8 Trygdeforordningens innvirkning på norske trygdeytelser

8.1 Innledning

Trygdeforordningens innvirkning på vilkårene for rett til ulike norske trygdeytelser drøftes i det følgende med utgangspunkt i trygdeforordningens systematikk og utvalgets vurdering i kapittel 7 av hvordan de ulike ytelsene må klassifiseres under forordningen. Utvalget har bestrebet seg på å etablere en felles struktur, i håp om at det skal gjøre det lettere å bruke fremstillingen som et oppslagsverk over trygdeforordningens innvirkning på de ulike ytelsene. Av samme grunn har utvalget også valgt å omtale hver enkelt ytelse relativt utførlig, selv om problemstillingene som drøftes har paralleller til tidligere drøftelser knyttet til andre ytelser. Også relevante lovvalgsspørsmål omtales for de enkelte ytelsene, selv om lovvalgsreglene er fremstilt i større bredde i kapittel 6.

Forslag til lovbestemmelser som markerer trygdeforordningens betydning for de enkelte ytelsene er inntatt i kapittel 20, med tilhørende spesialmerknader i kapittel 19.

8.2 Sykepenger

8.2.1 Folketrygdlovens regulering

Sykepenger er regulert i folketrygdloven kapittel 8. Formålet med ytelsen er å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt for yrkesaktive personer som er arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade.

Krav på sykepenger forutsetter medlemskap i folketrygden. Videre må den sykmeldte som hovedregel ha vært i arbeid i minst fire uker umiddelbart før han eller hun ble arbeidsufør, jf. folketrygdloven § 8-2. Arbeidsuførheten må ha ført til tap av pensjonsgivende inntekt.1 Dersom den sykmeldte delvis kan utføre sine vanlige arbeidsoppgaver eller andre tilrettelagte arbeidsoppgaver, ytes det graderte sykepenger, jf. folketrygdloven § 8-6.

Det stilles krav til aktivitet og medvirkning, jf. folketrygdloven §§ 8-4, 8-7 a og 8-8. Den sykmeldte skal så tidlig som mulig og senest innen åtte uker prøve seg i arbeidsrelatert aktivitet, med mindre medisinske grunner klart er til hinder for dette. Retten til sykepenger faller bort dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å gi opplysninger, å medvirke til utredning, eller å ta imot tilbud om behandling eller arbeidsutprøving mv.

Etter folketrygdloven er det som hovedregel et vilkår for rett til sykepenger at medlemmet oppholder seg i Norge, jf. § 8-9. I enkelte tilfeller åpnes det for å motta sykepenger i utlandet, for eksempel dersom vedkommende er pliktig eller frivillig medlem i folketrygden under opphold i utlandet i henhold til folketrygdloven §§ 2-5 og 2-8. Etter søknad kan et medlem også få sykepenger i en begrenset periode under opphold i utlandet, dersom han eller hun kan godtgjøre at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge arbeidsuførheten eller hindre Arbeids- og velferdsetatens kontroll og oppfølging.

Sykepenger ytes etter et fastsatt sykepengegrunnlag, jf. folketrygdloven § 8-10. Sykepengegrunnlaget fastsettes ulikt for arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende, frilansere og personer med blandede inntekter, men knytter seg i alle tilfeller til tidligere inntekt.

Til arbeidstakere ytes det sykepenger med 100 prosent av sykepengegrunnlaget, jf. folketrygdloven § 8-16. Som hovedregel utbetales sykepenger de første 16 dagene av arbeidsgiveren, jf. folketrygdloven §§ 8-18 og 8-19. Deretter ytes sykepengene fra folketrygden. Reglene for beregning av sykepenger til arbeidstakere står i folketrygdloven §§ 8-28 til 8-30. Hovedregelen er at sykepengegrunnlaget for arbeidstakere beregnes ved at gjennomsnittet av inntekten de tre siste hele kalendermånedene omregnes til årsinntekt. Hvis denne årsinntekten avviker mer enn 25 prosent fra inntekten vedkommende har hatt de siste 12 månedene, skal sykepengegrunnlaget fastsettes ved skjønn.

Til selvstendig næringsdrivende ytes det som hovedregel sykepenger med 80 prosent av sykepengegrunnlaget etter en ventetid på 16 kalenderdager, jf. folketrygdloven § 8-34. Det er imidlertid mulig å tegne en forsikring mot en særskilt premie som gir en bedre dekning. For selvstendig næringsdrivende fastsettes sykepengegrunnlaget etter folketrygdloven § 8-35. Hovedregelen for selvstendig næringsdrivende er at utgangspunktet for beregningen av sykepengegrunnlaget tas i gjennomsnittet av den pensjonsgivende årsinntekten for de tre siste årene vedkommende har fått skatteoppgjør for. Har det skjedd en varig endring, fastsettes inntekten ved skjønn.

Til frilansere ytes det sykepenger med 100 prosent av sykepengegrunnlaget etter en ventetid på 16 kalenderdager, jf. folketrygdloven § 8-38. Beregningen av sykepengegrunnlaget er tilsvarende som for arbeidstakere. Også frilansere kan tegne en tilleggsforsikring som gir bedre dekning.

Det er egne regler for fastsettelse av sykepenger for personer med såkalte kombinerte inntekter, for eksempel inntekt fra både arbeid og selvstendig næringsvirksomhet, jf. folketrygdloven §§ 8-40 til 8-43. Det er også egne regler for særskilte grupper som sjømenn, fiskere og vernepliktige, jf. folketrygdloven §§ 8-44 til 8-47.

Det er et vilkår at sykepengegrunnlaget utgjør minst 0,5 G. Sykepengegrunnlaget kan ikke overstige 6 G per år. Når trygden yter sykepenger, utgjør sykepengegrunnlaget per dag 1/260 av sykepengegrunnlaget per år. Det ytes sykepenger for fem dager i uken. Sykepenger kan som hovedregel ytes i inntil 248 dager i løpet av en treårsperiode, jf. folketrygdloven § 8-12. Skal trygden utbetale sykepenger de første 16 dagene, ytes sykepenger i opptil 260 dager.

Dersom arbeidsuførheten helt eller delvis skyldes en godkjent yrkesskade eller yrkessykdom etter kapittel 13 i folketrygdloven, er det i folketrygdloven § 8-55 gitt unntak fra enkelte vilkår. Dette gjelder vilkåret om forutgående opptjening for rett til sykepenger etter § 8-2, krav om opphold i Norge etter § 8-9, og særlige regler om antall sykepengedager etter § 8-12.

8.2.2 EØS-rettens betydning

8.2.2.1 Klassifisering

Sykepenger gis for å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt for yrkesaktive som er arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a.

Sykepenger klassifiseres som ytelse ved sykdom, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 1.

8.2.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. For sykepenger innebærer dette at personer som arbeider i Norge, kan ha krav på sykepenger fra folketrygden selv om de er bosatt i en annet EØS-stat. Det betyr også at personer bosatt i Norge, herunder norske statsborgere, som pendler til arbeid i en annen EØS-stat, ikke vil ha krav på sykepenger fra folketrygden. Om de har krav på sykepenger fra arbeidsstaten, avhenger av denne statens sykepengeregler.

Et praktisk viktig unntak for koblingen mellom arbeid i Norge og krav på sykepenger fra folketrygden gjelder for utsendte arbeidere. Utsendte arbeidstakere er underlagt lovgivningen i arbeidsgivers hjemstat, og må rette krav om sykepenger til denne statens trygdemyndigheter. Dette innebærer for eksempel at arbeidere utstasjonert av norske arbeidsgivere for å utføre arbeid i andre EØS-stater beholder Norge som lovvalgsstat, og med det retten til sykepenger fra folketrygden.

Det følger av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 at mottak av en kontantytelse som følge av lønnet arbeid eller selvstendig virksomhet likestilles med å utføre arbeid eller næringsvirksomhet. Dette innebærer at en person som mottar sykepenger fra Norge, kan flytte til (eller bli boende i) en annen EØS-stat uten at dette i seg selv får betydning for rettigheter til ytelser fra folketrygden. Dersom den sykmeldte i et slikt tilfelle har eller etter hvert får tilbake evnen til å utføre noe inntektsgivende arbeid for en ny arbeidsgiver i bosettingsstaten, antar utvalget at trygdeforordningens regler om arbeid i flere stater kommer til anvendelse, se drøftelsene i punkt 6.8. I praksis innebærer dette at en person som har flyttet til en annen EØS-stat kan arbeide inntil om lag 25 prosent av full stilling i denne staten, uten at det endrer på Norges status som kompetent stat, jf. trygdeforordningen artikkel 13 og gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 8. Dersom arbeidet i den nye bosettingsstaten øker ut over dette, endres som utgangspunkt lovvalget fra Norge til den nye bosettingsstaten. Hvorvidt dette betyr at retten til å motta (forutsetningsvis graderte) sykepenger fra Norge bortfaller, er usikkert, se nærmere i punkt 8.2.2.6. Som påpekt der er en lovvalgsavtale etter trygdeforordningen artikkel 16 mellom de involverte medlemsstatene en mulig løsning her.

Tilnærmingen blir den samme i tilfeller hvor en delvis sykmeldt person bosatt i Norge begynner å pendle til en deltidsjobb i en annen EØS-stat. I disse tilfellene innebærer imidlertid lovvalgsreglene at deltidsarbeidet må komme opp i hele 75 prosent av full stilling før Norge mister statusen som kompetent stat. Ettersom det etter folketrygdloven § 8-13 er et vilkår for rett til sykepenger at evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er nedsatt med minst 20 prosent, er dette neppe særlig praktisk.

8.2.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punktene 5.3 og 5.4. Det er, som utgangspunkt og klar hovedregel, ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever trygdeforordningen artikkel 5 at en medlemsstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens kapittel om sykepenger inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

Potensielle utfordringer knyttet til forbudet mot indirekte forskjellsbehandling gjelder først og fremst oppholdskravet i folketrygdloven § 8-9 og aktivitetsplikter oppstilt med grunnlag i §§ 8-7 a og 8-8, men trygdeforordningen artikkel 4 konsumeres i praksis av trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1, se nærmere i punktene 8.2.2.6 og 8.2.2.8. Ved vurderingen av begrensninger i retten til å motta sykepenger under opphold i andre EØS-stater er det likevel grunn til å se hen til om de aktuelle begrensningene rammer EØS-utlendinger i større grad enn norske borgere.

8.2.2.4 Sammenlegging av tid – betydning for opptjeningstid

Når folketrygdloven stiller krav om forutgående arbeid i en nærmere bestemt periode for rett til en ytelse, skal tilsvarende perioder tilbakelagt i trygdeordningen i enhver EØS-stat tas i betraktning, jf. trygdeforordningen artikkel 6. Gjennomføringsforordningen artikkel 12 gir nærmere regler om dette. Reglene om sammenlegging av perioder med arbeid suppleres av trygdeforordningen artikkel 5 bokstav a, som krever likebehandling med hensyn til ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i Norge og EØS for øvrig. Se nærmere den generelle fremstillingen av disse reglene i punktene 5.4 og 5.5.

For rett til sykepenger etter folketrygdloven kreves forutgående periode med arbeid, jf. § 8-2. Mottak av en ytelse til livsopphold etter kapitlene 4, 8, 9 eller 14 er likestilt med arbeid. Sammenlegging av opptjeningstid i folketrygden og opptjeningstid i en annen EØS-stats trygdeordning kan være aktuelt for personer som ellers ikke oppfyller kravene til opptjeningstid etter hovedregelen i folketrygdloven § 8-2.

En person som ikke har fire ukers forutgående periode med arbeid i Norge, kan av denne grunn likevel ha rett til sykepenger fra folketrygden fra første arbeidsdag i Norge. Et klart eksempel er tilfeller hvor vedkommende har en forutgående periode med arbeid i en annen EØS-stat, umiddelbart før arbeidet i Norge startet, jf. trygdeforordningen artikkel 6. Det samme gjelder imidlertid for en person som i en periode har mottatt ytelser i en annen EØS-stat som etter denne statens sykepengeregler likestilles med lønnet arbeid (slik som ytelser til livsopphold etter folketrygdloven kapitler 4, 8, 9 eller 14 gjør i Norge). Det er uten betydning om de aktuelle ytelsene tilsvarer ytelser som gir opptjeningstid etter folketrygdloven § 8-2. På samme måte som andre EØS-stater må akseptere de norske opptjeningsreglene, må Nav akseptere opptjeningsreglene i de øvrige EØS-statene. Som en følge av at trygdeforordningen artikkel 6 setter til side prinsippet om likebehandling av faktiske forhold i artikkel 5, gjelder dette både til gunst og ugunst for en sykmeldt person. Retten til sammenlegging avhenger fullt ut av reglene i opptjeningsstaten, se omtalen i punkt 5.5. Det hjelper altså ikke om man har mottatt en ytelse til livsopphold som tilsvarer en norsk ytelse som etter folketrygdloven § 8-2 likestilles med arbeid og derfor gir rett til sykepenger etter norsk rett, dersom ytelsen ikke likestilles med lønnet arbeid etter lovgivningen i EØS-staten som har utbetalt den.

Reglene om sammenlegging av tid innebærer imidlertid ikke at kravet om å være i arbeid på tidspunktet for sykmeldingen kan oppfylles gjennom arbeid i en annen EØS-stat. Det følger av avsnitt 11 i trygdeforordningens fortale at faktiske forhold eller hendelser som har funnet sted i én medlemsstat, ikke kan føre til at en annen medlemsstat blir ansvarlig («competent»). Denne skranken for trygdeforordningen artikkel 5 kan ikke omgås ved å knytte en slik virkning til artikkel 6 i stedet.2 En person som får arbeidsevnen nedsatt som følge av en sykdom eller en skade, kan ikke ta opphold i den EØS-staten som har den gunstigste sykepengeordningen og fremsette krav om utbetaling av disse.

Samme forståelse er lagt til grunn i den danske veilederen om sykepenger i situasjoner der trygdeforordningen får virkning, hvor trygdeforordningen artikkel 6 er omtalt som følger:

«Bestemmelsen fortolkes således, at den sygemeldte skal være kommet ind på det danske arbejdsmarked for at være omfattet af den danske lovgivning. Den pågældende skal således have beskæftigelse i Danmark for at have noget at lægge til de tidligere tilbagelagte perioder med beskæftigelse. Der kan derfor ikke opnås ret til ydelser i ét medlemsland alene på baggrund beskæftigelsesperioder i et andet medlemsland.»3

Sammenlegging av opptjeningstid kan også være aktuelt for særregelen i folketrygdloven § 8-47 for yrkesaktive medlemmer som midlertidig har vært ute av inntektsgivende arbeid. Det må vurderes om vilkåret om at det ikke har gått mer enn en måned siden siste arbeidsforhold kan oppfylles ved arbeid i en annen EØS-stat.

Retten til sammenlegging av opptjeningsperioder fra andre EØS-stater gjelder tilsvarende for selvstendig næringsdrivende som har tegnet forsikring for sykepenger fra første dag, jf. folketrygdloven § 8-36.

Ved yrkesskade er det etter folketrygdloven § 8-55 gjort unntak fra kravet til opptjeningstid. Siden det i slike tilfeller ikke er nødvendig med opptjeningstid, er det ikke behov for å anvende trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging når arbeidsuførheten skyldes yrkesskade. Trygdeforordningens særlige regler om ytelser ved yrkesskade og yrkessykdom er nærmere omtalt i punkt 8.9.2.

I folketrygdloven § 8-12 er det bestemt at retten til sykepenger opphører dersom den sykmeldte har mottatt sykepenger i til sammen 248/250/260 dager de siste tre årene. For å opparbeide ny rett til sykepenger, må vedkommende være helt arbeidsfør i 26 uker. Prinsippet om likestilling av ytelser i trygdeforordningen artikkel 5 bokstav a, innebærer at mottak av tilsvarende ytelse som sykepenger etter lovgivningen i en annen EØS-stat får betydning for retten til sykepenger i Norge. Dette gjelder både ved vurderingen av om vedkommende har flere sykedager igjen, og for spørsmålet om vedkommende har hatt tilstrekkelig lang periode uten sykepengeytelse for ny opptjening av rett til sykepenger.4

Samtidig arbeid i to eller flere EØS-stater kan ikke legges sammen i vurderingen av om det er opparbeidet ny rett til sykepenger, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 12 nr. 2 og nr. 5. Det er altså ikke slik at en ny rett til sykepenger kan opparbeides ved å jobbe 50 prosent i Sverige og 50 prosent i Norge over en periode på 13 uker.

8.2.2.5 Sammenlegging av inntekter – betydning for beregningen av sykepengene

I trygdeforordningen artikkel 21 nr. 2 er det gitt særlige regler om beregningen av kontantytelser ved sykdom mv., når den kompetente staten utmåler ytelsen basert på gjennomsnittlig inntekt. Dersom den sykmeldte var yrkesaktiv i bare én stat umiddelbart forut for sykmeldingen, er det utelukkende inntekter opptjent i denne staten som legges til grunn for beregningen av ytelsen. En EØS-utlending som tar arbeid i Norge, vil derfor få sykepengegrunnlaget beregnet ut fra sin norske inntekt selv om vedkommende skulle bli sykmeldt etter bare kort tids arbeid i Norge. Trygdeforordningen artikkel 21 nr. 2 sikrer med dette at en EØS-utlending som etablerer seg i et høykostland som Norge, ikke risikerer at forutgående perioder med lavere inntekter fra arbeid i andre EØS-stater får negative konsekvenser for utmålingen av eventuelle sykepenger fra Nav.

For personer som på tidspunktet for sykmeldingen er yrkesaktive i flere EØS-stater, skal inntekt opptjent i de øvrige statene regnes med i sykepengegrunnlaget, jf. trygdeforordningen artikkel 13 nr. 5. Bestemmelsen reflekterer énstatsprinsippet (se punkt 5.2) og sikrer at sykepengene beregnes ut fra det totale inntektstapet som arbeidsuførheten medfører. Dersom forordningens lovvalgsregler utpeker Norge som kompetent stat i et slikt tilfelle, må Nav derfor legge inntektene fra de øvrige EØS-statene til inntektene fra Norge. I disse tilfellene må reglene i folketrygdloven § 8-29 om kun å benytte inntekt som er innberettet i A-ordningen5 ved fastsettelse av aktuell inntekt og sammenligningsgrunnlag fravikes, da inntekt i andre stater ikke innberettes i denne ordningen.

En utfordring knyttet til inntekter opptjent i andre EØS-stater mens Norge er kompetent stat, er at disse inntektene er avgiftspliktige i Norge. Personer som er yrkesaktive i flere EØS-stater samtidig, har krav på å få inntekt fra de andre statene medregnet i sykepengegrunnlaget, men motstykket er at de plikter å betale trygdeavgift til Norge for disse inntektene, og at deres utenlandske arbeidsgivere er forpliktet til å innbetale arbeidsgiveravgift til Norge. Om dette uttales følgende i EØS-rundskrivet R45-00:

«… Som med inntekt i Norge, blir inntekt fra utlandet bare pensjonsgivende dersom det blir betalt trygdeavgift på inntekten. Inntekt som ikke er pensjonsgivende vil i utgangspunktet ikke gi sykepengerettigheter. Da den utenlandske inntekten som et utgangspunkt ikke blir innberettet i A-ordningen, og det ikke blir foretatt noe forskuddstrekk, må bruker innberette den utenlandske inntekten på skattemeldingen. Da skattemeldingen først leveres inn året etter kan NAV som et utgangspunkt ikke vente med å fatte vedtak om sykepenger til skattemeldingen er levert inn, men det er viktig at NAV informerer bruker om at den utenlandske inntekten må rapporteres i skattemeldingen. I særlige tilfeller der det allerede er innsendt skattemelding for perioden, uten at inntekten i utlandet er oppgitt, kan NAV kreve at bruker retter skattemeldingen før sykepenger blir beregnet.

NAV kan imidlertid ikke oppstille som et vilkår at arbeidsgiveravgift innbetales for at utenlandsk inntekt medregnes. Dette er fordi det er arbeidsgiver, og ikke arbeidstaker, som har plikt til å innbetale denne avgiften.»6

I tilfeller hvor en EØS-utlending (eller en hjemvendt norsk statsborger) blir sykmeldt før vedkommende har jobbet ett år i Norge, vil sykepengegrunnlaget normalt avvike mer enn 25 prosent fra rapportert inntekt til a-ordningen de siste tolv kalendermånedene før arbeidsuførheten inntraff. I slike tilfeller følger det av folketrygdloven § 8-30 andre ledd at sykepengegrunnlaget skal fastsettes ved skjønn ut fra den årsinntekten som kan godtgjøres på det tidspunktet arbeidsuførheten inntraff. Med mindre det er konkrete holdepunkter for noe annet, vil inntektene som vedkommende hadde på sykmeldingstidspunktet være styrende for dette skjønnet.7

For EØS-arbeidstakere som blir arbeidsuføre i et tidsbegrenset arbeidsforhold på under seks måneder (sesongarbeid mv.), er folketrygdloven § 8-30 fjerde ledd viktig. For det tidsrommet arbeidsforholdet skulle ha vart, skal sykepengegrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i hovedregelen i bestemmelsens første ledd, noe som i praksis betyr at det er den avtalte lønnen som blir styrende. Dersom sykmeldingen varer ut over det tidsrommet arbeidsforholdet skulle ha vart, skal sykepengegrunnlaget vurderes etter hele § 8-30. Sykepenger etter det tidsbegrensede arbeidsforholdet kan gis «dersom medlemmet kan dokumentere inntektstap», jf. § 8-30 fjerde ledd tredje punktum.

Også i andre tilfeller enn dem som omfattes av særregelen for tidsbegrensede arbeidsforhold, kan det tenkes at det er klart at en EØS-utlending hadde til hensikt å returnere til sin hjemstat etter en kortere periode enn et helt år, og at Nav blir oppmerksom på dette. Så langt utvalget er kjent med, foretas det ingen nedjustering av sykepengegrunnlaget i et slikt tilfelle. En eventuell nedjustering for perioden i Norge ville heller ikke la seg forene med tankegangen som ligger til grunn for trygdeforordningen artikkel 21 nr. 2: Det er inntektsbortfallet i Norge som må være styrende for sykepengegrunnlaget for det tidsrommet da den sykmeldte planla å jobbe i Norge.

Reglene for beregning av sykepengegrunnlag gjelder tilsvarende for selvstendig næringsdrivende. I tilfeller hvor sykepengegrunnlaget må fastsettes ved skjønn etter folketrygdloven § 8-35 tredje ledd, kan det imidlertid være krevende å avgjøre hva personen ville ha tjent ett år frem i tid dersom vedkommende ikke hadde blitt arbeidsufør. Utvalget viser her til Trygderettens kjennelse i sak TRR-2015-666, se boks 8.4.

8.2.2.6 Eksportabilitet – betydning for kravet til medlemskap i folketrygden

Etter folketrygdloven er medlemskap i folketrygden et grunnvilkår for rett til sykepenger. Dette fremgår allerede av § 8-1, som fastsetter at formålet med sykepenger er å gi kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt for yrkesaktive medlemmer som er arbeidsuføre på grunn av sykdom eller skade.

Trygdeforordningens generelle regler om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses kun av den grunn at mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre trygdeforordningen selv gir regler om noe annet, jf. artiklene 7 og 21 nr. 1.

Den særlige lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 medfører at Norge normalt vil å være lovvalgsstat for en mottaker av norske sykepenger, selv om mottakeren bor i eller senere flytter til en annen EØS-stat. I disse tilfellene er det derfor ikke behov for å gjøre unntak fra folketrygdlovens krav til medlemskap i folketrygden. Så lenge Norge er lovvalgsstat, plikter en mottaker av sykepenger å betale trygdeavgift til Norge, både av sykepengene fra Norge og eventuelle arbeidsinntekter fra den nye bosettingsstaten.

Dersom en sykmeldt person begynner å arbeide deltid i bosettingsstaten, i et omfang som gjør at forordningens lovvalgsregler utpeker bosettingsstaten som lovvalgsstat (anslagsvis 25 prosent av full stilling), må spørsmålet om fortsatt rett til (graderte) sykepenger fra Norge karakteriseres som uavklart, se omtale i punkt 6.2.3. Dersom det legges til grunn at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 gir en slik rett, må det her gjøres unntak fra kravet til medlemskap i folketrygden ettersom mottaker ikke lenger vil være trygdedekket i Norge. Et alternativ vil være en avtale mellom Norge og bosettingsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 16. Utvalget viser til, og slutter seg til, standpunktet i EØS-rundskrivet om at det er viktig at man i slike tilfeller finner løsninger som gjør at en delvis sykmeldt person kan utnytte sin restarbeidsevne.8

8.2.2.7 Bevegelsesfrihet – betydning for aktivitetsplikter

Verken trygdeforordningen eller EØS-retten for øvrig er til hinder for at folketrygdlovens krav til at arbeidsrelatert aktivitet (§ 8-4 andre ledd) og medvirkning til Navs oppfølgning (§ 8-8) gjelder også for sykmeldte som er bosatt eller oppholder seg i andre EØS-stater. Det er sikker rett at statene kan fastsette de materielle vilkårene for en ytelse, så lenge vilkårene gjelder likt innenfor EØS. Trygdeforordningen koordinerer medlemsstatenes nasjonale trygderett, men harmoniserer den ikke. Trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 viser generelt til lovgivningen i den kompetente stat, og gjennomføringsforordningen artikkel 27 nr. 4 presiserer at en sykmelding fra en lege i utlandet ikke fritar fra plikter som følger av sykepengereglene i den kompetente staten. I forlengelsen av dette slår bestemmelsen fast at «… den kompetente institusjon kan eventuelt be arbeidstakeren delta i aktiviteter som skal bidra til å få ham/henne tilbake i arbeid». Som påpekt i punkt 2.4.4 anser utvalget det klart at EFTA-domstolens utlegning av trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 i sak E-8/20 N ikke er ment å endre på dette. Aktivitetspliktene i folketrygdloven §§ 8-4 andre ledd og 8-8 må anses som vilkår for (fortsatt) rett til sykepenger og arbeidsavklaringspenger i henhold til nasjonal lovgivning, og ikke som slike «ytterligere vilkår» som EFTA-domstolen har slått fast at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 ikke tillater.

Folketrygdloven § 8-4 etablerer en plikt til å prøve seg i arbeidsrelatert aktivitet så tidlig som mulig og senest innen åtte uker, unntatt når medisinske grunner klart er til hinder for dette. Denne plikten suppleres av plikten til medvirkning, nedfelt i § 8-8. Paragrafens første ledd innebærer at den sykmeldte må medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner og delta i dialogmøter som nevnt i arbeidsmiljøloven § 4-6 og folketrygdloven § 8-7. Andre ledd slår fast at retten til sykepenger faller bort blant annet dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettelegging av arbeid og arbeidsutprøving eller arbeidsrettede tiltak.

Hvis aktivitetsplikten innebærer at den sykmeldte må oppholde seg i Norge, vil den utgjøre en restriksjon på den frie bevegeligheten i hele EØS som trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 er ment å sikre, se nærmere omtale i punkt 2.4.4.

En forutsetning for at aktivitetsplikter som krever fysisk tilstedeværelse i Norge skal kunne rettferdiggjøres, er at de forfølger formål som EØS-retten anerkjenner som legitime. Plikt til å ta imot behandlings- eller attføringstiltak for å ha rett til sykepenger er i tidligere lovendringer begrunnet med ønsket om å kunne gripe tidlig inn i sykmeldingsfasen gjennom effektiv og samordnet oppfølging.9 Flere undersøkelser viste at langvarig sykefravær i seg selv kan virke invalidiserende og at risikoen for å gå over på uføretrygd økte jo lengre personen er sykmeldt. Ønsket om rask tilbakeføring til arbeidslivet henger uløselig sammen med ønsket om å forbedre den sykemeldtes helsetilstand og livskvalitet.10 Etter utvalgets syn er dette utvilsomt legitime hensyn som kan rettferdiggjøre begrensninger i den sykmeldtes frie bevegelighet.11

Folketrygdloven §§ 8-4 og 8-8 forutsetter klart nok at Nav bare pålegger sykmeldte personer aktiviteter som er egnet for rask tilbakeføring til arbeidslivet, og utvalget ser ikke grunn til å problematisere dette.

Det er likevel grunn til å understreke at trygdeforordningen artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1 er til hinder for eventuelle aktivitetsplikter som har som formål å sørge for at den sykmeldte oppholder seg i Norge. Det reelle formålet må være tilbakeføring til arbeidslivet, og kravet om tilstedeværelse må være saklig begrunnet i de konkrete aktivitetspliktene som skal bidra til å realisere dette formålet. Det kan ikke være opphold i Norge som i seg selv er poenget, men fysisk nærvær på stedet der aktivitetene skal gjennomføres, for eksempel ved krav om jevnlig oppmøte hos arbeidsgiver. Slike krav vil i praksis også kunne begrense bevegelsesfriheten internt i Norge og virker derfor ikke diskriminerende.

Aktivitetsplikter som krever fysisk tilstedeværelse i Norge, må videre være nødvendige for raskest mulig tilbakeføring til arbeidslivet, og de må heller ikke innebære noe helt urimelig inngrep i retten til å ta opphold i andre EØS-stater for lengre eller kortere perioder.12 Spørsmålet om aktivitetsplikter som krever fysisk tilstedeværelse i Norge er nødvendige og forholdsmessige, krever konkrete vurderinger og kan derfor ikke besvares generelt. Aktivitetsplikter pålegges etter en konkret vurdering av den sykmeldtes situasjon og hviler på faglige vurderinger fra Nav, sykemelder og eventuelt også andre fagpersoner. Utvalget antar at EØS-rettens krav til rettslig etterprøving av slike vurderinger er beskjedne, forutsatt at Nav har vurdert om de aktuelle aktivitetspliktene faktisk krever fysisk tilstedeværelse i Norge. Dette må i særdeleshet gjelde aktivitetsplikter som tilstreber å bevare kontakten mellom den sykmeldte og arbeidsgiveren, jf. også gjennomføringsforordningens artikkel 27 nr. 4 om sykmeldte personers plikter etter nasjonal lovgivning, «særlig overfor arbeidsgiveren». Hvis målet om tilbakeføring til arbeidslivet kan oppnås like effektivt dersom de aktuelle aktivitetene gjennomføres i en annen EØS-stat, vil et krav om fysisk tilstedeværelse her i landet ikke kunne rettferdiggjøres.

Utvalget finner grunn til å påpeke at dette må gjelde selv om den sykmeldte ikke (lenger) er bosatt i Norge. Sykepengene kompenserer i utgangspunktet fullt ut for den tapte arbeidsinntekten, og Nav må da kunne oppstille aktivitetsplikter som krever fysisk oppmøte i Norge så lenge kostnadene knyttet til reise og opphold ikke overstiger de kostnadene den sykmeldte uansett ville hatt knyttet til dette.

Utvalget bemerker at den teknologiske utviklingen vil kunne gi opphav til flere spørsmål om nærmere angitte aktivitetsplikter kan oppfylles fra utlandet, for eksempel digitale møter med arbeidsgiver, Nav og/eller sykemelder eller andre fagpersoner. Dersom fysisk tilstedeværelse alt i alt må antas å bedre utsiktene til tilbakeføring til arbeidslivet, er utvalgets syn at EØS-retten tillater at det stilles krav om dette. Utvalget tilføyer at den teknologiske utviklingen må antas å bedre mulighetene for tettere oppfølgning av sykmeldte personer bosatt i andre EØS-stater, jf. departementets nedenfor i punkt 8.2.2.8 omtalte bekymringer i Meld. St. 40 (2016–2017) for oppfølgningen av denne gruppen.

Vanskelige spørsmål kan også oppstå i tilfeller hvor det ikke er tale om aktivitetsplikter, men om helsehjelp ved at en sykmeldt person ønsker å gjennomføre behandling eller rehabilitering i en annen EØS-stat. Dersom den sykmeldte er bosatt i en annen EØS-stat, eller ønsker å flytte dit etter å ha blitt sykmeldt, antar utvalget at trygdeforordningens regler om bosettingsstatens ansvar for helsehjelp13 må bety at behandling og rehabilitering normalt skal skje der, altså slik at Nav ikke kan stille krav om behandling og rehabilitering som krever oppmøte i Norge, dersom tilsvarende behandling kan gjennomføres i utlandet. Et unntak vil likevel gjelde for tilfeller hvor Nav krever at en person som har søkt om eller mottar sykepenger fra Norge, reiser til Norge for å la seg undersøke av en lege utpekt av Nav, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 87 nr. 2 andre ledd, som omtales nærmere i punkt 8.2.2.9.

For personer bosatt i Norge må utgangspunktet etter utvalgets syn være det motsatte, jf. forutsetningsvis trygdeforordningen artiklene 17 og 19. Behandling og rehabilitering med offentlig kostnadsdekning må i utgangspunktet skje i Norge. Unntak kan tenkes i tilfeller hvor pasientdirektivet eller annen EØS-rett gir den sykmeldte rett til å motta behandling i en annen EØS-stat, men utvalget ser ikke grunn til å gå nærmere inn på dette. Situasjonen blir en annen hvis en sykmeldt person skulle ønske å muliggjøre et lengre opphold i en annen EØS-stat ved selv å dekke kostnadene til behandling og rehabilitering der. Hvis behandlingsopplegget er minst like godt som det eksisterende tilbudet i Norge, vil det vanskelig kunne rettferdiggjøres å nekte utenlandsoppholdet, så langt oppholdet lar seg forene med aktivitetsplikter med videre Dersom utenlandsoppholdet vil kunne forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten, er det etter utvalgets syn likevel klart at Nav må kunne kreve at behandling og rehabilitering gjennomføres i Norge. I slike tilfeller vil Nav derfor kunne avslå en forespørsel om å tilpasse aktivitetsplanen, og reagere på eventuell manglende oppfyllelse av den.

8.2.2.8 Bevegelsesfrihet – betydning for krav til opphold i Norge

Trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 innebærer at et krav om sykepenger fra folketrygden ikke kan avslås utelukkende med den begrunnelse at mottakeren ønsker å oppholde seg, eller faktisk har oppholdt seg, i en annen EØS-stat, jf. nå EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-8/20 N, avsnitt 139 og avsnittene 143-149.

Samtidig slår trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 fast at kontantytelser ved sykdom ytes «fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender». I sak E-8/20 N presiserte EFTA-domstolen at retten til å motta trygdeytelser under opphold i en annen EØS-stat er betinget av at kriteriene for rett til ytelser i nasjonal lovgivning er oppfylt, men slo ned på «ytterligere vilkår» som var spesifikt innrettet mot opphold i Norge.14 Utvalget forstår dette slik at det må sondres mellom vilkår som knytter rettsvirkninger til opphold i Norge, og vilkår som begrenser bevegelsesfriheten uten å knytte begrensningen til de indre landegrensene i EØS. Samme løsning følger etter utvalgets syn av EFTA-domstolens forståelse av forordningen artikkel 7, se omtalen i punkt 5.6. For norsk rett innebærer dette at folketrygdlovens krav til arbeidsrelatert aktivitet (§ 8-4 andre ledd) og medvirkning til Navs oppfølgning (§ 8-8) også gjelder for sykmeldte som er bosatt eller oppholder seg i andre EØS-stater, jf. punkt 8.2.2.7.

En annen bestemmelse som i visse tilfeller kan begrense en sykmeldt persons bevegelsesfrihet, er folketrygdloven § 21-8 andre ledd, som slår fast at en ytelse som for eksempel sykepenger helt eller delvis kan holdes tilbake eller stanses «dersom medlemmet uten rimelig grunn unnlater å rette seg etter legens råd». Det samme gjelder dersom medlemmet «opptrer på en måte som han eller hun bør forstå kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten». Disse begrensningene gjelder for all reisevirksomhet, også innenlands i Norge, selv om de vel i praksis kan antas å få noe større betydning for lengre reiser til utlandet. Etter omstendighetene kan de være aktuelle også for en sykmeldt person som er bosatt eller oppholder seg i en annet EØS-stat, og som kan måtte utsette en ønsket retur til Norge til det er medisinsk tilrådelig.15 Utvalget legger til grunn at disse generelle begrensningene av bevegelsesfriheten til sykmeldte personer er forenlige med trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 så lenge de praktiseres på et vis som likebehandler innenlandsk og utenlandsk reisevirksomhet. Om det i en konkret sak skulle være et planlagt opphold i en annen EØS-stat som legen anser utilrådelig, er uten betydning så lenge legen ville grepet inn også mot en tilsvarende innenlandsreise.

Et vanskeligere spørsmål er om hensynet til Navs muligheter for oppfølgning og kontroll kan rettferdiggjøre visse begrensninger i sykmeldte personers bevegelsesfrihet over landegrensene i EØS og, i forlengelsen av dette, om Norge av denne grunn kan beholde en søknadsplikt knyttet til nærmere angitte typer av opphold i andre EØS-stater, jf. folketrygdloven § 8-9 andre ledd.

EFTA-domstolens uttalelse i sak E-8/20 N kan forstås dithen at svaret på dette spørsmålet uten videre er nei, med mindre søknadsplikten knyttes til et annet parameter enn opphold i en annen EØS-stat. EFTA-domstolens karakteristikk av trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 som opphav til en «ubetinget rett»16 trekker klart i denne retning. Det samme gjør uttalelsen om at artikkel 7 innebærer at en EØS-stat ikke kan gjøre utbetaling av kontantytelser «betinget av kontinuerlig fysisk opphold».17 Drøftelsen av EØS-avtalen artikkel 36 for situasjonen under den tidligere trygdeforordningen (forordning 1408/71) trekker i samme retning, der EFTA-domstolen nokså kategorisk slo fast at krav om forhåndsgodkjenning ikke kunne anses som et forholdsmessig virkemiddel for å ivareta de kontrollhensynene som var påberopt av norske myndigheter.18

Samtidig knyttes drøftelsene til det helt generelle oppholdskravet i folketrygdloven § 11-3, med dets relativt begrensede rom for unntak for utenlandsopphold på inntil fire uker per år. Også den oppmerksomheten som EFTA-domstolen i denne sammenheng vier EU-domstolens dom i sak C-430/15 Tolley, kan tale for at det ikke nødvendigvis er slik at enhver form for oppholdskrav rammes, men snarere krav som vil gjøre retten til å motta sykepenger under opphold i en annen EØS-stat «formålsløs».19 Det kan hevdes at et oppholdskrav som utformes slik at det kun rammer langvarige utenlandsopphold som mer generelt vil hindre nødvendig oppfølging av aktivitetsplikter, ikke kan sies å gjøre verken artikkel 7 eller artikkel 21 nr. 1 formålsløs. Det er imidlertid vanskelig å se at EFTA-domstolens uttalelse gir rom for slike mellomløsninger.

Dersom EFTA-domstolens utlegning av trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 forstås slik at de uten videre avskjærer begrensninger i sykmeldte personers bevegelsesfrihet som er knyttet til landegrensene i EØS, er dette en tolkning som er markant strengere enn den tolkningen av artikkel 21 nr. 1 som Granskningsutvalget enstemmig la til grunn i sin delutredning Trygd, oppholdskrav og reiser i EØS-området og fulgte opp i NOU 2020: 9 Blindsonen.20

Ettersom utvalget er av den oppfatning at begrensninger i retten til å motta sykepenger under opphold i andre EØS-stater uansett vanskelig lar seg rettferdiggjøre EØS-rettslig så lenge det ikke gjelder tilsvarende begrensinger på innenlandske reiser, er det ikke påkrevd for utvalget å ta endelig stilling til om artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1 avskjærer enhver mulighet for å rettferdiggjøre slike begrensninger. For fastsatte aktivitetsplikter og den generelle plikten til å følge legens råd og avstå fra for eksempel reiser som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten, har utvalget vanskelig for å se at Navs kontrollmuligheter kan rettferdiggjøre begrensninger i den sykmeldtes bevegelsesfrihet. De fleste aktivitetsplikter kontrolleres i form av fremmøte, og dette påvirkes ikke av hvor den sykmeldte oppholder seg i tidsrommet mellom disse aktivitetene. Eventuelle aktiviteter i egenregi (trening mv.) kontrolleres ikke på samme vis, men det gjelder uavhengig av om den sykmeldte befinner seg i Norge eller i utlandet. Det samme gjelder for spørsmålet om den sykmeldte avstår fra reiser som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten. Med mindre lovgiver er beredt til å innføre en søknadsplikt som gjelder også for (forutsetningsvis lengre) reiser innenlands, kan ikke utvalget se at dette kontrollhensynet gir grunnlag for en søknadsplikt for reiser til andre EØS-stater. Muligheten for å innføre en slik generell søknads- eller eventuelt meldeplikt omtales noe nærmere i punkt 15.9.

I Meld. St. 40 (2016–2017) om eksport av norske velferdsytelser ved bosetting utenfor Norge, fremhever departementet at opphold i utlandet kan medføre praktiske vanskeligheter for arbeidet med å følge opp blant annet sykmeldte, jf. punkt 1.2.3:

«Når en sykmeldt arbeidstaker befinner seg langt unna arbeidsgiveren sin, blir imidlertid mange arbeidsgivere usikre på hva de kan kreve av den ansatte og hvordan de skal følge opp vedkommende. Resultatet blir i mange tilfeller mangelfulle eller dårlige oppfølgingsplaner, noe som igjen påvirker Arbeids- og velferdsetatens muligheter til å følge opp den sykmeldte.

[…]

Med unntak av Sverige, der Arbeids- og velferdsetaten har opparbeidet gode samarbeidsrelasjoner med Forsäkringskassan og Arbetsförmedlingen, er det generelt vanskelig å få satt i gang tiltak som kan avklare restarbeidsevnen eller tiltak som skal kvalifisere til et nytt yrke i det aktuelle bostedslandet.

Det er for eksempel vanskelig å få satt i gang tiltak som kan avklare restarbeidsevnen eller kvalifisere til et nytt yrke, eller å følge opp jobbsøkingsaktivitet i det aktuelle bostedslandet. Aktivitetskrav har begrenset effekt dersom de ikke følges opp. Individuell oppfølging er ressurskrevende, og erfaring viser at det er mer krevende å drive oppfølging og kontroll med personer som ikke oppholder seg i Norge.»

Mellom de nordiske statene er det inngått gjensidige avtaler om arbeidsrettet oppfølging. Gjennomføringsforordningen artikkel 8 nr. 2 gir EØS-statene anledning til å inngå slike avtaler innbyrdes. Gjennom avtalen kan aktuelle mottakere få tilgang til arbeidsrettede tiltak i den staten de oppholder seg. Slike samarbeidsavtaler kan i praksis være en forutsetning for å kunne gjennomføre for eksempel arbeidstrening som tiltak i en annen EØS-stat.

Departementets bekymringer i Meld. St. 40 (2016–2017) var knyttet til sykmeldte bosatt i andre stater. Utvalget antar at tilsvarende utfordringer gjør seg gjeldende for sykmeldte som i lengre tid oppholder seg i utlandet, men bare i mindre grad for sykmeldte som mellom avtalte aktiviteter i Norge benytter anledningen til kortere utenlandsopphold. Etter utvalgets syn krever uansett EØS-retten at løsningen på utfordringene knyttet til Navs oppfølgning søkes i bedre og mer forpliktende aktivitetsplaner, og derfor ikke kan rettferdiggjøre flere begrensninger i bevegelsesfriheten enn de som måtte følge av disse, jf. nærmere i punkt 8.2.2.7. At slike begrensninger ikke kan gå lenger enn det som er nødvendig av hensyn til aktivitetsplanene, kommer også til uttrykk i EFTA-domstolens uttalelse i sak E-8/20 N.21

I Meld. St. 40 (2016–2017) fremhever departementet også utfordringer knyttet til kontroll med dokumentasjon av grunnvilkåret arbeidsuførhet som klart skyldes sykdom eller skade:

«Det er også en utfordring at både de formelle kravene til dokumentasjon av sykdom og praksisen rundt slik dokumentasjon varierer fra land til land. Konsekvensen er at det i mange saker viser seg vanskelig å få innhentet den medisinske dokumentasjonen som Arbeids- og velferdsetaten trenger for å kunne vurdere mottakerens rett til ytelser.»

Gjennomføringsforordningen har imidlertid detaljerte regler for medisinske undersøkelser av en sykmeldt person som krever eller får utbetalt sykepenger fra en annen EØS-stat, jf. artiklene 27 og 87, som omtales nærmere i punkt 8.2.2.9. Utvalget antar av denne grunn at heller ikke utfordringer knyttet til dokumentasjon av sykmeldte personers helsetilstand kan rettferdiggjøre generelle begrensninger av deres bevegelsesfrihet i EØS.

Tilbake står da hensynet til kontroll med at den sykmeldte ikke underslår eventuelle inntekter fra arbeid eller næringsvirksomhet i oppholdsstaten. Dette er et kontrollhensyn som etter utvalgets syn i prinsippet kan rettferdiggjøre at det trekkes et skille mellom reiser i Norge og reiser til andre EØS-stater. Det er vesensforskjell på Navs kontrollmuligheter innenfor og utenfor landets grenser. I delutredningen Trygd, oppholdskrav og reiser i EØS-området uttalte Granskningsutvalget at

«… lange eller gjentatte opphold utenfor de kompetente myndigheters jurisdiksjon [vil] kunne hindre kontrollen med at de økonomiske vilkårene for å motta ytelsen faktisk foreligger, for eksempel at eventuelle inntekter oppgis. Dette innebærer at en begrensning i muligheten til å reise utenlands står sterkere der det dreier seg om opphold av en viss varighet, men svakere der det dreier seg om kortere opphold».22

Granskningsutvalget fulgte opp med følgende konkrete vurdering av oppholdskravet for sykepenger:

«Det er klart at oppholdskravet er begrunnet i hensyn EØS-retten anerkjenner. Etter det utvalget forstår, skjer Navs kontroll med medlemmets økonomiske forhold – typisk at de opplysninger som gis om inntekter i sykmeldingsperioden er korrekte – gjennom registersamkjøring, opplysninger fra andre etater som politi, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Tollvesenet, det daglige virke på Nav-kontorene og tips fra publikum, for å nevne noe. En rekke av kontrollmetodene er basert på at medlemmet befinner seg i Norge. Kontrollen må derfor legges annerledes an der vedkommende er utenlands, og det er nødvendig å vite hvor vedkommende er. Utvalget antar derfor at et krav om forutgående søknad for å ha rett til å motta sykepenger under opphold i utlandet av en viss varighet, som et utgangspunkt er forenlig med EØS-retten.»23

Utvalget erkjenner at det er stor forskjell på Navs kontrollmuligheter i Norge og i andre EØS-stater, og at dette øker risikoen for at Nav utbetaler sykepenger på feil grunnlag. Det bemerkes samtidig at arbeidsevnen til en sykmeldt person forutsetningsvis er vurdert av en lege, og også vurderes på nytt med jevne mellomrom. Selv om dette neppe er tilstrekkelig til å hindre misbruk i enkelttilfeller, er utvalget tvilende til om faren for misbruk kan rettferdiggjøre generelle begrensninger av bevegelsesfriheten til alle som mottar sykepenger fra folketrygden, selv om begrensningene bare skulle gjelde for lengre opphold. Utvalget viser til EFTA-domstolens uttalelser i sak E-8/20 N om at unntak fra prinsippet om at trygdeytelser skal kunne «eksporteres», må tolkes strengt,24 og det utvalget oppfatter som en streng tilnærming til vurderingen av om oppholdskravet i folketrygdloven § 11-3 kunne rettferdiggjøres med kontrollhensyn.25 Spørsmålet om faren for misbruk eventuelt kan rettferdiggjøre at det innføres begrensninger for lengre opphold i andre EØS-stater for sykmeldte med ikke ubetydelig restarbeidsevne, drøftes noe nærmere i punkt 15.9.

8.2.2.9 Administrativt samarbeid – betydning for oppfølgning og kontroll

Gjennomføringsforordningen artikkel 27 nr. 5, jf. nr. 10 pålegger trygdemyndighetene i oppholdsstaten å foreta nødvendig administrativ kontroll eller medisinsk undersøkelse av en sykmeldt person som krever eller får utbetalt sykepenger fra en annet EØS-stat, dersom trygdemyndighetene i sistnevnte stat anmoder om dette. Kontrollen og/eller undersøkelsen skal imidlertid skje i henhold til nasjonal lovgivning. Dersom en person som mottar sykepenger fra en annen EØS-stat har eller tar opphold i Norge, vil Nav være forpliktet til å etterkomme anmodninger fra utbetalingsstaten om administrativ kontroll eller medisinsk undersøkelse, men naturlig nok bare i den utstrekning norsk lov gir hjemmel for den aktuelle kontrollen eller undersøkelsen. Et praktisk eksempel kan være en norsk borger som arbeider i en annen EØS-stat, men som velger å reise hjem til familien i Norge etter å ha blitt syk. Påkrevde legeundersøkelser for å få bekreftet arbeidsuførhetenes omfang og forventede varighet skal i utgangspunktet skje i Norge, jf. gjennomføringsforordningen artiklene 27 nr. 1 og 5. Her som ellers er det i utgangspunktet uten betydning om returen til Norge er midlertidig (opphold) eller mer permanent (flytting), jf. gjennomføringsforordningen artikkel 27 nr. 10.

Trygdemyndighetene i utbetalingsstaten kan imidlertid når som helst kreve at den sykmeldte blir undersøkt av en lege de selv utpeker, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 27 nr. 6. Også her er utgangspunktet at det må være snakk om en lege i oppholdsstaten, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 87 nr. 1. Unntak følger imidlertid av artikkel 87 nr. 2 andre ledd, som åpner for at Nav kan kreve at en mottaker av sykepenger fra Norge kommer til Norge for undersøkelse hos en utpekt lege. Dette gjelder under forutsetning av at den sykmeldtes helse tillater reisen, og at Nav dekker utgifter forbundet med den (inkludert utgifter til opphold i Norge). Alternativt kan Nav kreve at myndighetene i oppholdsstaten foretar en medisinsk undersøkelse etter Navs spesifikasjoner, jf. artikkel 87 nr. 1. Resultatene fra en slik undersøkelse vil være bindende for Nav.26 Det er også Nav som må dekke oppholdsstatens kostnader knyttet til slike undersøkelser, jf. artikkel 87 nr. 6.

Søknad om sykepenger skal som hovedregel leveres Nav hver 14. dag. I EØS-rundskrivet R45-00 medgis det at det kan være vanskeligere å kreve en tilsvarende legeerklæring like ofte fra utlandet, og uttales: «Dersom NAV Oppfølging Utland som kompetent institusjon og i samråd med NAV-kontoret finner det betryggende ut fra sitt kjennskap til medlemmet og den aktuelle diagnosen, kan det etter skjønn godtas en lengre periode, f.eks. hver fjerde uke».27

Oppholdsstatens plikt til å etterkomme anmodninger om administrativ kontroll eller medisinsk undersøkelse hindrer ikke at utbetalingsstaten kan kreve at den sykmeldte deltar i aktiviteter som skal bidra til å få hen tilbake i arbeid, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 27 nr. 4. Som nevnt i punkt 8.2.2.8 vil slike aktivitetsplikter kunne medføre at den sykmeldte må oppholde seg i Norge på nærmere angitt tidspunkter. Så lenge aktivitetspliktene er i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet, er dette i tråd med EØS-retten.

Gjennomføringsforordningen artikkel 87 nr. 5 åpner for at Nav og trygdemyndighetene i øvrige involverte EØS-stater kan bli enige om særlige bestemmelser og fremgangsmåter for helt eller delvis å bedre sykmeldtes arbeidsevne og deres deltakelse i eventuelle ordninger eller programmer som for dette formål foreligger i oppholdsstaten eller bostedsstaten. Eventuelle ordninger som begrenser de sykmeldtes bevegelsesfrihet i EØS må imidlertid være i tråd med proporsjonalitetsprinsippet dersom de skal være i samsvar med EØS-retten.

Utvalget understreker at det ikke har undersøkt nærmere om de føringer som ligger i gjennomføringsforordningen er gjennomførbare i praksis, se også omtale av Meld. St. 40 (2016–2017) i punkt 8.2.2.8.

8.3 Arbeidsavklaringspenger

8.3.1 Folketrygdlovens regulering

Folketrygdloven kapittel 11 regulerer retten til arbeidsavklaringspenger. Formålet med ytelsen er å sikre inntekt for personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for aktiv behandling eller arbeidsrettede tiltak, eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid, jf. folketrygdloven §§ 11-1, 11-5 og 11-6. Arbeidsavklaringspenger gis til personer mellom 18 og 67 år, jf. folketrygdloven § 11-4. I motsetning til hva som er tilfellet for sykepenger, stilles det ikke krav til tidligere yrkesaktivitet. Både personer som tidligere har vært i arbeid og personer uten noen erfaring fra arbeidslivet kan få tilkjent arbeidsavklaringspenger.

Det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen.

Etter folketrygdloven § 11-2 kreves fem års medlemskap umiddelbart før krav om ytelsen settes frem. Det er likevel tilstrekkelig med ett år dersom vedkommende enten var medlem i trygden da arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten og etter fylte 16 år har perioder med medlemskap som minst tilsvarer perioder uten medlemskap, eller etter fylte 16 år har vært medlem i trygden med unntak av maksimum fem år.

Etter folketrygdloven er det videre et vilkår for rett til fortsatt mottak at vedkommende er medlem i trygden og oppholder seg i Norge, jf. § 11-3. Det er gitt unntak for personer som får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet i samsvar med gjeldende aktivitetsplan. Det kan også søkes om å få ytelsen under opphold i utlandet i inntil fire uker per kalenderår. Det er i så fall en forutsetning at dette er forenlig med fastsatt aktivitetsplan, og ikke hindrer oppfølging og kontroll.

En person som mottar arbeidsavklaringspenger skal bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid, og få jevnlig oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Aktivitetskravene fastsettes i en individuell aktivitetsplan, jf. folketrygdloven § 11-7. Arbeidsavklaringspenger kan stanses eller reduseres ved fravær fra fastsatt aktivitet, jf. folketrygdloven § 11-8. De kan videre reduseres dersom vedkommende uten rimelig grunn unnlater å følge bestemte aktivitetsplikter fastsatt i forskrift 13. desember 2017 nr. 2100 om arbeidsavklaringspenger, jf. folketrygdloven § 11-9. Ytelsen kan også stanses dersom det foreligger brudd på den lovbestemte meldeplikten, jf. folketrygdloven § 11-10.

Arbeidsavklaringspenger gis som utgangspunkt i inntil tre år. Stønadsperioden kan forlenges med inntil to år i enkelte tilfeller, jf. folketrygdloven § 11-12. Det kan gis arbeidsavklaringspenger til medlem som ikke har opparbeidet seg ny rett til sykepenger, til studenter, til et medlem som etablerer egen virksomhet og andre særlige grupper etter bestemmelsene i folketrygdloven §§ 11-13 til 11-18.

Arbeidsavklaringspenger beregnes på grunnlag av pensjonsgivende inntekt i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten. Grunnlaget for beregning av arbeidsavklaringspenger skal likevel fastsettes ut fra gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene før samme tidspunkt, dersom dette gir et høyere grunnlag, jf. folketrygdloven § 11-19. Arbeidsavklaringspenger gis med 66 prosent av grunnlaget, jf. folketrygdloven § 11-20.28 Ytelsens omfang er ment å skape økonomiske insentiver for retur til arbeidslivet.29 Personer med lav eller ingen forutgående inntekt har rett på en minsteytelse, jf. folketrygdloven § 11-20. Minste årlige ytelse er 2 G. For medlem under 25 år er minste årlige ytelse 2/3 av 2 G. Det kan også gis et barnetillegg, der vilkårene for det er oppfylt.

Hvis vedkommende har tapt hele arbeidsevnen, ytes det som hovedregel fulle arbeidsavklaringspenger. Der bare deler av arbeidsevnen er tapt, reduseres ytelsen forholdsmessig, jf. folketrygdloven § 11-23.

Dersom den nedsatte arbeidsevnen helt eller delvis skyldes en godkjent yrkesskade eller yrkessykdom etter kapittel 13 i folketrygdloven, er det i folketrygdloven § 11-22 gitt unntak fra enkelte vilkår. Dette gjelder vilkåret om forutgående trygdetid for rett til arbeidsavklaringspenger etter § 11-2. Videre kan arbeidsavklaringspenger i slike tilfeller innvilges ved uføregrad ned til 30 prosent, og det er særlige regler om hvilken inntekt som skal legges til grunn for beregningen av ytelsen dersom dette er til gunst for vedkommende.

8.3.2 EØS-rettens betydning

8.3.2.1 Klassifisering

Arbeidsavklaringspenger gis for å sikre inntekt ved nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a.

Arbeidsavklaringspenger klassifiseres som ytelse ved sykdom. Den omstendighet at ytelsen har funksjonelle likhetstrekk med arbeidsløshetsytelser, er i denne sammenheng uten betydning, jf. EFTA-domstolens avklaring i sak E-8/20 N, avsnittene 101-106. Det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 1.

Fra dette utgangspunktet må det likevel trolig gjøres unntak for mottak av arbeidsavklaringspenger i periode som arbeidssøker etter folketrygdloven § 11-17. Vilkåret for arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker er at «medlemmet er satt i stand til å skaffe seg arbeid som han eller hun kan utføre», til forskjell fra det generelle inngangsvilkåret for arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven § 11-5 om nedsatt arbeidsevne forårsaket av sykdom, skade eller lyte. Av § 11-17 andre punktum følger det at vilkårene i folketrygdloven §§ 4-5 og 4-8 om å være reell arbeidssøker og å melde seg som arbeidssøker til Nav gjelder tilsvarende. Av tredje punktum følger det at også bestemmelsene om tidsbegrenset bortfall av dagpenger i § 4-20 gjelder.

Forståelsen av arbeidsavklaringspenger i periode som arbeidssøker som en form for arbeidsløshetsytelse er lagt til grunn i forskrift om beregning av arbeidsavklaringspenger etter EØS-avtalen § 5, som lyder:

«Arbeidsavklaringspenger i perioden som arbeidssøker beregnes etter bestemmelsene i § 2 til § 4. En person som mottar arbeidsavklaringspenger i periode som arbeidssøker etter folketrygdloven § 11-17 skal følge reglene i forordning (EF) nr. 883/2004 artikkel 64.»30

EØS-rundskrivet presiserer at denne bestemmelsen innebærer at «arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid behandles etter reglene for dagpenger i forhold til EØS-regelverket».31

Ut fra vilkårene i folketrygdloven § 11-17 er utvalgets syn at arbeidsavklaringspenger i periode som arbeidssøker må klassifiseres som en ytelse ved arbeidsløshet etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav h. Den omstendighet at ytelsen per i dag er omfattet av den generelle innrapporteringen av arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven kapittel 11 som en ytelse ved sykdom, er her uten betydning.32 At arbeidsavklaringspenger i periode som arbeidssøker i realiteten er en ytelse ved arbeidsløshet, plassert midt i et kapittel som gjelder en ytelse ved sykdom, og med samme navn, viser imidlertid etter utvalgets syn behovet for en helhetlig gjennomgang av folketrygdlovens oppbygging, i lys av trygdeforordningens systematikk.

Arbeidsavklaringspenger i periode som arbeidssøker bør innrapporteres som en egen ytelse ved arbeidsledighet, jf. trygdeforordningen artikkel 9.

8.3.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Arbeidsavklaringspenger gis både til personer som var yrkesaktive og ikke-yrkesaktive på det tidspunktet arbeidsevnen ble nedsatt.

For yrkesaktive personer innebærer lovvalgsreglene at de kan ha krav på arbeidsavklaringspenger fra folketrygden selv om de er bosatt i en annen EØS-stat. Det samme gjelder personer som var bosatt i Norge på det tidspunkt arbeidsevnen ble nedsatt, men som valgte å flytte til en annen EØS-stat mens de mottok arbeidsavklaringspenger fra Norge. Etter trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 likestilles mottak av arbeidsavklaringspenger fra Norge med arbeid i Norge, og Norge vil derfor fortsatt være lovvalgsstat i disse tilfellene.

Lovvalgsreglene for yrkesaktive personer medfører omvendt at personer bosatt i Norge, herunder norske statsborgere, som arbeider i en annen EØS-stat, ikke vil ha krav på arbeidsavklaringspenger fra folketrygden. Dette gjelder også personer som returnerer til Norge og bosetter seg her mens de mottar sykepenger eller andre kontantytelser ved sykdom fra en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2. Dersom de blir boende i Norge etter utløpet av den aktuelle sykepengeperioden, uten å gjenoppta arbeidet i den andre EØS-staten, vil de imidlertid kunne få Norge som lovvalgsstat i kraft av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e. Det kan da oppstå spørsmål om de likevel kan ha rett til arbeidsavklaringspenger fra Norge, fordi folketrygdloven ikke stiller noe krav om minst én dags arbeid i Norge for krav på denne ytelsen, se punkt 8.2.2.4.

Utvalget legger til grunn at lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 kommer til anvendelse også under mottak av arbeidsavklaringspenger.33 Personer som mottar arbeidsavklaringspenger etter forutgående yrkesaktivitet, vil dermed være underlagt lovgivningen i Norge også dersom de endrer bosted til en annen EØS-stat.

For personer som krever arbeidsavklaringspenger uten at dette knyttes til forutgående yrkesaktivitet, er hovedregelen at de må være bosatt i Norge for at Norge skal være kompetent stat, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e. For disse personene kommer ikke lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 til anvendelse, ettersom de ikke mottar kontantytelser som følge av å ha utført lønnet arbeid eller drevet selvstendig virksomhet. Hvis de bosetter seg i en annen stat, vil lovvalget derfor gå over til den nye bosettingsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e. Retten til arbeidsavklaringspenger beholdes likevel dersom de endrer bosted til en annen EØS-stat etter innvilgelsen av ytelsen, jf. trygdeforordningen artikkel 7.

Dersom en person som mottar arbeidsavklaringspenger som følge av lønnet arbeid eller selvstendig virksomhet har, eller får tilbake, evnen til å utføre noe inntektsgivende arbeid og finner deltidsjobb i en annen EØS-stat, antar utvalget at forordningens regler om arbeid i flere stater kommer til anvendelse, se generelt drøftelsene i punkt 6.8.34 I praksis innebærer dette at en person bosatt i en annen EØS-stat kan arbeide inntil 25 prosent av full stilling i denne staten, uten at det endrer på Norges status som kompetent stat, jf. trygdeforordningen artikkel 13 og gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 8. Dersom arbeidet i den nye bosettingsstaten øker ut over dette, endres lovvalget fra Norge til det nye bosettingsstaten. Hvorvidt dette betyr at retten til å motta (forutsetningsvis graderte) arbeidsavklaringspenger fra Norge bortfaller, er usikkert, se nærmere i punkt 8.3.2.6. Som påpekt der er en lovvalgsavtale etter forordningen artikkel 16 mellom de involverte statene en mulig løsning.

Tilnærmingen blir den samme i tilfeller hvor en mottaker av graderte arbeidsavklaringspenger bosatt i Norge begynner å pendle til en deltidsjobb i en annen EØS-stat. I disse tilfellene innebærer imidlertid lovvalgsreglene at deltidsarbeidet må komme opp i hele 75 prosent av full stilling før Norge mister statusen som kompetent stat. Ettersom utgangspunktet etter folketrygdloven § 11-23 fjerde ledd er at arbeidsevnen er nedsatt med minst 40 prosent, synes dette lite praktisk. Helt utelukket er det likevel ikke, ettersom folketrygdloven § 11-23 sjette ledd åpner for arbeidsavklaringspenger i kombinasjon med inntil 80 prosent arbeid i tilfeller hvor et medlem er «nær ved å komme i fullt arbeid».

8.3.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er, som utgangspunkt og klar hovedregel, ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om arbeidsavklaringspenger inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

Potensielle utfordringer knyttet til forbudet mot indirekte forskjellsbehandling gjelder først og fremst oppholdskravet i folketrygdloven § 11-3 og aktivitetsplikter oppstilt med grunnlag i § 11-7. I praksis konsumeres imidlertid artikkel 4 av artikkel 21 nr. 1, se nærmere i punktene 8.2.2.6 og 8.2.2.8. Ved vurderingen av begrensninger på retten til å motta arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater er det likevel grunn til å se hen til om de aktuelle begrensningene rammer EØS-utlendinger i større grad enn norske borgere.

8.3.2.4 Sammenlegging av tid – betydning for kravet til fem års medlemskap

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

I folketrygdloven § 11-2 er det stilt vilkår om fem års forutgående medlemskap i trygden umiddelbart før krav om arbeidsavklaringspenger settes frem. Perioder med trygdetid tilbakelagt i andre EØS-stater skal tas med ved vurderingen av om dette vilkåret er oppfylt, jf. trygdeforordningen artikkel 6. Tilsvarende kan sammenlegging av trygdetid i andre EØS-stater benyttes for å oppfylle vilkårene i særreglene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd, som gjør unntak fra kravet om fem års forutgående medlemskap i visse tilfeller. Dette må gjelde både for inngangskravet om minst ett års forutgående medlemskap i disse tilfellene, og de alternative kravene til «perioder med medlemskap som minst tilsvarer perioder uten medlemskap» (bokstav a) og medlemskap i trygden med unntak av maksimum fem år (bokstav b). Utvalget omtaler dette noe nærmere i punkt 8.11.2.4 om uføretrygd, med utgangspunkt i de liknende særreglene i folketrygdloven § 12-2 andre og tredje ledd.

Reglene om sammenlegging av tid innebærer imidlertid ikke at også et eventuelt krav om medlemskap i folketrygden på det tidspunkt da arbeidsevnen ble nedsatt som følge av sykdom, skade eller lyte, må fravikes. Det følger av punkt 11 i trygdeforordningens fortale at faktiske forhold eller hendelser som har funnet sted i én medlemsstat, ikke kan føre til at en annen medlemsstat blir ansvarlig («competent»). Denne skranken for forordningen artikkel 5 kan ikke omgås ved å knytte en slik virkning til artikkel 6 i stedet, se punkt 8.2.2.4 om sykepenger. Forordningen legger ikke opp til at en person som får arbeidsevnen nedsatt som følge av sykdom eller skade mens vedkommende er trygdedekket i én EØS-stat, i ettertid kan ta opphold i en annen EØS-stat med gunstigere ytelser og fremsette krav om utbetaling av disse som om vedkommende hele tiden hadde vært trygdedekket i denne staten.

Betydningen av denne skranken for krav på arbeidsavklaringspenger er imidlertid usikker, som en følge av hvordan retten til denne ytelsen er regulert i folketrygdloven. I motsetning til folketrygdloven § 8-2 om sykepenger stiller ikke folketrygdloven § 11-2 første ledd noe krav til arbeid eller likestilt aktivitet umiddelbart før arbeidsevnen ble nedsatt. Det som kreves, er minst fem års medlemskap umiddelbart før krav om ytelsen settes fram. Dette kravet vil i prinsippet kunne oppfylles av en EØS-utlending som tar opphold i Norge etter å ha fått arbeidsevnen nedsatt som følge av sykdom eller skade, som en følge av folketrygdlovens bosettingsbaserte medlemskap. I ytterste konsekvens kan man da fremsette et krav om arbeidsavklaringspenger fra Norge etter bare én dag som (ikke-yrkesaktivt) medlem av folketrygden, så lenge man har minst fem år forutgående trygdedekning fra andre EØS-stater. EØS-rundskrivet tilsier at Nav ikke stiller noe krav til at Norge var kompetent stat på det tidspunkt da arbeidsevnen ble nedsatt.35 Slik folketrygdloven § 11-2 er utformet, må dette trolig være riktig. Utvalget tilføyer likevel at trygdeforordningen ikke kan være til hinder for en endring av folketrygdloven § 11-2 første ledd som innfører krav om arbeid eller likestilt aktivitet (mottak av sykepenger, dagpenger e.l.) i Norge umiddelbart før arbeidsevnen ble nedsatt, slik at det krav til «minst én dags arbeid i Norge» som gjelder for rett til sykepenger, får tilsvarende anvendelse for arbeidsavklaringspenger. Utvalget har imidlertid ikke sett på hvilke følger en slik endring kan få for visse kategorier av personer som i dag kan ha rett til arbeidsavklaringspenger uten å ha vært yrkesaktive på tidspunktet da arbeidsevnen ble nedsatt.

For unntaket i folketrygdloven § 11-2 andre ledd bokstav a fra vilkåret om fem års forutgående medlemskap gjelder det et krav til medlemskap på tidspunktet da arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten. EØS-rundskrivet viser imidlertid at Nav legger til grunn at dette vilkåret vil være oppfylt dersom personen som søker om arbeidsavklaringspenger, var trygdedekket i en annen EØS-stat på det aktuelle tidspunkt.36 Ettersom folketrygdloven ikke oppstiller noe krav til arbeid eller likestilt aktivitet i Norge umiddelbart før arbeidsevnen ble nedsatt for rett til arbeidsavklaringspenger, antar utvalget at dette må være riktig, jf. trygdeforordningen artikkel 5 bokstav b.

Ved yrkesskade er det etter folketrygdloven § 11-22 gjort unntak fra kravet om forutgående trygdetid. Siden det i slike tilfeller ikke er nødvendig med opptjeningstid, er det ikke behov for å anvende trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging når arbeidsuførheten skyldes yrkesskade eller yrkessykdom. Trygdeforordningens særlige regler om ytelser ved yrkesskade og yrkessykdom er nærmere omtalt i punkt 8.9.2.

I folketrygdloven § 11-31 er det bestemt at et medlem som har mottatt arbeidsavklaringspenger ut maksimal stønadsperiode må vente i 52 uker før ny periode kan innvilges. Prinsippet om likestilling av ytelser i trygdeforordningen artikkel 5 bokstav a, innebærer at mottak av tilsvarende ytelse som arbeidsavklaringspenger etter lovgivningen i en annen EØS-stat får betydning for retten til arbeidsavklaringspenger i Norge.

8.3.2.5 Sammenlegging av inntekter – betydning for beregningen av arbeidsavklaringspengene

I trygdeforordningen artikkel 21 nr. 2 og nr. 4 er det gitt særlige regler om beregningen av kontantytelser ved sykdom mv., når den kompetente staten utmåler ytelsen basert på gjennomsnittlig inntekt eller en bestemt referanseperiode. Begge disse reglene er relevante for beregningsgrunnlaget for arbeidsavklaringspenger. Etter folketrygdloven § 11-19 er utgangspunktet at beregningen av arbeidsavklaringspenger fastsettes ut fra medlemmets pensjonsgivende inntekt i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten. Grunnlaget for beregningen skal likevel fastsettes ut fra gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene før samme tidspunkt dersom dette gir et høyere grunnlag.

Gjennomføringen av beregningen etter forordningen er for Norges del nærmere regulert i forskrift 13. desember 2017 nr. 2099 om beregning av arbeidsavklaringspenger etter EØS-avtalen.

Dersom en mottaker av arbeidsavklaringspenger var yrkesaktiv dels i Norge og dels i en annen EØS-stat i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten, er det inntektsnivået i det tidsrommet da Norge var kompetent stat som skal styre beregningen. Det må derfor beregnes en hypotetisk årsinntekt ved å utstrekke inntektsnivået da Norge var kompetent stat til den samlede perioden personen var yrkesaktiv det aktuelle året. Trygdeforordningen artikkel 21 nr. 4 sikrer med dette at en EØS-utlending som etablerer seg i et høykostland som Norge, ikke risikerer at forutgående perioder med lavere inntekter fra arbeid i andre EØS-stater får negative konsekvenser for utmålingen av eventuelle arbeidsavklaringspenger fra Nav.

Tilnærmingen er den samme for den alternative beregningen ut fra gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene. Beregningen av inntekt for arbeidsperioder i en annen EØS-stat gjøres også her ved å gange varigheten av arbeidsperioder i øvrige EØS-stater med personens inntektsnivå i Norge. Inntektsnivået i Norge fastsettes lik gjennomsnittet av pensjonsgivende inntekt i Norge i inntektsgrunnlagsårene, men slik at det bare er perioder hvor vedkommende har vært medlem av folketrygden som legges til grunn, jf. trygdeforordningen artikkel 21 nr. 2.

For personer som ikke har inntekt i Norge i inntektsgrunnlagsårene, legges inntektsnivået i Norge i året da arbeidsevnen ble nedsatt til grunn, jf. forskrift om beregning av arbeidsavklaringspenger etter EØS-avtalen § 3 tredje ledd. Dette kan innebære en fordel for søkere uten inntekt i Norge i inntektsgrunnlagsårene, men det er enklere å praktisere enn et forsøk på å nedjustere inntektsnivået i året da arbeidsevnen ble nedsatt til et hypotetisk inntektsnivå i Norge året før.37

For personer som i de relevante årene har arbeidet samtidig i flere EØS-stater, skal inntekt opptjent i de øvrige statene regnes med i beregningsgrunnlaget, jf. trygdeforordningen artikkel 13 nr. 5. Se omtalen av dette i punkt 8.2.2.5 om sykepenger.

For personer som utelukkende har inntekt fra andre EØS-stater, både i inntektsgrunnlagsårene og i året da arbeidsevnen ble nedsatt, er vurderingen vanskeligere. Dette er et særtilfelle uten noen parallell til beregningen av sykepenger, ettersom kravet til minst én dags arbeid i Norge for rett til sykepenger (folketrygdloven § 8-2) ikke er gitt tilsvarende anvendelse for arbeidsavklaringspenger. Spørsmålet er ikke uttrykkelig regulert i trygdeforordningen artikkel 21 nr. 2, som tvert imot forutsetter at det finnes noe inntekt fra den kompetente staten. Problemstillingen er heller ikke adressert i forskrift om beregning av arbeidsavklaringspenger etter EØS-avtalen eller i EØS-rundskrivet, noe som styrker utvalgets oppfatning av at arbeidsavklaringspenger ikke egentlig er ment som en ytelse for personer som var yrkesaktive i en annen EØS-stat på det tidspunkt da arbeidsevnen ble nedsatt som følge av sykdom eller skade. Når personer i denne kategorien likevel kan få krav på arbeidsavklaringspenger som følge av folketrygdens bosettingsbaserte medlemsordning, antar utvalget det må være riktig å betrakte dem som ikke-yrkesaktive personer som bare vil ha rett til en minsteytelse, jf. folketrygdloven § 11-20 første ledd andre punktum. Spørsmålet er imidlertid ikke opplagt fordi man i så fall setter trygdeforordningen artikkel 5 bokstav a til side som følge av en antitetisk tolkning av artikkel 21 nr. 2. Det kan hevdes at Nav i et slikt tilfelle tvert imot må beregne arbeidsavklaringspengene ut fra søkers faktiske inntekter fra andre EØS-stater i inntektsgrunnlagsårene, eventuelt at Nav må prøve å beregne en hypotetisk norsk inntekt for den aktuelle yrkesaktiviteten.38 Det underliggende problemet er etter utvalgets syn at folketrygdloven § 11-2 ikke oppstiller noe krav til minst én dags arbeid i Norge umiddelbart forut for det tidspunkt da arbeidsevnen ble nedsatt, og med dette gir opphav til beregningsspørsmål som faller utenfor rekkevidden av trygdeforordningens artikkel 21 nr. 2.

8.3.2.6 Eksportabilitet – betydning for kravet til medlemskap i folketrygden

Etter folketrygdloven er medlemskap i folketrygden et grunnvilkår for rett til arbeidsavklaringspenger. Dette følger allerede av § 11-1, som fastsetter at formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for et medlem som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått nedsatt arbeidsevnen.

Trygdeforordningens generelle regler om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses kun av den grunn at mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. artiklene 7 og 21 nr. 1.

Den særlige lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 medfører at Norge normalt vil å være lovvalgsstat for en person som mottar norske arbeidsavklaringspenger etter å ha vært yrkesaktiv, selv om mottakeren bor eller senere flytter til en annen EØS-stat. I disse tilfellene er det derfor ikke behov for å gjøre unntak fra folketrygdlovens krav til medlemskap i folketrygden. Så lenge Norge er lovvalgsstat, plikter en mottaker av arbeidsavklaringspenger å betale trygdeavgift til Norge, både av arbeidsavklaringspengene fra Norge og eventuelle arbeidsinntekter fra den nye bosettingsstaten.

Dersom en slik mottaker av arbeidsavklaringspenger begynner å arbeide deltid i bosettingsstaten, i et omfang som gjør at forordningens lovvalgsregler utpeker bosettingsstaten som lovvalgsstat (anslagsvis 25 prosent av full stilling), må spørsmålet om fortsatt rett til (graderte) arbeidsavklaringspenger fra Norge karakteriseres som uavklart, se omtale i punkt 6.2.3. Dersom det legges til grunn at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 gir en slik rett, må det her gjøres unntak fra kravet til medlemskap i folketrygden ettersom mottaker ikke lenger vil være trygdedekket i Norge. Et alternativ vil være en avtale mellom Norge og bosettingsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 16. Utvalget viser til, og slutter seg til, standpunktet i EØS-rundskrivet om at det er viktig at man i slike tilfeller finner løsninger som gjør at en person med restarbeidsevne kan utnytte denne.39

For personer som mottar arbeidsavklaringspenger uten å ha vært yrkesaktive på tidspunktet arbeidsevnen ble nedsatt, endres derimot lovvalget ved bosetting i en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e. Deres medlemskap i folketrygden vil da opphøre, men som følge av trygdeforordningen artikkel 7 er dette uten betydning for retten til å fortsette å motta arbeidsavklaringspenger fra Norge, jf. den generelle omtalen av dette spørsmålet i punkt 6.2.3. Utvalget tilføyer at dette er i samsvar med gjeldende praksis, slik denne kommer til uttrykk i EØS-rundskrivet.40

8.3.2.7 Bevegelsesfrihet – betydning for aktivitetsplikter

Verken trygdeforordningene eller EØS-retten for øvrig er til hinder for at folketrygdlovens krav til arbeidsrelatert aktivitet (§ 11-7 første ledd), tilhørende medvirkningsplikter (§ 11-7 andre ledd, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a tredje ledd) og meldeplikter (§ 11-10) gjøres gjeldende for en mottaker av arbeidsavklaringspenger som er bosatt eller oppholder seg i en annen EØS-stat. Det er sikker rett at statene kan fastsette de materielle vilkårene for en ytelse, så lenge vilkårene gjelder likt innenfor EØS. Trygdeforordningen koordinerer medlemsstatenes nasjonale trygderett, men harmoniserer den ikke. Forordningen artikkel 21 nr. 1 viser generelt til lovgivningen i den kompetente stat, og gjennomføringsforordningen artikkel 27 nr. 4 presiserer at en sykmelding fra en lege i utlandet ikke fritar fra plikter som følger av lovgivningen i den kompetente staten. I forlengelsen av dette slår bestemmelsen fast at «den kompetente institusjon kan eventuelt be arbeidstakeren delta i aktiviteter som skal bidra til å få ham/henne tilbake i arbeid». Som påpekt i punkt 2.4.4 anser utvalget det klart at EFTA-domstolens utlegning av trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 i sak E-8/20 N ikke er ment å endre på dette. Aktivitetspliktene i folketrygdloven § 11-7 første og andre ledd må anses som vilkår for (fortsatt) rett til arbeidsavklaringspenger i henhold til nasjonal lovgivning, og ikke som slike «ytterligere vilkår» som EFTA-domstolen har slått fast at artikkel 21 nr. 1 ikke tillater.

Hvis aktivitetsplikten innebærer at en mottaker av arbeidsavklaringspenger må oppholde seg i Norge, vil den utgjøre en restriksjon på den frie bevegeligheten i hele EØS som trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 er ment å sikre, se nærmere omtale i punkt 2.4.4.

En forutsetning for at aktivitetsplikter som krever fysisk tilstedeværelse i Norge skal kunne rettferdiggjøres, er at de forfølger formål som EØS-retten anerkjenner som legitime. Ønsket om tilbakeføring til arbeidslivet henger uløselig sammen med ønsket om å forbedre mottakerens helsetilstand.41 Etter utvalgets syn er dette utvilsomt legitime hensyn som kan rettferdiggjøre begrensninger i den frie bevegeligheten til mottakere av arbeidsavklaringspenger.42

Folketrygdloven § 11-7 forutsetter klart nok at Nav bare pålegger aktiviteter som er egnet for tilbakeføring til arbeidslivet, og utvalget ser ikke grunn til å problematisere dette.

Det er likevel grunn til å understreke at trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 er til hinder for eventuelle aktivitetsplikter som har som formål å sørge for at mottakere av arbeidsavklaringspenger oppholder seg i Norge. Det reelle formålet må være tilbakeføring til arbeidslivet, og kravet om tilstedeværelse må være saklig begrunnet i de konkrete aktivitetspliktene som skal bidra til å realisere dette formålet. Det kan ikke være opphold i Norge som i seg selv er poenget, men fysisk nærvær på stedet der aktivitetene skal gjennomføres. Slike krav vil i praksis også kunne begrense bevegelsesfriheten internt i Norge og virker derfor ikke diskriminerende.

Aktivitetsplikter som krever fysisk tilstedeværelse i Norge, må videre være nødvendige for raskest mulig tilbakeføring til arbeidslivet, og de må heller ikke innebære noe helt urimelig inngrep i retten til å ta opphold i andre EØS-stater for lengre eller kortere perioder.43 Spørsmålet om aktivitetsplikter som krever fysisk tilstedeværelse i Norge er nødvendige og forholdsmessige, krever konkrete vurderinger og kan derfor ikke besvares generelt. Aktivitetsplikter pålegges etter en konkret vurdering av mottakerens situasjon og hviler på faglige vurderinger fra Nav, helsepersonell og eventuelt også andre fagpersoner. Utvalget antar at EØS-rettens krav til rettslig etterprøving av slike vurderinger er beskjedne, forutsatt at Nav har vurdert om de aktuelle aktivitetspliktene faktisk krever fysisk tilstedeværelse i Norge. Men hvis målet om tilbakeføring til arbeidslivet kan oppnås like effektivt dersom de aktuelle aktivitetene gjennomføres i en annen EØS-stat, vil et krav om fysisk tilstedeværelse her i landet ikke kunne rettferdiggjøres.

Utvalget finner grunn til å påpeke at dette må gjelde selv om en mottaker av arbeidsavklaringspenger ikke (lenger) er bosatt i Norge. Arbeidsavklaringspengenes størrelse på 66 prosent av beregningsgrunnlaget (folketrygdloven § 11-20) tilsier imidlertid at aktivitetsplikter som krever fysisk tilstedeværelse i Norge, må ta hensyn til mottakers økonomi og kostnadene knyttet til reise og opphold i Norge. Reisekostnadene kan alternativt dekkes i form av en tilleggsstønad etter folketrygdloven kapittel 11 A, se generelt punkt 8.7.

Utvalget bemerker at den teknologiske utviklingen vil kunne gi opphav til flere spørsmål om nærmere angitte aktivitetsplikter kan oppfylles fra utlandet, for eksempel digitale møter med arbeidsgiver, Nav, helsepersonell eller andre fagpersoner. Dersom fysisk tilstedeværelse alt i alt må antas å bedre utsiktene til tilbakeføring til arbeidslivet, er utvalgets syn at EØS-retten tillater at det stilles krav om dette. Utvalget tilføyer at den teknologiske utviklingen må antas å bedre mulighetene for tettere oppfølgning av mottakere av arbeidsavklaringspenger bosatt i andre EØS-stater.

Vanskelige spørsmål kan også oppstå i tilfeller hvor det ikke er tale om aktivitetsplikter, men om helsehjelp ved at en mottaker av arbeidsavklaringspenger ønsker å gjennomføre behandling eller rehabilitering i en annen EØS-stat. Dersom vedkommende er bosatt i en annen EØS-stat, eller ønsker å flytte dit, antar utvalget at trygdeforordningens regler om bosettingsstatens ansvar for helsehjelp44 må bety at behandling og rehabilitering normalt skal skje der, altså slik at Nav ikke kan stille krav om behandling og rehabilitering som krever oppmøte i Norge, dersom tilsvarende behandling kan gjennomføres i utlandet. Et unntak vil likevel gjelde for tilfeller hvor Nav krever at en person som har søkt om eller mottar arbeidsavklaringspenger reiser til Norge for å la seg undersøke av en lege utpekt av Nav, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 87 nr. 2 andre ledd, som omtales nærmere i punkt 8.3.2.9.

For personer bosatt i Norge må utgangspunktet etter utvalgets syn være det motsatte, jf. forutsetningsvis trygdeforordningen artiklene 17 og 19. Behandling og rehabilitering med offentlig kostnadsdekning må i utgangspunktet skje i Norge. Unntak kan tenkes i tilfeller hvor pasientdirektivet eller annen EØS-rett gir mottakeren rett til å motta behandling i en annen EØS-stat, men utvalget ser ikke grunn til å gå nærmere inn på dette. Situasjonen blir en annen hvis en mottaker av arbeidsavklaringspenger skulle ønske å muliggjøre et lengre opphold i en annen EØS-stat ved selv å dekke kostnadene til behandling og rehabilitering der. Hvis behandlingsopplegget er minst like godt som det eksisterende tilbudet i Norge, vil det vanskelig kunne rettferdiggjøres å nekte utenlandsoppholdet, så langt oppholdet lar seg forene med aktivitetsplikter mv. Dersom utenlandsoppholdet vil kunne forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten, er det etter utvalgets syn likevel klart at Nav må kunne kreve at behandling og rehabilitering gjennomføres i Norge.

8.3.2.8 Bevegelsesfrihet – betydning for krav til opphold i Norge

Trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 innebærer at et krav om arbeidsavklaringspenger fra folketrygden ikke kan avslås utelukkende med den begrunnelse at mottakeren ønsker å oppholde seg, eller faktisk har oppholdt seg, i en annen EØS-stat, jf. nå EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-8/20 N, avsnittene 139 og 143-149. Artiklene 7 og 21 nr. 1 gjelder også for familiemedlemmer, med den følge at heller ikke krav på barnetillegg til en mottaker av arbeidsavklaringspenger som forsørger barn kan avslås med den begrunnelse at barnet oppholder seg i en annen EØS-stat.

Samtidig slår trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 fast at kontantytelser ved sykdom ytes «fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender». I sak E-8/20 N presiserte EFTA-domstolen at retten til å motta trygdeytelser under opphold i en annen EØS-stat er betinget av at kriteriene for rett til ytelser i nasjonal lovgivning er oppfylt, men slo ned på «ytterligere vilkår» som var spesifikt innrettet mot opphold i Norge.45 Utvalget forstår dette slik at det må sondres mellom vilkår som knytter rettsvirkninger til opphold i Norge og vilkår som begrenser bevegelsesfriheten uten å knytte begrensningen til de indre landegrensene i EØS. Samme løsning følger etter utvalgets syn av EFTA-domstolens forståelse av forordningen artikkel 7, se omtalen i punkt 5.6. For norsk rett innebærer dette blant annet at folketrygdlovens krav til aktivitet (§ 11-7) også gjelder for mottakere av arbeidsavklaringspenger som er bosatt eller oppholder seg i andre EØS-stater, jf. punkt 8.3.2.7.

En annen bestemmelse som i visse tilfeller kan begrense bevegelsesfriheten til en mottaker av arbeidsavklaringspenger, er folketrygdloven § 21-8 andre ledd, som slår fast at en ytelse som for eksempel arbeidsavklaringspenger helt eller delvis kan holdes tilbake eller stanses «dersom medlemmet uten rimelig grunn unnlater å rette seg etter legens råd». Det samme gjelder dersom medlemmet «opptrer på en måte som han eller hun bør forstå kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten». Disse begrensningene gjelder for all reisevirksomhet, også innenlands i Norge, selv om de vel i praksis kan antas å få noe større betydning for lengre reiser til utlandet. Utvalget legger til grunn at disse generelle begrensningene av bevegelsesfriheten til mottakere av arbeidsavklaringspenger er forenlige med trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 så lenge de praktiseres på et vis som likebehandler innenlandsk og utenlandsk reisevirksomhet. Om det i en konkret sak skulle være et planlagt opphold i en annen EØS-stat som legen anser utilrådelig, er uten betydning så lenge legen ville grepet inn også mot en tilsvarende innenlandsreise.

Et vanskeligere spørsmål er om hensynet til Navs muligheter for oppfølgning og kontroll kan rettferdiggjøre visse begrensninger i bevegelsesfriheten over landegrensene i EØS til en mottaker av arbeidsavklaringspenger og, i forlengelsen av dette, om Norge av denne grunn kan beholde en søknadsplikt knyttet til nærmere angitte typer av opphold i andre EØS-stater, jf. folketrygdloven § 11-3 andre ledd.

EFTA-domstolens uttalelse i sak E-8/20 N kan forstås dithen at svaret på dette spørsmålet uten videre er nei, med mindre søknadsplikten knyttes til et annet parameter enn opphold i en annen EØS-stat. EFTA-domstolens karakteristikk av trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 som opphav til en «ubetinget rett»46 trekker klart i denne retning. Det samme gjør uttalelsen om at artikkel 7 innebærer at en EØS-stat ikke kan gjøre utbetaling av kontantytelser «betinget av kontinuerlig fysisk opphold».47 Drøftelsen av EØS-avtalen artikkel 36 for situasjonen under den tidligere trygdeforordningen (forordning 1408/71) trekker i samme retning, der EFTA-domstolen nokså kategorisk slo fast at krav om forhåndsgodkjenning ikke kunne anses som et forholdsmessig virkemiddel for å ivareta de kontrollhensynene som var påberopt av norske myndigheter.48

Samtidig knyttes drøftelsene til det helt generelle oppholdskravet i folketrygdloven § 11-3, med dets relativt begrensede rom for unntak for utenlandsopphold på inntil fire uker per år. Også den oppmerksomheten som EFTA-domstolen i denne sammenheng vier EU-domstolens dom i sak C-430/15 Tolley, kan tale for at det ikke nødvendigvis er slik at enhver form for oppholdskrav rammes, men snarere krav som vil gjøre retten til å motta arbeidsavklaringspenger under opphold i en annen EØS-stat «formålsløs».49 Dersom et oppholdskrav forbeholdes langvarige utenlandsopphold, kan det etter utvalgets syn vanskelig sies å gjøre artikkel 21 nr. 1 formålsløs. Det kan hevdes at et oppholdskrav som utformes slik at det kun rammer langvarige utenlandsopphold som mer generelt vil hindre nødvendig oppfølging av aktivitetsplikter, ikke kan sies å gjøre verken artikkel 7 eller artikkel 21 nr. 1 formålsløs. Det er imidlertid vanskelig å se at EFTA-domstolens uttalelse gir rom for slike mellomløsninger.

Dersom EFTA-domstolens utlegning av artiklene 7 og 21 nr. 1 forstås slik at de uten videre avskjærer begrensninger i bevegelsesfriheten til personer som mottar arbeidsavklaringspenger på en måte som er knyttet til landegrensene i EØS, er dette en tolkning av artikkel 21 nr. 1 som er markant strengere enn den tolkningen som Granskningsutvalget enstemmig la til grunn i sin delutredning Trygd, oppholdskrav og reiser i EØS-området og fulgte opp i NOU 2020: 9 Blindsonen.50

Ettersom utvalget er av den oppfatning at begrensninger i retten til å motta arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-stater uansett vanskelig lar seg rettferdiggjøre EØS-rettslig så lenge det ikke gjelder tilsvarende begrensinger på innenlandske reiser, er det ikke påkrevd for utvalget å ta endelig stilling til om artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1 avskjærer enhver mulighet for å rettferdiggjøre slike begrensninger.

For fastsatte aktivitetsplikter og den generelle plikten til å følge legens råd og avstå fra reiser som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten, har utvalget vanskelig for å se at Navs kontrollmuligheter kan rettferdiggjøre begrensninger i bevegelsesfriheten. De fleste aktivitetsplikter kontrolleres i form av fremmøte, og dette påvirkes ikke av hvor mottakeren oppholder seg i tidsrommet mellom disse aktivitetene. Eventuelle aktiviteter i egenregi (trening mv.) kontrolleres ikke på samme vis, men det gjelder uavhengig av om mottakeren befinner seg i Norge eller i utlandet. Det samme gjelder for spørsmålet om en mottaker av arbeidsavklaringspenger avstår fra reiser som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten. Med mindre lovgiver er beredt til å innføre en søknadsplikt som gjelder også for (forutsetningsvis lengre) reiser innenlands, kan ikke utvalget se at dette kontrollhensynet gir grunnlag for en søknadsplikt for reiser til andre EØS-stater. Muligheten for å innføre en slik generell søknads- eller eventuelt meldeplikt omtales noe nærmere i punkt 15.9.

For spørsmålet om Navs mer generelle mulighet til å følge opp en mottaker av arbeidsavklaringspenger som oppholder seg i utlandet, viser utvalget til vurderingen av det tilsvarende spørsmålet i punkt 8.2.2.8 om sykepenger. Etter utvalgets syn krever EØS-retten at løsningen på utfordringene knyttet til Navs oppfølgning søkes i bedre og mer forpliktende aktivitetsplaner, og derfor ikke kan rettferdiggjøre flere begrensninger i bevegelsesfriheten enn dem som måtte følge av disse, jf. punkt 8.3.2.7. At slike begrensninger ikke kan gå lenger enn det som er nødvendig av hensyn til aktivitetsplanene, kommer også til uttrykk i EFTA-domstolens uttalelse i sak E-8/20 N.51

Dette gjelder tilsvarende for utfordringene knyttet til kontroll med dokumentasjon av grunnvilkåret om nedsatt arbeidsevne. Også her viser utvalget til drøftelsene i punkt 8.2.2.8 om sykepenger.

Tilbake står da hensynet til kontroll med at mottakeren av ytelsen ikke underslår eventuelle inntekter fra arbeid eller næringsvirksomhet i oppholdslandet. Dette er et kontrollhensyn som nok i prinsippet kan rettferdiggjøre at det trekkes et skille mellom reiser i Norge og reiser til andre EØS-stater. Det er vesensforskjell på Navs kontrollmuligheter innenfor og utenfor landets grenser. I delutredningen Trygd, oppholdskrav og reiser i EØS-området uttalte Granskningsutvalget at

«… lange eller gjentatte opphold utenfor de kompetente myndigheters jurisdiksjon [vil] kunne hindre kontrollen med at de økonomiske vilkårene for å motta ytelsen faktisk foreligger, for eksempel at eventuelle inntekter oppgis. Dette innebærer at en begrensning i muligheten til å reise utenlands står sterkere der det dreier seg om opphold av en viss varighet, men svakere der det dreier seg om kortere opphold».52

Utvalget er enig i dette, men vil samtidig bemerke at arbeidsevnen til en mottaker av arbeidsavklaringspenger forutsetningsvis er vurdert av en lege, og også vurderes på nytt med jevne mellomrom. Selv om dette neppe er tilstrekkelig til å hindre misbruk i enkelttilfeller, er utvalget tvilende til om faren for misbruk kan rettferdiggjøre generelle begrensninger av bevegelsesfriheten til alle som mottar arbeidsavklaringspenger fra folketrygden, selv om begrensningene bare skulle gjelde for lengre opphold. Utvalget viser til EFTA-domstolens uttalelser i sak E-8/20 N om at unntak fra prinsippet om at trygdeytelser skal kunne «eksporteres» må tolkes strengt,53 og det utvalget oppfatter som en streng tilnærming til vurderingen av om oppholdskravet i folketrygdloven § 11-3 kunne rettferdiggjøres med kontrollhensyn.54 Spørsmålet om faren for misbruk kan rettferdiggjøre at det innføres mer målrettede begrensninger for lenge opphold i andre EØS-stater for mottakere med ikke ubetydelig restarbeidsevne, drøftes noe nærmere i punkt 15.9.

Trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 får også betydning for oppholdskravet i folketrygdloven § 11-20 femte ledd for barn som gir opphav til barnetillegg. I tilfeller hvor barnet er bosatt eller oppholder seg i en annen EØS-stat sammen med forelderen som mottar arbeidsavklaringspenger, oppstår ingen særskilte spørsmål. Krav på barnetillegg kan imidlertid også tenkes i tilfeller hvor det bare er barnet som er bosatt eller oppholder seg i en annen EØS-stat, så lenge det er forelderen som mottar arbeidsavklaringspenger som forsørger barnet, jf. folketrygdloven § 11-20 tredje ledd. Vurderingstemaet minner om det som gjelder for utbetaling av barnetrygd og kontantstøtte til barn bosatt i andre EØS-stater, som utvalget omtaler nærmere i punktene 8.18 og 8.19. Dersom barnet i hovedsak forsørges av den forelderen som mottar arbeidsavklaringspenger, regnes barnet som et familiemedlem etter trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1, jf. legaldefinisjonen i artikkel 1 bokstav i nr. 3. Et praktisk eksempel kan være et barn som bor med den andre forelderen eller andre familiemedlemmer i en annen EØS-stat.

8.3.2.9 Administrativt samarbeid – betydning for oppfølgning og kontroll

Se omtalen i punkt 8.2.2.9 om sykepenger, som gjelder tilsvarende for oppfølgning og kontroll av mottakere av arbeidsavklaringspenger.

8.4 Omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger

8.4.1 Folketrygdlovens regulering

8.4.1.1 Oversikt og felles vilkår

Bestemmelsene om omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger er samlet i folketrygdloven kapittel 9. Formålet med disse stønadene er å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt i forbindelse med barns eller barnepassers sykdom, barns funksjonshemning og pleie av nærstående i livets sluttfase.

For å ha rett til stønad etter kapittel 9 er det et vilkår at vedkommende er medlem i folketrygden og som hovedregel har vært i arbeid i minst fire uker umiddelbart før fraværet fra arbeidet, jf. folketrygdloven § 9-2. Det gis ikke stønad til personer over 70 år.

Medlemmet må ha tapt pensjonsgivende inntekt ved fravær fra arbeidet grunnet barns, barnepassers eller en nærståendes sykdom for å ha rett til stønad. Hovedregelen er at inntektsgrunnlaget, som for sykepenger, minst må utgjøre 0,5 G.

Det er i utgangspunktet et vilkår for rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 9 at medlemmet oppholder seg i Norge. Bestemmelsen i folketrygdloven § 8-9 om opphold i Norge gjelder tilsvarende for stønad etter dette kapittelet, jf. folketrygdloven § 9-4. Etter søknad kan et medlem få ytelser etter kapittel 9 i en begrenset periode under opphold i utlandet. Med en begrenset periode menes i kapittel 9 åtte uker i løpet av en tolv måneders periode.

8.4.1.2 Omsorgspenger

Et medlem har rett til omsorgspenger dersom han eller hun er borte fra arbeidet på grunn av nødvendig tilsyn med og pleie av et sykt barn i hjemmet eller i helseinstitusjon, jf. folketrygdloven § 9-5, og i visse andre situasjoner. Retten til omsorgspenger gjelder til og med det kalenderåret barnet fyller tolv år, men likevel til fylte 18 år dersom barnet er kronisk sykt eller funksjonshemmet.

Det gis omsorgspenger til den enkelte arbeidstaker i opptil ti stønadsdager per år. Ved omsorg for mer enn to barn, ytes det omsorgspenger i opptil femten stønadsdager. Dersom arbeidstaker er alene om omsorgen, eller dersom vedkommende har kronisk syke eller funksjonshemmede barn, øker antall stønadsdager etter bestemmelsene i folketrygdloven § 9-6.

Arbeidsgiveren yter omsorgspengene dersom arbeidsforholdet har vart i minst fire uker. Omsorgspenger fra arbeidsgiveren beregnes etter de samme bestemmelsene som sykepenger og utgjør 100 prosent av sykepengegrunnlaget. Arbeidsgivere kan søke refusjon fra trygden dersom de har betalt omsorgspenger til en arbeidstaker i mer enn ti stønadsdager per år. Tilsvarende kan arbeidsgivere søke refusjon når arbeidstakeren har omsorg for et kronisk sykt eller funksjonshemmet barn over tolv år, jf. folketrygdloven § 9-8.

Der en arbeidstaker har vært i arbeid eller en likestilt situasjon i til sammen fire uker umiddelbart før fraværet, men ikke har rett til omsorgspenger fra arbeidsgiveren, yter trygden omsorgspenger. For selvstendig næringsdrivende og frilansere, ytes det ikke omsorgspenger fra trygden i de første ti fraværsdagene, med mindre de bare har omsorg for et kronisk sykt eller funksjonshemmet barn over tolv år.

Omsorgspenger til selvstendig næringsdrivende beregnes etter de samme bestemmelsene som sykepenger, likevel slik at det gis ytelse med 100 prosent av beregningsgrunnlaget inntil 6 G, jf. folketrygdloven § 9-9.

8.4.1.3 Pleiepenger og opplæringspenger

Et medlem som har omsorg for barn under 18 år, har rett til pleiepenger når barnet på grunn av sykdom, skade eller lyte har behov for kontinuerlig tilsyn og pleie og medlemmet må være borte fra arbeidet. På visse vilkår kan to omsorgspersoner få pleiepenger samtidig og i noen tilfeller ytes pleiepenger uten hensyn til aldersgrensen på 18 år, jf. folketrygdloven § 9-10. Det kan ytes graderte pleiepenger hvor det er etablert tilsyns- og avlastningsordning deler av tiden.

Til medlem som i hjemmet pleier en nærstående i livets sluttfase, ytes det pleiepenger i opptil 60 dager.

Det kan ytes opplæringspenger til medlem som har omsorg for barn med funksjonshemming eller langvarig sykdom, og som gjennomgår opplæring ved en godkjent helseinstitusjon eller deltar på foreldrekurs ved et offentlig spesialpedagogisk kompetansesenter.

Trygden yter pleie- og opplæringspenger etter de samme bestemmelsene som sykepenger, likevel slik at det til selvstendig næringsdrivende gis ytelse med 100 prosent av beregningsgrunnlaget inntil 6 G.

8.4.2 EØS-rettens betydning

8.4.2.1 Klassifisering

Ytelsene i kapittel 9 gis for å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt for yrkesaktive i forbindelse med barns eller barnepassers sykdom, barns funksjonshemning og pleie av nærstående i livets sluttfase. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a.

Ytelsene klassifiseres som ytelser ved sykdom, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 1.

8.4.2.2 Lovvalg

I likhet med sykepenger, forutsetter retten til ytelser etter folketrygdloven kapittel 9 yrkesaktivitet. De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. For yrkesaktive innebærer disse at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som er yrkesaktive i Norge kan følgelig ha krav på omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger fra folketrygden selv om de er bosatt i en annen EØS-stat. Omvendt vil personer bosatt i Norge, herunder norske statsborgere, som pendler til arbeid i en annen EØS-stat, i de fleste tilfeller ikke ha krav på disse ytelsene. Om de har krav på liknende ytelser fra arbeidsstaten, avhenger av denne statens trygderegler.

Et viktig unntak for koblingen mellom arbeid i Norge og krav på omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger fra folketrygden gjelder for utsendte arbeidere. Arbeidstakere utsendt til Norge er underlagt lovgivningen i arbeidsgivers hjemstat, og har av denne grunn ikke krav på ytelser fra folketrygden. Omvendt vil arbeidere utsendt av norske arbeidsgivere for å utføre arbeid i andre EØS-stater beholde Norge som lovvalgsstat, og med det også retten til omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger fra folketrygden.

Det følger av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 at mottak av en kontantytelse som følge av lønnet arbeid eller selvstendig virksomhet likestilles med å utføre arbeid eller næringsvirksomhet. Dette innebærer at en person som mottar omsorgspenger, opplæringspenger eller pleiepenger fra Norge kan flytte til (eller bli boende i) en annen EØS-stat uten at dette i seg selv får betydning for personens medlemskap i folketrygden. Dersom mottaker i et slikt tilfelle begynner å arbeide (forutsetningsvis på deltid) i oppholdsstaten, kommer forordningens regler om arbeid i flere stater til anvendelse, se drøftelsene i punkt 6.8. I praksis innebærer dette at en person som har flyttet til en annen EØS-stat kan arbeide inntil om lag 25 prosent av full stilling i denne staten, uten at det endrer på Norges status som kompetent stat, jf. trygdeforordningen artikkel 13 og gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 8. Dersom arbeidet i den nye bosettingsstaten øker ut over dette, endres som utgangspunkt lovvalget fra Norge til den nye bosettingsstaten. Hvorvidt dette betyr at retten til å motta omsorgspenger, opplæringspenger eller pleiepenger fra Norge bortfaller, er usikkert, se nærmere i punkt 8.4.2.6. Som påpekt der er en lovvalgsavtale etter forordningen artikkel 16 mellom de involverte medlemsstatene en nærliggende løsning.

8.4.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3 og punkt 5.4. Det er, som utgangspunkt og klar hovedregel, ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger. Reglene inneholder heller ingen krav til at faktiske forhold som kan gi rett til disse ytelsene må ha inntruffet i Norge.

Potensielle utfordringer knyttet til forbudet mot indirekte forskjellsbehandling gjelder først og fremst oppholdskravet i folketrygdloven § 9-4, men trygdeforordningen artikkel 4 konsumeres i denne sammenheng i praksis av trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1, se nærmere i punkt 8.4.2.6.

8.4.2.4 Sammenlegging av tid – betydning for opptjeningstid

Kravene til opptjeningstid for rett til omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger etter folketrygdloven kapittel 9 er de samme som for sykepenger, jf. folketrygdloven § 9-2. Ettersom ytelsene klassifiseres som ytelser ved sykdom under trygdeforordningen, er også trygdeforordningens betydning for opptjeningsreglene de samme. Utvalget viser til omtalen av dette i punkt 8.2.2.4.

8.4.2.5 Sammenlegging av inntekter – betydning for beregningen

Omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger etter folketrygdloven beregnes etter samme regler som gjelder for beregning av sykepenger, jf. §§ 9-9 og 9-15. Ettersom ytelsene klassifiseres som ytelser ved sykdom under trygdeforordningen, er også forordningens betydning for opptjeningsreglene de samme. Utvalget viser til omtalen av dette i punkt 8.2.2.5.

8.4.2.6 Eksportabilitet – betydning for kravet til medlemskap i folketrygden

Medlemskap i folketrygden er et grunnvilkår for rett til omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger, jf. allerede folketrygdloven § 9-3 om at retten tilkommer et medlem som har tapt pensjonsgivende inntekt ved fravær fra arbeidet på grunn av et barns, en barnepassers eller en nærståendes sykdom.

Trygdeforordningens generelle regler om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre trygdeforordningen selv gir regler om noe annet, jf. artikkel 7.

Den særlige lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 medfører at Norge normalt vil å være lovvalgsstat for en mottaker av omsorgspenger, opplæringspenger eller pleiepenger etter folketrygdloven kapittel 9, selv om mottakeren bor eller senere flytter til en annen EØS-stat. I disse tilfellene er det derfor ikke behov for å gjøre unntak fra folketrygdlovens krav til medlemskap i folketrygden. Så lenge Norge er lovvalgsstat, plikter ytelsesmottaker å betale trygdeavgift til Norge, både av de aktuelle ytelsene fra Norge og eventuelle arbeidsinntekter fra den nye bosettingsstaten.

Dersom en mottaker av omsorgspenger, opplæringspenger eller pleiepenger begynner å arbeide deltid i bosettingsstaten, i et omfang som gjør at forordningens lovvalgsregler utpeker bosettingsstaten som lovvalgsstat (anslagsvis 25 prosent av full stilling), må spørsmålet om fortsatt rett til ytelser fra Norge karakteriseres som uavklart, se omtale i punkt 6.2.3. Dersom det legges til grunn at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 gir en slik rett, må det her gjøres unntak fra kravet til medlemskap i folketrygden ettersom mottaker ikke lenger vil være trygdedekket i Norge. Et alternativ vil være en avtale mellom Norge og bosettingsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 16. Utvalget viser til, og slutter seg til, standpunktet i EØS-rundskrivet om at det er viktig at man i slike tilfeller finner løsninger som gjør at personer med restarbeidsevne får anledning til å utnytte denne.55

8.4.2.7 Bevegelsesfrihet – betydning for kravet til opphold i Norge

Det følger av folketrygdloven § 9-4 at det som utgangspunkt og hovedregel er et vilkår for rett til omsorgspenger, opplæringspenger og pleiepenger at mottakeren oppholder seg i Norge. Også for disse ytelsene innebærer trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 at dette oppholdskravet må fravikes i tilfeller hvor mottaker bor eller oppholder seg i andre EØS-stater, jf. EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-8/20 N. Utvalget viser generelt til omtalen av dette i punkt 8.2.2.88.2.2.8 om sykepenger.

Til ytelsene etter folketrygdloven kapittel 9 er det ikke knyttet aktivitetsplikter. Samtidig forutsetter både reglene om omsorgspenger og pleiepenger selvfølgelig at mottaker faktisk er sammen med det barnet eller den nærstående som mottakeren har omsorg for eller skal pleie, jf. folketrygdloven §§ 9-5, 9-10 og 9-13. Trygdeforordningen artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1 endrer ikke på dette.

Mottak av opplæringspenger etter folketrygdloven § 9-14 under opphold i en annen EØS-stat synes i praksis forbeholdt tilfeller av bosetting eller i det minste langvarige opphold i vedkommende stat. Dersom oppholdsstaten har et opplæringstilbud som tilsvarer det tilbudet som finnes i Norge, vil det ikke være anledning til å kreve at opplæringen gjennomføres i Norge.

For omsorgspenger og pleiepenger er det ikke upraktisk med også kortere opphold i andre EØS-stater.

Bosetting eller opphold i andre EØS-stater med barn som har behov for kontinuerlig tilsyn og pleie (folketrygdloven § 9-10) eller nærstående i livets sluttfase (folketrygdloven § 9-13) kan også gi opphav til spørsmål om helsetjenester i oppholdsstaten og eventuelt også tilsyns- og avlastningsordninger som omtalt i folketrygdloven § 9-11. Utvalget går ikke nærmere inn på disse spørsmålene.

Gjennomføringsforordningen artikkel 28 inneholder regler for kontroll av helsetilstanden til en pleietrengende person som er bosatt eller oppholder seg i en annen EØS-stat, se nærmere i punkt 8.4.2.8. Etter utvalgets syn tilsier eksistensen av disse reglene at en EØS-stat ikke kan rettferdiggjøre eventuelle begrensninger i bevegelsesfriheten til en mottaker av pleiepenger i utfordringer knyttet til dokumentasjon av den pleietrengendes helsetilstand.

8.4.2.8 Administrativt samarbeid – betydning for oppfølgning og kontroll

Gjennomføringsforordningen artikkel 28 inneholder regler for kontroll av helsetilstanden til en pleietrengende person som er bosatt eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat. Etter artikkel 28 nr. 2 vil Nav kunne be myndighetene i oppholdsstaten om å undersøke tilstanden til den pleietrengende. Aktuelle vilkår etter folketrygdloven §§ 9-10 flg. kan være om et barn har behov for «kontinuerlig tilsyn og pleie» (§ 9-10 andre ledd), om det foreligger en «livstruende eller annen svært alvorlig sykdom eller skade» (§ 9-10 tredje ledd) eller om en nærstående befinner seg i livets sluttfase (§9-13).

Reglene for gjennomføring av undersøkelsene og dokumentasjonen av resultatene er de samme som for sykmeldte, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 87. Det vises til omtalen i punkt 8.2.2.9.

8.5 Grunn- og hjelpestønad

8.5.1 Folketrygdlovens regulering

Grunn- og hjelpestønad er regulert i folketrygdloven kapittel 6. Formålet med stønadene er å gi økonomisk kompensasjon for visse ekstrautgifter og for særskilt tilsyn eller pleie på grunn av varig sykdom, skade eller lyte.

Det er et vilkår for rett til stønad at personen er medlem i folketrygden. Vedkommende må etter å ha fått hensiktsmessig behandling fremdeles ha varig sykdom, skade eller lyte. Hvis det er klart at vedkommende ikke vil bli helbredet, kan stønad gis selv om behandlingen ikke er avsluttet.

Grunnstønad gis etter egne satser der et medlem på grunn av varig sykdom, skade eller lyte, har nødvendige ekstrautgifter knyttet til bestemte forhold. Disse er angitt i folketrygdloven § 6-3, og må knytte seg til drift av tekniske hjelpemidler, transport, hold av førerhund, fordyret kosthold ved nødvendig spesialdiett, slitasje på klær og sengetøy eller til hold av servicehund. Det er et vilkår at ekstrautgiftene minst svarer til laveste sats.

Hjelpestønad gis til et medlem som på grunn av varig sykdom, skade eller lyte har behov for særskilt tilsyn og pleie, og det foreligger et privat pleieforhold. Hjelpestønad gis også ved tilsyn og pleie av barn som er plassert i fosterhjem etter omsorgsovertakelse, jf. folketrygdloven § 6-4. Hjelpestønad gis etter bestemte satser og hjelpebehovet må ha et omfang som kan svare til et vederlag på minst samme nivå som den fastsatte satsen.

Det kan gis hjelpestønad til barn når disse har omsorgs- og pleiebehov som friske barn ellers ikke har. Det kan videre gis forhøyet hjelpestønad til barn under 18 år som har vesentlig større behov for tilsyn, pleie og annen hjelp enn det som ordinær hjelpestønad dekker, forutsatt at dette gir barnet bedre muligheter til å bli boende i familiehjemmet, jf. folketrygdloven § 6-5.

Når det gis grunn- eller hjelpestønad samtidig med en ytelse som reduseres på grunn av manglende trygdetid, skal grunn- eller hjelpestønaden reduseres tilsvarende, jf. folketrygdloven § 6-6. I folketrygden er det i hovedsak uføretrygd og enkelte pensjonsytelser som avkortes ved mindre enn full trygdetid.

Det skal gjøres en revurdering dersom det skjer vesentlige endringer i forhold som har betydning for retten til grunn- eller hjelpestønad, jf. folketrygdloven § 6-7. Forhøyet hjelpestønad skal alltid revurderes når det er gått tre år siden forrige vedtak.

Retten til grunn- og hjelpestønad vil etter bestemmelsene i folketrygdloven § 6-8 kunne falle bort under opphold i institusjon eller andre lovregulerte boformer, for eksempel når et medlem oppholder seg i en institusjon etter helse- og omsorgstjenesteloven.56

Ved yrkesskade etter folketrygdloven kapittel 13 er det gitt unntak i folketrygdloven § 6-9 for så vidt gjelder kravet om medlemskap såfremt vedkommende var medlem på skadetidspunktet.

8.5.2 EØS-rettens betydning

8.5.2.1 Klassifisering

Grunn- og hjelpestønad gis for å kompensere for visse ekstrautgifter og for særskilt tilsyn eller pleie på grunn av varig sykdom, skade eller lyte. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a.

Ytelsene klassifiseres som ytelser ved sykdom, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 1.

8.5.2.2 Lovvalg

Om norsk lovgivning kommer til anvendelse vil avhenge av de ordinære lovvalgsreglene i trygdeforordningen, se kapittel 6. For personer som er yrkesaktive i Norge innebærer dette at de kan ha rett til grunn- og hjelpestønad fra folketrygden selv om de er bosatt i en annen EØS-stat. Likestilt med yrkesaktivitet er mottak av kontantytelser som følge av yrkesaktivitet, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2. En person som er bosatt i en annen EØS-stat, og som mottar for eksempel sykepenger fra Norge, kan følgelig ha rett til grunn- og hjelpestønad fra folketrygden. Lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 kommer ikke til anvendelse på uføre-, alders- eller etterlattepensjoner eller pensjoner i forbindelse med yrkesskader eller yrkessykdommer, jf. bestemmelsens andre punktum.

Folketrygdloven stiller ikke vilkår om yrkesaktivitet for rett til grunn- eller hjelpestønad. For personer som ikke er yrkesaktive, er hovedregelen at de må være bosatt i Norge for at norsk lov skal komme til anvendelse, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e. Retten til ytelsene beholdes likevel dersom mottaker senere endrer bosted til en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 7.

For pensjonister fører særregelen i trygdeforordningen artikkel 29, jf. artikkel 21 nr. 1, til at de etter omstendighetene kan ha rett på grunn- eller hjelpestønad fra Norge selv om behovet oppstår etter at de har flyttet til en annen EØS-stat og har bosettingsstaten som lovvalgsstat.

8.5.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om grunn- og hjelpestønad inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger. Reglene inneholder heller ingen krav til at faktiske forhold som kan gi rett til disse ytelsene må ha inntruffet mens personen er medlem i folketrygden.

Etter folketrygdloven §§ 6-3 fjerde ledd og 6-4 er det et vilkår for rett til grunnstønad og hjelpestønad at de aktuelle ekstrautgiftene minst svarer til laveste sats. Satsene fastsettes årlig av Stortinget.

For grunnstønad er minstesatsen for tiden på 686 kroner per måned og 8232 kroner per år.57 For en potensiell mottaker av grunnstønad som er bosatt i en EØS-stat med vesentlig lavere kostnadsnivå enn Norge, kan dette bety at ekstrautgifter som relativt sett overskrider den tålegrensen som ligger innbakt i denne minstesatsen, ikke kvalifiserer til støtte fra folketrygden. Utvalget antar at dette er regler som primært vil ramme EØS-utlendinger fra visse medlemsstater, og som av denne grunn etter omstendighetene vil kunne rammes av trygdeforordningen artikkel 4.

Grunnstønad gis ut fra nærmere fastsatte satser, hvor innplasseringen avhenger av de faktiske kostnadene. I praksis vil dette kunne føre til at en mottaker av grunnstønad som er bosatt i en EØS-stat med vesentlig lavere kostnadsnivå enn Norge, vil få stønad etter en lavere sats enn om vedkommende var bosatt i Norge. Så lenge dette kan forklares med dokumenterbare forskjeller i de faktiske utgiftene som stønaden skal dekke, antar utvalget at dette er forenlig med trygdeforordningen artikkel 4.

Også hjelpestønad gis ut fra nærmere fastsatte satser, men her avhenger innplasseringen av omfanget av behovet for tilsyn, pleie og annen hjelp, jf. folketrygdloven § 6-5.

Artikkel 4 kan også være relevant for kravene til dokumentasjon av faktiske forhold som kan gi rett til disse ytelsene, se nærmere i punkt 8.5.2.7.

8.5.2.4 Sammenlegging av tid

Det er ikke krav til forutgående medlemskap i folketrygden for rett til grunn- og hjelpestønad, eller krav til forutgående periode med opptjening. Det er følgelig ikke behov for å anvende trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging for å få rett til disse ytelsene.

Hvis mottakeren av grunn- og hjelpestønad samtidig er mottaker av en annen ytelse som reduseres på grunn av manglende trygdetid, skal imidlertid grunn- og hjelpestønaden reduseres tilsvarende, jf. folketrygdloven § 6-6.

I disse tilfellene vil trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging indirekte komme til anvendelse på beregningen av grunn- og hjelpestønad, ettersom de får anvendelse på den underliggende vurderingen av om den samtidige ytelsen skal reduseres på grunn av manglende trygdetid.

8.5.2.5 Eksportabilitet – betydning for kravet til medlemskap i folketrygden

Det fremkommer av bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 6 at medlemskap i folketrygden er en forutsetning for grunn- og hjelpestønad.

Trygdeforordningen artikkel 7 innebærer at vilkåret om medlemskap i folketrygden for å beholde retten til grunn- og hjelpestønad kan måtte fravikes ved bosetting i en annen EØS-stat.

Som for sykepenger, arbeidsavklaringspenger og omsorgspenger er det bare behov for å fravike kravet til medlemskap i tilfeller hvor bosetting i en annen EØS-stat leder til at Norge ikke lenger er lovvalgsstat.

For pensjonister som mottar pensjon fra Norge sørger trygdeforordningen artikkel 29 nr. 1 andre punktum for at artikkel 21 kommer til anvendelse. En utflyttet pensjonist kan av denne grunn ha rett til grunn- eller hjelpestønad fra Norge selv om behovet for ytelsen først oppstår etter at de har flyttet til en annen EØS-stat og har den nye bosettingsstaten som lovvalgsstat.

8.5.2.6 Bevegelsesfrihet

Det er ingen særskilte krav til opphold i Norge for grunn- og hjelpestønad. Ved bosetting i en annen EØS-stat kan kravet til medlemskap i folketrygden måtte fravikes, jf. punkt 8.5.2.5.

8.5.2.7 Administrativt samarbeid – betydning for oppfølgning og kontroll mv.

Grunn- og hjelpestønad regnes som pleieytelser, og er nærmere regulert i gjennomføringsforordningen artikkel 28. Bestemmelsen inneholder regler for kontroll av helsetilstanden til en pleietrengende person som er bosatt eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat. Etter artikkel 28 nr. 2 vil Nav kunne be myndighetene i oppholdsstaten om å undersøke tilstanden til vedkommende, for å kontrollere om vilkårene for grunn- og hjelpestønad er oppfylt. Aktuelle vilkår kan være inngangsvilkåret «varig sykdom, skade eller lyte» (§ 6-2), en diagnose som medfører fordyret kosthold (§ 6-3 første ledd bokstav f og andre ledd), behov for særskilt tilsyn og pleie (§ 6-4) og medlemmets fysiske og psykiske funksjonsevne (§ 6-5).

Reglene for gjennomføring av undersøkelsene og dokumentasjonen av resultatene er de samme som for sykemeldte, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 87. Det vises til omtalen i punkt 8.2.2.9.

Hvis en mottaker av grunn- eller hjelpestønad bosatt i en annen EØS-stat samtidig har mottatt naturalytelser fra bosettingsstaten som skal dekke et tilsvarende behov, kan stønadene bli redusert i henhold til trygdeforordningen artikkel 34. Stønadene reduseres med et beløp som tilsvarer refusjonsbeløpet for naturalytelsen i bosettingsstaten, under forutsetning av at Norge er ansvarlig for å refundere bosettingsstatens kostnader til helsetjenester for arbeidstakeren og hens familiemedlemmer.

8.6 Hjelpemidler mv.

8.6.1 Folketrygdlovens regulering

Folketrygdloven kapittel 10 omhandler stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet for personer som har sykdom, skade eller lyte, jf. folketrygdloven § 10-1.

Hjelpemidler benyttes i det videre som samlebetegnelse for alle ytelser gitt etter folketrygdloven kapittel 10. Dette inkluderer både tekniske hjelpemidler og tiltak som ytes i henhold til dette kapittelet.

For stønad til hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet kreves det at medlemmet på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid varig nedsatt, eller har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig begrenset. For stønad til hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet, kreves det at medlemmet har fått sin funksjonsevne i dagliglivet vesentlig og varig nedsatt av samme grunn. I begge tilfeller er det et vilkår at det aktuelle hjelpemiddelet og/eller tiltaket er nødvendig og hensiktsmessig for å bedre arbeidsevnen og/eller funksjonsevnen i dagliglivet.

Hvilke utgifter som dekkes og hvilke formål de er ment å oppfylle er nærmere regulert i folketrygdloven § 10-7, og forskrifter gitt med hjemmel i bestemmelsen.58

Stønad kan gis i form av utlån, tilskudd eller lån til de ulike hjelpemidlene som er opplistet i folketrygdloven § 10-7. Dette kan være tekniske eller ortopediske hjelpemidler, høreapparat, førerhund, tolketjenester og tilskudd eller rente- og avdragsfrie lån til anskaffelse av bil. Det gis også stønad i form av tilpasningskurs for døve, hørselshemmede og døvblinde og dekning av utgifter til opphold på folkehøgskole. Tekniske hjelpemidler (for eksempel rullestol), førerhund, bil gruppe 2 (stønad gitt i form av rente- og avdragsfritt lån) er hjelpemiddelsentralens eiendom og skal leveres tilbake når det ikke lenger er i bruk. Høreapparat, bil gruppe 1 (stønad gitt i form av tilskudd) og ortopediske hjelpemidler blir medlemmets eiendom. Med enkelte unntak gis det som utgangspunkt ikke stønad til hjelpemidler etter folketrygdloven kapittel 10 dersom behandling er det primære formålet med hjelpemiddelet. Behandlingshjelpemidler dekkes gjennom spesialisthelsetjenesten.

8.6.2 EØS-rettens betydning

8.6.2.1 Klassifisering

Som påpekt i punkt 7.4.2 har ikke Norge meldt inn stønader etter folketrygdloven kapittel 10 som trygdeytelser som faller innenfor trygdeforordningens anvendelsesområde, jf. forordningen artikkel 9. Etter utvalgets syn må imidlertid i hvert fall en del ytelser etter kapittel 10 regnes som trygdeytelser ved sykdom etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a, se drøftelsen i punkt 7.4.2.

Ytelsene som gis etter folketrygdloven kapittel 10, regnes som naturalytelser etter trygdeforordningen selv om de i noen tilfeller ytes i form av tilskudd eller lån. Dette følger motsetningsvis av EU-domstolens definisjon av kontantytelser som periodiske ytelser som utgjør erstatning for tapte inntekter eller økonomisk støtte, slik at personer som er blitt syke, og eventuelt deres familiemedlemmer, kan opprettholde levestandarden.59 Det er derfor uten EØS-rettslig betydning om folketrygden tildeler fysiske hjelpemidler (til lån eller eie) eller yter tilskudd for at mottakeren selv kan anskaffe dem.60

Trygdeforordningens system innebærer imidlertid at det også må vurderes om hver enkel ytelse faller inn under definisjonen i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav va punkt (i), eller ikke. For hjelpemidler som omfattes av definisjonen, kommer reglene i trygdeforordningen avdeling III kapittel 1 om ytelser ved sykdom mv. til anvendelse. For hjelpemidler som ikke omfattes av definisjonen, kommer bare trygdeforordningens generelle regler i avdeling I til anvendelse.

Den praktiske betydningen av at ytelser etter folketrygdloven kapittel 10 anses omfattet av trygdeforordningen, begrenses også av den omstendighet at reglene om eksportabilitet i trygdeforordningen artikkel 7 bare gjelder for kontantytelser, ikke for naturalytelser, se omtalen av trygdeforordningen artikkel 7 i punkt 5.6.

8.6.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Ytelser etter folketrygdloven kapittel 10 gis både til personer som er yrkesaktive og ikke-yrkesaktive. En annen sak er at enkelte av ytelsene bare er aktuelle for personer med tilknytning til arbeidslivet, jf. folketrygdloven § 10-5 om stønad til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet.

Personer som er yrkesaktive i Norge, er som hovedregel underlagt norsk trygdelovgivning. Det innebærer at de kan ha krav på stønad til visse hjelpemidler fra folketrygden selv om de er bosatt i en annen EØS-stat, enten gitt av bosettingsstaten på vegne av Norge eller gitt direkte av norske myndigheter, se punkt 8.6.2.7. Personer bosatt i Norge som pendler til arbeid i en annen EØS-stat er underlagt denne statens lovgivning. De vil kunne ha krav på ytelser etter folketrygdloven kapittel 10, men bare ytelser omfattet av legaldefinisjonen i forordningen artikkel 1 bokstav va punkt (i) og for lovvalgsstatens regning, se punkt 8.6.2.7. Det samme gjelder arbeidstakere utstasjonert i Norge av en arbeidsgiver etablert i en annen EØS-stat.

Personer som ikke er yrkesaktive, må som hovedregel være bosatt i Norge eller motta en kontantytelse som følge av arbeid for å være underlagt norsk lovgivning, og for å kunne kreve stønad etter folketrygdloven kapittel 10. For pensjonister som mottar pensjon fra Norge og som har bosatt seg i en annen EØS-stat hvor de ikke har rett til naturalytelser etter bosettingsstatens lovgivning, eller hvor de ikke har noen pensjonsrettigheter, vil imidlertid særreglene i trygdeforordningen artiklene 24 og 25 kunne føre til at Norge må dekke kostandene til hjelpemidler, altså selv om lovvalget har gått over til den nye bosettingsstaten. Også her begrenses imidlertid retten til ytelser for Navs regning av legaldefinisjonen i forordningen artikkel 1 bokstav va punkt (i).

8.6.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om hjelpemidler inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger. Reglene inneholder heller ingen krav til at faktiske forhold som kan gi rett til disse ytelsene må ha inntruffet i Norge.

Potensielle utfordringer knyttet til forbudet mot indirekte forskjellsbehandling gjelder først og fremst oppholdskravet i folketrygdloven § 10-3, se nærmere i punkt 8.6.2.6. Artikkel 4 kan også være relevant for andre bestemmelser i kapittel 10 i tilfeller hvor den potensielle mottakeren er en EØS-utlending bosatt i en annen EØS-stat. Dette gjelder særlig der bestemmelsene åpner for skjønnsmessige vurderinger, slik tilfellet er i eksempelvis folketrygdloven § 10-5 andre ledd. Det er her klart at skjønnsfriheten må praktiseres i tråd med de EØS-rettslige forpliktelsene.

8.6.2.4 Sammenlegging av tid

Det er ikke krav til forutgående medlemskap i folketrygden eller krav om å ha hatt en viss periode med yrkesaktivitet for rett til hjelpemidler. Det er følgelig ikke behov for å anvende trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging av opptjeningsperioder.

8.6.2.5 Sammenlegging av inntekter

Stønad til hjelpemidler er ikke knyttet til tidligere inntekter. Det er følgelig ikke behov for å anvende trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging av inntekter.

8.6.2.6 Eksportabilitet – betydning for kravet til medlemskap i folketrygden

Medlemskap i folketrygden er et grunnvilkår for rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 10, jf. allerede folketrygdloven § 10-1 om at formålet med ytelsene er å kompensere for bestemte utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet for medlemmer som har sykdom, skade eller lyte.

Ettersom ytelser etter folketrygdloven kapittel 10 må klassifiseres som naturalytelser, kommer verken trygdeforordningen artikkel 7 eller artikkel 21 nr. 1 til anvendelse. Unntak fra kravet til medlemskap i folketrygden er imidlertid aktuelt for tilfellene som nevnt i forordningen artikkel 33 om proteser og større hjelpemidler. Dette er en særregel for hjelpemidler som i stor grad er individuelt tilpasset og gjerne har lang bestillingstid. Artikkel 33 fastsetter at en person som har fått innvilget en slik naturalytelse, skal ha rett til å motta den selv om den tilstås etter at han eller hun allerede har fått trygdedekning etter annen medlemsstats lovgivning. Et praktisk eksempel er en person som flytter til eller tar arbeid i en annen EØS-stat mens en protese er i produksjon i Norge. Den administrative kommisjon har utarbeidet en liste over ytelser som omfattes av denne bestemmelsen.61

Kravet til medlemskap i folketrygden må også fravikes for pensjonister som har bosatt seg i en annen EØS-stat hvor de enten ikke har rett til naturalytelser etter bosettingsstatens lovgivning, eller hvor de ikke har noen pensjonsrettigheter. Etter særreglene i trygdeforordningen artiklene 24 og 25 kan Norge i slike tilfeller måtte dekke kostnadene til ytelser etter folketrygdloven kapittel 10 som vedkommende pensjonist ville hatt rett på dersom han eller hun var bosatt i Norge og medlem i folketrygden, men likevel bare dersom ytelsene også faller inn under legaldefinisjonen i forordningen artikkel 1 bokstav va punkt (i).

8.6.2.7 Bevegelsesfrihet – betydning for kravet om opphold i Norge

Det følger av folketrygdloven § 10-3 første ledd at det er et vilkår for rett til ytelser etter kapittel 10 at mottakeren oppholder seg i Norge. Bestemmelsens andre ledd første punktum gjør unntak for tilfellene hvor et medlem av folketrygden har rett til stønad til helsetjenester i utlandet i henhold til folketrygdloven § 5-24, men unntaket er begrenset til utgifter til høreapparat og ortopediske hjelpemidler med mer som nevnt i § 10-7 første ledd bokstav i. For andre typer hjelpemidler som er nevnt i § 10-7 kan det gjøres unntak fra oppholdskravet dersom særlige grunner gjør det rimelig.

For medlemmer av folketrygden som er bosatt i en annen EØS-stat, følger det av trygdeforordningen artikkel 17 at naturalytelser i utgangspunktet skal ytes av bostedsstaten. Ytelsene skjer på vegne av den kompetente stat, men ut fra lovgivningen i bostedsstaten, som om mottakeren hadde trygdedekning i bostedsstaten. I praksis betyr dette at et medlem i folketrygden bosatt i en annen EØS-stat ikke kan kreve hjelpemidler etter folketrygdloven kapittel 10, men derimot må kreve dette etter bostedsstatens lovgivning. Retten til å kreve hjelpemidler fra bosettingsstaten for folketrygdens regning begrenses imidlertid også av legaldefinisjonen i forordningen artikkel 1 bokstav va punkt (i). Det må være snakk om hjelpemidler knyttet til «legehjelp og legemidler», samt «tjenester knyttet til legehjelpen».62 I tillegg omfattes naturalytelser ved langvarig pleie.63

Under opphold i Norge følger det imidlertid av trygdeforordningen artikkel 18 at en person som har Norge som kompetent stat har rett til ytelse fra folketrygden som om vedkommende var bosatt i Norge. I vurderingen av retten til hjelpemidler etter folketrygdloven kapittel 10 kan Nav følgelig ikke legge vekt på at medlemmet ikke er bosatt i Norge. Samtidig antar utvalget at sammenhengen mellom hovedregelen i forordningen artikkel 17 (naturalytelser fra bostedsstaten) og artikkel 18 (naturalytelser fra den kompetente staten under opphold i denne) forutsetter at det bare er naturalytelser som kommer til nytte under oppholdet i Norge som kan kreves på dette grunnlag. Et medlem som trenger et tilpasset motorkjøretøy eller annet transportmiddel for å komme seg fra sitt midlertidige bosted i Norge og til arbeidsplassen, vil kunne ha krav på dette, men ikke om behovet er knyttet til dagliglivet hjemme i bosettingsstaten.

For utvalget fremstår det noe uklart om legaldefinisjonen av naturalytelser i forordningen artikkel 1 bokstav va punkt (i) også kommer til anvendelse ved opphold i den kompetente stat, som omtalt i forordningen artikkel 18. Dersom det legges til grunn at svaret på dette spørsmålet er ja, og at et medlem bosatt i en annen EØS-stat av denne grunn ikke får tilgang på hele spekteret av hjelpemidler i folketrygdloven kapittel 10, må det for EØS-utlendingers vedkommende uansett vurderes om dette er forenlig med forbudet mot forskjellsbehandling i forordningen artikkel 4. Utvalget går ikke nærmere inn på dette.

Ved opphold i andre EØS-stater enn bosettingsstaten (regulert av artikkel 17) eller den kompetente staten (regulert av artikkel 18), er retten til naturalytelser begrenset til det som fra et medisinsk standpunkt er nødvendig av hensyn til ytelsenes art og oppholdets varighet.64 Denne type naturalytelser vil etter norske regler typisk være å anse som behandlingsytelser, og dekkes som hovedregel ikke etter folketrygdloven kapittel 10.

Med unntak av trygdeforordningen artikkel 33 om proteser og større hjelpemidler synes trygdeforordningens regler om rett til naturalytelser under opphold i andre EØS-stater enn bosettingsstaten primært innrettet på stedbundne ytelser.65 Det er ingen bestemmelser i avdeling III kapittel 1 som regulerer retten til å ta med seg mobile naturalytelser til andre EØS-stater. Artikkel 33 vil etter sin ordlyd bare regulere hjelpemidler som er innvilget, men ikke utlevert, slik at hjelpemidler som er utlevert til mottakeren ikke er omfattet av regelen. Dette betyr likevel ikke at oppholdskravet i folketrygdloven § 10-3 første ledd er EØS-rettslig uproblematisk. Et forbud mot å ta med seg mobile naturalytelser som for eksempel en førerhund, en tilpasset motorvogn eller et høreapparat til en annen EØS-stat vil utgjøre en restriksjon på den frie bevegeligheten i EØS. Det er uten betydning i denne sammenheng om det aktuelle hjelpemiddelet er omfattet av legaldefinisjonen i artikkel 1 bokstav va punkt (i), så lenge det er snakk om et hjelpemiddel som er omfattet av forordningen som sådan. Utvalget antar at det skal mye til for å kunne rettferdiggjøre restriksjoner på adgangen til å ta med mobile hjelpemidler på kortere eller lengre opphold i andre EØS-stater. Dette må særlig gjelde for opphold i bosettingsstaten.

Det følger av rundskrivet til folketrygdloven kapittel 1066 at kjøretøy som er helt eller delvis finansiert av arbeids- og velferdsetaten kan tas med på opphold i utlandet i inntil tre måneder. Ved lengre opphold kan det gis dispensasjon etter folketrygdloven § 10-3 siste ledd dersom det foreligger «særlige grunner». Utvalget antar at folketrygdloven med dette legger til rette for at oppholdskravet i § 10-3 kan praktiseres i tråd med EØS-rettens krav, altså slik at det ikke er behov for å sette bestemmelsen til side i disse tilfellene. Utvalget tilføyer imidlertid at også eventuelle søknads- og dokumentasjonskrav må kunne rettferdiggjøres EØS-rettslig.

For pensjonister bosatt i andre EØS-stater som krever at Nav skal dekke kostnadene knyttet til naturalytelser i bosettingsstaten i henhold til særreglene i trygdeforordningen artiklene 24 og 25, er det uten videre klart at bosettingskravet i folketrygdloven § 10-3 ikke kan gjøres gjeldende. Både artiklene 24 og 25 krever at slike tilfeller vurderes som om vedkommende pensjonist var bosatt i Norge. Også i disse tilfellene begrenses imidlertid retten til naturalytelser for Navs regning av legaldefinisjonen av naturalytelser i forordningen artikkel 1 bokstav va punkt (i).

8.6.2.8 Administrativt samarbeid

I tilfeller hvor en annen EØS-stat i henhold til trygdeforordningen artikkel 17 leverer ytelser til et medlem av folketrygden som etter norsk rett hører inn under folketrygdloven kapittel 10, er det Norge som må dekke kostnadene. I trygdeforordningen artikkel 35 og gjennomføringsforordningen avdeling IV er det gitt nærmere regler om refusjon av utgifter mellom de statene som involveres i å yte naturalytelser etter trygdeforordningens regler om dette. Utvalget går ikke nærmere inn på disse.67

8.7 Tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak

8.7.1 Folketrygdlovens regulering

Formålet med tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11 A er å kompensere for bestemte utgifter som et medlem har i forbindelse med gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak, jf. folketrygdloven § 11 A-1.

Hva som menes med et arbeidsrettet tiltak, er ikke definert i kapittel 11 A, eller i forarbeidene til kapittelet. Arbeidsrettede tiltak er imidlertid definert i forskrift om arbeidsavklaringspenger.68 Det fremkommer av et høringsnotat om endringer i denne forskriften at departementet har ment at de arbeidsrettede tiltakene i forskriften § 2, er de samme «arbeidsrettede tiltakene» som det vises til i folketrygdloven kapittel 11 A om tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak.69

I forskrift om arbeidsavklaringspenger § 2 er arbeidsrettede tiltak angitt slik:

• «a) tiltak etter forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften), med unntak av varig tilrettelagt arbeid i forskriften kapittel 14,

• b) etablering av egen virksomhet, se folketrygdloven § 11-15, og

• c) andre aktiviteter i regi av offentlige eller private virksomheter, herunder frivillige aktører, som er egnet til å styrke medlemmets mulighet for overgang til arbeid.

Forsøk med hjemmel i § 12 i lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) kan anses som et arbeidsrettet tiltak, dersom det framgår av forskriften at deltakeren har rett på arbeidsavklaringspenger.»

Det innebærer at et «arbeidsrettet tiltak» i stor grad vil innebære deltakelse på et arbeidsmarkedstiltak. For arbeidsmarkedstiltak etter forskriften § 2 bokstav a, fremgår vilkår for innvilgelse og tildeling av forskrift 11. desember 2015 nr. 1598 om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften), hjemlet i arbeidsmarkedsloven. Godkjennelse av etablering av egen virksomhet etter forskriften § 2 bokstav b, innvilges etter folketrygdloven § 11-15, som gir rett til arbeidsavklaringspenger under etablering av egen virksomhet, når etableringen antas å føre til at medlemmet blir selvforsørget.

Det er et vilkår for rett til tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11 A at arbeidsevnen er nedsatt i en slik grad at mottaker hindres i å beholde eller skaffe seg inntektsgivende arbeid, jf. folketrygdloven § 11 A-3. Sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. Det er ikke krav om forutgående trygdetid eller opphold i Norge for rett til tilleggsstønader etter kapittel 11 A.

Det er gitt en egen forskrift om tilleggsstønader.70 Denne regulerer ikke bare tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11 A, men også tilleggsstønader etter folketrygdloven §§ 15-11, 16-9 og 17-9, samt reisestønad til deltakere i arbeidsmarkedstiltak etter arbeidsmarkedsloven § 13. Tilleggsstønadsforskriften § 1 angir hvilke grupper som kan få tilleggsstønad etter forskriften. De nærmere vilkårene som må være oppfylt for de ulike gruppene, og hvilke tilleggsstønader de kan få, vil fremgå av de relevante lovene forskriften er hjemlet i, og vil således være ulik fra gruppe til gruppe. I tillegg til stønad til «arbeidsrettet tiltak» etter kapittel 11 A, regulerer forskriften også tilleggsstønader i forbindelse med utdanning etter folketrygdloven kapitlene 15 til 17. Deltakere i arbeidsmarkedstiltak kan med grunnlag i tilleggsstønadsforskriften bare få reisestønad.

Det kan gis tilleggsstønad til dekning av utgifter til læremidler eller utgifter til daglige reiser, hjemreiser (der tiltaket er langt unna), ekstrautgifter til bolig og barnetilsyn knyttet til den aktiviteten mottaker gjennomfører for å komme i arbeid, jf. § 11 A-4.

Det er ikke et krav om samtidig mottak av en inntektssikringsytelse for rett til tilleggsstønad. Flertallet av de som mottar stønaden får den innvilget i forbindelse med gjennomføring av et arbeidsrettet tiltak som del av aktivitetsplanen under perioden med arbeidsavklaringspenger. Stønadene kan også gis til personer som mottar andre ytelser til livsopphold, som for eksempel uføretrygd og kvalifiseringsstønad, eller til personer som ikke mottar andre ytelser.

8.7.2 EØS-rettens betydning

8.7.2.1 Klassifisering

Tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11 A skal kompensere for bestemte utgifter i forbindelse med gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Det er et vilkår at sykdom, skade eller lyte er vesentlig medvirkende til den nedsatte arbeidsevnen. Som påpekt i punkt 7.4.3 har Nav lagt til grunn at stønadene i folketrygdloven kapittel 11 A er omfattet av trygdeforordningens virkeområde.

Kravet til sykdom, skade eller lyte tilsier at tilleggsstønadene klassifiseres som ytelser ved sykdom, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav a. Det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 1.

8.7.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Lovvalgsreglene innebærer at også personer bosatt i andre EØS-stater kan ha rett til tilleggsstønader etter folketrygdloven kapittel 11 A. Et eksempel er personer som mottar kontantytelser som følge av tidligere aktivitet som arbeidstakere eller selvstendig næringsdrivende, og som etter trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 skal anses som om de fortsatt utøver aktiviteten så lenge de mottar denne ytelsen. En person som mottar arbeidsavklaringspenger fra folketrygden vil kunne fremme krav om tilleggsstønader selv om vedkommende er bosatt i eller velger å flytte til en annen EØS-stat.

Som for sykepenger og arbeidsavklaringspenger kan trygdeforordningen artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1 etter omstendighetene medføre at retten til en innvilget tilleggsstønad fra folketrygden er i behold også i et tilfelle hvor lovvalget går over til en annen EØS-stat, se nærmere i punkt 8.2.2.2 om sykepenger og punkt 8.3.2.2 om arbeidsavklaringspenger.

8.7.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om tilleggsstønader inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

Koblingen mellom tilleggsstønaden og gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak innebærer i praksis at det er tildeling av et arbeidsrettet tiltak som er styrende for retten til å motta stønad etter folketrygdloven kapittel 11 A. Klart mest praktisk synes arbeidsmarkedstiltak etter arbeidsmarkedsloven § 12, og da særlig til mottakere av arbeidsavklaringspenger hvor det aktuelle tiltaket inntas i aktivitetsplanen i henhold til folketrygdloven § 11-7. Som påpekt i punkt 7.4.6 er utvalget av den oppfatning at arbeidsmarkedstiltak er en naturalytelse som faller utenfor trygdeforordningen. Dette betyr ikke at det ikke er noen EØS-rettslige føringer for tildeling av disse tiltakene, men det synes i praksis begrenset til det generelle forbudet mot nasjonalitetsbasert forskjellsbehandling som er nedfelt blant annet i EØS-avtalen artikkel 4. Trygdeforordningens krav til likebehandling knyttet særskilt til tilleggsstønaden tilfører derfor neppe noe ut over at vurderingen av om det kan være hensiktsmessig å tilby et arbeidsrettet tiltak i en annen EØS-stat, ikke kan avslås under henvisning til at man i så fall må utbetale tilleggsstønad til en person som er bosatt eller oppholder seg utenfor Norge.

Så langt utvalget har kunnet bringe på det rene innvilges arbeidsrettede tiltak i andre EØS-stater i tilfeller hvor dette vurderes som hensiktsmessig for at en person underlagt norsk lovgivning skal kunne skaffe seg eller beholde arbeid, og i slike tilfeller innvilges også tilleggsstønad etter kapittel 11 A for å dekke tilknyttede utgifter.

8.7.2.4 Sammenlegging av tid

Det er ikke krav til periode med forutgående medlemskap i folketrygden eller krav om en viss periode med arbeid for rett til tilleggsstønad. Det er følgelig ikke behov for å anvende trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging.

8.7.2.5 Eksportabilitet og bevegelsesfrihet

Etter folketrygdloven er medlemskap i folketrygden et grunnvilkår for rett til tilleggstønad, jf. allerede § 11-1 A om at formålet er å kompensere for bestemte utgifter som et medlem har i forbindelse med gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak. Trygdeforordningen artiklene 7 og 21 nr. 1 innebærer at vilkåret om medlemskap i folketrygden for å beholde tilleggsstønad fra Norge, kan måtte fravikes ved bosetting i en annen EØS-stat. Dette er imidlertid lite praktisk. I langt de fleste tilfeller vil lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 sørge for at Norge fortsetter å være lovvalgsstat i tilfeller hvor en mottaker av tilleggsstønad er bosatt i en annen EØS-stat, med den følge at vedkommende fortsetter å være medlem av folketrygden. Et eksempel er en mottaker av arbeidsavklaringspenger som bor eller bosetter seg i en annen EØS-stat, og som får tilleggsstønad fra folketrygden som en følge av at Nav har innvilget arbeidsrettede tiltak i bosettingsstaten.

Det er ikke krav om opphold i Norge for rett til tilleggsstønad etter kapittel 11 A. Det er derfor ikke behov for å anvende trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 i disse tilfellene. En annen sak er at begrensninger av bevegelsesfriheten naturlig nok kan følge av den omstendighet at et arbeidsrettet tiltak for en person bosatt i Norge normalt vil finne sted i Norge. For personer som også mottar andre ytelser fra folketrygden, slik som sykepenger eller arbeidsavklaringspenger, vil bevegelsesfriheten også kunne begrenses av de vilkår som er knyttet til disse ytelsene. Et praktisk eksempel vil være en aktivitetsplan i henhold til folketrygdloven § 11-7, se nærmere punkt 8.3.2.7.

8.8 Ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon

8.8.1 Folketrygdlovens regulering

8.8.1.1 Oversikt

Ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon er regulert i folketrygdloven kapittel 14. Formålet med ytelser etter dette kapittelet er å sikre inntekt for foreldre i situasjoner som nevnt, se folketrygdloven § 14-1. Kapitlet omfatter svangerskapspenger, foreldrepenger og engangsstønad ved fødsel og adopsjon. Retten til ytelsene forutsetter medlemskap i folketrygden, se folketrygdloven § 14-2.

8.8.1.2 Svangerskapspenger

En arbeidstaker har rett til svangerskapspenger dersom hun etter lov eller forskrift blir pålagt å slutte sitt arbeid fordi hun er gravid, og det ikke finnes annet passende arbeid i bedriften, jf. folketrygdloven § 14-4. Selvstendig næringsdrivende eller frilanser vil også kunne ha rett til svangerskapspenger. Ytelsen betales fra det tidspunktet medlemmet må slutte i arbeidet, og frem til tre uker før fødselen.

Det er vilkår at fraværet medfører tap av pensjonsgivende inntekt. Videre må vedkommende ha vært i arbeid i minst fire uker umiddelbart før hun måtte slutte i arbeidet. Inntektsgrunnlaget for svangerskapspenger må på årsbasis utgjøre minst 0,5 G.

Svangerskapspenger beregnes etter de samme bestemmelsene som sykepenger fra trygden, se punkt 8.2. Det tas ikke hensyn til inntekt over 6 G. For selvstendig næringsdrivende ytes det likevel svangerskapspenger med 100 prosent av beregningsgrunnlaget.

8.8.1.3 Foreldrepenger

Foreldrepenger kan ytes til barnets mor og far ved fødsel, eller ved adopsjon av barn under 15 år, jf. folketrygdloven § 14-5. Retten til foreldrepenger opptjenes gjennom yrkesaktivitet eller tidsrom likestilt med yrkesaktivitet, jf. § 14-6. Det er et vilkår for foreldrepenger at vedkommende har vært yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de ti siste månedene før uttak av foreldrepenger. Tidsrom likestilt med yrkesaktivitet fremgår av bestemmelsens andre og tredje ledd. Ved adopsjon må moren ha opptjent slik rett til foreldrepenger ved omsorgsovertakelsen.

Foreldrepenger beregnes som hovedregel etter de samme reglene som sykepenger fra trygden, jf. folketrygdloven § 14-7. Foreldrepenger til selvstendig næringsdrivende ytes likevel med 100 prosent av beregningsgrunnlaget. Beregningsgrunnlaget må utgjøre minst 0,5 G. Det ytes ikke foreldrepenger av inntekt over 6 G. Foreldrepenger ytes for fem dager i uken.

Stønadsperioden ved fødsel er 49 uker med full sats eller 59 uker med redusert sats. Etter fødsel, samt ved adopsjon, er stønadsperioden 46 uker med full sats eller 56 uker med redusert sats, jf. folketrygdloven § 14-9. Full sats betyr at foreldrepenger utbetales med 100 prosent av beregningsgrunnlaget, mens redusert sats innebærer at foreldrepenger utbetales med 80 prosent av beregningsgrunnlaget. Ved fødsel eller adopsjon av flere barn samtidig utvides stønadsperiodene avhengig av antall barn. Får foreldrene tvillinger eller adopterer to barn samtidig, får de enten 17 eller 21 uker ekstra, avhengig av om de har 100 eller 80 prosent dekning av foreldrepenger. De ekstra ukene legges til fellesperioden. Får foreldrene tre eller flere barn, eller adopterer tre eller flere barn samtidig, får foreldrene 46 uker ekstra ved 100 prosent dekningsgrad og 56 uker ekstra ved 80 prosent dekningsgrad. Også her er det fellesperioden som utvides.

Stønadsperioden kan deles mellom foreldrene hvis begge oppfyller vilkårene for rett til foreldrepenger, jf. folketrygdloven § 14-9 femte ledd. Hvis foreldrene velger full sats, er 15 uker forbeholdt hver av dem, kalt henholdsvis fedrekvote og mødrekvote. Ved redusert sats økes disse kvotene til 19 uker. Mødre som føder, må ta ut 6 uker av mødrekvoten rett etter fødselen. I tillegg til mødrekvoten på 15 uker ved full sats og 19 uker ved redusert sats, har mødre rett til 3 uker før fødsel. Fellesdelen, som foreldrene fritt kan fordele mellom seg, er på 16 eller 18 uker, avhengig av om foreldrene velger full eller redusert sats.

Det er egne generelle bestemmelser om uttak av foreldrepenger i folketrygdloven § 14-10, blant annet om når foreldrepenger tidligst kan tas ut. Det er også et vilkår for uttak av foreldrepenger at mottakeren ikke er i arbeid. For arbeidstakere betyr sistnevnte at forelderen må få permisjon fra sin arbeidsgiver etter reglene i arbeidsmiljøloven. Foreldrepenger må i utgangspunktet tas ut sammenhengende fra det tidspunktet uttaket starter, det vil si at en av foreldrene må motta stønad på ethvert tidspunkt for å unngå å tape foreldrepengerettigheter, se folketrygdloven § 14-10 siste ledd. Videre fremgår det at foreldrepenger må tas ut innen tre år etter fødselen eller omsorgsovertakelsen. Hvis foreldrene venter et nytt barn, faller stønadsdagene for det første barnet bort når stønadsperioden for det neste barnet starter. Det vises til folketrygdloven § 14-10 tredje ledd.

Det er også egne bestemmelser om uttak av henholdsvis mødre- og fedrekvotene i folketrygdloven § 14-12. Dersom far skal ta ut foreldrepenger utover fedrekvoten, stilles krav om at mor er i arbeid eller tar offentlig godkjent utdanning på heltid, jf. folketrygdloven § 14-13. Det stilles ikke tilsvarende aktivitetskrav til far for at mor skal få rett til å ta ut foreldrepenger.

Der bare far har opptjent rett til foreldrepenger, er det særlige regler som regulerer uttak av foreldrepenger, jf. folketrygdloven § 14-14. I disse tilfellene fordeles ikke stønadsperioden mellom foreldrene. Far har rett til hele stønadsperioden etter fødsel, fratrukket den delen av stønadsperioden som er forbeholdt moren etter fødselen. Det er videre en forutsetning at mor oppfyller aktivitetskravet i hele stønadsperioden. Dette innebærer at far kan ta ut foreldrepenger i opptil 40 uker ved full sats og 50 uker ved redusert sats dersom mor er i aktivitet.

Det er også egne regler der mor eller far er alene om omsorgen for barnet og ved samlivsbrudd, jf. folketrygdloven § 14-15.

Det er adgang til å ta ut graderte foreldrepenger ved delvis arbeid, jf. folketrygdloven § 14-16. Uttaket skal tilsvare differansen mellom 100 prosent stilling og mottakers stillingsbrøk. Ettersom foreldrene i en slik situasjon ikke mottar fulle foreldrepenger, kan ytelsen gis i en lengre periode.

Det er på visse vilkår adgang til å utsette uttak av foreldrepenger, jf. folketrygdloven § 14-11. Utsettelse kan skje ved heltidsarbeid, lovbestemt ferie, og i nærmere bestemte situasjoner knyttet til sykdom eller skade hos stønadsmottaker eller barnet. Ved utsettelse på grunn av heltidsarbeid må det foreligge skriftlig avtale med arbeidsgiver eller med Nav (gjelder selvstendig næringsdrivende og frilanser). I Prop. 127 L (2020–2021) Endringer i folketrygdloven (fri utsettelse av foreldrepenger), som ble lagt frem for Stortinget 26. mars 2021, foreslås det å gi foreldre fri adgang til å utsette foreldrepengeuttaket frem til barnet fyller tre år. Forslaget går ut på at alle foreldre skal gis mulighet til å utsette uttaket av foreldrepenger til et tidspunkt som passer bedre, uavhengig av årsak. Dette kan for eksempel være aktuelt for foreldre som arbeider deltid, studerer, deltar på arbeidsmarkedstiltak eller lignende. Hovedmålet med forslaget er å gi foreldrene større fleksibilitet og mulighet til å velge når de vil ta ut foreldrepenger. Forslaget vil også hindre nye tilfeller av at foreldre mister opptjente rettigheter fordi søknaden om utsatt uttak av ytelsen er fremsatt for sent.

Enkelte EU-direktiver stiller minimumskrav til ytelser ved svangerskap og fødsel, herunder de norske svangerskaps- og fødselspengene. Disse direktivene omhandler ikke koordinering av trygdeytelser, og faller utenfor utvalgets mandat.71

8.8.1.4 Engangsstønad ved fødsel og adopsjon

Engangsstønad ved fødsel og adopsjon etter folketrygdloven § 14-17 er ført opp i trygdeforordningens vedlegg I avsnitt II, se EØS-avtalen vedlegg VI, del I, nr. 1, bokstav c. Engangsstønaden er med dette unntatt fra forordningens virkeområde, se legaldefinisjonen av familieytelser i forordningen artikkel 1 bokstav z og angivelsen av forordningens anvendelsesområde i artikkel 3 nr. 1 bokstav j. Utvalget bemerker at dette ikke betyr at stønaden er unntatt fra det generelle forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling i EØS-avtalens hoveddel artikkel 4 eller de alminnelige reglene om fri bevegelighet av arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og tjenesteytere- og mottakere, jf. EØS-avtalen artikkel 28, 31 og 36, jf. omtalen i punkt 2.4.

8.8.2 EØS-rettens betydning

8.8.2.1 Klassifisering

Svangerskapspenger og foreldrepenger gis for å sikre inntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. forordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav b.

Ytelsene klassifiseres som ytelser til mor ved svangerskap og fødsel og de tilsvarende ytelser til far, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 1.

Klassifiseringen av foreldrepengene er ikke åpenbar. Innrapporteringen av liknende ytelser varierer mellom statene. De svenske foreldrepengene til yrkesaktive har vekselvis blitt klassifisert som en familieytelse og som en ytelse til mor og far ved fødsel. Under den tidligere trygdeforordningen var de svenske foreldrepengene opprinnelig innrapportert som en ytelse til mor og far ved fødsel, men i sak C-275/96 Kuusijärvi snudde svenske myndigheter og fikk EU-domstolen med på at det var snakk om en familieytelse.72 Da forordningen ble erstattet av dagens forordning, innrapporterte Sverige foreldrepengene igjen som ytelser ved svangerskap og fødsel. Denne klassifiseringen ble imidlertid overprøvd av Högsta forvaltningsdomstolen i en sak fra 2019,73 og föräldrapenning på sjukpenningnivå anses nå igjen som omfattet av forordningens regler for familieytelser.74 De liknende ytelsene i Danmark og Finland klassifiseres fremdeles som ytelser ved svangerskap og fødsel.75

I Kommisjonens forslag fra 2016 om endringer i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen er ytelser som skal erstatte tapt inntekt i forbindelse med omsorg for barn, klassifisert som familieytelser, men medlemslandene gis mulighet til å unnta disse ytelsene fra de ordinære bestemmelsene om koordinering av slike ytelser.76 Kommisjonen erkjenner at ytelsene har en spesiell karakter og derfor bør behandles som individuelle rettigheter. Det er grunn til å anta at Kommisjonen har hatt de nordiske medlemsstatenes ordninger for øyet i utformingen av forslaget. Forhandlingene i og mellom Rådet og Europaparlamentet har trukket ut i tid, jf. generelt i punkt 15.2.2. Så langt utvalget er kjent med, er imidlertid ikke den nye klassifiseringen av foreldrepengene omstridt. Slik utvalget ser det, er det naturlig å avvente utfallet av lovgivningsprosessen på EU-plan. På denne bakgrunn har utvalget ikke prioritert å foreta noen nærmere vurdering av den nåværende klassifiseringen av foreldrepengene etter folketrygdloven kapittel 14 del II som en ytelse ved svangerskap og fødsel.

8.8.2.2 Lovvalg

Svangerskapspenger og foreldrepenger er ytelser som skal kompensere for bortfall av inntekt, og er slik knyttet til å ha utført lønnet arbeid eller drevet selvstendig virksomhet. Ut fra hovedregelen om at arbeidstakere er underlagt arbeidsstatens lovgivning, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav a, er det normalt bare personer som har et arbeidsforhold i Norge på tidspunktet umiddelbart forut for uttak av ytelsene som har rett til dem. Tilsvarende gjelder selvstendig næringsdrivende. Personer bosatt i Norge, herunder norske statsborgere, som pendler til arbeid i en annet EØS-stat, vil som hovedregel ikke ha krav på svangerskapspenger eller foreldrepenger fra folketrygden. Om de har krav på tilsvarende eller liknende ytelser fra arbeidsstaten, avhenger av denne statens lovgivning.

Et praktisk viktig unntak for koblingen mellom arbeid i Norge og krav på svangerskapspenger og/eller foreldrepenger fra folketrygden gjelder for utsendte arbeidstakere. Utsendte arbeidstakere er i utgangspunktet underlagt lovgivningen i arbeidsgivers hjemstat og må rette krav om slike ytelser til denne statens trygdemyndigheter, jf. trygdeforordningen artikkel 12 nr. 1. Reglene for utsendte arbeidstakere innebærer samtidig at arbeidstakere utsendt av norske arbeidsgivere for å utføre arbeid i andre EØS-stater, beholder Norge som lovvalgsstat, og med det retten til svangerskapspenger og foreldrepenger fra folketrygden.

Svangerskapspenger og foreldrepenger ytes som følge av lønnet arbeid eller selvstendig næringsvirksomhet. Det følger av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 at mottak av slike ytelser likestilles med å utføre arbeid eller næringsvirksomhet, noe som innebærer at en person som mottar svangerskapspenger eller foreldrepenger fra Norge, kan flytte til (eller bli boende i) en annen EØS-stat uten at dette i seg selv får betydning for retten til disse ytelsene.

Det er adgang til å ta ut graderte foreldrepenger ved delvis arbeid, jf. folketrygdloven § 14-16. Dersom en forelder som mottar foreldrepenger fra Norge begynner å arbeide delvis i en annen EØS-stat, vil forordningens regler om arbeid i flere stater komme til anvendelse, se punkt 6.8.77 Barne- og familiedepartementet varslet i mai 2021 en omlegging av praksis som, etter det utvalget forstår, vil bringe praksis i overensstemmelse med utvalgets forståelse av forordningens krav på dette punkt.78 Som hovedregel innebærer dette at en person som har flyttet til en annen EØS-stat, kan arbeide inntil om lag 25 prosent av full stilling i denne staten, uten at det endrer på Norges status som lovvalgsstat, jf. trygdeforordningen artikkel 13 og gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 8. Dersom en mottaker av foreldrepenger fra Norge blir boende i Norge, men pendler til deltidsarbeid i en annen EØS-stat, kan uttaket av foreldrepenger reduseres helt ned til 25 prosent før lovvalget endres fra Norge og til arbeidsstaten. Dersom arbeidet i en annen EØS-stat øker ut over dette, endres lovvalget fra Norge til den nye bosettingsstaten. Hvorvidt dette betyr at retten til å motta (forutsetningsvis graderte) foreldrepenger fra Norge bortfaller, er usikkert, se nærmere i punkt 8.8.2.6. Som påpekt der er en avtale etter forordningen artikkel 16 mellom de involverte medlemsstatene en mulig løsning.

8.8.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om foreldrepenger inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

Etter folketrygdloven § 14-13 stilles det krav om at mor er i aktivitet for at far skal ha rett til å få utbetalt foreldrepenger utover fedrekvoten. Mor kan ta arbeid, være i utdanning, eller fylle andre av vilkårene nevnt i bestemmelsen.79 Aktivitetskravet for mor gjelder etter folketrygdloven § 14-14 også i tilfeller der mor ikke har rett til foreldrepenger, og er et vilkår for at far i et slikt tilfelle skal få utbetalt foreldrepenger overhodet. Det gjelder ikke noe unntak for en periode tilsvarende fedrekvoten i disse tilfellene.

Etter utvalgets syn må trygdeforordningen artikkel 5 komme til anvendelse i disse situasjonene.

For det første må mor kunne gjennomføre de påkrevde aktivitetene også i andre EØS-stater. Artikkel 5 bokstav b innebærer at dersom faktiske forhold tillegges rettsvirkninger etter nasjonale regler, må det også tas hensyn til tilsvarende faktiske forhold som finner sted i andre stater. Gjennomføring av arbeid eller utdanning vil være nettopp slike faktiske forhold. Ved anvendelsen av folketrygdloven § 14-13 må offentlig godkjent utdanning i en annen EØS-stat regnes som «offentlig godkjent utdanning» (bokstav b og c), innleggelse i helseinstitusjon i en annen EØS-stat må likestilles med innleggelse i en norsk helseinstitusjon (bokstav e) mv.

Det fremgår ikke klart av rundskrivet til folketrygdloven kapittel 14 om mors aktivitet i andre stater etter fødsel godkjennes som aktivitet etter folketrygdloven § 14-13 som grunnlag for fars uttak av foreldrepenger.80 I brev til utvalget fra Barne- og familiedepartementet datert 15. desember 2020 er det imidlertid opplyst at så er tilfellet.

For det andre er forordningen artikkel 5 av betydning for unntaket fra aktivitetskravet regulert i folketrygdloven § 14-12 andre ledd. Unntaket innebærer at mor ikke behøver å oppfylle aktivitetskravet under fars uttak av fedrekvoten i tilfeller hvor begge foreldre fyller vilkårene for rett til foreldrepenger. Trygdeforordningen artikkel 5 bokstav a innebærer at dersom mottak av en trygdeytelse er tillagt en bestemt rettsvirkning etter nasjonale regler, må det også tas hensyn til mottak av tilsvarende ytelser etter andre staters lovgivning. Etter folketrygdloven § 14-12 andre ledd er det knyttet rettsvirkninger til den omstendighet at også mor har rett til foreldrepenger. Dersom mor har rett til foreldrepenger, kan far ta ut en fedrekvote på 75 stønadsdager (15 uker) uten hensyn til om vilkårene i § 14-13 første ledd er oppfylt, altså selv om også mor er hjemme i den aktuelle perioden, jf. § 14-13 sjette ledd. Vurderingen av om dette vilkåret er oppfylt, må derfor etter utvalgets syn også ta hensyn til om mor har opptjent rett til en tilsvarende ytelse som foreldrepenger i en annen EØS-stat.

Etter utvalgets syn vil vilkåret «rett til foreldrepenger» i folketrygdloven § 14-12 første ledd også måtte anses oppfylt i et tilfelle hvor mors yrkesaktivitet i en annen EØS-stat tilsier at hun ville hatt rett til foreldrepenger fra folketrygden dersom hun hadde hatt Norge som lovvalgsstat, jf. forordningen artikkel 5 bokstav b. Dette kan være aktuelt som et supplement til bokstav a i et tilfelle hvor årsaken til at mor ikke har opparbeidet en tilsvarende ytelse i en annen EØS-stat, er at denne staten ikke har noen tilsvarende ytelse.

Foreldrepenger er en selvstendig opptjent rettighet, og det er kun far som i tilfeller som omtalt her har opptjent rett til foreldrepenger fra Norge. Samtidig tilsier forordningen artikkel 5 at fars og mors uttak av foreldrepenger i disse tilfellene må samordnes, jf. også artikkel 10 om hindring av sammenfall av ytelser, og fortalen avsnitt 12 om at likestilling av ytelser, inntekter og hendelser etter artikkel 5 ikke må føre til sammenfall av ytelser av samme art for samme tidsrom. Om mor har krav på en tilsvarende ytelse fra en annen EØS-stat, kan ikke far kreve at Nav legger til grunn at det bare er han som har opptjent rett til foreldrepenger ved beregningen av hans stønadsperiode.81

Samordning av ytelser fra flere EØS-stater tilsier også at selv om det bare skulle være mor som har opptjent rett til foreldrepenger etter folketrygdloven, kan hun ikke kreve utbetalt hele stønadsperioden på 49 uker (full sats) dersom far samtidig mottar en tilsvarende ytelse fra en annen EØS-stat. I mangel av nærmere regulering i folketrygdloven er det imidlertid mulig at far her kan velge å la være å ta ut foreldrepenger, og slik sørge for at mor får rett til full stønadsperiode fra Norge – den forskjellsbehandling dette innebærer, vil være til gunst for personer som har gjort bruk av sin rett til fri bevegelighet i EØS.82

8.8.2.4 Sammenlegging av tid – betydning for opptjeningstid

Når folketrygdloven stiller krav om forutgående arbeid i en nærmere bestemt periode for rett til en ytelse, skal tilsvarende perioder tilbakelagt i trygdeordningen i enhver EØS-stat tas i betraktning, jf. trygdeforordningen artikkel 6. Gjennomføringsforordningen artikkel 12 gir nærmere regler om dette. Reglene om sammenlegging av perioder med arbeid suppleres av trygdeforordningen artikkel 5 bokstav a, som krever likebehandling med hensyn til ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i Norge og EØS for øvrig. Se nærmere den generelle fremstillingen av disse reglene i punktene 5.4 og 5.5.

For rett til svangerskapspenger etter folketrygdloven § 14-4 gjelder samme krav til opptjeningstid som for sykepenger (fire ukers forutgående arbeid), se bestemmelsens tredje ledd andre punktum. Utvalget viser til omtalen av dette i punkt 8.2.2.4 om sykepenger.

For rett til foreldrepenger etter folketrygdloven § 14-6 kreves yrkesaktivitet med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før uttaket av foreldrepenger starter. Likestilt med yrkesaktivitet er tidsrom da det er gitt en ytelse til livsopphold i form av dagpenger, sykepenger, stønad ved barns sykdom, arbeidsavklaringspenger, svangerskapspenger eller foreldrepenger, ventelønn, etterlønn, avtjening av militærtjeneste mv. Ved adopsjon må adoptivmor ha opptjent rett til foreldrepenger ved omsorgsovertakelsen.

Trygdeforordningen innebærer at opptjeningsvilkårene i folketrygdloven § 14-6 kan oppfylles ved sammenlegging av opptjeningsperioder fra andre EØS-stater. Et klart eksempel er tilfeller hvor vedkommende har en forutgående periode med arbeid i en annen EØS-stat, jf. forordningen artikkel 6. Det samme gjelder imidlertid for en person som har mottatt ytelser i en annen EØS-stat som etter denne statens lovgivning likestilles med tid med lønnet arbeid, se omtalen i punkt 5.5.

Ettersom folketrygdlovens krav til opptjeningstid knytter seg til tidsrommet forut for vedkommendes uttak av foreldrepenger (folketrygdloven § 14-6), og ikke for eksempel fødselen, er det fullt mulig å opptjene rett til foreldrepenger fra Norge etter fødselen. Forordningens regler om sammenlegging av tid gjelder også her. Dersom mor eller far allerede har tatt ut tilsvarende ytelser i en annen EØS-stat, må imidlertid ytelsene samordnes, jf. trygdeforordningen artikkel 5 og 10.

Et vanskelig spørsmål er om trygdeforordningen artikkel 6, eventuelt artikkel 5, tilsier at Nav ikke kan kreve at siste opptjeningsstat før uttak av foreldrepenger er Norge. Av EØS-rundskrivet fremgår det at Nav opererer med et slikt krav:

«Periodene i ulike EØS-land kan legges sammen hvis det siste arbeidsforholdet før foreldrepengeperioden starter var i Norge. Vedkommende må ha tiltrådt stillingen og arbeidet minimum en dag i Norge. Arbeidsforholdet må være reelt.»83

Standpunktet er ikke nærmere begrunnet, men må bygge på at folketrygdloven § 14-6 i utgangspunktet forutsetter opptjening i Norge, og en oppfatning av at trygdeforordningens regler om sammenlegging av tid ikke er til hinder for et krav om at opptjeningsperioden fullføres her til lands. Under henvisning til EU-domstolens tilnærming i sak C-257/10 Bergström har det vært reist spørsmål ved om en slik forståelse er holdbar.84

Bergström-saken gjaldt en svensk kvinne som hadde bodd og arbeidet i Sveits over flere år. Mens hun ennå bodde i Sveits, fikk hun og ektemannen en datter. Da familien om lag fem måneder senere flyttet hjem til Sverige, var Bergström hjemmeværende med datteren, mens ektemannen begynte å arbeide. Hun søkte deretter, da barnet var blitt ett år gammelt, om «föräldrapenning på sjukpenningnivå» fra Sverige. For å ha krav på denne ytelsen kreves en forutgående periode med yrkesaktivitet på 240 dager før fødselen. Hovedspørsmålet i saken var om Bergström kunne oppfylle dette vilkåret utelukkende ved sitt arbeid i Sveits, eller om det måtte foreligge en periode med yrkesaktivitet i Sverige som denne perioden kunne legges sammen med. EU-domstolen konkluderte i avsnitt 44 som følger:

«Den kompetente institution i en medlemsstat kan således ikke med henblik på tildeling af en familieydelse kræve, at der ud over en beskæftigelsesperiode eller en periode med selvstændig erhvervsvirksomhed i en anden stat – i det foreliggende tilfælde Schweiz – er tilbagelagt en yderligere forsikringsperiode på dens eget område.»

Rettsgrunnlaget i Bergström-saken var artikkel 72 i den gamle trygdeforordningen, som regulerte sammenlegging av opptjeningsperioder for familieytelser. Den generelle bestemmelsen om sammenlegging i artikkel 6 i den nye trygdeforordning er imidlertid utformet på samme vis. Det er derfor i utgangspunktet nærliggende å anta at EU-domstolens avvisning av at sammenlegging av tid nødvendigvis forutsetter at det er en periode i den kompetente staten å legge opptjeningstid fra andre medlemsstater sammen med vil ha overføringsverdi til trygdeforordningen artikkel 6.

Når utvalget likevel er tvilende til om Bergström-dommen gir grunnlag for en slik slutning, skyldes det den omstendighet at de svenske foreldrepengene på dette tidspunktet ble klassifisert som en familieytelse. EU-domstolen påpekte dette innledningsvis i dommen, baserte seg på en særregel om sammenlegging av opptjeningsperioder for familieytelser (artikkel 72 i den dagjeldende trygdeforordningen) og presiserte at det var snakk om en familieytelse i drøftelsen.85 Dette ble også påpekt av EU-domstolen i den etterfølgende sak C-619/11 Dumont de Chassart, da Belgia la opp til omkamp om Bergström-dommen. Også denne saken gjaldt en familieytelse (en særskilt stønad til foreldreløse barn), noe EU-domstolen fremhevet da belgiske myndigheter argumenterte med at den dagjeldende gjennomføringsforordningens regulering av sammenlegging av opptjeningsperioder forutsatte at det er en periode i den kompetente stat å sammenlegge med.86 Selv om EU-domstolen ikke hadde foranledning til å påpeke det verken i Bergström-saken eller Dumont de Chassart-saken, er det vesensforskjell på nasjonale krav til et arbeidsforhold i den kompetente staten i tilfeller hvor det kreves individuelle ytelser (sykepenger, ytelser til mor ved svangerskap og fødsel og de tilsvarende ytelser til far mv.) og i tilfeller hvor det er snakk om familieytelser. EU-domstolens formålsbetraktninger knyttet til vandrende arbeidstakere og deres familiemedlemmer var treffende i Bergström-saken, ettersom Bergströms mann var en vandrende arbeidstaker og Bergström (og barnet) hans familiemedlemmer.87 De passer mindre godt i saker som gjelder individuelle ytelser, og hvor den som krever en slik ytelse, ikke tar opphold i staten for å arbeide eller utøve næringsvirksomhet. Dersom Berström-dommen leses i lys av senere rettspraksis om familieytelser, slik som sak C-378/14 Trapkowski og sak C-32/18 Moser, synes det som om Sverige ville ha måttet utbetale foreldrepenger til Bergström selv om hun hadde blitt boende i Sveits, så lenge mannen begynte å arbeide i Sverige.88 Når retten til eksport av familieytelser ikke kan begrenses ved et krav til at familiemedlemmene tar opphold i den kompetente staten, sier det nærmest seg selv at de heller ikke kan kreve at de finner arbeid der.

En ytterligere grunn til at utvalget er usikker på Bergström-dommens rekkevidde, skyldes at avsnitt 11 i den någjeldende trygdeforordningens fortale om at faktiske forhold eller hendelser som har funnet sted i én medlemsstat, ikke kan føre til at en annen medlemsstat blir ansvarlig («competent»). I Bergström-saken problematiserte ikke EU-domstolen hvilken betydning en sondring mellom sammenlegging for å oppnå medlemskap og for å oppfylle opptjeningsperioder kan få. Det ble kort nevnt at svensk lovgivning kom til anvendelse ettersom Bergström hadde bosatt seg i Sverige, jf. nå trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e, men ikke problematisert om det var et vilkår for hennes rett til en familieytelse.89 Det ble heller ikke problematisert at årsaken til at hun samtidig ble medlem av den svenske trygdeordningen, er at Sverige har et bosettingsbasert system. Dersom de svenske foreldrepengene hadde vært klassifisert som en ytelse til mor ved fødsel, og Sverige i stedet hadde hatt arbeidsbasert medlemskap i den aktuelle trygdeordningen, forstår utvalget fortalen avsnitt 11 slik at Bergström ikke ville vunnet frem. Dette fører til den paradoksale situasjon at Norge tilsynelatende uansett kan opprettholde et krav til at siste opptjeningsstat før uttak av foreldrepenger er Norge, dersom foreldrepenger skilles ut i en egen «forsikringskasse», med en egen, arbeidsbasert medlemsordning.

Så langt utvalget har kunnet bringe på det rene, praktiserer Danmark et krav til at siste opptjeningsstat før uttak av barseldagpenge er i Danmark, jf. Vejledning om ret til orlov og dagpenge ved barsel (2020), punkt 7.3:

«Hvis en kvindelig lønmodtager forud for en fødsel tager ophold i Danmark for at føde her, er retten til barselsdagpenge fra Danmark betinget af, at hun ved orlovsperiodens start opfylder barselslovens beskæftigelseskrav, jf. barselslovens § 27. Ved opgørelse af barselslovens beskæftigelseskrav vil beskæftigelse i et andet EU/EØS-land skulle tælles med, jf. Artikel 6 i EF-forordning 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger. Retten til barselsdagpenge fra Danmark forudsætter imidlertid, at den pågældende senest umiddelbart forud for orlovens start har været beskæftiget i Danmark.»90

Utvalget tilføyer at en rettstilstand hvor medlemsstater med bosettingsbasert medlemskap må utbetale betydelige inntektsrelaterte ytelser til personer som aldri har hatt noen yrkestilknytning til vedkommende medlemsstat, vil kunne åpne for et resultat som vanskelig kan sies å være i tråd med trygdeforordningens formål. I ytterste konsekvens vil mobile EØS-borgere kunne velge å arbeide i en medlemsstat med lav trygdeavgift (og tilsvarende lavt nivå på ytelsene), for så å bosette seg i en medlemsstat med høyt nivå på ytelsene kort tid før fødselen. Etter å ha påbegynt stønadsperioden, kan mottakeren flytte tilbake til det tidligere arbeids- og bosettingslandet med ytelsene i behold, jf. trygdeforordningen artikkel 7. Selv om rene omgåelsestilfeller vil bli rammet av kravet til reell bosetting i ytelsesstaten på søknadstidspunktet, vil muligheten for slike tilpasninger på sikt kunne påvirke «medlemsstaternes sociale sikringsordninger i nedadgående retning», slik EU-domstolen nylig formulerte det i sak C-610/18 AFMB.

Utvalget mener på dette grunnlaget at EU-domstolens tilnærming i Bergström-saken ikke bør gis generell anvendelse, men begrenses til å gjelde for familieytelser. Samtidig erkjenner utvalget at standpunktet er beheftet med usikkerhet, ettersom det forutsetter at EU-domstolens tilnærming til «sammenlegging» av opptjeningstid i artikkel 72 i den gamle trygdeforordningen Bergström-dommen ikke gis anvendelse for forståelsen av den langt på vei likelydende sammenleggingsregelen i dagens trygdeforordning artikkel 6.

8.8.2.5 Sammenlegging av inntekter – betydning for beregning av svangerskaps- og foreldrepenger

Svangerskaps- og foreldrepenger beregnes etter reglene for sykepenger i folketrygdloven kapittel 8, jf. folketrygdloven §§ 14-4 og 14-7. Trygdeforordningens betydning for disse reglene er omtalt under punkt 8.2.2.5.

8.8.2.6 Eksportabilitet – betydning for kravet til medlemskap i folketrygden

Etter folketrygdloven er medlemskap i folketrygden et grunnvilkår for rett til svangerskaps- og foreldrepenger, jf. allerede § 14-2.

Trygdeforordningens generelle regler om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. artiklene 7 og 21 nr. 1.

Den særlige lovvalgsregelen i trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 medfører at Norge normalt vil å være lovvalgsstat for en mottaker av norske foreldrepenger, selv om mottakeren bor eller senere flytter til en annen EØS-stat. I disse tilfellene er det derfor ikke behov for å gjøre unntak fra folketrygdlovens krav til medlemskap i folketrygden. Så lenge Norge er lovvalgsstat, plikter en mottaker av foreldrepenger å betale trygdeavgift til Norge, både av foreldrepengene fra Norge og eventuelle arbeidsinntekter fra den nye bosettingsstaten.

Dersom en mottaker av foreldrepenger begynner å arbeide deltid i bosettingsstaten, i et omfang som gjør at forordningens lovvalgsregler utpeker bosettingsstaten som lovvalgsstat (anslagsvis 25 prosent av full stilling), må spørsmålet om fortsatt rett til (graderte) foreldrepenger fra Norge karakteriseres som uavklart, se omtale i punkt 6.2.3. Dersom det legges til grunn at trygdeforordningen artikkel 21 nr. 1 gir en slik rett, må det her gjøres unntak fra kravet til medlemskap i folketrygden ettersom mottaker ikke lenger vil være trygdedekket i Norge. Et alternativ vil være en avtale mellom Norge og bosettingsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 16. Utvalget viser til, og slutter seg til, EØS-rundskrivets omtale av den tilsvarende problematikken knyttet til sykepenger, hvor det understrekes at det er viktig at man finner løsninger som gjør at en delvis sykmeldt person kan utnytte sin restarbeidsevne.91 Dette gjelder etter utvalgets syn tilsvarende for en mottaker av foreldrepenger som ønsker å kombinere uttak av graderte foreldrepenger fra Norge med yrkesaktivitet i en annen EØS-stat.

8.8.2.7 Bevegelsesfrihet – særlig om graderte foreldrepenger og utsettelse av uttak av foreldrepenger

Folketrygdloven kapittel 14 oppstiller ikke noe krav om opphold i Norge for mottakere av svangerskaps- eller foreldrepenger. Svangerskaps- og foreldrepenger utbetales både til personer bosatt i andre EØS-stater og til personer som midlertidig oppholder seg i andre EØS-stater.

Et hinder for fri bevegelighet av arbeidere (og selvstendig næringsdrivende) følger imidlertid av praksis knyttet til uttak av graderte foreldrepenger etter folketrygdloven § 14-16. Ifølge EØS-rundskrivet til folketrygdloven kan det ikke tas ut graderte foreldrepenger «i utlandet».92 Standpunktet er begrunnet med at dersom den som mottar foreldrepenger begynner å arbeide helt eller delvis i utlandet, opphører som hovedregel retten til foreldrepenger fordi Norge ikke lenger er kompetent stat.

Utvalget deler ikke denne forståelsen av forordningens lovvalgsregler. Som nevnt i punkt 8.8.2.2 må uttak av foreldrepenger likestilles med yrkesaktivitet (trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2), og det er da forordningens regler om lovvalg ved arbeid i flere EØS-stater som avgjør om Norge fortsatt vil være kompetent stat i disse tilfellene.

Som hovedregel innebærer dette at en person som har flyttet til en annen EØS-stat kan arbeide inntil 25 prosent av full stilling i denne staten, uten at det endrer på Norges status som lovvalgsstat, jf. trygdeforordningen artikkel 13 og gjennomføringsforordningen artikkel 14 nr. 8. Dersom en mottaker av foreldrepenger fra Norge blir boende i Norge, men pendler til deltidsarbeid i en annen EØS-stat, kan uttaket av foreldrepenger reduseres helt ned til 25 prosent før lovvalget endres fra Norge og til arbeidsstaten. Så lenge Norge fremdeles er lovvalgsstat, kan ikke utvalget se at trygdeforordningen artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1 tillater avslag på en søknad om gradert uttak av foreldrepenger fra en forelder som har begynt å arbeide deltid i en annen EØS-stat.

Spørsmålet er vanskeligere dersom arbeidet i en annen EØS-stat øker til et omfang som gjør at lovvalget endres fra Norge til den nye bosettingsstaten, se omtale i punkt 8.8.2.6 og mer generelt i punkt 6.2.3.

Et annet hinder for fri bevegelighet er knyttet til utsettelse av uttak av foreldrepenger i tilfeller hvor mottaker er i inntektsgivende arbeid på heltid, jf. folketrygdloven § 14-11 bokstav b. I EØS-rundskrivet til folketrygdloven er det lagt til grunn at foreldrepengeperioden ikke kan utsettes etter folketrygdloven § 14-11 på grunn av arbeid på heltid i utlandet.93 Etter utvalgets syn er dette ikke i samsvar med forordningen artikkel 5 bokstav b, som krever likestilling av rettsstiftende faktiske forhold inntrådt i Norge og i andre EØS-stater.94 En mottaker av foreldrepenger som kan dokumentere inntektsgivende arbeid på heltid i en annen EØS-stat, må derfor ha krav på utsatt uttak av foreldrepenger etter folketrygdloven § 14-11. Utvalget antar at forordningen artikkel 5 bokstav b innebærer at uttaket av foreldrepenger fra Norge må kunne gjenopptas etter at arbeidet har opphørt i tilfeller hvor Norge igjen blir lovvalgsstat for vedkommende. En annen løsning vil innebære at det knyttes negative rettsvirkninger til faktiske forhold inntruffet i en annen medlemsstat (arbeid) som ikke ville fått slike konsekvenser dersom de hadde funnet sted i Norge.95 Løsningen er mer tvilsom dersom det fremmes krav om gjenopptatt uttak av foreldrepenger fra Norge uten at vedkommende har fått tilbake Norge som lovvalgsstat. Utvalget er usikker på om trygdeforordningen artikkel 7 eller artikkel 21 nr. 1, eller eventuelt EØS-avtalen artikkel 28, krever at retten til eksport av foreldrepenger kan vekkes til live igjen på denne måten, men har ikke hatt kapasitet til å undersøke spørsmålet nærmere.

Kort tid før det avsluttet sitt arbeid, ble det kjent at Barne- og familiedepartementet har instruert Arbeids- og velferdsdirektoratet om at søknader om utsatt uttak av foreldrepenger på grunn av arbeid på heltid eller om gradert uttak av foreldrepenger på grunn av arbeid på deltid i en annen EØS-stat, kan innvilges.96 Instruksen bringer praksis nærmere de krav som etter utvalgets syn følger av trygdeforordningen. Den nye instruksen etterlater samtidig flere spørsmål ubesvart, herunder knyttet til om retten til foreldrepenger skal bestå også i tilfeller hvor lovvalget går over til en annen stat, om Norge igjen må bli lovvalgsstat før utbetalingen av foreldrepenger kan gjenopptas og om foreldrepengene fra Norge avkortes eller stanses dersom mottakeren på grunn av sitt arbeid underlagt en annen stats lovgivning opptjener rett til en tilsvarende ytelse som foreldrepenger i denne staten.

8.9 Yrkesskadedekning

8.9.1 Folketrygdlovens regulering

Yrkesskadedekning reguleres i folketrygdloven kapittel 13. Yrkesskadedekningen gir særskilte rettigheter utover det som følger av folketrygdens ordinære stønadssystem for personer som utsettes for en yrkesskade.97

Med yrkesskade menes en personskade, en sykdom, eller et dødsfall som skyldes en arbeidsulykke som skjer mens medlemmet er yrkesskadedekket, jf. folketrygdloven § 13-3. Belastningslidelser og psykiske lidelser som skyldes påkjenninger og belastninger over tid, omfattes stort sett ikke av reglene om yrkesskade. Visse yrkessykdommer likestilles med yrkesskader, jf. folketrygdloven § 13-4.

Arbeidstakere som er medlemmer i folketrygden, er yrkesskadedekket. Dekningen gjelder for yrkesskader som oppstår mens arbeidstakeren er i arbeid på arbeidsstedet. Som hovedregel dekkes bare skader som oppstår i arbeidstiden, jf. folketrygdloven § 13-6. Enkelte andre grupper er omfattet, som for eksempel fiskere, lottakere og fangstmenn, elever, studenter og militærpersoner, se nærmere i folketrygdloven §§ 13-7 til 13-12.

Selvstendig næringsdrivende og frilansere under 67 år kan mot en særskilt premie tegne frivillig yrkesskadetrygd etter bestemmelsene i folketrygdloven § 13-13.

Personer som har fått godkjent en skade eller sykdom som yrkesskade eller yrkessykdom, har rett til de samme ytelsene som andre medlemmer i folketrygden, men ytelsene gis etter særskilt gunstige bestemmelser. Bestemmelsene som gjør unntak fra de vilkårene for rett til ytelser som ellers gjelder, er – med unntak for stønad ved helsetjenester – inntatt som den siste paragrafen i de respektive stønadskapitlene. Særbestemmelsene for beregning av uførepensjon står i folketrygdloven § 3-30.

Folketrygdloven har følgende særbestemmelser om yrkesskadedekning i de respektive stønadskapitlene:

• stønad ved helsetjenester i § 5-25

• grunn- og hjelpestønad i § 6-9

• stønad ved gravferd i § 7-5

• sykepenger i § 8-55

• arbeidsavklaringspenger i § 11-22

• uføretrygd i § 12-17

• pensjon til gjenlevende ektefelle i § 17-12

• barnepensjon i § 18-11

• alderspensjon i § 19-20

Dersom medlemmet har fått en yrkesskade med varig og betydelig medisinsk skadefølge, har vedkommende dessuten rett til en løpende årlig menerstatning, jf. folketrygdloven § 13-17. Høyeste årlige menerstatning utgjør 0,75 G. Dersom medlemmet ønsker det, kan han eller hun få utbetalt kapitalverdien av menerstatningen som et engangsbeløp.

8.9.2 EØS-rettens betydning

8.9.2.1 Klassifisering

Yrkesskader er en risiko som er omfattet av trygdeforordningens virkeområde, jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav f. Bestemmelser om ytelser ved yrkesskade og yrkessykdom finnes i trygdeforordningen avdeling III, kapittel 2, artiklene 36 til 41.

Som nevnt ovenfor, har folketrygdloven særskilte bestemmelser om yrkesskaderettigheter i de respektive ytelseskapitlene. For omtale av hvordan EØS-retten virker inn på norsk trygdelovgivning med hensyn til de aktuelle ytelsene i yrkesskadesammenheng, viser utvalget derfor generelt til fremstillingen av de respektive ytelsene.

8.9.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Arbeidstakere fra andre EØS-stater vil ved arbeid i Norge bli pliktig trygdedekket og herunder omfattet av yrkesskadedekningen. En selvstendig næringsdrivende fra en annen EØS-stat som arbeider i Norge, må imidlertid på samme måte som norske selvstendige næringsdrivende, ha tegnet frivillig yrkesskadetrygd for å bli omfattet av reglene om yrkesskade.

En norsk arbeidstaker som er utsendt av arbeidsgiveren for å arbeide i en annen EØS-stat, og som derfor er medlem av norsk folketrygd, vil ved en eventuell yrkesskade ha yrkesskaderettigheter.

Norske studenter i utlandet vil, dersom de under studieoppholdet beholder Norge som lovvalgsstat, være yrkesskadedekket for eventuelle yrkesskader som de blir påført på undervisningsstedet i undervisningstiden, se folketrygdloven § 13-10.

Trygdeforordningen artikkel 38 har bestemmelser som sikrer at yrkesskadeytelser normalt bare gis etter én stats lovgivning. Når en person som har pådratt seg en yrkessykdom har hatt arbeid i to stater, og arbeidet i begge stater etter sin art kan forårsake den aktuelle sykdommen, skal ytelsene som vedkommende eller de etterlatte kan gjøre krav på, «utelukkende gis etter lovgivningen i den siste staten hvis vilkår er oppfylt».

Dette innebærer ikke nødvendigvis at det er siste arbeidsstat som er kompetent stat. Som følge av at forordningen ikke harmoniserer ytelsene, vil to stater kunne ha forskjellige vilkår for at noe skal regnes for yrkessykdom. Hvis en person først har arbeidet i stat A med asbest, og deretter i stat B med asbest, og så utvikler mesoteliom, kan det være at vilkårene for yrkessykdom i stat A er oppfylt, mens vilkårene i stat B ikke er det. I et slikt tilfelle vil artikkel 38 innebære at det er stat A som skal gi ytelsene.

Et spesielt tilfelle med hensyn til slike forskjeller i yrkesskadelovgivning, gjelder Nederland, som har avviklet sin yrkesskadeordning.

Også i tilfeller der to stater har identisk yrkesskadelovgivning, kan det være at det ikke er den staten der vedkommende sist utførte arbeid, som skal gi ytelser, på grunn av trygdeforordningens system med utsendte arbeidstakere. Den typiske situasjonen er at en person først arbeider i stat A og deretter blir sendt av arbeidsgiveren til stat B for å jobbe der. Vedkommende skal da være trygdedekket i stat A. I dette tilfelle er stat B siste stat der arbeid ble utført, mens trygdelovgivningen i stat A er «… lovgivningen i den siste staten hvis vilkår er oppfylt».

8.9.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om yrkesskadedekning inneholder ingen vilkår som knytter retts-virkninger til status som norsk statsborger.

Etter artikkel 5 i trygdeforordningen, om likestilling av ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser inntruffet på andre staters territorier, må en skade som inntreffer under reise til eller fra arbeid på territoriet til en annen medlemsstat enn den kompetente, anses som inntruffet på den kompetente statens territorium. Bestemmelsen kommer bare til anvendelse for Norge som kompetent stat i de unntakstilfellene der skade som er påført under reise til og fra arbeid kan godkjennes som yrkesskade etter norsk lovgivning, altså når transporten skjer i arbeidsgivers regi, se folketrygdloven § 13-6.

Artikkel 39 i trygdeforordningen har bestemmelser om forverring av en yrkessykdom. Hovedregelen er at det er den EØS-staten som har godkjent sykdommen og tilstått ytelser etter sin lovgivning, altså den kompetente staten, som skal dekke utgiftene som følge av senere forverrelser. Men dette gjelder ikke dersom vedkommende etter å ha mottatt ytelser fra den kompetente staten har utført arbeid i en annen EØS-stat som kan føre til forverrelse av sykdommen. I slike tilfeller skal den sistnevnte staten gi vedkommende et tillegg som tilsvarer differansen mellom det ytelsesbeløpet som den, etter egen lovgivning, ville utbetalt slik skaden er etter forverringen, og det beløp den ville ha utbetalt før forverringen, altså dersom sykdommen hadde inntruffet mens vedkommende var undergitt denne statens lovgivning.

8.9.2.4 Sammenlegging av tid

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge. Reguleringen av yrkesskader i folketrygdloven kapittel 13 inneholder ingen regler der trygdeforordningens sammenleggingsregler får betydning.

Det vises for øvrig til omtalen av de enkelte ytelsene for nærmere beskrivelse av hvordan reglene om sammenlegging kan få betydning for ytelser med særskilt regulering av yrkesskadetilfeller.

8.9.2.5 Eksportabilitet og bevegelsesfrihet

Ved uførhet som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom stiller ikke folketrygdloven krav om fortsatt medlemskap i folketrygden for at ytelsene skal kunne utbetales. Dette innebærer at ytelsene vil bli utbetalt selv om vedkommende flytter fra Norge, uavhengig av om det er til en annen EØS-stat eller til en stat utenfor EØS. Regelen er ikke særskilt begrunnet i lovens forarbeider. Utvalget antar at man har vurdert det slik at en utenlandsk statsborger som kommer til Norge for å arbeide, og som blir ufør etter en arbeidsulykke, ikke bør risikere å bli stående uten eller med reduserte ytelser til livsopphold ved flytting tilbake til opprinnelseslandet. Unntaket kan også henge sammen med at en av grunnene til å ha en yrkesskadeordning, er å sikre arbeidstakeren mot risiko som oppstår på arbeidstakerens hånd ved utførelsen av arbeid som samfunnet og arbeidsgiver har nytte av og ønsker utført. Denne risikoforskyvningen vil ikke bli reell dersom yrkesskadedekningen skulle falle bort i tilfeller som dette. Dessuten ville – for rene arbeidsinnvandrere fra stater utenfor EØS – formodentlig også oppholdsgrunnlaget falle bort dersom de ble permanent arbeidsuføre, slik at de ville blitt tvunget til å returnere til hjemstaten.

For uførhet som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom vil følgelig trygdeforordningens eksportabilitetsbestemmelser ikke medføre utvidet eksportadgang sammenholdt med nasjonal lovgivning.

Yrkesskadereglene oppstiller heller ingen særskilte krav til opphold i Norge.

8.10 Gravferdsstønad

8.10.1 Folketrygdlovens regulering

Det er egne bestemmelser om gravferdsstønad i folketrygdloven kapittel 7. Formålet med stønaden er å kompensere for utgifter ved gravferd.

Ved dødsfall ytes det behovsprøvd gravferdsstønad, begrenset oppad til et beløp fastsatt av Stortinget. Fra og med 1. januar 2021 er denne maksimumssatsen kr 25 377. Stønaden kan ikke overstige de faktiske utgiftene til begravelsen. Dersom avdøde var under 18 år, gis stønaden uten behovsprøving. Stønaden reduseres etter særlige regler i folketrygdloven § 7-2, avhengig av om avdøde var gift eller ugift. Behovsprøvingen innebærer at det utbetales gravferdsstønad i et beskjedent antall tilfeller.98

Det er et vilkår at avdøde enten selv var medlem i folketrygden, eller hadde avledede rettigheter fra et medlem i folketrygden. Slike avledede rettigheter gjelder for et medlems ektefelle og barn som ble forsørget av medlemmet og oppholdt seg i Norge, se § 7-2 femte ledd. Det er egne bestemmelser i § 7-2 for medlemmer som nedkommer med et eller flere dødfødte barn.

Det gis stønad til båretransport i Norge og bilandene til nærmeste naturlige gravplass ved den avdødes bosted, dersom transporten overstiger 20 kilometer, jf. folketrygdloven § 7-3. Dette gjelder også transport i forbindelse med kremasjon. Det er kun stønad til dekning av nødvendige utgifter, fratrukket en egenandel, for medlem som dør i Norge eller et norsk biland som dekkes.

Det er i medhold av § 7-4 i folketrygdloven gitt en egen forskrift om gravferdsstønad og stønad til båretransport for personer som er pliktige medlemmer etter folketrygdloven § 2-5 og som dør utenlands og om stønad til båretransport når et medlem dør i en av de nordiske statene.99

Når et medlem dør som følge av en yrkesskade, jf. folketrygdloven kapittel 13, dekkes utgiftene til båretransport til vedkommendes bosted med fradrag for en egenandel, selv om dødsfallet skjer i utlandet eller bostedet ligger utenfor Norge.

8.10.2 EØS-rettens betydning

8.10.2.1 Klassifisering

Gravferdsstønad gis for å kompensere for utgifter til gravferd. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav g.

Gravferdsstønad klassifiseres som ytelse ved dødsfall. Det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 3.

8.10.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Som nevnt er det et vilkår for rett til gravferdsstønad at avdøde enten var medlem i trygden eller hadde avledet rettigheter fra et medlem. Medlemskap i folketrygden reguleres i kapittel 2 i folketrygdloven. For personer som omfattes av forordningens personkrets, må folketrygdlovens bestemmelser om medlemskap ses i lys av trygdeforordningens lovvalgsregler, se kapittel 6.

8.10.2.3 Særskilt om dødsfall utenfor Norge

Avdeling III kapittel 3 i trygdeforordningen regulerer «gravferdshjelp». Det følger av artikkel 42 nr. 1 at dersom et medlem av folketrygden, eller vedkommendes familiemedlem, dør på territoriet til en annen medlemsstat, skal dødsfallet vurderes som om det hadde skjedd i Norge.100 Dette innebærer at de særskilte reglene i forskrift 12. desember 2002 nr. 1493 om gravferdsstønad og stønad til båretransport for person som er pliktig medlem etter § 2-5 i lov om folketrygd og som dør utenfor Norge og om stønad til båretransport når et medlem dør i en av de nordiske statene, ikke kommer til anvendelse. I trygdeforordningens artikkel 42 nr. 2 slås det fast at den kompetente medlemsstaten skal utbetale gravferdshjelp også i tilfeller der mottakeren er bosatt i en annen medlemsstat.

Artikkel 43 i trygdeforordningen inneholder særskilte regler om utbetaling av ytelser når en pensjonist dør. Den staten som etter trygdeforordningens bestemmelser er ansvarlig for å dekke utgiftene for vedkommendes naturalytelser, jf. artiklene 24 og 25, skal «gi og dekke gravferdshjelp etter den lovgivning institusjonen anvender», som om avdøde bodde på denne statens territorium ved dødsfallet. Den norske gravferdsstønaden er ikke trygdetidsbasert. I de tilfellene Norge er ansvarlig for å dekke utgiftene til vedkommendes naturalytelser, vil det følgelig gis rett til full (behovsprøvd) gravferdsstønad etter folketrygdloven.

Stønad til båretransport etter folketrygdloven § 7-3 anses som en naturalytelse på linje med dekning av utgifter til syketransport. For yrkesskadetilfellene følger dette av legaldefinisjonen av termen naturalytelser i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav va punkt (ii), som omfatter alle naturalytelser som gis etter medlemsstatenes lovgivning ved yrkesskader. For Norges del inkluderer dette stønad til båretransport. Etter Navs praksis anses båretransport også som en naturalytelse i tilfeller der dødsfallet ikke skyldes yrkesskade. Trygdeforordningen får dermed liten innvirkning på Norges praksis for dekning av utgifter til båretransport. Det kreves i utgangspunktet at dødsfallet er inntruffet i Norge og at båretransporten foregår i Norge. Transport av båre med avdød fra utlandet til Norge eller fra Norge til en annen stat dekkes ikke, med mindre avdøde var pliktig medlem etter folketrygdloven § 2-5101 eller dødsfallet skyldes en yrkesskade som er dekket av folketrygden. Hjemtransport til Norge av båre med avdød dekkes når avdøde var medlem i folketrygden og døde under midlertidig opphold i en annen nordisk stat, se forskrift 12. desember 2002 nr. 1493.

8.11 Uføretrygd

8.11.1 Folketrygdlovens regulering

Uføretrygd er regulert i folketrygdloven kapittel 12. Ytelsen er ment å sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte.

For rett til uføretrygd må man være mellom 18 og 67 år, jf. folketrygdloven § 12-4 første ledd. Etter folketrygdloven § 12-2 første ledd kreves fem års forutgående medlemskap i trygden som ett av flere vilkår for å få uføretrygd. I andre og tredje ledd er det gitt unntak fra dette, blant annet ved uførhet i ung alder eller ved kortere perioder uten medlemskap.

Det er som utgangspunkt et vilkår for rett til fortsatt uføretrygd at mottakeren er medlem i folketrygden jf. folketrygdloven § 12-3 første ledd. Vilkåret gjelder likevel ikke for en mottaker som har minst 20 års botid. Disse kan fritt eksportere uføretrygden hvor som helst i verden. For personer med mindre enn 20 års botid, kan i utgangspunktet bare den delen av uføretrygden som er opptjent gjennom egen innbetaling etter tidligere pensjonsgivende inntekt eksporteres.

Uføretrygd gis når inntektsevnen er varig nedsatt med minst halvparten, og varig sykdom, skade eller lyte er hovedårsaken til dette, jf. folketrygdloven §§ 12-6 og 12-7. Før uføretrygd kan innvilges, må all hensiktsmessig medisinsk behandling og individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak være forsøkt, jf. folketrygdloven § 12-5.

Uføretrygd beregnes på grunnlag av den pensjonsgivende inntekten i de tre årene med høyest inntekt av de siste fem kalenderårene før uføretidspunktet, jf. folketrygdloven § 12-11, og utmåles med 66 prosent av dette, jf. folketrygdloven § 12-13. Ved delvis uførhet innvilges en gradert uføretrygd, jf. folketrygdloven § 12-13 femte ledd, jf. § 12-10. Uføretrygden avkortes dersom mottakerens faktiske og fremtidige trygdetid er mindre enn 40 år, jf. folketrygdloven §§ 12-13 fjerde ledd. Regler om minsteytelser er gitt i folketrygdloven § 12-13 andre ledd.

En uføretrygdet som ble ufør før fylte 26 år på grunn av alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, har rett til høyere minsteytelser, jf. folketrygdloven § 12-13 tredje ledd. Iblant kalles dette «ung ufør-tillegget».

Dersom mottakeren av uføretrygd har inntekt, holdes denne opp mot en inntektsgrense fastsatt etter mottakerens restinntektsevne, tillagt 0,4 G, jf. folketrygdloven § 12-14. Dersom inntektsgrensen overskrides, avkortes uføretrygden etter en brøk som avhenger av mottakerens inntekt før uførhet, og som korresponderer med hvor stor del av tidligere inntekt uføretrygden kompenserer for.

Dersom uførheten helt eller delvis skyldes en godkjent yrkesskade- eller sykdom etter kapittel 13 i folketrygdloven, er det i folketrygdloven § 12-17 gitt unntak fra vilkåret om forutgående trygdetid for rett til uføretrygd og medlemskap i folketrygden for fortsatt rett til uføretrygd. Videre kan uføretrygd innvilges ved uføregrad ned til 30 prosent, og det er særlige regler om hvilken inntekt som skal legges til grunn for beregningen av uføretrygden når dette er til gunst for vedkommende.

Det finnes egne regler for utmåling av uføretrygd ved omsorg for barn, for gjenlevende ektefelle, under opphold i institusjon mv., jf. folketrygdloven §§ 12-15 flg.

8.11.2 EØS-rettens betydning

8.11.2.1 Klassifisering

Uføretrygd gis for sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav c.

Uføretrygd klassifiseres som en ytelse ved uførhet, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 4.

Forordningen skiller mellom uføreytelser etter type A-lovgivning102 og type B-lovgivning, jf. trygdeforordningen artikkel 44 nr. 1. Folketrygdlovens bestemmelser om uføretrygd innebærer at uføretrygd er type B-lovgivning etter trygdeforordningens system, fordi ytelsen beregnes på bakgrunn av trygdetid, se folketrygdloven § 12-13 fjerde ledd første punktum.103 For personer som i perioder har vært underlagt type B-lovgivning gjelder de nærmere bestemmelsene i trygdeforordningen kapittel 5 om pensjoner tilsvarende for uføreytelser, jf. forordningens artikkel 46.

Grunnprinsippet for ytelser som den norske uføretrygden (type B-lovgivning) er pro rata prinsippet, se punkt 5.7. Det innebærer at ytelsen utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner, utmålt i forhold til hvor lang opptjening den uføre har i hver enkelt stat. Med dette sikrer forordningen mobilitet med opptjente rettigheter. Den sikrer også at en EØS-stat ikke blir sittende med ansvaret for en person som blir ufør etter å ha vært yrkesaktiv i andre EØS-stater i store deler av yrkeskarrieren, og som i løpet av denne tiden har bidratt til verdiskapningen og skatteinntektene i disse statene.

Det er store forskjeller mellom medlemsstatenes ordninger ved uførhet. Dette gjelder både vilkårene for å ha rett til en uføreytelse og beregningen av ytelsen. Av trygdeforordningens fortale avsnitt 26 fremgår det at koordineringen av ytelser ved uførhet «respekterer særtrekkene i nasjonal lovgivning, særlig med hensyn til anerkjennelse av uførhet og forverret uførhet». En person med trygdetid fra to eller flere EØS-stater kan av denne grunn få innvilget uføretrygd som ufør i den ene staten, og samtidig få avslag fra den eller de andre statene.

8.11.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

For uføretrygd fra folketrygden er det sentrale ved lovvalgsreglene å avklare i hvilke stater vedkommende har vært trygdedekket, i ulike perioder i løpet av livet. Det skyldes at rett til uføretrygd etter folketrygdloven kun opptjenes i de periodene man er medlem i folketrygden, se nærmere omtale av pro rata-beregning av uføretrygd i punkt 8.11.2.5.

For uføretrygd foretas som regel lovvalgs- og den etterfølgende medlemskapsvurderingen på det tidspunktet da det søkes om trygd, hvilket som regel vil være etter at rettighetene faktisk er opptjent. Hva som skal regnes som trygdetid i en stat som er utpekt som lovvalgsstat, defineres av nasjonal lov. Trygdemyndighetene i de berørte statene utveksler derfor informasjon om opptjeningsperioder.

8.11.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er, som utgangspunkt ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om uføretrygd inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

Forbudet mot indirekte forskjellsbehandling og kravet til likebehandling av ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser fra andre EØS-stater får i praksis begrenset betydning utover det som følger av artikkel 6 om sammenlegging av tid og særreglene for ytelser ved uførhet i trygdeforordningen avdeling III kapittel 4. Et praktisk tilfelle er regelen i folketrygdloven § 12-7 andre ledd om at det for personer som mottar arbeidsavklaringspenger når krav om uføretrygd settes frem, er tilstrekkelig at inntektsevnen er nedsatt med 40 prosent. Kravet til likebehandling av ytelser innebærer at for personer som har mindre enn 50 prosent nedsatt inntektsevne, skal mottak av en tilsvarende ytelse som arbeidsavklaringspenger (rehabiliteringsytelse) fra en annen medlemsstat, tas hensyn til ved vurdering av om inntektsevnen er tilstrekkelig nedsatt.

8.11.2.4 Sammenlegging av tid – betydning for opptjeningstid

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

For ytelser ved uførhet suppleres de generelle sammenleggingsreglene i trygdeforordningen artikkel 6 av særregler i artikkel 51. Artikkel 51 er plassert i kapittel 5 om alderspensjon og etterlattepensjon, men får anvendelse på ytelser ved uførhet som følge av artikkel 46 nr. 1. Som nevnt regnes norsk uføretrygd som en type B-ytelse.

Den viktigste særregelen i artikkel 51 er nr. 3, som slår fast at dersom nasjonal lovgivning krever medlemskap i trygdeordningen da trygdetilfellet inntraff, så skal dette vilkåret anses oppfylt dersom personen var medlem i en trygdeordning etter en annen medlemsstats lovgivning.104 Dette er en helt nødvendig regel for en pro rata-ytelse som uføretrygd, fordi man i motsatt fall kunne endt opp i en situasjon hvor hele ansvaret for en person som blir ufør etter en lang yrkeskarriere i ulike medlemsstater faller på den staten som er kompetent stat akkurat da uførheten ble konstatert. For norsk rett innebærer dette at en person som tidligere har vært medlem i folketrygden, og blir ufør mens han er bosatt og trygdedekket i en annen medlemsstat, vil oppfylle vilkåret i § 12-2 om å ha vært medlem i folketrygden på uføretidspunktet. Dette gjelder både for hovedregelen i § 12-2 første ledd om fem års forutgående medlemskap i trygden umiddelbart før uføretidspunktet og for de av unntaksbestemmelsene i andre og tredje ledd som stiller krav om medlemskap på uføretidspunktet. Sistnevnte gjelder det personer som ble uføre før fylte 26 år «og da var medlem i trygden» (andre ledd bokstav a) og personer som «var medlem i folketrygden på uføretidspunktet» og hvor tidligere medlemskap i folketrygden er av en slik varighet at de omfattes av unntaket i tredje ledd bokstav a eller b.

Implisitt i trygdeforordningens klassifisering av ytelser ved uførhet som pro rata-ytelser ligger det også at det ikke kan stilles noe krav til medlemskap i folketrygden på det tidspunktet da et krav om uføretrygd fremsettes, slik som unntaksbestemmelsen i folketrygdloven § 12-2 andre ledd isolert sett gjør («medlem i trygden i minst ett år umiddelbart før han eller hun setter frem krav om uføretrygd»). Det er ikke upraktisk at et krav om uføretrygd fra Norge fremsettes av en tidligere arbeidstaker som i ettertid har tatt opphold i en annen EØS-stat, og som derfor ikke lenger har Norge som kompetent stat.

Også for det særskilte barnetillegget etter folketrygdloven § 12-15 må kravet til medlemskap i trygden anses oppfylt i tilfeller hvor vedkommende er medlem i en trygdeordning etter en annen medlemsstats lovgivning.

For vurderingen av om de ulike opptjeningsperiodene i folketrygdloven § 12-2 er oppfylt, er det de generelle sammenleggingsreglene i trygdeforordningen artikkel 6 som kommer til anvendelse. De innebærer at når folketrygdloven § 12-2 første ledd stiller krav om fem års forutgående medlemskap i trygden umiddelbart før uføretidspunktet, skal perioder med trygdetid tilbakelagt i enhver EØS-stat tas i betraktning.

Tilsvarende kan sammenlegging av trygdetid i andre EØS-stater benyttes for oppfyllelse av trygdetid etter unntakene i folketrygdloven § 12-2 andre og tredje ledd.

Tidligere hadde Norge praksis for ikke å anvende sammenlegging ved vurderingen av unntaksbestemmelsene i folketrygdloven § 12-2 andre og tredje ledd. Bakgrunnen var blant annet at Norge i en vedleggsoppføring til den tidligere trygdeforordningen hadde reservert seg mot sammenlegging av trygdetid i en annen EØS-stat ved anvendelse av disse unntaksbestemmelsene. I den någjeldende trygdeforordningen er muligheten for tilpasninger sterkt begrenset, og reservasjonen ble ikke videreført da forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen. Norge videreførte likevel tidligere praksis, slik at sammenleggingsbestemmelsen i artikkel 6 i trygdeforordningen ikke ble ansett for å komme til anvendelse for unntaket fra kravet til forutgående medlemstid i folketrygdloven § 12-2 tredje og fjerde ledd.

I trygderettkjennelse TRR-2017-3346, avsagt 18. juli 2019, uttalte Trygderetten at:

«Folketrygdloven § 12-2 tredje ledd bokstav b ‘setter tilbakelagt trygdetid … som et vilkår for å oppnå’ rett til uføretrygd. Artikkel 6 inneholder ingen andre vilkår for at den skal komme til anvendelse. Ordlyden i artikkel 6 tilsier derfor at bestemmelsen kommer til anvendelse ved vurderingen av om vilkårene i folketrygdloven § 12-2 tredje ledd bokstav b er oppfylt.»105

Trygderetten uttalte videre at:

«Da vedlegg VI til EØS-avtalen ble revidert den 1. juni 2012 falt bestemmelsen om unntaksregelen bort. I dag inneholder ikke vedlegget noe unntak for regelen i § 12-2 tredje ledd bokstav b.»

Trygderetten kom derfor frem til at sammenlegging må tillates for å oppfylle vilkårene i unntaksbestemmelsen.

Arbeids- og sosialdepartementet fulgte opp dette i instruks til Arbeids- og velferdsdirektoratet av 6. februar 2020. Kjennelsen får også virkning for arbeidsavklaringspenger og etterlattepensjoner, se omtale i punkt 8.3.2.4 og 8.13.2.4. Instruksen ble i brev av 2. juli 2020 utvidet til også å omfatte unntaksbestemmelsen som åpner for å gi ytelser til gjenlevende ektefeller til personer som fyller krav om en minste opptjening, se folketrygdloven § 17-3 syvende ledd.

Som nevnt gjelder de nærmere bestemmelsene i trygdeforordningen kapittel 5 om pensjoner tilsvarende for uføretrygd, jf. artikkel 46 nr. 1. Det innebærer at trygdeforordningen artikkel 57 nr. 1 også får anvendelse for uføretrygd, slik at Norge ikke er forpliktet til å foreta sammenlegging etter artikkel 6 og 51 når medlemstiden i folketrygden samlet sett er kortere enn ett år på uføretidspunktet. Den påkrevde medlemsperioden på ett år kan imidlertid være opptjent når som helst før dette tidspunktet.

Yrkesaktive som ikke har opptjent pensjonsrett i noen av medlemsstatene etter første ledd fordi vedkommende ikke har minst ett års trygdetid i noen EØS-stat, kan likevel få ytelsen etter lovgivningen i den medlemsstaten der han eller hun sist var medlem, som om alle periodene var tilbakelagt der, jf. trygdeforordningen artikkel 57 nr. 3. I disse særtilfellene kan derfor Norge være forpliktet til å foreta sammenlegging selv om søker ikke har ett års trygdetid i Norge.

Personer som ikke har vært yrkesaktive i noen EØS-stat må ha vært medlem i folketrygden i til sammen minst tre år forut for uføretidspunktet for å få uføretrygd etter sammenleggingsreglene i trygdeforordningen. Unntaket for Norge fremgår av oppføring i vedlegg XI til trygdeforordningen.106

Særbestemmelsen i folketrygdloven kapittel 12 om uførhet som skyldes godkjent yrkesskade eller yrkessykdom innebærer at det gis unntak fra de ordinære reglene om forutgående trygdetid. Dersom Norge er kompetent stat, er det følgelig ikke grunn til å anvende trygdeforordningens bestemmelser om sammenlegging av trygdetid for rett til uføretrygd i disse tilfellene.

8.11.2.5 Beregning av uføretrygd

Delpensjonsprinsippet, også omtalt som pro rata-prinsippet, er nærmere omtalt i punkt 5.7. Det innebærer at en ytelse utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i hver enkelt stat. Ytelsene utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner.

Dersom sammenlegging er nødvendig for å oppnå rett til uføretrygd gis alltid en utbetaling som reflekterer opptjeningsperioden i Norge, sett i forhold til opptjening i andre EØS-stater. Beregningen av uføretrygd følger reglene om beregning av pensjonsytelser i trygdeforordningen artikkel 52, jf. artiklene 6 og 51 nr.1.

Gjennomføringen av beregningen etter trygdeforordningen er nærmere regulert i forskrift 12. februar 2015 nr. 130 om beregning av uføretrygd etter EØS-avtalen. Forskriften gjelder tilsvarende ved beregning av uføretrygd etter trygdeavtaler Norge har med andre stater, som har tilsvarende regler, jf. § 1.

For beregning av uføretrygden vil trygdeforordningen ikke innskrenke rettigheter som følger av nasjonal lovgivning. Hvis vilkårene for uføretrygd er oppfylt etter nasjonal lovgivning, det vil si uten sammenlegging, skal denne utbetales dersom den gir et høyere beløp enn en uføretrygd beregnet pro rata. Størrelsen på uføretrygden fastsettes i slike tilfeller ved først å beregne hvilken uføretrygd personen har krav på etter reglene i folketrygdloven, i tråd med de nasjonale vilkårene, jf. trygdeforordningen artikkel 52 nr.1 bokstav a. Perioder med trygdetid i andre medlemsstater tas ikke med i beregningen.

En pro rata-beregning gjøres ved at det først beregnes et teoretisk beløp lik den trygden personen hadde fått dersom all trygdetid i alle EØS-stater hadde vært tilbakelagt i vedkommende stat, jf. trygdeforordningen artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (i). Den teoretiske trygden er hva personen ville hatt krav på i uføretrygd dersom trygdetid i de andre medlemsstatene var opptjent i Norge.

Beregningsgrunnlaget for uføretrygden fastsettes på bakgrunn av pensjonsgivende inntekt i Norge og arbeidsinntekt i andre medlemsstater de fem siste årene før uføretidspunktet (opptjeningsperioden), jf. forskrift om beregning av uføretrygd etter EØS-avtalen § 2. Personer uten forutgående inntekt i Norge eller som har et lavt beregningsgrunnlag, får en minsteytelse, jf. § 3.

Det teoretiske beløpet for uføretrygd ved full uførhet tilsvarer 66 prosent av beregningsgrunnlaget, multiplisert med en brøk der teoretisk trygdetid er teller og 40 er nevner, jf. forskrift om beregning av uføretrygd etter EØS-avtalen § 4. Den teoretiske trygdetiden reduseres dersom trygdetiden etter folketrygdloven er mindre enn 40 år, se folketrygdloven § 12-13 fjerde ledd. Likevel slik at trygdetid i andre medlemsstater tas med i beregningen av trygdetid.

Pro rata-uføretrygden fastsettes ved at det teoretiske beløpet multipliseres med en brøk der norsk trygdetid forut for uføretidspunktet fastsatt i antall måneder er teller, og summen av norsk trygdetid og medlemstid i en annen medlemsstat forut for uføretidspunktet fastsatt i antall måneder, er nevner, jf. trygdeforordningen artikkel 52 nr.1 bokstav b punkt (ii) og forskrift om beregning av uføretrygd etter EØS-avtalen § 5.

Størrelsen på uføretrygd etter bestemmelsene i folketrygdloven sammenlignes deretter med størrelsen på den pro rata-beregnede uføretrygden. Vedkommende vil ha krav på den høyeste uføretrygden av disse to alternativene, jf. trygdeforordningen artikkel 52 nr. 3. Likevel slik at dersom sammenlegging er nødvendig for å oppnå rett til uføretrygd, vil ytelsen alltid gis som en pro rata-trygd, jf. trygdeforordningen artikkel 52 nr.1 bokstav b.

8.11.2.6 Eksportabilitet – betydning for kravet til medlemskap i folketrygden

De generelle reglene om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. trygdeforordningen artikkel 7.

For ytelser ved uførhet følger det forutsetningsvis av valget av delpensjonsmodellen (pro rata-prinsippet) at ytelsene fritt må kunne eksporteres i hele EØS. Når en stat ikke kan kreve at den uføre var trygdedekket i vedkommende stat verken på tidspunktet da uførheten ble konstatert eller på tidspunktet da krav om uføretrygd fremsettes (se punkt 8.11.2.4), sier det seg selv at heller ikke utbetaling av ytelsen kan knyttes til noe slikt vilkår. Dersom en person som har opptjent rett til uføretrygd i en EØS-stat, ikke skulle få trygden utbetalt fordi vedkommende i ettertid har flyttet til en annen EØS-stat, ville hele delpensjonsmodellen falle sammen.

Trygdeforordningen artikkel 7 innebærer følgelig at vilkåret om fortsatt medlemskap i trygden for rett til uføretrygd i folketrygdloven § 12-3 første og tredje ledd, må fravikes i alle tilfeller hvor forordningens lovvalgsregler utpeker en annen lovvalgsstat enn Norge. Det mest praktiske eksempelet er ved bosetting i en annen EØS-stat. Dette gjelder også i de tilfellene der uføretrygd er gitt etter unntak fra hovedregelen om fem års umiddelbar forutgående trygdetid. Mottakerne kan fritt eksportere trygden innenfor EØS.

Også for det særskilte barnetillegget etter folketrygdloven § 12-15 må kravet til medlemskap i trygden anses oppfylt i tilfeller hvor vedkommende er medlem i en trygdeordning etter en annen medlemsstats lovgivning.

Opphevelse av bostedskrav i trygdeforordningen artikkel 7 gjelder bare såfremt ikke forordningen selv bestemmer noe annet. Tillegget for unge uføre etter folketrygdloven § 12-13 tredje ledd oppfyller vilkårene i trygdeforordningen artikkel 70, som fritar enkelte ikke-bidragspliktige ytelser fra retten til fri eksport som ellers følger av artikkel 7. Unntaket for fri eksport av tillegget for unge uføre fremgår for Norges del av oppføring i vedlegg X til trygdeforordningen.107 Uføre som mottar den høyere minsteytelsen vil i en eksportsituasjon ha rett til en uføretrygd etter de samme reglene som gjelder for andre uføre. Det innebærer rett til en ytelse opptjent gjennom innbetaling, eller en ordinær minsteytelse dersom dette gir en høyere ytelse.

Den særlige bestemmelsen i folketrygdloven kapittel 12 om uførhet som skyldes godkjent yrkesskade eller yrkessykdom innebærer at det gis unntak fra de ordinære reglene om medlemskap for fortsatt rett til uføretrygd. Det er følgelig ikke grunn til å anvende trygdeforordningens bestemmelser om opphevelse av bostedskravet i disse sakene. Trygdeforordningens regler om ytelser ved yrkesskade og yrkessykdom er omtalt i punkt 8.9.2.

For mottakere av uføretrygd fra Norge som ønsker å bosette seg i et tredjeland, kommer ikke forordningens regler om eksportabilitet til anvendelse. Det generelle prinsippet i forordningens artikkel 6 om sammenlegging av tid, supplert med det generelle diskrimineringsforbudet i artikkel 4, tilsier imidlertid at trygdetid fra andre EØS-stater må regnes med når Norge har valgt å gjøre unntak fra kravet til fortsatt medlemskap i folketrygden for alle som har minst 20 års trygdetid, jf. folketrygdloven § 12-3. Denne bestemmelsen knytter positive rettsvirkninger (fritak fra kravet til fortsatt medlemskap) til 20 års trygdetid, og trygdeforordningen krever da som utgangspunkt at også trygdetid fra andre EØS-stater regnes med. Om mottakeren av uføretrygden velger å bosette seg i et tredjeland, antar utvalget dermed er uten betydning.

8.11.2.7 Bevegelsesfrihet – krav til opphold i Norge for barnetillegg

Det er ikke krav til opphold i Norge for mottaker av uføretrygd.

For uføre som forsørger barn, kan det gis et behovsprøvd barnetillegg på 0,4 G per barn. Det følger av folketrygdloven § 12-15 første ledd at barnetillegget et betinget av at den uføre selv er medlem i folketrygden og at barnet er bosatt og oppholder seg lovlig i Norge. Som for hovedytelsen må bosetting og opphold i en annen EØS-stat her likestilles med bosetting og opphold i Norge.

Tilsvarende gjelder for det behovsprøvde ektefelletillegget etter forskrift 3. juli 2014 nr. 947 om omregning av uførepensjon til uføretrygd § 8.

8.11.2.8 Administrativt samarbeid

Mangelen på harmonisering av nasjonale regelverk kan medføre at en person anses som 100 prosent ufør etter de nasjonale reglene i en medlemstat, og 0 prosent ufør etter de nasjonale reglene i en annen medlemsstat, se omtale i punkt 8.11.2.1.

Trygdeforordningen artikkel 46 nr. 3 åpner for at en medlemstat kan legge til grunn grad av uførhet fastsatt i den andre medlemsstaten. Italia, Belgia og Frankrike har lagt til grunn at vedtak om uføregrad fastsatt av kompetent myndighet i den andre staten er bindende statene imellom, jf. vedlegg VII. Norge har ikke inngått noen tilsvarende avtaler.

8.12 Alderspensjon

8.12.1 Folketrygdlovens regulering

Formålet med alderspensjon er å sikre inntekt for personer i alderdommen, og å legge til rette for en fleksibel og gradvis overgang fra arbeid til pensjon, se folketrygdloven §§ 19-1 og 20-1.

Det ble i 2011 innført en ny alderspensjonsordning. Denne er regulert i folketrygdloven kapittel 20, og omtales her som ny alderspensjon.

Alderspensjonsordningen som allerede eksisterte, har fremdeles virkning helt eller delvis for personer født til og med 1962, jf. folketrygdloven §§ 19-15 og 20-19. Denne er regulert i folketrygdloven kapittel 19, og vil her omtales som gammel alderspensjon.

Det finnes flere likhetstrekk mellom de to alderspensjonsordningene og noen forskjeller. Begge kan tas ut fra fylte 67 år, men allerede fra fylte 62 år, dersom visse vilkår er oppfylt, jf. folketrygdloven §§ 19-4 og 20-2. Begge ordningene gir en garantert minsteytelse for pensjonister uten tidligere inntekt over et visst nivå, forutsatt at de har 40 års opptjening i folketrygden, og en høyere ytelse til personer med tilstrekkelig tidligere inntekt.108 I gammel alderspensjon gis denne garantien i form av et pensjonstillegg til personer med lav opptjening av tilleggspensjon.

Beregningen av gammel alderspensjon gjøres etter reglene i folketrygdloven kapittel 3, jf. kapittel 19. Grunnpensjon i gammel alderspensjon fastsettes på grunnlag av trygdetid, jf. folketrygdloven § 3-2. For rett til grunnpensjon kreves minst fem års trygdetid. Uavkortet grunnpensjon krever minst 40 års trygdetid, og den utgjør 1 G per år. Det gis lavere grunnpensjon til personer som har kortere trygdetid, lever med en ektefelle eller samboer på visse vilkår, eller på annet vis er omfattet av folketrygdloven § 3-2 fjerde ledd. Tilleggspensjonen beregnes etter tidligere pensjonsgivende inntekt, jf. folketrygdloven § 3-8. Beregningen bygger på fastsettelse av pensjonspoeng, poengår og sluttpoengtall, jf. folketrygdloven §§ 3-8 flg., og innebærer at de 20 årene med best inntekt legges til grunn for beregningen. Kun år der inntekten har oversteget 1 G regnes med. Inntekt over 12 G per år tas ikke med i beregningen, og for inntekt mellom 6 og 12 G per år tas bare en tredel med, jf. folketrygdloven § 3-13. Pensjonstilleggets størrelse fastsettes av Stortinget. Minste pensjonsnivå fastsettes av Kongen, jf. folketrygdloven § 19-14 åttende ledd.

For ny alderspensjon består minsteytelsen av en garantipensjon, jf. folketrygdloven §§ 20-9 flg. Størrelsen på garantipensjonen fastsettes av Kongen. For rett til garantipensjon er det et vilkår at man har minst fem års trygdetid. Uavkortet ytelse gis til personer med minst 40 års trygdetid. Det gis redusert garantipensjon til personer som har kortere trygdetid, og/eller som lever med en ektefelle eller samboer på visse vilkår, jf. folketrygdloven § 20-9. Den inntektsavhengige delen av ny alderspensjon kalles inntektspensjon, og beregnes ut fra en pensjonsbeholdning som bygges opp på grunnlag av pensjonsgivende inntekt, omsorgsarbeid, førstegangstjeneste og mottak av visse trygdeytelser, jf. folketrygdloven § 20-4. Summen av årlig pensjonsopptjening kan ikke overstige 7,1 G.

Ved både ny og gammel alderspensjon foretas det en levealdersjustering av ytelsen, jf. folketrygdloven §§ 19-6 og 20-12. Dette innebærer at størrelsen på pensjonsutbetalingen justeres etter forventet levealder til mottakerens årskull. Videre innebærer regler om nøytralt uttak at størrelsen på pensjonsutbetalingen justeres etter hvilken alder mottakeren har når han eller hun velger å starte pensjonsuttaket.

Både ny og gammel alderspensjon kan tas ut helt eller delvis, gradert med 20, 40, 50, 60, 80 eller 100 prosent uttak, jf. folketrygdloven §§ 19-10 og 20-14. Ved opptjening etter påbegynt pensjonsopptak finnes egne regler for omregning av pensjonsgrunnlaget, jf. folketrygdloven §§ 19-12 flg. og §§ 20-16 flg.

8.12.2 EØS-rettens betydning

8.12.2.1 Klassifisering

Som vist i punkt 8.12.1, gis alderspensjon for å sikre inntekt for personer i alderdommen og å legge til rette for en fleksibel og gradvis overgang fra arbeid til pensjon. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav d.

Alderspensjon klassifiseres som alderspensjon også etter trygdeforordningen. Det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 5.

Et viktig prinsipp i forbindelse med alderspensjon er delpensjonsprinsippet, se punkt 5.7. Av trygdeforordningens fortale fremgår det at pensjonsbeløpet skal beregnes etter metoden med sammenlegging av tid og pro rata-beregning.109 Dette innebærer at alderspensjon utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner, utmålt i forhold til hvor lang opptjening pensjonisten har i hver enkelt stat. Med dette sikrer forordningen at en EØS-stat ikke blir sittende med ansvaret for en person som pensjonerer seg etter å ha vært yrkesaktiv i andre EØS-stater i store deler av yrkeskarrieren, og som i løpet av denne tiden har bidratt til verdiskapningen og skatteinntektene i disse statene.

Det er betydelige forskjeller mellom medlemsstatenes pensjonsordninger. Dette gjelder både vilkårene for å ha rett til alderspensjon og beregningen av pensjonen. Et opplagt eksempel er forskjeller i pensjonsalder, som kan føre til at en person kan få utbetalt alderspensjon fra en medlemsstat på et tidspunkt da vedkommende ennå ikke anses som pensjonist i en annen medlemsstat.

I det følgende redegjøres det kun for hvordan EØS-retten griper inn i ny alderspensjon etter kapittel 20 i folketrygdloven. Fremstillingen av trygdeforordningens betydning for kapittel 20 vil imidlertid langt på vei være dekkende også for dens betydning for folketrygdlovens regulering av gammel alderspensjon i kapittel 19.

8.12.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

For alderspensjon er det avgjørende å avklare i hvilke medlemsstater vedkommende har vært trygdedekket, i ulike perioder i livet. Dette skyldes at alderspensjon kun opptjenes i de periodene man er trygdedekket i den enkelte EØS-staten, jf. delpensjonsprinsippet.

For pensjoner foretas som regel lovvalgs- og medlemskapsvurderingen på det tidspunktet da det søkes om pensjon, hvilket vil kunne være lenge etter at pensjonsrettighetene faktisk er opptjent. Hva som skal regnes som trygdetid i en stat som er utpekt som lovvalgsstat, defineres av nasjonal lov. Trygdemyndighetene i de berørte statene utveksler derfor informasjon om opptjeningsperioder.

8.12.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens regler om alderspensjon inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

Forbudet mot indirekte forskjellsbehandling og kravet til likebehandling av ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser fra andre EØS-stater konsumeres i praksis av artikkel 6 om sammenlegging av tid og særreglene for alderspensjon i trygdeforordningen avdeling III kapittel 5.

8.12.2.4 Sammenlegging av tid

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

For alderspensjon suppleres de generelle sammenleggingsreglene i trygdeforordningen artikkel 6 av særregler i artikkel 51.

Den viktigste særregelen i artikkel 51 er nr. 3, som slår fast at dersom nasjonal lovgivning krever medlemskap i trygdeordningen da trygdetilfellet inntraff, skal dette vilkåret anses oppfylt dersom personen var medlem i en trygdeordning etter en annen medlemsstats lovgivning. Dette er en helt nødvendig regel for en pro rata-ytelse som alderspensjon, fordi man i motsatt fall kunne endt opp i en situasjon hvor hele ansvaret for en person som går av med pensjon, etter en lang yrkeskarriere i ulike medlemsstater, faller på den staten som er kompetent stat akkurat da vedkommende pensjonerer seg. For norsk rett innebærer dette at vilkåret i folketrygdloven § 20-10 femte ledd om medlemskap i trygden for rett til garantipensjon (for personer som ikke har minst 20 års samlet trygdetid) må anses oppfylt gjennom medlemskap i trygdeordningen i en annen EØS-stat.

Rett til garantipensjon forutsetter en trygdetid på minst fem år, jf. folketrygdloven § 20-10 andre ledd, fra fylte 16 år og til og med det året man fyller 66 år. Trygdeforordningen artiklene 6 og 51 krever at trygdetid i andre EØS-stater legges sammen med trygdetid i folketrygden, dersom dette er nødvendig for å oppfylle dette inngangsvilkåret. Slik medregning innebærer at garantipensjonen kan komme til utbetaling også for personer som har en trygdetid i Norge på mindre enn fem år. Sammenleggingen innebærer imidlertid ikke at ytelsens størrelse blir beregnet på bakgrunn av trygdetid i andre EØS-stater, se nedenfor om pro rata-beregning.

Det fremgår av trygdeforordningen artikkel 57 nr. 1 at det kan kreves at man har noe norsk trygdetid å legge trygdetiden fra andre EØS-stater sammen med. Etter bestemmelsen er en stat ikke forpliktet til å gi ytelser dersom medlemstid etter egen lovgivning samlet er kortere enn ett år, med mindre statens egen lovgivning gir slik rett.110 Folketrygdloven åpner ikke for å gi rett til garantipensjon basert på kortere medlemstid enn ett år. Som nevnt ovenfor, kreves det etter nasjonal rett minst fem års trygdetid. Det kreves derfor at vedkommende har vært medlem i folketrygden i minst ett år for at det gjennom sammenlegging med trygdetid fra andre EØS-stater skal kunne foreligge rett til garantipensjon etter folketrygdloven § 20-10.

Flere medlemsperioder kan legges sammen for å oppfylle dette minstekravet. Alle medlemsperioder medregnes, også perioder før 1. januar 1967. Perioder med løpende kontantytelser i form av sykepenger, foreldrepenger, omsorgspenger og pleiepenger, samt perioder med dagpenger under arbeidsløshet, likestilles med arbeidsperioder.

For personer som ikke har vært yrkesaktive i noen EØS-stat, kreves det likevel til sammen minst tre års trygdetid i Norge for rett til garantipensjon. Dette unntaket for Norge fremgår av oppføring i vedlegg XI til trygdeforordningen.111 En ikke-yrkesaktiv person som fylte vilkåret om minst tre års bosetting i Norge ville tidligere også fylle vilkåret om minst tre års trygdetid for rett til garantipensjon etter folketrygdloven § 20-10. Sammenlegging var derfor tidligere ikke aktuelt for ikke-yrkesaktive personer. Kravet i folketrygdloven ble hevet fra tre til fem år med virkning fra 1. januar 2021. Norges vedleggsoppføring er imidlertid foreløpig ikke endret i samsvar med dette. For øyeblikket kan derfor personer i denne kategorien oppfylle minstekravet på fem års trygdetid i § 20-10 gjennom tre års trygdetid i Norge og to år fra en eller flere andre EØS-stater.

Bestemmelsene i artikkel 57 nr. 3 medfører at dersom det ikke foreligger minst ett års opptjening i noen av de berørte EØS-statene, og ingen av disse statene gir pensjonsrett for kortere tid, skal Norge, dersom Norge er den staten der vedkommende sist var medlem, likevel beregne garantipensjon, forutsatt at folketrygdlovens vilkår om fem års forutgående medlemskap i folketrygdloven kan oppfylles gjennom sammenlegging av periodene i andre EØS-stater. Garantipensjonen beregnes da etter folketrygdlovens regler som om all EØS-trygdetid hadde vært i Norge. Tilsvarende vil eventuell norsk opptjening på mindre enn ett år tas med ved beregningen i en annet stat, dersom vedkommende sist var medlem der. Etter at kravet til trygdetid i folketrygdloven § 20-10 ble hevet fra tre til fem år med virkning fra 1. januar 2021, antar utvalget at den praktiske betydningen av forordningens artikkel 57 nr. 3 er nokså begrenset.

Rett til inntektspensjon gis basert på opptjening fra første krone, og uten krav til opptjeningsperiodens lengde. Det er således ikke nødvendig å benytte sammenlegging for å oppnå rett til inntektspensjon fra folketrygden.

8.12.2.5 Beregning av alderspensjon

Delpensjonsprinsippet, også omtalt som pro rata-prinsippet, er nærmere omtalt i punkt 5.7. Det innebærer at en ytelse utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i hver enkelt stat. Ytelsene utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner.

Også folketrygdlovens beregningsregler for alderspensjon gir anvisning på en pro rata-beregning. Beregning etter folketrygdlovens regler gir derfor vanligvis det samme resultat som beregning etter trygdeforordningen. Trygdeforordningen artikkel 52 nr. 4 åpner for at Norge kan anvende nasjonale beregningsregler på alderspensjon. Dette gjelder alle alderspensjoner, unntatt uføre- og gjenlevendepensjoner som går over til alderspensjon, jf. Norges oppføring i vedlegg VIII del 1 til trygdeforordningen.112

Etter trygdeforordningen artikkel 52 nr. 5 skal ytelser som ikke beregnes på bakgrunn av opptjeningsperioder utmåles etter nasjonale regler, og ikke etter reglene om pro rata-beregning. Medlemsstatene har fått oppført slike ytelser i vedlegg VIII del 2. For Norges del er det her oppført «Alderspensjon under lov om folketrygd (kapittel 20) og innskuddsbasert pensjonsordning under lov om obligatorisk tjenestepensjon».113

Når garantipensjonen blir beregnet etter kortere trygdetid enn fem år som følge av sammenlegging med opptjeningstid i andre EØS-stater, foretas beregningen etter folketrygdlovens regler, men slik at det beregnes pensjon også for trygdetid mellom ett og fem år.

Som nevnt ovenfor, fritar trygdeforordningen artikkel 57 nr. 1 en stat fra å tilstå ytelser på grunnlag av trygdetid på under ett år, når dette ikke gir rett til ytelser etter statens nasjonale lovgivning. Slik trygdetid på under ett år skal imidlertid tas med ved beregningen av det teoretiske beløpet i andre staters pro rata-beregninger, jf. trygdeforordningen artikkel 57 nr. 2. Bestemmelsen er ikke aktuell for beregningen av norsk alderspensjon, fordi den beregnes etter folketrygdlovens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 52 nr. 4.

Hvis vedkommende ikke har minst ett års trygdetid i noen EØS-stat, og/eller ikke har rett til ytelse i noen av statene, skal den EØS-staten hvor vedkommende sist var medlem, yte pensjon beregnet etter sin nasjonale lovgivning som om all trygdetid i EØS-stater var opptjent der, jf. artikkel 57 nr. 3. Det er en forutsetning at vilkårene for ytelse etter denne statens lovgivning er oppfylt etter sammenleggingen av trygdetid. Bestemmelsene i artikkel 57 skal sikre medregning av trygdetid som vedkommende ellers ikke ville fått noe igjen for. Som nevnt i punkt 8.12.2.4 må den praktiske betydningen av denne særregelen antas å være nokså begrenset for Norges vedkommende.

Muligheten til å ta ut alderspensjon før fylte 67 år er regulert i folketrygdloven § 20-15. Det følger av denne bestemmelsen at summen av inntektspensjon og garantipensjon når vedkommende fyller 67 år, minst må tilsvare garantipensjonsnivået med full trygdetid når vedkommende fyller 67 år. Ved vurderingen av om en person fyller vilkåret om garantipensjonsnivå ved 67 år, skal det om nødvendig tas hensyn til opptjening i andre EØS-stater.

Det er faktiske opptjeningsperioder i andre EØS-stater som skal legges til grunn. Forordningens regler er i folketrygdlovens kontekst operasjonalisert ved at det kreves minst en måneds (30 dager) opptjening til sammen i den enkelte avtalestaten for at opptjeningstiden der skal kunne anvendes ved proratisering av garantipensjonsnivået. Bakgrunnen for dette, er at det for forholdstallet i den ordinære pro rata-brøken er lagt til grunn at teller og nevner fastsettes i hele måneder (30 dager), og det er denne brøken som benyttes også ved vurderingen av uttak før fylte 67 år. Dette er en løsning som i henhold til Navs rundskriv er «… utformet i samråd med Arbeidsdepartementet, og det vil bli fastsatt en forskrift». Slik forskrift er foreløpig ikke fastsatt.

Reduksjonen av minstekravet gjøres ved å proratisere garantipensjonsnivået etter forholdet mellom trygdetid i Norge og samlet trygdetid i samtlige EØS-stater, inkludert Norge. Dette gjør det enklere å fylle vilkåret for tidliguttak for personer som har opptjent trygdetid i EØS-stater. Regelen virker slik at jo lavere trygdetiden i Norge er i forhold til samlet trygdetid i EØS-stater, desto lavere blir kravet til garantipensjonsnivå ved 67 år.

Noen stater underlagt trygdeforordningen har regler i nasjonal lovgivning som regulerer tilfeller der en person samtidig har rett til samme ytelse fra flere trygdeordninger. Hovedregelen etter trygdeforordningen artikkel 54 nr. 1, er at slike nasjonale samordningsregler ikke kommer til anvendelse i tilfeller der ytelsene det er snakk om, er pro rata-beregnede ytelser fra to eller flere medlemsstater. I artikkel 54 nr. 2 er det stilt opp to unntak fra dette, hvorav ett har betydning for Norge. Etter bestemmelsens bokstav b kan samordningsbestemmelser anvendes på en nasjonal ytelse som fastsettes på grunnlag av en fiktiv periode, som anses for å være tilbakelagt mellom tidspunktet for forsikringsbegivenhetens inntreden og et senere tidspunkt. Dette gjelder bare når det samtidig foreligger rett til enten en ytelse av samme art fra en annen stat (og de aktuelle statene ikke har inngått en avtale som innebærer at den samme fiktive perioden kun skal medregnes en gang), eller en ytelse som ikke er avhengig av trygdetid eller botid. Medlemsstatene har fått oppført slike trygdeytelser i vedlegg IX del 2. Norges oppføring lyder: «Norske uførepensjoner, også når de omgjøres til alderspensjon ved oppnådd pensjonsalder, og alle pensjoner (etterlatte- og alderspensjoner) som er basert på en avdød persons pensjonsopptjening».

I norsk lovgivning er det overgangsbestemmelser som fører til en reduksjon av den trygdeti-den som kreves for full tilleggspensjon for personer født før 1937. Det er i vedlegg XI bestemt at disse overgangsbestemmelsene får anvendelse på personer som omfattes av forordningen. Det er imidlertid et vilkår at de har vært bosatt i Norge eller har hatt inntektsgivende arbeid som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende i Norge i det antall år som kreves etter deres 16. fødselsdag og før 1. januar 1967. Det antall år som kreves, er ett år for hvert år vedkommende er født før 1937.

Videre følger det av trygdeforordningen vedlegg XI at et medlem i folketrygden, som har omsorg for pleietrengende eldre, funksjonshemmede eller syke medlemmer i folketrygden, i samsvar med fastsatte vilkår skal gis pensjonspoeng for slike tidsrom. På samme måte, og uten å bli berørt av reglene om medregning av tid i gjennomføringsforordningen artikkel 44, skal en person som har omsorg for små barn, gis pensjonspoeng under opphold i en annen stat enn Norge der trygdeforordningen får anvendelse, forutsatt at vedkommende har fødselspermisjon i henhold til norsk lovgivning.

8.12.2.6 Eksportabilitet

De generelle reglene om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. trygdeforordningen artikkel 7.

For alderspensjon følger det forutsetningsvis av valget av delpensjonsmodellen (pro rata-prinsippet) at ytelsene fritt må kunne eksporteres i hele EØS. Når en stat ikke kan kreve at en pensjonist er trygdedekket i vedkommende stat på tidspunktet da krav om alderspensjon fremsettes (se punkt 8.11.2.4), sier det seg selv at heller ikke utbetalingen av pensjonen kan knyttes til noe slikt vilkår. Dersom en person som har opptjent rett til alderspensjon i en EØS-stat, ikke skulle få pensjonen utbetalt fordi vedkommende i ettertid har flyttet til en annen EØS-stat, ville hele delpensjonsmodellen falle sammen.

Trygdeforordningen artikkel 7 medfører av denne grunn at kravet om fortsatt medlemskap i folketrygdloven § 20-10 femte ledd for rett til garantipensjon (for personer som ikke har minst 20 års trygdetid) må fravikes i tilfeller hvor trygdeforordningens lovvalgsregler utpeker en annen lovvalgsstat enn Norge.

I trygdeforordningen artikkel 70 er det imidlertid bestemt at visse ytelser som kommer inn under forordningen, likevel kan være unntatt fra eksportplikten etter artikkel 7. Dette gjelder såkalte «særlige, ikke-avgiftsbaserte kontantytelser». For at slike ytelser skal være unntatt eksport, må den aktuelle staten ha fått aksept for at de oppføres i vedlegg X til forordningen. EU-domstolen og EFTA-domstolen er imidlertid ikke bundet av de vurderingene som er gjort i forbindelse med oppføringen i vedlegget. Uansett oppføring i vedlegget, vil domstolene måtte foreta en selvstendig vurdering av om vilkårene i trygdeforordningen artikkel 70 er oppfylt.

Norge har fått oppført et slikt unntak for «garantert minste tilleggspensjon etter folketrygdlovens regler til personer som har blitt uføre i ung alder».114 Norges vedleggsoppføring kom inn i forordningen før uførereformen, altså før dagens uføretrygd erstattet den tidligere uførepensjonen. Uførepensjonen besto av en grunnpensjon og en tilleggspensjon. Dette er bakgrunnen for at vedleggsoppføringen viser til «garantert minste tilleggspensjon». Særrettighetene for personer som blir uføre før fylte 26 år, er videreført i den någjeldende uføretrygden. Uføretrygden består imidlertid ikke lenger av grunnpensjon og tilleggspensjon. Hensynet til personer som blir uføre før fylte 26 år, er i uføretrygden ivaretatt ved at det for denne gruppen er fastsatt et minstenivå (2,66 G) som er høyere enn det ordinære minstenivået (2,28 G).

Når en ufør person blir 67 år, går vedkommende over til alderspensjon. Særrettighetene for personer som har blitt uføre før fylte 26 år, videreføres ved overgang til alderspensjon, se folketrygdloven § 19-3 fjerde ledd og § 20-7 a tredje ledd.

De årskullene som inntil 2020 hadde nådd 67 år, var født før 1954. Disse årskullene mottar kun alderspensjon etter gammel pensjonsordning (folketrygdloven kapittel 19). Denne pensjonsordningen er, på samme måte som den tidligere uførepensjonen, bygd opp med grunnpensjon og tilleggspensjon. Personer som har blitt uføre før fylte 26 år, beholder den pensjonsmessige fordelen i alderspensjonen, i form av en garantert minste tilleggspensjon.

For personer født i 1963 og senere skal imidlertid alderspensjonen beregnes etter ny pensjonsordning (folketrygdloven kapittel 20), som ikke er bygd opp med grunnpensjon og tilleggspensjon. For personer født i årene 1954 til 1962, skal alderspensjonen bestå av en forholdsmessig andel beregnet etter gammel pensjonsordning og ny pensjonsordning. For det årskullet som fyller 67 år i 2021 (1954-kullet) skal for eksempel 9/10 av alderspensjonen beregnes etter gammel pensjonsordning og 1/10 etter ny pensjonsordning.

Da formuleringen «garantert minste tilleggspensjon etter folketrygdlovens regler til personer som har blitt uføre i ung alder» kom inn i vedlegget, dekket den altså både uførepensjonen og alderspensjonen. Som følge av endringer i folketrygdloven, er imidlertid formuleringen i vedleggsoppføringen ikke lenger en presis henvisning til de særskilte rettighetene for personer som har blitt uføre før fylte 26 år. Arbeids- og sosialdepartementet har varslet ESA om dette og om at det vil bli foretatt en justering i vedleggsoppføringen.115 Formuleringen er heller ikke en presis henvisning til de særskilte rettighetene for personer som har blitt uføre før fylte 26 år i forbindelse med alderspensjon etter ny pensjonsordning. Følgelig må vedleggsoppføringen også justeres med hensyn til alderspensjon.

Kommisjonen har ikke hjemmel til å oppdatere vedlegg X, se artikkel 92 i gjennomføringsforordningen.116 Vedlegg X må således, for EU-statene, oppdateres ved en Europaparlaments- og rådsforordning, etter forslag fra Kommisjonen. Kommisjonen har imidlertid, i påvente av at revisjonen av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen skal ferdigstilles, ikke lagt opp til noen endringsforordninger for å oppdatere vedleggene til trygdeforordningen. Norske henstillinger om oppdateringer i disse vedleggene legges frem for EØS-komiteen117 i forbindelse med at endringsforordninger blir tatt inn i EØS-avtalen.118 Norges tilpasninger og oppdateringer inngår da i beslutningen om å ta forordningen inn i avtalen.

Utvalget kan ikke se at det ut over endringene i hvordan de garanterte minsteytelsene beregnes er foretatt endringer i garantienes innretning og finansiering, som skulle tilsi at disse ytelsene ikke lenger er å anse som «særlige, ikke-avgiftsbaserte kontantytelser».

Det faktum at ordningene omfattes av trygdeforordningen artikkel 70, innebærer at trygdeforordningen artikkel 7 om eksportplikt ikke kommer til anvendelse, slik at et nasjonalt eksportforbud også kan anvendes i EØS-tilfellene. Alderspensjon beregnet etter de ovennevnte særreglene beholdes etter folketrygdloven bare så lenge pensjonisten er medlem i folketrygden, se § 19-3 fjerde ledd og § 20-7 a åttende ledd. Dette betyr imidlertid ikke at Norge kan oppstille et generelt eksportforbud for de aktuelle personenes alderspensjoner, bare at det ved eksport til andre EØS-stater må foretas en omregning, slik at alderspensjonen beregnes uten særrettighetene for unge uføre.

Den andre komponenten av alderspensjonen i ny opptjeningsmodell, er inntektspensjon. Det er etter folketrygdloven ingen eksportbegrensninger for denne ytelsen. Følgelig medfører ikke her EØS-avtalen noen utvidelse av eksportadgangen.

8.12.2.7 Krav til opphold i Norge

Det er ingen særskilte krav til opphold i Norge for alderspensjon.

8.13 Ytelser til gjenlevende ektefelle

8.13.1 Folketrygdlovens regulering

8.13.1.1 Gjeldende rett

Ytelser til gjenlevende ektefelle er regulert i folketrygdloven kapittel 17. Formålet med ytelsene er å sikre inntekt for gjenlevende ektefelle, jf. folketrygdloven § 17-1.

For rett til slike ytelser må den avdøde enten ha vært medlem av folketrygden i minst fem år umiddelbart forut for dødsfallet, eller ha mottatt pensjon eller uføretrygd fra folketrygden i minst fem år umiddelbart forut for dødsfallet.

Det er et vilkår at den gjenlevende ektefellen er og fortsetter å være medlem i trygden. Dette vilkåret gjelder ikke når den avdøde hadde opptjent tilleggspensjon. Det ytes i så tilfelle også en tilsvarende grunnpensjon. Videre fravikes kravet om fortsatt medlemskap dersom enten gjenlevende eller avdøde har minst 20 års botid.

Ytelsene utbetales som pensjon eller overgangsstønad. For pensjon kreves at den gjenlevende og avdøde var gift i minst fem år, at de hadde felles barn, eller at gjenlevende har omsorg for avdødes barn på dødsfallstidspunktet og at ekteskap tillagt tid med omsorg for avdødes barn etter dødsfallet utgjør fem år til sammen. Overgangsstønad ytes til gjenlevende som ikke fyller vilkårene for pensjon, men som fyller vilkårene for overgangsstønad i folketrygdloven § 15-5, jf. 15-6, tar nødvendig utdanning, eller er i en omstillingsperiode etter dødsfallet. Ytelsene kan på visse vilkår også utbetales til en tidligere ektefelle.

Ytelsene består av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg, og avkortes mot den arbeidsinntekten som gjenlevende har eller kan forventes å få. Beregningen av pensjon til gjenlevende ektefelle gjøres etter reglene i folketrygdloven kapittel 3.

8.13.1.2 Vedtatte lovendringer

Stortinget har vedtatt endringer i folketrygdens etterlatteytelser, jf. Prop. 13 L (2020–2021) Endringer i folketrygdloven (nye etterlatteytelser). Disse endringene følger opp Etterlatteutvalgets utredning NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform. Lovendringene vil ikke tre i kraft før etter at dette utvalget har lagt frem sin utredning.119 Utvalget finner likevel grunn til kort å omtale endringene.

Endringene innebærer blant annet en omlegging av folketrygdens nåværende varige etterlattepensjon til en omstillingsytelse. Ytelsen skal gis for en periode på tre år etter dødsfallet, med mulighet til to års forlengelse, dersom den etterlatte trenger tiltak eller utdanning for å bli selvforsørget.

Også tidligere familiepleiere vil få rett til den nye omstillingsstønaden.

For barnepensjonen innebærer endringen at det fastsettes standardiserte nivåer, også for barn som har mistet begge foreldrene.

Lovendringene reiser tilsvarende problemstillinger i lys av EØS-avtalen, som de som gjennomgås i punkt 8.13.2. Det vises til departementets fremstilling i Prop. 13 L (2020–2021).

8.13.2 EØS-rettens betydning

8.13.2.1 Klassifisering

Pensjon til gjenlevende ektefelle dekker en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav e.

Ytelsen klassifiseres som en etterlatteytelse etter trygdeforordningen, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 5.

Et viktig prinsipp i forbindelse med pensjon til gjenlevende ektefelle er delpensjonsprinsippet, se punkt 5.7. Av trygdeforordningens fortale fremgår det at pensjonsbeløpet skal beregnes etter metoden med sammenlegging av tid og pro rata-beregning.120 Dette innebærer at pensjonen utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner, utmålt i forhold til hvor lang opptjeningen har vært i hver enkelt stat. Med dette sikrer forordningen at en EØS-stat ikke blir sittende med ansvaret for en gjenlevende etter en person som har vært yrkesaktiv i andre EØS-stater i store deler av yrkeskarrieren, og som i løpet av denne tiden har bidratt til verdiskapningen og skatteinntektene i disse statene.

Det er betydelige forskjeller mellom medlemsstatenes pensjonsordninger. Dette gjelder både vilkårene for å ha rett til pensjon og beregningen av pensjonen.

I det følgende redegjøres det for hvordan EØS-retten griper inn i pensjon til gjenlevende ektefelle etter kapittel 17 i folketrygdloven.

8.13.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Lovvalgsreglenes betydning for ytelser til gjenlevende ektefelle samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til omtale av dette i punkt 8.12.2.2 om alderspensjon.

8.13.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Disse innebærer at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Likebehandlingsreglenes betydning for ytelser til gjenlevende ektefelle samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til nærmere omtale av dette i punkt 8.12.2.3 om alderspensjon.

Pensjon til gjenlevende ektefelle er en avledet pensjon, slik at det er avdødes trygdetilknytning og opptjening som utløser retten til ytelser som gjenlevende ektefelle. Dette medfører at gjenlevende ektefelle som ikke selv er EØS-borger, får rett til pensjon til gjenlevende ektefelle etter trygdeforordningen dersom avdøde var EØS-borger og omfattet av EØS-avtalens regler.

En person som selv er EØS-borger og som er gjenlevende ektefelle etter en ikke-EØS-borger, er også omfattet dersom avdøde var omfattet av lovgivningen i en EØS-stat ved dødsfallet, jf. artikkel 2 nr. 2 i trygdeforordningen.

8.13.2.4 Sammenlegging av tid

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med avdødes opptjeningsperioder i Norge.

Sammenleggingsreglenes betydning for ytelser til gjenlevende ektefelle samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til overordnet omtale av dette i punkt 8.12.2.4 om alderspensjon.

Etter folketrygdloven § 17-3 første ledd er det i utgangspunktet et vilkår for rett til ytelser til gjenlevende ektefelle at den avdøde i de siste fem årene frem til dødsfallet var medlem i trygden eller mottok pensjon eller uføretrygd fra folketrygden. For at den gjenlevende ektefellen skal få rett til ytelser, må altså avdøde ha hatt en umiddelbart forutgående trygdetid før dødsfallet, med mindre vedkommende var pensjonist/uføretrygdet. Dette innebærer at tidligere medlemmer av folketrygden som hovedregel ikke beholder rett til etterlatteytelser for sine etterlatte etter at de har flyttet fra Norge, og det innebærer at nåværende medlemmer i folketrygden, som ble medlemmer i folketrygden for mindre enn fem år siden, som hovedregel heller ikke vil ha rett til slike ytelser for sine etterlatte. Trygdetid i andre EØS-stater kan imidlertid legges sammen med trygdetid i folketrygden for å oppfylle inngangsvilkåret om en forutgående trygdetid på minst fem år, se trygdeforordningen artiklene 6 og 51. Slik medregning innebærer at folketrygdens pensjon til gjenlevende ektefelle kan komme til utbetaling også for personer som har en trygdetid på mindre enn fem år.

Som nevnt under punkt 8.12.2.4, medfører artikkel 57 nr. 1 i trygdeforordningen at en stat ikke er forpliktet til å gi ytelser basert på medlemstid som samlet er kortere enn ett år.

Trygdeforordningen omfatter både yrkesaktive og ikke-yrkesaktive personer, jf. artikkel 6. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at gjenlevende etter en ikke-yrkesaktiv person kun har rett til ytelser etter sammenlegging dersom avdøde tidligere har hatt minst tre års bosetting i Norge med medlemskap som omfattet pensjonskapitlene, jf. Norges unntaksbestemmelse til artikkel 6, slik den fremkommer i oppføring i vedlegg XI til trygdeforordningen. I henhold til folketrygdloven § 17-3 fjerde ledd gjøres det i nærmere angitte tilfeller unntak fra kravet om umiddelbart forutgående trygdetid i første ledd, herunder hvis den avdøde var medlem i trygden på dødsfallstidspunktet og da hadde vært medlem i folketrygden etter fylte 16 år med unntak av maksimum fem år. Hva gjelder Norges praktisering av sammenlegging i forbindelse med dette unntaket, vises det til omtalen under punkt 8.11.2.4.

8.13.2.5 Beregning av pensjon til gjenlevende ektefelle

Delpensjonsprinsippet, også omtalt som pro rata-prinsippet, er nærmere omtalt i punkt 5.7. Det innebærer at en ytelse utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i hver enkelt stat. Ytelsene utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner.

Reglene om pro rata-beregning fremgår av trygdeforordningen artikkel 52.

Trygdeforordningen innskrenker imidlertid ikke pensjonsrettigheter som følger av nasjonal lovgivning. Hvis vilkårene for pensjon er oppfylt etter nasjonal lovgivning, det vil si uten sammenlegging, skal denne pensjonen utbetales dersom den gir et høyere beløp enn en delpensjon beregnet pro rata etter avtalen.

Når folketrygdens alminnelige inngangsvilkår er oppfylt, vil som regel pensjonsberegning etter folketrygdlovens bestemmelser gi det gunstigste resultatet.

Hvis rett til ytelser bare foreligger etter sammenlegging av trygdetid, skal pensjonen beregnes pro rata etter regler gitt i artikkel 52 nr. 1, bokstav b.

En pro rata-beregning gjøres ved at det først beregnes et teoretisk beløp lik den pensjon vedkommende hadde fått dersom all trygdetid i EØS-stater hadde vært tilbakelagt i vedkommende stat, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (i).

Deretter skal det fastsettes et faktisk beløp ved at det teoretiske beløpet multipliseres med en brøk der tilbakelagt trygdetid i vedkommende stat er teller og summen av tilbakelagt trygdetid i alle EØS-stater er nevner, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (ii).

Sosial- og helsedepartementet fastsatte 23. desember 1993 forskrift nr. 1251 om pensjonsberegning, om tilståelse og beregning av barnetillegg og barnepensjon og om gjennomføring av folketrygdlovens bestemmelser om inntektsprøving i tilfeller som omfattes av EØS-avtalen. Denne forskriften presiserer blant annet at det aldri skal anvendes mer enn 40 år verken i telleren eller nevneren i brøken for beregning av faktisk pensjonsbeløp121 og at pro rata-beregningen skal gjøres hver for seg for grunnpensjon og tilleggspensjon. Trygdetid og poengår begrenses til tidsrom som kan regnes som trygdetid eller poengår etter folketrygdloven. Det vil si at det kun regnes med poengår og tid innenfor de aldersgrensene og tidsrommene som gjelder etter folketrygdloven.

Ved beregning av teoretisk beløp for tilleggspensjon skal sluttpoengtallet som anvendes være lik gjennomsnittet av de inntil 20 høyeste norske faktiske poengtallene. Dette tilsvarer bestemmelsen om sluttpoengtall i folketrygdloven § 3-11. Det beregnes ikke fremtidige poengtall, kun et antall fremtidige år.

Pensjon til gjenlevende ektefelle skal reduseres etter bestemmelsene i folketrygdloven § 17-8. Det er gitt særregler som gjelder tilfeller der det ytes pensjon fra en eller flere andre EØS-stater, og denne eller disse statene også reduserer sin ytelse på grunn av arbeidsinntekt, jf. § 2 andre ledd i den ovennevnte forskriften om pensjonsberegning. Hensikten med disse særreglene er å hindre dobbelt reduksjon på grunn av den samme inntekten.

I de tilfellene der særreglene kommer til anvendelse, gjelder bestemmelsene i §§ 14 til 16 i forskriften. Dette vil si at fribeløpet på 0,5 G reduseres forholdsmessig etter pro rata-brøken for grunnpensjon (forholdstallet, se § 3 nr. 1 tredje ledd i forskriften). Den forventede arbeidsinntekten reduseres etter det samme forholdstallet. Dette gjelder selv om den norske pensjonen er beregnet etter nasjonale regler fordi dette gir et bedre resultat enn pro rata-beregnet pensjon etter EØS-reglene.

8.13.2.6 Eksportabilitet

De generelle reglene om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. trygdeforordningen artikkel 7. Denne bestemmelsen medfører at kravet om fortsatt medlemskap i folketrygdloven § 17-4 første ledd, for rett til ytelser til gjenlevende ektefelle, må fravikes i tilfeller hvor trygdeforordningens lovvalgsregler utpeker en annen lovvalgsstat enn Norge.

Det kan gjøres unntak for såkalte «ikke-avgiftsbaserte ytelser» etter artikkel 70 i trygdeforordningen. Unntak fra eksport er for Norges del gitt for garantert minste tilleggspensjon til unge uføre som også anvendes der avdøde var under 26 år da dødsfallet fant sted. Dette er tatt inn i oppføring i Vedlegg X til trygdeforordningen. Det vises til nærmere omtale i punkt 8.12.2.6.

Arbeids- og velferdsetaten har tidligere praktisert eksportforbud for gjenlevendepensjon gitt etter unntaksreglene i folketrygdloven § 17-3 tredje ledd. Arbeids- og sosialdepartementet har konkludert med at denne praksisen har vært i strid med EØS-avtalen, og ga i 2014 instruks om praksisomlegging, slik at også ytelser etter § 17-3 tredje ledd nå eksporteres etter artikkel 7.

8.13.2.7 Krav til opphold i Norge

Det er ingen særskilte krav til opphold i Norge for pensjon til gjenlevende ektefelle.

8.14 Barnepensjon

8.14.1 Folketrygdlovens regulering

Barnepensjon reguleres av folketrygdloven kapittel 18.122 Formålet med ytelsen er å sikre inntekt for barn når en eller begge av foreldrene er døde, jf. folketrygdloven § 18-1.

For rett til barnepensjon må den avdøde forelderen ha vært medlem i folketrygden i minst fem år umiddelbart forut for dødsfallet, eller ha mottatt pensjon eller uføretrygd fra folketrygden i minst fem år umiddelbart forut før dødsfallet, jf. folketrygdloven § 18-2.

I tillegg kreves at barnet fortsatt er medlem av folketrygden. Dette vilkåret gjelder ikke når en av foreldrene har minst 20 års samlet botid, den avdøde har opptjent rett til tilleggspensjon, eller minst ett av barna i et foreldreløst barnekull er medlem i trygden, se § 18-3.

Det er et vilkår at en eller begge av foreldrene er døde, jf. folketrygdloven § 18-4. Pensjonen ytes til barnet er 18 år, eller til det er 20 år, dersom hovedbeskjeftigelsen er utdanning og begge foreldrene er døde.

Barnepensjon beregnes etter reglene i folketrygdloven § 18-5. Dersom bare den ene forelderen er død, og det er ett gjenlevende barn, vil barnepensjonen utgjøre 0,4 G. Dersom det er flere gjenlevende barn, vil beløpet øke med 0,25 G for hver av dem, og den samlede summen fordeles likt mellom barna. Beløpet reduseres dersom gjenlevende forelder ikke har full trygdetid. Dersom begge foreldrene er døde, beregnes beløpet for første barn som om det var en gjenlevende ektefelle. Dersom det er et gjenlevende barn til, økes beløpet til fordeling med 0,4 G. For ytterligere barn økes beløpet som skal fordeles med 0,25 G. Også i disse tilfellene skal den samlede summen fordeles likt mellom barna.

Retten til barnepensjon faller bort eller reduseres dersom barnet igjen får en eller to foreldre som følge av adopsjon, jf. folketrygdloven § 18-7. Retten til barnepensjon faller også bort dersom barnet får rett til uføretrygd.

8.14.2 EØS-rettens betydning

8.14.2.1 Klassifisering

Barnepensjon dekker en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav e.

Barnepensjon klassifiseres som en etterlatteytelse etter trygdeforordningen, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 5.

Frem til 1. september 1999 ble barnepensjon etter EØS-reglene ansett som en «familieytelse» og ble beregnet etter kapittel 8 i den tidligere trygdeforordningen. De fleste stater anså imidlertid barnepensjonen for å være en pensjon, beregnet på grunnlag av opptjeningstid, og ikke en familieytelse. På denne bakgrunnen endret EU reglene, med virkning for dødsfall som inntraff fra og med 1. september 1999, slik at barnepensjon skulle beregnes etter pensjonskapitlet i den tidligere trygdeforordningen, slik som andre pensjoner, se forordning 1399/99.123 Dette gjaldt forutsatt at alle opptjeningsstatene i den aktuelle saken beregnet barnepensjonen etter opptjeningstidenes lengde. Dersom en av opptjeningsstatene beregnet barnepensjon uten hensyn til opptjeningstidens lengde, skulle barnepensjonen fortsatt beregnes som en familieytelse. De statene som beregnet barnepensjon uten hensyn til opptjeningstidens lengde, var Danmark, Belgia, Storbritannia, Irland og Frankrike.

I den någjeldende trygdeforordningen ble bestemmelsene fra den tidligere forordningen, om at barnepensjon beregnes etter pensjonskapitlet, videreført. Bestemmelsene ble imidlertid noe justert, slik at barnepensjon fra stater som beregner ytelsen på grunnlag av opptjeningstid alltid skal fastsettes etter reglene om pensjon etter trygdeforordningen, selv om en annen medlemsstat beregner ytelsen som en familieytelse. Stater som beregner ytelser til gjenlevende barn uavhengig av opptjeningstidens lengde, vil fortsatt beregne ytelsen som en familieytelse.

Et viktig prinsipp i forbindelse med barnepensjon er delpensjonsprinsippet, se punkt 5.7. Av trygdeforordningens fortale fremgår det at pensjonsbeløpet skal beregnes etter metoden med sammenlegging av tid og pro rata-beregning.124 Dette innebærer at pensjonen utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner, utmålt i forhold til hvor lang opptjeningen har vært i hver enkelt stat. Med dette sikrer forordningen at en EØS-stat ikke blir sittende med ansvaret for et barn av en person som har vært yrkesaktiv i andre EØS-stater i store deler av yrkeskarrieren, og som i løpet av denne tiden har bidratt til verdiskapningen og skatteinntektene i disse statene.

Det er betydelige forskjeller mellom medlemsstatenes pensjonsordninger. Dette gjelder både vilkårene for å ha rett til pensjon og beregningen av pensjonen.

I det følgende redegjøres det for hvordan EØS-retten griper inn i barnepensjon etter kapittel 18 i folketrygdloven.

8.14.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Lovvalgsreglenes betydning for barnepensjon samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til nærmere omtale av dette i punkt 8.12.2.2 om alderspensjon.

8.14.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Disse innebærer at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Likebehandlingsreglenes betydning for barnepensjon samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til nærmere omtale av dette i punkt 8.12.2.3 om alderspensjon.

Barnepensjon er en avledet pensjon, slik at det er avdødes trygdetilknytning og opptjening som utløser retten til ytelser. Dette medfører at et barn som ikke selv er EØS-borger, får rett til barnepensjon dersom den avdøde forelderen var EØS-borger og hadde opptjening i folketrygden, og de øvrige vilkårene i folketrygdloven er oppfylt.

Et barn som selv er EØS-borger og som er gjenlevende etter en ikke-EØS-borger, vil ha rett til barnepensjon dersom avdøde hadde opptjening i folketrygden, jf. artikkel 2 nr. 2 i trygdeforordningen, og de øvrige vilkårene i folketrygdloven er oppfylt.

8.14.2.4 Sammenlegging av tid

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

Sammenleggingsreglenes betydning for barnepensjon samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til nærmere omtale av dette i punkt 8.11.2.4 om alderspensjon.

Etter folketrygdloven § 18-2 første ledd er det i utgangspunktet et vilkår for rett til barnepensjon at den avdøde i de siste fem årene frem til dødsfallet var medlem i trygden eller mottok pensjon eller uføretrygd fra folketrygden. For at barnet skal få rett til ytelser, må altså avdøde ha hatt en umiddelbart forutgående trygdetid før dødsfallet, med mindre vedkommende var pensjonist eller uføretrygdet. Dette innebærer at tidligere medlemmer av folketrygden som hovedregel ikke beholder rett til etterlatteytelser for sine etterlatte etter at de har flyttet fra Norge. Videre vil nåværende medlemmer i folketrygden, som ble medlemmer i folketrygden for mindre enn fem år siden, som hovedregel heller ikke ha rett til slike ytelser for sine etterlatte.

Trygdetid i andre EØS-stater kan imidlertid legges sammen med trygdetid i folketrygden for å oppfylle inngangsvilkåret om en forutgående trygdetid på minst fem år. Slik medregning innebærer at barnepensjonen fra folketrygden kan komme til utbetaling også for personer som har en trygdetid på mindre enn fem år.

Etter artikkel 57 nr. 1 er en stat ikke forpliktet til å gi ytelser basert på medlemstid som samlet er kortere enn ett år, med mindre statens lovgivning gir slik rett.125 Folketrygdloven åpner ikke for å gi rett til pensjon basert på kortere medlemstid enn ett år. Som nevnt ovenfor, kreves det etter nasjonal rett minst fem års trygdetid. Det kreves derfor at avdøde hadde vært medlem i folketrygden i minst ett år for at det skal kunne foreligge rett til pensjon etter EØS-avtalens regler. I tillegg kreves yrkesaktivitet (minst en dag) i en EØS-stat.126 Flere medlemskapsperioder i Norge kan legges sammen for å oppfylle dette kravet. Det skal i denne sammenheng bare regnes med faktiske medlemskapsperioder, ikke godskrevne poengår. Alle medlemsperioder medregnes, også perioder før 1. januar 1967. Perioder med løpende kontantytelser i form av sykepenger, foreldrepenger, omsorgspenger og pleiepenger, samt perioder med dagpenger under arbeidsløshet, likestilles med arbeidsperioder.

Trygdeforordningen omfatter både yrkesaktive og ikke-yrkesaktive personer, jf. artikkel 6. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at gjenlevende etter en ikke-yrkesaktiv person kun har rett til ytelser etter sammenlegging dersom avdøde tidligere har hatt minst tre års bosetting i Norge med medlemskap som omfattet pensjonskapitlene, jf. Norges unntaksbestemmelse til artikkel 6, slik den fremkommer i oppføring i vedlegg XI til trygdeforordningen, gitt i Vedlegg VI til EØS-avtalen.

I henhold til folketrygdloven § 18-2 fjerde ledd gjøres det i nærmere angitte tilfeller unntak fra kravet om umiddelbart forutgående trygdetid i første ledd, herunder hvis den avdøde var medlem i trygden på dødsfallstidspunktet og da hadde vært medlem i folketrygden etter fylte 16 år med unntak av maksimum fem år. Hva gjelder Norges praktisering av sammenlegging i forbindelse med dette unntaket, vises det til omtalen under punkt 8.11.2.4.

8.14.2.5 Beregning av barnepensjon

Delpensjonsprinsippet, også omtalt som pro rata-prinsippet, er nærmere omtalt i punkt 5.7. Det innebærer at en ytelse utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i hver enkelt stat. Ytelsene utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner.

Reglene om pro rata-beregning fremgår av trygdeforordningen artikkel 52.

Trygdeforordningen innskrenker imidlertid ikke pensjonsrettigheter som følger av nasjonal lovgivning. Hvis vilkårene for pensjon er oppfylt etter nasjonal lovgivning, det vil si uten sammenlegging, skal denne pensjonen utbetales dersom den gir et høyere beløp enn en delpensjon beregnet pro rata etter avtalen.

Når folketrygdens alminnelige inngangsvilkår er oppfylt, vil som regel pensjonsberegning etter folketrygdlovens bestemmelser gi det gunstigste resultatet.

Hvis rett til ytelser bare foreligger etter sammenlegging av trygdetid, skal pensjonen beregnes pro rata etter regler gitt i artikkel 52 nr. 1 bokstav b.

En pro rata-beregningen gjøres ved at det først beregnes et teoretisk beløp lik den pensjon vedkommende hadde fått, dersom all trygdetid i EØS-stater hadde vært tilbakelagt i vedkommende stat, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (i).

Deretter skal det fastsettes et faktisk beløp ved at det teoretiske beløpet multipliseres med en brøk der tilbakelagt trygdetid i vedkommende stat er teller, og summen av tilbakelagt trygdetid i EØS-stater er nevner, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (ii).

Det vises til omtale under punkt 8.13.2.5 av forskrift 23. desember 1993 om pensjonsberegning, om tilståelse og beregning av barnetillegg og barnepensjon og om gjennomføring av folketrygdlovens bestemmelser om inntektsprøving i tilfeller som omfattes av EØS-avtalen.

Trygdetid og poengår begrenses til tidsrom som kan regnes som trygdetid eller poengår etter folketrygdloven. Det vil si at det kun regnes med poengår og tid innenfor de aldersgrensene og tidsrom som gjelder etter folketrygdloven. Det er i tillegg gjort en del andre tilpasninger for å få beregningene mest mulig korrekte.

Dersom barnet er foreldreløst, vil det kunne foreligge rett til tilleggspensjon. Ved beregning av teoretisk beløp for tilleggspensjon, skal sluttpoengtallet som anvendes være lik gjennomsnittet av de inntil 20 høyeste norske faktiske poengtallene. Dette tilsvarer bestemmelsen om sluttpoengtall i folketrygdloven § 3-11. Det beregnes ikke fremtidige poengtall, kun et antall fremtidige år.

8.14.2.6 Eksportabilitet

De generelle reglene om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. trygdeforordningen artikkel 7. Denne bestemmelsen overstyrer eventuelle bostedsvilkår i nasjonal lovgivning, slik at barnepensjon kan eksporteres til andre EØS-stater. Dette medfører at kravet om fortsatt medlemskap i folketrygdloven § 18-3 første ledd, for rett til barnepensjon, må fravikes i tilfeller hvor trygdeforordningens lovvalgsregler utpeker en annen lovvalgsstat enn Norge.

Arbeids- og velferdsetaten har som nevnt tidligere praktisert eksportforbud for barnepensjon gitt etter unntaksregelen i folketrygdloven § 18-3 tredje ledd. Det vises til omtalen av praksisomleggingen under punkt 8.13.2.6.

8.14.2.7 Krav til opphold i Norge

Det er ingen særskilte krav til opphold i Norge for barnepensjon.

8.15 Ytelser til tidligere familiepleier

8.15.1 Folketrygdlovens regulering

Ytelser til tidligere familiepleier er regulert i folketrygdloven kapittel 16.127 Ytelsen har som formål å sikre inntekt for personer som har hatt nødvendig tilsyn med og pleie av en nærstående, og som av denne grunn ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid, se folketrygdloven § 16-1.

Pleieforholdet må ha opphørt før ytelsen kan gis. Familiepleieren må som hovedregel ha vært medlem av folketrygden i minst fem år frem til pleieforholdet opphørte, og fortsatt være medlem. I tillegg må vedkommende ha vært ugift i minst fem år under pleieforholdet, og også være ugift når kravet om ytelsen settes frem.

Familiepleieren må ha utført både tilsyn og pleie av den det gjelder. Pleien må ha vært nødvendig, og må ha vart i minst fem år. Den pleiede må være pleierens nærstående, og må minst ha hatt medlemskap i folketrygden som omfattet pensjonskapitlene. Det er et krav at familiepleieren verken kan forsørge seg selv ved eget arbeid, eller har tilgjengelige midler til livsopphold.

Ytelsen utbetales som pensjon, eller som overgangsstønad dersom behovet bare er midlertidig. Ytelsen utgjør summen av grunnpensjon og særtillegg, jf. folketrygdloven kapittel 3. Ytelsen avkortes mot arbeidsinntekt som den tidligere familiepleieren har eller kan få, samt visse andre ytelser fra folketrygden. Ytelsen faller bort dersom den tidligere familiepleieren fyller 67 år eller mottar alderspensjon, får rett til uføretrygd, mottar enkelte typer AFP eller gifter seg. Det kan også gis tilleggsstønad og stønad til skolepenger, jf. folketrygdloven § 16-9.

8.15.2 EØS-rettens betydning

8.15.2.1 Klassifisering

Ytelser til tidligere familiepleier dekker en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav e.

Ytelser til tidligere familiepleier klassifiseres som etterlattepensjon, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 5.

Et viktig prinsipp i forbindelse med pensjon til tidligere familiepleier er delpensjonsprinsippet, se punkt 5.7. Av trygdeforordningens fortale fremgår det at pensjonsbeløpet skal beregnes etter metoden med sammenlegging av tid og pro rata-beregning.128 Dette innebærer at pensjonen utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner, utmålt i forhold til hvor lang opptjening har vært i hver enkelt stat. Med dette sikrer forordningen at en EØS-stat ikke blir sittende med ansvaret for en tidligere familiepleier etter en person som har vært yrkesaktiv i andre EØS-stater i store deler av yrkeskarrieren, og som i løpet av denne tiden har bidratt til verdiskapningen og skatteinntektene i disse statene.

I det følgende redegjøres det for hvordan EØS-retten griper inn i ytelser til tidligere familiepleier etter kapittel 16 i folketrygdloven.

8.15.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Lovvalgsreglenes betydning for ytelser til tidligere familiepleier samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til nærmere omtale av dette i punkt 8.12.2.2 om alderspensjon.

8.15.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Disse innebærer at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og personer med annet statsborgerskap som er omfattet av trygdeforordningens regler jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Likebehandlingsreglenes betydning for ytelser til tidligere familiepleier samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til nærmere omtale av dette i punkt 8.12.2.3 om alderspensjon.

Pensjon til tidligere familiepleier er en avledet pensjon, slik at det er avdødes trygdetilknytning og opptjening som utløser retten til ytelser. Dette medfører at tidligere familiepleier som ikke selv er EØS-borger, får rett til pensjon etter trygdeforordningen dersom avdøde var EØS-borger og omfattet av EØS-avtalens regler.

En person som selv er EØS-borger og som er tidligere familiepleier etter en ikke-EØS-borger, er også omfattet dersom avdøde var omfattet av lovgivningen i en EØS-stat ved dødsfallet, jf. artikkel 2 nr. 2 i trygdeforordningen.

8.15.2.4 Sammenlegging av tid

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

Sammenleggingsreglenes betydning for ytelser til tidligere familiepleier samsvarer med betydningen de får for reglene for alderspensjon. Det vises til nærmere omtale av dette i punkt 8.12.2.4 om alderspensjon.

Etter folketrygdloven § 16-2 første ledd er det et inngangsvilkår for rett til ytelser til tidligere familiepleier at vedkommende i de siste fem årene frem til pleieforholdet opphørte, var medlem i trygden. Dette femårskravet kan oppfylles ved sammenlegging av medlemstid i Norge og i andre EØS-stater, se trygdeforordningen artikkel 6, jf. artikkel 51. Det er imidlertid også et krav at familiepleieren i dette tidsrommet har utført nødvendig tilsyn og pleie av et omfang som i det vesentlige har forhindret vedkommende i å forsørge seg selv ved annet arbeid, jf. folketrygdloven § 16-5 første ledd. Personer som har vært i stater der trygdemedlemskap er basert på yrkesaktivitet, vil følgelig ikke ha opparbeidet noen medlemskapsperioder som kan legges sammen med tid i Norge. Det vil bare være i stater med bostedsbasert trygdemedlemskap at en person som ikke er i inntektsgivende arbeid vil kunne være selvstendig medlem i trygden, og dermed ha opparbeidet tid som kan benyttes for å oppfylle inngangsvilkårene for rett til ytelser til tidligere familiepleier. Perioder der man har hatt enkelte avledede trygderettigheter via ekteskap med en ordinært trygdedekket person kan ikke benyttes til sammenlegging. Dertil kommer at det er et vilkår for rett til ytelser til tidligere familiepleier at man har vært ugift i minst fem år under pleieforholdet, og at man er ugift når kravet om ytelsen settes frem. Det vil derfor i normaltilfellene være slik at familiepleierne heller ikke har hatt avledede trygderettigheter fra en ektefelle.

Personer som ikke har vært yrkesaktive i noen EØS-stat og ikke har bodd minst tre år i Norge, kan ikke benytte sammenleggingsbestemmelsene i artikkel 6 for å oppfylle kravet om forutgående medlemskap. Hva gjelder ikke-yrkesaktive personer, og trygdeforordningens bestemmelser i artikkel 6 om sammenlegging av trygdetid, er det i vedlegg IX til trygdeforordningen og vedlegg VI til EØS-avtalen, gitt unntak for Norge fra å innvilge pensjon etter ikke-yrkesaktive personer som ikke har vært bosatt i Norge i minst tre år.

I henhold til folketrygdloven § 16-2 andre ledd gjøres det unntak fra kravet om umiddelbart forutgående trygdetid i første ledd hvis familiepleieren hadde vært medlem i folketrygden etter fylte 16 år med unntak av maksimum fem år, forutsatt at vedkommende hadde vært medlem i trygden i minst ett år på kravstidspunktet. Hva gjelder Norges praktisering av sammenlegging i forbindelse med dette unntaket, vises det til omtalen under punkt 8.11.2.4.

8.15.2.5 Beregning av ytelser til tidligere familiepleier

Delpensjonsprinsippet, også omtalt som pro rata-prinsippet, er nærmere omtalt i punkt 5.7. Det innebærer at en ytelse utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i hver enkelt stat. Ytelsene utbetales av hver av de involverte medlemsstatene i form av delpensjoner.

Reglene om pro rata-beregning fremgår av trygdeforordningen artikkel 52.

Trygdeforordningen innskrenker imidlertid ikke pensjonsrettigheter som følger av nasjonal lovgivning. Hvis vilkårene for pensjon er oppfylt etter nasjonal lovgivning, altså uten sammenlegging, skal denne pensjonen utbetales dersom den gir et høyere beløp enn en delpensjon beregnet pro rata etter trygdeforordningen.

Når folketrygdens alminnelige inngangsvilkår er oppfylt, vil som regel pensjonsberegning etter folketrygdlovens bestemmelser gi det gunstigste resultatet.

Hvis rett til ytelser bare foreligger etter sammenlegging av trygdetid, skal pensjonen beregnes pro rata etter regler gitt i artikkel 52 nr. 1, bokstav b.

Det skal først beregnes et teoretisk beløp lik den pensjon vedkommende hadde fått dersom all trygdetid i EØS-stater hadde vært tilbakelagt i vedkommende stat, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (i).

Deretter skal det fastsettes et faktisk beløp ved at det teoretiske beløpet multipliseres med en brøk der tilbakelagt trygdetid i vedkommende stat er teller og summen av tilbakelagt trygdetid i EØS-stater er nevner, jf. artikkel 52 nr. 1 bokstav b punkt (ii).

Det vises til omtale under punkt 8.13.2.5 om forskrift 23. desember 1993 om pensjonsberegning, om tilståelse og beregning av barnetillegg og barnepensjon og om gjennomføring av folketrygdlovens bestemmelser om inntektsprøving i tilfeller som omfattes av EØS-avtalen.

8.15.2.6 Eksportabilitet

De generelle reglene om eksportabilitet er omtalt i punkt 5.6. Disse innebærer blant annet at en ytelse ikke kan reduseres eller stanses fordi mottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv gir regler om noe annet, jf. trygdeforordningen artikkel 7. Denne bestemmelsen overstyrer eventuelle bostedsvilkår i nasjonal lovgivning, slik at pensjon til tidligere familiepleiere må eksporteres til andre EØS-stater. Dette medfører også at kravet om fortsatt medlemskap i folketrygden i folketrygdloven § 16-3, for rett til ytelser til tidligere familiepleiere, må fravikes i tilfeller hvor trygdeforordningens lovvalgsregler utpeker en annen lovvalgsstat enn Norge.

Arbeids- og velferdsetaten har tidligere praktisert eksportforbud for gjenlevendepensjon gitt etter unntaksregelen i folketrygdloven § 16-2 andre ledd. Det vises til omtalen av praksisomleggingen under punkt 8.13.2.6.

8.15.2.7 Krav til opphold i Norge

Det er ingen særskilte krav til opphold i Norge for ytelser til tidligere familiepleier.

8.16 Dagpenger under arbeidsløshet

8.16.1 Folketrygdlovens regulering

Dagpenger under arbeidsløshet er regulert i folketrygdloven kapittel 4.

Formålet med dagpenger er å gi delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet. Ytelsen er dessuten et av de viktigste arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene, og er derfor utformet med sikte på å legge til rette for rask retur til arbeidslivet, blant annet gjennom nivået på ytelsen, aktivitetskrav, mobilitetskrav og sanksjoner.

Dagpenger gis til en arbeidstaker som har tapt arbeidsinntekt på grunn av arbeidsløshet, jf. folketrygdloven § 4-3. Ytelsen gis både til helt eller delvis ledige, og til helt eller delvis permitterte.

For å få dagpenger under arbeidsløshet, stilles det krav om medlemskap i folketrygden og krav om opphold i Norge, jf. folketrygdloven § 4-2. Oppholdskravet har en side til insentivene til å ta arbeid, men også en viss sammenheng med aktivitetskravene. Allerede i den første loven om obligatorisk trygd mot arbeidsløyse fra 1938 var det et krav om opphold i Norge for å kunne få dagpenger. Kravet ble videreført både i lov om arbeidsløysetrygd fra 1959, og da dagpengene ble lagt inn i folketrygdloven i 1970. Forarbeidene til de eldste lovene legger vekt på dagpengenes rolle som et sysselsettingspolitisk virkemiddel, og nødvendigheten av at ytelsen har en tett kobling til arbeidsmarkedsmyndighetene for å sikre at arbeid er førsteprioritet.

Det stilles videre krav om tap av inntekt som arbeidstaker (lønn), og tap av minst 50 prosent av arbeidstiden man hadde før ledigheten, jf. folketrygdloven § 4-3. Etter folketrygdloven § 4-4 må brutto arbeidsinntekt de siste 12 månedene før søknaden ha vært minst 1,5 G, eventuelt minst 3 G de siste 36 månedene, der «arbeidsinntekt» også omfatter foreldrepenger, svangerskapspenger og svangerskapsrelaterte sykepenger. Folketrygdloven § 4-4 er tolket slik at det med «arbeidsinntekt» menes arbeidsinntekt fra Norge, og i tillegg likestilles også arbeidsinntekt fra andre stater når søkeren har vært medlem i folketrygden under det aktuelle arbeidsforholdet.129

Næringsinntekt inngår ikke i minsteinntekten som gir rett til dagpenger. Den norske dagpengeordningen omfatter ikke selvstendig næringsdrivende.

For å få dagpenger under arbeidsløshet, må man etter folketrygdloven § 4-5 være reell arbeidssøker. Det innebærer at man må være villig og i stand til å ta ethvert høvelig arbeid, hvor som helst i Norge. I tillegg må man være villig til å ta imot tilbud om arbeidsmarkedstiltak. I tildelingsbrevene til Nav presiserer Arbeids- og sosialdepartementet årlig, senest i tildelingsbrevet for 2021, at krav til mobilitet skal praktiseres konsekvent og strengt.

Etter folketrygdloven § 4-8 må man være registrert som arbeidssøker hos Nav for å kunne få dagpenger, og stønadsmottakeren må også melde seg hver 14. dag. I praksis skjer dette ved at det sendes inn et manuelt meldekort, eller en elektronisk e-melding. Meldekortet/e-meldingen har tre funksjoner. Det er en orientering om at man ønsker å stå tilmeldt som reell arbeidssøker de kommende 14 dagene, en egenmelding med opplysninger om arbeidstid som legges til grunn for etterskuddsvis beregning og utbetaling av dagpenger, og et regnskapsmessig anvisningsbilag. Det følger av folketrygdloven § 4-8 fjerde ledd at retten til dagpenger faller bort i perioder man ikke melder seg, det vil si når Nav ikke har mottatt meldekort/e-melding, og når meldekortet/e-meldingen sendes inn for sent.

En stønadsmottaker som tar ferie, vil ikke være disponibel for arbeid eller aktivitet i den aktuelle perioden. I ferien vil man dermed ikke oppfylle vilkåret om å være reell arbeidssøker, og det vil derfor ikke utbetales dagpenger i perioden. Fra 2016 er det i folketrygdloven § 4-5 tredje ledd åpnet for at de som har mottatt dagpenger i mer enn 52 uker, fritas fra kravet om å være reell arbeidssøker i inntil fire uker i forbindelse med feriefravær. Dette innebærer at de vil få beholde dagpengene mens de har ferie, selv om de ikke er disponible for arbeid eller aktivitet. I denne perioden er de også unntatt fra kravet om opphold i Norge.

Etter folketrygdloven § 4-11 beregnes dagpengegrunnlaget på bakgrunn av hva den arbeidsledige hadde i lønnsinntekt og enkelte trygdeytelser de siste tolv månedene før søknad, eventuelt de siste 36 månedene, dersom dette gir en høyere ytelse. Inntekt over 6 G inngår ikke i grunnlaget for dagpenger. Dagpengene utgjør 2,4 promille av dagpengegrunnlaget per dag, og utbetales for fem dager per uke, jf. folketrygdloven § 4-12. Til mottakere med barn gis et tillegg i dagsatsen (barnetillegg) på 17 kroner per dag per barn.

Maksimal stønadsperiode er avhengig av størrelsen på tidligere arbeidsinntekt. En arbeidsinntekt på minst 2 G gir rett til en stønadsperiode på inntil 104 uker, mens en inntekt under 2 G, gir rett til en stønadsperiode på inntil 52 uker, jf. folketrygdloven § 4-15.

8.16.2 EØS-rettens betydning

8.16.2.1 Klassifisering og avgrensning

Dagpenger under arbeidsløshet skal gi delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet. Dette er en risiko som er omfattet av trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav h.

Dagpenger klassifiseres som ytelse ved arbeidsløshet etter trygdeforordningen, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 6.

Trygdeforordningen avdeling III, kapittel 6 er ikke begrenset til bare å gjelde kontantytelser ved arbeidsløshet, men vil også kunne gjelde naturalytelser, jf. sak C-1/85 Miethe mot Bundesanstalt für Arbeit avsnitt 16:

«Begrebet ydelser i denne forbindelse omfatter ikke alene pengeydelser, men også den bistand i forbindelse med faglig genindslusning, som arbejdsformidlingen yder de tilmeldte arbejdstagere.»

Det vil si at trygdeforordningen kapittel 6 både gjelder dagpenger under arbeidsløshet, og generelle arbeidsformidlingstjenester som gis til arbeidssøkere.

En rett til slik arbeidssøkerbistand i mottakerstaten gjelder blant annet for arbeidsløse personer som tar med dagpengene for å søke jobb i en annen stat etter trygdeforordningen artikkel 64. Det foreligger også en rett til slike arbeidsmarkedstjenester fra arbeidsstaten for helt arbeidsløse EØS-pendlere som mottar arbeidsløshetsytelser og arbeidsmarkedstjenester fra sin bostedsstat, etter regelen i trygdeforordningen artikkel 65 nr. 2 første ledd andre punktum. De som benytter seg av dette vil, i tillegg til å motta arbeidsmarkedsytelser i sin bostedsstat, også ha rett til formidlingsbistand fra arbeidsstaten. Dersom det oppstår en kollisjon knyttet til plikter man har som arbeidssøker, følger det av gjennomføringsforordningen artikkel 56 nr. 2 at pliktene i staten som utbetaler kontantytelsen ved arbeidsløshet skal ha prioritet.

For arbeidsmarkedstiltak etter arbeidsmarkedsloven § 12 og tilhørende ytelser til gjennomføring av slike etter § 13, og mobilitetsfremmende reisestønader etter arbeidsmarkedsloven § 13, viser utvalget til vurderingen i punkt 7.4.6, hvor det konkluderes med at disse ikke kan regnes som trygdeytelser etter trygdeforordningen.

8.16.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Utgangspunktet etter trygdeforordningen er at den arbeidsløse søker arbeidsløshetsytelser fra siste arbeidsstat. For dagpenger innebærer dette at personer som arbeider i Norge, kan ha krav på dagpenger fra folketrygden selv om de er bosatt i en annen EØS-stat. Det betyr også at personer bosatt i Norge, herunder norske statsborgere, som pendler til arbeid i en annen EØS-stat, i utgangspunktet ikke vil ha krav på dagpenger fra folketrygden.

Fra dette utgangspunktet gjør trygdeforordningen artikkel 65 visse unntak for personer som under sitt siste arbeidsforhold var bosatt i en annen stat enn arbeidsstaten, og som på nærmere vilkår kan kreve arbeidsløshetsytelser fra bostedsstaten.130 Artikkel 65 er ingen fullskala lovvalgsregel, men artikkel 11 nr. 3 bokstav c slår fast at en person som i samsvar med artikkel 65 mottar ytelser ved arbeidsløshet etter bostedsstatens lovgivning, skal være undergitt denne medlemsstatens lovgivning.131

Artikkel 65 nr. 2 gjelder for helt arbeidsledige personer som under sitt siste arbeidsforhold var bosatt i en annen stat enn arbeidsstaten («EØS-pendlere»).132 Personer i denne kategorien skal registrere seg som arbeidssøker ved arbeidsformidlingen i bostedsstaten. De omfattes i så fall av kontrollordningen som gjelder der, og må overholde vilkårene i den medlemsstatens lovgivning, jf. artikkel 65 nr. 3. De skal motta ytelser i samsvar med bostedsstatens lovgivning som om de var undergitt den lovgivningen da de sist utførte lønnet arbeid, jf. artikkel 65 nr. 5 bokstav a. Artikkel 65 nr. 2 andre ledd åpner likevel for at en helt ledig EØS-pendler som ikke anses som grensearbeider kan velge å bli værende i arbeidsstaten, og stille seg til rådighet for arbeidsformidlingen der. Den administrative kommisjon har i beslutning U2 av 12. juni 2009 gitt nærmere regler om rekkevidden av artikkel 65 nr. 2, som forutsetter en meget snever tolkning av «bosted» for denne gruppen. Noe krav om bosetting kan ikke oppstilles; det er tilstrekkelig at vedkommende oppholder seg i den opprinnelige arbeidsstaten. Unntaket fra denne valgmuligheten for grensearbeidere er praktisk og prinsipielt viktig. Grensearbeidere kan ikke velge å motta ytelser ved arbeidsløshet fra arbeidsstaten, de er henvist til bosettingsstaten.133

Artikkel 65 tar med dette sikte på å sikre EØS-pendlere rett til arbeidsløshetsytelser (både dagpenger og formidlingstjenester), fra den staten hvor de kan anses for å ha størst muligheter for å få nytt arbeid.134 Artikkel 11 nr. 3 bokstav c slår fast at dette også får betydning for hvilken stat som er lovvalgstat, med de følger det har for innkreving av trygdeavgift og generell trygdedekning. For å sikre at de som omfattes av de særreglene i artikkel 65 søker om arbeidsløshetsytelse i riktig stat, er det i dagpengeforskriften § 13-3 tatt inn en bestemmelse som presiserer i hvilke tilfeller disse skal søke om dagpenger fra Norge.135

Et annet praktisk viktig unntak for koblingen mellom arbeid i Norge og krav på dagpenger fra folketrygden gjelder for utsendte arbeidere. Utsendte arbeidstakere er underlagt lovgivningen i arbeidsgivers hjemstat, og må i utgangspunktet rette krav om dagpenger til denne statens trygdemyndigheter. Dette innebærer for eksempel at arbeidere utsendt av norske arbeidsgivere for å utføre arbeid i andre EØS-stater beholder Norge som lovvalgstat, og med det retten til dagpenger fra folketrygden. Det innebærer også at personer som har bodd og arbeidet i Norge for utenlandsk arbeidsgiver, som utsendt arbeidstaker, ikke har krav på dagpenger fra Norge. Fra dette utgangspunktet gjør imidlertid EØS-rundskrivet unntak for personer som har så sterk tilknytning til Norge at det anses «mest naturlig for vedkommende å stå som arbeidssøker her».136 Rettsgrunnlaget for dette unntaket er uklart for utvalget, men det er mulig det er ment å sikte til tilfeller hvor tilknytningen til Norge er så sterk at vedkommende må anses å være bosatt i Norge i trygdeforordningens forstand, jf. artikkel 65 nr. 2. I lys av forordningens krav til at utsendte arbeidstakere har et reelt arbeidsforhold i den kompetente stat forut for utsendingen, og begrensningen på to år, jf. artikkel 12, antar utvalget at dette er lite praktisk.

De vanskeligste lovvalgspørsmålene knyttet til arbeidsløshetsytelser oppstår i tilfeller hvor en person som mottar dagpenger fra folketrygden samtidig har, eller finner, en deltidsjobb i en annen EØS-stat. Dette kan skje både ved at en person bosatt i Norge har eller finner en deltidsjobb i en annen EØS-stat og pendler dit, eller ved at vedkommende gjør bruk av den mulighet som trygdeforordningen artikkel 64 gir for å reise til en annen EØS-stat for å søke arbeid der.

Det følger av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 at mottak av en kontantytelse som følge av lønnet arbeid eller selvstendig virksomhet likestilles med å utføre arbeid- og næringsvirksomhet. For en arbeidsledig som har eller lykkes med å skaffe seg deltidsarbeid i en annen EØS-stat, er det nærliggende å anta at forordningens regler om arbeid i flere stater kommer til anvendelse, se den generelle drøftelsen i punkt 6.8. Den administrative kommisjonen kom i 2010 med en anbefaling om at medlemsstatene bør inngå avtaler i henhold til forordningen artikkel 16 som innebærer at personer

«… som oppebærer ydelser ved arbejdsløshed i bopælslandet, og som samtidig udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed på deltidsbasis i en anden medlemsstat, udelukkende [skal] være omfattet af lovgivningen i førstnævnte medlemsstat, både med hensyn til indbetaling af bidrag og tilkendelse af ydelser».137

Denne anbefalingen er etter sin ordlyd begrenset til tilfeller hvor det er sammenfall mellom bosettingsstaten og staten som skal utbetale arbeidsløshetsytelsene, men den kan hevdes å gi uttrykk for en mer generell oppfatning av at lovvalget bør følge plikten til å utbetale arbeidsløshetsytelsene. Den administrative kommisjonen har fulgt dette opp i forslaget til endringer i trygdeforordningen, hvor artikkel 13 er foreslått å få et nytt nr. 4a som skal lyde som følger:

«En person, som modtager kontantydelser ved arbejdsløshed fra en medlemsstat, og som samtidig udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en anden medlemsstat, er omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, som udbetaler ydelsen ved arbejdsløshed.»

I lys av den foreslåtte presiseringen finner utvalget ikke grunn til å drøfte nærmere de vanskelige lovvalgspørsmålene som deltidsarbeid i en annen EØS-stat kan gi opphav til.

For personer som ikke er yrkesaktive er trygdeforordningens hovedregel at de skal være underlagt lovgivningen i bostedsstaten, se punkt 6.5. For dagpenger under arbeidsløshet er dette av liten praktisk betydning, men det kan tenkes at en person som er helt arbeidsløs og som ikke (lenger) mottar dagpenger fra en annen EØS-stat velger å flytte til Norge. Vedkommende vil da bli regnet som ikke-yrkesaktiv og bli omfattet av norsk lovgivning som bosatt. Trygdeforordningens regler om ytelser ved arbeidsløshet vil ikke komme til anvendelse i et slikt tilfelle, jf. punkt 8.16.2.4 ovenfor om forutsetningen om at krav fremsettes i siste arbeidsstat. Dette hindrer likevel ikke at en «hjemvendt» arbeidsløs etter omstendighetene kan ha opparbeidet rettigheter gjennom tidligere arbeid i Norge, innenfor referanseperioden etter folketrygdloven §§ 4-4 (krav til minsteinntekt) og 4-11 (beregningsgrunnlag).138 Dette er imidlertid ikke et forhold som reguleres av trygdeforordningen.139

8.16.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3 og 5.4. Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold og hendelser i hele EØS.

Folketrygdlovens kapittel om dagpenger inneholder ingen vilkår som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

En potensiell utfordring knyttet til forbudet mot indirekte forskjellsbehandling er bestemmelsene i folketrygdloven §§ 4-4 og 4-15 om krav til minsteinntekt for rett til dagpenger og for fastsettingen av stønadsperioden, se nærmere i punkt 8.16.2.4 og 8.16.2.5 nedenfor.

En annen bestemmelse i folketrygdloven kapittel 4 som gir opphav til spørsmål knyttet til de generelle reglene om likebehandling er § 4-12 andre ledd om barnetillegg til dagpengemottakere som forsørger barn under 18 år. Det er et vilkår at barnet er medlem i folketrygden og at det som hovedregel oppholder seg i Norge. Dersom disse vilkårene ble gitt anvendelse også i saker som omfattes av trygdeforordningen, ville det vært i strid med forordningens artikkel 5 bokstav b. I dagpengeforskriften § 13-7 er det imidlertid gjort unntak fra medlemskaps- og oppholdskravet for forsørget barn som er bosatt i en annen EØS-stat eller Sveits, når den andre forsørgeren ikke mottar barnetillegg til dagpenger for samme barn.

Utvalget bemerker også at Nav etter trygdeforordningen artikkel 4 plikter å gi EØS-utlendinger samme oppfølging og formidlingsbistand som den som tilbys norske arbeidssøkere. En person som etter artikkel 64 har med seg dagpenger fra en annen EØS-stat for å søke arbeid i Norge, har dermed både krav på formidlingsbistand, behovsvurdering og aktivitetsplan etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven, på lik linje med norske arbeidssøkere. Tilsvarende gjelder for personer som etter trygdeforordningen artikkel 65 kan få norske dagpenger mens de bor i en annen EØS-stat, eller som mottar arbeidsløshetsytelse fra sin bostedsstat, men samtidig også er registrert som arbeidssøker i Norge.

8.16.2.4 Sammenlegging av tid – betydning for kravet til minsteinntekt og for kravet til Norge som siste arbeidsstat

I motsetning til de nasjonale reglene i de fleste EØS-statene, oppstiller ikke folketrygdloven noe direkte krav til trygdetid for rett på dagpenger. Hensynet til tilknytning til Norge ivaretas i stedet gjennom inngangsvilkåret om medlemskap i folketrygden (folketrygdloven § 4-3) og kravet om en arbeidsinntekt de siste tolv månedene før søknadstidspunktet på minst 1,5 G, eventuelt 3 G de siste 36 månedene (kvalifikasjonskravet, jf. § 4-4).

Trygdeforordningen artikkel 61 gir særlige regler om sammenlegging av arbeids- og trygdetid for arbeidsløshetsytelsene, herunder dagpenger. Det følger av artikkel 61 nr. 1 at dersom det i nasjonal lovgivning er et vilkår for rett til ytelser at den arbeidsløse har tilbakelagt trygdetid, tid med lønnet arbeid eller tid med selvstendig virksomhet av en viss varighet, så plikter den kompetente institusjon å ta hensyn til tilsvarende perioder som er tilbakelagt i andre medlemsstater. Dette gjelder likevel bare trygdetid som ville gitt rett til ytelser ved arbeidsløshet etter den kompetente statens lovgivning, se under.

Etter sin ordlyd regulerer ikke denne bestemmelsen tilfeller der medlemsstaten ikke stiller krav om trygde- og arbeidsperioder av en viss varighet, men i stedet at søkeren har hatt en viss arbeidsinntekt utbetalt innenfor en bestemt referanseperiode. Frem til 2017 var Norge den eneste EØS-staten som benyttet arbeidsinntekt som inngangsvilkår for opptjening av rett til arbeidsløshetsytelser.140 Dette er trolig grunnen til at trygdeforordningen artikkel 61 ikke inneholder noen særlige regler om sammenlegging av utbetalt inntekt.

I og med at et av de grunnleggende prinsippene i trygdeforordningen er retten til å sammenlegge tid med opptjening av rett til ytelser fra ulike stater, se punkt 5.5, har det fra norsk side vært lagt til grunn at bestemmelsene om sammenlegging i artikkel 61 nr. 1 også får anvendelse for norske arbeidsløshetsytelser selv om folketrygdloven stiller krav om en viss opptjent inntekt i stedet for en viss opptjeningstid. Forskjellene i lønnsnivå mellom Norge og de aller fleste andre EØS-stater er imidlertid så store at sammenlegging krone for krone vil kunne gjøre det tilnærmet umulig å opptjene rett til norske dagpenger på grunnlag av arbeid fra mange av de andre EØS-statene. Det er en mangel ved trygdeforordningens regler om ytelser ved arbeidsløshet at de ikke regulerer dette spørsmålet, men det generelle forbudet mot indirekte forskjellsbehandling i forordningen artikkel 4 kommer uansett til anvendelse. Helt siden 1994 har derfor Norge hatt særlige forskriftsbestemmelser om hvordan arbeid fra andre EØS-stater skal vurderes ved anvendelse av folketrygdloven § 4-4, jf. nå dagpengeforskriften § 13-5.141 Disse reglene innebærer at kravet til minsteinntekt i folketrygdloven § 4-4 konverteres til krav om opptjeningstid. De særlige reglene innebærer at kvalifikasjonskravet i folketrygdloven § 4-4 anses oppfylt når arbeidssøkeren har arbeidet henholdsvis 16 uker på fulltid de siste 12 månedene før søknadstidspunktet, eller 32 uker de siste 36 månedene. Periodene på henholdsvis 16 og 32 uker tilsvarer om lag den perioden en person med gjennomsnittlig lønn fra industrien må jobbe for å fylle inntektskravet som er satt i folketrygdloven § 4-4.142

Utvalget har ikke etterprøvd om denne løsningen generelt gir resultater som er mer eller mindre fordelaktig for EØS-utlendinger med arbeidsinntekt fra andre EØS-stater enn det nærliggende alternativet – en løsning med indeksering av inntektene. Utvalget bemerker imidlertid at Danmark nylig har valgt indeksering for å løse samme utfordring, jf. § 30 nr. 3 i Bekendtgørelse om inkomst- og beskæftigelseskravet for ret til dagpenge.143 Om det i et konkret tilfelle skulle vise seg at en person ville oppfylt minstekravene til inntekt i folketrygdloven § 4-4 dersom Norge hadde valgt samme tilnærming til Danmark, mens anvendelse av dagpengeforskriften § 13-5 leder til motsatt resultat, er utvalget usikker på om dagpengeforskriftens løsning kan anses forenlig med forordningen artikkel 61 nr. 1. Dersom det er snakk om en statsborger fra en annen EØS-stat, vil også diskrimineringsforbudet i forordningen artikkel 4 by på utfordringer. Utvalget er kjent med at spørsmålet tidligere har vært diskutert mellom Arbeids- og sosialdepartementet og ESA, uten at ESA har funnet grunn til å gå videre med saken.144 I lys av Danmarks valg av indeksering av inntektene fra andre EØS-stater mener utvalget at spørsmålet bør utredes nærmere.

Etter folketrygdloven § 4-4 andre ledd er svangerskapsrelaterte sykepenger etter folketrygdloven kapittel 8 og svangerskapspenger og foreldrepenger etter kapittel 14 likestilt med arbeidsinntekt ved beregning av minste arbeidsinntekt. Trygdeforordningen artikkel 61 nr. 1 krever at tilsvarende ytelser fra andre EØS-stater tillegges samme virkning, noe det er tatt høyde for i dagpengeforskriften § 13-5 («likestilte perioder»).

Etter trygdeforordningen artikkel 61 nr. 1 andre ledd er det bare trygdetid fra andre EØS-stater som ville gitt rett til ytelser ved arbeidsløshet etter den kompetente statens lovgivning som skal telle med. Som følge av at inntekt fra næringsvirksomhet ikke gir rett til dagpenger etter folketrygdloven, vil derfor ikke arbeid som næringsdrivende i andre EØS-stater kunne gi rett til dagpenger.

Etter trygdeforordningen artikkel 61 nr. 2, forutsetter anvendelsen av reglene om sammenlegging at arbeidssøkerens siste trygde- eller arbeidstid er fra den staten der krav om arbeidsløshetsytelser blir satt frem. Bestemmelsen stadfester prinsippet som kommer til uttrykk i avsnitt 11 i fortalen til trygdeforordningen; sidestilling av faktiske forhold eller hendelser som har funnet sted i én medlemsstat, kan ikke føre til at en annen medlemsstat blir kompetent stat. For Norges vedkommende betyr det at forutsetningen om medlemskap i folketrygden for rett til dagpenger, som kommer til uttrykk blant annet i § 4-3, er EØS-rettslig uproblematisk. Selv om det ikke er noen bestemmelse i folketrygdloven kapittel 4 som sier rett ut at siste arbeidsforhold må ha vært som medlem av folketrygden, ligger dette under som en klar forutsetning. Dette er fulgt opp i dagpengeforskriften § 13-3.

Trygdeforordningen inneholder imidlertid ett viktig unntak: En person som var bosatt i Norge da han eller hun sist utførte lønnet arbeid, kan etter særregelen i artikkel 65 nr. 2 kreve dagpenger fra Norge selv om Norge ikke var kompetent stat. For grensearbeidere dikterer artikkel 65 nr. 2 denne løsningen, mens den for andre EØS-pendlere oppstiller det som en mulighet. Et praktisk eksempel på sistnevnte er en person som har arbeid i en annen EØS-stat uten å bosette seg der, og som velger å returnere til familien i Norge etter å ha blitt arbeidsledig. I henhold til artikkel 65 kan Norge måtte utbetale dagpenger i slike tilfeller, selv om den arbeidsløse ikke var medlem i folketrygden da han eller hun ble arbeidsledig, se nærmere dagpengeforskriften § 13-3 tredje ledd bokstav a og b.

Kravet til at siste arbeidsforhold må ha vært i Norge er også fraveket gjennom særregler i dagpengeforskriften § 13-3 tredje ledd bokstav c og d.145

8.16.2.5 Sammenlegging av tid – betydning for antall stønadsuker

Maksimal stønadsperiode for dagpenger fastsettes etter folketrygdloven § 4-15 på grunnlag av stønadsmottakerens tidligere arbeidsinntekt slik denne fastsettes etter folketrygdloven § 4-4.

Tilsvarende som ved sammenlegging av arbeidsperioder fra andre stater i forbindelse med vurdering av minsteinntekt etter folketrygdloven § 4-4, må det også her tas hensyn til inntekt opptjent i andre EØS-stater, jf. trygdeforordningen artikkel 5 bokstav a. Som påpekt i punkt 8.16.2.4 ovenfor er imidlertid forskjellene i lønnsnivå mellom Norge og de fleste andre EØS-stater så store at sammenlegging krone for krone kan gjøre det vanskelig for de som får innvilget dagpenger på grunnlag av sammenlegging av perioder fra andre EØS-stater å fylle vilkårene for å få en lang dagpengeperiode. I dagpengeforskriften § 13-8 er det derfor gitt særlige regler for fastsetting av stønadsperioden for dagpenger basert på uker med arbeid fra andre EØS-stater. Arbeid på fulltid i 21 uker anses å tilsvare en minsteinntekt på 2 G, som i henhold til folketrygdloven § 4-15 første ledd første punktum gir en dagpengeperiode på 104 uker. Utgjør arbeidsperioden mindre enn 21 uker, blir dagpengeperioden satt til 52 uker, jf. dagpengeforskriften § 13-8 andre ledd og folketrygdloven § 4-15 første ledd andre punktum.

Utvalget har ikke etterprøvd om denne løsningen generelt gir resultater som er mer eller mindre fordelaktig for EØS-utlendinger med arbeidsinntekt fra andre EØS-stater enn det nærliggende alternativet – en løsning med indeksering av inntektene. Utvalget bemerker imidlertid at Danmark nylig har valgt indeksering for å løse tilsvarende utfordring knyttet til inngangskravet til dagpengene, jf. § 30 nr. 3 i Bekendtgørelse om inkomst- og beskæftigelseskravet for ret til dagpenge.146 Dersom det i et konkret tilfelle skulle vise seg at en person ville oppfylt vilkårene for en full stønadsperiode på 104 uker dersom Norge hadde valgt en løsning med indeksering av inntektene slik som Danmark, mens anvendelse av dagpengeforskriften § 13-8 leder til en dagpengeperiode på 52 uker, er utvalget usikker på om dagpengeforskriftens løsning kan anses forenlig med diskrimineringsforbudet i forordningen artikkel 4. Spørsmålet bør etter utvalgets syn undersøkes nærmere.

8.16.2.6 Beregning av dagpengegrunnlaget

Folketrygdloven § 4-11 bestemmer at grunnlaget for beregningen av dagpenger er søkerens brutto arbeidsinntekt de siste tolv månedene, eventuelt gjennomsnittlig brutto arbeidsinntekt i de siste 36 månedene før søknadstidspunktet. I tillegg til arbeidsinntekt medregnes brutto utbetalte ytelser etter kapitlene 4, 8, 9 og 14 i loven.

Trygdeforordningen artikkel 62 gir særlige regler om beregning av dagpengenes størrelse for de tilfeller ytelsen fastsettes på grunnlag av arbeids- og trygdeperioder fra en annen EØS-stat. I slike tilfeller vil man ikke fullt ut kunne følge de ordinære beregningsreglene i folketrygdloven § 4-11 i sammenleggingssakene.

Etter artikkel 62 skal den inntekten medlemmet hadde i sitt siste arbeid i den kompetente staten legges til grunn for beregningen. Denne inntekten skal legges til grunn for alt arbeid som er utført innenfor den referanseperioden den aktuelle medlemsstaten i sitt nasjonale regelverk legger til grunn for beregningen.

For særtilfellene hvor Norge må utbetale arbeidsløshetsytelser til en person som ikke var underlagt norsk lovgivning da han eller hun ble arbeidsledig (trygdeforordningen artikkel 65 nr. 2), tar beregningen etter artikkel 62 nr. 3 utgangspunkt i inntekten i siste arbeidsstat.147 Det er tatt høyde for dette i dagpengeforskriften § 13-6 andre ledd, som slår fast at inntekten i siste arbeidsforholdet i arbeidsstaten i disse tilfellene må omregnes til norsk valuta og legges til grunn.

8.16.2.7 Eksportabilitet og bevegelsesfrihet – betydning for kravet til opphold i Norge

Etter folketrygdloven § 4-2 første ledd er det et vilkår for rett til dagpenger at stønadsmottaker oppholder seg i Norge. Departementet kan etter bestemmelsens andre ledd gi unntak fra oppholdskravet i forskrift. I dagpengeforskriften kapittel 1 er det det gitt enkelte generelle unntak fra oppholdskravet, blant annet for stønadsmottakere som oppholder seg i utlandet i forbindelse med jobbintervju, eller i forbindelse med feriefravær i medhold av folketrygdloven § 4-5 fjerde ledd.

Ettersom dagpenger kun utbetales for fem dager per uke, blir dagpengene etter gjeldende praksis ikke redusert som følge av «fravær» lørdag og søndag, herunder også fravær som skyldes utenlandsopphold. Dette gjelder tilsvarende for helligdager. Kravet til opphold i Norge kan rimeligvis heller ikke forstås slik at det er til hinder for at en mottaker av dagpenger reiser på en sporadisk handletur til Sverige på ettermiddagstid. Oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 legger slik sett ikke større hindringer på mottakers bevegelsesfrihet enn de hindringer som normalt ligger innbakt i det å ha et arbeidsforhold i Norge, med de krav til daglig tilstedeværelse på arbeidsplassen som dette innebærer. Denne forståelsen av oppholdskravet fremgår imidlertid ikke av dagpengeforskriften, noe den etter utvalgets syn nok burde gjort.

Arbeidsløshetsytelsene har en særlig stilling i trygdesystemet og i trygdeforordningen, og er i all hovedsak unntatt fra eksport. Hovedregelen om eksportabilitet i trygdeforordningen artikkel 7 gjelder bare så langt noe annet ikke er fastsatt i forordningens øvrige bestemmelser, se generelt omtalen i punkt 5.6. For ytelser ved arbeidsløshet fremgår det av artikkel 63 at artikkel 7 bare får anvendelse på de tilfeller som er omhandlet i artiklene 64 og 65, og innenfor de grenser som er fastsatt der.148

Som påpekt av EFTA-domstolen i sak E-8/20 N vil trygdeforordningen artikkel 7 ikke bare ramme rene bostedskrav, men også oppholdskrav som i realiteten tilsvarer bostedskrav,149 og artikkel 63 endrer ikke på dette. Det er opplagt at nasjonal lovgivning ikke kan ha oppholdskrav som undergraver den eksportabiliteten av dagpenger som forordningen artiklene 64 og 65 gir opphav til. Dette er også uttrykt i dagpengeforskriften § 13-4, hvor første ledd bokstav a til c gjør unntak fra oppholdskravet for personer som har benyttet den adgang til mottak av dagpenger under opphold i andre EØS-stater som trygdeforordningen gir.

Omvendt er det ikke like opplagt at artiklene 64 og 65 må tolkes slik at trygdeforordningen forutsetningsvis tillater nasjonale oppholdskrav i alle andre tilfeller. Likheten mellom bostedskrav og oppholdskrav er imidlertid så nær at en slik tolkning likevel er nærliggende. Det ville være lite igjen av medlemsstatenes adgang til å oppstille bosettingskrav dersom en mottaker av dagpenger kunne ta ytelsen med seg på langvarige opphold i andre EØS-stater. Som utgangspunkt og klar hovedregel må nasjonal lovgiving derfor uten hinder av forordningen kunne oppstille oppholdskrav for retten til ytelser ved arbeidsløshet, med mindre annet skulle følge av artiklene 64 eller 65.

Selv om trygdeforordningen ikke er til hinder for nasjonale oppholdskrav i andre tilfeller enn de som dekkes av artiklene 64 og 65, kan EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet komme til anvendelse, se punkt 2.4. To konkrete eksempler på dette er sakene C-406/04 De Cuyper og C-228/07 Petersen. Begge sakene gjaldt arbeidsløshetsytelser der stønadsmottakerne ikke var underlagt et krav om å være tilgjengelige for arbeid, og deres situasjon var ikke dekket av dagjeldende artikkel 69 (någjeldende artikkel 64).150 For situasjoner som dekkes av artikkel 64 eller 65, har EU-domstolen nøyd seg med å vurdere oppholdskrav for arbeidsløshetsytelser etter reglene i trygdeforordningen.151

Spørsmål knyttet til betydningen av EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet for oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 er forelagt EFTA-domstolen av henholdsvis Trygderetten (sak E-13/20) og Borgarting lagmannsrett (sak E-15/20). Muntlige høringer ble avholdt i løpet av våren 2021, og EFTA-domstolens svar kan forventes om kort tid. Av denne grunn finner utvalget ikke grunn til å drøfte dette spørsmålet nærmere.

Utvalget finner heller ikke grunn til å redegjøre i detalj for de muligheter som trygdeforordningen artiklene 64 og 65 gir for rett på dagpenger fra Norge under bosetting eller opphold i andre EØS-stater. De unntak fra oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 som dette gir opphav til, er synliggjort i dagpengeforskriften § 13-4 første ledd:

«Unntatt fra kravet i folketrygdloven § 4-2 om opphold i Norge, er medlemmer som

• a. har benyttet adgangen til eksport av dagpenger, jf. § 13-9,

• b. er delvis eller periodevise arbeidsløse og under sitt siste arbeidsforhold var grensearbeider,

• c. er delvis eller periodevis arbeidsløse og under sitt siste arbeidsforhold har vært bosatt i annet EØS-land eller Sveits, og ikke anses som grensearbeider, dersom han eller hun i sitt siste arbeidsforhold arbeidet sammenhengende flere dager ut over en uke for deretter å ha fri flere dager i strekk (i en regelmessig tilbakevendende turnus- eller rotasjonsordning), og reiste hjem til bosettingslandet i friperiodene.»

Bokstav a er en henvisning til den «eksportrett»152 som følger av trygdeforordningen artikkel 64, og som er nærmere forklart i dagpengeforskriften § 13-9. Utvalget nøyer seg med å vise til at artikkel 64 på visse vilkår gir arbeidsløse en rett til å ta med seg arbeidsløshetsytelser i inntil tre måneder til en annen medlemstat for å søke jobb der. Bestemmelsens nr. 1 bokstav c andre punktum åpner for at perioden på tre måneder kan forlenges med inntil tre nye måneder, men dagpengeforskriften § 13-9 fjerde ledd gjør det klart at dette er en mulighet som Norge ikke har benyttet seg av. I sak C-551/16 Klein Schiphorst bekreftet EU-domstolen at en medlemsstats valg om å ikke utvide perioden ut over tre måneder er forenlig med traktatbestemmelsene om arbeidskraftens frie bevegelighet. I det pågående arbeidet med å revidere trygdeforordningen har Kommisjonen tatt til orde for å utvide tidsbegrensningen av muligheten til å ta med seg arbeidsløshetsytelser til en annen medlemstat fra minimum tre til minimum seks måneder, men det er høyst usikkert om dette forslaget vil få tilslutning fra Rådet.153

Muligheten til å kunne ta med seg dagpengene i inntil tre måneder for å søke jobb i en annen medlemstat etter artikkel 64, vil også kunne benyttes i forbindelse med at man flytter til en annen EØS-stat (eksport). Etter folketrygdloven § 2-14 første ledd opphører det pliktige medlemskapet i folketrygden dersom man tar opphold i utlandet med den hensikt å bli der mer enn tolv måneder. Man regnes da som bosatt i utlandet. For en mottaker av dagpenger fra Norge som har til hensikt å bli boende i den EØS-staten som vedkommende har reist til for å søke arbeid, uavhengig av om han eller hun skulle lykkes med å finne jobb i løpet av de første tre månedene eller ikke, vil dermed også kravet om medlemskap i folketrygden måtte fravikes i denne tremånedersperioden.

Dagpengeforskriften § 13-4 første ledd bokstav b og c gjelder tilfellene hvor trygdeforordningen artikkel 65 gir rett til dagpenger fra Norge for en arbeidsløs som under sitt siste arbeidsforhold var bosatt i en annen EØS-stat («EØS-pendlere»). Bokstav b gjelder grensearbeidere bosatt i andre EØS-stater som bare er delvis eller periodevis arbeidsløse. Av artikkel 65 nr. 1 følger det at Norge er kompetent stat i disse tilfellene dersom siste arbeidsforhold var i Norge, og de aktuelle personene har krav på å bli vurdert av Nav som om de var bosatt i Norge. Øvrige vilkår for dagpenger vil imidlertid gjelde fullt ut, herunder vilkåret om å være reell arbeidssøker i Norge, jf. folketrygdloven § 4-5. Statusen som grensearbeider gir her opphav til en forventning om at det ikke vil by på problemer å være tilgjengelig for arbeidsmarkedet i den tidligere arbeidsstaten.

Dagpengeforskriften § 13-4 første ledd bokstav c gjelder for periodevis eller delvis arbeidsløse EØS-pendlere som ikke er grensearbeidere i forordningens forstand. Også disse personene er omfattet av trygdeforordningen artikkel 65 nr. 1, med den følge at Norge er kompetent stat dersom siste arbeidsforhold var i Norge. Også disse EØS-pendlerne har krav på å bli vurdert av Nav som om de var bosatt i Norge, selv om de altså i forordningens forstand er bosatt i en annen EØS-stat. De er imidlertid bare fritatt fra oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 dersom de i sitt siste arbeidsforhold arbeidet sammenhengende flere dager ut over en uke for deretter å ha fri flere dager i strekk (i en regelmessig tilbakevendende turnus- eller rotasjonsordning), og reiste hjem til bosettingslandet i friperiodene.

Utvalget bemerker at dagpengeforskriften på dette punkt gir opphav til en ikke ubetydelig begrensning av bevegelsesfriheten til personer som har sitt senter for livsinteresser i en annen EØS-stat, men som Norge er forpliktet til å utbetale dagpenger til. Forskriftens unntak for personer som i sitt siste arbeidsforhold arbeidet i en regelmessig tilbakevendende turnus- eller rotasjonsordning, og reiste hjem til bosettingslandet i friperiodene, er ikke nærmere begrunnet i EØS-rundskrivet.154 Utvalget antar imidlertid at det skyldes at personer i denne kategorien ofte ikke har hatt egen bolig i Norge under arbeidsforholdet, og at et krav til at de skal måtte finne en bolig i Norge for å kunne motta dagpenger vil undergrave den eksportretten som artikkel 7 gir opphav til i tilfeller som faller inn under artikkel 65, jf. trygdeforordningen artikkel 63.

I EØS-rundskrivet punkt 4.2.4.1.1 er forholdet mellom trygdeforordningen artikkel 7 og artikkel 65 mer generelt omtalt som følger:

«Artikkel 63 i forordningen skal ikke forstås slik at enhver som er omfattet av artikkel 65, nødvendigvis må unntas fra kravet til opphold i Norge. Artikkel 7 gjelder kun innenfor de grenser som er fastsatt i artikkel 64 og 65, hvilket skal forstås slik at det for enkelte grupper vil være urimelig å stille krav om opphold i Norge. En periodevis eller delvis arbeidsløs EØS-pendler som ikke er grensearbeider, er som hovedregel ikke unntatt fra kravet til opphold i Norge. Vedkommende må oppfylle de vilkår som gjelder for rett til dagpenger i Norge på samme vilkår som arbeidssøkere som er bosatt i Norge. De grupper som kan unntas fra kravet til opphold i Norge går fram av forskrift om dagpenger § 13-4. Unntakene fra kravet til opphold i Norge som er gjort i forskrift om dagpenger er uttømmende.»

Utvalget er enig i at det må gjøres unntak fra oppholdskravet for EØS-pendlere som ikke har egen bolig i Norge, men stiller spørsmål ved om forordningen tillater at oppholdskravet gjøres gjeldende overfor andre EØS-pendlere. Utvalget er oppmerksom på at det er snakk om EØS-pendlere som ikke er grensearbeidere, altså personer som forutsetningsvis reiste hjem sjeldnere enn ukentlig før de ble (delvis eller periodevis) arbeidsløse. I vilkåret om periodevis eller delvis arbeidsløshet ligger videre en forutsetning om at de har et bestående arbeidsforhold i Norge. Av unntaket i dagpengeforskriften § 13-4 første ledd bokstav c følger det dessuten motsetningsvis at oppholdskravet bare gjelder for EØS-pendlere som normalt alt har et egnet oppholdssted i Norge. Deres reelle bevegelsesfrihet etter å ha blitt (periodevis eller delvis) arbeidsløse er nok ofte minst like stor som den var tidligere, ettersom oppholdskravet ikke gjelder i helger og helligdager. I lys av EFTA-domstolens utlegning av trygdeforordningen artikkel 7 i sak E-8/20 N er utvalget likevel tvilende til om det er mulig å rettferdiggjøre et oppholdskrav for en kategori av arbeidsløse som vitterlig er omfattet av trygdeforordningen artikkel 65 nr. 1, og som forutsetningsvis har senter for sine livsinteresser i en annen EØS-stat. Som påpekt av EFTA-domstolen vil et vilkår om opphold i praksis tilsvare et bosettingsvilkår «dersom vilkåret forutsetter lange perioder med opphold i den berørte EØS-stat og/eller vilkåret må være oppfylt så lenge den aktuelle ytelse utbetales».155

Utvalget tilføyer at tilnærmingen til Den administrative kommisjonen i beslutning nr. U2 tilsier at kategorien av EØS-pendlere som ikke er grensearbeidere må antas å være temmelig begrenset. Beslutningen forutsetter at de fleste som reiser hjem sjeldnere enn ukentlig normalt bør anses å ha vært bosatt i arbeidslandet og dermed ikke omfattet av artikkel 65.156 Beslutningen gjelder etter sin ordlyd artikkel 65 nr. 2 og spørsmålet om helt arbeidsløse som returnerer til bosettingsstaten, men den må rimeligvis få tilsvarende betydning for forståelsen av bosettingsvilkåret i artikkel 65 nr. 1. Utvalget kan imidlertid ikke se at gruppens beskjedne omfang er relevant for forståelsen av om deres rett til dagpenger fra Norge kan knyttes til et vilkår om opphold her til lands.

Utvalget bemerker videre at dagpengeforskriften § 13-4 ikke gjør noe unntak fra oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 for helt arbeidsledige EØS-pendlere som velger å kreve dagpenger i Norge fremfor i bosettingsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 65 nr. 2 andre ledd. Også på dette punkt gir dagpengeforskriften opphav til en ikke ubetydelig begrensning av bevegelsesfriheten til personer som har senter for sine livsinteresser i andre EØS-stater, men som Norge er forpliktet til å utbetale dagpenger til. Spørsmålet om anvendelsen av trygdeforordningen artikkel 7 i disse tilfellene er imidlertid vanskeligere enn for de delvis eller periodevis arbeidsløse EØS-pendlerne som faller inn under forordningen artikkel 65 nr. 1. Årsaken er at artikkel 65 nr. 2 første ledd i utgangspunktet peker ut bosettingsstaten som ansvarlig for å utbetale dagpenger til helt arbeidsledige EØS-pendlere. Som arbeidsstat blir Norge bare ansvarlig i disse tilfellen dersom den arbeidsløse velger å bli værende igjen her i landet, og artikkel 65 nr. 2 andre ledd krever at vedkommende i så fall skal stille seg til rådighet for Nav. Det er nærliggende å forstå dette slik at en arbeidsløs som velger arbeidsstaten fremfor bosettingsstaten i et slikt tilfelle, må finne seg i at samtlige av arbeidsstatens vilkår kommer til anvendelse, heri inkludert oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2.

Denne tolkningen støttes av særregelen i artikkel 65 nr. 5 bokstav b, som åpner for at en arbeidsløs EØS-pendler, som ikke er grensearbeider, som har valgt arbeidsstaten fremfor bosettingsstaten kan velge å returnere til bostedsstaten og få dagpenger derfra. Arbeidsstaten skal i disse tilfellene utbetale dagpenger de første tre månedene i henhold til artikkel 64, men arbeidssøkeren må deretter kreve ytelsen fra bosettingsstaten. Formålet med denne ansvarsfordelingen undergraves dersom den arbeidsløse i en slik situasjon skulle kunne fortsette å kreve dagpenger fra arbeidsstaten, men faktisk oppholde seg i bosettingsstaten.

Utvalgets syn er derfor at den begrensningen av trygdeforordningen artikkel 7 som følger av henvisningen i artikkel 63 til de grenser som er fastsatt i artikkel 65, tilsier bosettingskravet i folketrygdloven § 4-2 må kunne gjøres gjeldende overfor helt arbeidsledige EØS-pendlere som velger å kreve dagpenger i Norge fremfor i bosettingsstaten.

Utvalget bemerker for ordens skyld at mobiliteten som sikres av trygdeforordningen artikkel 65 ikke bare sikrer at EØS-pendlere i visse situasjonen kan kreve dagpenger fra Norge selv om de har og beholder bosted i en annen EØS-stat, men også at helt arbeidsløse EØS-pendlere bosatt i Norge må (grensearbeidere) eller kan (andre EØS-pendlere) kreve dagpenger fra Norge selv om siste arbeidsforhold er i en annen EØS-stat.157 I disse tilfellene er det imidlertid ikke tvilsomt at oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 gjelder fullt ut.

8.16.2.8 Administrativt samarbeid – særlig om refusjon

Som følge av at trygdeforordningen artikkel 65 legger ansvaret for å utbetale arbeidsløshetsytelser på en medlemsstat som ikke er kompetent stat, gir artiklene 65 nr. 6 og 7 bostedsstaten rett til å be om refusjon av dagpenger utbetalt til EØS-pendlere. Formålet er å sørge for en mer rettferdig økonomisk fordeling mellom statene, og å kompensere for den økonomiske byrden som artikkel 65 pålegger bostedsstaten til tross for at de aktuelle avgifter er innbetalt til arbeidsstaten.

Det følger av artikkel 65 nr. 6 at den økonomiske byrden i slike tilfeller skal deles mellom bostedsstaten og arbeidsstaten, ved at arbeidsstaten skal gi full refusjon for arbeidsløshetsytelser som bostedsstaten har utbetalt i løpet av de tre første månedene. Beløpet som refunderes kan likevel ikke være høyere enn det beløpet som ville har blitt utbetalt fra arbeidsstaten i den angitte perioden. Etter artikkel 65 nr. 7 forlenges refusjonsperioden til fem måneder dersom arbeidssøkeren i arbeidsstaten har utført arbeid som ville gitt rett til dagpenger i minst tolv måneder innenfor en 24-månedersperiode.

Artikkel 65 nr. 8 åpner for at medlemsstatene kan inngå avtaler om å gi avkall på refusjon etter nr. 6 og 7. De nordiske statene har i nordisk konvensjon om trygd gitt avkall på enhver refusjon etter artikkel 65.158

8.17 Ytelser ved tidligpensjonering

Trygdeforordningen har i avdeling III kapittel 7 bestemmelser om såkalt tidligpensjonering (på dansk «efterløn», på engelsk «pre-retirement benefits»). Dette er nærmere definert i artikkel 1 bokstav x.

Artikkel 66 er den eneste artikkelen i kapittel 7. Av denne fremgår at sammenleggingsbestemmelsen i artikkel 6 ikke kommer til anvendelse ved tilståelse av tidligpensjoneringsytelser.

Norge har ingen ytelser som klassifiseres som tidligpensjonering etter trygdeforordningen.

8.18 Barnetrygd

8.18.1 Barnetrygdlovens regulering

Barnetrygd reguleres av lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven). Formålet med ytelsen er å bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn, jf. § 1 første ledd. Utvidet barnetrygd er ment å bidra til å dekke merutgifter en forelder har som enslig forsørger, jf. § 1 andre ledd.

Rett til barnetrygd har foreldre eller annen omsorgsperson som har barn under 18 år boende fast hos seg, dersom barnet er bosatt i riket etter bestemmelsene i § 4, jf. barnetrygdloven § 2. En samværforelder kan dermed ikke få utbetalt barnetrygd. Hvis foreldrene har delt fast bosted for barnet, kan hver av dem få rett til 50 prosent barnetrygd, jf. barnetrygdloven § 2 tredje ledd.

Som for andre ytelser knyttes bosettingsvurderingen til om barnet og/eller omsorgspersonen på nærmere vilkår har oppholdt seg eller skal oppholde seg tolv måneder eller mer i riket, jf. barnetrygdloven § 4. Et barn som fødes i Norge kan avlede sin status som bosatt i Norge fra moren. Dette gjelder der moren ved fødselen har oppholdt seg eller skal oppholde seg i Norge i mer enn 12 måneder, se § 4 første ledd bokstav a. Barnet anses også som bosatt i Norge dersom barnet selv skal oppholde seg i Norge i mer enn tolv måneder, se § 4 første ledd bokstav b. Et barn anses også som bosatt i riket når barnet fødes under morens utenlandsopphold, dersom moren er å regne som bosatt i riket eller fyller vilkårene om medlemskap i folketrygden etter § 5. Det samme gjelder der barnet adopteres etter norsk lov under adoptivforeldrenes utenlandsopphold, og adoptivforeldrene er å regne som bosatt i riket eller fyller vilkårene om medlemskap i folketrygden etter § 5.

Barnetrygdloven § 4 tredje ledd gir regler om hvor lenge barnet kan oppholde seg i utlandet før det ikke lenger kan regnes som bosatt i henhold til barnetrygdlovens regler. Barnet anses som fortsatt bosatt ved sammenhengende utenlandsopphold opp til tre måneder, men ikke ved utenlandsopphold utover dette. Dersom barnet har utenlandsopphold som til sammen utgjør seks måneder per år i to eller flere påfølgende år, regnes det heller ikke som bosatt i Norge.

Etter barnetrygdloven § 5 kan personer som har vært bosatt i Norge etter barnetrygdloven § 4, men ikke lenger fyller dette vilkåret, likevel få rett til fortsatt barnetrygd, eventuelt barnetrygd for nye barn. Dette gjelder i to situasjoner. For det første der barnet og den barnet bor fast hos under utenlandsoppholdet, er medlemmer i folketrygden etter folketrygdloven § 2-5 om pliktig medlemskap for personer utenfor Norge, eller etter folketrygdloven § 2-8 om frivillig medlemskap for personer utenfor Norge. For det andre i situasjoner der utenlandsoppholdet er ment å vare kortere enn tolv måneder, og barnet og den barnet bor fast hos, fyller vilkårene for medlemskap etter folketrygdloven § 2-5 eller 2-8. Grunnen til at det er tilstrekkelig å fylle vilkårene i bestemmelsene, og at det ikke kreves medlemskap etter disse, er at vedkommende i disse situasjonene fortsatt vil være pliktig medlem etter folketrygdloven § 2-1. Dermed er medlemskap etter folketrygdloven § 2-5 eller 2-8 utelukket.159 Hvis barnet bor i utlandet sammen med begge foreldrene sine, må barnet og begge foreldrene fylle vilkårene. Hvis foreldrene er bosatt i Norge, men barnet bor i utlandet og ikke fyller vilkårene i § 4, foreligger det ikke rett til barnetrygd.

Reglene om midlertidig fravær fra Norge er endret flere ganger, og søker i sin nåværende form å balansere ulike hensyn. Barnetrygd ble frem til 1. januar 2007 utbetalt under utenlandsopphold inntil tolv måneder. Ved en lovendring ble adgangen til utenlandsopphold begrenset til maksimalt seks måneder. Formålet med endringen var blant annet å fremme integrering og inkludering.160 Med virkning fra 1. oktober 2016 ble bestemmelsen strammet ytterligere inn, til den någjeldende regelen om at barnetrygd ikke blir utbetalt ved utenlandsopphold utover tre måneder. Endringen var begrunnet i et ønske om å unngå langtidsfravær fra skolen.161 De ovennevnte unntakene i barnetrygdloven § 5 søker å balansere disse innstrammingene, ved å ivareta hensynet til familier som ved å fylle vilkårene i folketrygdloven § 2-5 eller 2-8 har en viss trygdetilknytning til Norge.

Oppholdet i Norge må være lovlig for å kunne regnes med. Dette er en lovfesting av et tidligere underforstått vilkår, jf. for øvrig folketrygdloven § 2-1 tredje ledd.

Etter barnetrygdloven § 3 gjelder loven for barn som oppholder seg på Svalbard og som er medlem i folketrygden etter folketrygdloven § 2-3.

Det finnes egne regler for arbeidstakere i Norge og på kontinentalsokkelen, barn av arbeidstaker ved utenlandsk representasjon, og unntak ved rettigheter i utenlandske trygdeordninger.

Det er ingen aktivitetskrav knyttet til barnetrygd. Av kontrollhensyn har imidlertid den som krever eller mottar barnetrygd, plikter etter barnetrygdloven kapittel 6. Blant annet har stønadsmottakeren opplysningsplikt etter barnetrygdloven § 17. Regler om uriktige opplysninger er gitt i barnetrygdloven § 18.

Barnetrygdens størrelse fastsettes av Stortinget, jf. barnetrygdloven § 10. Ytelsen gis med en fast sats som utbetales etterskuddsvis hver måned, og tidligst fra kalendermåneden etter at barnet er født, jf. barnetrygdloven §§ 11 og 12.

Barnetrygdloven § 22 gir hjemmel for at Kongen kan inngå gjensidige avtaler med andre stater om rettigheter og plikter etter loven. Herunder kan det gjøres unntak fra lovens bestemmelser. Bestemmelsen inngår i hjemmelsgrunnlaget for forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen i EØS-avtalen.

Særlig om utvidet barnetrygd

Utvidet barnetrygd innebærer at man får barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetallet, jf. barnetrygdloven § 1 andre ledd. Rett til utvidet barnetrygd er regulert i barnetrygdloven § 9. Det kreves at barnets foreldre er ugift, skilt eller separert, og ikke bor sammen i en felles husholdning. Utvidet barnetrygd kan også gis til gjenlevende ektefelle. Tillegget er ment å bidra til å dekke merutgifter en forelder har som følge av at vedkommende er enslig forsørger for barnet og bor alene.162

Vilkårene for utvidet barnetrygd går frem av barnetrygdloven § 9. Barnets foreldre må være ugift, skilt eller separert og ikke bo sammen i en felles husholdning, og barnet må bo hos mottakeren. Av lovens forarbeider fremgår det at stønadsmottaker må være enslig forsørger for barnet, jf. Ot.prp. nr. 57 (2000–2001) side 51:

«Første ledd oppstiller et krav om at den barnet bor fast hos reelt sett er enslig. Det stilles krav til vedkommendes sivilstatus. I tillegg til et sivilstatuskrav oppstilles det et vilkår om at barnets foreldre ikke bor i samme boenhet. Med dette menes at barnets foreldre ikke må bo så nært inn på hverandre at det rent objektivt ikke er mulig å kunne konstatere at de er bosatt i hver sin boenhet. Dette er en presisering av at personen rent faktisk må være enslig forsørger for at det skal foreligge rett til utvidet barnetrygd.»

8.18.2 EØS-rettens betydning

8.18.2.1 Klassifisering

Av trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav j følger det at forordningen kommer til anvendelse på lovgivning om familieytelser. Av forordningen artikkel 1 bokstav z følger det at dette omfatter alle naturalytelser eller kontantytelser til dekning av familieutgifter, med noen unntak uten betydning for den norske barnetrygden.

Både ordinær og utvidet barnetrygd skal bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn, jf. barnetrygdloven § 1. Begge ytelsene må følgelig klassifiseres som familieytelser under forordningen, og de er innmeldt som sådanne av Norge.

Det er gitt særskilte regler for familieytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 8, artiklene 67-69.

8.18.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider, eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Siden en familie består av mer enn én person, og disse kan bo og arbeide i ulike stater, vil de ulike familiemedlemmene kunne ha tilknytning til, og være underlagt lovgivningen til, ulike stater. For at en familie med barn skal kunne ha krav på barnetrygd fra Norge, er det tilstrekkelig at ett av familiemedlemmene har Norge som lovvalgsstat. Etter omstendighetene kan denne forutsetningen være oppfylt selv om ingen av familiens medlemmer er bosatt i Norge, for eksempel i et tilfelle hvor en av foreldrene pendler til arbeid i Norge eller mottar kontantytelser som følge av å ha utført lønnet arbeid eller drevet selvstendig virksomhet her i landet, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2. Et eksempel på sistnevnte kan være en forelder som ønsker å tilbringe rekonvalesenstiden etter sykdom hjemme hos familien i en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 7 og/eller artikkel 21 nr. 1.

Som en følge av innretningen av barnetrygdloven kan det faktisk også tenkes at en familie kan ha krav på barnetrygd fra Norge selv om ingen av foreldrene har Norge som lovvalgsstat. For rett til barnetrygd er det etter barnetrygdloven tilstrekkelig å være bosatt i Norge – det kreves ikke medlemskap i folketrygden. Det innebærer at vilkårene for barnetrygd kan være oppfylt for en forelder som er bosatt i Norge, men som arbeider i en annen EØS-stat eller av andre grunner har en annen lovvalgsstat enn Norge. Av EU-domstolens dom i sak C-352/06 Bosmann følger det at bosettingsstaten ikke kan påberope seg trygdeforordningens lovvalgsregler som hjemmel for å avslå et krav på barnetrygd fra en forelder som oppfyller alle nasjonale vilkår for denne ytelsen.163 Det er imidlertid grunn til å understreke at plikten til å yte barnetrygd i disse tilfellene skyldes norsk rett, ikke EØS-retten. Som påpekt av EU-domstolen i forente saker C-95/18 og C-96/18 van den Berg står det medlemsstatene fritt å oppstille vilkår i nasjonal rett som gjør at man ikke utbetaler en ytelse som for eksempel barnetrygd dersom trygdeforordningen utpeker en annen EØS-stat som lovvalgsstat.164

Utvalget har ikke undersøkt hvor mange familier som kan ha rett til barnetrygd fra Norge selv om ingen av foreldrene har Norge som lovvalgsstat, men antar det dreier seg om et fåtall personer. Kostnadene begrenses også av den omstendighet at foreldrenes arbeidsstat vil være primærstat for utbetaling av barnetrygd til familien, slik at utbetalingene fra den norske barnetrygden er begrenset til en eventuell differanse.165

8.18.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Disse følger av trygdeforordningen artikkel 4, og innebærer at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler. Som en forlengelse av dette krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Barnetrygdloven inneholder en særregel i § 7 som knytter retten til barnetrygd til norsk statsborgerskap for arbeidstakere ved utenlandsk representasjon eller annen administrativ tjenestegren i Norge. Regelen fører til at barnetrygd ikke gis for barn som forsørges av utenlandske statsborgere som tjenestegjør eller er ansatt ved en ambassade, et konsulat eller arbeider for NATO i Norge mv., selv om barnet fyller vilkåret om minst tolv måneders opphold i riket.166 Den praktiske betydningen er nok begrenset, og den begrenses ytterligere av unntakene for tilfeller hvor den utenlandske statsborgeren er fast bosatt og skatter til Norge (første ledd) eller hvor barnet helt eller delvis forsørges av en ektefelle eller samboer som betaler skatt i Norge av sin årlige arbeidsinntekt som overstiger to ganger folketrygdens grunnbeløp (andre ledd). I tilfeller hvor vilkåret om statsborgerskap vil være avgjørende, følger det uansett av trygdeforordningen artikkel 4 at statsborgere fra andre EØS-stater må likestilles med norske statsborgere.

Barnetrygdloven inneholder ingen andre bestemmelser som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

For familieytelser, herunder barnetrygd, innebærer kravet til likebehandling at ytelser også kan kreves når familiemedlemmet som utløser rett til ytelsen bor i en annen EØS-stat. At familier der de ulike familiemedlemmene har tilknytning til flere EØS-stater likebehandles med familier som bare har tilknytning til én stat, er viktig for å ivareta det EØS-rettslige prinsippet om fri bevegelighet for personer. En arbeidstaker i Norge har rett til barnetrygd fra Norge som kompetent stat også for barn som er bosatt i en annen EØS-stat, se nærmere i punkt 8.18.2.6.

Selv om barnetrygd i utgangspunktet ikke kan gjøres betinget av bosted, kan bostedet likevel tillegges vekt i spesielle saker. Et eksempel gir EFTA-domstolen i sak E-3/05 ESA mot Norge, som gjaldt Finnmarkstillegget til barnetrygden. ESA bestred lovligheten av ordningen som ga foreldre bosatt med barn i Finnmark og utvalgte kommuner i Nord-Troms et tillegg på 320 kroner per barn per måned. Saken hadde sitt utgangspunkt i klage fra en person som var bosatt i Finland, men arbeidet i Finnmark. EFTA-domstolen fant at ordningen var indirekte diskriminerende. Ordningen ble imidlertid funnet lovlig da den ble rettferdiggjort av hensynet til å opprettholde en bærekraftig bosetting i et område som hadde problemer med avfolkning. Finnmarkstillegget ble for øvrig avviklet i 2014.

Spørsmål om indirekte forskjellsbehandling vil også oppstå dersom Norge skulle ønske å kjøpekraftjustere barnetrygd utbetalt til barnefamilier bosatt i EØS-stater med vesentlig lavere kostnadsnivå enn Norge. Som nevnt i punkt 5.6 har Østerrike innført en slik ordning. Kommisjonen har gått til traktatbruddsak mot Østerrike, og spørsmål om ordningen er i tråd med trygdeforordningen artikkel 4, 5, 7 og 67 er også brakt inn for EU-domstolen av østerrikske domstoler.167 Norge har intervenert i traktatsbruddsaken til støtte for Østerrike og har også avgitt et skriftlig innlegg i sak C-163/20, hvor det argumenteres for at levekostnadsjustering ikke er diskriminerende. Ettersom barnetrygdloven per i dag ikke gir hjemmel for kjøpekraftjustering, finner ikke utvalget grunn til å gå nærmere inn på dette. En avklaring fra EU-domstolen kan ventes i løpet av et års tid.

Et element av forskjellsbehandling ligger også i den omstendighet at barnetrygdloven § 14 andre ledd bokstav d krever en særskilt søknad til Nav når retten til barnetrygd skal vurderes etter EØS-avtalens regler. Noe tilsvarende krav gjelder ikke for barn som fødes i Norge av en mor som er registrert som bosatt i Norge. Utvalget antar imidlertid at denne forskjellen er begrunnet i den omstendighet at Nav trenger ytterligere opplysninger for å kunne vurdere EØS-sakene, og at det involverte papirarbeidet ikke går ut over det som er påkrevd for dette formålet.

8.18.2.4 Sammenlegging av tid eller inntekter

Det er ikke krav til opptjeningsperioder for rett til barnetrygd, og reglene om sammenlegging av tid i trygdeforordningen artikkel 6 har dermed ikke betydning for denne ytelsen. Barnetrygdens størrelse er heller ikke avhengig av foreldrenes inntekt, slik at heller ikke reglene om likestilling av blant annet inntekter i artikkel 5 får betydning.

8.18.2.5 Bevegelsesfrihet – familiemedlemmer som rettighetssubjekter

For familieytelser som barnetrygd er hensynet til fri bevegelighet primært ivaretatt av prinsippet nedfelt i trygdeforordningen artikkel 67: En person skal ha rett til familieytelser i samsvar med den kompetente medlemsstats lovgivning, også for familiemedlemmer som er bosatt i en annen medlemsstat, som om de var bosatt i førstnevnte medlemsstat. Dette kan for eksempel gjelde i et tilfelle der far arbeider i Norge og er underlagt norsk lovgivning, mens hans kone og barn er bosatt i Polen og er underlagt polsk lovgivning. At personene bor i ulike stater vil ikke være til hinder for at vilkårene for barnetrygd i et slikt tilfelle vil kunne være oppfylt.

Ordlyden i artikkel 67 tyder umiddelbart på at rettighetssubjektet bare er personer underlagt den kompetente statens lovgivning, altså bare faren som arbeidet i Norge i det nevnte eksempelet. Det fremgår imidlertid av EU-domstolens praksis at også de øvrige familiemedlemmene må vurderes som om de var undergitt lovgivningen i den aktuelle medlemsstaten, med den konsekvens at de selv kan fremme selvstendige krav på familieytelser. I forente saker C-245/94 og C-312/94 Hoever og Zachow uttalte EU-domstolen at formålet med den tilsvarende bestemmelsen i den tidligere trygdeforordningen artikkel 73 var å sikre familiemedlemmer bosatt i en annen medlemsstat rett til lovbestemte familieytelser, og at sondringen mellom selvstendige og avledede rettigheter derfor ikke kunne komme til anvendelse på familieytelser.168 I sak C-255/99 Humer ble det slått fast at dette også gjaldt i et tilfelle hvor nasjonal rett utpekte mindreårige barn som rettighetssubjekt, og altså ikke deres foreldre.169 Denne rettspraksisen er kodifisert i gjennomføringsforordningen artikkel 60, som slår fast at det ved anvendelsen av artikkel 67 i trygdeforordningen skal

«… tas hensyn til hele familiens situasjon, som om alle de involverte var undergitt lovgivningen i den berørte medlemsstat og var bosatt der, særlig med hensyn til en persons rett til å søke om slike ytelser.»

For norsk barnetrygd innebærer dette at det er uten betydning at en forelder som arbeider i Norge ikke oppfyller vilkåret i barnetrygdloven § 2 om å ha et barn under 18 år boende fast hos seg, så lenge forelderen bosatt i en annen EØS-stat gjør det. EU-domstolen har presisert at det er uten betydning at «den, der er berettiget til ydelsen, er et medlem af arbejdstagerens familie og ikke arbejdstageren selv».170 Ett familiemedlems tilknytning til trygdeordningen i en medlemsstat kan med andre ord gi de øvrige familiemedlemmene selvstendige rettigheter overfor denne staten, selv om de selv er underlagt lovgivningen i en annen EØS-stat.

Ettersom trygdeforordningen artikkel 67 gir selvstendige rettigheter til personer som ikke er underlagt norsk lovgivning, og som av denne grunn heller ikke er medlemmer av folketrygden, er bestemmelsens rekkevidde av stor betydning. I praksis oppstår de vanskeligste spørsmålene i tilfeller hvor barnets foreldre er gått fra hverandre, eventuelt aldri har vært i noe parforhold.

Vilkåret «familiemedlem» i trygdeforordningen artikkel 67 må forstås i tråd med legaldefinisjonen i artikkel 1 bokstav i, som det er redegjort for i punkt 4.4.5. I utgangspunktet avgjøres hvem som regnes som familiemedlem etter den kompetente statens nasjonale regler, jf. artikkel 1 bokstav i nr. 1. Det avgjørende er «lovgivningen som ligger til grunn for ytelsene», og altså ikke annen nasjonal lovgivning. For rett til norsk barnetrygd er følgelig spørsmålet om barnetrygdloven inneholder eller forutsetter en bestemt forståelse av hvem som er barnets familie, ikke hvordan norsk rett i andre sammenhenger definerer en familie. Det er betegnende at EU-domstolen i flere eldre saker knyttet til bidragsforskudd uten videre har gått ut fra at et barn fortsatt er i familie med sin far, uten noen nærmere undersøkelse av om forsørgelsesvilkåret i artikkel 1 bokstav i nr. 3 er oppfylt.171

Et eksempel som ligger nærmere den norske barnetrygden er sak C-378/14 Trapkowski, hvor en polsk far bosatt i Tyskland krevde utbetalt tysk barnetrygd for et barn som bodde med hans tidligere kone i Polen.172 På samme vis som i norsk rett er det etter tysk rett bare foreldre som har barn boende fast hos seg, som har krav på barnetrygd. Et krav om tysk barnetrygd ville derfor bare kunne føre frem dersom gjennomføringsforordningen artikkel 60 medførte at tyske myndigheter måtte fingere at ikke bare barnet, men også den tidligere ektefellen var bosatt i Tyskland og underlagt tysk rett. Den tyske domstolen som forela saken for EU-domstolen, var imidlertid av den oppfatning at tysk trygderett forutsatte at en far var i familie ikke bare med sitt barn, men også med barnets mor, selv om foreldrene var skilt.173 EU-domstolen nøyde seg med å vise til dette, og konkluderte deretter med at fiksjonen nedfelt i gjennomføringsforordningen artikkel 60 kan medføre at rett til en familieytelse tilkommer en person som ikke er bosatt i den kompetente stat. At barnets mor kunne kreve barnetrygd fra Tyskland, betød imidlertid ikke at faren kunne gjøre det på hennes vegne. Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen sikrer at alle familiemedlemmer kan kreve familieytelser i henhold til nasjonal rett i den kompetente stat, men endrer ikke på de materielle vilkårene for retten til slike ytelser. Og ettersom barnet ikke bodde hos faren, måtte tyske trygdemyndigheter kunne avslå hans krav på barnetrygd:

«EU-retten er imidlertid ikke til hinder for, at en sådan institution ved anvendelse af den nationale ret når frem til den konklusion, at den person, der er berettiget til at modtage familieydelser for et barn, er en anden person end den, der har indgivet ansøgning om tildeling af disse ydelser.»174

Det fremgår ikke av Trapkowski-dommen hvordan tysk Høyesterett var kommet frem til at skilte foreldre etter tysk rett fremdeles er å anse som familiemedlemmer i barnetrygdrettslig sammenheng, men det synes å være basert på en slutning fra den omstendighet at tysk lovgivning utpeker begge foreldre som (potensielle) rettighetssubjekter, uavhengig av om de er gift eller ikke.175

Om en liknende betraktningsmåte kan overføres på norsk barnetrygdlovgivning, er etter utvalgets syn usikkert. Det er ikke noe vilkår for barnetrygd at foreldrene er gift eller bor sammen, og slik sett er det opplagt at også enslige foreldre kan ha krav på barnetrygd. Barnetrygdloven § 2 tredje ledd inneholder dessuten en særregel om at foreldre som ikke bor sammen, kan få rett til 50 prosent barnetrygd dersom de skriftlig har avtalt at barnet skal bo fast hos begge. Fra barnets perspektiv kan det etter omstendighetene være naturlig å betrakte seg selv og begge foreldrene som en familie, men den rettslige betydningen av dette er usikker. Det samme gjelder den omstendighet at alle involverte normalt vil ha interesse av at de betraktes som familiemedlemmer i tilfeller hvor dette vil utløse rett til barnetrygd for den av foreldrene som bor med barnet i en annen EØS-stat. Den rettslige usikkerheten skyldes at barnetrygdloven naturlig nok ikke adresserer dette spørsmålet, som bare har betydning i trygdekoordineringssammenheng. Selv om utvalget har sympati for den formålsorienterte tilnærmingen til tysk Høyesterett i Trapkowski-saken, har utvalget blitt stående ved at det er anstrengt å hevde at barnetrygdloven eller norsk trygderett for øvrig legger opp til at foreldre som ikke er, og kanskje heller aldri har vært, i et parforhold, kan anses som familiemedlemmer i trygdekoordineringssammenheng.

Dersom man legger til grunn at foreldre som ikke lever i et parforhold, ikke kan anses som familiemedlemmer i henhold til norsk barnetrygdlovgivning, oppstår spørsmålet om trygdeforordningen foreskriver en annen løsning. Helt sentral for besvarelsen av dette spørsmålet er EU-domstolens dom i sak C-363/08 Slanina, som utvalget finner det påkrevd å redegjøre for relativt utførlig.

Saken gjaldt krav på barnetrygd fra Østerrike fra en skilt mor som hadde flyttet fra Østerrike til Hellas med sin datter. Barnets far var yrkesaktiv i Østerrike, og det avgjørende spørsmål var om dette var tilstrekkelig til at hans tidligere ektefelle kunne kreve familieytelser fra Østerrike, jf. artikkel 73 i den tidligere trygdeforordningen. Det fremgikk klart av foreleggelsen fra den østerrikske forvaltningsdomstolen at det var forelderen, ikke barnet, som var rettighetssubjekt i henhold til østerriksk lov.176 EU-domstolen besvarte spørsmålet som følger:

«Artikel 73 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 […] skal fortolkes således, at en fraskilt person, der oppebar børnetilskud fra den kompetente institution i den medlemsstat, hvor hun boede, og hvor hendes tidligere ægtefælle fortsat bor og arbejder, bevarer retten til disse tilskud til sit barn, forudsat at barnet anerkendes som «familiemedlem» til den tidligere ægtefælle i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 1, litra f), nr. i), selv om hun forlader denne stat for at bosætte sig sammen med sit barn i en anden medlemsstat, hvor hun ikke arbejder, og selv om nævnte tidligere ægtefælle ville kunne oppebære de pågældende tilskud i dennes bopælsmedlemsstat.»

Henvisningen til trygdeforordningen artikkel 1 bokstav f nr. (i) er til forløperen til artikkel 1 bokstav i nr. 3 i dagens forordning: dersom en person i henhold til nasjonal lovgivning bare anses som et familiemedlem dersom han/hun bor sammen med den som er medlem i trygdeordningen, skal dette vilkåret anses oppfylt dersom han/hun i hovedsak forsørges av medlemmet i trygdeordningen eller pensjonisten.

Det fremgår ikke av dommen hvorfor det skulle være nødvendig å gjennomføre denne vurderingen for å konstatere at faren i Østerrike var i familie med sin datter, og heller ikke hvordan forsørgeransvaret overfor datteren førte til at hans tidligere kone måtte anses som hans familiemedlem etter trygdeforordningen artikkel 73. Dommen er av denne grunn blitt møtt med kritikk.177 Fraværet av en nærmere begrunnelse hindrer imidlertid ikke at EU-domstolens konklusjon synes nokså klar: En enslig forelder bosatt i en annen medlemsstat kan påberope det som nå er artikkel 67 i dagens trygdeforordning overfor trygdemyndighetene i EØS-staten som er kompetent stat for den andre forelderen. På spørsmålet «om en person i Romana Slaninas situation kan støtte ret på forordningens artikel 73», svarte EU-domstolen i avsnitt 30 og 31 som følger:

«Herved skal det fremhæves, at den omstændighed, at Romana Slanina er skilt fra sin tidligere mand, er uden betydning. Domstolen har nemlig allerede fastslået, at selv om forordning nr. 1408/71 ikke udtrykkeligt omfatter de situationer, der opstår i familien som følge af en skilsmisse, er der intet, der kan begrunde, at disse situationer ikke skulle være omfattet af forordningens anvendelsesområde. En af de sædvanlige følger af en skilsmisse er nemlig, at forældremyndigheden over børnene bliver tillagt en af forældrene, som barnet så skal bo hos. Der kan imidlertid være forskellige grunde – som her en skilsmisse – til, at forældremyndighedsindehaveren forlader sin oprindelsesmedlemsstat og bosætter sig i en anden medlemsstat med henblik på som i den sag, der gav anledning til Humer-dommen, at arbejde dér, eller som i det foreliggende tilfælde i hovedsagen for først at udøve lønnet beskæftigelse dér nogle år efter bosættelsen. I et sådant tilfælde får barnet også bopæl i den anden medlemsstat (jf. Humer-dommen, præmis 42 og 43).

Det skal påpeges, at det følger af selve begrebet familieydelser, at det ikke kan antages, at en person har krav på en ydelse af denne art uafhængigt af familiens situation. Det er følgelig uden betydning, at den, der er berettiget til familieydelserne, er Romana Slanina og ikke arbejdstageren selv, nemlig hendes tidligere ægtefælle (jf. Humer-dommen, præmis 50).»

Henvisningene til Humer-dommen tildekker den rettsskapende karakteren av Slanina-dommen, fordi Humer-dommen gjaldt et tilfelle hvor det var barnet som var rettighetssubjekt i henhold til nasjonal rett. For utvalgets forståelse av rettstilstanden er imidlertid dette uten betydning. EU-domstolens standpunkt synes å være at barnet fungerer som koblingspunkt mellom foreldrene, i hvert fall i tilfeller hvor den ene forelderen er den som barnet bor hos, og den andre forelderen er den som hovedsakelig forsørger barnet. Resultatet er at foreldrene må betraktes som familiemedlemmer med hverandre i henhold til trygdeforordningen artikkel 67, selv om de ikke er i noe parforhold.178 Med dette sikrer EU-domstolen at barnet, direkte eller indirekte, får de familieytelser som nasjonal lovgivning gir til barnefamilier, uavhengig av om nasjonal rett utpeker barnet eller foreldrene som rettighetssubjekt.

Slanina-dommen tilsier også at kravet til forsørgelse kan være oppfylt selv om forelderen som ikke har barnet boende hos seg rent faktisk ikke betaler barnebidrag eller andre bidrag, så lenge vedkommende er forpliktet til å gjøre det. Slaninas eksmann overholdt ikke sin lovpålagte plikt til å betale barnebidrag, men EU-domstolen uttalte at dette var uten relevans for vurderingen av forsørgelsesvilkåret.179

EFTA-domstolen adopterte Slanina-dommen i sak E-6/12 ESA mot Norge (barnetrygd) uten noen nærmere vurdering av den. I sakene som lå til grunn for denne traktatbruddssaken, hadde Nav avslått krav om barnetrygd fra to kvinner bosatt med barn i henholdsvis Litauen og Slovakia. Kvinnene var separerte fra barnas fedre, som bodde og arbeidet i Norge. Kvinnene krevde barnetrygd fra Norge, nærmere bestemt differansen mellom det trygdebeløp de mottok i sine bostedsland, og norsk barnetrygd.180 Under henvisning til Slanina-dommen kom EFTA-domstolen til at det var et brudd på artikkel 1 bokstav f nr. i) at Nav ikke vurderte om et barn, som bor sammen med den andre forelderen utenfor Norge, hovedsakelig er forsørget av forelderen som bor og arbeider i Norge og er separert fra den andre forelderen. Dommen er ikke klar på hvilke konsekvenser EFTA-domstolen mente dette måtte få for utbetaling av barnetrygd fra Norge til enslige foreldre bosatt i andre EØS-stater. Lest i sammenheng med Slanina-dommen må det imidlertid antas at EFTA-domstolen mente at skilte foreldre må anses som familiemedlemmer etter trygdeforordningen artikkel 67 i tilfeller hvor den ene forelderen er den som barnet bor hos, og den andre forelderen er den som hovedsakelig forsørger barnet.

Nav har i etterkant av dommen endret praksis, slik at det nå utbetales barnetrygd til enslige foreldre med barn bosatt i andre EØS-stater. I praksis ordnes dette slik at den forelderen som er yrkesaktiv i Norge gis rett til barnetrygd, selv om forelderen ikke har barnet boende fast hos seg.181 Dersom forelderen i Norge ikke søker om barnetrygd, gis den andre forelderen rett til å tre inn i kravet. Utvalget antar at denne praksisen er forenlig med trygdeforordningen så lenge forelderen som har barnet boende hos seg ikke krever å få barnetrygden direkte utbetalt til seg. Det følger imidlertid av EU-domstolens rettspraksis at forelderen som har barnet boende hos seg har en selvstendig rett til barnetrygd fra Norge, og Nav må derfor gi forrang til et krav fra denne forelderen dersom begge foreldre søker om barnetrygd. Noe behov for å falle tilbake på misbruksregelen i trygdeforordningen artikkel 68 a er det derfor ikke.

Det er uklart for utvalget om barnetrygd utbetales til enslige foreldre med barn bosatt i andre EØS-stater også i tilfeller hvor foreldrene aldri har vært gift eller samboere. EU-domstolens tilnærming i Slanina-dommen gir ikke støtte for å avgrense mot slike konstellasjoner, selv om saken rent faktisk handlet om et tidligere ektepar. Det er barnet som er koblingspunkt i EU-domstolens tilnærming til familiebegrepet, og barnets tilknytning til den forelderen som det ikke bor med, synes i utgangspunktet oppfylt dersom vedkommende forsørger barnet (eller skulle ha gjort det). Samtidig er slutningen i Slanina-dommen begrenset til fraskilte, og EU-domstolen presiserte også at Slanina og datteren opprinnelig bodde i Østerrike og mottok familieytelser derfra. Utvalget er ikke kjent med at EU-domstolen har behandlet en sak hvor tilknytningen mellom forelderen som er yrkesaktiv i en EØS-stat og den andre forelderen og deres felles barn bosatt i en annen EØS-stat er fjernere, eksempelvis i et tilfelle hvor barnet knapt kjenner den andre forelderen. Selv om tilnærmingen i Slanina-dommen tilsier at det ikke kan stilles andre vilkår enn forsørgelse for å etablere den påkrevde tilknytning mellom forelderen i Norge og barnet i en annen EØS-stat, er utvalget av den oppfatning at dette er et spørsmål som kan fortjene rettslig prøving før praksis eventuelt legges om.

Også dersom barnet ikke bor hos en av foreldrene, men hos andre familiemedlemmer bosatt i en annen EØS-stat, må trygdeforordningen artikkel 67 kunne komme til anvendelse. Barnetrygdloven § 2 andre ledd åpner for at også andre omsorgspersoner enn foreldrene kan ha rett til barnetrygd. Utvalget antar at besteforeldre eller annen nær familie kan være praktiske eksempler, i tilfeller hvor barnet av ulike årsaker ikke kan bo med noen av foreldrene. Dersom de aktuelle omsorgspersonene er i familie med forelderen som har Norge som kompetent stat, faller det etter utvalgets syn naturlig å betrakte dem som familiemedlemmer også ved anvendelse av trygdeforordningen artikkel 67. Spørsmålet er vanskeligere dersom barnet bor hos den andre forelderens familie. Utvalget er ikke kjent med at dette spørsmålet har vært behandlet av EU-domstolen. Selv om tilnærmingen i Slanina-dommen kan tilsi at EU-domstolen også i et slikt tilfelle vil komme til at det for trygdekoordineringsformål eksisterer et familieforhold mellom forelderen som forsørger barnet fra Norge, og den tidligere svigerfamilien som har barnet boende hos seg i en annen EØS-stat, er utvalget usikker på om det er grunnlag for å trekke familiebegrepet så langt.

Av EØS-rundskrivet fremgår det at EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-6/12 ikke er gitt tilsvarende anvendelse for utvidet barnetrygd etter barnetrygdloven § 9.182 Standpunktet er ikke nærmere begrunnet, men henger muligens sammen med oppfatningen av at det er forelderen som arbeider i Norge, og ikke forelderen som har barnet boende hos seg i en annen EØS-stat, som er den som har rett til barnetrygden fra Norge. Som det vil ha fremgått av drøftelsene ovenfor, er utvalget av den oppfatning at Slanina-dommen og Trapkowski-dommen viser at dette ikke er riktig. Det er forelderen som har barnet boende hos seg som kan kreve barnetrygd fra Norge, som om han eller hun, og barnet, var bosatt i Norge og underlagt norsk lovgivning. Det følger av dette at også utvidet barnetrygd kan måtte utbetales til en enslig forelder bosatt i en annen EØS-stat, så lenge vilkårene for øvrig er oppfylt.183 Utvalget er likevel tvilende til om dette kan gjelde i tilfeller der foreldrene ikke er og aldri har vært i et parforhold, se omtale av dette over.

Forutsetningen i barnetrygdloven § 2, jf. § 4 om at barnet og den barnet bor fast hos må være bosatt i Norge, må fravikes i alle de her omtalte typetilfellene.

8.18.2.6 Bevegelsesfrihet – kravet til opphold i Norge

Trygdeforordningen artikkel 7 kommer til anvendelse også på barnetrygd. Av EFTA-domstolens utlegning av artikkel 7 i sak E-8/20 N følger det at Norge ikke kan gjøre utbetaling av barnetrygd betinget av «kontinuerlig fysisk opphold».184 For en forelder som utleder krav på barnetrygd fra Norge av trygdeforordningen artikkel 67, ligger dette i sakens natur. Her er jo forutsetningsvis barnet bosatt i en annen medlemsstat alt i utgangspunktet. Artikkel 7 gjelder imidlertid også for en forelder som ikke trenger å påberope seg artikkel 67 for for å fylle vilkårene i barnetrygdloven, og ha krav på barnetrygd fra Norge.

Barnetrygdloven § 4 tredje ledd gir regler om hvor lenge et barn kan oppholde seg i utlandet før det ikke lenger kan anses som bosatt i Norge etter barnetrygdlovens regler, mens § 5 inneholder unntaksregler for rett til barnetrygd ved lengre opphold i utlandet. Retten til barnetrygd opphører som hovedregel etter tre måneder ved midlertidig opphold i en annen stat, jf. § 4 tredje ledd. For barn som alt i utgangspunktet er bosatt i en annen EØS-stat, er det uten videre klart at § 4 tredje ledd ikke kommer til anvendelse, jf. trygdeforordningen artikkel 67, omtalt over. For en familie hvor samtlige familiemedlemmer er bosatt i Norge, innebærer trygdeforordningen artikkel 7 at Norge ikke kan stanse utbetaling av barnetrygd bare fordi familien ønsker å oppholde seg mer enn tre måneder i en annen EØS-stat. Selv om hele familien skulle flytte fra Norge, vil retten til barnetrygd bestå så lenge minst ett familiemedlem har Norge som lovvalgsstat også etter at barnet har reist fra Norge, jf. trygdeforordningen artikkel 67.

Utvalget minner i denne sammenheng også om at mottak av kontantytelser fra folketrygden som følge av å ha utført lønnet arbeid eller drevet selvstendig virksomhet er tilstrekkelig til å beholde Norge som kompetent stat, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2. Praktiske eksempler er sykepenger, arbeidsavklaringspenger og foreldrepenger, jf. punkt 8.2.2.2, 8.3.2.2 og 8.8.2.2. Den rett til fri bevegelighet som trygdeforordningen artikkel 7 og artikkel 21 nr. 1 sikrer for mottakere av slike ytelser, vil indirekte få betydning også for retten til å motta familieytelser fra Norge. Dersom minst et av familiemedlemmene beholder Norge som lovvalgstat etter artikkel 11 nr. 2 fordi vedkommende mottar sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller foreldrepenger, kan det medføre at også retten til barnetrygd består.

Dersom flytting fra Norge medfører at ingen av familiens medlemmer lenger har Norge som lovvalgstat, er det klart at trygdeforordningen ikke lenger gir opphav til noe krav på barnetrygd fra Norge.

8.18.2.7 Krav på overlappende ytelser fra flere stater – prioriteringsregler og differanseberegning

Prinsippet om at en familie må betraktes som en helhet av trygdemyndighetene i alle EØS-statene som er kompetent stat for et av familiens medlemmer, leder til at en familie kan ha tilknytning til mer enn en EØS-stat. Ulike stater vil da kunne anses som kompetent stat for ulike familiemedlemmer. Trygdeforordningen artikkel 67 innebærer følgelig at familier i grensekryssende situasjoner vil ha krav på familieytelser fra flere stater samtidig. Forordningen artikkel 10 slår fast at dette ikke må lede til dobbel uttelling:

«Med mindre det er angitt noe annet, skal denne forordning verken gi eller opprettholde en rett til flere ytelser av samme art for ett og samme tidsrom med pliktig trygd.»

Målsetningen om å unngå doble ytelser fremgår også av forordningens fortale, jf. punkt 35:

«For å unngå uberettiget sammenfall av ytelser må det fastsettes prioriteringsregler ved sammenfall av rett til familieytelser etter lovgivningen i den kompetente medlemsstat og etter lovgivningen i familiemedlemmenes bostedsstat.»

Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen inneholder av denne grunn detaljerte prioriteringsregler, jf. trygdeforordningen artiklene 67-69 og gjennomføringsforordningen artiklene 58-61. Prioriteringsreglene innebærer at én stat har det primære ansvaret for å utbetale ytelsen (primærstaten), mens den andre staten utbetaler et eventuelt supplement dersom ytelsen i sistnevnte stat er høyere, jf. sak C-250/13 Wagener, avsnitt 46.

Staten hvor retten til en ytelse er basert på arbeid er normalt primærstat. Artikkel 68 nr. 1 bokstav a angir prioriteringsreglene der de overlappende rettighetene har ulikt grunnlag, for eksempel et tilfelle der far arbeider i Norge og mor er pensjonist i en annen stat. Rekkefølgen på statene er i slike tilfeller først lønnet arbeid, deretter pensjon og til slutt bosted. Norge vil i dette eksemplet være primærstaten.

Artikkel 68 nr. 1 bokstav b punkt (i) og (ii) angir prioriteringsreglene der de overlappende rettighetene har samme grunnlag, for eksempel et tilfelle der begge foreldrene arbeider. Hvis retten til ytelser er basert på arbeid i to stater, er staten der barnet eller barna bor å anse som primærstat. Dersom retten er basert på opphold i begge stater, har staten der barna bor det primære ansvaret for utbetaling.

Ingen stat er forpliktet til å utbetale en ytelse som er høyere enn hva staten betaler etter egen lovgivning. Samtidig har mottakeren rett til en samlet utbetaling som tilsvarer den høyeste av de familieytelsene vedkommende har krav på. Når primærstaten har utbetalt sin ytelse, skal derfor de øvrige statene der familien har overlappende rettigheter, utbetale et supplement – differansen – slik at den samlede ytelsen tilsvarer den høyeste ytelsen man har krav på, jf. trygdeforordningen artikkel 68 nr. 2. Dette innebærer at primærstaten betaler full barnetrygd etter sitt lands regler og satser. Dersom barnetrygden etter reglene i sekundærstaten overstiger dette beløpet, skal sekundærstaten utbetale differansen mellom primærstatens og sekundærstatens barnetrygd. Dette kalles differansebetaling. Dersom barnetrygden for barnet er høyere i primærstaten enn sekundærstaten, blir det ingen differanseutbetaling fra sekundærstaten.

8.19 Kontantstøtte

8.19.1 Kontantstøttelovens regulering

Kontantstøtte reguleres av lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre (kontantstøtteloven). Formålet med ytelsen er å bidra til at familier får mer tid til å ta omsorg for egne barn, gi valgfrihet om omsorgsform for barn og at det blir mer likhet i overføringene som den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes.

Kontantstøtte betales for barn som er mellom ett og to år gamle, og som ikke eller bare delvis gjør bruk av barnehageplass som det ytes offentlig driftstilskudd for, jf. kontantstøtteloven § 2. Retten til kontantstøtte ble, ved innføringen av kontantstøtteloven, nært knyttet opp til om, og i hvilken grad, barnet benytter barnehageplass med statlig driftstilskudd (senere endret til offentlig driftstilskudd). Dette var begrunnelsen for at kontantstøtten som hovedregel bare skal utbetales til støttemottakere bosatt i Norge, for barn som er bosatt i Norge. Det er den barnet bor fast sammen med etter barnelovens185 regler som har rett til kontantstøtte.

Vilkårene for kontantstøtte går frem av kapittel 2 i kontantstøtteloven, se særlig § 2 om vilkår knyttet til barnet og § 3 om vilkår knyttet til støttemottaker. Retten til kontantstøtte er i utgangspunktet avhengig av at både barnet og den som søker støtte har bosted i Norge. Loven definerer innholdet i bostedsvilkåret og knytter dette til nærmere bestemte vilkår om opphold.

Bostedsvilkåret tilsvarer i utgangspunktet det som gjelder i barnetrygdloven. Barnet og den som søker kontantstøtte må ha oppholdt seg, eller skulle oppholde seg, i Norge i mer enn tolv måneder. Kortvarige midlertidige utenlandsopphold får ikke betydning for barnets status som bosatt. Hvis et sammenhengende utenlandsopphold har en varighet på mer enn tre måneder, anses ikke barnet lenger for å oppfylle bostedsvilkåret. Det er ikke gitt regler som tilsvarer reglene i barnetrygdloven § 4 tredje ledd andre punktum (seksmånedersregelen om sammenlegging av oppholdstid i utlandet.)

Kontantstøtten er en statlig, lovbestemt overføringsordning, hvor det opprinnelig ikke ble krevd noen «opptjening» eller «opptjeningstid». Ved lov 16. juni 2017 nr. 44 (i kraft 1. juli 2017)186 ble vilkårene endret slik at det nå kreves at støttemottakeren må være bosatt i riket, og ha vært medlem i folketrygden i minst fem år. Dersom barnet bor sammen med begge foreldrene, må begge ha vært medlem i folketrygden i fem år. Begrunnelsen var å bedre integrering av nyankomne innvandrere.187

For barnetrygd er det i barnetrygdloven § 5 bestemt at personer som har vært bosatt i Norge, men ikke lenger fyller bosettingsvilkåret i barnetrygdloven § 4, unntaksvis likevel får rett til barnetrygd under utenlandsopphold, se omtale i punkt 8.18.1. For kontantstøtte gjelder det ingen tilsvarende unntaksregel.

Kontantstøtteloven gjelder også for de som oppholder seg på Svalbard, og som i tillegg er fullt medlem av folketrygden, se kontantstøtteloven § 2 tredje ledd. På samme måte som for den tilsvarende særregelen i barnetrygdloven § 3, er formålet med medlemskapsvilkåret å forbeholde retten til kontantstøtte for de med trygdemessig tilknytning til Norge.

Det finnes egne regler for trygdeforordningens anvendelse på arbeidstakere på sokkelen, barn av tilsatt ved utenlandsk representasjon, unntak ved rettigheter i utenlandsk trygdeordning, og barn i fosterhjem eller institusjon.

Det er ingen aktivitetskrav knyttet til kontantstøtten.

Kontantstøtten gis med en fast sats per måned som fastsettes av Stortinget, jf. kontantstøtteloven § 7.188 Ytelsen graderes dersom barnet delvis gjør bruk av barnehageplass som det ytes offentlig driftstilskudd for. Kontantstøtten er skattefri.

Kontantstøtteloven § 22 gir hjemmel for at Kongen kan inngå gjensidige avtaler med andre stater om rettigheter og plikter etter loven. Herunder kan det gjøres unntak fra lovens bestemmelser. Bestemmelsen inngår i hjemmelsgrunnlaget for forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen, se punkt 2.5.

8.19.2 EØS-rettens betydning

8.19.2.1 Klassifisering

Av trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav j følger det at forordningen kommer til anvendelse på lovgivning om familieytelser. Av forordningen artikkel 1 bokstav z følger det at dette omfatter alle naturalytelser eller kontantytelser til dekning av familieutgifter, med noen unntak uten betydning for den norske kontantstøtten.

Kontantstøtte skal bidra til at familiene får mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn og at det blir mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes. Kontantstøtte må følgelig klassifiseres som familieytelse under forordningen, og er innmeldt som sådan av Norge.

Det er gitt særskilte regler for familieytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 8, artiklene 67-69.

Da kontantstøtteordningen ble innført, varslet Barne- og familiedepartementet i Ot.prp. nr. 56 (1997–98) at en ville ta initiativ til å forhandle frem et unntak fra trygdeforordningen for å unngå eksport av kontantstøtte.189 Forhandlingene førte imidlertid ikke frem. Etter at EU-domstolen i november 2002 kom til at den finske kontantstøtten er en familieytelse som må eksporteres, bestemte regjeringen at også den norske kontantstøtten skal eksporteres til andre EØS-stater.190

8.19.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Siden en familie vil bestå av mer enn én person, og disse kan bo og arbeide i ulike stater, vil de ulike familiemedlemmene kunne ha tilknytning til, og være underlagt lovgivningen til, ulike stater.

For at en familie med barn skal kunne ha krav på kontantstøtte fra Norge, er det tilstrekkelig at ett av familiemedlemmene har Norge som lovvalgsstat. Etter omstendighetene kan denne forutsetningen være oppfylt selv om ingen av familiens medlemmer er bosatt i Norge, for eksempel i et tilfelle hvor en av foreldrene pendler til arbeid i Norge. Dette gjelder tilsvarende for barnetrygd, se punkt 8.18.2.2 for omtale og flere eksempler.

Som en følge av innretningen av kontantstøtteloven kan det i særlige tilfeller foreligge rett til kontantstøtte selv om ingen av familiens medlemmer er underlagt norsk lovgivning, se omtale av sak C-352/06 Bosmann i punkt 2.4.2 og punkt 8.18.2.2 om barnetrygd. Av denne dommen følger det at bosettingsstaten ikke kan påberope seg trygdeforordningens lovvalgsregler som hjemmel for å avslå et krav på familieytelse fra en forelder som oppfyller alle nasjonale vilkår for denne ytelsen. For rett til kontantstøtte kreves det at støttemottaker må ha vært medlem i folketrygden i minst fem år, se kontantstøtteloven § 3, men ikke medlemskap på søknadstidspunktet eller mottak av ytelsen. Regelen innebærer heller ikke at mottakeren må ha vært sammenhengende medlem i folketrygden i fem år, eller medlem i folketrygden direkte forut for eller på søknadstidspunktet. Av Prop. 85 L (2016–2017) punkt 7.4.3.1 fremgår det at vilkårets formål er å hindre at personer som har vært bosatt i Norge i mindre enn fem år får rett til kontantstøtte. Dermed vil det også for kontantstøtte være slik at en forelder kan oppfylle vilkåret om å ha «vært medlem» i folketrygden, selv om vedkommende som følge av trygdeforordningens lovvalgsregler nå er underlagt lovgivningen til en annen stat. Dette kan for eksempel gjelde en mor eller far som har fem års medlemskap i folketrygden ved å ha arbeidet i eller vært bosatt i Norge, men som nå pendler til en annen EØS-stat.

Utvalget understreker at plikten til å yte kontantstøtte i disse tilfellene skyldes norsk rett, ikke EØS-retten. Fordi spørsmålet ikke reguleres av trygdeforordningen, vil vilkåret i kontantstøtteloven § 3 om bosetting i Norge gjelde og avskjære eksportabilitet i disse særtilfellene. Som påpekt av EU-domstolen i forente saker C-95/18 og C-96/18 van den Berg står det dessuten medlemsstatene fritt å oppstille vilkår i nasjonal rett som gjør at man ikke utbetaler en familieytelse som for eksempel kontantstøtte, dersom trygdeforordningen utpeker en annen EØS-stat som lovvalgsstat.191

8.19.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Disse følger av trygdeforordningen artikkel 4, og innebærer at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler. Som en forlengelse av dette, krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Kontantstøtteloven inneholder en særregel i § 4 som knytter retten til kontantstøtte til norsk statsborgerskap for arbeidstakere ved utenlandsk representasjon eller annen administrativ tjenestegren i Norge. I tilfeller hvor vilkåret om statsborgerskap vil være avgjørende, følger det av trygdeforordningen artikkel 4 at statsborgere fra andre EØS-stater må likestilles med norske statsborgere. Se nærmere omtale av tilsvarende regel i barnetrygdloven § 7 i punkt 8.18.2.3.

Kontantstøtteloven inneholder ingen andre bestemmelser som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

For familieytelser, herunder kontantstøtte, innebærer kravet til likebehandling at ytelser også kan kreves når familiemedlemmet som utløser ytelsen, bor i en annen EØS-stat. At familier der de ulike familiemedlemmene har tilknytning til flere EØS-stater likebehandles med familier som bare har tilknytning til én stat, er viktig for å ivareta det EØS-rettslige prinsippet om fri bevegelighet for personer. En arbeidstaker i Norge har rett til kontantstøtte fra Norge som kompetent stat også for barn som er bosatt i en annen EØS-stat, se nærmere i punkt 8.19.2.5.

Spørsmål om indirekte forskjellsbehandling vil oppstå dersom Norge skulle ønske å kjøpekraftjustere kontantstøtte utbetalt til barnefamilier bosatt i EØS-stater med vesentlig lavere kostnadsnivå enn Norge. Ettersom kontantstøtteloven per i dag ikke gir hjemmel for kjøpekraftjustering, finner ikke utvalget grunn til å gå nærmere inn på dette.

8.19.2.4 Sammenlegging av tid eller inntekter

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

Det er et vilkår for retten til kontantstøtte at støttemottakeren har minst fem års medlemskap i folketrygden, jf. kontantstøtteloven § 3 andre punktum. Dersom barnet bor sammen med begge foreldrene, må begge foreldrene ha vært medlem i folketrygden i fem år.

Trygdeforordningen artikkel 6 regulerer sammenlegging av trygdetid fra andre EØS-stater. Når det skal vurderes om medlemskapsvilkårene er oppfylt for personer underlagt forordningen, skal perioden personen er dekket av en trygdeordning i en annen EØS-stat regnes med i den sammenlagte medlemskapsperioden. Bestemmelsen skal forstås slik at også tredjelandsborgere som er i familie med en EØS-borger, skal få medregnet trygdetid fra en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 2.

I noen tilfeller er en forelder underlagt norsk lovgivning, og den andre forelderen og barnet/barna bosatt i en annen stat. Da vil ikke hele familien være registrert som bosatt i Norge i folkeregisteret. I slike saker vurderes det i praksis kun om forelderen underlagt norsk lovgivning fyller vilkåret om fem års medlemskap. Etter utvalgets syn følger det imidlertid av EU-domstolens tilnærming i Slanina-dommen og Trapkowski-dommen at det alternativt må vurderes om forelderen som bor med barnet/barna i hjemstaten oppfyller kravet til fem års medlemskap. For denne forelderens vedkommende må vurderingen skje ut fra en rettslig fiksjon om at bosettingslandet er Norge. Dersom forelderen har fem års trygdetid fra egen hjemstat, må dette uten videre anses å oppfylle medlemskapskravet i kontantstøtteloven § 3. Dersom forelderen har færre enn fem års trygdetid fra egen hjemstat, men ytterligere trygdetid fra andre EØS-stater, må reglene om sammenlegging komme til anvendelse.

I tilfeller hvor foreldrene er i et parforhold, kreves det at begge oppfyller kravet til fem års medlemskap, jf. kontantstøtteloven § 3. I tilfeller hvor foreldrene ikke (lenger) lever i et parforhold, kreves det at forelderen som har barnet boende hos seg oppfyller kravet til fem års medlemskap, jf. Trapkowski-dommen.

Kontantstøttens størrelse er ikke avhengig av foreldrenes inntekt, noe som innebærer at reglene om likebehandling av inntekter i artikkel 5 ikke får betydning.

8.19.2.5 Bevegelsesfrihet – familiemedlemmer som rettighetssubjekter

For familieytelser som kontantstøtte er hensynet til fri bevegelighet primært ivaretatt av prinsippet nedfelt i trygdeforordningen artikkel 67: «En person skal ha rett til familieytelser i samsvar med den kompetente medlemsstats lovgivning, også for familiemedlemmer som er bosatt i en annen medlemsstat, som om de var bosatt i førstnevnte medlemsstat».192 Dette kan for eksempel gjelde i et tilfelle der far arbeider i Norge og er underlagt norsk lovgivning, mens hans kone og barn er bosatt i Polen og er underlagt polsk lovgivning. At personene er bosatt i ulike stater vil ikke være til hinder for at vilkårene for kontantstøtte i et slikt tilfelle vil kunne være oppfylt.

For foreldre som er gift eller samboere er det uten betydning at forelderen som arbeider i Norge ikke oppfyller vilkåret i kontantstøtteloven § 3 om å ha et barn under 18 år boende fast hos seg, så lenge forelderen bosatt i en annen EØS-stat gjør det. Ett familiemedlems tilknytning til trygdeordningen i en medlemsstat gir med andre ord de øvrige familiemedlemmene selvstendige rettigheter overfor denne staten, selv om de selv er underlagt lovgivningen i en annen EØS-stat. Dette er nærmere omtalt i punkt 8.18.2.5.

Ettersom trygdeforordningen artikkel 67 gir selvstendige rettigheter til personer som ikke er underlagt norsk rett, og som av denne grunn heller ikke er medlemmer av folketrygden, er bestemmelsens rekkevidde av stor betydning. I praksis oppstår de vanskeligste spørsmålene i tilfeller hvor barnets foreldre er gått fra hverandre, eventuelt aldri har vært i noe parforhold.

En situasjon der foreldrene har gått fra hverandre ble vurdert i sak E-6/12 ESA mot Norge, omtalt i punkt 8.18.2.5. Saken gjaldt barnetrygd. Det fremgår av EØS-rundskrivet R45-00 kapittel 33-34 til barnetrygdloven og kontantstøtteloven, at dommen er gitt anvendelse for ordinær barnetrygd, men ikke for utvidet barnetrygd eller kontantstøtte.193 Som det vil ha fremgått av drøftelsene i punkt 8.18.2.5, er utvalget av den oppfatning at dette ikke er riktig. Kontantstøtten er en familieytelse og det nasjonale vilkåret om at barnet må bo hos støttemottaker er likelydende med vilkåret i barnetrygdloven.194 Utvalget har vanskelig for å se at det er grunnlag for å forskjellsbehandle barnetrygd og kontantstøtte, og mener at EFTA-domstolens begrunnelse i sak E-6/12 må gjelde tilsvarende for begge ytelser.

Utvalget legger til grunn at trygdeforordningen artikkel 67 medfører at den forelderen som ikke er underlagt norsk lovgivning har selvstendig rett til å kreve familieytelser fra Norge, dersom den andre forelderen er underlagt norsk lovgivning. Dette følger av hvordan artikkel 67 er forstått blant annet i sak C-363/08 Slanina og C-378/14 Trapkowski. Barnet vil i slike tilfeller fungere som koblingspunkt mellom foreldrene, i hvert fall i tilfeller hvor den ene forelderen er den som barnet bor hos, og den andre forelderen er forpliktet til å forsørge barnet. Resultatet er at foreldrene må betraktes som familiemedlemmer med hverandre i henhold til trygdeforordningen artikkel 67, selv om de ikke er i noe parforhold. Etter utvalgets oppfatning må dette også legges til grunn for så vidt gjelder kontantstøtte.

Etter utvalgets syn er det mer usikkert om EU-domstolens uttalelser i Slanina-dommen innebærer at kontantstøtte også må utbetales til enslige foreldre i andre stater i tilfeller hvor foreldrene aldri har vært gift eller samboere. Selv om tilnærmingen i Slanina-dommen tilsynelatende medfører at det ikke kan stilles andre vilkår enn forsørgelse for å etablere den påkrevde tilknytning mellom forelderen i Norge og barnet i en annen EØS-stat, er utvalget av den oppfatning at dette er et spørsmål som kan fortjene rettslig prøving før praksis eventuelt legges om. Se punkt 8.18.2.5.

8.19.2.6 Bevegelsesfrihet – krav om opphold i Norge

Trygdeforordningen artikkel 7 kommer til anvendelse også for kontantstøtte. Av EFTA-domstolens utlegning av artikkel 7 i sak E-8/20 N følger det at Norge ikke kan gjøre utbetaling av kontantstøtte betinget av «kontinuerlig fysisk opphold».195 For en forelder som utleder krav på kontantstøtte fra Norge av trygdeforordningen artikkel 67, ligger dette i sakens natur. Her er jo forutsetningsvis barnet bosatt i en annen medlemsstat alt i utgangspunktet. Artikkel 7 gjelder imidlertid også for en forelder som ikke trenger å påberope seg artikkel 67 for å ha krav på kontantstøtte fra Norge, fordi de alminnelige vilkårene i kontantstøtteloven er oppfylt.

Kontantstøtteloven § 2 andre ledd gir regler om hvor lenge et barn kan oppholde seg i utlandet før det ikke lenger kan anses som bosatt i Norge. Det følger motsetningsvis av bestemmelsens andre punktum at et midlertidig utenlandsopphold på mer enn tre måneder fører til at retten til kontantstøtte bortfaller. For barn som alt i utgangspunktet er bosatt i en annen EØS-stat, er det uten videre klart at denne begrensningen ikke kommer til anvendelse, jf. trygdeforordningen artikkel 67, omtalt over. For en familie hvor samtlige familiemedlemmer er bosatt i Norge, innebærer trygdeforordningen artikkel 7 at Norge ikke kan stanse utbetaling av kontantstøtte bare fordi familien ønsker å oppholde seg mer enn tre måneder i en annen EØS-stat. Selv om hele familien skulle flytte fra Norge, vil retten til kontantstøtte bestå så lenge minst ett familiemedlem har Norge som lovvalgsstat også etter at familien har flyttet fra Norge, jf. trygdeforordningen artikkel 67. Se nærmere omtale av dette i punkt 8.18.2.6.

8.19.2.7 Krav på overlappende ytelser fra flere stater – prioriteringsregler og differanseberegning

At ulike familiemedlemmer kan ha tilknytning til ulike kompetente stater, kan medføre at det foreligger rett til familieytelser av samme art fra flere stater samtidig. Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen inneholder detaljerte prioriteringsregler. Se omtale av disse reglene i punkt 8.18.2.7.

Reglene er imidlertid bare anvendelige dersom de andre aktuelle statene har en tilsvarende ytelse. Så langt utvalget er kjent med, er det bare Finland som har en ytelse som tilsvarer kontantstøtte.

8.20 Stønader til enslig mor eller far

8.20.1 Folketrygdlovens regulering

Stønader til enslig mor eller far er regulert i folketrygdloven kapittel 15.

Det overordnede formålet med folketrygdens ytelser til enslige foreldre er å sikre inntekt til enslige foreldre og gi disse hjelp til selvhjelp slik at de blir i stand til å bli selvforsørget.

Kapittel 15 inneholder tre ulike stønader til enslig mor eller far: overgangsstønad, tilleggsstønader og stønad til barnetilsyn til enslige som er i arbeid eller etablerer egen virksomhet.

Flere av vilkårene er felles for de tre stønadene. I tillegg er det også gitt særlige vilkår knyttet til hver av dem.

For å kunne få stønader etter folketrygdloven kapittel 15 krever § 15-2 at man må ha vært medlem i folketrygden de siste fem årene før krav om stønad settes frem. Regelverket forutsetter at man fortsetter å være medlem i folketrygden mens man mottar stønadene.

Stønader etter folketrygdloven kapittel 15 gis til en enslig mor eller far som har aleneomsorg for barn, jf. folketrygdloven § 15-4 første ledd. Med enslig mor eller far menes i henhold til tredje ledd en person som er ugift, separert eller skilt. En som lever sammen med en person han eller hun har barn med eller er skilt eller separert fra, eller lever i et ekteskapslignende forhold i en felles husholdning uten felles barn, regnes ikke som enslig mor eller far.196 Man regnes heller ikke som enslig dersom man får et nytt barn med samme partner mens man mottar stønad som enslig mor eller far for et felles barn. Bestemmelsens fjerde ledd definerer aleneomsorgen for et barn som varig klart mer av den daglige omsorgen enn den andre av foreldrene. Femte ledd slår fast at bevisbyrden for begge grunnvilkårene påhviler den som søker om og mottar ytelsen.197

Det følger av folketrygdloven § 15-3 at både stønadsmottakeren og barnet som hovedregel må oppholde seg i Norge. Frem til 2016 var det mulig å få utbetalt stønaden utenfor Norge dersom oppholdet ikke var ment å vare mer enn seks måneder. Fra 1. januar 2016 ble oppholdskravet strammet inn, og det gis nå bare unntak for opphold inntil seks uker i løpet av en tolv måneders periode. Helgeopphold på inntil to overnattinger regnes etter gjeldende praksis ikke med i utmålingen. I tillegg er det også gitt et unntak for opphold som skyldes arbeid for norsk arbeidsgiver. Innstrammingen i oppholdskravet var begrunnet med at lengre utenlandsopphold reduserer muligheten for kontroll med at vilkårene er oppfylt og øker risikoen for misbruk.198 I tillegg ble det også lagt vekt på at krav om opphold i Norge vil sikre at yrkesrettet aktivitet gjennomføres, og bidra til at Nav-kontoret kan følge opp stønadsmottakeren på en god måte.

Overgangsstønad er regulert i folketrygdloven §§ 15-5 til 15-9. Stønaden gis til medlem som på grunn av omsorg for barn er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, eller først etter en tid med omstilling eller utdanning kan få eget arbeid. Formålet med stønaden er å sikre inntekt til livsopphold til enslige foreldre i en overgangsperiode inntil hun eller han er i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Overgangsstønad gis som hovedregel i inntil tre år, frem til det yngste barnet blir åtte år. Stønaden gis etter en fast sats på 2,25 G per år, uavhengig av antall barn.

For å kunne motta overgangsstønad etter at barnet har fylt ett år, må man som hovedregel være i yrkesrettet aktivitet, jf. folketrygdloven § 15-6. Som yrkesrettet aktivitet regnes at man er i arbeid, tar utdanning, søker arbeid, eller etablerer egen virksomhet. I forbindelse med endringene som ble gjort i stønaden til enslige foreldre i 1998 var det et sentralt mål å styrke arbeidslinjen og muligheten for selvforsørgelse. Man ønsket å satse på utdanning for kvalifisering til arbeidslivet og tiltak for å styrke eller etablere bånd til arbeidslivet, og det ble derfor innført et nytt krav om yrkesrettet aktivitet fra barnet fylte tre år. Formålet var å stimulere enslige foreldre til selvforsørgelse og kvalifisering gjennom arbeid eller utdanning. I tillegg mente Regjeringen at lange stønadsperioder kunne vanskeliggjøre senere selvforsørgelse, og varigheten ble derfor som hovedregel begrenset til tre år. Fra 2012 ble aktivitetsplikten ytterligere innskjerpet, og kravet inntrer nå når det yngste barnet fyller ett år. Aktivitetskravet er ytterligere skjerpet fra 2016 ved at det stilles krav om at den utdanningen som gjennomføres som yrkesrettet aktivitet må vurderes som nødvendig og hensiktsmessig for at den enslige forelderen skal kunne skaffe seg eller beholde arbeid.199

Det er flere unntak fra hovedregelen om yrkesrettet aktivitet. Slik aktivitet kreves eksempelvis ikke når yngste barn er under ett år, når man ikke har en tilfredsstillende barnetilsynsordning, ved egen sykdom eller sykdom hos barn, når man har barn som krever særlig tilsyn, og i tre måneder før fødsel.

Tilleggsstønadene og stønad til skolepenger er regulert i folketrygdloven § 15-11, og gis til enslige foreldre som gjennomfører nødvendig og hensiktsmessig utdanning som Arbeids- og velferdsetaten har godkjent som yrkesrettet aktivitet etter § 15-6. Formålet er å stimulere aleneforeldre til å ta utdanning for gjennom dette å kvalifisere seg for arbeid. For å kunne få tilleggsstønadene og stønad til skolepenger må den enslige moren eller faren ha rett til overgangsstønad. Tilleggsstønadene dekker nødvendige utgifter knyttet til utdanning, og kan dekke utgifter til reise, flytting, bolig, barnetilsyn og undervisningsmateriell. I tillegg dekkes også utgifter til skolepenger. Stønad til undervisningsmateriell dekkes med en fast sats, mens det for øvrig er tale om dekning av faktiske utgifter. Det er satt et fast tak for stønad til barnetilsyn, bolig eller overnatting og skolepenger. Stønad til barnetilsyn dekker videre kun 64 prosent av de faktiske utgiftene. For å legge til rette for arbeidssøkere er det åpnet for at stønad til barnetilsyn også kan gis til enslige foreldre som søker arbeid.

Stønad til barnetilsyn etter folketrygdloven § 15-10 gis til enslige foreldre som må overlate det nødvendige tilsynet med barna til andre på grunn av arbeid eller fordi de etablerer egen virksomhet. Formålet er å gjøre det lettere for aleneforeldre å opprettholde eller ta inntektsgivende arbeid. Stønaden dekker 64 prosent av de faktiske utgiftene, og er uavhengig av retten til overgangsstønad. Stønaden skal særlig ivareta stønadsbehovet for enslige foreldre med lavere eller middels inntekt, og den gis derfor ikke dersom pensjonsgivende inntekt er større enn 6 G. Stønaden gis som hovedregel frem til det yngste barnet har fullført fjerde skoleår, det vil si til barnet er omtrent ti år.

8.20.2 EØS-rettens betydning

8.20.2.1 Klassifisering

Ytelsene i kapittel 15 gis for å sikre inntekt til enslige foreldre i en overgangsfase og gi hjelp til selvhjelp slik at de blir i stand til å bli selvforsørget. Stønadene i folketrygdloven kapittel 15 er ikke innrapportert av Norge som ytelser omfattet av trygdeforordningen i henhold til trygdeforordningen artikkel 9.200 I punkt 7.4.4 drøfter utvalget om stønadene i folketrygdloven kapittel 15 må anses omfattet av trygdeforordningen. Som det fremgår der, er utvalget i noe tvil om dette. I det følgende drøftes hvilke virkninger det vil ha dersom stønadene anses omfattet av trygdeforordningen, og klassifiseres som familieytelser. I og med at disse stønadene per i dag ikke er oppført i trygdeforordningens vedlegg X, EØS-avtalen vedlegg VI, del I, nr. 1, bokstav k, tar omtalen her ikke hensyn til de særlige forhold som ville gjort seg gjeldende om de hadde vært oppført i dette vedlegget. I punkt 8.20.2.8 omtales likevel kort de EØS-rettslige konsekvensene av en eventuell oppføring av stønadene i folketrygdloven kapittel 15 i forordningens vedlegg X.

Som nevnt i punkt 7.4.4 foreslo Barnefamilieutvalget i NOU 2017: 6 å avvikle særstønadene til enslig mor eller far. Dersom dette forslaget følges opp, vil de EØS-rettslige spørsmålene som drøftes i det følgende miste sin praktiske betydning. Det samme gjelder dersom det vedtas endringer i reglene som fører til at de aktuelle ytelsene ikke lenger kan anses omfattet av trygdeforordningen.

Det er gitt særskilte regler for familieytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 8, artiklene 67-69.

8.20.2.2 Lovvalg

De generelle reglene om lovvalg er omtalt i kapittel 6. Disse innebærer at en person som hovedregel skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet. Personer som ikke arbeider eller er i selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten.

Stønader etter folketrygdloven kapittel 15 er innrettet mot familiekonstellasjoner med en forelder og minst ett barn. Ofte vil også den andre forelderen være inne i bildet på at vis som omfattes av EU-domstolens forståelse av hvem som anses som familiemedlemmer i trygdeforordningens forstand, se omtalen av definisjonen av familiemedlem i punkt 4.4.5 og nærmere drøftelse av familiebegrepets betydning for familieytelser under omtalen av barnetrygd i punkt 8.18.2.5. De ulike familiemedlemmene vil kunne ha tilknytning til, og være underlagt lovgivningen til, ulike stater.

For at en familie med barn skal kunne ha krav på stønader til enslig mor eller far fra Norge, er det tilstrekkelig at ett av familiemedlemmene har Norge som lovvalgstat. Etter omstendighetene kan denne forutsetningen være oppfylt selv om ingen av familiens medlemmer er bosatt i Norge, som for eksempel dersom en av barnets foreldre pendler til arbeid i Norge eller mottar kontantytelser fra Norge som følge av å ha utført lønnet arbeid eller drevet selvstendig virksomhet her i landet, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2. Dette gjelder tilsvarende for barnetrygd, se punkt 8.18.2.2 for omtale og flere eksempler.

8.20.2.3 Likebehandling

De generelle reglene om likebehandling er omtalt i punkt 5.3. Disse følger av trygdeforordningen artikkel 4, og innebærer at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler. Som en forlengelse av dette, krever artikkel 5 at en medlemstat likestiller ytelser, inntekter og fakta i hele EØS.

Folketrygdloven kapittel 15 inneholder ingen bestemmelser som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

For familieytelser, herunder stønad til enslig mor eller far, innebærer kravet til likebehandling at ytelser også kan kreves når familiemedlemmet som utløser ytelsen, bor i en annen EØS-stat. At familier der de ulike familiemedlemmene har tilknytning til flere EØS-stater likebehandles med familier som bare har tilknytning til én stat, er viktig for å ivareta det EØS-rettslige prinsippet om fri bevegelighet for personer. En arbeidstaker i Norge kan dermed utløse rett til stønad etter folketrygdloven kapittel 15 også for barn som er bosatt i en annen EØS-stat, se nærmere i punkt 8.20.2.5.

Utmålingen av stønad til enslig mor eller far er ikke knyttet til tidligere inntekt, noe som innebærer at reglene om likebehandling av inntekter i artikkel 5 ikke får betydning.

Kravet til likestilling av ytelser, inntekter og fakta innebærer at aktivitet i andre EØS-stater må likestilles med aktivitet i Norge. Det kan derfor ikke kreves at barnet får barnetilsyn i Norge for rett til stønad til barnetilsyn, og for personer bosatt i en annen stat kan det trolig heller ikke kreves at yrkesrettet aktivitet skal gjennomføres i Norge.

8.20.2.4 Sammenlegging av tid eller inntekter

De generelle reglene om sammenlegging er omtalt i punkt 5.5. Disse innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

Det er et vilkår for retten til stønad til enslig mor eller far at støttemottakeren har vært medlem i folketrygden de siste fem årene før kravet settes frem, jf. folketrygdloven § 15-2.

Trygdeforordningen artikkel 6 regulerer sammenlegging av trygdetid fra andre EØS-stater. Når det skal vurderes om kravet til fem års medlemskap er oppfylt, skal perioden personen er dekket av en trygdeordning i en annen EØS-stat regnes med, jf. sak C-32/18 Moser. Bestemmelsen skal forstås slik at også tredjelandsborgere som er i familie med en EØS-borger, skal få medregnet trygdetid fra en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 2.

8.20.2.5 Bevegelsesfrihet – familiemedlemmer som rettighetssubjekter

For familieytelser er hensynet til fri bevegelighet primært ivaretatt av prinsippet nedfelt i trygdeforordningen artikkel 67: «En person skal ha rett til familieytelser i samsvar med den kompetente medlemsstats lovgivning, også for familiemedlemmer som er bosatt i en annen medlemsstat, som om de var bosatt i førstnevnte medlemsstat». At de enkelte familiemedlemmene har rett til å ta med seg tilkjente ytelser under opphold i andre medlemsstater, eksempelvis for å besøke andre medlemmer av samme familie, sier seg selv. Det fremstår som en smakssak om rettsgrunnlaget for denne bevegelsesfriheten anses for å være artikkel 67 selv, eller eventuelt artikkel 7.

Rekkevidden av trygdeforordningen artikkel 67 bestemmes av hvem som etter trygdeforordningen anses som «familiemedlem» til den personen som omfattes av den kompetente statens lovgivning. Hvem som kan anses som familiemedlem er nærmere beskrevet i punkt 4.4.5 og punkt 8.18.2.5 om barnetrygd.

Ordlyden i artikkel 67 tyder umiddelbart på at rettighetssubjektene bare er personer underlagt norsk lovgivning. Det fremgår imidlertid av EU-domstolens praksis at også de øvrige familiemedlemmene må vurderes som om var undergitt lovgivningen i den aktuelle medlemsstaten, med den konsekvens at de selv kan fremme selvstendige krav på familieytelser. I forente saker C-245/94 og C-312/94 Hoever og Zachow uttalte EU-domstolen at formålet med den tilsvarende bestemmelsen i den tidligere trygdeforordningens artikkel 73 var å sikre familiemedlemmer bosatt i en annen medlemsstat rett til lovbestemte familieytelser, og at sondringen mellom selvstendige og avledete rettigheter derfor ikke kunne komme til anvendelse på familieytelser.201 I sak C-255/99 Humer ble det slått fast at dette også gjaldt i et tilfelle hvor nasjonal rett utpekte mindreårige barn som rettighetssubjekter, og altså ikke deres foreldre.202 Denne rettspraksisen er kodifisert i gjennomføringsforordningen artikkel 60, som slår fast at det ved anvendelsen av artikkel 67 i trygdeforordningen skal

«… tas hensyn til hele familiens situasjon, som om alle de involverte var undergitt lovgivningen i den berørte medlemsstat og var bosatt der, særlig med hensyn til en persons rett til å søke om slike ytelser.»

For stønader til enslig mor eller far kan dette innebære at det er uten betydning at den av barnets foreldre som er underlagt norsk lovgivning ikke oppfyller vilkåret i folketrygdloven § 15-4 om å være alene om omsorgen for barnet, så lenge forelderen som er bosatt i en annen EØS-stat fyller dette og de øvrige vilkårene for stønadene. EU-domstolen har presisert at det er uten betydning at «den, der er berettiget til ydelsen, er et medlem af arbejdstagerens familie og ikke arbejdstageren selv».203 Ett familiemedlems tilknytning til trygdeordningen i en medlemsstat gir med andre ord de øvrige familiemedlemmene selvstendige rettigheter overfor denne staten, selv om de selv er underlagt lovgivningen i en annen EØS-stat.

Ettersom trygdeforordningen artikkel 67 gir selvstendige rettigheter til personer som ikke er underlagt norsk rett, og som av denne grunn heller ikke er medlemmer av folketrygden, er bestemmelsens rekkevidde av stor betydning når det gjelder stønader til aleneforeldre, slik som stønader til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15.

Vilkåret «familiemedlem» i trygdeforordningen artikkel 67 må forstås i tråd med legaldefinisjonen i artikkel 1 bokstav i, som det er redegjort for i punkt 4.4.5 og 8.18.2.5. Utgangspunktet er at hvem som regnes som familiemedlem, avgjøres etter den kompetente statens nasjonale regler, jf. artikkel 1 bokstav i nr. 1. Det avgjørende er «lovgivningen som ligger til grunn for ytelsene», og altså ikke annen nasjonal lovgivning. For stønader til enslig mor eller far vil spørsmålet være om folketrygdloven inneholder eller forutsetter en bestemt forståelse av hvem som er barnets familie, ikke hvordan norsk rett i andre sammenhenger definerer en familie.

Folketrygdloven § 15-4 første ledd, jf. tredje ledd, begrenser personkretsen som har rett til stønader etter kapitlet til personer som er ugift, separert eller skilt, og som ikke er samboer. Av bestemmelsens fjerde ledd følger det også at bare den av barnets foreldre som varig har klart mer av den daglige omsorgen for barnet enn den andre av barnets foreldre, vil fylle vilkårene for stønadene.

Fra barnets perspektiv kan det etter omstendighetene være naturlig å betrakte seg selv og begge foreldrene som en familie, men den rettslige betydningen av dette er usikker. Folketrygdloven kapittel 15 adresserer ikke dette spørsmålet, som bare har betydning i trygdekoordineringssammenheng. Etter utvalgets syn er det anstrengt å hevde at folketrygdloven kapittel 15 legger opp til at foreldre som ikke er i, og kanskje heller aldri har vært i et parforhold, skal anses som familiemedlemmer i trygdekoordineringssammenheng.

I sak C-363/08 Slanina, fant EU-domstolen at barnet fungerer som koblingspunkt mellom foreldrene i tilfeller hvor den ene forelderen er den som barnet bor hos, og den andre forelderen er den som hovedsakelig forsørger barnet. Resultatet av dommen er at foreldrene i slike tilfeller må betraktes som familiemedlemmer med hverandre i henhold til trygdeforordningen artikkel 67, selv om de ikke er i noe parforhold.204 Med dette sikrer EU-domstolen at barnet, direkte eller indirekte, får de familieytelser som nasjonal lovgivning gir til barnefamilier, uavhengig av om nasjonal rett utpeker barnet eller foreldrene som rettighetssubjekt. Dette ble også lagt til grunn i sak E-6/12 ESA mot Norge som gjaldt barnetrygd.205

Resultatet er at en enslig forelder som er bosatt med barnet i en annen medlemsstat etter omstendighetene kan påberope trygdeforordningen artikkel 67 overfor trygdemyndighetene i EØS-staten som er kompetent stat for den andre forelderen. Slanina-dommen tilsier også at kravet til forsørgelse kan være oppfylt selv om forelderen som ikke har barnet boende hos seg rent faktisk ikke betaler barnebidrag eller bidrar på annet vis, så lenge vedkommende er forpliktet til å gjøre det.

Etter utvalgets syn er det mer usikkert om EU-domstolens uttalelser i Slanina-dommen innebærer at stønader til enslig mor eller far også kan måtte utbetales til enslige foreldre i andre stater i tilfeller hvor foreldrene aldri har vært gift eller samboere, se omtalen av dette i punkt 8.18.2.5 ovenfor.

8.20.2.6 Bevegelsesfrihet – kravet til opphold i Norge

Prinsippet om at en familie hvor minst ett familiemedlem er underlagt norsk lov må betraktes av norske trygdemyndigheter som om hele familien var bosatt i Norge, er i de fleste tilfeller tilstrekkelig til å sikre samtlige familiemedlemmer bevegelsesfrihet i hele EØS. Det eneste unntaket er dersom opphold i en annen EØS-stat fører til at ingen av familiens medlemmer lengre har den påkrevde tilknytning til Norge.

Dersom flytting fra Norge medfører at ingen av de som anses som familiemedlemmer i forordningens forstand lenger har Norge som lovvalgstat, er det klart at trygdeforordningen ikke lenger gir opphav til noe krav på stønad til enslig mor eller far fra Norge. Dette spørsmålet reguleres ikke av trygdeforordningen artikkel 67, men derimot av lovvalgsreglene i forordningens del II, artikkel 11 flg.

Etter folketrygdloven § 15-3 er det et vilkår for overgangsstønad, tilleggsstønader og stønad til barnetilsyn at både stønadsmottaker og barnet som hovedregel må oppholde seg i Norge. I andre ledd er det gitt enkelte unntak fra dette vilkåret. Denne bestemmelsen er uten relevans i EØS-rettslig sammenheng dersom minst ett familiemedlem har Norge som lovvalgsstat også etter at barnet har flyttet fra Norge, jf. trygdeforordningen artikkel 67, omtalt over.

8.20.2.7 Krav på overlappende ytelser fra flere stater – prioriteringsregler og differanseberegning

At ulike familiemedlemmer kan ha tilknytning til ulike stater, kan medføre at det foreligger rett til familieytelser av samme slag fra flere stater samtidig. Se nærmere omtale av prioriteringsregler og differanseberegning under punkt 8.18.2.7 om barnetrygd.

Reglene er imidlertid bare anvendelige dersom de andre aktuelle statene har en tilsvarende ytelse. Utvalget har ikke gjort en nærmere gjennomgang av hvorvidt det er andre EØS-stater som har ytelser av samme slag som henholdsvis overgangsstønad, tilleggsstønader og stønad til barnetilsyn. Det er likevel grunn til å tro at det er snakk om et fåtall, og at differanseberegning neppe i særlig utstrekning vil være aktuelt for disse stønadene.

8.20.2.8 Stønad til enslig mor eller far som en særlig, ikke-avgiftsbasert kontantytelse

Omtalen i det foregående tar utgangspunkt i at stønad til enslig mor eller far omfattes av trygdeforordningens regler om familieytelser, og viser enkelte utslag dette vil kunne ha. Som nevnt i punkt 7.4.4 og punkt 8.20.2.1, kan det etter utvalgets syn være mulig at stønad til enslig mor eller far fyller de vilkår som er oppstilt i trygdeforordningen artikkel 70, og dermed er en særlig, ikke-avgiftsbasert kontantytelse, også omtalt som «hybridytelser».206

Hvilke følger det har dersom stønad til enslig mor eller far utgjør en hybridytelse omfattet av trygdeforordningen artikkel 70, fremgår av artikkel 70 nr. 3 og nr. 4. Her er det angitt at verken de særskilte reglene om familieytelser i trygdeforordningen avdeling III, kapittel 8, eller regelen om eksportabilitet av ytelser i trygdeforordningen artikkel 7, får anvendelse. Det er eksplisitt angitt at slike ytelser «utelukkende gis i de berørte personers bostedsstat», i samsvar med lovgivningen der.

Dette medfører for det første at ikke alle personer underlagt norsk lovgivning nødvendigvis har rett til stønad til enslig mor eller far. For eksempel vil en person som er bosatt i Tyskland, men mottar sykepenger etter arbeid i Norge, ikke ha krav på ytelsen, fordi vedkommende ikke er bosatt i Norge. For det andre medfører dette at personer som er bosatt i Norge, men underlagt en annen stats lovgivning, heller ikke vil ha rett til ytelsen. Dette skyldes dels at de som følge av lovvalgsreglene er trygdedekket i en annen stat enn Norge, og dels at Bosmann-prinsippet ikke får virkning.207 Bosmann-prinsippet innebærer at en person kan ha rett til ytelser fra en annen stat enn lovvalgsstaten, dersom ytelsen gis uavhengig av at man er trygdedekket i den aktuelle staten. Dette vil for eksempel være tilfelle for barnetrygd, hvor det bare stilles krav til å være bosatt i Norge, men ikke krav om å være medlem av folketrygden.208 For stønad til enslig mor eller far kreves det medlemskap i folketrygden, og Bosmann-prinsippet kommer følgelig ikke til anvendelse. For det tredje bevares ikke retten til stønad dersom mottakeren bosetter seg i en annen stat. Dette følger av at trygdeforordningen artikkel 7 ikke får anvendelse for hybridytelsene.

For det fjerde medfører trygdeforordningen artikkel 70 at en person ikke kan få rett til stønaden med grunnlag i familiemedlemmer som er bosatt i eller underlagt lovgivningen til en annen stat. Det følger av at regelen i artikkel 67, som er grunnlaget for en slik rettslig fiksjon for familieytelsene, ikke får anvendelse for hybridytelser. Av samme grunn kan en mottaker av stønad til enslig mor eller far heller ikke kreve at stønaden skal utbetales til et familiemedlem som er bosatt i en annen stat.