11 Nordisk konvensjon om trygd

11.1 Innledning

De nordiske statene har i lang tid hatt konvensjoner som regulerer trygdekoordineringen mellom statene.

Uttrykket «de nordiske statene» omfatter i denne sammenheng Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige. Videre omfattes de selvstyrte områdene Færøyene og Grønland, som har egen kompetanse innenfor de områdene som omfattes av nordisk konvensjon om trygd, samt det finske selvstyrte området Åland. I tillegg er også Svalbard omfattet av nordisk konvensjon om trygd. Svalbard er unntatt fra EØS-avtalens virkeområde. Ved at det ikke er en slik geografisk begrensning med hensyn til nordisk konvensjon om trygd, utvides virkeområdet for trygdeforordningen til også å gjelde på Svalbard. Nordisk konvensjon om trygd innebærer altså at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen kommer til anvendelse på Færøyene, Grønland og Svalbard.

Konvensjonen utvider også personkretsen som kan påberope trygdeforordningen til alle personer som er eller har vært omfattet av trygdelovgivningen i en nordisk stat, altså uavhengig av statsborgerskap. Konvensjonen gir også opphav til rettigheter som går ut over dem som følger av trygdeforordningen i EU- og EØS-rettslig sammenheng, se punkt 11.4 og 11.5. Ettersom disse rettighetene ikke er knyttet til statsborgerskap i en nordisk stat, men gjelder generelt for alle EU/EØS-borgere (og også tredjelandsborgere) som gjennom arbeid, bosetting eller på annet vis omfattes av trygdelovgivningen i et av de nordiske statene, er dette forenlig med trygdeforordningens prinsipper, jf. trygdeforordningen artikkel 8 nr. 2.1

11.2 Kort historikk

Det har i lang tid vært fri mobilitet av arbeidskraft internt i Norden. Allerede 22. mai 1954 ble det undertegnet en avtale om et felles arbeidsmarked i Norden. Avtalen innebærer at statsborgere i de nordiske statene fritt har kunnet ta arbeid og bosette seg i en annen nordisk stat, uten krav om oppholds- eller arbeidstillatelse. Som følge av den internordiske arbeidskraftmobiliteten har de nordiske statene også hatt behov for konvensjoner som regulerer trygdekoordineringen mellom statene.

Den første nordiske konvensjonen om sosial trygghet kom på plass allerede i 1955. I 1975 kom i tillegg en nordisk sykehjelpsoverenskomst. Disse konvensjonene ble erstattet av en nordisk konvensjon om sosial trygghet av 5. mars 1981, som trådte i kraft 1. januar 1982.

Som en følge av EØS-avtalen og senere av Sveriges og Finlands medlemskap i EU, ble reglene i den tidligere trygdeforordningen (forordning 1408/71) hovedkilden til regulering av trygdeforholdene mellom de nordiske statene. En ny nordisk konvensjon om trygd av 15. juni 1992 ble inngått for å tilpasse trygdekoordineringen mellom de nordiske statene til EF/EØS-reglene på området.

Konvensjonen av 1992 ble erstattet av en ny konvensjon av 18. august 2003. Dette var nødvendig dels fordi forordning 1408/71 hadde gjennomgått en rekke viktige endringer, dels fordi det hadde skjedd betydelige endringer i de nordiske statenes pensjonssystemer og dels fordi endringsforordning (EF) nr. 859/2003 bestemte at reglene i forordning 1408/71 skulle gjøres gjeldende også for tredjelandsborgere bosatt i en EU-stat.

Forordning 859/2003 gjaldt ikke for EØS/EFTA-statene Island og Norge. Den gjaldt heller ikke for Danmark, som har inntatt en reservasjon med hensyn til visse deler av EU-samarbeidet. Tilpasningene i den nordiske konvensjonen av 2003 innebar at reglene i forordning 1408/71 generelt ble gjort gjeldende for tredjelandsborgere som er eller har vært trygdedekket i en nordisk stat og er bosatt i en av de nordiske statene. Dette hadde særlig betydning for grunnpensjon, der konvensjonen av 1992 begrenset seg til nordiske borgere. Danmark tok enkelte forbehold med hensyn til anvendelsen av den nordiske konvensjonen for tredjelandsborgere.

11.3 Bakgrunn for gjeldende konvensjon

Den någjeldende trygdeforordningen (forordning (EF) nr. 883/2004) og gjennomføringsforordningen (forordning (EF) nr. 987/2009) fikk anvendelse i EU fra 1. mai 2010 og i EØS fra 1. juni 2012. Forordning (EF) nr. 1231/2010, som avløste forordning (EF) nr. 859/2003 og ga de nye forordningene virkning for tredjelandsborgere bosatt i EU, fikk anvendelse i EU fra 1. januar 2011. Forordningene som ga trygdeforordningen virkning for tredjelandsborgere gjelder ikke for EØS/EFTA-statene Island og Norge, og heller ikke for Danmark.

Den permanente nordiske trygdegruppen under nordisk embetsmannskomité for helse- og sosialspørsmål (EK-S) nedsatte i 2008 en arbeidsgruppe til å vurdere spørsmålet om revisjon av den nordiske konvensjonen av 2003. Under arbeidet ble det reist spørsmål om det fortsatt var behov for en nordisk konvensjon om trygd, ettersom trygdekoordineringen mellom de nordiske statene i det alt vesentlige skjer etter EU-forordningene, som bare i begrenset utstrekning kan suppleres av andre instrumenter. Det ble likevel enighet om at konvensjonen var viktig for det nordiske samarbeidet og burde beholdes, men tilpasses den nye trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen innenfor EU.

Trygdeforordningen inneholdt enkelte nye regler som det måtte tas hensyn til i en revidert nordisk konvensjon. Forordningens personkrets var blant annet utvidet til å omfatte EU-borgere som verken har vært arbeidstakere eller selvstendig næringsdrivende, men som er bosatt i en medlemsstat (ikke-yrkesaktive), samt deres familiemedlemmer og etterlatte. For Sverige og Finland utvider forordning (EF) nr. 1231/2010 dette til ikke-yrkesaktive som er bosatt i en EU-stat, men er statsborgere i en stat utenfor EU.

Ny nordisk konvensjon om trygd ble undertegnet 12. juni 2012 og fikk virkning fra 1. mai 2014.2

11.4 Nærmere om konvensjonen

Færøyene, Grønland og Svalbard er ikke omfattet av EU eller EØS. En nordisk konvensjon er nødvendig først og fremst for at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen skal kunne anvendes der. Dette er ansett som viktig for å støtte opp under den internordiske arbeidskraftmobiliteten. I likhet med tidligere nordiske konvensjoner sikrer den någjeldende konvensjonen at koordineringen av trygderettighetene for personer som flytter mellom disse områdene og de andre nordiske statene, eller som tar arbeid over grensene, skjer i samsvar med trygdeforordningen og dermed etter de samme reglene som i internordiske saker for øvrig.

Artikkel 1 inneholder definisjoner av enkelte termer som benyttes i konvensjonen. I artikkel 1 nr. 1 punktene 2 og 3 defineres «forordningen» og «gjennomføringsforordningen». Bestemmelsen medfører at dette i konvensjonssammenheng skal være forordningene 883/2004 og 987/2009, «… med den ordlyd som til enhver tid gjelder mellom de nordiske landene og med de tilpasninger som til enhver tid følger av vedlegg VI til Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet av 2. mai 1992 (EØS-avtalen)». Det er altså ikke nødvendig å oppdatere konvensjonen når trygdeforordningen eller gjennomføringsforordningen endres i EU- og EØS-rettslig sammenheng. Eventuelle forsinkelser i oppdateringen av forordningene i EØS-rettslig sammenheng vil av samme grunn forplante seg til den nordiske konvensjonen.

Konvensjonen får også anvendelse på personer som ikke omfattes av personkretsen i trygdeforordningen, men som er eller har vært medlemmer i trygden i en nordisk stat, samt familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra disse, jf. artikkel 3 nr. 2 bokstav a og b. Videre fastslår artikkel 4 at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen skal anvendes på alle som omfattes av konvensjonen, og som er bosatt i en nordisk stat. Konvensjonen er dermed av stor betydning for Norge, Island og Danmark når det gjelder tredjelandsborgere, fordi det bare er konvensjonen som gir grunnlag for å anvende forordningen på denne gruppen i internordiske saker.3 For Danmark er det gjort visse unntak fra dette, jf. artikkel 3 nr. 3.

Arbeid med undersøkelse og utvinning av naturforekomster på en stats kontinentalsokkel regnes etter konvensjonen som arbeid i denne staten, jf. artikkel 6. Regelen er nødvendig fordi EØS-avtalen etter Norges oppfatning ikke omfatter kontinentalsokkelen, jf. omtalen av dette i punkt 3.4.

Konvensjonens bestemmelser av betydning for ulike norske trygdeytelser omtales i punkt 11.5 nedenfor. Av andre bestemmelser som innebærer økonomiske forpliktelser for Norge, kan nevnes artikkel 7, som bestemmer at oppholdsstaten skal dekke merutgifter på grunn av sykdom ved hjemreise til bostedsstaten når en person er blitt syk i oppholdsstaten. Konvensjonen gir her utvidede rettigheter i forhold til forordningen. Retten til å få dekket merutgifter til hjemreise gjelder ikke ved planlagt behandling i en annen nordisk stat enn bostedsstaten.

Videre gir artikkel 9 regler om samordning når pensjon etter lovgivningen i to eller flere stater skal beregnes på grunnlag av antatte fremtidige opptjeningsperioder. Artikkelen bestemmer at slike perioder ikke skal medregnes fullt ut i samtlige berørte stater, men avpasses til den faktiske tiden i statene, slik at dobbeltpensjon unngås.

Artikkel 15 inneholder en avtale om avkall på refusjonsoppgjør mellom statene når en nordisk stat har hatt utgifter til behandling mv. av trygdemedlemmer i en annet nordisk stat. Etter forordningen kan slike utgifter kreves refundert av den kompetente staten, det vil si den staten som har ansvaret for trygdedekningen. Refusjonsavkallet omfatter helsetjenester og ytelser til arbeidsløse. I tillegg omfattes også utgifter til tiltak ved rehabilitering, jf. artikkel 12 nr. 1. Refusjonsavkallet betyr for eksempel at Norge ikke skal fremme krav om refusjon av utgifter til helsetjenester som medlemmer i svensk trygd har fått i Norge, og at Sverige ikke skal fremme tilsvarende krav for behandling av medlemmer i folketrygden i Sverige. Bakgrunnen for at slike refusjonsavkall avtales, er at refusjonsbeløpene som de aktuelle statene ville kunne kreve av hverandre, over tid vil være av om lag samme størrelse. De administrative kostnadene ved å samle inn data og beregne grunnlaget for en eventuell motregning, ville derfor kunne overstige differansebeløpet.

Det er, med hjemmel i konvensjonen artikkel 13, utarbeidet en administrativ avtale til nordisk konvensjon om trygd som ble undertegnet og trådte i kraft samtidig med konvensjonen. Den administrative avtalen inneholder nærmere bestemmelser om hvordan konvensjonens regler skal gjennomføres, og kan sammenlignes med trygdeforordningens gjennomføringsforordning. Til den administrative avtalen er det gitt seks vedlegg. Vedlegg 1 beskriver hvilke pensjonsytelser som er omfattet, vedlegg 2 gjelder krav om publisering av informasjon på den nordiske trygdeportalen, vedlegg 3 gjelder administrasjon av de særskilte regler som gjelder for Danmark knyttet til personkretsen, vedlegg 4 er en liste over forbindelsesorganene og andre organer, vedlegg 5 gjelder fremgangsmåten ved refusjon av utgifter til naturalytelser og vedlegg 6 gir en oversikt over dokumenter som skal benyttes.

11.5 Om konvensjonens innvirkning på norske trygdeytelser

11.5.1 Dagpenger under arbeidsløshet

Den nordiske trygdekonvensjonen innebærer som nevnt i punkt 11.4 at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen får anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen.

I artikkel 10 er det gitt særlige regler for sammenlegging av opptjente rettigheter til arbeidsløshetsytelser som gir større rettigheter enn det som følger av trygdeforordningen. Bestemmelsen innebærer at personer som omfattes av nordisk trygdekonvensjon, får lagt til grunn arbeids- og trygdeperioder fra en annen nordisk stat i henhold til trygdeforordningen artikkel 61, selv om siste arbeidsperiode ikke var i den staten hvor krav om arbeidsløshetsytelser settes frem. En forutsetning for dette er at arbeidssøkeren i løpet av de siste fem årene før søknaden enten har utført arbeid i et slikt omfang at han eller hun har vært omfattet av lovgivningen om ytelser ved arbeidsløshet, eller har mottatt arbeidsløshetsytelser, i den staten hvor krav om arbeidsløshetsytelser settes frem.

Arbeidssøkeren må melde seg i den staten vedkommende vil søke arbeidsløshetsytelse fra, innen åtte uker etter at trygdedekningen opphørte i fraflytningsstaten. Dette følger av artikkel 10 i den administrative avtalen til nordisk konvensjon. For Norges del innebærer dette at vedkommende må registrere seg som reell arbeidssøker hos Nav innen åtte uker regnet fra flyttetidspunktet til Norge.

For å synliggjøre de særlige reglene knyttet til lovvalg og sammenlegging, samt tidsfristen på åtte uker, er det tatt inn en særlig bestemmelse om dette i dagpengeforskriften § 13-3 tredje ledd bokstav c.

11.5.2 Sykepenger og arbeidsavklaringspenger

Som nevnt i punkt 11.4 medfører nordisk konvensjon om trygd at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen får anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen.

Nordisk konvensjon om trygd har ikke andre bestemmelser som virker inn på norsk trygdelovgivning med hensyn til sykepenger og arbeidsavklaringspenger.

I nordisk konvensjon om trygd artikkel 12 er det bestemt at de nordiske statene skal «samarbeide for å sørge for støtte og aktive tiltak for personer med sikte på å påvirke mulighetene til å komme ut i eller gå tilbake til arbeid». Det vil si at statene skal samarbeide om rehabilitering ved grensekryssende situasjoner. Fremgangsmåten er nærmere beskrevet i den administrative avtalen til nordisk konvensjon artikkel 9. Mellom de berørte institusjonene i de nordiske statene er det inngått gjensidige avtaler om arbeidsrettet oppfølging som regulerer dette nærmere. Avtalene innebærer at statene kan anmode hverandre om at personer med rett til ytelse fra en stat får oppfølging av en annen stat, dersom vedkommende flytter dit. Det kan for eksempel dreie seg om avklaring av arbeidsevne. Anslagsvis utgjør dette et hundretalls saker i året. Statene bistår hverandre gjensidig med slik oppfølging, og det foretas ikke noe økonomisk oppgjør mellom statene i etterkant.

11.5.3 Uføretrygd

Som nevnt i punkt 11.4 medfører nordisk konvensjon om trygd at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen får anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen.

I tillegg har konvensjonen avdeling III kapittel 2 særskilte bestemmelser i artiklene 8 og 9 om ytelser ved uførhet, alder og dødsfall.

Artikkel 8 fastsetter at så lenge en person er bosatt i en EØS-stat, vil vedkommende være berettiget til «grunnpensjon» opptjent i en nordisk stat, på samme vilkår som gjelder etter trygdeforordningen eller som følger av den nordiske konvensjonen selv. Grunnpensjon betyr i denne sammenheng botidsbasert pensjon, og videre tillegg som ytes til den som mangler eller har lav arbeidspensjon (inntektsbasert pensjon). Fra 1. januar 2015 ble folketrygdens uførepensjon erstattet av uføretrygd. Uføreytelsen i folketrygden består ikke lenger av grunnpensjon, tilleggspensjon og særtillegg. Personer med lav eller manglende opptjening gjennom innbetaling, har krav på en minsteytelse.

Både tidligere og ny trygdeforordning åpner for at stater som beregner pensjoner (vanligvis uføre- eller etterlattepensjon) på grunnlag av fremtidige opptjeningsperioder, kan inngå avtaler med andre stater for å unngå at slike fremtidige perioder blir medregnet i to eller flere stater. Artikkel 9 i nordisk konvensjon om trygd utgjør en slik avtale mellom de nordiske statene.

Nordisk konvensjon om trygd inneholder ikke andre bestemmelser som virker inn på norsk trygdelovgivning med hensyn til uføretrygd.

11.5.4 Ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon

Som nevnt i punkt 11.4 medfører nordisk konvensjon om trygd at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen får anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen.

I tillegg har konvensjonen avdeling III kapittel 2 særskilte bestemmelser i artiklene 8 og 9 om ytelser ved uførhet, alder og dødsfall.

Artikkel 8 fastsetter at så lenge en person er bosatt i en EØS-stat, vil vedkommende være berettiget til «grunnpensjon» opptjent i en nordisk stat, på samme vilkår som gjelder etter trygdeforordningen eller som følger av den nordiske konvensjonen selv. Grunnpensjon betyr i denne sammenheng botidsbasert pensjon, og videre tillegg som ytes til den som mangler eller har lav arbeidspensjon (inntektsbasert pensjon).

Både tidligere og ny trygdeforordning åpner for at stater som beregner pensjoner (vanligvis uføre- eller etterlattepensjon) på grunnlag av fremtidige opptjeningsperioder, kan inngå avtaler med andre stater for å unngå at slike fremtidige perioder blir medregnet samtidig i to eller flere stater. Artikkel 9 i nordisk konvensjon om trygd utgjør en slik avtale mellom de nordiske statene.

Nordisk konvensjon om trygd inneholder ikke andre bestemmelser som virker inn på norsk trygdelovgivning med hensyn til barnepensjon eller ytelser til gjenlevende ektefelle.

11.5.5 Alderspensjon

Som nevnt i punkt 11.4 medfører nordisk konvensjon om trygd at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen får anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen.

I tillegg har konvensjonen avdeling III kapittel 2 særskilte bestemmelser i artiklene 8 og 9 om ytelser ved uførhet, alder og dødsfall.

Artikkel 8 fastsetter at så lenge en person er bosatt i en EØS-stat, vil vedkommende være berettiget til «grunnpensjon» opptjent i en nordisk stat, på samme vilkår som gjelder etter trygdeforordningen eller som følger av den nordiske konvensjonen selv. Grunnpensjon betyr i denne sammenheng botidsbasert pensjon, og videre tillegg som ytes til den som mangler eller har lav arbeidspensjon (inntektsbasert pensjon).

Nordisk konvensjon om trygd har ikke øvrige bestemmelser som virker inn på norsk trygdelovgivning med hensyn til alderspensjon.

11.5.6 Barnetrygd og kontantstøtte

Som nevnt i punkt 11.4 medfører nordisk konvensjon om trygd at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen får anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen.

Hva gjelder personkretsen, er det i konvensjonen artikkel 3 nr. 3 tatt inn en reservasjon for Danmarks vedkommende. For Danmark kommer trygdeforordningens regler om familieytelser (trygdeforordningen avdeling III kapittel 8) ikke til anvendelse i saker som gjelder tredjelandsborgere.

I konvensjonen avdeling III kapittel 4 om familieytelser finnes det i artikkel 11 regler om beregning av tilleggsbeløp og overskytende beløp.

Konvensjonen gir for øvrig ingen særskilte bestemmelser om barnetrygd eller kontantstøtte.

11.5.7 Andre ytelser

Nordisk konvensjon om trygd har ingen særskilte bestemmelser om andre ytelser enn de ovennevnte.

En konsekvens av utvalgets konklusjoner i punkt 7.4.4 knyttet til at noen av stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 kan falle inn under trygdeforordningen, vil være at disse også vil omfattes av nordisk konvensjon om trygd.

11.5.8 Trianguleringsproblematikk

Den omstendighet at nordisk konvensjon gjelder for områder og personer som ikke er omfattet av EØS-avtalen kan gi opphav til helt særegne problemer i trygdekoordineringstilfeller som involverer også EØS-stater utenfor Norden, eller eventuelt Sveits eller Storbritannia. Et eksempel kan være en statsborger fra en EØS-stat utenfor Norden som har medlemskap i folketrygden i kraft av EØS-retten, og som bosetter seg eller tar opphold på Svalbard. Medlemskapet i folketrygden vil være i behold, jf. folketrygdloven § 2-3 første ledd. Dersom vedkommende blir sykmeldt, kan han eller hun vise til nordisk konvensjon om trygd og ta med seg sykepengene til hvor som helst i Norden, men ikke uten videre til andre EØS-stater, Sveits eller Storbritannia. Et annet eksempel kan være en amerikansk statsborger med permanent oppholdstillatelse i Sverige, som pendler til arbeid i Norge. Dersom vedkommende blir syk, kan han eller hun tilbringe rekonvalesensen i Sverige, men ikke uten videre kreve at Nav utbetaler sykepenger under opphold i andre EØS-stater. Dersom vedkommende senere tar arbeid i en EØS-stat utenfor Norden, kan han eller hun kreve at den nye arbeidsstatens trygdemyndigheter medregner trygdetid fra EU-staten Sverige, men ikke uten videre fra EØS-staten Norge (eller fra Færøyene, Grønland eller Svalbard). Ytterligere problemer oppstår dersom vedkommende jobber samtidig i Norge og en EU-stat utenfor Norden, eller om vedkommende har mindreårige barn som flytter fra Norden og til en EØS-stat utenfor Norden.

Utvalget har ikke gjort noe forsøk på å finne ut av hvordan alle slike trianguleringsproblemer må løses. Eksemplene her er tatt med for å vise hvor komplisert trygdekoordinering kan bli i saker hvor EØS-avtalen og den nordiske konvensjonen må anvendes parallelt, eventuelt supplert også med EFTA-konvensjonen eller separasjonsavtalen med Storbritannia. I saker som krever samhandling med trygdemyndigheter i andre stater eller områder som anvender trygdeforordningen, er det nærliggende å prøve å komme frem til en felles avtale, jf. trygdeforordningen artikkel 16.