1 Innledning

1.1 Sammendrag

Gjennom EØS-avtalen, EFTA-konvensjonen, nordisk konvensjon om trygd, separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia og en rekke bilaterale avtaler deltar Norge i internasjonalt samarbeid om koordinering av trygderettigheter. Hovedformålet med dette samarbeidet er å sørge for at nasjonal trygdelovgivning ikke undergraver de muligheter til å arbeide, drive næringsvirksomhet, studere eller ganske enkelt oppholde seg i andre stater som de nevnte avtalene, andre avtaler, eller nasjonal rett for øvrig gir opphav til. For norske borgere handler dette blant annet om tilgang til trygdeordningene i stater som man ønsker å bosette seg i for lengre eller kortere perioder. Det handler også om muligheten for å kunne returnere til Norge med rettigheter opparbeidet i utlandet, og uten at utenlandsoppholdet får negative konsekvenser for trygdedekningen her til lands. Videre handler det om muligheten for å pendle til en jobb i en annen stat, uten å måtte betale trygdeavgift i to stater. Og det handler om retten til å kreve at trygdemyndighetene i arbeidsstaten tar hensyn til eventuell familie i Norge, slik at man for eksempel får utbetalt barnetrygd selv om barna man forsørger bor i Norge.

Reglene om trygdekoordinering gir også rettigheter overfor egen hjemstat. Som saken om feilpraktisering av trygdeforordningen har vist, kan det handle om retten til å beholde ytelser som sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger fra Norge under opphold i andre stater. Trygdekoordineringssamarbeidet innen EØS og EFTA sikrer at dette gjelder tilsvarende for norske borgere som arbeider i andre EØS-/EFTA-stater, og som for eksempel ønsker å besøke familie og venner i Norge under rekonvalesens, men ikke ville kunne ta seg råd til det om det skulle føre til stans i sykepengene fra arbeidsstaten.

Motstykket til de rettigheter trygdekoordineringsreglene gir norske borgere overfor andre staters trygdemyndigheter, er de rettigheter overfor norske myndigheter som tilkommer borgere fra andre stater som arbeider, driver næringsvirksomhet, studerer eller av andre grunner oppholder seg her til lands.

For norsk næringsliv er trygdekoordinering viktig for å sikre Norge etterspurt arbeidskraft. Norske myndigheter kan riktignok gi trygderettigheter til utlendinger også uten å være folkerettslig forpliktet til det, men det vil ikke være noen tilfredsstillende løsning for personer som har tenkt å returnere til hjemstaten. Gitt den eksisterende trygdekoordineringen internt i EU og mellom EU-statene og andre stater, ville det være en betydelig konkurranseulempe for Norge om et arbeidsopphold her til lands skulle føre til særegne trygderettslige komplikasjoner ved retur til hjemstaten.

Trygdekoordineringen i EU og EØS handler også om å sikre at de medlemsstatene som høster økonomiske fordeler av tilreisende arbeidskraft fra andre medlemsstater, bærer en forholdsmessig del av de tilhørende trygdekostnadene. Dette gjelder særlig når arbeiderne blir eldre og får økt behov for ulike trygdeytelser, uavhengig av hvor de måtte velge å bosette seg mot slutten av yrkeskarrieren eller etter å ha blitt pensjonister. Arbeidere som returnerer til hjemstaten etter å ha bidratt til verdiskapningen i andre medlemsstater i mange år, vil ha med seg trygderettigheter som gjør at de ikke er en belastning for hjemstatens trygdesystem.

For nordmenn som finner en partner fra en annen EØS- eller EFTA-stat, eller fra en stat som Norge har en bilateral trygdeavtale med, handler trygdekoordinering også om muligheten til et familieliv hvor man ikke av trygderettslige grunner «låses fast» i den ene av hjemstatene. Innenfor EU er dette videreutviklet til en generell rett til fri bevegelighet for alle unionsborgere, og eventuelle familiemedlemmer fra tredjestater, i samtlige 27 medlemsstater, som trygdekoordineringsreglene støtter opp under. Gjennom EØS-avtalen har Norge og de øvrige EØS/EFTA-statene sluttet seg til dette.

I tilfeller hvor tilknytning til flere stater kan føre til at samme omstendighet gir rett til trygdeytelser fra flere stater, er trygdekoordineringsinstrumentene nødvendige for å legge til rette for at ytelsene samordnes, for slik å hindre dobbel uttelling. Dersom far jobber i Norge og mor i Sverige, må norsk og svensk barnetrygd samordnes for å sikre familien full barnetrygd, men heller ikke mer.

Det klart viktigste instrumentet for trygdekoordinering i EU, EØS og EFTA er forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering av trygdeordninger (trygdeforordningen), som utfylles av forordning (EF) nr. 987/2009 om fastsettelse av nærmere regler for gjennomføring av forordning (EF) nr. 833/2004 om koordinering av trygdeordninger (gjennomføringsforordningen). Disse to forordningene, med etterfølgende endringer og enkelte tilpasninger, er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg VI. EFTA-konvensjonen og nordisk konvensjon om trygd utvider anvendelsesområdet til de to forordningene. Med den såkalte separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia i kjølvannet av brexit vil de to forordningene beholde sin betydning for trygdekoordineringen mellom Norge og Storbritannia for personer som hadde gjort bruk av EØS-rettens regler om fri bevegelighet til og fra Storbritannia før 1. januar 2021. Om forordningene vil få betydning for trygdekoordinering mellom Norge og Storbritannia også ut over disse tilfellene, er fremdeles uavklart.

Formålet med trygdeforordningen er å koordinere medlemsstatenes trygdesystemer, og med dette sikre retten til fri bevegelighet av personer i EØS, EFTA og Norden for øvrig. For å understøtte retten til fri bevegelighet sikrer trygdeforordningene særlig retten til å beholde opptjente rettigheter ved forflytning mellom statene som omfattes av forordningene. Adgangen til fri bevegelighet kunne fort ha blitt illusorisk, dersom personer som benyttet seg av denne adgangen, ikke fikk anledning til å opptjene velferdsrettigheter eller mistet de velferdsrettighetene de allerede hadde opptjent.1 I sak E-8/20 N uttalte EFTA-domstolen at trygdeforordningens formål er å bidra til størst mulig bevegelsesfrihet.2

Samtidig ligger det en viktig og høyst reell begrensning i den omstendighet at trygdeforordningen i utgangspunktet bare koordinerer medlemsstatenes trygdesystemer. Yrkesaktivitet og/eller bosetting i en annen medlemsstat vil etter omstendighetene føre til at norsk trygdelovgivning ikke lenger kommer til anvendelse, og dette vil kunne ha betydelige konsekvenser for vedkommendes trygderettigheter. EU-domstolen har ved en rekke anledninger påpekt at EU-retten bare gir anvisning på koordinering, ikke harmonisering av medlemsstatenes trygdesystemer, og at prinsippene om fri bevegelighet derfor ikke kan garantere mot trygderettslige ulemper ved flytting til en annen medlemsstat.3 Også ut over dette inneholder trygdeforordningen regler som begrenser muligheten for å ta med seg trygdeytelser til andre medlemsstater, for eksempel i forbindelse med arbeidsløshet.

Foranlediget av saken om feilpraktisering av trygdeforordningen har Lovutvalget for gjennomgang av trygdelovgivningen og forholdet til internasjonale avtaler med betydning for trygdekoordinering (Trygdekoordineringsutvalget) kartlagt de forpliktelsene som Norge er bundet av på dette området og vurdert dem opp mot reglene i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven. Gjennomgangen har ikke avdekket nye feil av samme alvorlighetsgrad som denne saken, men utvalget har kommet over flere tilfeller hvor det kan stilles spørsmål ved om trygdelovgivningen er i samsvar med de folkerettslige forpliktelsene Norge er underlagt. Utvalget mener det er flere trygdeytelser som er omfattet av trygdeforordningen enn dem som er innrapportert, herunder i hvert fall noen av de stønadene til enslig mor eller far som er samlet i folketrygdloven kapittel 15.4 Utvalget er videre av den oppfatning at det er visse sider ved reglene om dagpenger som ikke er fullt ut i samsvar med trygdeforordningen, herunder i tilfeller hvor en periodevis eller delvis arbeidsløs EØS-pendler oppholder seg midlertidig i en annen EØS-stat med norske dagpenger.5 Utvalget er også av den oppfatning at reglene for uttak av graderte foreldrepenger, og retten til å utsette uttak av denne ytelsen, samt visse sider knyttet til mors aktivitetsplikt for fars rett til foreldrepenger, må vurderes nærmere.6 I tilfeller hvor en EØS-borger i Norge forsørger et barn som bor med den andre forelderen i en annen EØS-stat, er utvalget av den oppfatning at trygdeforordningen gir rett til kontantstøtte selv om foreldrene er skilt.7 I disse tilfellene vil forelderen som har barnet boende hos seg, også ha rett til utvidet barnetrygd.

I andre tilfeller har utvalget kommet til at norsk trygdelovgivning ser ut til å være i samsvar med trygdeforordningen, selv om konklusjonen er beheftet med usikkerhet. Et praktisk viktig eksempel er kravet til at siste arbeidsforhold må være i Norge for rett til foreldrepenger etter folketrygdloven § 14-6.8

På et mer overordnet plan har utvalgets gjennomgang vist at folketrygdlovens oppbygning i liten grad er tilpasset trygdeforordningens systematikk. Flere av folketrygdlovens kapitler, med kapittel 11 om arbeidsavklaringspenger og kapittel 15 om stønader til enslig mor eller far som fremtredende eksempler, rommer i realiteten det som ut fra trygdeforordningen fremstår som ulike ytelser, og med temmelig ulike inngangsvilkår. Dette skaper utfordringer for vurderingen av hvordan de skal klassifiseres etter trygdeforordningen, og dermed også for forordningens nærmere krav til dem. Et liknende eksempel er kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven, hvor det ikke er god sammenheng mellom angivelsen av kvalifiseringsprogram som en rettighet og de skjønnsmessige vilkårene som gjør at utvalget likevel antar at stønaden ikke utgjør en trygdeytelse i trygdeforordningens forstand.9

Selv om klassifiseringen av en trygdeytelse må gjøres etter EØS-rettslige regler, er det ytelsenes formål og vilkår slik disse er angitt i nasjonal rett, som avgjør hvilken kategori en ytelse faller inn under. Det er også nasjonal rett som avgjør hvilke ytelser som skal gis, og hvordan de for øvrig skal innrettes. Utvalget har ved flere anledninger støtt på regler i trygdelovgivningen som i kombinasjon med trygdeforordningen leder til løsninger som ikke uten videre fremstår som velbegrunnete. Et eksempel er også her arbeidsavklaringspengene, hvor folketrygdloven ikke inneholder noe krav om forutgående arbeid eller likestilt aktivitet (mottak av sykepenger, dagpenger e.l.) i Norge umiddelbart før arbeidsevnen ble nedsatt. Det krav til «minst én dags arbeid i Norge» som gjelder for rett til sykepenger og foreldrepenger, får derfor ikke anvendelse for arbeidsavklaringspenger.10 Bakgrunnen er trolig at arbeidsavklaringspenger er en ytelse som gis både til personer som var yrkesaktive og ikke-yrkesaktive på det tidspunktet arbeidsevnen ble nedsatt. Selv om forordningen etter utvalgets syn tillater at Norge innfører et krav til minst én dags arbeid i Norge for rett til arbeidsavklaringspenger, vil et slikt vilkår måtte gjelde for alle som søker arbeidsavklaringspenger. En slik endring vil dermed kunne få utilsiktede følger for personer som i dag kan ha rett på arbeidsavklaringspenger uten å ha vært yrkesaktive på tidspunktet da arbeidsevnen ble nedsatt.

Kompleksiteten i den norske trygdelovgivningen, og faren for at EØS-tilpasninger av enkeltregler vil kunne få uforutsette følger i andre sammenhenger, er noe av årsaken til at utvalget ikke har gjort noe forsøk på å tilpasse folketrygdloven til forordningens systematikk. Det følger dessuten av EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a at en forordning skal gjennomføres i nasjonal rett «som sådan». Dette kravet setter begrensninger for hvilke lovtekniske grep som kan gjøres. Forordningstekstene kan ikke splittes opp, skrives om og tilpasses strukturen i folketrygdloven. Heller ikke terminologien kan endres. Etter EU-domstolens praksis er det en viss adgang til å gjenta forordningsbestemmelser i nasjonal lovgivning, men dette gir begrenset fleksibilitet ved innarbeidelsen i eksisterende lovgivning.11 En reell «EØS-tilpasning» av trygdelovgivningen forutsetter etter utvalgets syn at man bygger opp hele folketrygdloven på nytt, og lar de forpliktelsene som følger av trygdeforordningen og øvrig EØS-rett være et grunnpremiss i utformingen av den. Utvalget har verken den sammensetning eller de rammebetingelser som kreves for et slikt arbeid. Forsøk på «regeltekniske» EØS-tilpasninger vil uunngåelig lede til materielle endringer, som ikke uten videre er lette å overskue. I tilfeller hvor utvalgets drøftelser har vist at endringer i innretningen av en ytelse vil kunne påvirke trygdeforordningens betydning, har utvalget likevel funnet det riktig å påpeke det politiske handlingsrom som ligger i dette.

Så lenge utgangspunktet tas i dagens folketrygdlov, er utvalget kommet til at forsøk på en full «EØS-tilpasning» av loven neppe er mulig og i hvert fall ikke er hensiktsmessig.12 Kompleksiteten og dynamikken i EØS-rettens føringer for folketrygdloven, og at det i utgangspunktet dreier seg om koordinering og ikke harmonisering, gjør det krevende å forsøke å innarbeide EØS-reglene i lovteksten. Trygdeforordningen er utformet med sikte på å bli anvendt sammen med de nasjonale trygdereglene og legger visse føringer for disse, men er ikke ment å erstatte disse reglene. Utvalget er ikke kjent med noen andre EØS-stater som har forsøkt seg på en omfattende EØS-tilpasning av nasjonal lovgivning på trygdeområdet.

Vanskelighetene forsterkes av at Norge også har inngått andre koordineringsavtaler, og er underlagt flere koordineringsforpliktelser enn de som følger av EØS-avtalen. Spesielt sentralt står nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen, separasjonsavtalen med Storbritannia og de mange bilaterale trygdekoordineringsavtalene som er inngått med andre stater. Innarbeiding av Norges koordineringsforpliktelser i nasjonal lovgivning vil gjøre loven lite forståelig, spesielt for brukere som ikke er jurister. En folketrygdlov som forsøksvis regulerer alle tenkelige grensekryssende scenarier, vil bli svært omfattende. For det store flertall av norske trygdesaker, som ikke har noe grensekryssende element, vil en slik lov bli langt vanskeligere tilgjengelig for brukerne enn dagens lov. En lov som bare tilpasses EØS-retten, vil kunne skape nye blindsoner med tanke på trygdekoordinering med Sveits, Storbritannia, Norden utenfor EØS mv.

Samtidig er utvalget av den oppfatning at det er uheldig at dagens trygdelovgivning i svært liten grad informerer brukere av loven om de omfattende folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg med hensyn til trygdekoordinering. Utvalget foreslår i hovedsak tre grep for å avhjelpe dette.

For det første mener utvalget at trygdeforordningene og andre multilaterale folkerettslige trygdekoordineringsinstrumenter må gjennomføres på lovs nivå, og med klar angivelse av at disse instrumentene har forrang fremfor den øvrige trygdelovgivningen.13 Dette forslaget sikrer også at Stortinget involveres når endringer i forordningene og koordineringsavtalene gjennomføres i norsk rett, noe som ikke skjedde da trygdeforordningen ble tatt inn i EØS-avtalen i 2012. De bilaterale koordineringsavtalene bør etter utvalgets syn gjennomføres i forskrift med hjemmel i folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven, og vil dermed også bli bedre synliggjort. I dag er verken nordisk konvensjon om trygd, reglene om trygdekoordinering i EFTA-konvensjonen eller de bilaterale avtalene gjennomført særskilt i norsk rett. Virkningen i norsk rett bygger kun på den generelle henvisningen til folkerettslige avtaler i folketrygdloven § 1-3.

For det andre mener utvalget at folketrygdloven, barnetrygdloven og kontantstøtteloven bør utstyres med relativt omfattende «folkerettsmarkører», som gjør brukerne oppmerksom på at lovens øvrige regler må tolkes og anvendes, og om nødvendig fravikes og suppleres, av trygdeforordningene og de øvrige koordineringsforpliktelsene som er gjennomført i norsk rett.

For det tredje mener utvalget at oppholdskravene i folketrygdloven § 8-9 (sykepenger), § 9-4 (pleiepenger) og § 11-3 (arbeidsavklaringspenger) bør endres slik at ordlyden reflekterer gjeldende rett. Det innebærer at lovens krav om opphold i Norge må leses som opphold i Norge, øvrige EØS-stater, Norden for øvrig, Storbritannia og/eller Sveits, men vel å merke bare for de personene som kan påberope seg trygdeforordningen i det aktuelle saksforholdet.

Selv om utvalget er av den oppfatning at disse lovendringene vil bidra til at brukere av lovverket i større grad får oversikt over rekkevidden av de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg med hensyn til trygdekoordinering, erkjenner utvalget at behovet for informasjon må ivaretas også på andre måter. Kompleksiteten i både den norske trygdelovgivningen og de folkerettslige koordineringsreglene tilsier at få, om noen, brukergrupper uten juridisk bakgrunn vil anvende lovverket som sin primære kilde for informasjon om trygdemessige rettigheter og plikter. Utvalget understreker derfor den betydning som Navs nettsider, rundskriv, vedtaksbrev og informasjonsmateriell vil ha for å sikre at brukergrupper uten juridisk bakgrunn får informasjon om sine rettigheter og plikter.14

Utvalget fremhever i denne sammenheng særlig rundskrivene til de ulike trygdeytelsene, og det overordnede EØS-rundskrivet. Etter utvalgets syn er det prekært behov for at hele EØS-rundskrivet revideres. Videre bør omtalen av de internasjonale koordineringsforpliktelsene i større grad enn i dag integreres i de ytelsesspesifikke rundskrivene og tilpasses særtrekk ved den enkelte ytelse. Målsettingen må være å få på plass en oppdatert og pedagogisk «Trygde-ABC» som både ivaretar Navs behov for klare instrukser til sine saksbehandlere og brukernes behov for informasjon om sine rettigheter og plikter.

1.2 Bakgrunn

Arbeids- og sosialministeren avholdt en pressekonferanse 28. oktober 2019 der også arbeids- og velferdsdirektøren og riksadvokaten deltok. I pressekonferansen redegjorde statsråden for at Arbeids- og velferdsetaten over flere år hadde feiltolket artikkel 21 i trygdeforordningen. Feilen førte til at oppholdskravet i folketrygdloven for rett til sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger var anvendt også i saker hvor EØS-retten gir rett til å beholde slike ytelser under opphold i andre EØS-stater. Konsekvensene var alvorlige. Som følge av feiltolkningen fikk et betydelig antall personer stanset sine ytelser, og ble utsatt for urettmessige tilbakebetalingskrav, og mange ble anmeldt og dømt for trygdesvindel.

Spørsmålet om hvordan feilpraktiseringen kunne oppstå og pågå over så lang tid, ble gjenstand for granskning både i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité og i et regjeringsoppnevnt granskningsutvalg.

Den offentlige debatten viste at noe av forklaringen på feilen kunne ligge i måten trygdeforordningen var gjennomført på i norsk rett, og at de aktuelle bestemmelsene i folketrygdloven ikke gjorde brukerne av loven oppmerksomme på EØS-reglenes eksistens og potensielle betydning. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) fulgte dette opp med en henvendelse til norske myndigheter, hvor det ble stilt spørsmål ved om gjennomføringen var i samsvar med EØS-rettens krav.15

Arbeids- og sosialdepartementet fant det på denne bakgrunn ønskelig å få utredet forholdet mellom norsk trygdelovgivning og de trygdekoordineringsinstrumentene som Norge er bundet av. Lovutvalget for gjennomgang av trygdelovgivningen og forholdet til internasjonale avtaler med betydning for trygdekoordinering (Trygdekoordineringsutvalget) ble oppnevnt i statsråd 23. juni 2020.

Granskningsutvalget som skulle se på feilpraktiseringen av folketrygdens oppholdskrav ved reiser i EØS-området, avga sin endelige utredning 4. august 2020 (NOU 2020: 9 Blindsonen). Granskningsutvalget pekte på at feilpraktiseringen blant annet skyldtes at de aktuelle bestemmelsene i folketrygdloven ikke var tilpasset EØS-rettens krav, verken i forbindelse med gjennomføringen av EØS-avtalens hoveddel i norsk rett, ved gjennomføringen av trygdeforordningene eller ved senere lovendringer. Utvalget var kritisk til at trygdeforordningen var blitt gjennomført i norsk rett ved forskrift, uten at det fremgikk av folketrygdloven at særlige regler gjaldt i en rekke tilfeller. Samlet sett karakteriserte granskningsutvalget de tiltak som ble truffet ved gjennomføringen, som dårlig lovgivningsteknikk. Utvalget kom med følgende overordnede anbefaling:

«EØS-rettslige forpliktelser, herunder trygdeforordningen, må gjennomføres på en måte som sikrer den enkeltes rettigheter og legger til rette for at EØS-problematikk kan identifiseres. Der EØS-reglene er særlig relevante, bør dette fremgå av loven.»16

Med dette som bakteppe påbegynte Trygdekoordineringsutvalget sitt arbeid høsten 2020.

1.3 Utvalgets mandat og sammensetning

Trygdekoordineringsutvalget ble ved kongelig resolusjon 23. juni 2020 gitt følgende mandat:

«1. Bakgrunn

Internasjonal trygdekoordinering dreier seg om å løse de problemene av trygdemessig art, som kan oppstå som følge av at en person har bodd og/eller arbeidet i mer enn ett land.

Norge er bundet av en rekke trygdekoordineringsinstrumenter.

EØS-avtalens hoveddel legger føringer for koordineringen av trygdeytelser mellom EØS-landene. Trygdekoordinering er også regulert i sekundærlovgivningen. Den viktigste forordningen på dette feltet er europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 (trygdeforordningen). Denne forordningen regulerer trygdekoordineringen mellom de 27 medlemslandene i EU og de tre EØS/EFTA-landene.

Trygdeforordningen regulerer også trygdekoordineringen mellom Norge og Sveits. Det er videre en egen nordisk konvensjon om trygd. Denne konvensjonen innebærer at bestemmelsene i trygdeforordningen får anvendelse for de selvstyrte områdene Færøyene, Grønland og Åland, som ikke er omfattet av EØS-avtalen. Norge har dessuten inngått en rekke bilaterale trygdeavtaler, som regulerer trygdekoordineringen med enkeltland.

Någjeldende folketrygdlov kom i 1997. I proposisjonen til loven er ikke forholdet til trygdereglene i EØS-regelverket nærmere drøftet. EØS-regelverket er imidlertid omtalt i en rekke endringsproposisjoner til folketrygdloven og de andre trygdelovene, hva gjelder de spesifikke bestemmelsene som er foreslått endret. Enkelte aspekter av dette regelverket har også blitt overordnet beskrevet i meldinger til Stortinget (Meld. St. 40 (2016–2017) Eksport av norske velferdsytelser) og i offentlige utredninger (NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon (Brochmann-utvalget)). Det har imidlertid ikke blitt foretatt en helhetlig gjennomgang av den norske trygdelovgivningen og forholdet til EØS-avtalen i proposisjoner, meldinger eller utredninger. Det samme gjelder forholdet til nordisk konvensjon om trygd og Norges bilaterale trygdeavtaler. Følgelig har det ikke funnet sted noen offentlig høring med hensyn til den samlede betydningen trygdelovgivningen og de internasjonale avtalene har for rettighetene til medlemmene i folketrygden, og det har således heller ikke blitt forelagt for Stortinget.

I lys av saken om Arbeids- og velferdsetatens feilaktige tolkning av artikkel 21 i trygdeforordningen, er det naturlig å se nærmere på forholdet mellom den norske trygdelovgivningen og de trygdekoordineringsinstrumentene som Norge er bundet av.

Det er viktig at det er lagt til rette for at både de enkelte medlemmene i folketrygden og aktører i rettsvesen og forvaltning kan finne frem til og forstå rekkevidden av de relevante internasjonale trygdekoordineringsinstrumentene.

Det er i denne sammenheng grunn til å vurdere om disse instrumentene i større grad enn i dag bør reflekteres i nasjonal lovgivning, av hensyn til både privatpersoner og profesjonelle lovanvendere. En eventuell slik synliggjøring må imidlertid gjøres innenfor rammene av Norges plikt til å gjennomføre forordninger «som sådan» i norsk rett, jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a, hvilket altså innebærer at forordningene som hovedregel skal gjennomføres ved inkorporasjon.

Den berørte trygdelovgivningen som skal vurderes av utvalget, hører hovedsakelig under to departementer:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

De deler av norsk lovgivning og internasjonale avtaler som omhandler helse- og omsorgstjenester under Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområde, inngår ikke i mandatet for utvalget.

2. Mandat

Lovutvalget settes ned for å få gjennomført en helhetlig gjennomgang av forholdet mellom den norske trygdelovgivningen og internasjonale avtaler med betydning for trygdekoordinering. Lovutvalget skal kartlegge hovedtrekkene av de folkerettslige forpliktelsene på området.

Lovutvalget skal bidra til at de enkelte medlemmene i folketrygden og profesjonelle aktører i rettsvesen og forvaltning kan få oversikt over rekkevidden av de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg med hensyn til trygdekoordinering. Dette vil også kunne gi grunnlag for at den samlede betydningen trygdelovgivningen og de internasjonale avtalene har for rettighetene til medlemmene i folketrygden, blir forelagt for Stortinget.

Lovutvalget skal vurdere hvordan de ulike folkerettslige forpliktelsene bør gjennomføres i trygdelovgivningen for å legge til rette for et klart og tilgjengelig regelverk. Lovutvalget bør i arbeidet ta hensyn til at loven i stor utstrekning skal forstås og anvendes av brukergrupper uten juridisk bakgrunn.

EØS-avtalen er den viktigste av de ulike folkerettslige avtalene Norge er bundet av på trygdeområdet. EØS-avtalen stiller særegne krav til hvordan rettsakter som innlemmes i avtalen, skal gjennomføres i nasjonal lovgivning. Sentrale rettsakter på trygdeområdet er gitt som forordninger. Etter EØS-avtalen artikkel 7 skal disse gjennomføres ved inkorporasjon. Dette legger noen begrensninger på muligheten til å synliggjøre sammenhengen mellom de nasjonale trygdereglene og forordningenes regler som i stor grad innebærer koordinering av trygderegler.

Lovutvalget skal se på hvordan hensynet til et enkelt og klart lovverk kan ivaretas innenfor rammene av EØS-avtalens krav til gjennomføring, og hvordan en lovtekst som ivaretar disse hensynene konkret kan utformes. Det må da skilles mellom hvilke krav til enkelhet og klarhet som følger av nasjonal rett og hvilke krav som følger av EØS-retten.

Lovutvalget skal redegjøre for ulemper og fordeler ved alternative måter å reflektere internasjonale avtaler i nasjonal lovgivning.

Selv om forordningene gjelder direkte, uten nasjonal gjennomføring, i de andre nordiske landene, skal nasjonal lovgivning på samme måte anvendes innenfor rammene av de reglene som følger av trygdeforordningene. Lovutvalget bør derfor se på utformingen av trygdelovgivningen i andre nordiske land.

Dersom lovutvalget foreslår at de internasjonale avtalene i større grad enn i dag skal reflekteres i nasjonal lovgivning, skal det også foreslå hvordan lovgivningen skal vedlikeholdes i lys av rettsutviklingen i internasjonale fora (dommer fra EU-domstolen, EFTA-domstolen etc.), da det ved rettsavklaring eller rettsutvikling som knytter seg til innholdet i forordningsbestemmelsene, vil kunne være begrenset med muligheter til å presisere lovgivningen.

Trygdelovgivningen er et omfattende rettsområde. Utvalget skal levere sin utredning i løpet av relativt kort tid, og utvalget skal derfor ikke foreta en full gjennomgang av alle sider ved regelverket. Det ligger derfor også utenfor lovutvalgets mandat å gjennomgå og beskrive norske myndigheters praktisering av det aktuelle nasjonale og internasjonale regelverket. Utvalget står imidlertid fritt til å peke på områder innenfor trygdelovgivningen som bør utredes ytterligere, eksempelvis dersom utvalget mener at deler av nasjonal trygdelovgivning, sett i lys av Norges folkerettslige forpliktelser til å likebehandle norske borgere og andre lands borgere, har utilsiktede økonomiske eller samfunnsmessige konsekvenser.

Lovutvalget skal i sitt arbeid se hen til annet relevant utredningsarbeid. Lovutvalget skal herunder følge opp eventuelle relevante læringspunkter fra utredningen til utvalget for ekstern gjennomgang av håndtering og praktisering av EUs trygdeforordning. Lovutvalget vil også kunne få et tilleggsmandat i lys av tilrådningene fra granskningsutvalget.

Dersom lovutvalget foreslår endringer i trygdelovgivningen, skal det legge frem et konkret lovforslag, i samsvar med utredningsinstruksen punkt 4-1 om utforming av lovforslag og forskrifter. Lovutvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine eventuelle forslag. I tilfeller der de internasjonale avtalene med betydning for trygdekoordinering gir Norge et handlingsrom, skal lovutvalget synliggjøre samfunnsmessige implikasjoner, herunder økonomiske og administrative konsekvenser av alternative løsninger.

Lovutvalget vil få et eget sekretariat. Lovutvalget kan ved behov innhente faglig støtte og innspill underveis, blant annet fra ressurs- og kompetansemiljøer og relevante offentlige organer. Lovutvalget kan herunder innhente innspill til brukervennlig utforming av et eventuelt lovforslag fra Språkrådet.

Lovutvalget setter selv ned en referansegruppe som skal bistå lovutvalget med innspill.

Lovutvalgets arbeid har frist frem til 1. juni 2021.»

Etter henvendelse fra utvalget, ga Arbeids- og sosialdepartementet 19. februar 2021 utsatt leveringsfrist til 15. juni 2021 for å sikre utvalget tid til å ta hensyn til EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-8/20 N. EFTA-domstolens uttalelse i denne saken ble avgitt 5. mai 2021.

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

• Halvard Haukeland Fredriksen, professor, Bergen (utvalgets leder)

• Hilde K. Ellingsen, advokat, Oslo

• Marianne Nergaard Magnus, tingrettsdommer, Vågan

• Essi Rentola, direktør, Helsinki

• Eyvin Sivertsen, lagdommer, Oslo

Sekretariatet har bestått av universitetsstipendiat Eivind Helland Marienborg, Universitetet i Bergen (sekretariatsleder), underdirektør Erik Dæhli, Arbeids- og sosialdepartementet, spesialrådgiver Ingvild Vesterdal, Barne- og familiedepartementet, fagdirektør Mona Martinsen, Arbeids- og sosialdepartementet, seniorrådgiver Benedikte Strøm, Justis- og beredskapsdepartementet, seniorrådgiver Ida Karine Kjelsberg, Arbeids- og sosialdepartementet, seniorrådgiver Synne Ovesen, Arbeids- og velferdsdirektoratet, seniorrådgiver Peter Myklebust, Arbeids- og velferdsdirektoratet (til september 2020), seniorrådgiver Ingrid Arntzen, Arbeids- og velferdsdirektoratet (januar–februar 2021) og seniorrådgiver Hanna Kristiane Rummelhoff, Arbeids- og sosialdepartementet (fra februar 2021).

1.4 Utvalgets forståelse av mandatet – avgrensninger

Utvalgets mandat er omfattende. Det er ikke tidligere foretatt noen helhetlig gjennomgang av norsk trygdelovgivning og forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser av betydning for trygdekoordinering. Sett i lys av det omfanget både norsk trygdelovgivning og de folkerettslige trygdekoordineringsinstrumentene har, ville en uttømmende gjennomgang ha blitt et svært omfattende arbeid. Utvalget har imidlertid forstått mandatet slik at det etterspør en kartlegging av hovedtrekkene på området, avdekking av mulige problemområder som krever nærmere oppfølgning eller særlig årvåkenhet for fremtiden, og forslag til mer overordnede løsninger knyttet til gjennomføringen og synliggjøringen av de folkerettslige forpliktelsene. Utvalget viser til den knappe tidsfristen som er gitt for utvalgets arbeid, samt at det i mandatet presiseres at utvalget ikke skal foreta en «full gjennomgang av alle sider ved regelverket».

Flere konkrete saker, hvor det er uenighet om EØS-rettens krav til norsk trygderett, har versert for norske domstoler og EFTA-domstolen parallelt med utvalgets arbeid. EFTA-domstolens rådgivende uttalelse til Høyesterett i sak E-8/20 N ble avgitt 5. mai 2021, og utvalget kunne dermed ta hensyn til denne i utredningsarbeidets siste fase. To verserende saker for EFTA-domstolen om EØS-rettens betydning for folketrygdlovens oppholdskrav for retten til dagpenger har utvalgets leveringsfrist ikke tillatt at utvalget har ventet på.17 Parallelt med utvalgets arbeid har ESA sendt flere brev til norske myndigheter av relevans for utvalgets arbeid, og innledet en prosess rettet mot selve gjennomføringen av trygdeforordningen som i siste instans kan lede frem til et traktatbruddsøksmål i EFTA-domstolen.18 En eventuell avgjørelse fra EFTA-domstolen vil imidlertid ligge et godt stykke frem i tid.

Også for EU-domstolen verserer det flere saker om forståelsen av sentrale bestemmelser i trygdeforordningen, herunder to østerrikske saker om kjøpekraftjustering av barnetrygd for barn bosatt i andre EØS-stater.19 Ettersom Norge ikke har regler om kjøpekraftjustering, er ikke spørsmålet av direkte betydning for utvalgets arbeid.20 Slik sakene er lagt opp, vil imidlertid EU-domstolen kunne komme med prinsipielle avklaringer om innholdet i, og forholdet mellom, flere av forordningens grunnprinsipper, herunder bestemmelsene om likebehandling av personer omfattet av forordningen (artikkel 4), likestilling av ytelser, inntekter og fakta (artikkel 5) og eksportabilitet (artikkel 7). En eventuell adgang til kjøpekraftjustering vil også kunne få betydning for vurderingen av om restriksjoner på adgangen til å ta med seg ulike ytelser under opphold i andre EØS-stater, lar seg rettferdiggjøre. Avgjørelsene kan neppe forventes før mot slutten av 2021.

I vurderingen av om ulike regler i trygdelovgivningen er i samsvar med de kravene som følger av EØS-avtalen og Norges øvrige forpliktelser om trygdekoordinering, har utvalget flere steder kommet over spørsmål som krever grundigere utredninger enn det utvalgets rammebetingelser tillater. I slike tilfeller har utvalget nøyd seg med å peke på problemstillingen, eventuelt ledsaget av noen foreløpige vurderinger og en oppfordring til angjeldende departement om å følge opp saken. I NOU 2020: 9 Blindsonen påpekte Granskningsutvalget at det ikke var opp til utvalget å avgjøre hva som er gjeldende EØS-rett, men at dette er en oppgave som ligger til domstolene.21 Denne forståelsen har vært styrende også for Trygdekoordineringsutvalgets arbeid.

Mandatet etterspør en sammenstilling av norsk trygdelovgivning på den ene siden, og folkerettslige forpliktelser av betydning for trygdekoordinering på den andre.22

Med folkerettslige instrumenter av betydning for trygdekoordinering har utvalget forstått alle forpliktelser som tar sikte på å regulere trygdedekning og trygderettigheter i tilfeller hvor personer i løpet av livet bor eller oppholder seg i ulike stater. Sentralt står trygdeforordningen, som via EØS-avtalen, nordisk konvensjon om trygd, EFTA-konvensjonen og separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia ligger til grunn for trygdekoordineringen mellom Norge og de øvrige EØS-statene, Norden for øvrig (Færøyene, Grønland mv.), Sveits og Storbritannia. Det følger av dette at mandatet omfatter alle de føringene for norsk trygderettsom følger av trygdeforordningen, uten noen nærmere vurdering av om det tradisjonelt har vært vanlig å anse de ulike problemstillingene som spørsmål om koordinering av nasjonale trygdeordninger. Når trygdeforordningen artikkel 7 og eventuelt også artikkel 21 sikrer retten til å beholde blant annet kontantytelser ved sykdom også under kortvarige opphold i andre EØS-stater, er det uten betydning for utvalget om det språklig faller naturlig å betegne dette som et utslag av koordinering av nasjonale trygdeordninger. Trygdeforordningen regulerer de trygderettslige sidene ved den frie bevegeligheten av personer i EU under merkelappen «koordinering av trygdeordninger». Med dette er uttrykket trygdekoordinering gitt en betydning som rekker ut over de klassiske tilfellene hvor en person har bodd og/eller arbeidet i mer enn én stat.

Denne vide forståelsen av hva som regnes som trygdekoordinering, gjør at utvalget heller ikke ser grunn til å problematisere om det er naturlig å sette merkelappen trygdekoordinering på de trygderettslige føringer som kan utledes av bestemmelsene om fri bevegelighet av personer i EØS-avtalens hoveddel, og eventuelt også i direktiv 2004/38/EF om unionsborgere og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium (Unionsborgerdirektivet). Utvalget anser i utgangspunktet alle trygderettslige sider ved den frie bevegeligheten av personer i EØS som omfattet av mandatet. For øvrig er utvalgets syn at føringene som de generelle reglene om fri bevegelighet av personer legger på trygdelovgivningen, i all hovedsak kan forankres i den någjeldende trygdeforordningen, slik at behovet for å bygge direkte på bestemmelsene i avtalens hoveddel her er beskjedent, se nærmere punkt 2.4. At forordningens ulike bestemmelser må tolkes i lys av prinsippene om fri bevegelighet av personer, og tidvis gir anvisning på vurderingstemaer hentet fra disse prinsippene, endrer ikke på dette.

Etter utvalgets syn er det mindre naturlig å karakterisere EØS-avtalen artikkel 36 om fri bevegelighet av tjenester som del av det rettslige rammeverket for trygdekoordinering. Trygdeforordningen skal underbygge fri bevegelighet av personer, men det er ikke et uttalt siktemål med forordningen å legge til rette for tjenesteyting over landegrensene.23 Samtidig har Nav-saken for EFTA-domstolen vist med all mulig tydelighet at også EØS-avtalen artikkel 36 kan innebære skranker for nasjonal trygdelovgivning ved å beskytte mottakere av trygd mot tap av rettigheter når de reiser til en annen EØS-stat for å motta tjenester der.24 I punkt 2.4 redegjør utvalget nærmere for det bakteppet for trygdeforordningens koordineringsregler som EØS-avtalen artikkel 36 utgjør.

Utenfor utvalgets forståelse av folkerettslige forpliktelser av betydning for trygdekoordinering faller EU/EØS-regelverk som retter seg mot det materielle innholdet av nasjonal trygderett, uten å knytte dette til bosetting eller opphold i andre EØS-stater. To praktiske eksempler er direktiv 79/7/EØF om gradvis gjennomføring av prinsippet om lik behandling av menn og kvinner i trygdespørsmål og direktiv 2006/54/EF om gjennomføring av prinsippet om like høve for og lik handsaming av menn og kvinner ved tilsetjing og i arbeidstilhøve.25 Sistnevnte regulerer blant annet yrkesbaserte trygdeordninger, som ikke er omfattet av direktiv 79/7/EØF, og som tidligere var regulert av direktiv 86/378/EØF om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av menn og kvinner i yrkesbaserte trygdeordninger.26 Et tredje eksempel er direktiv 2000/78/EF om generelle rammebestemmelser om likebehandling i arbeidslivet (som er gjennomført i norsk rett selv om det ikke er tatt inn i EØS-avtalen) og som blant annet inneholder et forbud mot aldersdiskriminering som vil kunne ha trygderettslig interesse. Også svangerskapsdirektivet og det såkalte WLB-direktivet27 stiller krav til det materielle innholdet i norsk trygdelovgivning. Direktivene vil påvirke hvilke rettigheter og plikter mottakere av svangerskaps- og foreldrepenger har. Dette vil imidlertid gjelde helt generelt, ikke bare i grensekryssende situasjoner, og utvalget har derfor ikke ansett dette som omfattet av mandatet. Det er følgelig grunn til å understreke at avgrensningen til regler om trygdekoordinering innebærer at utvalget ikke har foretatt noen full «EØS-kontroll» av trygdelovgivningen.

Ut over EØS-avtalen og de andre avtalene som utvider trygdeforordningens anvendelsesområde, omfatter mandatet også de mange bilaterale avtalene om trygdekoordinering som Norge har inngått. Såkalte standardsettingsavtaler faller derimot utenfor mandatet. Dette er folkerettslige instrumenter som stiller krav til innholdet i de nasjonale trygdeytelsene, uten å knytte dette til bosetting eller opphold i andre stater. Utenfor mandatet faller også folkerettslige avtaler av mer generell art. To eksempler er Den europeiske kodeks for sosial sikkerhet og FNs kvinnekonvensjon. En kortfattet oversikt over alle disse instrumentene og deres potensielle betydning for norsk trygderett mer generelt, er for sammenhengens skyld gitt i kapittel 13.

Med norsk trygdelovgivning forstår utvalget folketrygdloven, men også barnetrygdloven og kontantstøtteloven.28 Folketrygdloven kapittel 5 om stønad ved helsetjenester er uttrykkelig unntatt fra utvalgets mandat, og utvalget har derfor ikke vurdert vilkårene for ytelsene i folketrygdloven kapittel 5 opp mot EØS-avtalen eller andre folkerettslige forpliktelser. Utvalget går heller ikke inn på sektorbaserte særordninger på trygdeområdet29 eller på lovgivning utenfor den alminnelige trygdelovgivningen som berøres av trygdeforordningen, for eksempel yrkesskadeforsikringsloven.30 Utvalgets drøftelser av hvordan trygdeforordningen bør gjennomføres og synliggjøres i folketrygdloven er imidlertid generelle, og ikke begrenset til å gjelde bestemte ytelser. På et slikt overordnet plan vil utvalgets drøftelser og forslag også kunne ha betydning for folketrygdloven kapittel 5 og de sektorbaserte særordningene som utvalget ikke går inn på.

Det følger av mandatet at det ikke ligger til utvalget å gjennomgå og beskrive norske myndigheters praktisering av regelverket. Utvalget har derfor ikke iverksatt egne undersøkelser av hvordan regelverket anvendes av Nav. I forbindelse med gjennomgangen av en del skriftlige kilder, slik som Norges innrapportering av ytelser etter trygdeforordningen artikkel 9, korrespondansen mellom ESA og Norge og Navs rundskriv, har utvalget likevel fått innsyn i hvordan norske myndigheter forstår de folkerettslige forpliktelsenes betydning for deler av trygderegelverket. Utvalget har vist til slike opplysninger i tilfeller hvor det er relevant for utvalgets drøftelser.

Mandatet gjør det klart at utvalget må ta hensyn til at trygdelovgivningen i stor utstrekning skal forstås og anvendes av brukergrupper uten juridisk bakgrunn. Både den norske trygdelovgivningen og de internasjonale forpliktelsene er omfattende og preget av detaljert regulering av både rettigheter og plikter. Trygdeforordningens krav til nasjonal trygdelovgivning er dessuten gjenstand for løpende avklaring og i noen grad også utvikling gjennom praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Også avklaringer fra Den administrative kommisjon kan utløse behov for endringer i etablert forståelse av forordningenes betydning for ulike trygderettslige spørsmål. Kompleksiteten og dynamikken i EØS-rettens føringer for folketrygdloven, og at det dreier seg om koordinering og ikke harmonisering, gjør det krevende å forsøke å innarbeide EØS-rettighetene direkte i lovteksten. Det gjelder særlig om lovteksten skal være forståelig for brukere som ikke er jurister. En folketrygdlov som forsøksvis regulerer alle tenkelige grensekryssende scenarier, vil bli svært omfattende. For det store flertall av saker, som ikke har noe grensekryssende element, vil en slik lov bli vanskeligere tilgjengelig for brukerne enn dagens lov. I tillegg kommer EØS-avtalens krav om at forordninger skal gjennomføres «som sådan». For utvalget ble det tidlig klart at brukernes behov for informasjon om rettigheter og plikter må ivaretas også gjennom andre kanaler enn selve lovverket, se kapittel 17.

I tilfeller der de internasjonale avtalene av betydning for trygdekoordinering gir Norge et «handlingsrom», ber mandatet utvalget om å synliggjøre samfunnsmessige implikasjoner, herunder økonomiske og administrative konsekvenser, av alternative løsninger. Etter utvalgets syn kan mandatet vanskelig tolkes bokstavelig på dette punktet. De internasjonale avtalene av betydning for trygdekoordinering stiller i utgangspunktet ingen krav til det materielle innholdet av Norges trygdeordninger. Norge kan i prinsippet avskaffe hele folketrygden uten at man bryter med de internasjonale koordineringsforpliktelsene.31 «Handlingsrommet» er således svært vidt. En redegjørelse for alle tenkelige endringer, med tilhørende implikasjoner og konsekvenser av disse, vil ikke være praktisk gjennomførbart, og utvalget har verken den sammensetningen eller de ressursene som kreves for et slikt utredningsarbeid. Utvalget har derfor forstått mandatet slik at det ikke er snakk om å vurdere materielle endringer av norsk trygderett ut over det som måtte være påkrevd for å oppfylle de internasjonale koordineringsforpliktelsene.

Utvalget påpeker likevel i denne sammenhengen at trygdeforordningenes føringer for norsk trygderett varierer avhengig av hvordan den enkelte ytelsen klassifiseres, se nærmere i kapittel 7. Selv om klassifiseringen av en ytelse er et EØS-rettslig spørsmål, er det nasjonal rett som avgjør hvilke ytelser som skal gis, og hvordan de skal innrettes. Et aktuelt eksempel er ytelsen arbeidsavklaringspenger, som i dag er innrettet slik at den må regnes som en kontantytelse ved sykdom i forordningens forstand, men som for enkelte mottakere nok langt på vei fungerer som en arbeidsledighetstrygd. For disse mottakerne vil det nok kunne være mulig å erstatte arbeidsavklaringspengene med en ytelse som i EØS-rettslig sammenheng vil bli regnet som en ytelse ved arbeidsløshet. Som det vil fremgå av utvalgets drøftelser i punktene 8.3 og 8.16 er det betydelig forskjell på forordningens koordineringsregler for ytelser ved arbeidsløshet og kontantytelser ved sykdom, ikke minst når det gjelder retten til å ta med seg ytelsene under opphold i andre EØS-stater. Et annet eksempel er støtte til barnefamilier, hvor kontantutbetalinger som barnetrygd og kontantstøtte regnes som familieytelser etter trygdeforordningen, mens skattefradrag ikke gjør det.32 Et tredje eksempel er ulike varianter av overgangsstønader til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 og kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven, hvor relativt små forskjeller i tildelingskriteriene medfører at utvalget mener at førstnevnte, men ikke sistnevnte, omfattes av trygdeforordningen.33 Et fjerde eksempel er foreldrepenger, hvor bare mindre forskjeller mellom den norske og den svenske ordningen har ført til ulik klassifisering under forordningen.34 Mens de norske foreldrepengene regnes som en ytelse til mor eller far ved svangerskap og fødsel, regnes de svenske som en familieytelse. Eksemplene viser at innretningen av folketrygdens ulike ytelser har betydning for den EØS-rettslige klassifiseringen av dem, og dermed også for hvilke føringer EØS-retten gir opphav til. Det er viktig at norske myndigheter er seg bevisst dette «handlingsrommet» i fremtidige diskusjoner om trygdelovgivningen. I tilfeller hvor utvalgets drøftelser har vist at mindre endringer i innretningen av en ytelse kan få stor innvirkning på trygdeforordningens betydning, har utvalget likevel funnet det riktig å påpeke dette.

Utvalget forstår mandatet slik at det ikke skal vurdere materielle endringer av norsk trygdelovgivning ut over det som må til for å oppfylle de internasjonale koordineringsforpliktelsene. Av den grunn avstår utvalget fra å mene noe om den forskjellsbehandlingen mellom opphold innenfor og utenfor EØS, som oppstår ved at folketrygdens oppholdskrav for blant annet sykepenger og arbeidsavklaringspenger bare settes til side i tilfeller hvor dette er EØS-rettslig påkrevd. Dette er en EØS-begrunnet forskjellsbehandling, hvor den som er vernet av EØS-retten har rettigheter som andre, i for øvrig tilsvarende situasjoner, ikke har.

Mandatet ber utvalget nedsette en referansegruppe, men presiserer ikke nærmere hvem den skal bestå av, eller hvilken funksjon den skal fylle, ut over at den skal bistå lovutvalget med innspill. Utvalget etablerte en referansegruppe av personer som gjennom sitt arbeid har erfaring med hvordan trygdelovgivningen anvendes i det praktiske liv. Ettersom slike erfaringer vil kunne variere avhengig av perspektivet de oppleves fra, ønsket utvalget medlemmer både fra forvaltningen og fra dem som representerer brukersiden. Brukersiden ble representert av ulike rettshjelptiltak og en advokat med trygdepraksis. Fra forvaltningssiden fant utvalget det naturlig å invitere instanser som har kontakt med Navs brukere, og som anvender rettskildene som faller inn under utvalgets mandat. Utvalget inviterte også Trygderetten med i referansegruppen, som en tung trygderettslig aktør utenfor Nav-systemet. Se referansegruppens sammensetning i punkt 1.6.

1.5 Om «eksport» av trygdeytelser

Uttrykket «trygdeeksport» benyttes hyppig i det offentlige ordskiftet. Debatter både i den politiske og den juridiske sfæren viser imidlertid at uttrykket brukes i ulik betydning av ulike aktører og i ulike sammenhenger. Det finnes ingen legaldefinisjon av trygdeeksport, verken i norsk rett, i trygdeforordningen eller i andre folkerettslige instrumenter. Utvalget har derfor funnet det nødvendig å presisere innledningsvis hva det forstår med eksport av trygdeytelser.

I tråd med etablert internasjonal begrepsbruk har man også i Norge tradisjonelt bare snakket om trygdeeksport i tilfeller der mottakeren i trygderettslig forstand bor i eller flytter til utlandet, og av den grunn i utgangspunktet ikke oppfyller vilkårene for pliktig medlemskap i folketrygden. Dette er altså tilfeller hvor oppholdet er ment å vare eller faktisk har vart i minst tolv måneder, eller hvor vedkommende har oppholdt seg eller skal oppholde seg i utlandet mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år, jf. folketrygdloven §§ 2-1 og 2-14. Utbetalinger til personer som har opphold i utlandet av kortere varighet enn dette, anses etter denne forståelsen ikke som trygdeeksport.

Utredningen som for alvor satte trygdeeksport på dagsordenen i Norge, var NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon – den norske modellens framtid. I utredningen ble termen trygdeeksport benyttet som samlebetegnelse på alle utbetalinger til personer som befinner seg i utlandet, uavhengig av om det er snakk om bosetting eller andre opphold. Denne tilnærmingen har satt sitt preg på det offentlige ordskiftet.

I noen grad har dette også kommet inn i dokumenter utarbeidet av offentlige myndigheter, men i all hovedsak ser det ut til at man fra myndighetenes side har beholdt den tradisjonelle definisjonen av termen trygdeeksport. Dette gjelder for eksempel Meld. St. 40 (2016–2017). Av NOU 2020: 9 fremgår at denne definisjonen også ble lagt til grunn av de to arbeidsgruppene som jobbet med dette emnet i henholdsvis 2012 og 2014.35 Enkelte unntak finnes likevel. For eksempel er det i forskrift 16. september 1998 nr. 890 om dagpenger under arbeidsløshet (dagpengeforskriften) § 13-4 første ledd bokstav a gjort unntak fra oppholdskravet der mottakeren har «benyttet adgangen til eksport av dagpenger» etter dagpengeforskriften § 13-9. Denne bestemmelsen har overskriften «Eksport av dagpenger», men gjelder muligheten for å oppholde seg i andre stater i tre måneder for å søke arbeid, altså ikke opphold av en slik varighet at mottakeren regnes som bosatt i utlandet. Samtidig omhandler dagpengeforskriften § 13-4 første ledd bokstav b og c situasjoner som etter det foregående må klassifiseres som eksport, men altså uten at dette er omtalt som eksport i forskriften.

Uttrykket «eksport» er ikke benyttet i noen av artiklene i trygdeforordningen eller gjennomføringsforordningen.36 Artikkel 7 i trygdeforordningen, som er hovedbestemmelsen om det som betegnes som eksportabilitetsprinsippet, omhandler etter sin ordlyd bare opphevelse av bostedskrav. I sak E-8/20 N, avsnitt 139 slo imidlertid EFTA-domstolen fast at bestemmelsen også er til hinder for at en EØS-stat gjør kontantytelser betinget av kontinuerlig fysisk opphold i staten. Trygdeforordningen inneholder også andre bestemmelser som gir rett til å beholde trygdeytelser under opphold i andre EØS-stater. Et nærliggende eksempel er bestemmelsen i artikkel 21 nr. 1 om kontantytelser ved sykdom, som uttrykkelig likestiller bosetting og opphold i andre EØS-stater. I debatten om feilpraktiseringen av denne bestemmelsen er trygdeeksport tidvis brukt som betegnelse på alle situasjoner omfattet av artikkel 21 nr. 1, altså også helt kortvarige opphold i andre EØS-stater.37

I EU/EØS-rettslig sammenheng er det uten betydning om man i det offentlige ordskiftet diskuterer retten til å motta trygdeytelser under opphold i andre EØS-stater under merkelappen «eksport». Det har ingen rettslig betydning om man mener at en mottaker av sykepenger «eksporterer» tre dager med trygd som følge av en langhelg i Sverige, eller om man vil forbeholde denne karakteristikken til tilfeller hvor mottakeren, eller personer i mottakerens familie som den aktuelle ytelsen er knyttet til, er bosatt i en annen EØS-stat.

Til tross for at det foreligger ulike oppfatninger av hva som skal regnes som trygdeeksport, har utvalget forsøkt å holde fast ved det som oppfattes som den tradisjonelle forståelsen av denne termen, men tilpasset trygdeforordningens særegne bosettingskrav (se punkt 4.4.6) og den omstendighet at forordningens lovvalgsregler i en del tilfeller innebærer at eksporten skjer til personer som fortsatt er medlemmer av folketrygden. Alle henvisninger til eksportabilitetsprinsippet gjelder derfor hovedregelen i trygdeforordningen artikkel 7 om opphevelse av bostedskrav. Retten til å beholde ulike trygdeytelser under kortere opphold i andre EØS-stater omtales gjennomgående uten bruk av merkelappen trygdeeksport.

1.6 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden fra august 2020 til juni 2021 avholdt tolv møter. Enkelte av møtene ble gjennomført i Oslo, med digital deltakelse fra de som av ulike grunner var forhindret fra å møte fysisk. De fleste møtene ble på grunn av koronapandemien gjennomført heldigitalt. Ni av møtene gikk over en hel dag. Ett av møtene gikk over to hele dager, mens to av møtene var kveldsmøter av kortere varighet.

Utvalget har invitert flere innledere til sine møter

• Finn Arnesen, leder av utvalg for ekstern gransking av saken om feilaktig praktisering av adgangen til å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i annet EØS-land

• Ida Sørebø, avdelingsdirektør, og Jon Lunde, lovrådgiver, Lovavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet, drøftet i to omganger aktuelle utfordringer knyttet til gjennomføring av EØS-forpliktelser i norsk rett sammen med utvalget.

• Jon Christian Fløysvik Nordrum, førsteamanuensis ved Institutt for offentlig rett, Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo

Det har vært avholdt to møter med referansegruppen, i henholdsvis januar og mars 2021.

Referansegruppen hadde følgende medlemmer:

• Lasse Fredriksen Winther, Jussformidlingen

• Isak Brean, Jusshjelpa i Nord-Norge

• Cathrine Reinskau, JussBuss

• Gro Sandvold, Advokatforeningen

• Marte Strand Sinkerud, Trygderetten

• Lise Antonsen Fjalestad, Nav Kontaktsenter

• Vidar Håland, Nav Klageinstans

• Randi Bjerknes, Norges Juristforbund

Utvalgets drøftelser har tatt hensyn til endringer i rettskildebildet frem til utløpet av mai 2021.