7 Hvilke norske ytelser omfattes av trygdeforordningen?

7.1 Innledning

Trygdeforordningen koordinerer de delene av statenes sosiale sikringssystemer som faller inn under forordningens materielle virkeområde. To sentrale vilkår for at en nasjonal ytelse eller stønad skal omfattes av trygdeforordningen, er at den må dekke en risiko som er angitt i trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1, og at det må være en trygdeytelse, ikke sosialhjelp. Hvorvidt en ytelse dekker en risiko som er nevnt, må avgjøres med grunnlag i hvordan ytelsens formål og vilkår er regulert i nasjonal rett. Trygdeforordningen gir ingen veiledning for hvordan det skal skilles mellom trygdeytelser og sosialhjelp. Dette er imidlertid presisert av EU-domstolen i flere saker. Det vil være en trygdeytelse dersom den tildeles «uden nogen individuel og skønsmæssig bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier».1 Trygdeytelser kjennetegnes altså av at de er rettighetsbaserte.

For at en ytelse skal være skjønnsbasert, slik at den faller utenfor forordningen, må den overlate en grad av diskresjonært skjønn til forvaltningen. Det er ikke tilstrekkelig at tildeling av ytelsen bygger på en komplisert og skjønnsmessig vurdering, hvis denne vurderingen er lovbundet og kan overprøves fullt ut av nasjonale domstoler.

Dette fremgår blant annet av sak C-433/13 Kommisjonen mot Slovakia, som gjaldt en slovakisk ordning for diverse ytelser til funksjonshemmede. EU-domstolen fant det ikke avgjørende at ytelsene ble tilkjent «efter en sammensat sagkyndig vurdering» av den enkeltes behov for støtte og bistand.2 Fordi vurderingen ble foretatt «på grundlag af objektive og lovbestemte kriterier», kunne det skjønnsmessige vurderingstemaet ikke i seg selv begrunne at ordningen falt utenfor trygdeforordningen.3 Det som derimot var avgjørende, var at den enkelte ikke hadde krav på ytelsen selv om det grunnleggende kriteriet var oppfylt. EU-domstolen la vekt på at ordet «kan» i den nasjonale lovbestemmelsen indikerte at forvaltningen «råder over en skønsmargen i forbindelse med tilkendelsen af de omhandlede ydelser»,4 og oppsummerte deretter slik i avsnitt 82-83:

«Eksistensen af en sådan skønsbeføjelse, der ikke må udøves vilkårligt, og som skal være rimelig, gør det ikke muligt at antage, at de omhandlede ydelser tilkendes modtagerne uden nogen form for individuel og skønsmæssig vurdering af deres personlige behov på grundlag af lovbestemte kriterier.

Følgelig udgør de nævnte ydelser ikke sociale sikringsydelser som omhandlet i forordning nr. 883/2004.»

Det er ingen forutsetning for at en ytelse skal anses som en skjønnsbasert ordning utenfor trygdeforordningens virkeområde, at forvaltningen står fritt i sin vurdering av om ytelsen skal innvilges. Men ordningen må på den annen side ikke være utformet slik at den enkelte har «en ret til ydelsen, uden at den kompetente myndighed kan tage hensyn til andre personlige omstændigheder» enn de rent lovbestemte vilkårene, jf. sak C-679/16 A, avsnitt 34.5 Det må altså i det minste foreligge et element av diskresjonært skjønn. Hvor grensen nøyaktig skal trekkes, kan være uklart.

Det kan etter utvalgets vurdering ikke være avgjørende på hvilken måte forvaltningens skjønnsadgang kommer til uttrykk i nasjonal rett. Det kan skje ved bruk av ord som «kan» eller ved andre skjønnsmessige kriterier. Det sentrale er at tildelingen av en ytelse etter de nasjonale lovbestemmelsene ikke er lovbundet, men overlater til forvaltningen en større eller mindre grad av skjønnsfrihet i vurderingen av om en ytelse skal innvilges. Det beror på en tolkning av nasjonal rett om en slik skjønnsadgang foreligger, jf. C-433/13 Kommisjonen mot Slovakia, avsnitt 81.

Det er i norsk rettspraksis lagt til grunn at domstolene må vise forsiktighet med å overprøve rent trygdefaglige og medisinskfaglige vurderinger i saker om ytelser etter folketrygdloven.6 Det betyr ikke at ytelsen er skjønnsbasert i den forstand vi her taler om, jf. den grunnleggende uttalelsen i Rt. 2007 side 1815, avsnitt 39:

«Spørsmålet om openberre grunnar tilseier at attføring ikkje er tenleg, kan klart nok prøvast fullt ut av domstolane. Men sjølv om det er tale om rettsbruksskjønn også i høve til desse kriteria, er det tale om faglege spørsmål innanfor attføring og medisin. I alle fall når det gjeld eit spørsmål som dette og der temaet er slike faglege vurderingar, meiner eg det er rett av domstolane å vere varsame med å overprøve Trygderetten.»

Uttalelsen gjaldt den daværende formuleringen i folketrygdloven § 12-5 av unntaket fra kravet om at attføring må være forsøkt før uføreytelser kan tilkjennes – unntaket gjaldt tilfeller der «åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig».7 Dommen viser at også utpreget skjønnsmessige vurderinger etter folketrygdlovens bestemmelser, som spørsmålet om det er «hensiktsmessig» å forsøke arbeidsrettede tiltak, kan være et lovbundet skjønn.

Som utvalget kommer tilbake til, finnes det en rekke bestemmelser i folketrygdloven der ordet «kan» ikke gir uttrykk for at forvaltningen har skjønnsfrihet, men snarere fungerer som en avgrensning av forvaltningens kompetanse ved å angi at en ytelse bare kan innvilges hvis de lovbestemte vilkårene er oppfylt. Som det vil fremgå, kan det for enkelte ytelser være uklart om kriteriene for innvilgelse rommer et diskresjonært skjønn, og derfor også usikkert om ytelsen omfattes av trygdeforordningen. Slike uklarheter er uheldig og bør etter utvalgets syn avhjelpes ved presiseringer av lovtekst eller forskrifter.

Det norske trygdesystemet er ansett for å være et rettighetssystem. Trygdeytelsene er universelle og tar som utgangspunkt ikke hensyn til hva den enkelte har av formue eller kapitalinntekter.8 Trygdelovgivningen er gjerne omtalt som en sosialforsikringsordning, der både sosiale og forsikringsmessige momenter gjør seg gjeldende. Det forsikringsmessige aspektet kommer til uttrykk ved at trygdeordningen delvis er avgiftsbasert, og at størrelsen på noen ytelser står i forhold til det som er betalt inn av den enkelte. Det sosiale aspektet innebærer at det offentlige tar ansvar når en person blir syk, ufør, arbeidsledig med videre.

De fleste norske trygdeytelsene er regulert i folketrygdloven.9 Folketrygdloven har blant annet til formål «å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall».10 Folketrygdloven opererer altså med to hovedformer for ytelser: ytelser som skal sikre inntekt, og ytelser som skal kompensere for utgifter. Loven gjelder i utgangspunktet for alle som bor eller arbeider i Norge.11

Det er også andre lover som tradisjonelt anses som en del av trygdelovgivningen. Lov om barnetrygd er en av disse.12 Barnetrygd er ment å bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn og gis uten behovsprøving. Tilsvarende gjelder for lov om kontantstøtte for småbarnsforeldre.13 Formålet med kontantstøtteloven er «å bidra til at familiene får mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn og at det blir mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes», jf. § 1.

Det finnes to ulike personskadeordninger utenfor folketrygdloven som sørger for pensjoner og andre økonomiske ytelser ved skade på person, og som regnes som en del av trygdelovgivningen.

Den ene ordningen er en krigspensjoneringsordning, som er regulert i lov om krigspensjonering for militærpersoner og lov om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner.14 Krigspensjoneringsordninger er eksplisitt unntatt fra trygdeforordningens materielle virkeområde, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 5 bokstav b, se omtalen i punkt 4.3.15

Den andre ordningen er lov om yrkesskadetrygd.16 Lov om yrkesskadetrygd skal benyttes ved yrkesskader og yrkessykdommer som er inntruffet eller påført før 1. januar 1971, og meldt til trygdemyndighetene før 1. januar 1990. Utvalget har ikke sett nærmere på denne særloven, men viser generelt til omtalen av trygdeforordningens betydning for dagens regler om yrkesskadedekning, se punkt 8.9.

Enkelte ordninger som omfattes av norsk trygdelovgivning, har vært ansett for å falle utenfor trygdeforordningens virkeområde. Stønader til enslig mor eller far (herunder overgangsstønad) etter folketrygdloven kapittel 15 er et eksempel. Se utvalgets vurdering av dette i punkt 7.4.4.

Utenfor det som tradisjonelt kalles trygdelovgivning, finnes det lover om sosiale tjenester, slik som sosialtjenesteloven.17 Sosialhjelp faller etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 5 bokstav a, utenfor trygdeforordningens virkeområde, se punkt 4.3.

Statene er i trygdeforordningen artikkel 9 pålagt å rapportere inn hvilke av statens ytelser som er omfattet av trygdeforordningens materielle virkeområde, og hvordan de klassifiseres etter forordningen. I punkt 7.2 gis en oversikt i tabellform over de ytelsene Norge har meldt inn i samsvar med artikkel 9 i trygdeforordningen, og klassifiseringen av disse.

I trygdeforordningen er det angitt hvilke ytelser som omfattes av forordningen ut fra hvilke risikoer ytelsene dekker, se punkt 4.3.18 Ytelser som en EØS-stat har fått oppført som et unntak i trygdeforordningens vedlegg I, omfattes likevel ikke, selv om de er knyttet til en av de nevnte risikoene. I punkt 7.3 omtales norske ytelser som er unntatt fra forordningens virkeområde og oppført i vedlegg I.

Det er i utgangspunktet statene selv som vurderer om egne trygdeytelser faller innenfor trygdeforordningens virkeområde, men denne vurderingen kan overprøves av domstolene. Det er ikke uvanlig at EU-domstolen tar stilling til om en nasjonal ytelse er omfattet av trygdeforordningen eller ikke, slik som for eksempel i sak C-177/12 Lachheb.

Også den nasjonale klassifiseringen av en trygdeytelse kan overprøves av domstolene. Et illustrerende eksempel under den tidligere trygdeforordningen er sak C-275/96 Kuusijärvi, hvor EU-domstolen konkluderte med at de svenske foreldrepengene til yrkesaktive utgjorde en familieytelse selv om de var innrapportert av Sverige som ytelser til mor og far ved fødsel.19 Da den tidligere trygdeforordningen ble erstattet av dagens forordning, innrapporterte Sverige igjen foreldrepengene som ytelser ved svangerskap og fødsel, men denne klassifiseringen ble overprøvd av Högsta forvaltningsdomstolen i en sak fra 2019.20 Föräldrapenning på sjukpenningnivå anses derfor som omfattet av forordningens regler for familieytelser.21

I rapporten «Ikke stykkevis og delt – rapport om Arbeids- og velferdsetatens EØS-rettslige forpliktelser» spørres det om det i lys av EU-domstolens praksis er grunn til å vurdere om overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15 og kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven § 35 faller inn under trygdeforordningens virkeområde.22 I punkt 7.4 ser utvalget nærmere på disse og noen andre ytelser som Norge ikke har meldt inn etter forordningen artikkel 9.

Selv om utgangspunktene for hvilke ytelser som faller innenfor trygdeforordningens virkeområde er klare, kan det være utfordrende å vurdere hvorvidt en konkret ytelse i det norske trygdesystemet er omfattet eller ikke. Dette henger også sammen med hvordan ytelsene er utformet i nasjonal rett. Gjennom forrige århundre utviklet det norske trygdesystemet seg fra å vurdere behov hos den enkelte, til i større grad å være et rettighetsbasert system der alle som oppfyller klare vilkår i lov eller forskrift, får rett til ytelsen. Trygdeytelsenes rettighetspreg kan i noen tilfeller se ut til å være svekket de siste årene. I Innføring i Trygderett omtaler professor Asbjørn Kjønstad dette slik i 2009:

«Med NAV-reformen ser det ut til at det er startet en bevegelse bort fra rettighetstenkningen og mot en mer behovsorientert tenkning. De nye bestemmelsene om arbeidsavklaringspenger er et viktig eksempel på dette. Det sentrale er ikke å sikre funksjonshemmede rettigheter, men å sette i verk tiltak som kan bringe dem tilbake i arbeidslivet.»23

Som det vil fremgå av utvalgets drøftelser i punkt 7.4 innebærer denne utviklingen at det tidvis er vanskelig å avgjøre om en bestemt ytelse eller stønad er omfattet av trygdeforordningen eller ikke.

7.2 Ytelser innmeldt av Norge

I tabell 7.1 gis en oversikt over de ytelsene innenfor den allmenne trygdelovgivningen som Norge har innrapportert til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) som omfattet av trygdeforordningen. Tabellen viser også hvordan disse ytelsene er klassifisert i henhold til kategoriene i trygdeforordningen artikkel 3, og hvilke bestemmelser som er særlig relevante for disse ytelsene. Det må imidlertid understrekes at det i en konkret sak om de aktuelle ytelsene også vil kunne være nødvendig å se hen til bestemmelsene i trygdeforordningen avdelingene I, II, V og VI.

Norge har også meldt inn enkelte sektorbaserte særordninger om blant annet pensjon som omfattet av trygdeforordningen. Det gjelder ordninger i følgende lovgivning:

• Lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• Lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse

• Lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• Lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• Lov 21. desember 2005 nr. 124 om obligatorisk tjenestepensjon

• Lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip

Videre er forsikringsordningen etter lov 16. juni 1989 nr. 65 om yrkesskadeforsikring meldt inn etter artikkel 9 som en trygdeordning. Loven pålegger arbeidsgivere å tegne yrkesskadeforsikring for sine arbeidstakere.

På bakgrunn av mandatet har utvalget ikke prioritert å gå inn på denne særlovgivningen, se punkt 1.4 ovenfor.

Utvalget har likevel funnet det hensiktsmessig å drøfte én sektorbasert særordning på trygdeområdet, nemlig A-trygden for fiskere og fangstfolk, se punkt 7.4.1. Det skyldes at denne ordningen, i motsetning til særordningene nevnt ovenfor, ikke er meldt inn etter trygdeforordningen artikkel 9. Det samme gjelder for de skattemessige fradragsordningene som utvalget drøfter i punkt 7.4.7. Utvalget har begrenset seg til å vurdere om disse ordningene er omfattet av trygdeforordningens saklige virkeområde, slik at de eventuelt bør meldes inn. Utvalget behandler ikke ordningene nærmere andre steder i utredningen.

7.3 Norske ytelser unntatt ved oppføring i forordningens vedlegg

Som omtalt i punkt 4.3, 7.3 og 8.8 kan statene i visse tilfeller unnta ytelser fra forordningens virkeområde ved å få dem oppført i vedlegg til forordningen.

I vedlegg I, avsnitt I, har Norge fått oppført bidragsforskott i henhold til lov av 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven), se EØS-avtalen vedlegg VI, del I, nr. 1, bokstav b. Dette innebærer at forskottet unntas fra trygdeforordningens definisjon av familieytelser, jf. artikkel 1 bokstav z. Tilsvarende er engangsstønad ved fødsel og adopsjon, jf. folketrygdloven kapittel 14, unntatt fra trygdeforordningens definisjon av familieytelser ved oppføring i vedlegg I, avsnitt II, se EØS-avtalen vedlegg VI, del I, nr. 1, bokstav c.24

På noen punkter tillater trygdeforordningen at statene gjør unntak eller tar forbehold om anvendelsen av bestemte regler i forordningen. Slike unntak går også frem av oppføringer i forordningens vedlegg. Se omtale av disse vedleggsoppføringene under omtalen av de enkelte ytelsene i kapittel 8.

7.4 Ytelser som ikke er meldt inn etter trygdeforordningen artikkel 9

7.4.1 Dagpenger til fiskere og fangstmenn under arbeidsløshet (A-trygd)

A-trygden er en egen arbeidsløshetsytelse til fiskere og fangstfolk. Nærmere regler for ytelsen er gitt i forskrift 1. juni 2011 nr. 565 om dagpenger for fiskere og fangstfolk under arbeidsløshet (A-trygdforskriften), som er hjemlet i folketrygdloven § 4-18.

A-trygden gir delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt når fartøyet i gitte situasjoner settes ut av drift, og når fiskeren/fangstmannen blir oppsagt eller blir ledig av andre grunner.

Det er et vilkår at man er registrert i fiskermanntallet blad B. Det vil si at man har fiske eller fangst i havet som hovednæring. For å ha rett til ytelsen må fiskeren/fangstmannen ha mottatt inntekt i det siste eller de tre siste kalenderårene som overstiger henholdsvis 1,5 eller 3 G. Også beregningen av ytelsen er knyttet til objektive prinsipper ved at A-trygden beregnes som en andel av mottatt inntekt. A-trygden inneholder videre en del andre regler som i stor grad ligner på de reglene som gjelder for dagpenger, blant annet at man må være disponibel for arbeidsmarkedet, være villig til å ta tilvist høvelig arbeid og har plikt til å melde seg hver 14. dag.

A-trygden administreres av Garantikassen for fiskere, som er en virksomhet underlagt Nærings- og fiskeridepartementet. Garantikassen ledes av et styre på fem medlemmer og daglig leder som har det øverste administrative og faglige ansvar for virksomheten. I tillegg til A-trygden administrerer Garantikassen også pensjonstrygden for fiskere, garantiordningen (garantilott),25 refusjon av CO2- og grunnavgift på mineralolje og Likviditetsfondet.

Rett til A-trygd er, på samme måte som dagpenger, knyttet til objektive kriterier og er følgelig ikke en behovsprøvd ytelse.

A-trygden har en rekke av de samme kjennetegnene som arbeidsløshetsytelser, blant annet krav om å være disponibel for arbeidsmarkedet, og være villig til å ta høvelig arbeid. Også formålsbestemmelsen, som sier at formålet er å gi delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet, peker tydelig mot at ytelsen er ment å dekke risikoen arbeidsløshet, se A-trygdforskriften § 1.

Handel med fisk og andre produkter fra havet er i utgangspunktet unntatt fra EØS-avtalens rekkevidde, jf. motsetningsvis avtalen artikkel 8 nr. 3, artikkel 20 og protokoll 9.26 EFTA-domstolen har tolket avgrensningen av EØS-avtalens produktdekning slik at aktivitet som er «uatskillelig knyttet til omsetningen» av unntatte produkter, selv faller utenfor virkeområdet.27 Norge har dessuten fått særskilte unntak for etablering og investeringer innen fiskeriene, se avtalens vedlegg VIII og IX.28

Havressurslova29 § 23 b etablerer i utgangspunktet et forbud for utledninger mot å drive fiske i norsk territorialfarvann, men gjør unntak for utlendinger som er likestilte med norske statsborgere etter deltakerloven30 § 5. Etter denne bestemmelsen regnes utlending bosatt i Norge som likestilt med norsk statsborger, med den følge at en EØS-utlending bosatt i Norge kan få ervervstillatelse så lenge fartøyets største lengde er mindre enn 15 meter. For fiskere og fangstmenn som ikke selv har ervervstillatelse, følger det forutsetningsvis av deltakerloven § 5 a at de kan mønstre på som mannskap eller lottfiskere så lenge minst halvparten av dem samt fartøyføreren er bosatt i en kystkommune eller i en nabokommune til en kystkommune.

Nærings- og fiskeridepartementet har i et brev til utvalget 15. desember 2020 opplyst at selv om A-trygden ikke har vært rapportert under artikkel 9 som en arbeidsløshetsytelse som omfattes av trygdeforordningen, har praksis vært at trygdeforordningen er lagt til grunn ved praktiseringen av A-trygdforskriften. Departementet presiserer imidlertid at dette ikke uten videre kan ses som et uttrykk for en implementering, og det går ikke klart frem av brevet hvorvidt departementet mener at A-trygden omfattes av EØS-avtalen eller ikke. Departementet skriver videre at de vil følge opp spørsmålet knyttet til trygdeforordningens krav om å rapportere inn trygdeytelser som omfattes av trygdeforordningens virkeområde og gjennomgå A-trygdforskriften for å vurdere behov for endringer.

Utvalget kan ikke se at de overordnede spørsmålene knyttet til EØS-rettens rekkevidde for fiskerisektoren kan være avgjørende for trygderettighetene til EØS-utlendinger som faktisk arbeider fullt lovlig som fiskere og fangstmenn i Norge. I kraft av deres statsborgerskap i en EØS-stat omfattes disse personene av trygdeforordningens personelle virkeområde, jf. artikkel 2, og i kraft av deres arbeid i Norge har de Norge som lovvalgsstat, jf. artikkel 11 nr. 3 bokstav a. De er medlemmer i folketrygden og betaler trygdeavgift til Norge. Noe unntak for særskilte ytelser til fiskere og fangstmenn fremgår heller ikke av tilpasningstekstene vedtatt av EØS-komiteen da forordningen ble tatt inn i EØS-avtalen. Den omstendighet at fiskere og fangstmenn jobber med produkter som er unntatt fra EØS-avtalens rekkevidde, har de for øvrig til felles med en rekke andre yrkesaktive, særlig i landbruket, men også på flere andre områder. På tilsvarende vis må det antas å være en hel del norske statsborgere som arbeider i andre EØS-stater med produkter som ikke omfattes av EØS-avtalen, herunder også norske fiskere og fangstmenn. At dette skal kunne føre til at trygdeforordningen ikke kommer til anvendelse, er for utvalget en fremmed tanke. Det handlingsrom EØS-avtalen gir Norge på fiskeripolitikkens område, kan etter omstendighetene brukes til å begrense EØS-utlendingers adgang til fiskeriene, men ikke til å begrense trygderettighetene til EØS-utlendinger som lovlig arbeider som fiskere og fangstmenn i Norge.

Utvalget har ikke foretatt noen nærmere vurdering av trygdeforordningens innvirkning på A-trygden, men viser generelt til redegjørelsen i punkt 8.16 for forordningens betydning for dagpenger under arbeidsløshet.

7.4.2 Stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet

I folketrygdloven kapittel 10 er det gitt regler om kompensasjon for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet. Dette omtales ofte som hjelpemidler. Hjelpemiddelområdet er nærmere regulert i forskrifter etter hvilken type hjelp som gis, og hvilke formål de ulike hjelpemidlene er ment å dekke.31 Stønadene er ikke innrapportert som trygdeytelser som faller innenfor trygdeforordningens anvendelsesområde, jf. forordningen artikkel 9

For at hjelpemidlene skal være omfattet av trygdeforordningens virkeområde, må de være knyttet opp mot en av risikoene listet opp i forordningen artikkel 3 nr. 1. Formålet med stønadene i folketrygdloven kapittel 10 er å kompensere for bestemte utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet for medlemmer som har sykdom, skade eller lyte, og dette gjenspeiles også i vilkårene som oppstilles i §§ 10-5 og 10-6. Dette taler for at disse stønadene må anses som ytelser ved sykdom etter artikkel 3 nr. 1 bokstav a.

Utvalget er oppmerksom på at hjelpemidler etter folketrygdloven etter omstendighetene kan karakteriseres som former for pleieytelser, og at EU-domstolen har lagt til grunn at slike ytelser bare kan anses som «ytelser ved sykdom» etter forordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a dersom de «har til formål at forbedre de plejekrævende personers sundhedstilstand og levevilkår».32 EU-domstolen har i denne sammenheng påpekt at pleieytelser «højst har karakter af et tillæg til ‘klassiske’ ydelser ved sygdom, som i snæver forstand henhører under artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004, og at ydelser vedrørende risikoen for plejebehov ikke nødvendigvis indgår i bestemmelsen».33 I en sak knyttet til en finsk ordning med klare likhetstrekk til ordningen med brukerstyrt personlig assistanse etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d la EU-domstolen avgjørende vekt på at ordningen ikke kunne anses for å ha til formål «at forbedre den ydelsesberettigedes sundhedstilstand i forbindelse med handicappet».34 Av premissene fremgår det imidlertid at vurderingen er en annen for dekning av utgifter til utstyr som følger av pleiebehovet, hvor vurderingstemaet fremdeles synes å være om en ytelse har til formål å forbedre den pleietrengendes levevilkår.35

I tillegg til å dekke en av risikoene i artikkel 3 nr. 1, må ytelsen – som påpekt i punkt 7.1 – også tilkjennes etter «objektive kriterier, der, såfremt de er opfyldt, giver en ret til ydelsen, uden at den kompetente myndighed kan tage hensyn til andre personlige omstændigheder» for at den skal omfattes av trygdeforordningens virkeområde.36

Hjelpemidlene etter folketrygdloven kapittel 10 fremstår i utgangspunktet som en rettighetsbasert ordning, jf. ordlyden «rett til ytelser» i §§ 10-3 og 10-4 og fraværet av kan-skjønn i §§ 10-5 og 10-6. Samtidig bruker § 10-7 om stønadsformene gjennomgående formuleringen «kan», jf. første, andre og tredje ledd. Utvalget stiller seg tvilende til om dette er tilstrekkelig til å frata ytelsene etter kapittel 10 deres karakter av rettigheter. Bestemmelsen i § 10-7 gjelder ikke selve retten til stønad, men angir hvilke typer stønader som kan være aktuelle.37

I Rt. 2010 side 1070, som gjaldt stønad til motorkjøretøy, pekte Høyesterett på at de aktuelle forskriftsbestemmelsene som saken gjaldt, «ikke åpner for et individuelt skjønn», og understreket at dette var i tråd med det «system lovgiver har lagt opp til her gjennom de mer generelle bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 10».38 Sett i sammenheng med at Høyesterett andre steder i dommen beskrev §§ 10-6 og 10-7 som bestemmelser som inneholder «rettigheter»,39 gir dette støtte for at ordningen etter kapittel 10 er rettighetsbasert. Dommen gir imidlertid ikke grunnlag for å strekke rettighetsperspektivet lenger enn til å omfatte grunnleggende ytelser på et minstenivå, slik at det kan være rom for å supplere med forskrifter om ytelser utover dette, eventuelt etter en diskresjonær vurdering, jf. dommen avsnitt 40:

«… Lovens ordlyd tilsier at medlemmenes rettigheter er begrenset til stønad som bidrar til en bedring, og at medlemmene ikke uten videre kan få stønad som gir den optimale løsning. Loven regulerer tildeling av et knapphetsgode. Utover rett til stønad som gjør det lettere for vedkommende å gjennomføre daglige gjøremål, gir loven ikke særlig veiledning …»

Videre vil valget av type ytelse som skal dekke personens rett til stønad, kunne bero på skjønn der kriterier angis nærmere ved forskrift, jf. folketrygdloven § 10-7. Det betyr at også forskriftene kan ha betydning i vurderingen av om en type ytelse etter kapittel 10 er rettighetsbasert.

Utvalget tilføyer at trygdeforordningen inneholder en særskilt legaldefinisjon av naturalytelser i artikkel 1 bokstav va. Definisjonen er i norsk oversettelse formulert som følger:

«Med ‘naturalytelser’ menes

• i) ved anvendelse av avdeling III kapittel 1 (ytelser ved sykdom og ytelser til mor ved svangerskap og fødsel, og de tilsvarende ytelser til far), naturalytelser i henhold til en annen medlemsstats lovgivning med sikte på å levere, gjøre tilgjengelig, betale direkte eller refundere utgifter til legehjelp og legemidler samt tjenester knyttet til legehjelpen. Dette omfatter naturalytelser ved langvarig pleie;

• ii) ved anvendelse av avdeling III kapittel 2 (yrkesskader og yrkessykdommer), alle naturalytelser knyttet til yrkesskader og yrkessykdommer som definert under i) ovenfor og i henhold til medlemsstatenes ordninger for yrkesskader og yrkessykdommer.»

Folketrygdloven kapittel 10 omfatter et bredere spekter av hjelpemidler enn bare naturalytelser etter forordningens definisjon. Legaldefinisjonen er imidlertid uttrykkelig begrenset til å gjelde ved anvendelse av reglene i avdeling III, kapittel 1, om ytelser ved sykdom mv. Legaldefinisjonen kan dermed neppe forstås slik at den innebærer en generell avgrensning av hvilke hjelpemidler som omfattes av forordningen. Etter utvalgets syn er det derfor ikke slik at hjelpemidler som faller utenfor definisjonen, også faller helt utenfor forordningens virkeområde. Samtidig er det først og fremst for hjelpemidler omfattet av legaldefinisjonen i artikkel 1 bokstav va at trygdeforordningen vil ha praktisk betydning, se nærmere i punkt 8.6.

Utvalgets oppfatning er at stønadene omtalt i folketrygdloven kapittel 10 i utgangspunktet må anses omfattet av forordningen, men med forbehold for hjelpemidler som eventuelt bare tildeles etter en skjønnsmessig vurdering som gjør det lite naturlig å karakterisere det som en rettighet. Folketrygdloven kapittel 10 rommer et bredt spekter av hjelpemidler som tildeles ut fra ulike kriterier, fastlagt i et stort antall forskrifter. Utvalget er kjent med at departementet og Nav arbeider med å kartlegge hvilke ytelser i kapittel 10 som må anses omfattet av trygdeforordningen. Utvalget har av den grunn ikke prioritert å undersøke reglene om hver enkelt av hjelpemidlene nærmere.40

7.4.3 Tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak

I folketrygdloven kapittel 11 A er det gitt regler om tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak. Disse stønadene lå frem til 1. januar 2018 i folketrygdloven kapittel 11, men ble da skilt ut i et eget kapittel 11 A. Tilleggsstønadene i folketrygdloven kapittel 11 A er ikke rapportert inn som omfattet av trygdeforordningens virkeområde. I Arbeids- og velferdsdirektoratets brev til utvalget 19. april 2021 er det opplyst at Nav likevel har lagt til grunn at stønadene i folketrygdloven kapittel 11 A er omfattet av trygdeforordningens virkeområde.

Utvalget finner grunn til å bemerke at grunnvilkåret for rett til tilleggsstønad etter folketrygdloven kapittel 11 A er at en person har nærmere angitte utgifter knyttet til gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak, jf. § 11 A-4 første ledd. Hva som menes med et arbeidsrettet tiltak, er verken definert i kapittel 11 A eller i forarbeidene til kapittelet. Derimot er uttrykket definert i forskrift om arbeidsavklaringspenger.41 I et høringsnotat om endringer i denne forskriften har departementet lagt til grunn at folketrygdloven kapittel 11 A omfatter de samme arbeidsrettede tiltak som forskriften.42

I forskrift om arbeidsavklaringspenger § 2 er arbeidsrettede tiltak angitt slik:

• «a) tiltak etter forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften), med unntak av varig tilrettelagt arbeid i forskriften kapittel 14,

• b) etablering av egen virksomhet, se folketrygdloven § 11-15, og

• c) andre aktiviteter i regi av offentlige eller private virksomheter, herunder frivillige aktører, som er egnet til å styrke medlemmets mulighet for overgang til arbeid.

Forsøk med hjemmel i § 12 i lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) kan anses som et arbeidsrettet tiltak, dersom det framgår av forskriften at deltakeren har rett på arbeidsavklaringspenger.»

Selv om stønadsmottakeren vil kunne gjennomføre andre typer tiltak, antas det at et «arbeidsrettet tiltak» i stor grad vil innebære deltakelse på et arbeidsmarkedstiltak. Som det fremgår av forskriften § 2 bokstav a, er innvilgelse og tildeling av arbeidsmarkedstiltak regulert av forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften), som er hjemlet i arbeidsmarkedsloven § 12. Det vil fremgå av omtalen i punkt 7.4.6 at arbeidsmarkedstiltak etter utvalgets oppfatning ikke kan anses som en lovbestemt rettighet som omfattes av trygdeforordningen. Det skyldes at tiltakene tildeles ut fra en behovsvurdering basert på skjønnsmessige kriterier. Utvalget legger til grunn at det samme gjelder for «andre aktiviteter i regi av offentlige eller private virksomheter […] som er egnet til å styrke medlemmets mulighet for overgang til arbeid», jf. forskrift om arbeidsavklaringspenger § 2 bokstav c.

I folketrygdloven §§ 11 A-2 og 11 A-3 oppstilles det ulike vilkår for «rett til tilleggsstønader», mens det i § 11 A-4 heter at tilleggsstønad «kan» gis. Det er imidlertid ikke ordet «kan», men koblingen mellom tilleggsstønaden og de skjønnsmessig tildelte arbeidsmarkedstiltakene som gjør at utvalget er noe usikker på om det gir god mening å klassifisere tilleggsstønaden som en rettighetsbasert trygdeytelse i trygdeforordningens forstand. I lys av Navs vurdering av at stønadene i folketrygdloven kapittel 11 A er omfattet av trygdeforordningens virkeområde, finner imidlertid ikke utvalget grunn til å drøfte dette nærmere. Som utvalget kommer tilbake til i punkt 8.7, får det begrenset praktisk betydning om tilleggsstønaden omfattes av trygdeforordningen, så lenge tildelingen av de arbeidsrettede tiltakene faller utenfor. Koblingen mellom tilleggsstønaden og gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak innebærer i praksis at det er tildeling av et arbeidsrettet tiltak som er styrende for retten til å motta stønad etter folketrygdloven kapittel 11 A.

Dersom departementet slutter seg til Navs vurdering av at stønadene i folketrygdloven kapittel 11 A er omfattet av trygdeforordningens virkeområde, må disse innrapporteres i henhold til forordningen artikkel 9.

7.4.4 Stønader til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15

Folketrygdloven kapittel 15 inneholder tre ulike stønader til enslig mor eller far: overgangsstønad, tilleggsstønader og stønad til barnetilsyn til enslige som er i arbeid. Generelle vilkår for stønadene er nedfelt i §§ 15-2 til 15-4. Søkeren må ha vært medlem i folketrygden de siste fem årene og må som hovedregel oppholde seg i Norge. Videre må søkeren være ugift, skilt eller separert og være alene om omsorgen for barn.

Ingen av stønadene i folketrygdloven kapittel 15 er rapportert inn av Norge som trygdeytelser underlagt forordningens virkeområde. ESA har imidlertid i brev til norske myndigheter gitt uttrykk for at overgangsstønaden synes å oppfylle vilkårene for å bli regnet som en familieytelse etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav j.43 Departementet har i sitt svarbrev fastholdt at denne ytelsen ikke er omfattet av trygdeforordningen, primært fordi den ikke dekker noen av risikoene i forordningens artikkel 3.44 Utvalget er ikke kjent med ESAs vurdering av svarbrevet, men antar at en eventuell rettslig prøving av spørsmålet vil ligge et godt stykke inn i fremtiden. I lys av mandatet vil utvalget foreta en selvstendig vurdering av om overgangsstønaden, og de øvrige stønadene i folketrygdloven kapittel 15, må anses omfattet av trygdeforordningen.

Selve overgangsstønaden er regulert i §§ 15-5 til 15-9. Stønaden gis til medlem som på grunn av omsorg for barn er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, eller først etter en tid med omstilling eller utdanning kan få eget arbeid. Formålet er å sikre inntekt til livsopphold for enslige foreldre i en overgangsperiode inntil de er i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Stønaden gis som hovedregel i maksimalt tre år til sammen, frem til det yngste barnet blir åtte år. Stønaden gis med en fast sats på 2,25 G og er uavhengig av antall barn.

Selv om folketrygdloven §§ 15-5 flg. omtaler overgangsstønad som én stønad, viser en nærmere gjennomgang av vilkårene at det reelt sett er snakk om flere ulike stønader, med ulike inngangskriterier. Etter utvalgets syn må de ulike typetilfellene holdes atskilt i vurderingen av om stønaden er omfattet av trygdeforordningen eller ikke. I noen tilfeller fremstår overgangsstønaden som en rettighetsbasert trygdeytelse, som etter utvalgets syn må anses omfattet av trygdeforordningen. I andre tilfeller tildeles overgangsstønad etter individuelle og skjønnsmessige vurderinger som kan tilsi at det er snakk om en form for sosialstønad som faller utenfor trygdeforordningens rekkevidde. Den omstendighet at reelt sett ulike stønader omtales som én stønad i folketrygdloven, kan etter utvalgets syn ikke være avgjørende for den EØS-rettslige klassifiseringen av dem. Det kan ikke være slik at trygdeytelser kan unntas fra trygdeforordningen fordi de i nasjonal rett er regulert sammen med ytelser som må klassifiseres som sosialhjelp. Omvendt kan det heller ikke være slik at en ytelse som må klassifiseres som sosialhjelp etter forordningen artikkel 3 nr. 5, likevel omfattes av forordningen fordi den i nasjonal rett er regulert sammen med ytelser som må klassifiseres som trygd. Dette er noe annet enn de såkalte hybridytelsene som er særregulert i trygdeforordningen artikkel 70, og som gjelder for tilfeller hvor én og samme ytelse har trekk av både trygd og sosialhjelp.

Utvalget bemerker at overgangsstønad til enslig mor eller far i de fleste tilfeller tilkjennes etter lovbestemte kriterier, tilsynelatende uten noen individuell eller skjønnsmessig behovsvurdering. Flere bestemmelser i folketrygdloven kapittel 15 omtaler overgangsstønad som en rettighet, se for eksempel uttrykket «vilkår for rett til [overgangs]stønad» i §§ 15-2, 15-3 og 15-6. I § 15-5 heter det at overgangsstønad ytes til et medlem er midlertidig ute av stand til selvforsørgelse på grunn av omsorg for barn. At det i andre bestemmelser heter at overgangsstønad kan ytes (§§ 15-4, 15-5 andre ledd og 15-8), kan ikke være avgjørende, i hvert fall ikke for normaltilfellene hvor stønad gis til enslig forelder som har barn under åtte år (§ 15-5 andre ledd første punktum). Den omstendighet at overgangsstønaden er omtalt i litteraturen som «institusjonalisert sosialhjelp», endrer ikke på dette.45

For overgangsstønad til enslig forelder med eldre barn som krever særlig tilsyn, er vurderingen vanskeligere. Lovens ordlyd er at slik stønad kan innvilges dersom medlemmet er forhindret fra å arbeide på grunn av omsorg for barn som krever særlig tilsyn, jf. folketrygdloven § 15-5 andre ledd andre punktum. Av folketrygdloven § 15-8 tredje ledd fremgår det at stønadsperioden kan utvides fra tre år og helt frem til barnet fyller 18 år dersom barnet krever særlig tilsyn på grunn av funksjonshemming, sykdom eller store sosiale problemer. Bestemmelsene kan på den ene siden oppfattes som særreguleringer av aldersgrensen for barnet, og dermed som en ordinær del av den rettighetsbaserte ordningen for enslig forelder. På den annen side synes ordet «kan» i kombinasjonen med de øvrige kriteriene i bestemmelsene å forutsette at det gjøres en individuell og skjønnsmessig vurdering knyttet til både barnets tilstand og hvordan omsorgen for barnet påvirker muligheten til selvforsørgelse. Det må blant annet vurderes i hvor stor grad tilsyns- og omsorgsbehovet hindrer forelderen i å arbeide, herunder om behovet kan dekkes gjennom kommunale tilbud eller andre ordninger. Dette må vurderes med jevne mellomrom under stønadsperioden.46

I sak C-433/13 Kommisjonen mot Slovakia, som er omtalt i punkt 7.1, la EU-domstolen i vurderingen av flere slovakiske ytelser til funksjonshemmede avgjørende vekt på at det i slovakisk lovgivning sto at søkeren «kan» få ytelsene, og understreket at «[e]ksistensen af en sådan skønsbeføjelse, der ikke må udøves vilkårligt, og som skal være rimelig, gør det ikke muligt at antage, at de omhandlede ydelser tilkendes modtagerne uden nogen form for individuel og skønsmæssig vurdering af deres personlige behov på grundlag af lovbestemte kriterier».47 Som nevnt kom EU-domstolen derfor til at ytelsene ikke var omfattet av forordningen.

Det kan derfor være grunnlag for å fastholde at overgangsstønad til enslig forelder med eldre barn som krever særlig tilsyn, ikke er en trygdeytelse i trygdeforordningens forstand, men konklusjonen er usikker. Det tas forbehold om at utvalget ikke har gjennomgått vedtakspraksis som kan belyse i hvilken grad det ligger en realitet i det kan-skjønnet som bestemmelsene synes å gi anvisning på.

Vurderingen er også vanskelig for personer som har barn over ett år og får overgangsstønad for utdanning eller opplæring på deltid, jf. folketrygdloven § 15-6 første ledd bokstav c. Forutsetningen er nemlig at Nav vurderer utdanningen eller opplæringen som «nødvendig og hensiktsmessig for at medlemmet skal kunne få eller beholde et arbeid». Nav skal her gjøre en konkret og individuell vurdering av den aktuelle utdanningen både opp mot den enslige forelderens real- og formalkompetanse og mot behovet i arbeidsmarkedet.48 Ettersom overgangsstønaden i disse tilfellene ikke er knyttet til et kan-skjønn, må nok ytelsen likevel regnes som en rettighetsbasert trygdeytelse. Uttalelsene i Rt. 2007 side 1815 avsnitt 39 om en annen trygderettslig bestemmelse med det skjønnsmessige uttrykket «hensiktsmessig» gir støtte for dette.

Utvalgets vurdering er den samme for overgangsstønad i forbindelse med etablering av egen virksomhet, jf. folketrygdloven § 15-6 første ledd bokstav d. Her er det gitt en egen bestemmelse i dagpengeforskriften § 5-1 som slår fast at etableringen må gjelde ny virksomhet «og antas å føre til at medlemmet blir selvforsørget».49 Ettersom overgangsstønaden i disse tilfellene ikke er knyttet til et kan-skjønn, er det tvilsomt om innvilgelse kan sies å omfatte et diskresjonært skjønn. Selv om vurderingstemaet i og for seg er skjønnsmessig, er det antakelig tale om et rettsanvendelsesskjønn. Ytelsen må derfor trolig karakteriseres som en rettighetsbasert trygdeytelse.

Usikkerheten knyttet til klassifiseringen av overgangsstønad ved utdanning eller opplæring forplanter seg videre til tilleggsstønadene omtalt i folketrygdloven § 15-11 (tilknyttede reiseutgifter, eventuelle skolepenger, utgifter til tilsyn for barn i forbindelse med utredning eller gjennomføring av utdanningen mv.). Usikkerheten forsterkes av at § 15-11 viser til at de ulike tilleggsstønadene kan gis. Utvalget antar likevel at tilleggsstønadene, på samme måte som grunnytelsen de knytter seg til, må karakteriseres som trygdeytelser i trygdeforordningens forstand, men understreker at utvalget ikke har undersøkt vedtakspraksis, som kan belyse om det ligger et reelt kan-skjønn i folketrygdloven § 15-11.50

For stønad til barnetilsyn etter § 15-10 er vurderingen enklere. Bestemmelsen slår fast at denne stønaden ytes til et medlem som må overlate nødvendig tilsyn med barn til andre på grunn av arbeid eller at de etablerer egen virksomhet, og at den er uavhengig av retten til overgangsstønad. Etter utvalgets syn må dette klassifiseres som en rettighetsbasert trygdeytelse.

Ytelser etter kapittel 15 som tildeles uten noen individuell eller skjønnsmessig bedømmelse av søkers personlige behov, må anses som trygdeytelser i trygdeforordningens forstand. De vil være omfattet av forordningens virkeområde dersom de er knyttet opp mot en av risikoene listet opp i forordningen artikkel 3 nr. 1. Som påpekt av ESA er det mest nærliggende alternativet familieytelser.

Som familieytelser regnes «alle naturalytelser eller kontantytelser til dekning av familieutgifter, unntatt bidragsforskudd og særlige stønader ved fødsel og adopsjon nevnt i vedlegg I», jf. trygdeforordningen artikkel 1 bokstav z. I henhold til EU-domstolens praksis er formålet med familieytelser å gi bistand til familieforsørgere ved økonomisk stønad fra det offentlige, jf. sak 104/84 Kromhout, avsnitt 14:

«Det fremgår af disse bestemmelser, at formålet med familieydelser eller børnetilskud er at hjælpe den arbejdstager, der er familieforsørger, socialt ved at lade det offentlige deltage i hans udgifter.»

EU-domstolen har uttalt at definisjonen omfatter offentlige bidrag til familiens budsjett for å lette de økonomiske byrdene ved å oppfostre barn, jf. blant annet forente saker C-216 og C-217/12 Hliddal og Bornand, avsnitt 55, og sak C-449/16 Martinez Silva, avsnitt 23.

Definisjonen av familieytelser favner vidt. I sak C-78/91 Hughes konkluderte EU-domstolen med at ytelsen «family credit» som ble gitt til familier med lav inntekt, utgjorde en familieytelse fordi den bare tilkom familier med barn, og størrelsen varierte ut fra barnas alder, jf. avsnitt 19:

«[familiestøtten] skal […] dække familiens udgifter, hvilket navnlig fremgår af, at den kun udbetales, når ansøgerens familie omfatter et eller flere børn, og at ydelsesbeløbet varierer alt efter børnenes alder.»

Også i forente saker C-245/94 og C-312/94 Hoever og Zachow avsnitt 24 la EU-domstolen vekt på at ytelsen bare tilkom den som hadde barn:

«Børnepasningsydelsen udbetales for det første kun, såfremt ansøgerens familie omfatter et barn eller flere børn.»

Overgangsstønad gis til enslig mor eller far som er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv. Ettersom dette er en livsoppholdsytelse som gis til den som har aleneomsorg for barn, er utvalget av den oppfatning at det er tale om et «offentligt bidrag til familiebudgettet med henblik på at lette de forsørgerbyrder, der følger af pasningen af børn».51 Det er snakk om stønad til en særskilt kategori av familier, nemlig familier som består av en enslig forelder og ett eller flere barn, og hvor aleneomsorgen for barna er årsaken til at forelderen er midlertidig ute av stand til selvforsørgelse.

Stønad til barnetilsyn, jf. folketrygdloven § 15-10, er ment å dekke konkrete utgifter forbundet med tilsyn av barn. Utvalget antar ut fra EU-domstolens sak C-333/00 Maaheimo at også dette er en familieytelse. At ytelsen bare gis til en særskilt kategori av familier, nemlig enslige foreldre med ett eller flere barn, kan ikke frata den karakteren av å være en familieytelse i trygdeforordningens forstand.

Utvalget tilføyer at trygdeforordningen artikkel 70 gir særlige regler for ytelser som har trekk fra både trygdeytelse og sosialhjelp, også omtalt som hybridytelser. For å anses som en hybridytelse må ytelsen være av ikke-bidragspliktig karakter.52 Det vil si at stønadsmottakeren ikke har innbetalt noen form for avgifter knyttet til ytelsen eller opptjent rett til ytelsen på annen måte. Det følger videre av artikkel 70 nr. 2 bokstav a at hybridytelser blant annet kan være ytelser som «har til formål å supplere, erstatte eller gi et tillegg til dekning av risiko som omfattes av de deler av trygdesystemet som er nevnt i artikkel 3 nr. 1, og som sikrer de berørte personer en minsteinntekt til livsopphold i lys av de økonomiske og sosiale forholdene i den berørte medlemstat». Retten til eksport etter trygdeforordningen artikkel 7 gjelder ikke for de ytelsene som er omfattet av artikkel 70.

En ikke-bidragspliktig ytelse som er begrunnet i økonomiske og sosiale årsaker og derfor har preg av sosialhjelp, men som på den annen side er rettighetsbasert, vil kunne anses som en hybridytelse etter artikkel 70, jf. blant annet sak C-160/02 Skalka, avsnitt 24–25, og sak C-154/05 Kersbergen-Lap og Dams-Schipper, avsnitt 30.

Utvalget bemerker at overgangsstønaden til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 har trekk som passer med artikkel 70. Stønaden er bostedsbasert og finansieres over statsbudsjettet, uten krav om at stønadsmottakerne har innbetalt trygdeavgifter eller lignende. Overgangsstønaden utbetales etter en fast sats på 2,25 G, som sikrer en minsteytelse for livsopphold i Norge. Nivået på ytelsen ligger på om lag samme nivå som andre minsteytelser, som for eksempel minstenivå for uføretrygd og arbeidsavklaringspenger, samt sosialstønader som kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden.

Hvis overgangsstønaden skal klassifiseres som en artikkel 70-ytelse, forutsetter det imidlertid at den oppføres i trygdeforordningen vedlegg X.

Som nevnt har norske myndigheter ikke tidligere ansett noen av stønadene til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 som omfattet av trygdeforordningen. Ettersom klassifisering som familieytelse gir ikke ubetydelige eksportmuligheter, understreker utvalget at Norge står fritt til å bestemme innretningen av disse stønadene. Det er mulig å endre vilkårene for de ulike stønadene etter kapittel 15 slik at de i større grad enn i dag innvilges ut fra individuelle og skjønnsmessige kriterier og dermed faller utenfor forordningen. Det vil i så fall bli mer treffende enn i dag å karakterisere overgangsstønaden og de andre ytelsene i kapittel 15 som en form for sosialhjelp til en utsatt gruppe.53

Barnefamilieutvalget hadde i NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamilier flere forslag som innebærer å erstatte kontantytelser til barnefamiliene med tjenester.54 I den sammenheng foreslo utvalget å avvikle hele kapittel 15 i folketrygdloven med den begrunnelse at enslige foreldres behov for økonomisk støtte bør dekkes på andre måter enn gjennom dagens stønadsordning.55

Det bør etter utvalgets syn uansett foretas en gjennomgang av de ulike typetilfellene hvor det kan ytes overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15, for å klargjøre i hvilke tilfeller det er en rettighetsbasert trygdeytelse, og i hvilke tilfeller det er behovsprøvd sosialhjelp.

I punkt 8.20 redegjør utvalget for virkningene av at enkelte av stønadene til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 må anses som familieytelser i trygdeforordningens forstand.

7.4.5 Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven

Kvalifiseringsprogram er regulert i sosialtjenesteloven § 29. Av bestemmelsen fremgår det at kvalifiseringsprogram gjelder for «personer mellom 18 og 67 år med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne» og «ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven». Videre må «søkeren ha gjennomgått en arbeidsevnevurdering», og tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet må vurderes som «hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet». Deltakelse i kvalifiseringsprogram gir rett til kvalifiseringsstønad, jf. § 35. Stønaden utgjør et fast årlig beløp (i utgangspunktet 2 G).

Kvalifiseringsprogrammet er omtalt som en rettighet for personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29, jf. ordlyden «rett til kvalifiseringsprogram» i bestemmelsens andre ledd.

I rundskriv til lov om sosiale tjenester i Nav punkt 4.29.1.1 er programmet omtalt slik:

«Kvalifiseringsprogrammet er en rettighet for personer som fyller inngangsvilkårene i bestemmelsen. Kravene har nær sammenheng med hverandre, og alle må være oppfylt for at kvalifiseringsprogram skal kunne innvilges.»

Og videre i punkt 4.29.2.4:

«Adgangen til å avslå en søknad med begrunnelsen at NAV-kontoret kan tilby et tilpasset program gjelder kun unntaksvis og i helt spesielle tilfeller. Det er kun i tilfeller der forhold ved søkeren gjør det uforholdsmessig byrdefullt for kommunen å tilby et tilpasset program at søknad kan avslås.»

Likevel er det et vilkår etter sosialtjenesteloven § 29 andre ledd at «deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet». Det synes her å være tale om et diskresjonært skjønn, jf. Ot.prp. nr. 70 (2006–2007) Om lov om endringer i sosialtjenesteloven og i enkelte andre lover side 25–26:

«Det vil kunne innvendes at de skjønnsmessige vilkårene for kvalifiseringsprogrammet svekker karakteren av rettighet. Det vil høre inn under forvaltningens frie skjønn å avgjøre om det for den enkelte søker vil være hensiktsmessig og nødvendig med deltakelse i kvalifiseringsprogrammet for å styrke vedkommendes muligheter for å komme i arbeid. Dette vil blant annet bety at fylkesmannen etter en eventuell klage vil ha begrenset adgang til å endre vedtaket, jf. sosialtjenesteloven § 8-7 første ledd. På samme måte vil domstolens prøvelsesadgang være begrenset. Departementet har vurdert det slik at kriteriene må gi rom for skjønnsmessige vurderinger for å effektivt kunne treffe den målgruppen som programmet tar sikte på.»

Til dette kommer sosialtjenesteloven § 29 tredje ledd, som slår fast at kommunen ikke er forpliktet til å innvilge kvalifiseringsprogram dersom det på grunn av forhold ved søkeren vil være uforholdsmessig byrdefullt å tilby et program.

I tidligere omtalte sak, C-433/13 Kommisjonen mot Slovakia, la EU-domstolen i vurderingen av flere slovakiske ytelser til funksjonshemmede avgjørende vekt på at det i slovakisk lovgivning sto at søkeren «kan» få ytelsene. EU-domstolen mente at dette indikerte «en sådan skønsbeføjelse» at ytelsene ikke var omfattet av forordningen.56

Det er etter utvalgets syn ikke opplagt hvordan kvalifiseringsstønaden skal klassifiseres, men utvalget heller mot at de skjønnsmessige vilkårene for kvalifiseringsprogrammet etter sosialtjenesteloven § 29 andre og tredje ledd medfører at det ikke er snakk om noen trygdeytelse i trygdeforordningens forstand. Selv om lovbestemmelsen bruker ordet «rett», er det et vilkår at deltakelse i programmet vurderes som «hensiktsmessig og nødvendig». Etter forarbeidene er denne vurderingen underlagt forvaltningens frie skjønn. Dette vilkåret kan derfor ikke anses som objektivt, men gir tvert imot anvisning på en individuell og skjønnsmessig bedømmelse av søkers situasjon og vedkommendes behov for deltakelse. Uttrykket «rett» i § 29 andre ledd kan på denne bakgrunn neppe forstås som at deltakelse i programmet er rettighetsbasert og kan håndheves for domstolene. Uttrykket må i stedet oppfattes som en karakteristikk av resultatet der forvaltningen, etter en fri og skjønnsmessig vurdering, er kommet til at deltakelse er hensiktsmessig og nødvendig ut fra den enkeltes situasjon og behov. Lovbestemmelsen er i så måte egnet til å skape misforståelser og har på dette punkt en uheldig utforming.

Utvalget tilføyer at det også er tvilsomt om kvalifiseringsprogrammet er knyttet til en av risikoene nevnt i trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1. Det aktuelle alternativet vil i så fall måtte være «ytelser ved arbeidsløshet», all den tid kvalifiseringsprogrammet skal inneholde arbeidsrettede tiltak. Av forarbeidene fremgår det at formålet med programmet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid.57 Målgruppen omfatter personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeidsevne og ingen eller svært begrensede ytelser etter folketrygden eller arbeidsmarkedsloven og som er i, eller står i fare for å komme i, en passiv situasjon preget av fattigdom. Forarbeidene fremhever at kvalifiseringsprogrammet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet til å komme i arbeid gjennom å få tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien frem kan være relativt lang og usikker.

Selv om det er et vilkår at søkeren er arbeidsledig, og formålet er å bidra til at vedkommende skal komme i arbeid, synes utvalget det er lite naturlig å anse dette som en ytelse som dekker risikoen ved arbeidsløshet i trygdeforordningens forstand.

Det er flere likhetstrekk mellom kvalifiseringsstønad og den belgiske stønaden som EU-domstolen vurderte i sak 249/83 Hoeckx, der domstolen konkluderte med at den måtte anses som en såkalt hybridytelse.58 I tråd med EU-domstolens vurdering i den saken er det sentralt for vurderingen av kvalifiseringsprogrammet at søkerens behov for økonomisk støtte er grunnleggende. Det kreves ikke at arbeids- og inntektsevnen skal være nedsatt av noen spesiell grunn, noe som gjør det vanskelig å koble ytelsen til noen av de spesifikke risikoene i artikkel 3 nr. 1. Det stilles heller ikke vilkår om arbeidsperioder, betaling av avgifter eller medlemskap i en trygdeordning som tar sikte på å dekke en bestemt risiko, for å oppnå kvalifiseringsstønad. Staten yter årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunens utgifter til ytelser etter sosialtjenesteloven, jf. sosialtjenesteloven § 11.

Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad er dessuten nært forbundet med øvrig sosialhjelp, jf. Ot.prp. nr. 70 (2006–2007) side 34:

«Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er personer som er avhengige av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven og som vil kunne bli værende i denne situasjonen over lengre tid. Et inngangsvilkår er derfor at deltakerne har «ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven». For å oppfylle det økonomiske vilkåret for rett til kvalifiseringsprogram vil en person måtte ha, eller ha rett til, økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 5-1 som hovedkilde til sitt livsopphold.»

Ytelsen inngår som ett blant flere tiltak for å fremme sosialtjenestelovens formål, slik dette er angitt i § 1 første ledd:

«Formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet.»

Utvalget antar etter dette at kvalifiseringsstønaden ikke utgjør en trygdeytelse i trygdeforordningens forstand, selv om den er karakterisert som en rettighet i sosialtjenesteloven § 29 andre ledd.

7.4.6 Arbeidsmarkedstiltak

Trygdeforordningens regler om ytelser ved arbeidsløshet (avdeling III, kapittel 6) er ikke begrenset til bare å gjelde kontantytelser ved arbeidsløshet, men vil også kunne gjelde naturalytelser. Dette var tema i sak 1/85 Miethe mot Bundesanstalt für Arbeit, avsnitt 16:

«Begrebet ydelser i denne forbindelse omfatter ikke alene pengeydelser, men også den bistand i forbindelse med faglig genindslusning, som arbejdsformidlingen yder de tilmeldte arbejdstagere.»

Det vil si at trygdeforordningen avdeling III kapittel 6 både gjelder dagpenger under arbeidsløshet og generelle arbeidsformidlingstjenester som gis til arbeidssøkere, se nærmere i punkt 8.16.

Utenfor trygdeforordningens rekkevidde faller imidlertid arbeidsmarkedstiltak som tildeles etter arbeidsmarkedsloven59 § 12 og tilhørende ytelser til gjennomføring av disse, jf. § 13. Tildeling av arbeidsmarkedstiltak er nærmere regulert i forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften).60 Det fremgår av denne at tiltakene tildeles ut fra en behovsvurdering basert på skjønnsmessige kriterier, jf. forskriften § 1-3 og en rekke andre bestemmelser. Det er ikke slik at alle som fyller kriteriene, får slike tiltak. Disse tiltakene må etter utvalgets syn klassifiseres som sosialhjelp etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 5.61 Det er i samsvar med Arbeids- og sosialdepartementets vurdering om at disse arbeidsmarkedstiltakene ikke er slike naturalytelser som omfattes av trygdeforordningens virkeområde.

For tiltakspenger og reisestønad til deltakere i arbeidsmarkedstiltak etter arbeidsmarkedsloven § 13 første og andre ledd må vurderingen bli den samme. Både tiltakspengene og reisestønaden til tiltaksdeltakeren henger uløselig sammen med arbeidsmarkedstiltakene og tildeles bare deltakere som verken mottar lønn fra tiltaksarrangør eller har rett til å få dekket utgifter til livsopphold eller reisestønad på annen måte. En arbeidssøker som har fått tildelt et av de arbeidsmarkedstiltakene som inkluderer tiltakspenger og reisestønad, og fyller de kravene forskriften oppstiller – herunder at vedkommende ikke får dekket utgiftene gjennom andre ordninger – har rett til å få stønadene.62 Man kan likevel ikke få disse stønadene om man ikke har fått et arbeidsmarkedstiltak, slik at stønadene må anses som en integrert del av arbeidsmarkedstiltaket som blir tildelt. I og med at selve tildelingen av arbeidsmarkedstiltaket er skjønnsmessig og av den grunn faller utenfor trygdeforordningens virkeområde, må også de tilhørende tiltakspengene og reisestønaden til tiltaksdeltakere klassifiseres som sosialhjelp etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 5. Dette er i samsvar med Arbeids- og sosialdepartementets vurdering av stønadene.

Etter arbeidsmarkedsloven § 13 tredje ledd med tilhørende forskrifter kan reisestønad også gis til andre grupper av arbeidssøkere (mobilitetsfremmende stønad) og til funksjonshemmede (stønad til arbeids- og utdanningsreiser). Vurderingen må bli den samme for reisestønad til disse gruppene, slik at heller ikke disse ytelsene omfattes av forordningen.

Mobilitetsfremmende reisestønad kan gis til arbeidssøkere som er registrert hos Nav, og som ikke deltar på arbeidsmarkedstiltak. Mobilitetsstønaden dekker reiser for å ta arbeid annet sted i landet eller i andre EØS-stater. Stønadene er et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel for å fremme mobilitet i arbeidsstyrken. Mobilitetsstønadene gis uavhengig av om arbeidssøkeren mottar ytelser til livsopphold og tildeles skjønnsmessig. På lik linje med tildeling av arbeidsmarkedstiltak har ingen arbeidssøkere rettskrav på å få mobilitetsfremmende stønad. Det er med andre ord ikke slik at alle som fyller kriteriene, vil få slik reisestønad, jf. uttrykket «kan gis stønad til reiseutgifter» i folketrygdloven § 13 andre ledd.63 Arbeids- og sosialdepartementet har derfor ikke ansett slik reisestønad som en trygdeytelse etter trygdeforordningen. Stønaden er følgelig ikke rapportert inn som en arbeidsløshetsytelse under artikkel 9.64 Utvalget slutter seg til denne vurderingen.

Stønad til arbeids- og utdanningsreiser gis til funksjonshemmede med forflytningsvansker som er i ordinær jobb eller utdanning. Mottakerne av denne reisestønaden deltar altså ikke på arbeidsmarkedstiltak i regi av Nav. De nærmere reglene i forskrift om stønad til arbeids- og utdanningsreiser65 viser imidlertid at stønadene tildeles ut fra individuelle og skjønnsmessige vurderinger. Heller ikke stønad til arbeids- og utdanningsreiser er noe den enkelte har krav på å få. Selve tildelingen av stønad til arbeids- og utdanningsreiser er skjønnsmessig, og det vil ikke være slik at alle som kan ha et behov for det, vil få innvilget stønad til arbeids- og utdanningsreiser. Også disse reisestønadene har Arbeids- og sosialdepartementet ansett som sosialhjelp som faller utenfor trygdeforordningen. Utvalget slutter seg til denne vurderingen.

Utvalget tilføyer for ordens skyld at den omstendighet at tiltak og ytelser etter arbeidsmarkedsloven §§ 12 og 13 må antas å falle utenfor trygdeforordningen, ikke innebærer at de er unntatt fra de generelle reglene i EØS-avtalens hoveddel. For jobbsøkere fra andre EØS-stater sikrer EØS-avtalen artikkel 28 nr. 2 rett til likebehandling med norske statsborgere, og dette vil også gjelde for tildeling av arbeidsmarkedstiltak og tilhørende reisestøtte.

7.4.7 Skattefradrag

Mange EØS-stater har skatteregler som reduserer skatteplikten til personer med forsørgeransvar. I norsk rett finnes slike regler i lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) § 6-48 om foreldrefradrag og § 6-80 om særfradrag for enslige forsørgere.

Fra et funksjonelt perspektiv har slike skattefordeler likhetstrekk med barnetrygd og andre kontantytelser til barnefamilier (som kontantstøtten i Norge), selv om verdien av fradraget avhenger av foreldrenes skatteplikt for øvrig. Skattefradrag til barnefamilier regnes likevel ikke som en kontantytelse i trygdeforordningens forstand, av den enkle grunn at det ikke er snakk om en utbetaling fra det offentlige. En gjennomgang av ytelser meldt inn i henhold til trygdeforordningen artikkel 9 viser riktignok at enkelte stater har meldt inn ordninger som de selv klassifiserer som skatterettslige, men nærmere undersøkelser viser at ordningene innebærer utbetaling av kontantytelser, ikke fradrag.66 Dette er i tråd med EU-domstolens tilnærming i sak C-177/12 Lachheb, hvor det ble slått fast at trygdeforordningen kom til anvendelse på en ytelse som Luxemburg klassifiserte som skatterettslig, men som besto i en månedlig utbetaling til barnefamilier. Domstolen presiserte i den anledning en «den omstændighed, at en ydelse henhører under den nationale skatteret, ikke er afgørende for vurderingen», og la til at det heller ikke var av betydning at «børnetilskuddet har sin oprindelse i et skattemæssigt fradrag for børn».67 I sak C-308/14 Kommisjonen mot Storbritannia ble det gitt uttrykk for samme syn. I denne saken ble «skattefradrag for barn» ansett omfattet av forordningens virkeområde. Dette skyldtes at ytelsen, til tross for navnet, bestod av en regelmessig utbetaling.68

Så langt utvalget har kunnet bringe på det rene, er det ingen EØS-stater som har innrapportert skattefradrag i henhold til trygdeforordningen artikkel 9.

Utvalget antar at det som her er sagt om skattefradrag for foreldre, gjelder tilsvarende for skatteloven § 6-82 om særfradrag for nedsatt ervervsevne grunnet sykdom. Skatterettslig likebehandling av borgere fra ulike EØS-stater sikres av andre regler, herunder det generelle forbudet mot nasjonalitetsbasert forskjellsbehandling i TEUV artikkel 18 og EØS-avtalen artikkel 4 og forordning 492/2011 artikkel 7 nr. 2.