14 Gjennomføring av folkerettslige forpliktelser i trygdelovgivningen

14.1 Innledning

Utvalget skal i henhold til mandatet vurdere hvordan de ulike folkerettslige forpliktelsene bør gjennomføres i trygdelovgivningen for å legge til rette for et klart og tilgjengelig regelverk. Nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen med Storbritannia og de bilaterale avtalene om trygdekoordinering stiller, i likhet med de fleste andre internasjonale avtalene som Norge er bundet av, ikke bestemte krav til hvordan forpliktelsene skal oppfylles.1 Med EØS-avtalen er det annerledes.

I punkt 14.2 gir utvalget en kort oversikt over ulike metoder for å gjennomføre internasjonale regler Norge er bundet av i norsk rett. EØS-rettslige krav til gjennomføring av forordninger i norsk rett behandles for seg i punkt 14.3. I punkt 14.4 behandles spørsmålet om i hvilken grad Norge har en plikt til å tilpasse nasjonal trygdelovgivning til trygdeforordningene.

14.2 Ulike metoder for å gjennomføre internasjonale regler i norsk rett

Norsk rett bygger på en dualistisk tilnærming til folkerettslige forpliktelser.2 Dette innebærer at folkerett og norsk rett anses som to separate rettssystemer. En folkerettslig regel som staten er bundet av, blir ikke uten videre en del av norsk intern rett, heller ikke i tilfeller hvor Stortinget har samtykket til den folkerettslige bindingen etter Grunnloven § 26 andre ledd. Folkerettslige regler vil først bli en fullverdig del av norsk rett dersom Stortinget eller, etter delegasjon, forvaltningen har truffet særskilt vedtak om gjennomføring.

Det dualistiske prinsippet hindrer likevel ikke at folkerettslige regler utgjør relevante og etter omstendighetene tungtveiende rettskilder ved tolkningen av norsk rett. Dette følger av presumsjonsprinsippet, som innebærer at man ved tolkning av norsk rett må tilstrebe en tolkning som harmonerer med Norges folkerettslige forpliktelser. Prinsippet er ikke lovfestet, men klart forutsatt blant annet i forarbeidene til Stortingets ratifikasjon av EØS-avtalen og i lovforarbeidene til EØS-loven.3 I Rt. 2000 side 1811 Finanger I slo Høyesterett i plenum fast at presumsjonsprinsippet gjør seg gjeldende med særlig styrke når lovgiver har gått ut fra at norsk lov er i samsvar med en folkerettslig forpliktelse, og at det rekker lenger der folkerettslige regler gir private rettigheter overfor det offentlige, enn der reglene griper inn i private rettsforhold. Rekkevidden begrenses imidlertid av Stortingets forutsetning om at EØS-avtalen ikke skal innebære overføring av lovgivningsmyndighet fra nasjonale organer til EØS-organer. Dersom det ikke er mulig å tolke norsk rett i tråd med de folkerettslige forpliktelsene uten å sette til side anerkjente (norske) tolkningsprinsipper, må det være opp til lovgiver å bringe norsk rett i overensstemmelse med folkerettens krav.

Folkerettslige forpliktelser sikres også gjennomslag i norsk rett ved at forvaltningen må utøve sin skjønnsmessige myndighet i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser. Det følger av plenumsdommen i Rt. 1982 side 241 Alta-saken at et forvaltningsvedtak kan bli kjent ugyldig hvis skjønnsutøvelsen er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser, selv om disse forpliktelsene ikke er gjort til norsk lov eller forskrift.4

Høyesteretts instruks til norske rettsanvendere om å gjøre sitt ytterste for å tolke og anvende norsk rett i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, hindrer likevel ikke at forpliktelsene må gjennomføres for å sikres full virkning i norsk rett. Det er en konsekvens av det dualistiske prinsippet. Hvis det konstateres motstrid mellom norsk rett og folkerettslige bestemmelser som ikke er gjennomført, er utgangspunktet at den interne retten går foran.

Metodene for gjennomføring av folkerettslige forpliktelser deles tradisjonelt i tre hovedgrupper: transformasjon, inkorporasjon og konstatering av rettsharmoni (passiv transformasjon). I NOU 1993: 18 ga Menneskerettighetslovutvalget følgende redegjørelse for begrepsbruken:

«Både ved transformasjon av en traktat og ved konstatering av rettsharmoni foretas det først en sammenligning mellom traktatens materielle bestemmelser og den nasjonale lovgivning på vedkommende saksområde. Konstatering av rettsharmoni (passiv transformasjon) skjer dersom den nasjonale rettstilstand allerede anses å være i samsvar med de krav traktatbestemmelsene stiller. Da foranlediger ikke traktaten ny lovgivning.

Transformasjon skjer ved at man, etter å ha konstatert hvilke traktatbestemmelser som ikke er i overensstemmelse med den interne rett, endrer den nasjonale rett for å oppnå samsvar. Omfanget av endringene i den interne rett kan variere. Noen ganger vil det kun skje en opphevelse av en eller flere lovbestemmelser, i andre tilfeller vil eksisterende lovbestemmelser bli endret, og i enkelte tilfeller vil en eller flere nye lovbestemmelser eller en ny lov bli utarbeidet på grunnlag av traktaten.

[…]

Ved inkorporasjon fastsettes det i nasjonal lovgivning at traktaten blir en del av nasjonal rett i den form den er inngått. Traktaten blir da direkte anvendelig, på like fot med andre nasjonale rettsregler, men skal fortolkes under hensyn til dens internasjonale opprinnelse.»5

I Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) om innarbeiding av FNs barnekonvensjon i norsk lov sondret Justis- og politidepartementet mellom hel og delvis aktiv transformasjon:

«Med hel aktiv transformasjon menes at det vedtas en lov som gjengir, i mer eller mindre bearbeidet form, de materielle bestemmelsene i den aktuelle konvensjon. […]

Med delvis aktiv transformasjon, eller såkalt synliggjøring, menes at man vedtar lovbestemmelser som gjengir, i mer eller mindre bearbeidet form, en konvensjons bestemmelser i de enkelte lover der de naturlig hører hjemme.»6

I tillegg ble sektormonisme tatt med i oppregningen av gjennomføringsmetoder:

«Med sektormonisme menes at folkerettslige forpliktelser gjøres til norsk lov på et avgrenset saksområde. Denne metoden er brukt bl.a. på straffeprosessens område, hvor straffeprosessloven § 4 fastslår at loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten og overenskomst med fremmed stat. En slik bestemmelse gjør at lovens øvrige regler ikke kan anvendes i strid med konvensjonen, men medfører ikke at konvensjonen utgjør en selvstendig hjemmel der legalitetsprinsippet etter norsk rett gjør det påkrevd med lovhjemmel. Også tvangsfullbyrdelsesloven, straffeloven, tvistemålsloven og utlendingsloven har bestemmelser som svarer til eller ligner straffeprosessloven § 4.»7

Som det fremgår av sitatet, fører straffeprosessloven § 4 og tilsvarende bestemmelser som departementet viste til, ikke til monisme i den forstand at alle de folkerettslige forpliktelsene på området uten videre blir en del av intern norsk rett (fullverdig sektormonisme). Etter ordlyden innebærer bestemmelsene ikke mer enn at den aktuelle loven må anvendes med de begrensninger som følger av Norges folkerettslige forpliktelser.8 Utvalget vil betegne dette som folkerettsforbehold. Fullverdig sektormonisme og folkerettsforbehold er nærmere omtalt i henholdsvis punkt 15.3 og punkt 15.4.

14.3 EØS-rettslige krav til gjennomføring av trygdeforordningen

14.3.1 Plikt til å gjennomføre forordninger «som sådan», jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a

Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 at rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen, skal «være eller gjøres til en del av deres interne rettsorden». Rettsakter som tilsvarer EU-forordninger (heretter omtalt som EØS-forordninger),9 skal «som sådan gjøres til en del av avtalepartenes interne rettsorden», jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a.

I EU gjelder forordninger umiddelbart i hver medlemsstat, jf. TEUV artikkel 288 andre ledd. Nasjonal gjennomføring av forordningen er verken påkrevd eller tillatt.10 Da EØS-avtalen ble fremforhandlet, var det av konstitusjonelle og politiske grunner viktig for Norge og de andre dualistiske EFTA-statene at EØS-forordninger ikke skulle ha umiddelbar virkning i intern rett. Samtidig ble det lagt stor vekt på å finne en løsning som ville sikre EØS-forordninger tilnærmet samme gjennomslag i EØS-statene som det EU-forordninger har i EU-statene. Resultatet ble bestemmelsen som slår fast at en EØS-forordning «som sådan» skal gjøres til en del av avtalepartenes interne rettsorden. For EU-statene, men også for EFTA-staten Liechtenstein, innebærer dette at det ikke foretas noen særskilt gjennomføring av EØS-forordninger. For Liechtenstein følger dette av statens monistiske tilnærming til folkerettslige forpliktelser, mens det for EU-statene følger av at EØS-forordninger oppfyller EU-domstolens vilkår for å gi folkerettslige forpliktelser direkte virkning i EU-retten og derigjennom også i medlemsstatenes nasjonale rett.11 I de dualistiske EFTA-statene Island og Norge må derimot hver enkelt EØS-forordning gjennomføres særskilt, om det ikke ved lov etableres fullverdig sektormonisme på det aktuelle området.12

Med dagens dualistiske utgangspunkt innebærer plikten til å gjennomføre en EØS-forordning «som sådan» at gjennomføringen i norsk rett må skje ved inkorporasjon. Bare slik gjøres en EØS-forordning i alle dens offisielle språkversjoner til en del av norsk rett. Forordninger innlemmet i EØS-avtalen har samme gyldighet på alle offisielle EU-språk og, etter kunngjøring i EØS-tillegget til EU-tidende, på islandsk og norsk, jf. EØS-avtalen artikkel 129 nr. 1 tredje ledd. Bare en gjennomføring som omfatter alle språkversjonene, sikrer forordningen gjennomslag hvis det er svakheter ved den norske oversettelsen. Samtidig sikrer man at privatpersoner og næringsdrivende fra andre EØS-stater som utgangspunkt kan forholde seg til EØS-forordningen på eget morsmål, på samme måte som i EU.

Norske myndigheter inkorporerer EØS-forordninger gjennom en lov- eller forskriftsbestemmelse som fastsetter at den underliggende EU-forordningen gjelder som henholdsvis lov eller forskrift, med de tilpasninger som følger av det vedlegget til EØS-avtalen der forordningen er innlemmet, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig. Ved å bruke en teknikk der inkorporasjonsbestemmelsen henviser både til selve forordningen og til tilpasningen, oppnår man at det er de endelige EØS-reglene, verken mer eller mindre, som blir norsk rett.13

Ved inkorporasjon fremgår det av gjennomføringsbestemmelsen at det ikke dreier seg om «vanlige» norske rettsregler, men derimot EØS-regelverk som er gjort til norsk rett. For profesjonelle brukere er dette et klart signal om at bestemmelsene ikke kan tolkes etter tradisjonell norsk rettskildelære, men at de derimot skal tolkes etter EU-domstolens og EFTA-domstolens tolkningsmetode.

Inkorporasjon legger i større grad enn transformasjon til rette for at nasjonal rett utvikles i takt med den internasjonale rettsutviklingen. Dette er viktig, ettersom praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen kan ha stor betydning for forståelsen av forordningene. Gjennom rettspraksis får vage og skjønnsmessige formuleringer et fastere innhold. Det er dessuten, også på trygderettens område, eksempler på at rettspraksis viser at en bestemmelse må tolkes i strid med ordlyden.14

De aller fleste EØS-forordningene er inkorporert i norsk rett gjennom forskrifter, men enkelte særlig viktige forordninger er gjennomført i lovs form. Noen eksempler på dette er EØS-arbeidstakarlova, EØS-vareloven og lov om EØS-finanstilsyn. Gjennomføring ved lov skaper imidlertid praktiske utfordringer i tilfeller hvor forordningen senere endres gjennom nye forordninger som i seg selv ikke kan karakteriseres som særlig viktige, og som det derfor ikke er hensiktsmessig å kreve stortingsbehandling av. Dette har i enkelte tilfeller vært løst gjennom særskilte derogasjonsbestemmelser i gjennomføringsloven, som åpner for at endringsforordninger kan inkorporeres ved forskrift. Slike hjemler finnes i lov om EØS-finanstilsyn § 6, verdipapirhandelloven §§ 3-1, 7-1, 8-1 og 17-1, verdipapirsentralloven § 1-1 og revisorloven § 12-1. Denne fremgangsmåten omtales nærmere i punkt 15.2.2.

En konsekvens av kravet om at en EØS-forordning skal gjennomføres «som sådan», er at nasjonale myndigheter er avskåret fra å presisere eller endre bestemmelser i en forordning, eller vedta nasjonale regler som angir hvordan forordningen skal forstås, se blant annet sak 94/77 Zerbone, avsnitt 27:

«… selv om de nationale myndigheder i tilfælde af fortolkningsvanskeligheder kan foranlediges til at træffe foranstaltninger til gennemførelse af en fællesskabsforordning og ved samme lejlighed afklare de opståede tvivlsspørgsmål, kan de kun gøre dette under overholdelse af fællesskabsbestemmelserne og uden at udstede bindende fortolkningsregler.»

Videre kan en EØS-forordning ikke skrives om, splittes opp eller gjennomføres i flere ulike lover eller forskrifter, selv om dette skulle være ønskelig av hensyn til norsk lovgivningstradisjon og gjøre forordningens regler lettere tilgjengelige for brukerne.15

Trygdeforordningen kan altså ikke gjennomføres stykkevis og delt i form av bestemmelser i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven som inkorporerer de forordningsbestemmelsene som er relevante for den aktuelle loven. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a krever at det finnes én lov- eller forskriftsbestemmelse som gjør hver enkelt forordning «som sådan» til en del av norsk rett.

Myndighetene har likevel anledning, og etter omstendighetene også plikt, til å supplere en forordning med nasjonale regler dersom dette er nødvendig for å sikre at forordningen får virkning etter sitt formål, jf. nærmere i punkt 14.4.

14.3.2 Begrenset adgang til å gjengi og supplere forordningens bestemmelser

Som påpekt i punkt 14.3.1 har EU-statene ikke adgang til å gjennomføre forordninger særskilt i nasjonalt regelverk. Slik gjennomføring kan skjule reglenes EU-rettslige opphav, og dermed skape uklarhet om hvordan reglene skal tolkes, og hvilke virkninger de skal ha i nasjonal rett, herunder forrang fremfor annen nasjonal rett ved motstrid. Av disse årsakene begrenses også EU-statenes adgang til å innarbeide utvalgte deler av en forordning i nasjonal lovgivning. Også slik supplerende gjennomføring kan gjøre det vanskeligere å skille EU-rett fra rent nasjonalt regelverk. Fra EU-domstolens praksis kan det vises til sak 94/77 Zerbone, omtalt ovenfor, hvor domstolen i avsnitt 26 påpekte at medlemsstatene ikke må hindre at forordninger får umiddelbar virkning, og at de derfor ikke kan vedta lovgivning «… hvorved en retsregels fællesskabsretlige karakter og de heraf følgende virkninger skjules for de retsundergivne».

De samme hensynene gjør seg gjeldende i en EØS-kontekst. Hvis adressatene for reglene feilaktig tror at de står overfor en rent nasjonal bestemmelse, vil de overse at bestemmelsen skal tolkes i tråd med EØS-rettslig juridisk metode, og ved konflikt skal gå foran andre bestemmelser om samme forhold, jf. EØS-avtalen protokoll 35 og EØS-loven § 2. Utvalget antar derfor at EØS/EFTA-statene ikke har noen videre adgang enn EU-statene til å gjengi utvalgte forordningsbestemmelser i nasjonalt lovverk.

Dersom en forordning ikke kan anvendes alene, men forutsetter et samspill med annen nasjonal lovgivning, har EU-domstolen likevel akseptert at deler av selve forordningen gjentas i nasjonal lovgivning for å gjøre regelverket lettere tilgjengelig for brukerne. Dette kommer blant annet til uttrykk i EU-domstolens dom i sak 272/83 Kommisjonen mot Italia, avsnitt 27:

«Gennemførelsen af ordningen om producentsammenslutninger kan ikke i Italien sikres alene ved fællesskabsforordninger; som Kommissionen selv har anerkendt, beror gennemførelsen på en samvirken mellem en række bestemmelser, nemlig både fællesskabsretlige, nationale og regionale. Under disse særlige omstændigheder kan den omstændighed, at de regionale love gentager visse dele af fællesskabsforordningerne med henblik på den nævnte samvirken mellem bestemmelserne og på, at de er klarere for adressaterne, ikke anses for en krænkelse af fællesskabsretten.»

Dersom forordningsbestemmelser gjengis i nasjonal lovgivning, må dette altså gjøres på en måte som ikke skaper uklarhet om bestemmelsenes EU/EØS-rettslige opphav. Det må fremgå at gjentakelsen er begrunnet i rettsinformasjonshensyn. For EU-statenes del må det også presiseres at gjentakelsen ikke berører forordningens umiddelbare anvendelighet. I Danmark løses dette gjennom bruk av offisielle fotnoter.16 Både Kommisjonen og ESA har akseptert en slik løsning.17 I Kommisjonens uttalelse 82/154/EØF til den danske regjeringen heter det:

«Principielt må der derfor rejses indvendinger mod, at en af Fællesskabets forordninger gengives i national lovgivning. I dette tilfælde er det imidlertid blot de danske myndigheders hensigt at give lovgivningen en samlet form, der er lettere tilgængelig for læseren end bestemmelser, der er spredt på flere tekster (de relevante bestemmelser i kodeks for linkekonferencer er også gengivet). Under disse omstændigheder vil det danske forslag til lovgivning kunne godkendes på betingelse af, det klart fremgår, at forslaget indeholder bestemmelser, der er gengivet fra en af Rådets forordninger, samt hvilke bestemmelser, dette gælder. De relevante bestemmelser kunne f.eks. trykkes i kursiv, og betydningen heraf kunne forklares i en fodnote.»

Trygdeforordningen er utformet slik at den skal virke tett sammen med EØS-statenes nasjonale trygdelovgivning. Det er i utgangspunktet opp til statene å fastsette hva slags trygdeytelser de vil ha, hvilke vilkår en person må oppfylle for å få rett til ytelsene, hvordan ytelsene skal beregnes og hvor lenge de skal gis. Trygdeforordningen stiller krav til hvordan det nasjonale regelverket skal praktiseres i grensekryssende tilfeller. Formålet er å hindre uheldige konsekvenser som ellers kan oppstå når en person benytter retten til fri bevegelighet innenfor EØS. Slike konsekvenser kan for eksempel være at den aktuelle personen ikke omfattes av noen stats trygdesystem, omfattes av flere staters trygdesystemer samtidig, ikke har tilstrekkelig opptjeningstid til å ha rett til ytelser fra noen stat eller ikke får utbetalt opptjente trygdeytelser i en annen stat. Man kan se det slik at det nasjonale regelverket ligger i bunnen, og at trygdeforordningen gir supplerende regler i grensekryssende situasjoner for å sikre at trygderettigheter fra ulike EØS-stater koordineres.

Dette samspillet mellom trygdeforordningen og nasjonal rett kan tilsi at statene har en viss adgang til å gjengi utvalgte deler av forordningens bestemmelser i nasjonal trygdelovgivning for å fremme korrekt rettsanvendelse og ivareta de berørtes informasjonsbehov. Det må imidlertid fremgå klart at det er tale om gjengivelse av en EU/EØS-regel. I praksis kan dette sikres ved å henvise til de aktuelle bestemmelsene i forordningen i lovteksten, eventuelt i form av offisielle fotnoter til lovteksten.

Som det vil fremgå av drøftelsene i punkt 15.6, er det etter utvalgets oppfatning lite hensiktsmessig å gjengi store deler av trygdeforordningen i trygdelovgivningen. Mange av bestemmelsene i forordningen er i liten grad egnet som lovtekst, og loven vil bli komplisert og uoversiktlig. For utvalget er det derfor ikke nødvendig å avklare eksakt hvor langt lovgiver kan gå i å sette deler av forordningens tekst inn i folketrygdloven og andre berørte lover.

Det er også adgang til å supplere en forordning med nasjonale bestemmelser der forordningen gir valgfrihet med rom for flere løsninger ved den nasjonale gjennomføringen, jf. sak C-316/10 Danske Svineprodusenter, avsnitt 39–41:

«Forordningers karakter og funktion i EU-rettens retskildesystem betyder, at deres bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger […]

Visse forordningsbestemmelser kan dog – for at kunne blive gennemført – kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger af medlemsstaterne […]

Det følger i øvrigt af fast retspraksis, at medlemsstaterne kan træffe gennemførelsesforanstaltninger til en forordning, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens fællesskabsretlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser.»

Enkelte bestemmelser i trygdeforordningen gir EØS-statene en viss valgfrihet. Artikkel 64 gir for eksempel på visse vilkår arbeidsløse en rett til å ta med seg arbeidsløshetsytelser til en annen medlemsstat for å søke jobb der i en nærmere angitt periode. Norge har gitt regler i dagpengeforskriften § 13-9, som dels gjentar og dels supplerer reglene i artikkel 64.18

14.4 Plikt til å tilpasse nasjonal trygdelovgivning til trygdeforordningen

14.4.1 Lojalitetsprinsippet og klarhetsprinsippet

I dette avsnittet drøfter utvalget i hvilken grad Norge har en plikt, og ikke bare en adgang, til å tilpasse trygdelovgivningen til forordningen ut fra prinsippene om lojalitet og klarhet.

Lojalitetsprinsippet er grunnleggende både i EU og i EØS. I EU-retten er prinsippet nå forankret i TEU artikkel 4 nr. 3. I EØS-retten er prinsippet nedfelt i EØS-avtalen artikkel 3, som slår fast at avtalepartene plikter å treffe alle generelle eller særlige tiltak som er egnet til å oppfylle forpliktelsene deres etter avtalen, avholde seg fra alle tiltak som kan sette virkeliggjøringen av avtalens formål i fare og opptre på en måte som letter samarbeidet.19

EØS-avtalen artikkel 3 forplikter den lovgivende, utøvende og dømmende myndighet til å bidra til å oppfylle de EØS-rettslige forpliktelsene.20 For lovgiver innebærer prinsippet en plikt til å sikre korrekt og rettidig gjennomføring av rettsaktene som innlemmes i EØS-avtalen, i tråd med EØS-avtalen artikkel 7. Dette innebærer også en plikt til å hindre at annen nasjonal lovgivning motvirker at EØS-reglene får gjennomslag i nasjonal rett. I sak E-15/12 Wahl mot Island, avsnitt 54, understreket EFTA-domstolen:

«Article 3 EEA requires the EEA States to take all measures necessary, regardless of the form and method of implementation, to ensure that a directive which has been implemented and satisfies the conditions set out above prevails over conflicting national law and to guarantee the application and effectiveness of the directive.»

EFTA-domstolen minnet samtidig om at EØS-statene «… may not apply rules which are liable to jeopardise the achievement of the objectives pursued by a directive and, therefore, deprive it of its effectiveness».21

Avgjørelsen gjaldt gjennomføringen av et direktiv og ikke en forordning. Det må antas å ha begrenset betydning, ettersom det var tale om forpliktelser knyttet til tilpasning av øvrig nasjonal rett i et tilfelle hvor direktivet forutsetningsvis var gjennomført («a directive which has been implemented»). Utvalget antar derfor at EFTA-domstolens tilnærming i denne saken har overføringsverdi også til tilfeller hvor den gjennomførte EØS-rettsakten er en forordning.

Klarhetskravet inngår som et element i prinsippet om rettssikkerhet (legal certainty). Sistnevnte prinsipp, som også favner om tilbakevirkningsforbudet, beskyttelse av berettigede forventninger og vern om etablerte rettigheter, er et grunnleggende prinsipp i EU-retten, og derfor også i EØS-retten.22 Rettssikkerhetsprinsippet ble anerkjent som et uskrevet rettsprinsipp av EU-domstolen på 1960-tallet og har siden blitt videreutviklet gjennom rettspraksis. Også EFTA-domstolen har anvendt prinsippet i en rekke saker.23

EU-domstolen har slått fast at «[r]etssikkerhedsprincippet kræver […] at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger»,24 og videre at «… deres anvendelse er forudsigelig for de retsundergivne».25 I sak C-345/06 Heinrich ble prinsippet utlagt slik i avsnitt 44:

«Særligt forudsætter retssikkerhedsprincippet, at en fællesskabsbestemmelse giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem. Borgerne skal nemlig ikke være i tvivl om deres rettigheder og forpligtelser og skal kunne handle derefter.»

Kjernen i klarhetsprinsippet er at rettsregler må være klare og presise, slik at individer blir i stand til å forutberegne sin rettsstilling og innrette seg etter dette. Videre må reglene legge til rette for at domstolene kan sikre overholdelsen av rettighetene og pliktene, jf. sak C-183/14 Salomie og Oltean, avsnitt 32. Selv om EU-domstolens formuleringer trekker i retning av et strengt – tilnærmet uoppnåelig – klarhetskrav, vitner domstolens praksis om at listen ikke ligger fullt så høyt, jf. punkt 14.4.4.

EU-domstolen og EFTA-domstolen har henvist til klarhetsprinsippet i ulike sammenhenger, herunder for å presisere kravene til nasjonal gjennomføring av EU- og EØS-rettsakter. Rettspraksis viser at direktivbestemmelser som er ment å gi rettigheter til private, må nedfelles i bindende bestemmelser. Det er ikke tilstrekkelig at staten sørger for at forvaltningspraksis er i samsvar med direktivet.26 Videre må direktiver gjennomføres på en måte som setter borgerne i stand til å skaffe seg full kjennskap til de rettighetene som direktivene gir dem. Det vises til EFTA-domstolens uttalelser i sak E-15/12 Wahl mot Island, avsnitt 52:

«It is essential that the legal situation resulting from national implementing measures be sufficiently precise and clear and that individuals be made fully aware of their rights so that where appropriate, they may rely on them before the national courts.»

Direktiver gjennomføres ikke på samme måte som forordninger. Som nevnt i punkt 14.3.1, må forordninger innlemmet i EØS-avtalen gjennomføres «som sådan», med de tilpasninger som er gjort i EØS-komiteen. Spørsmålet i slike tilfeller blir derfor hvor langt statene må gå i å tilpasse tilgrensende nasjonalt regelverk, særlig om tilsynelatende motstridende bestemmelser må oppheves eller endres som ledd i gjennomføringen. Dette drøftes i det følgende.

14.4.2 Krav om full EØS-tilpasning av nasjonal trygdelovgivning?

Etter utvalgets syn kan lojalitetsprinsippet og klarhetsprinsippet ikke forstås slik at det er et forbud mot nasjonale lovbestemmelser som – lest isolert – gir uttrykk for regler som er uforenlige med forpliktelsene etter trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, så lenge de to forordningene er gjennomført som sådanne og gitt forrang fremfor de motstridende bestemmelsene i (øvrig) norsk trygdelovgivning.

Det er særlig to forhold som underbygger dette. For det første benytter EU selv regelmessig en tilsvarende lovgivningsteknikk, der ulike rettslige instrumenter må ses i sammenheng for å fastlegge rettstilstanden på et område. Rettssikkerhetsprinsippet gjelder også for EUs organer, og EU-domstolen kan vanskelig stille høyere krav til medlemsstatenes nasjonale lovgivning enn til EUs egen lovgivning. Bestemmelser i forordninger vedtatt av Europaparlamentet og Rådet (nivå 1-lovgivning) må regelmessig suppleres med gjennomføringsrettsakter eller delegerte rettsakter vedtatt av Kommisjonen (nivå 2-lovgivning), jf. TEUV artiklene 290 og 291. Bestemmelser i en kommisjonsforordning kan ikke bare supplere, men også endre «ikke-væsentlige bestemmelser» i en råds- og parlamentsforordning, jf. TEUV artikkel 290 nr. 1. Dette innebærer at bestemmelsene i en råds- og parlamentsforordning isolert sett kan gi et misvisende uttrykk for adressatenes rettigheter og plikter. Det er heller ikke uvanlig at det vedtas forordninger (eller direktiver) som i utgangspunktet har et vidt anvendelsesområde, men hvor det presiseres i en innledende bestemmelse at de likevel ikke gjelder for typetilfeller regulert av annen EU-lovgivning, eventuelt at reguleringen bare gjelder i den utstrekning ikke noe annet følger av denne særreguleringen.27 En slik hovedregel/unntak-regulering benyttes også regelmessig internt i EUs rettsakter, hvor man kan måtte lete lenge etter unntak fra hovedreglene som gjerne oppstilles innledningsvis. Siden alle rettsakter må tolkes i lys av trinnhøyere normer i traktatene, grunnrettighetspakten og uskrevne rettsprinsipper, er det uansett ikke mulig å få full kunnskap om de rettighetene og pliktene som EU-retten gir opphav til, ved bare å lese relevante forordninger (eller direktiver) isolert. EU-lovgivningen kan også måtte suppleres med ulike folkerettslige avtaler som EU har inngått for å gi et korrekt inntrykk av de rettighetene og pliktene den medfører, noe EØS-avtalen er et fremtredende eksempel på.

Trygdeforordningen selv illustrerer flere av disse poengene. Forordningen artikkel 2 gir for eksempel inntrykk av at den stort sett bare gir rettigheter til unionsborgere og deres familiemedlemmer. Det er først når den leses i sammenheng med forordning 1231/2010 at man blir oppmerksom på at også andre tredjelandsborgere er omfattet, og først når man leser siste avsnitt av fortalen til denne forordningen at man ser at dette likevel ikke gjelder i Danmark. Flere bestemmelser i trygdeforordningen må leses i lys av bestemmelser i gjennomføringsforordningen for å få et dekkende bilde av rettstilstanden, jf. for eksempel artikkel 67 om familieytelser som omtalt i punkt 8.18.2.5. Hovedreglene i forordningens avdeling I gir inntrykk av at forordningen gir opphav til rettigheter som særregler i avdeling III viser at den likevel ikke gjør, samtidig som EU-domstolens praksis viser at forordningen tidvis må suppleres av hovedreglene om fri bevegelighet på et vis som gjør at forordningens ordlyd isolert sett fremstår nokså misvisende. I EØS-rettslig sammenheng må både EU-borgere og EØS/EFTA-borgere lese trygdeforordningen i lys av EØS-komiteens beslutninger, uten at EU har ment at klarhetskravet gjør det påkrevd å utarbeide en EØS-konsolidert versjon av forordningen for bruk i EUs medlemsstater.

Selv om EU-retten i utgangspunktet aksepterer en slik fragmentarisk lovgivningsteknikk, følger det av klarhetskravet at borgerne må kunne få kjennskap til reglene, og domstolene må kunne anvende disse. Det kan utgjøre et brudd på klarhetskravet dersom en gitt situasjon reguleres av et komplisert samspill mellom primær- og sekundærlovgivning og rettspraksis.28 Kravet til klarhet er nærmere behandlet i punkt 14.4.4.

Det andre forholdet som underbygger at det ikke er noe generelt forbud mot nasjonale lovbestemmelser som isolert sett står i motstrid med forordningsforpliktelsene, er trygdeforordningens innretning. Forordningen synes å anerkjenne at bestemmelsene i medlems- og avtalestatenes trygdelovgivning ikke nødvendigvis er utformet slik at de ivaretar hensynet til personer som benytter retten til fri bevegelighet innenfor EØS. At trygdeforordningen bare er koordinerende, tilsier at den må leses i sammenheng med det øvrige nasjonale regelverket på trygdeområdet. Også enkelte av forordningens bestemmelser er formulert slik at de forutsetter at trygdelovgivningen er utformet med sikte på interne situasjoner. Artikkel 5 bokstav a kan nevnes som eksempel. Bestemmelsen slår fast at dersom mottak av ytelser eller andre inntekter tillegges rettsvirkning etter den kompetente statens lovgivning, skal mottak av slike ytelser i en annen EØS-stat ha samme rettsvirkning. Artikkel 17 er et annet eksempel. Etter denne bestemmelsen har personer omfattet av forordningen rett til naturalytelser i den medlemsstaten der de er bosatt, selv om denne staten ikke er kompetent stat. Naturalytelsene skal gis etter bostedsstatens lovgivning, som om personene var omfattet av denne statens lovgivning, mens den kompetente staten får regningen. Måten disse bestemmelsene er utformet på, taler klart for at det ikke kreves at den nasjonale lovgivningen må tilpasses trygdeforordningens regler – den nasjonale lovgivningen kan i utgangspunktet være utformet med tanke på rent interne rettsforhold.

Hvis meningen hadde vært at borgerne bare skulle forholde seg til ett sett med regler om trygdeytelser fra hver enkelt medlemsstat, måtte EU-lovgiver ha gitt bestemmelsene om trygdekoordinering i et direktiv, ikke i en forordning. Noe spissformulert kan man si at den omstendighet at trygdeforordningen er nettopp en forordning, i seg selv tilsier at den ikke må gjennomføres i folketrygdloven som om den var et direktiv.

Også EØS-rettens krav til og skranker for gjennomføring av forordninger, som omtalt i punkt 14.3, innebærer etter utvalgets oppfatning at en ikke kommer utenom en situasjon der det nasjonale trygderegelverket må leses i sammenheng med forordningen, uten at forordningens bestemmelser er innarbeidet i nasjonal rett.

Etter utvalgets syn er EØS-statene av disse grunner ikke pålagt å sørge for en full EØS-tilpasning av norsk trygdelovgivning. Utvalgets forståelse av EØS-rettens krav kan illustreres med oppholdsvilkåret for rett til arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven § 11-3, som inngår i kjernen av Nav-saken. Etter utvalgets syn krever ikke EØS-retten nødvendigvis at formuleringen av dette vilkåret endres, men det må fremgå tilstrekkelig klart av trygdelovgivningen at vilkåret fravikes i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til EØS-retten. Her vil for eksempel tilføyelse av en folkerettsmarkør bidra til å fjerne usikkerhet knyttet til EØS-rettens gjennomslag, jf. sak C-522/04 Kommisjonen mot Belgia, avsnitt 70:

«Where a particular provision must be disapplied in a situation covered by Community law, but that same provision could remain applicable to a situation not so covered, it is for the competent body of the State concerned to remove that legal uncertainty in so far as it might affect rights deriving from Community rules.»

Hvilke krav lojalitetsprinsippet og rettssikkerhetsprinsippet stiller til lovens klarhet og presisjon i denne sammenheng, drøftes nærmere i de neste punktene.

14.4.3 Alminnelige prinsipper om forrang er ikke tilstrekkelig for å sikre gjennomføring

Utvalget anser det klart at kravet til lojal gjennomføring av EØS-forpliktelser og klarhetskravet ikke kan anses oppfylt alene gjennom inkorporasjon av en forordning kombinert med en henvisning til det generelle forrangsprinsippet i EØS-loven § 2. Selv om en gjennomført forordning vil gå foran ved motstrid med annen norsk lov, gir ikke dette adressatene tilstrekkelig veiledning om de rettighetene som følger av den aktuelle forordningen.

EU-domstolen har behandlet en rekke traktatbruddsaker mot medlemsstater som har hatt bestemmelser i nasjonalt regelverk som etter sin ordlyd diskriminerte andre staters borgere i strid med krav i EUs traktater og forordninger. Selv om det EU-rettslig sett ikke var tvil om at bestemmelsene i traktatene og forordningene var umiddelbart anvendelige i medlemsstatene og hadde forrang ved motstrid med nasjonal rett, kom EU-domstolen til at statene hadde brutt sine forpliktelser ved å opprettholde regler som kunne skape usikkerhet om rettstilstanden.

Et tidlig eksempel er sak 167/73 Kommisjonen mot Frankrike. Saken gjaldt lovligheten av å opprettholde nasjonale bestemmelser som krevde at en viss andel av mannskapet på skip skulle være franske statsborgere. Franske myndigheter hadde gitt muntlige instrukser til sjøfartsadministrasjonen om at statsborgere fra andre EU-stater skulle likestilles med franske statsborgere, men EU-domstolen kom likevel til at det forelå et traktatbrudd:

«[S]elv om den objektive retstilstand er klar i den forstand, at artikkel 48 og forordning nr. 1612/68 gælder umiddelbart på Den franske Republiks område, skaber opretholdelsen af teksten i Lov om Arbejde til Søs under disse omstændigheder ikke desto mindre en tvetydig situation derved at der for de omhandlede personer opretholdes en usikkerhed med hensyn til deres muligheder for at påberåbe sig fællesskabsretten;

Denne usikkerhed kan kun forøges, når de rent administrative instrukser, i henhold til hvilke den nationale lov ikke skulle anvendes, er interne og muntlige.»29

Et annet eksempel er sak C-185/96 Kommisjonen mot Hellas. Bakgrunnen for denne saken var at barnerike familier etter gresk lovgivning hadde rett til ulike ytelser. I henhold til lovverket var ytelsene forbeholdt personer som enten var greske statsborgere eller hadde gresk opprinnelse. EU-domstolen slo fast at de greske reglene var i strid med klarhetsprinsippet, uavhengig av om regelverket rent faktisk ble praktisert i tråd med EU-retten:

«Det bemærkes, at selv hvis det antoges, at opprettholdelsen af disse retsregler […] alene var formel, vil oppretholdelsen kunne give anledning til en usikkerhed, som er uforenelig med retssikkerhedsprincippet, idet en sådan situation gør det vanskeligere for de potentielle begunstigede at kende omfanget af deres rettigheder.»30

Domstolen har kommet med tilsvarende uttalelser i flere andre saker. EU-domstolen har gjentatte ganger slått fast at opprettholdelsen av en bestemmelse som isolert sett strider mot EU-retten, bryter med klarhetsprinsippet fordi den gjør det vanskelig for de berørte å forutberegne sin rettsstilling, jf. sak C-259/01 Kommisjonen mot Frankrike, avsnitt 18:

«… opretholdelsen af nationale bestemmelser, som i sig selv er uforenelige med fællesskabsretten, selv om den pågældende medlemsstat handler i overensstemmelse med denne ret, skaber en faktisk, tvetydig situation derved, at der for de omhandlede personer opretholdes en usikkerhed med hensyn til deres mulighed for at påberåbe sig fællesskabsretten.»

Opprettholdelsen av en bestemmelse som strider mot EU-retten, bryter klarhetsprinsippet selv om bestemmelsen ikke anvendes i praksis, jf. blant annet sak C-522/04 Kommisjonen mot Belgia, avsnitt 70.

Siden trygdeforordningen er inkorporert i norsk rett, er forholdet mellom trygdeforordningen som norsk forskrift og hovedreglene i folketrygdloven ikke fullt ut sammenlignbart med situasjonen i tilfeller hvor det i en EU-stat er motstrid mellom nasjonal lovgivning og en umiddelbart anvendelig EU-regel. Utvalget antar likevel at EU-domstolens resonnement er overførbart til situasjoner hvor man i norsk rett må falle tilbake på den generelle forrangsbestemmelsen i EØS-loven § 2 for å sikre at en gjennomført EØS-regel går foran en annen norsk lovregel. EØS-loven § 2 gjennomfører EØS-avtalen protokoll 35, som er EØS-rettens svar på EU-rettens forrangsprinsipp. Når EU-domstolen så klart har gitt uttrykk for at det ikke er forenlig med klarhetsprinsippet å opprettholde isolert sett EU-stridig nasjonal lovgivning ut fra den betraktning at EU-reglene uansett har forrang, må dette gjelde tilsvarende for Norge i situasjoner hvor gjennomslag for EØS-baserte rettigheter avhenger av EØS-loven § 2. Denne bestemmelsen inngår ikke som noe regulært innslag i norske myndigheters gjennomføring og etterlevelse av EØS-forpliktelser, men fungerer snarere som en EØS-rettslig påkrevd sikkerhetsventil i tilfeller hvor myndighetene ikke har fått endret eller opphevet EØS-stridig lovgivning. På samme vis som i tilfeller hvor private må påberope prinsippet om EU-rettens forrang overfor nasjonale myndigheter i en EU-stat, er det fare for at anførsler om at en norsk lovregel må settes til side som følge av EØS-loven § 2, blir møtt med skepsis av forvaltningen og kanskje også domstolene, noe som i seg selv vil kunne hindre forordningens effektive gjennomslag. Under enhver omstendighet vil ikke en slik rettstilstand skape tilstrekkelig forutberegnelighet for adressatene.

Anvendelsen av trygdeforordningen i norsk rett hviler imidlertid ikke på EØS-loven § 2, men på derogasjonshjemlene i folketrygdloven § 1-3, kontantstøtteloven § 22, barnetrygdloven § 22 og flere andre trygdelover og den tilhørende forskriften om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen. Av forskriften § 1 tredje ledd fremgår det at folketrygdloven og en rekke andre trygdelover «fravikes i den utstrekning det er nødvendig» i henhold til de inkorporerte trygdeforordningene. Det er derfor ikke konflikt mellom trygdelovgivningen og forordningene, men snarere slik at de ordinære bestemmelsene i folketrygdloven og de øvrige trygdelovene får karakter av å være hovedregler som viker for spesialreglene i forordningene, i deres egenskap av norsk forskrift.

Selv om trygdeforordningens gjennomslag ikke beror på kollisjonsregler, slik som i de ovenfor omtalte sakene fra EU-domstolen, men på en «hovedregel-unntak»-konstruksjon, er ikke denne forskjellen nødvendigvis så stor i praksis. Prinsipielt er den like fullt viktig. EØS-retten er etter utvalgets syn i utgangspunktet ikke til hinder for at nasjonal trygdelovgivning inneholder hovedregler som isolert sett strider mot regler i trygdeforordningen (eller andre EØS-regler), så lenge brukerne på tilstrekkelig klart vis gjøres oppmerksomme på at disse hovedreglene viker i EØS-relaterte saker, og samtidig får en pekepinn om hvor EØS-retten slår inn.

14.4.4 Nærmere om kravet til klarhet og presisjon

EU-domstolen har i flere saker formulert kravene til klarhet og presisjon i strenge ordelag. Domstolen har gitt uttrykk for at reglene må gi de berørte mulighet til å få «nøjagtigt kendskab» til sine rettigheter og plikter, slik at de ikke skal være i tvil om disse og skal kunne handle deretter.31 I praksis er dette et uoppnåelig ideal, og en gjennomgang av rettspraksis viser at listen ikke er lagt så høyt som formuleringene kunne tilsi.

EU-domstolen har vurdert både EU-lovgivning og nasjonal lovgivning opp mot klarhetskravet. I sak C-110/03 Belgia mot Kommisjonen krevde Belgia en EU-forordning om statsstøtte kjent ugyldig blant annet fordi den var uklar. EU-domstolen ga uttrykk for at vurderingstemaet var om den aktuelle rettsakten var så tvetydig at medlemsstatene ikke kunne rydde tvilen av veien gjennom en tolkning.32 Domstolen falt ned på at klarhetskravet var oppfylt. Den viste blant annet til at forordningens ulike bestemmelser måtte ses i sammenheng, at en spesiell bestemmelse måtte gå foran en mer generell etter prinsippet om lex specialis, og at forordningens legaldefinisjoner måtte tolkes i tråd med forordningens formål. Disse resonnementene vil, som en konsekvens av klarhetsprinsippets generelle anvendelse, ha overføringsverdi også til vurderingen av nasjonal lovgivning.33

Det overordnede vurderingstemaet formulert i C-110/03 Belgia mot Kommisjonen ble gjentatt i sak C-206/16 Marco Tronchetti Provera, som gjaldt nasjonal gjennomføringslovgivning. Som ledd i Italias gjennomføring av direktiv 2004/25/EF om grensekryssende virksomhetsovertakelser var nasjonale tilsynsmyndigheter gitt hjemmel til å endre en tilbudspris i gitte tilfeller, og det ble anført at inngrepshjemmelen ikke var tilstrekkelig presist avgrenset. EU-domstolen uttalte at direktivet ikke var til hinder for at en medlemsstat knyttet inngrepsadgangen til et «abstrakt juridisk begrep»:

«Anvendelse af et abstrakt juridisk begreb betyder […] ikke i sig selv, at den nationale regel, som indeholder dette begreb, er så tvetydig, at den er til hinder for, at den medlemsstat, som har vedtaget den, med tilstrækkelig sikkerhed kan rydde en eventuel tvivl vedrørende rækkevidden eller betydningen af den pågældende regel af vejen …»34

EU-domstolen bemerket likevel at medlemsstatene, for å overholde klarhetskravet, måtte sikre

«… at den fortolkning, som de tillægger et sådant begreb på området for overtagelsestilbud, kan udledes tilstrækkeligt klart, præcist og forudsigeligt af den omhandlede nationale lovgivning ved hjælp af fortolkningsmetoder, der er anerkendt i national ret».35

Utvalget antar at den generelle henvisningen til nasjonale tolkningsmetoder, og den implisitte anerkjennelsen av nasjonale lovgivningstradisjoner, har overføringsverdi til situasjoner hvor det er spørsmål om hvilke tilpasninger i eksisterende nasjonal lovgivning som kreves i en situasjon hvor forordningen selv er gjennomført «som sådan» etter EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a.

De omtalte avgjørelsene tilsier at klarhetskravet ikke innebærer at innholdet av en rettsregel må kunne fastlegges ut fra bestemmelsens ordlyd alene. Det er anledning til å benytte en fragmentarisk lovgivningsteknikk, hvor flere bestemmelser må ses i sammenheng for å klarlegge rettsregelens innhold. Det er heller ikke i strid med klarhetsprinsippet at en lovbestemmelse må tolkes i lys av andre rettskilder for å klarlegge dens meningsinnhold. Like fullt stilles det krav til selve lovtekstens klarhet og presisjon. En lovtekst som ikke oppfyller klarhetskravet, vil ikke kunne «repareres» med henvisning til andre former for normering. EU-domstolen har avvist at klarhetskravet kan oppfylles ved utsagn i forarbeidene om hvordan en bestemmelse er å forstå.36 Heller ikke klar rettspraksis kan bøte på en uklar lovtekst.37

Kravene til klar, presis og offentlig tilgjengelig gjennomføring i loven er særlig viktig der bestemmelser er ment å gi rettigheter til borgere fra andre EØS-stater.38 EØS-utlendinger kan ikke forventes å kjenne til særegenheter i nasjonal rett, slik som den betydning norsk rettskildelære tradisjonelt tillegger lovforarbeider, rettspraksis eller forvaltningspraksis.39 Dette er rettskilder som EØS-utlendinger flest verken har forutsetninger for å finne frem til eller tilegne seg.

Klarhetsprinsippet innebærer at EU/EØS-statene må ivareta hensynet til forutberegnelighet når de utformer regelverk på et område hvor EØS-retten gir rettigheter. Utgangspunktet må være at det nasjonale lov- og forskriftsverket setter borgerne i stand til å skaffe seg kjennskap til de rettighetene de gjennomførte rettsaktene gir dem. EU-domstolen har stilt krav om at «… for så vidt angår områder, der er omfattet af EU-retten, skal medlemsstaternes retsforskrifters formulering være utvetydig», slik at de berørte gjøres kjent med sine rettigheter og plikter, og nasjonale domstoler kan håndheve disse.40 En løsning hvor en tilsynelatende motstrid mellom EØS-retten og øvrig norsk lov må tolkes bort ved hjelp av presumsjonsprinsippet, eller – som siste utvei – ved bruk av forrangsbestemmelsen i EØS-loven § 2, er ikke egnet til å ivareta klarhetskravet.

Idealet er at rettsreglene skal være så klare og presise at adressaten ikke trenger å gjøre noe mer enn å lese lovbestemmelsene for å få full kjennskap til sin rettsstilling. Bestemmelser som ikke fullt ut innfrir dette idealet, innebærer likevel ikke uten videre et brudd på klarhetsprinsippet. De nærmere kravene til hvor synlig og konkret henvisningen til EØS-spesialreglene må være for å oppfylle lojalitetsprinsippet og klarhetsprinsippet, lar seg etter utvalgets syn vanskelig konkretisere på overordnet plan. Det er hensynet til forutberegnelighet som må være styrende ved fastleggelsen av terskelen for når nasjonal rett er tilstrekkelig presis. Det innebærer at kravene til klarhet og presisjon vil kunne avhenge blant annet av hvem lovgivningen henvender seg til og som er brukere av regelverket.41

En stor del av den umiddelbart anvendelige EU-lovgivningen er rettet mot nasjonale myndigheter eller profesjonelle markedsaktører, som forutsetningsvis har, eller kan skaffe seg, den juridiske kompetansen som er påkrevd for å kunne få oversikt over reglene. I sak C-110/03 Belgia mot Kommisjonen la EU-domstolen vekt på om medlemsstatene kunne rydde tvil av veien gjennom en tolkning. I sak E-1/10 Periscopus formulerte EFTA-domstolen problemstillingen som et spørsmål om en «aktpågivende investor» ville settes i stand til å få klarhet i omfanget av sine rettigheter og plikter.

Utvalget antar at kravene som kan utledes av klarhetsprinsippet, er strengere i tilfeller hvor nasjonal lovgivning på EU/EØS-regulerte områder henvender seg til alminnelige borgere. Utvalget ser heller ikke bort fra at kravene skjerpes ytterligere på områder hvor mange av lovens brukere forutsetningsvis befinner seg i en krevende livssituasjon, med helsemessige eller økonomiske utfordringer.

14.5 Folketrygdloven – behovet for klargjøring

Slik utvalget ser det, gir ikke dagens regulering i folketrygdloven brukerne tilstrekkelig informasjon om de rettighetene som kan utledes av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Verken derogasjonshjemmelen i folketrygdloven § 1-3 eller forskriftshjemmelen i § 25-15 informerer brukerne av loven om at forordningene inneholder et omfattende EØS-regelverk som innebærer at en rekke av lovens regler må fravikes eller tilpasses i EØS-relaterte tilfeller. Det finnes riktignok spredte bestemmelser i folketrygdloven som viser til EØS-avtalens trygderegler,42 men folketrygdloven inneholder ikke noen egentlige markører som gir en pekepinn om hvor EØS-retten og andre folkerettslige forpliktelser slår inn, jf. drøftelsen om folkerettsmarkører i punkt 15.11. Heller ikke de øvrige trygdelovene, som barnetrygdloven og kontantstøtteloven, inneholder slike markører.43

På bakgrunn av dette, mener utvalget at trygdelovgivningen i større grad må synliggjøre de særlige reglene som gjelder i EØS-relaterte tilfeller. Utvalget legger til grunn at den synliggjøringen av EØS-forpliktelsene som utvalget tar til orde for i kapittel 15, klart oppfyller de kravene som følger av lojalitetsprinsippet og rettssikkerhetsprinsippet. Med den løsningen utvalget legger opp til, gjøres brukerne kjent med at loven i EØS-relaterte tilfeller må anvendes i tråd med trygdeforordningens regler, og loven synliggjør hvor trygdeforordningen kan komme inn og føre til løsninger som avviker fra lovens normalordning.

Utvalget erkjenner at synliggjøring av EØS-reglene ikke er tilstrekkelig til at trygdelovgivningen vil sette en alminnelig opplyst trygdemottaker i stand til finne ut av hvilke rettigheter EØS-avtalen gir i en konkret situasjon. Dette skyldes imidlertid langt på vei forhold ved trygdeforordningen selv og det samvirket med nasjonal trygdelovgivning som den legger opp til, sammen med EØS-avtalens krav til at forordningen må gjennomføres «som sådan». Forordningen er ikke lett tilgjengelig for en alminnelig opplyst trygdemottaker, og på flere punkter er det nødvendig å ha kjennskap til praksis fra EU- og EFTA-domstolen og fra Den administrative kommisjon for å tolke den korrekt. EØS-rettens klarhetskrav innebærer ikke at EØS-statene må forsøke å tilgjengeliggjøre de rettsaktene EU har vedtatt, og som nasjonale myndigheter må gjennomføre i nasjonal rett.44 For forordninger følger dette allerede av forbudet mot å vedta gjennomføringslovgivning som kan skape tvil om at forordningen «som sådan» er operativ i norsk rett, jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a. Der utfordringene med tilgjengeligheten skyldes forordningen selv, vil ikke lovgiver kunne avhjelpe dette ved hjelp av god lovgivningsteknikk.45

Det er heller ikke slik at det EØS-rettslige klarhetskravet forplikter nasjonal lovgiver til å vedta nasjonale regler som går lenger enn påkrevd for å etterleve EØS-rettens materielle krav, selv om dette skulle muliggjøre en klarere og lettere tilgjengelig trygdelovgivning. I motsatt fall ville de EØS-rettslige kravene til klar og presis gjennomføring av trygdeforordningen medføre materielle forpliktelser ut over dem som følger av forordningen selv, noe det ikke er grunnlag for.46