1 Andre staters gjennomføring og synliggjøring av koordineringsforpliktelser på trygdeområdet

Innledning

I utvalgets mandat heter det:

«Selv om forordningene gjelder direkte, uten nasjonal gjennomføring, i de andre nordiske landene, skal nasjonal lovgivning på samme måte anvendes innenfor rammene av de reglene som følger av trygdeforordningene. Lovutvalget bør derfor se på utformingen av trygdelovgivningen i andre nordiske land.»

Komparative studier av andre staters interne rettsorden er komplisert. Lovtekster og andre rettskilder må vurderes, tolkes og veies i tråd med hver enkelt stats juridiske metode. Ulike tradisjoner for rettsspråk og lovgivningsteknikk kan føre til misforståelser eller at nyanser går tapt.

Utvalget har derfor ikke gjort egne studier av utenlandsk rett som ledd i utvalgsarbeidet, men har valgt å følge opp dette punktet i mandatet ved å rette henvendelser til trygdemyndighetene i andre stater, med spørsmål som utvalget har ønsket besvart. Svarene som utvalget har mottatt, har hatt ulik form og varierende grundighet. Oppsummeringen nedenfor bygger på utvalgets forståelse av svarene og er i begrenset grad etterprøvd ved egne undersøkelser av de enkelte statenes lovgivning og praksis. Fremstillingen må derfor leses med de nødvendige forbehold.

Utvalget har spesielt ønsket belyst hvordan koordineringsforpliktelsene etter trygdeforordningen og eventuelt annet internasjonalt regelverk er gjennomført og synliggjort i de enkelte statenes nasjonale lovgivning. Mandatet viser til andre nordiske stater, men utvalget har funnet det interessant også å undersøke hvordan stater utenfor Norden løser slike spørsmål. Henvendelser ble derfor også rettet til enkelte stater utenfor Norden.

Spørsmålene som ble stilt, lød slik:

• 1. Er nasjonal trygdelovgivning tilpasset de krav som følger av forordning 883/2004 og annen EU/EØS-rett, eller ivaretas EU/EØS-rettens krav utelukkende gjennom kollisjonsregler som slår fast at EU/EØS-retten går foran nasjonal trygdelovgivning i tilfelle motstrid?

  • 1.1 Dersom man har valgt kollisjonsregler: Hvordan informeres lesere av den nasjonale trygdelovgivningen om at den viker for EU/EØS-retten? Er det tatt inn henvisninger til EU/EØS-retten i enkeltbestemmelser i lovene som reiser EU/EØS-rettslige spørsmål, et generelt EU/EØS-forbehold i innledningen, eller annet?

  • 1.2 Dersom man har tilpasset nasjonal trygdelovgivning til EU/EØS-rettens krav: Hvordan er dette gjort? Har man tatt inn enkeltbestemmelser fra trygdeforordningen i nasjonal rett, nøyd seg med å lovfeste hovedprinsippene i trygdeforordningen, eller annet?

• 2. Hvilke andre virkemidler (rundskriv, veiledninger, brosjyrer etc.) er tatt i bruk for å veilede borgerne om rettigheter og plikter etter EU/EØS-retten eller internasjonale avtaler om koordinering av trygd?

• 3. Finnes det nasjonale retningslinjer eller bestemmelser om hvordan EU/EØS-rett eller andre internasjonale forpliktelser skal synliggjøres i nasjonal lovgivning? Legg gjerne ved en kopi eller send webadressen der disse kan hentes, hvis mulig.

• 4. Hvordan vedlikeholdes nasjonal lovgivning på trygdeområdet slik at den er à jour med nye forordninger fra EU som endrer forordning 883/2004?

• 5. Hvordan vedlikeholdes nasjonal lovgivning på trygdeområdet slik at den er à jour med nye avgjørelser fra EU-domstolen eller EFTA-domstolen?

• 6. Hvordan gjennomføres og gjenspeiles rettigheter som stammer fra andre internasjonale avtaler enn EU-/EØS-regelverk i nasjonalt regelverk, for eksempel den nordiske konvensjonen om trygd?

Spørsmål 6 ble ikke stilt til stater utenfor Norden. Spørsmålene ble sendt til følgende stater ved brev 7. og 8. september 2020:

• Sverige

• Danmark

• Finland

• Island

• Liechtenstein

• Irland

• Nederland

• Tyskland

• Estland

• Polen

• Latvia

• Litauen

• Sveits

• Storbritannia

Utvalget mottok svar på sine spørsmål fra følgende stater:

• Sverige

• Danmark

• Finland

• Island

• Irland

• Nederland

• Estland

• Polen

• Litauen

• Sveits

Nedenfor gis en oppsummering av de svarene som er innkommet, med hovedvekt på hvordan de folkerettslige koordineringsforpliktelsene gjennomføres og synliggjøres i nasjonal lovgivning, se punkt 2 nedenfor. I punkt 3 gjøres det kort rede for statenes svar når det gjelder informasjonstiltak til publikum utover selve regelverket.

For de øvrige spørsmålene ser utvalget ikke grunn til å gi en særskilt oppsummering, men svarene er tatt i betraktning i vurderingen av de enkelte tiltakene som utvalget foreslår i utredningen.

Tilpasninger eller folkerettsmarkører i nasjonal trygdelovgivning

Utvalget har i kapittel 15 og kapittel 16 drøftet ulike metoder for å synliggjøre Norges forpliktelser til trygdekoordinering etter EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler. Blant alternativene som er vurdert, er EØS-tilpasning av folketrygdloven eller deler av denne (punkt 15.6), en egen lov om trygdeytelser i EØS-tilfeller (punkt 15.7), endring av enkeltbestemmelser med oppholdskrav (punkt 15.9), lovfesting av hovedprinsippene i trygdeforordningen (punkt 15.10) og innarbeidelse av folkerettsmarkører i lovteksten (punkt 15.11 og 16.5). Det har av den grunn vært av interesse for utvalget å kartlegge i hvilken grad andre stater har benyttet seg av denne typen virkemidler.

Ingen stater har opplyst at det er gjort omfattende endringer i nasjonal trygdelovgivning for å tilpasse den til koordineringsforpliktelser etter trygdeforordningen eller andre internasjonale avtaler.

Sverige har i sitt svar opplyst at trygdeforordningens bestemmelser ikke er innarbeidet i nasjonal trygdelovgivning på en slik måte at innholdet fremgår i enhver situasjon. Det finnes imidlertid henvisninger i enkelte lover som angir at folkerettslige forpliktelser kan få betydning for anvendelsen av nasjonal rett. Sverige har som eksempel vist til trygdeforordningen i 2 kap. 5 § socialförsäkringsbalken. Av denne bestemmelsen fremgår det at

«[u]nionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i denna balk».1

Et tilsvarende forbehold er tatt inn i 3 § i lag om arbetslöshetsförsäkringen, hvor det fremgår at rett til erstatning

«… har endast personer som i Sverige uppfyller ersättningsvillkoren enligt denna lag, om inte något annat följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen».2

Lovbestemmelsene i eksemplene fra Sverige sier ikke noe om hvilke rettigheter som kan utledes av det internasjonale regelverket. Henvisningene til de internasjonale forpliktelsene har karakter av «folkerettsmarkører» som angir at nasjonal rett skal anvendes i samsvar med disse forpliktelsene.3

Danmark har i sitt svar understreket at trygdeforordningen har umiddelbar virkning i dansk rett, og at det derfor ikke er nødvendig å innarbeide forordningens bestemmelser i nasjonal lovgivning. Av pedagogiske hensyn kan forordningene tas inn som vedlegg til lover, eller sentrale bestemmelser i forordningene kan gjengis i loven. I slike tilfeller settes det inn en fotnote til lovens tittel om at gjengivelsen bare er gjort av praktiske hensyn og ikke rokker ved forordningens umiddelbare virkning. Danmark har ikke gitt eksempler på dette.

På enkelte områder har Danmark gitt særlige gjennomføringsbestemmelser. Blant annet er det gjort tilpasninger i bestemmelser om oppholdskrav for dagpenger, som er omtalt i punkt 15.7. Et annet eksempel er Bekendtgørelse om arbejdsløshedsforsikring ved arbejde m.v. inden for EØS, Færøerne og i det øvrige udland.4Forskriften er gitt med hjemmel i en lov i Danmark om arbeidsløshetsforsikring og bygger blant annet på trygdeforordningen og nordisk konvensjon om trygd. Regelverket inneholder ikke bare rene henvisninger til det internasjonale regelverket, men har også visse materielle bestemmelser, blant annet ved å gjøre unntak fra bostedskravet som er oppstilt i den tilhørende loven, og ved å angi at forsikrings- og arbeidsperioder i andre EØS-stater, Sveits og på Færøyene skal legges sammen med tilsvarende perioder i Danmark. For eksempel lyder § 2 slik:

«§ 2. En person, som ikke har været medlem af en dansk a-kasse inden for de sidste 5 år, men som har været arbejdsløshedsforsikret i et andet EØS-land eller Schweiz, kan medregne forsikringsperioder fra det andet EØS-land eller Schweiz til at opfylde kravet om medlemsperiode i § 53, stk. 1, i loven, når betingelserne i stk. 2 og 3 er opfyldt. …»

Finland har vist til at EU-rettens betydning for nasjonal rett er omtalt i forarbeidene til nye lover, for eksempel for loven om bosetningsbasert trygd i grensekryssende tilfeller.5 Det er også vist til at nasjonal lovgivning i enkelte tilfeller er endret på bakgrunn av ny praksis fra EU-domstolen.6 Videre har Finland vist til eksempler på at enkeltbestemmelser er blitt tilpasset til trygdeforordningens krav. I lag om stöd för hemvård och privat vård av barn, som gjelder en familieytelse knyttet til omsorg for barn, er det oppstilt et vilkår om at barnet er bosatt i Finland, men det er gjort unntak fra dette kravet i saker som omfattes av trygdeforordningen:

«Med att barnet faktiskt är bosatt i Finland jämställs situationer där barnet inte vistas i Finland men där man för barnet med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen har rätt till vårdpenning och vårdtillägg som avses i denna lag inom ramen för stödet för hemvård av barn.»7

Sveits er ikke medlem av EU eller EØS, men er bundet av trygdeforordningen gjennom EFTA-konvensjonen, se kapittel 9. Sveits har et monistisk system, slik at forordningen uten videre er blitt del av nasjonal rett. Sveits har tatt inn henvisninger til forordningen enkelte steder i nasjonal trygdelovgivning, men henvisningene synes å være generelle og gjengir ikke bestemmelser fra forordningen.8 De har altså karakter av folkerettsmarkører. I tillegg opplyser Sveits å ha gjort enkelte tilpasninger for å unngå uriktig anvendelse av trygdeforordningen, for eksempel i bestemmelser om sykdomsytelser og arbeidsytelser. Sveits har ikke redegjort nærmere for dette i sitt svar, men har vist generelt til enkelte lover på trygdeområdet.9

Nederland har et monistisk system og baserer seg på kollisjonsregler for å regulere forholdet mellom nasjonale regler og folkerettslige forpliktelser. For eksempel inneholder den nasjonale trygdelovgivningen oppholdskrav som må vike for eksportforpliktelsene som følger av trygdeforordningen. Den nasjonale lovgivningen er ikke tilpasset forpliktelsene som følger av trygdeforordningen, men det informeres om EU/EØS-reglene i rundskriv mv. I noen tilfeller fremgår det likevel av nasjonal lovgivning at folkerettslige forpliktelser har forrang, for eksempel i reglene om hvem som er tvungent medlem av trygdeordningen («compulsorily insured»). Nederland har ikke utdypet eller illustrert dette ved eksempler.

Irland har opplyst at landet ikke har gjort tiltak for å gjennomføre trygdeforordningens bestemmelser i nasjonal trygdelovgivning, verken ved tilpasninger, markører eller fotnoter i lovverket. Irland anser det som unødvendig å gjøre tilpasninger i nasjonal lovgivning, fordi forordningen gjelder direkte og vil ha forrang ved motstrid.

Polen gjorde ingen endringer i sin trygdelovgivning da staten ble medlem av EU, fordi det ble ansett som tilstrekkelig at EU-retten uten videre går foran ved motstrid. Det er i ettertid likevel tatt hensyn til EU-retten på noen punkter når nye lover vedtas eller eksisterende lover revideres. Blant annet hender det at det i lovene er opplyst om at de også gjelder for andre EU-/EØS-borgere. Polen har i sitt svar understreket at det er rettsanvendernes ansvar å sørge for at korrekt løsning legges til grunn.

I Estlands svar er det opplyst at grunnloven slår fast at dersom nasjonale lovregler er i strid med bestemmelser i folkerettslige avtaler som er ratifisert av Estlands lovgivende forsamling, går de folkerettslige forpliktelsene foran. Estland har ikke opplyst om særlige tilpasninger i nasjonal trygdelovgivning på bakgrunn av trygdeforordningen.

Litauen har ikke gjort endringer i nasjonal rett av hensyn til innholdet i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, fordi EU-retten har forrang ved motstrid. Det er imidlertid etablert særlige rutiner, blant annet av organisatorisk karakter, for behandling av saker som aktualiserer trygdekoordinering. Litauen har videre opplyst at beslutninger fra Den administrative kommisjon innarbeides i den nasjonale lovgivningen, ettersom disse ellers ikke er rettslig bindende.

Oppsummeringsvis har ingen stater opplyst at det er gjort omfattende endringer for å tilpasse nasjonal trygdelovgivning til forpliktelsene om trygdekoordinering. Svarene tyder på at statene ikke forstår EU-retten slik at den innebærer en plikt til dette hva gjelder trygdeforordningen. Flere stater har påpekt at motstrid løses ved at trygdeforordningen har forrang foran nasjonale bestemmelser, og at det er rettsanvenderen som må tolke seg frem til riktig rettsregel.

Noen stater har gjort endringer i nasjonal lovgivning for utvalgte problemstillinger eller ytelser, for eksempel knyttet til oppholdskrav. Videre har flere stater lagt inn henvisninger til forordningen enkelte steder i nasjonal lovgivning. Basert på svarene som har innkommet, synes slike henvisninger å være av nokså generell art, for eksempel ved at det påpekes at reglene i den aktuelle loven ikke får virkning der EU/EØS-retten slår inn (folkerettsmarkører).

Med andre ord synes de fleste statene i hovedtrekk å ha tilnærmet seg forordningen på samme måte som Norge hittil har gjort.

Andre metoder for veiledning om rettigheter og plikter

Utvalget har i kapittel 17 drøftet metoder for å formidle informasjon til brukerne om rettigheter og plikter etter det internasjonale regelverket, utover å gjøre tilpasninger og ta inn folkerettsmarkører i trygdelovgivningen.

De fleste av statene har vist til at de omtaler innholdet i de folkerettslige forpliktelsene i forarbeider, lovforberedende notater eller etterfølgende veiledninger og rundskriv. Flere stater har påpekt at denne typen informasjonsmateriale i praksis har stor betydning. Alle statene har svart at slik informasjon gjøres tilgjengelig på nettsider.

Sverige har vist til at det utarbeides eget informasjonsmateriale som forklarer hvordan regelverkene tolkes og anvendes ved blant annet oppstilling av spørsmål og svar, ved informasjon på søknadsblanketter og mulighet for direkte kontakt mellom brukeren og trygdemyndighetene. I Sverige er arbeidsledighetsytelsene organisert gjennom frittstående organisasjoner (A-kasser), og disse har tilsvarende ansvar på sine områder.

Danmark har separate nettportaler for borgerinformasjon, rettsinformasjon og informasjon om EU-retten og internasjonale avtaler,10 der det gis veiledning og brukerne kan stille spørsmål. Fagdepartementet for trygd har siden 1986 jevnlig gitt ut veiledninger om EU-regelverket som skal anvendes sammen med alminnelig dansk trygdelovgivning. Disse er tilgjengelige på nettsiden for rettsinformasjon og oppdateres i lys av ny rettspraksis eller regelendringer i EU. Et eksempel er Vejledning om dagpenge ved sygdom til EF-Forordning 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger og gennemførelsesforordning nr. 987/2009.11

Irland har opplyst at det utarbeides omfattende veiledere for forvaltningsansatte som også omfatter EU-rettslige spørsmål der disse er relevante. Disse veilederne er offentlig tilgjengelige for publikum.12 Også for bilaterale avtaler er tilsvarende veiledere åpent tilgjengelig på internett.13

Også Estland, Nederland, Litauen og Polen gir informasjon om rettigheter og plikter på trygdeområdet på nettsidene til de respektive institusjonene.14 Sveits gir spesialtilpasset informasjon til henholdsvis de ansvarlige institusjonene og det alminnelige publikum.15

Oppsummeringsvis er utvalgets inntrykk at samtlige EØS-stater som har svart på utvalgets henvendelse, ser behov for å supplere det formelle regelverket med veiledningsmateriale for å nå ut til brukerne med informasjon om deres rettigheter og plikter i internasjonale saker på trygdeområdet.