17 Andre metoder for veiledning om rettigheter og plikter

17.1 Behovet for veiledning

I henhold til utvalgets mandat skal utvalget «vurdere hvordan de ulike folkerettslige forpliktelsene bør gjennomføres i trygdelovgivningen for å legge til rette for et klart og tilgjengelig regelverk». Det påpekes at «loven i stor utstrekning skal forstås og anvendes av brukergrupper uten juridisk bakgrunn». Målet med arbeidet er blant annet å «bidra til at de enkelte medlemmene i folketrygden og profesjonelle aktører i rettsvesen og forvaltning kan få oversikt over rekkevidden av de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg med hensyn til trygdekoordinering».

Som det fremgår av de foregående kapitlene, mener utvalget at flere av de internasjonale trygdekoordineringsinstrumentene bør inkorporeres i folketrygdloven, og at folketrygdloven og den øvrige trygdelovgivningen bør utstyres med «folkerettsmarkører» som kan synliggjøre de viktigste kontaktflatene mellom norsk trygdelovgivning og reglene som følger av de folkerettslige forpliktelsene om trygdekoordinering, se punktene 15.11 og 16.5. Synliggjøring av folkerettslige forpliktelser i lovverket kan redusere risikoen for at profesjonelle aktører, som for eksempel advokater og personer som arbeider i forvaltningen og domstolene, overser at slike forpliktelser kan ha betydning for tolkningen av den nasjonale trygdelovgivningen.

Slike markører vil imidlertid ikke være tilstrekkelige til å ivareta brukernes informasjonsbehov, særlig ikke for det store flertallet av medlemmene av folketrygden som i mandatet er omtalt som «brukergrupper uten juridisk bakgrunn». For det første vil personer uten juridisk bakgrunn ofte søke informasjon om sine trygderettigheter og -plikter i andre kilder enn lovteksten. Referansegruppens innspill underbygger dette.1 For det andre gir slike markører, som utvalget påpeker i 15.11.2, i liten grad veiledning om innholdet i de folkerettslige forpliktelsene, og hvilken konkret påvirkning disse har på det nasjonale trygderegelverket i det store spekter av tilfeller som oppstår i praksis. Selv om slike markører kan bidra til at også brukere uten juridisk bakgrunn blir oppmerksomme på at trygdekoordineringsinstrumentene kan påvirke deres rettigheter og plikter, er det ikke realistisk å forvente at en folkerettsmarkør vil øke forståelsen av hva disse instrumentene konkret innebærer for deres rettslige stilling.

Som nevnt i 15.11.2 er en av fordelene med markører i lovteksten at lovgiver får anledning til å omtale samspillet mellom nasjonal lovgivning og folkerettslige forpliktelser i forarbeidene til loven. Imidlertid kan heller ikke forarbeidene etter utvalgets syn i særlig grad sørge for at brukergrupper uten juridisk bakgrunn får tilstrekkelig oversikt over sin rettsstilling. Forarbeider skrives ikke primært som et oppslagsverk for brukergrupper uten juridisk bakgrunn, og de oppdateres ikke med etterfølgende rettspraksis, avgjørelser fra Den administrative kommisjonen eller annet av betydning for forståelsen av trygdeforordningene. Databaser hvor relevante deler av forarbeidene er koblet til enkeltbestemmelser i folketrygdloven, er ikke fritt tilgjengelige og brukes i praksis bare av jurister.

For å sikre tilfredsstillende rettsinformasjon til brukerne vil det derfor, etter utvalgets mening, være nødvendig å supplere de lovendringene som foreslås i utredningen, med andre tiltak. Utvalget anser det for å ligge utenfor sitt mandat å gå detaljert inn i dette, men gir nedenfor en kortfattet omtale av aktuelle tiltak for å supplere markørene i lovteksten. Noen av dem henvender seg primært til profesjonelle brukere, andre primært til brukere uten juridisk bakgrunn, og noen til begge grupper.

17.2 Tiltak rettet mot profesjonelle brukere

17.2.1 En konsolidert og EØS-tilpasset oversettelse av forordningene

Et tiltak for å gjøre innholdet i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen mer tilgjengelig for profesjonelle brukere, er å utarbeide og publisere en konsolidert og EØS-tilpasset versjon av forordningene på norsk, det vil si en versjon der alle endringer er innarbeidet, og EØS-tilpasninger synliggjort. På grunn av forordningenes utforming og kompleksitet vil det fortsatt være vanskelig for personer uten juridisk bakgrunn å skaffe seg oversikt og forstå innholdet i forordningene. Dette er derfor ikke et effektivt tiltak for å gjøre regelverket tilgjengelig for folk flest. Etter utvalgets syn er det likevel ønskelig at rettsanvendere med juridisk bakgrunn, for eksempel dommere og advokater, har tilgang til en slik tekst. Utvalget mener også at det prinsipielt er riktig at regelverk som gjelder som norsk lov, finnes i en fullverdig og oppdatert versjon på norsk.

Som påpekt i punkt 14.3.1, tas EØS-forordninger inn i norsk rett med de tilpasninger som følger av det vedlegget til EØS-avtalen der forordningen er innlemmet, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig. At det ikke er forordningen slik den gjelder innad i EU, men forordningen med de tilpasninger som følger av EØS-avtalen som gjøres til norsk rett, innebærer at personer som ønsker førstehånds kjennskap til innholdet i en EØS-forordning, må lese flere ulike tekster i sammenheng.

Utfordringen for brukere som i dag vil skaffe seg oversikt over forordningens bestemmelser, er for det første at både trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen er endret flere ganger, uten at det er utarbeidet en konsolidert versjon på norsk der endringene er innarbeidet. Det betyr at brukerne må gå gjennom flere forordninger for å finne frem til gjeldende versjon av regelverket. Dette er både tid- og ressurskrevende.

For det andre må forordningstekstene leses sammen med de særskilte tilpasningene som er vedtatt av EØS-komiteen og gjengitt i EØS-avtalen vedlegg VI nr. 1 og 2. Foruten en overgangsbestemmelse for Liechtenstein består disse tilpasningene av nasjonale presiseringer og forbehold knyttet til anvendelsen av enkeltbestemmelser i de to forordningene. EØS-tilpasningene er formulert som tilføyelser i vedleggene til forordningene, der også EU-statenes nasjonale tilpasninger er nedfelt.

For det tredje må bestemmelsene i forordningene sammenholdes med de sektorvise tilpasningene som er gjengitt under overskriften «sektorvis tilpasning» innledningsvis i EØS-avtalen vedlegg VI. Her fremgår det blant annet at EØS-komiteen skal ha samme rolle innenfor EØS-samarbeidet som Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger, revisjonsutvalget og Den tekniske komité for databehandling – som alle er tilknyttet EU-kommisjonen – har innenfor EU.

For det fjerde må bestemmelsene i forordningene sammenholdes med tilpasningene i EØS-avtalen protokoll 1, som inneholder horisontale bestemmelser for alle rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen, hvis ikke noe annet er særlig bestemt i det enkelte vedlegg til avtalen. Tilpasningene angir blant annet hvordan visse uttrykk som forekommer hyppig i EU-rettsakter, skal forstås i EØS-sammenheng, for eksempel slik at «… henvisninger til borgere i EFs medlemsstater […] forstås som henvisninger også til EFTA-statenes borgere». Ettersom både trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen er endret flere ganger, må øvelsen med å kartlegge tilpasningene i prinsippet gjentas for hver endringsforordning.

Bare tålmodige brukere med god kjennskap til EØS-rettens oppbygning vil være i stand til å sette sammen de ulike fragmentene til en helhet. Selv for denne gruppen innebærer fragmenteringen at innholdet i EØS-forordningene er vanskeligere tilgjengelig enn i de underliggende EU-forordningene.

Ved søk etter «trygdeforordningen» i Lovdata Pro får man opp den norske versjonen av forordning (EF) nr. 883/2004 i dens opprinnelige form fra 2004, uten EØS-tilpasninger, og uten at det fremgår av forordningen at den senere er endret på viktige punkter. Det er fare for at også profesjonelle brukere feilaktig kan tro at dette er den gjeldende forordningen, blant annet fordi de er vant til at norske lover og forskrifter konsolideres fortløpende og merkes tydelig hvis de ikke lenger er i kraft.

Til sammenligning er det i EU laget konsoliderte versjoner av et stort antall rettsakter, inkludert trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Disse utarbeides på alle offisielle EU-språk og offentliggjøres på det åpne nettstedet EUR-Lex.2 Formelt sett er de konsoliderte tekstene bare informasjonsskriv, noe som presiseres i EUR-Lex.3 Poenget er imidlertid å gi brukerne tilgang til EU-lovgivning i gjeldende versjon. For brukere flest vil det normalt være tilstrekkelig å bare lese den konsoliderte versjonen.

Rettssikkerhetshensyn taler med tyngde for at norske myndigheter bør utarbeide en konsolidert versjon av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen på norsk. Fordi to av endringsforordningene til trygdeforordningen gjør endringer i den opprinnelige forordningens fortale,4 bør helst også en oppdatert versjon av fortalen til trygdeforordningen inkluderes i den konsoliderte versjonen. Videre bør konsolideringen omfatte vedleggsoppføringer for både EU- og EFTA-statene, slik at brukerne får et mest mulig dekkende bilde av rettstilstanden.5

For å gi presist uttrykk for forordningenes innhold, slik de gjelder i Norge, bør også EØS-tilpasningene synliggjøres. Dette kan gjøres dels ved endringer i ordlyden, og dels ved forklarende fotnoter.6

Dersom regjeringen, i tråd med utvalgets anbefaling, fremmer forslag om å inkorporere trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i folketrygdloven, bør en norskspråklig endringskonsolidert og EØS-tilpasset versjon av begge forordningene tas inn i lovproposisjonen. Når det gjelder anbefalingen om EØS-tilpasning, viser utvalget til følgende retningslinje i Justisdepartementets lovavdelings veileder om lov- og forskriftsarbeid:

«Dersom en forordning inkorporeres i formell lov, må forordningen tas inn som et vedlegg til vedkommende odelstingsproposisjon, bak selve lovforslaget. Av hensyn til Stortinget og for at forarbeidene skal gi best mulig veiledning for brukerne, bør sentrale forordninger tas inn i EØS-tilpasset form.»7

Vedtar Stortinget endringsloven, kan den oppdaterte og EØS-tilpassede teksten kunngjøres i Norsk Lovtidend sammen med endringsloven. I mellomtiden anbefaler utvalget at oppdaterte og EØS-konsoliderte forordningstekster publiseres på både Navs og Lovdatas nettsider – også Lovdatas åpne nettside – sammen med gjeldende forskrift om inkorporasjon av forordningene. Så lenge det ved publiseringen opplyses at tekstene bare tjener informasjonsformål, legger utvalget til grunn at EØS-rettens krav til gjennomføring av forordninger ikke stenger for dette. De opprinnelige versjonene av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, som fremdeles må være tilgjengelige av hensyn til profesjonelle brukere, må samtidig tydelig merkes med at de ikke er oppdaterte.

Etter utvalgets syn er det viktig at tekstene oppdateres hver gang en forordning som endrer trygdeforordningen eller gjennomføringsforordningen, blir inkorporert i norsk rett. Tidligere versjoner bør fortsatt være tilgjengelige, men må fra samme tidspunkt merkes som ikke lenger oppdaterte.

For den som benytter retten til fri bevegelighet innenfor EØS, kan reglene i trygdeforordningen være like viktige som annen norsk trygdelovgivning. Det er derfor vanskelig å forsvare at det ikke foreligger et dokument på norsk som sammenstiller innholdet i EU-forordningen med senere endringsforordninger og de tilpasningene som følger av EØS-avtalen.

Dette innebærer ikke at trygdeområdet skiller seg negativt ut. Det er i dag vanlig at det ved lover og forskrifter som inkorporerer forordninger i norsk rett, ikke utarbeides en konsolidert og EØS-tilpasset versjon av EØS-forordningen. Utvalget har merket seg at Finansdepartementet i Prop. 96 LS (2018–2019) uttalte følgende i punkt 3.1.5:

«Det kan også for enkelte forordninger være utarbeidet en uoffisiell konsolidert norsk versjon som vedlegges i Lovdata til informasjon, der endringsforordninger og eventuelle materielle EØS-tilpasninger er innarbeidet. Departementet ser det som ønskelig at det på sikt utarbeides et system for å lage konsoliderte versjoner på norsk av større regelverk.»

Utvalget slutter seg til dette. Utvalget er kjent med at behovet for å utarbeide konsoliderte og EØS-tilpassede versjoner av EØS-rettsakter er til vurdering i departementsfellesskapet, og ser dette som positivt.

17.2.2 Oppdaterte og norskspråklige bi- og multilaterale avtaler

Som påpekt ovenfor mener utvalget at regelverk som gjelder som norsk lov, bør finnes i en oppdatert versjon på norsk. Det gjelder også for viktige regelverk som er inkorporert ved forskrift. Som det fremgår av punktene 16.4.2 til 16.4.4, anbefaler utvalget at nordisk konvensjon om trygd, trianguleringsavtalen og bestemmelsene om trygd i EFTA-konvensjonen og i separasjonsavtalen med Storbritannia inkorporeres i folketrygdloven, mens de bilaterale avtalene om trygd inkorporeres i forskrift.

Nordisk konvensjon om trygd, separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen er alle tilgjengelige på norsk.8 Også de bilaterale avtalene om trygd er tilgjengelige på norsk.9 Med ett unntak er de gjeldende avtalene ikke endret etter inngåelsen, så det er derfor ikke behov for å oppdatere tekstene.10

Det finnes imidlertid ingen oppdatert, norskspråklig versjon av bestemmelsene om trygd i EFTA-konvensjonen tillegg 2 til vedlegg K.11 Utvalget anbefaler at en slik tekst utarbeides og publiseres sammen med EFTA-konvensjonen artikkel 21. Publisering av artikkel 21 og en oppdatert, norskspråklig versjon av tillegg 2 til vedlegg K til EFTA-konvensjonen kan bidra til at rettsanvendere med juridisk bakgrunn lettere kan skaffe seg kjennskap til innholdet i disse regelsettene.

Som påpekt i kapittel 9 og 11 utvider nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen både det geografiske og personelle virkeområdet for trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Konvensjonene innebærer at reglene om trygdekoordinering i disse forordningene, med noen modifikasjoner, også skal anvendes innad i Norden, inkludert Færøyene, Grønland og Svalbard, og mellom EØS/EFTA-statene og Sveits. Videre utvider nordisk konvensjon anvendelsesområdet for forordningene til også å omfatte tredjelandsborgere, altså borgere av stater utenfor EØS, og for familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra disse personene. Separasjonsavtalen med Storbritannia viderefører enkelte av reglene i forordningene for å beskytte opparbeidede rettigheter for statsborgere i EØS/EFTA-statene og Storbritannia fra tiden før 1. januar 2021, se kapittel 10. Trianguleringsavtalen skal sikre at personer som hatt tilknytning til Storbritannia, en EU-stat og en EØS/EFTA-stat skal beholde opparbeidede rettigheter.

En konsolidert og EØS-tilpasset oversettelse av forordningene bør etter utvalgets syn ha en innledende tekst eller fotnote som informerer leseren om disse avtalene, gjerne med lenker til nettsidene der nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen artikkel 21 og tillegg 2 til vedlegg K, separasjonsavtalen og trianguleringsavtalen er publisert.

EFTA-konvensjonen gir anvisning på enkelte konkrete tilpasninger i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, hovedsakelig i form av nasjonale vedleggsoppføringer for Island, Liechtenstein og Norge.12 Separasjonsavtalen inneholder vedleggsoppføringer for Storbritannia. Man kunne tenke seg at også disse tilpasningene blir innarbeidet i den oppdaterte og EØS-tilpassede versjonen av trygdeforordningen. Det er imidlertid en fare for at dette kan skape uklarhet, blant annet fordi EFTA-konvensjonen og separasjonsavtalen ikke nødvendigvis endres samtidig med at forordninger som endrer trygdeforordningen gjennomføres i norsk rett. Utvalget mener derfor at slik «EFTA- og brexit-tilpasning» ikke er hensiktsmessig.

17.2.3 Lovdata og andre rettsinformasjonstjenester

Lovdata er en stiftelse som driver systemer for rettslig informasjon. På Lovdatas nettsider ligger blant annet gjeldende lover og forskrifter elektronisk tilgjengelig for alle. Betalingsbasen Lovdata Pro har mer avanserte søkesystemer og er, i likhet med rettsinformasjonstjenester som Rettsdata og Karnov, rettet mot profesjonelle brukere. Selv om disse informasjonstjenestene ligger utenfor trygdemyndighetenes kontroll, vil utvalget understreke at slike tjenester har en sentral rolle i å sikre at profesjonelle brukere gjøres oppmerksomme på internasjonale rettskilder av betydning for norsk trygderett.

Lovutvalgets referansegruppe har påpekt at internasjonale kilder er langt mindre tilgjengelige enn nasjonale kilder på nettbaserte rettskildedatabaser, herunder Lovdata. Dette gjelder både oppdaterte forordningstekster på norsk, og oversikt over og tilgang til rettspraksis knyttet til forordningene via verktøyene i nettløsningene. Referansegruppen mente at rettskilder som er relevante for å vurdere spørsmål knyttet til trygdekoordinering, bør gjøres mer tilgjengelige, slik at det blir enklere å bruke slike kilder i det daglige virke. Utvalget slutter seg til dette.

De funksjonalitetene som finnes i Lovdata Pro for nasjonal lovgivning, for eksempel med direktelenker fra hver enkelt bestemmelse i trygdelovgivningen til relevante forskrifter, forarbeider, rundskriv og rettsavgjørelser, kan med fordel implementeres også for de internasjonale rettskildene. Avgjørelser i EU- og EFTA-domstolen av betydning for norske lovbestemmelser, bør ideelt sett være tilgjengelige fra verktøyene på samme måte som avgjørelser fra norske organer og domstoler. På tilsvarende vis bør det som etter hvert finnes av forarbeider fra EUs lovgivende organer til dagens versjon av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, ideelt sett være like tilgjengelig som norske forarbeider.

Utvalget tilføyer at bedre tilgjengelighet av internasjonale rettskilder i Lovdata og andre databaser for profesjonelle brukere bør være et tillegg til, ikke noen erstatning for, de endringer som utvalget foreslår for Navs rundskriv og nettsider, se punkt 17.3.

17.2.4 Juridisk litteratur

Utvalgets referansegruppe omtalte juridisk litteratur som et sentralt verktøy for å skaffe seg oversikt over rettskildene, også de internasjonale kildene med betydning for trygdekoordinering. Referansegruppen påpekte at det finnes lite norsk litteratur som behandler trygdekoordinering med utgangspunkt i norske trygdeordninger, og mente at dette er uheldig.

Utvalget er enig i denne vurderingen. I den grad trygdekoordinering er omtalt i EØS-litteraturen, er det gjerne gjort med utgangspunkt i generelle fremstillinger av hovedreglene om fri bevegelighet. Trygdeforordningens krav til norsk trygderett er i liten grad behandlet. I det norske trygderettsmiljøet er det skrevet enkelte tekster om forholdet mellom EØS-reglene og norsk trygderett. Disse dekker likevel bare avgrensede problemstillinger, og de kan være utdaterte i lys av ny praksis fra EFTA- og EU-domstolen, nye avgjørelser fra Den administrative kommisjonen, endringer av forordningene mv.

Granskningsutvalget slo i sin utredning fast at den norskspråklige trygderettslige litteraturen har gitt brukerne av folketrygdloven liten veiledning om EØS-rettens betydning for anvendelsen av folketrygdlovens regler om kontantytelser ved sykdom ved utenlandsopphold. Granskningsutvalget påpekte i den forbindelse at den juridiske litteraturen ikke hadde fanget opp Arbeids- og velferdsetatens feilpraktisering, og mente at dette hadde bidratt til at feilpraktiseringen hadde fått pågå over så lang tid.13

Utvalget slutter seg til at det er behov for juridisk litteratur som omtaler de folkerettslige forpliktelsene til trygdekoordinering, og hvordan disse virker inn på norsk trygdelovgivning. Det er opplagt behov for en rettsvitenskapelig kommentarutgave til folketrygdloven hvor de internasjonale forpliktelsenes innvirkning på og konsekvenser for norsk rett kommer klart frem. En kommentarutgave skrevet av uavhengige rettsforskere vil være et viktig supplement til fremstillinger som stammer fra departementet eller Arbeids- og velferdsetaten. Dette vil særlig være et nyttig verktøy for profesjonelle aktører, men også brukere uten juridisk bakgrunn vil ha nytte av slik litteratur.

Det synes i tillegg å være behov for dypere rettsvitenskapelige analyser som tar for seg de underliggende spenningene i EU/EØS-retten på dette området, og som formidler disse på et vis som gir norske jurister det rammeverket de trenger for å forstå hvordan ny praksis fra EU-domstolen, EFTA-domstolen eller Den administrative kommisjonen påvirker norsk trygderett. Utvalget er kjent med at det på Arbeids- og sosialdepartementets område er bevilget midler med mål om å styrke trygderettslig forskning og kompetanse gjennom et samarbeid med akademia. Dette vil kunne bidra positivt til å styrke det norske fagmiljøet på dette praktisk viktige området.

17.3 Tiltak rettet mot alle brukere

17.3.1 Arbeids- og velferdsetatens rundskriv

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for at det utarbeides rundskriv til trygdelovgivningen. Det er laget separate rundskriv for nasjonal trygdelovgivning, for trygdeforordningen og for enkelte andre internasjonale koordineringsinstrumenter. Rundskrivene er en bindende instruks for Arbeids- og velferdsetatens tolkning og anvendelse av trygdelovgivningen i enkeltsaker. Saksbehandlere og veiledere i etaten bruker dermed rundskrivene aktivt i sitt arbeid. Rundskrivene publiseres både på Navs nettsider og på Lovdata og er også en viktig informasjonskilde for eksterne brukere. De benyttes både av profesjonelle aktører og av ordinære trygdemottakere som ønsker å orientere seg om sine rettigheter. Det er derfor viktig at rundskrivene er så presise som mulig og beskriver gjeldende rett, også når det gjelder rettigheter og plikter som følge av avtaler om trygdekoordinering.

Det er Nav Klageinstans som leder arbeidet med å utarbeide nye rundskriv og endre eksisterende rundskriv. Dette gjøres etter bestilling fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Medarbeidere fra aktuelle enheter i etaten som har kompetanse på det relevante fagområdet, deltar i arbeidet sammen med fagpersoner fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Endelig utkast blir oversendt direktoratet for gjennomlesing og godkjenning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har, i tillegg til Arbeids- og sosialdepartementet, faste deltakere i møter i Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger. Direktoratet har videre løpende kontakt med ansvarlig departement i saker som gjelder tolkning og praktisering av lov- og avtaleverk. Det er derfor viktig at Arbeids- og velferdsdirektoratet er involvert i arbeidet og kvalitetssikrer rundskriv før publisering.

Det har lenge vært et prekært behov for å oppdatere og utdype omtalen av EØS-retten og andre internasjonale forpliktelser i Navs ulike rundskriv. Det gjelder både for de ytelsesspesifikke rundskrivene og for den samlede fremstillingen av trygdeforordningen og andre koordineringsinstrumenter i Navs EØS-rundskriv R45-00. Rundskrivene har på flere punkter gitt utdatert, misvisende eller direkte feil informasjon om EØS-rettens innhold.14

Navs EØS-rundskriv R45-00 ble publisert i 2001 og er siden endret flere ganger.15 Gjeldende versjon er fra januar 2021, men er fortsatt under revisjon. Rundskrivet omtaler trygdeforordningenes bestemmelser og gir en overordnet beskrivelse av nordisk konvensjon om trygd og EFTA-konvensjonen. Det er også redegjort kort for hvordan koordineringsreglene påvirker de enkelte trygdeytelsene.

Videre er en revidert versjon av rundskrivet til folketrygdloven kapittel 2 publisert i januar 2021.16 I revisjonsarbeidet er det lagt stor vekt på å omtale de viktigste internasjonale forpliktelsene som kan overstyre folketrygdlovens bestemmelser om medlemskap. Heller ikke for dette rundskrivet er revisjonen ferdig.

Utvalget stiller seg positivt til dette revisjonsarbeidet, men understreker at det fortsatt er vesentlige mangler ved rettsinformasjonen om de internasjonale avtalene. Utvalgets lesning av EØS-rundskrivet R45-00 har avdekket et betydelig behov for en full gjennomgang av hele rundskrivet.17 Flere deler av rundskrivet er fremdeles utdaterte. Tidvis er oppdaterte endringer satt inn uten at øvrig tekst er justert, noe som etterlater et lite helhetlig inntrykk. Tilnærming og skrivestil varierer i betydelig grad mellom de ulike ytelseskapitlene. Teksten er tidvis svært tungt tilgjengelig og flere steder unødig omstendelig. Det er også eksempler på innbyrdes motstridende standpunkter til tolkningen av bestemmelser i trygdeforordningen.18 I andre tilfeller gir rundskrivet uttrykk for standpunkter som det etter utvalgets syn kan settes spørsmålstegn ved, men uten at tolkningstvilen fremgår av rundskrivet.19

Behovet for oppdatering gjelder også for de mange bi- og multilaterale trygdeavtalene som Norge har inngått. For enkelte av disse trygdeavtalene er rundskrivene både utdaterte og mangelfulle, mens det til andre avtaler ikke finnes rundskriv i det hele tatt. For eksempel er det utarbeidet rundskriv til den bilaterale trygdeavtalen mellom Norge og USA, mens det mangler rundskriv til avtalen mellom Norge og Canada. Rundskrivet til nordisk konvensjon om trygd mangler omtale av dagpenger. Å utarbeide rundskriv til avtaler der dette mangler, og å oppdatere utdaterte rundskriv, vil være viktige tiltak for å synligjøre de rettigheter og plikter som følger av trygdeavtalene.

Separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia inneholder bestemmelser om rettighetene til statsborgere i Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia som har utøvet sin rett til fri bevegelighet før 1. januar 2021, eller som hadde opparbeidet trygderettigheter før dette tidspunktet.20 Det er foreløpig ikke utarbeidet rundskriv til denne avtalen. For å synliggjøre hvilke rettigheter og plikter som følger av denne avtalen, som er komplisert og tungt tilgjengelig, er det viktig å utarbeide et rundskriv.

17.3.2 Sammenhengen mellom nasjonalt og internasjonalt regelverk

Som nevnt over er det utarbeidet rundskriv som beskriver innholdet i nasjonal trygdelovgivning, og separate rundskriv som beskriver betydningen av trygdeforordningen og enkelte andre trygdekoordineringsinstrumenter.

Granskingsutvalget har påpekt at en slik oppdeling kan ha bidratt til at feilpraktiseringen av regelverket har fått pågå over tid.21 I rapportens kapittel 16 er problemstillingen utdypet slik:

«Den veiledningen Nav gir, generelt og i møte med det enkelte medlem av folketrygden, tar blant annet utgangspunkt i rundskrivene. Det betyr at det er av avgjørende betydning at rundskrivene gir en dekkende beskrivelse av rettstilstanden. En ordning der man opererer med parallelle rundskriv, ett generelt og ett som justerer for situasjoner der EØS-reglene kommer inn, medfører en risiko for at den veiledningen rundskrivene er ment å danne grunnlag for, og å gi, blir ufullstendig. Dette bør løses ved at EØS-retten behandles integrert i hvert enkelt rundskriv, ikke for seg selv. Det som eventuelt tapes i enkelhet, vil vinnes i korrekthet.»

Det mest sentrale argumentet mot Granskningsutvalgets syn er at rundskriv som både skal behandle nasjonal rett, EØS-rett og øvrige trygdekoordineringsforpliktelser, kan tenkes å bli omfattende og vanskelige å finne frem i og forstå. Ikke minst vil dette gjelde for det store flertallet av de sakene rundskrivene anvendes for, som ikke har et grensekryssende element, og hvor de internasjonale regelsettene vil være uten relevans.

Utvalget ser ikke denne innvendingen som avgjørende. Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen kjennetegnes av at de ikke gir rettigheter i seg selv, men må anvendes sammen med nasjonal rett. Det er forordningene i kombinasjon med folketrygdlovens bestemmelser som danner grunnlaget for rettigheter og plikter. Det taler for at omtalen av EØS-retten bør integreres i rundskrivene om de enkelte trygdeytelsene, og ikke behandles separat. Det samme gjelder for de øvrige internasjonale koordineringsinstrumentene.

Navs reviderte rundskriv R02-00 fra januar 2021 om medlemskapskravet i folketrygdloven kapittel 2, som er omtalt ovenfor, bygger på en slik løsning. Rundskrivet gir innledningsvis en oversikt over medlemskapskravet og vilkårene for å være omfattet av folketrygdloven, før det redegjøres mer detaljert for innholdet i de enkelte paragrafene i kapittel 2. De rettighetene som følger av EØS-avtalen og andre koordineringsinstrumenter, er omtalt både i den generelle delen og under de enkelte paragrafene der de internasjonale forpliktelsene har betydning.

Etter utvalgets oppfatning bør en tilsvarende løsning vurderes for rundskrivene om de enkelte ytelsene. Ettersom samspillet mellom forordningene og vilkårene for enkeltytelsene kan være komplekst, er det behov for en samlet omtale som viser sammenhengen mellom det nasjonale og internasjonale regelverket, og hvilke løsninger dette fører til.

Det betyr ikke at de internasjonale regelsettene må beskrives i sin fulle dybde og bredde i de ytelsesspesifikke rundskrivene. Disse rundskrivene kan suppleres med, og henvise interesserte brukere videre til, en mer helhetlig og utdypende omtale av de internasjonale forpliktelsene i et eget rundskriv, slik som Navs EØS-rundskriv R45-00. Informasjonen kan med andre ord organiseres i flere nivåer, der brukere som ønsker å gå i dybden, kan gå til et særskilt rundskriv om de internasjonale aspektene. Den fleksibiliteten som digitale verktøy tilbyr, kan tas i bruk ved å la brukeren selv velge om informasjonen skal vises eller skjules.

Uansett praktisk fremgangsmåte, anbefaler utvalget at rettigheter og plikter som følger av trygdekoordineringsinstrumenter, i større grad omtales og synliggjøres i de ytelsesspesifikke rundskrivene. Utvalget understreker at et sentralt element i et slikt arbeid vil bestå av å sikre at rundskrivene vedlikeholdes og holdes oppdaterte, og så raskt som mulig gir avklaring på spørsmål det er oppstått tvil om.22

17.3.3 En nettbasert «Trygde-ABC»

Utvalgets referansegruppe har gitt uttrykk for at den viktigste informasjonskilden for brukere uten juridisk kompetanse som ønsker å avklare sine trygderettigheter og -plikter, trolig er Navs nettsider.

Navs nettsider inneholder generell informasjon om hvilke regler som gjelder på de ulike områdene som Arbeids- og velferdsetaten forvalter. I noen tilfeller kan man ved innlogging på nettsidene også søke om ytelser og se status i egen sak.

Nettsiden er bygget opp etter hvilken situasjon brukeren befinner seg i. Brukeren kan blant annet velge informasjon avhengig av om vedkommende er «arbeidssøker», «syk» eller ønsker informasjon om «pensjon». Informasjonen som ligger under disse temaene, gir i noen grad opplysninger om hva som gjelder i tilfeller der man oppholder seg, eller tidligere har oppholdt seg, i utlandet. Det ligger også informasjon om hvilke regler som gjelder for den som skal flytte til utlandet og ønsker å ta med seg en ytelse.

Det kan imidlertid være krevende å finne frem til relevant informasjon på siden, særlig for brukere som ønsker å gå i dybden om enkelte spørsmål. Tilbakemeldinger fra utvalgets referansegruppe tyder på at informasjon om trygdekoordineringsregler er mangelfull og langt vanskeligere tilgjengelig enn informasjon om nasjonal trygdelovgivning.

For de fleste vil Navs nettsider være den første og viktigste kilden for informasjon om egen situasjon, før de eventuelt tar kontakt med Nav på telefon eller på andre måter. At regler som følger av trygdekoordineringsinstrumentene er lett tilgjengelige på Navs nettsider og gir god veiledning, blir dermed spesielt viktig.

Utvalget mener at Navs nettløsning bør videreutvikles for å gi brukerne enklere tilgang til nødvendig informasjon om egne rettigheter. Informasjonen bør organiseres på en slik måte at det er enkelt å bevege seg fra generell informasjon til mer spesielle temaer som måtte være av interesse, inkludert trygdeytelser i internasjonale situasjoner. Navs nettside er allerede bygget opp tematisk og med klikkbare emnefelter, men det er vanskelig å finne utdypende informasjon om enkelttemaer og de enkelte trygdeordningene. Det er for eksempel ingen enhetlig struktur på rundskrivene, og disse er ikke systematisk knyttet opp mot omtalen av de enkelte trygdeytelsene på nettsiden. Det har dessuten vist seg at informasjonen i rundskriv mv. kan være både utdatert og lite samordnet, ikke minst på det internasjonale området.

På skatteområdet utarbeider Skattedirektoratet årlig en Skatte-ABC, der oppdatert, kvalitetssikret og samordnet informasjon om skatteordningene er samlet på ett sted. Skatte-ABC fungerer som en informasjonsportal med klikkbare emner, fra det overordnede og ned på detaljnivå. Den er utformet med sikte på bruk både internt i forvaltningen og eksternt, slik at det oppnås symmetri i informasjon innad og utad.

Som konsept bør dette være overførbart til formidling av rettsinformasjon på trygdeområdet, selv om det naturligvis må gjøres tilpasninger ut fra særtrekk ved brukergruppen samt forskjeller i praksis og tradisjoner for informasjonsformidling. Det sentrale er at informasjonen samles, samordnes og gjøres tilgjengelig på en pedagogisk, helhetlig og velstrukturert måte, der brukerne enkelt kan manøvrere seg fra overordnet informasjon til et mer detaljert informasjonsnivå i rundskriv og andre kilder om temaer som berører den enkelte.

Med en digital «Trygde-ABC»23 som rammeverk for informasjonsformidling på trygdeområdet vil det i praksis kunne tvinge seg frem en større grad av samarbeid og samordning på tvers av ansvars- og fagområder i Nav om innholdet og strukturen i rundskriv og annet veiledningsmateriale. Det vil i seg selv være positivt.

17.3.4 Synliggjøring av tolkningstvil

Forpliktelsene etter EØS-avtalen og annet internasjonalt regelverk på trygdeområdet reiser av og til vanskelige tolkningsspørsmål. Selv om rundskrivene primært skal tjene som instruks for forvaltningen, og av den grunn bør være klare og entydige for å sikre likebehandling, kan det finnes fordeler med å synliggjøre tolkningstvil og -uenighet i rundskrivene. Der det er berettiget tvil om Norges praksis er i tråd med EØS-rettens krav, bør dette synliggjøres. Dette kan bidra til at tvilsomme spørsmål følges opp og finner sin avklaring ved behandling for domstolene.

At uenighet om rettsoppfatningen fremgår av rundskriv, finnes det allerede eksempler på, for eksempel i Navs rundskriv R36-00 til forvaltningsloven § 36.24 Her fremgår det av rundskrivet at Sivilombudsmannen har reist innvendinger mot Navs praksis knyttet til denne bestemmelsen, mens Justisdepartementets lovavdeling har gitt sin tilslutning til praksisen. I rundskrivet redegjøres det grundig for tolkningsspørsmålet og de ulike momentene som gjør seg gjeldende, samtidig som Navs instruks til saksbehandlerne er klar og tydelig.

Utvalget mener at vanskelige tolkningsspørsmål i trygdekoordineringsinstrumenter bør problematiseres og omtales på liknende vis som i dette rundskrivet. Det er ikke slik at det er noe motsetningsforhold mellom klare instrukser til saksbehandlerne og informasjon til andre lesere om at et tolkningsspørsmål kan være tvilsomt, og at det derfor kan være grunnlag for å prøve det rettslig.

Dette står i kontrast til Granskningsutvalgets beskrivelse av måten tolkningstvil tidligere har blitt håndtert på i Arbeids- og velferdsdirektoratet, se omtalen i NOU 2020: 9 Blindsonen:

«I Arbeids- og velferdsdirektoratet har kvalitetskontrollen av nye elementer i rundskriv som behandler EØS-reglene i noen tilfeller, for eksempel i forbindelse med innføringen av ny trygdeforordning i 2012, bestått i å forelegge rundskrivet for en saksbehandler i direktoratet med bred, men generell, EØS-kompetanse. Usikkerhet om tolkningen av forordningens bestemmelser er ikke kommet til uttrykk i rundskrivene. Direktoratet antok at tolkningen ville bli utfordret hvis den var feil, og at Nav Klageinstans eller Trygderetten ville korrigere oppfatningen i rundskrivet om nødvendig. Det skjedde imidlertid ikke. I stedet omgjorde Nav vedtak i enkeltsaker der tolkningen ble utfordret, uten at den regelforståelsen omgjøringen bygget på, ga seg utslag i endringer i rundskrivene.»25

Utvalget erkjenner at det vil være et skjønnsspørsmål hvor stor grad av rettslig usikkerhet som skal til før det rettferdiggjør omtale i rundskrivene. I tilfeller hvor Arbeids- og velferdsdirektoratets rettsoppfatning er utfordret av Trygderetten, ESA, andre EØS-staters trygdemyndigheter eller i litteraturen, mener utvalget det er naturlig at rundskrivene nevner dette. Det samme bør gjelde om Nav gjennom sin praksis skulle velge å utfordre tidligere avgjørelser fra EU-domstolen eller EFTA-domstolen som direktoratet mener at ikke lenger kan anses som uttrykk for gjeldende EØS-rett. I andre tilfeller må det være opp til Arbeids- og velferdsdirektoratets skjønn hvor stor grad av usikkerhet som skal til før det er riktig å gjøre lesere av rundskrivene oppmerksom på forholdet.

17.4 Informasjon til den enkelte bruker

17.4.1 Informasjon på andre språk

Med noen få unntak, for eksempel informasjon og brosjyrer som gjelder oppfølging av sykmeldte, er informasjonen som ligger på nav.no kun publisert på norsk. Mange av brukerne som denne informasjonen er rettet mot, behersker ikke norsk eller forstår språket kun delvis. For disse brukerne vil informasjon på norsk derfor ikke være tilstrekkelig. Dette vil særlig gjelde arbeidstakere fra andre stater som oppholder seg i Norge.

Utfordringene knyttet til at det meste av informasjonen fra Nav bare formidles på norsk, er også fremhevet av referansegruppen. Referansegruppen har i denne sammenheng påpekt at personer uten tilstrekkelige norskferdigheter i enkelte tilfeller er overlatt til å bruke Google Translate for å tilegne seg informasjonen, og at dette skaper risiko for feilslutninger.

Det gjelder ingen generell plikt til å kommunisere med brukeren på eget språk, heller ikke i EØS-rettslig sammenheng. Det følger riktignok av trygdeforordningen artikkel 76 nr. 7 at Nav ikke kan avvise søknader eller andre dokumenter fordi de er skrevet på et annet EØS-språk enn norsk. Men det kan ikke utledes av dette at søkeren har krav på at saksbehandlingen skjer på eget språk.26

Utvalget anbefaler likevel at nettsiden nav.no gjennomgås med sikte på å presentere overordnet informasjon på engelsk om rettigheter og plikter som følger av trygdekoordineringsavtalene, helst knyttet til de enkelte trygdeytelsene.

Deler av den relevante informasjonen ligger allerede andre steder på internett på andre språk. En mulighet er derfor at det i større grad lenkes fra nav.no til slike kilder. For personer som ikke behersker norsk, er det gitt informasjon om trygderettigheter i Norge på Kommisjonens internettsider. Her finnes både oversikt over «Your social security rights in Norway» og mer detaljert informasjon om de sentrale ytelsene som tilbys i Norge. Henvisninger fra Navs nettsider til slike oversikter kan også bidra til at personer uten juridisk bakgrunn får bedre oversikt over sine rettigheter og plikter.27

I tillegg finner man på EUR-lex konsoliderte versjoner av trygdeforordningene. EUR-lex inneholder imidlertid ikke informasjon om nasjonal rett, og derfor heller ikke noe om hvilken praktisk betydning trygdeforordningen har for den som vurderer å kreve en ytelse fra norske trygdemyndigheter. I praksis er EUR-lex bare egnet for profesjonelle brukere.

17.4.2 Digital søknadsdialog

De fleste trygdeytelser utbetales bare etter søknad. Mange søknadsskjemaer er nå digitale, og en tilrettelegging av slike skjemaer kan bidra til å synliggjøre de rettigheter og plikter som følger av internasjonale avtaler.

Bruk av digitale søknadskjemaer gjør det enkelt å etterspørre forskjellige opplysninger avhengig av hvilken informasjon brukeren legger inn. Ved dette kan brukeren gjøres oppmerksom på rettigheter og plikter som følger av koordineringsavtaler der dette er spesielt relevant, for eksempel knyttet til utenlandsopphold, mulighet for sammenlegging av trygdetid, tid med arbeid eller andre relevante tidsperioder fra andre stater.

Etter hva utvalget er kjent med, er dette allerede i noen grad gjennomført i Navs digitale søknadsskjemaer. Utvalget anbefaler at dette gjøres gjennomgående.

17.4.3 Informasjon i vedtaksbrev

Nav fatter en stor mengde vedtak hvert år. Selv om disse retter seg mot enkeltpersoner og avgjør rettigheter og plikter i konkrete tilfeller, inneholder vedtaksbrevene også ofte informasjon av mer generell art. Det følger av fast og langvarig praksis fra Trygderetten at mottakeren plikter å sette seg inn i brevene de mottar og kontakte Nav dersom det er noe i brevene de ikke forstår. Det er derfor viktig at vedtaksbrevene også redegjør for rettigheter og plikter som følger av trygdekoordineringsavtaler der det er relevant, eller henviser til steder hvor slik informasjon kan finnes, for eksempel på Navs nettsider. Tilbakemeldingene fra utvalgets referansegruppe tilsier at vedtaksbrevene utgjør en helt sentral kilde til informasjon om brukernes rettigheter og plikter.

Det er viktig å sikre at slik informasjon er forståelig for mottakerne av vedtaksbrevene. Gjennom «klarspråk-prosjektet» i Nav er det lagt vekt på å gi tydelig og relevant informasjon. I Navs standard for språk og formidling er det blant annet bestemt at språket skal være fritt for fremmedord, og at lover og regler skal forklares på en enkel og forståelig måte. I saker der internasjonale avtaler må omtales, kan dette by på utfordringer fordi de internasjonale avtalene ofte bruker kompliserte ord og vendinger.

Flere motstridende hensyn spiller inn ved utformingen av vedtakene. Arbeids- og velferdsetatens vedtak retter seg mot svært ulike grupper av personer, som har forskjellige forutsetninger for å sette seg inn i komplisert regelverk. Det er viktig å påse at mottakeren får tilstrekkelig informasjon om sine rettigheter og plikter. Samtidig kan for mye informasjon øke risikoen for at mottakeren enten ikke leser alt, eller ikke fanger opp de opplysningene som er spesielt viktige. Selv i saker som kun gjelder nasjonalt regelverk, får etaten tilbakemeldinger fra personer som opplever at vedtakene er vanskelige å forstå. Utvalget har fått opplyst at en betydelig andel av henvendelsene til Navs informasjonstjeneste handler om hjelp til å forstå mottatte vedtak.

I tillegg er vedtakene som sendes ut, i utgangspunktet skrevet på norsk. Det vil derfor være utfordrende for mottakerne av brevene som ikke behersker språket, å forstå innholdet i brevet. Ved siden av klare og informative tekster bør det også vurderes om Nav i større grad skal sende ut vedtak for eksempel på engelsk, i saker der man er kjent med at dette vil være nødvendig, jf. punkt 17.4.1.

Vedtaksbrevene er en informasjonskanal direkte til brukeren og har derfor en viktig funksjon i å synliggjøre både innholdet i nasjonale regler og rettigheter og plikter som følger av internasjonale avtaler. Utvalget understreker at det må arbeides kontinuerlig med å sikre klare og informative formuleringer i brevene, og å finne den rette balansen med hensyn til informasjonsmengde i brevene.

17.4.4 Muntlig informasjon

Nav Kontaktsenter er Navs faglige førstelinje på telefon. Veilederne i enheten gir faglig veiledning, men har ikke ansvar for oppfølging av enkeltpersoner og fatter ikke vedtak. Nav Kontaktsenter gir generell informasjon, henviser brukere til nav.no og selvbetjeningsløsningene og veileder i bruk av disse ved behov.

Mange brukere kontakter Nav via telefon for å få informasjon om sine rettigheter og plikter. For mange er dette det første møtet med Nav. Dette underbygges av innspill fra referansegruppen. På tre av Nav Kontaktsenters enheter har veilederne spesialkompetanse på internasjonale saker. Brukere med henvendelser som gjelder spørsmål om internasjonale forhold, for eksempel om opphold i utlandet, blir satt over til disse enhetene.

Ettersom en stor del av Navs brukere tar kontakt muntlig, er det viktig at veilederne på kontaktsentrene har god kompetanse på sine områder. Det er avgjørende at det er gode rutiner for å informere kontaktsentrene om endringer i lovverk, praksis og andre aktuelle forhold som det må forventes å komme telefoner om.

Opplysninger fra utvalgets referansegruppe tyder på at mange også får muntlig informasjon fra ansatte i de lokale Nav-kontorene. Disse vil sjeldent være spesialister på detaljene i internasjonale trygdekoordineringsinstrumenter. For at disse skal kunne gi god, riktig og presis informasjon, er det viktig at de settes i stand til enkelt å finne slik informasjon selv, eller vet når og hvor de skal henvise videre.

Informasjon til de ansatte formidles i dag blant annet gjennom intranettsiden «Navet». Det er utviklet e-læringsmoduler for saksbehandlere på ulike fagområder, i tillegg til kurs for nyansatte i Nav. Utvalget ser det som svært positivt at det er utarbeidet egne moduler som gjelder trygdekoordinering og utveksling av elektronisk informasjon i EØS.

Utvalgets arbeid har ikke avdekket behov for nye redskaper for intern informasjonsformidling. Det er snarere tale om å videreutvikle og styrke de tiltakene som finnes i dag.

Utvalget vil likevel – igjen – fremheve ett forhold som særlig sentralt, nemlig Navs rundskriv, jf. punkt 17.3.1. Utvalget mener at høyere kvalitet på rundskrivene i omtalen av internasjonale forpliktelser er avgjørende for at veilederne skal være i stand til å gi brukerne korrekt og dekkende informasjon ved muntlige henvendelser til Nav. Representanter fra Nav Kontaktsenter bør involveres i arbeidet med rundskriv, da de har mye kunnskap om hvilke behov de ulike brukergruppene til Nav har.

17.5 Lovregulering av Navs informasjonsplikt

Nav er underlagt den alminnelige veiledningsplikten for forvaltningsorganer. Denne følger av forvaltningsloven § 11 og er utdypet i forvaltningslovforskriften.28 Veiledningen skal gi parter og andre interesserte mulighet til å «vareta sitt tarv» på best mulig måte, først og fremst i «bestemte saker». Veiledningsplikten gjelder også overfor den som ikke er part i en sak for forvaltningen, men er i første rekke aktuell der noen henvender seg til et forvaltningsorgan og ber om informasjon eller veiledning.

Presiseringer eller utvidelser av den alminnelige veiledningsplikten er overlatt til særlovgivningen. Dette er blant annet gjort i sosialtjenesteloven § 17, som pålegger kommunen en plikt til å gi «opplysning, råd og veiledning» som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer, også i tilfeller der det ikke foreligger en konkret eller aktuell sak. Tilsvarende er kommunen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 første ledd pålagt en plikt til å fremme helse og forebygge sykdom, skade og sosiale problemer, blant annet ved «opplysning, råd og veiledning». Også andre eksempler finnes.29

Den materielle trygdelovgivningen er sammensatt og komplisert. Gjennomføringen av de folkerettslige forpliktelsene sikrer at regelsettene formelt blir del av nasjonal rett, men ikke nødvendigvis at innholdet i reglene blir synlig og forståelig for personene reglene gjelder. Utvalgets forslag om å innta folkerettsmarkører i lovteksten, kan bidra til at profesjonelle brukere av loven fanger opp og tar i bruk de relevante folkerettslige bestemmelsene. Som tidligere påpekt vil dette i liten grad hjelpe personer uten juridisk bakgrunn, som ikke har lovteksten som sin hovedkilde for informasjon.

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven (Nav-loven) § 4 gir regler om Arbeids- og velferdsetatens hovedoppgaver. Det følger av andre ledd at etaten skal forvalte folketrygdloven30 og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten,31 og sikre riktig ytelse til den enkelte. I tillegg til ansvaret for å tolke og anvende reglene korrekt, ligger det i dette at etaten også skal sikre publikum tilgang til informasjon om ytelser som kan være aktuelle i ulike livssituasjoner. Dette omfatter både generell informasjon, eksempelvis på internett eller i brosjyrer, og spesifikk informasjon i situasjoner som allerede har oppstått.

Ettersom de nasjonale trygdereglene virker sammen med trygdeavtalene og reglene i trygdeforordningen, vil det også være en del av ansvaret å informere om disse reglene. Dette informasjonsansvaret er også berørt i gjennomføringsforordningen, der det i fortalen avsnitt 22 fremheves som «helt avgjørende for tilliten til kompetente myndigheter og medlemsstatenes institusjoner at berørte personer informeres om sine rettigheter og plikter».32

Etter utvalgets syn bør det gis en egen bestemmelse i Nav-loven om Navs plikt til å informere om gjeldende regelverk, både av nasjonalt og internasjonalt opphav, og om hvilke rettigheter og plikter dette medfører for den enkelte. Andre ledd i Nav-loven § 4 lyder i dag:

«Etaten skal forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, med unntak av kapittel 5, og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten, og sikre rett ytelse til den enkelte. Etaten har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger.»

Utvalget foreslår at andre ledd justeres slik at etatens ansvar for å formidle allmenn informasjon om trygdelovgivningen, både av nasjonalt og internasjonalt opphav, fremgår tydeligere. Et justert andre ledd kan lyde:

«Etaten skal forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, med unntak av kapittel 5, og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten, og sikre rett ytelse til den enkelte. Etaten skal legge til rette for at enhver kan få kjennskap til sine rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett. Etaten har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger.»

Stortinget har nylig vedtatt en ny språklov.33 Loven § 9 gjelder klarspråk i offentlig forvaltning og pålegger offentlige organer en plikt til å «kommunisere på eit klart og korrekt språk som er tilpassa målgruppa». Det innebærer blant annet at det skal være god struktur og sammenheng i teksten, at setningene henger sammen, og at vanskelige ord er forklart. Etter § 3 gjelder språklova blant annet for staten, slik at § 9 vil gjelde for Arbeids- og velferdsetaten.

I forarbeidene til språklova § 9 er det understreket at klarspråksidealet også gjelder ved kommunikasjon på andre språk enn de forvaltningen har plikt til å bruke (bokmål, nynorsk og samisk).34 Arbeids- og velferdsetaten bruker av og til engelsk og må sørge for klart språk også her.

På bakgrunn av de generelle kravene som fremgår av språklova, finner utvalget det ikke nødvendig å ta inn et særskilt krav om klarspråk i Nav-loven.