9 Utgiftsutjevningen

9.1 Innledning

Det er store forskjeller mellom kommunene, blant annet i kommunestørrelse, bosettingsmønster, befolkningssammensetning og sosioøkonomiske forhold. Dette gjør at innbyggerne har behov for og etterspør ulike tjenester i ulike kommuner, og kommunenes kostnader ved å tilby disse tjenestene varierer. Innbyggertilskuddet til kommunene fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger, mens kommunenes kostnader målt per innbygger kan variere betydelig. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne disse forskjellene mellom kommunene og legge til rette for at alle kommuner skal kunne tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. Utgiftsutjevningen er en ren omfordeling innenfor innbyggertilskuddet mellom kommunene, og omfordeler fra kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov til kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov.

Variasjoner i kommunenes utgifter til det kommunale tjenestetilbudet kan skyldes både forhold som er utenfor kommunenes kontroll, og forhold som kommunene selv kan påvirke. Et viktig prinsipp i inntektssystemet i dag er at kommunene skal få full kompensasjon for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Full kompensasjon innebærer at utjevningsgraden i utgiftsutjevningen er på 100 pst.

Ufrivillige kostnadsforskjeller er forhold ved befolkningen eller kommunen som kommunen i prinsippet ikke skal kunne påvirke gjennom egne valg. For eksempel vil en kommune med relativt mange barn i grunnskolealder ha høyere utgifter til grunnskole enn en kommune med relativt få barn, mens en kommune med et spredt bosettingsmønster vil kunne ha lange reiseavstander og en mer desentralisert og dyrere skolestruktur enn en mindre spredtbygd kommune. Begge disse faktorene er utenfor kommunens kontroll, og skal kompenseres i utgiftsutjevningen.

Frivillige kostnadsforskjeller er derimot kostnader som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner, og er knyttet til forskjeller i standard/kvalitet og effektivitet ut over gjennomsnittet. Å kompensere for slike frivillige kostnadsforskjeller vil svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Innenfor et fordelingssystem vil dette bety at kommuner som produserer effektivt blir straffet i form av reduserte statlige overføringer, samtidig som kommuner som produserer ineffektivt vil bli kompensert for utgifter som skyldes ineffektiv drift.

Siden det kun er de ufrivillige kostnadsforskjellene som skal utjevnes gjennom utgiftsutjevningen, baseres utjevningen på et beregnet utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikke kommunenes faktiske utgifter. Utgiftsbehovet til den enkelte kommune beregnes ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker kommunens kostnader, slik som alderssammensetningen i befolkningen, bosettingsmønster, sosioøkonomiske forhold og kommunestørrelse.

Kostnadsnøkkelen er et sett med kriterier og en tilhørende vekting, som sier noe om hvilke faktorer som gjør at kommunenes utgifter varierer. Ved hjelp av kostnadsnøkkelen beregnes det en indeks for hver kommune, og denne sier noe om det beregnede utgiftsbehovet for kommunen i forhold til landsgjennomsnittet. Denne indeksen benyttes videre for å omfordele fra kommuner som er relativt billigere å drive, til kommuner som er relativt dyrere å drive enn gjennomsnittet.

Kriteriene i kostnadsnøkkelen må være relevante for alle kommuner. Noen kommuner har oppgaver eller ansvar som ikke andre kommuner har, og dermed også høyere kostnader på grunn av dette. Et eksempel på dette er kommuner i forvaltningsområdet for samisk språk, som har merkostnader knyttet til tospråklighet på grunn av dette. Områder der noen få kommuner har merkostnader vil det ikke være mulig å håndtere gjennom utgiftsutjevningen på en god måte, og eventuell kompensasjon for forhold som kun gjelder et fåtall kommuner må løses på andre måter enn gjennom utgiftsutjevningen.

Videre i dette kapittelet vurderer utvalget hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for utgiftsutjevningen (9.2), og hvilke sektorer og utgifter som bør omfattes av utgiftsutjevningen (9.3). I avsnitt 9.4, 9.5 og 9.6 omtales metoder og analyseopplegg som benyttes i utformingen av kostnadsnøkkelen, og hvilket datagrunnlag som benyttes. I avsnitt 9.7 vurderer utvalget dagens kompensasjon for smådriftsulemper i inntektssystemet (gradert basiskriterium), og kommer med forslag til endringer i utformingen av denne.

9.2 Prinsipper for utgiftsutjevningen

Et viktig prinsipp i inntektssystemet er at kommunene skal få full kompensasjon for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Det er i dag full utgiftsutjevning av ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene, dvs. en utjevningsgrad på 100 pst., innenfor de sektorene som er omfattet av utgiftsutjevningen. Også andre land med sammenlignbare systemer, som de nordiske landene, har en omfattende utgiftsutjevning for å sørge for at alle kommuner settes i stand til å tilby likeverdige tjenester.

Utgiftsutjevningen er en ren omfordeling mellom kommunene, der noen kommuner får et trekk og andre kommuner får et tillegg i innbyggertilskuddet. Summen av tillegget er lik summen av trekket, slik at utgiftsutjevningen er et nullsumspill.

Utvalget mener utjevningsgraden i utgiftsutjevningen fortsatt bør være på 100 pst., slik at forskjellene i ufrivillige kostnader innenfor sektorene som er inkludert i utjevningen utjevnes fullt ut. Utvalget mener også at det er et viktig prinsipp i utgiftsutjevningen at det kun er ufrivillige kostnadsforskjeller som skal utjevnes mellom kommunene, og dette bør fortsatt legges til grunn. Frivillige forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene er et resultat av lokale ønsker og prioriteringer, og disse bør dermed ikke utjevnes gjennom utgiftsutjevningen.

Rammestyring er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren, og kommunene skal fritt kunne prioritere sine ressurser innenfor gjeldende lover og regler. Dette betyr også at utgiftsutjevningen ikke bør inneholde kriterier som legger føringer på kommunenes prioriteringer eller gir insentiver til å prioritere på en bestemt måte. Utvalget mener derfor at utgiftsutjevningen og kriteriene i denne bør utformes slik at den fanger opp de bakenforliggende etterspørsels- og kostnadsforholdene i kommunen, uavhengig av hvordan kommunen har innrettet tjenestetilbudet.

Utformingen av utgiftsutjevningen er en avveining av flere hensyn. Hensynet til likeverdige tjenester tilsier en omfattende utgiftsutjevning, mens hensynet til et enkelt og transparent system trekker i retning av at utgiftsutjevningen ikke kan være for detaljert. Utvalget har lagt vekt på at utgiftsutjevningen bør være så enkel som mulig, samtidig som den er detaljert nok til å fange opp variasjonene i kommunenes utgifter.

For at utgiftsutjevningen skal være mest mulig treffsikker må kriteriene og vektingene av disse oppdateres jevnlig. Utvalget har foretatt en gjennomgang av alle delkostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, og foreslår endringer i kriterier og vekting i tråd med oppdaterte analyser av variasjonene i kommunenes utgifter. Utvalget har også vurdert hvilke sektorer som bør omfattes av utgiftsutjevningen og om noen flere sektorer også bør inkluderes.

Krav til kriterier i kostnadsnøkkelen

Formålet med analysene er å finne de kriteriene som i best mulig grad kan forklare hvorfor kommunenes utgifter til en sektor varierer mellom kommunene. Hovedprinsippene for utgiftsutjevningen legger noen føringer på hvilke kriterier som benyttes i kostnadsnøkkelen. Prinsippene som legges til grunn er:

• Kommunene skal få full kompensasjon for ufrivillige utgiftsforskjeller.

• Utgiftsutjevningen skal ikke styre kommunenes prioriteringer.

Når det legges til grunn at kommunene kun skal få kompensert for kostnader de selv ikke kan påvirke, stilles det noen krav til hvilke kriterier som kan inngå i kostnadsnøkkelen:

• Kriteriene må være objektive.

• Kriteriene må være basert på offisiell statistikk.

• Verdien på kriteriene må kunne oppdateres jevnlig.

At kriteriene er objektive betyr at kommunen ikke kan påvirke verdien på kriteriene, og på denne måten påvirke egne inntekter. Alternativet til å bruke objektive kriterier vil være å bruke kriterier som gir kommunene insentiver til å velge noe framfor noe annet. Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at staten ikke bør bruke inntektssystemet som et virkemiddel til å styre prioriteringene i kommunene. Det bør derfor ikke legges inn kriterier eller elementer i utgiftsutjevningen som gir insentiver til kommunene til å prioritere noen utgifter eller tjenester framfor andre.

Et ikke-objektivt kriterium kan for eksempel være å bruke antall plasser i institusjoner som kriterium i stedet for antall eldre i kommunen. Ved å bruke antall institusjonsplasser som kriterium, vil kommunen få et insentiv til å øke antall plasser, og det vil bli en form for refusjonsordning hvor kommunene får tildelt midler etter aktivitet heller enn etter behov. Slike kriterier vil gripe inn i kommunenes prioriteringer og vurderinger, ved at det lønner seg å bygge ut en del av tjenestetilbudet framfor et annet.

Siden utgiftsutjevningen er et nullsumspill vil en ordning med antall plasser som kriterium innebære at mange institusjonsplasser og høy dekningsgrad i en kommune, finansieres ved at en annen kommune med færre plasser og lavere dekningsgrad får et trekk i sitt rammetilskudd. En slik ordning vil kunne gjøre det vanskelig for en kommune med få plasser å bygge opp tjenestetilbudet sitt, da de kun etterskuddsvis vil få kompensert for nye plasser, mens en kommune med mange plasser kan ha insentiver til å holde antallet høyt.

Kommunenes verdi på det enkelte kriterium benyttes for å beregne rammetilskuddet til kommunen i de årlige statsbudsjettene. Det er derfor viktig at det er mulig å få oppdaterte tall på kriteriene i kostnadsnøkkelen, slik at utgiftsutjevningen blir mest mulig oppdatert. For at kommunene skal kunne få innsikt i hvilke tall som legges til grunn for beregningene i utgiftsutjevningen bør også kriteriene i inntektssystemet i størst mulig grad være basert på offisiell statistikk.

9.3 Hvilke sektorer bør omfattes av utgiftsutjevningen?

Dagens utgiftsutjevning omfatter de store velferdstjenestene barnehage, grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern, i tillegg til sektorene administrasjon og miljø og landbruk. Sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen i dag utgjør om lag 81,5 pst. av kommunenes samlede utgifter, målt ved brutto driftsutgifter. Figur 9.1 viser de ulike sektorenes andel av samlet kostnadsnøkkel i 2022.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Administrasjon er inkludert i utgiftsutjevningen begrunnet ut fra at det er faste kostnader knyttet til drift av en kommune, noe som kan ses på som kostnaden ved å være en kommune. Miljø og landbruk er ikke knyttet til nasjonale velferdstjenester, men ble inkludert i utgiftsutjevningen etter at øremerkede tilskudd til disse sektorene ble innlemmet i rammetilskuddet fra og med 1998. Det er ikke gjort endringer i hvilke sektorer som er inkludert i utgiftsutjevningen ved de siste revisjonene av inntektssystemet.

Kommunale tjenester og oppgaver som finansieres gjennom de frie inntektene, men som ikke omfattes av utgiftsutjevningen, får i praksis et statlig finansieringsbidrag med et likt beløp per innbygger. Noen av kommunens tjenesteområder er også finansiert ved brukerbetalinger og avgifter fra innbyggerne (selvkost). Ser vi på netto driftsutgifter, ekskl. avskrivninger, utgjør sektorene som ikke er inkludert i utgiftsutjevningen i dag om lag 6,4 pst. av kommunenes samlede netto driftsutgifter, og i gjennomsnitt utgjør driftsinntektene på disse funksjonene om lag 80 pst. av driftsutgiftene.

Siden ikke alle sektorer er omfattet av utgiftsutjevningen, er utjevningen av variasjoner i utgifter mindre enn om alle tjenesteområder hadde vært omfattet, men samtidig er det en relativt høy andel av kommunenes utgifter som omfattes av utgiftsutjevningen.

Sektorer utenfor utgiftsutjevningen

Noen kommunale tjenester som i dag ikke er inkludert i utgiftsutjevningen er kultursektoren, kommunal vei, kommunale boliger, kirke og vann, avløp og renovasjon. Tabell 9.1 viser kommunenes samlede driftsutgifter per tjenesteområde i 2019, utenom pensjon og premieavvik mv. I den øverste delen av tabellen vises sektorene som er omfattet av utgiftsutjevningen i 2022, mens tjenestene utenom utgiftsutjevningen er vist i nederste del.

Brutto driftsutgifter til tjenestene som ikke omfattes av utgiftsutjevningen var på nesten 80 mrd. kroner i 2019, noe som tilsvarer i underkant av 20 pst. av de samlede driftsutgiftene. Mange av disse tjenestene finansieres imidlertid i stor grad av andre inntekter enn de frie inntektene, og tjenestene utgjør derfor en langt mindre andel av kommunenes netto driftsutgifter.

Innspill til utvalget om tjenester som ikke inngår i utgiftsutjevningen

Utvalget har mottatt innspill om at enkelte tjenester bør vurderes inkludert i utgiftsutjevningen. By- og levekårsutvalget, Demografiutvalget og KS sitt storbynettverk pekte alle på at boligsosiale forhold var et aktuelt tjenesteområde å vurdere. By- og levekårsutvalget trakk fram arbeidsrettede tiltak i kommunal regi, mens Demografiutvalget og Norsk kommunalteknisk forening spilte inn kommunal vei. I innspillsmøtene utvalget har hatt med kommunedirektørutvalg og fylkesstyrer har kommunal vei og beredskap til brann- og ulykkesvern blitt pekt på som tjenester utgiftsutjevningen bør ta høyde for.

Utvalget har sett nærmere på tjenestene som ikke inngår i utgiftsutjevningen i dag, og vurdert om det er grunnlag for å inkludere dem i utgiftsutjevningen.

Kriterier for å vurdere hvilke tjenester som bør inngå i utgiftsutjevningen

Til grunn for dagens inntektssystem ligger en vurdering om at utgiftsutjevningen skal omfatte velferdstjenester kommunene enten er pålagt å drive, eller tjenester hvor det er knyttet sterke nasjonale mål til standard og omfang.

I vurderingen av hvilke tjenester som bør inngå i utgiftsutjevningen, har tidligere utvalg som har gått gjennom inntektssystemet, samt Kommunal- og distriktsdepartementet lagt vekt på at utgiftsutjevningen skal omfatte:

• velferdstjenester av nasjonal karakter

• tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer eller mål til, f.eks. knyttet til standard og omfang av tjenestene

• oppgaver kommunene er pålagt å drive i lov eller forskrift

• tjenester av en viss størrelse (dvs. utgiftene til tjenestene har et visst omfang)

• tjenester der utgiftene per innbygger varierer mellom kommunene

• tjenester der det er mulig å finne objektive kriterier som fanger opp variasjoner i utgiftene

De tre første punktene er av mer prinsipiell karakter – altså om det er rimelig at ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet kompenseres gjennom inntektssystemet. De tre neste punktene er av mer praktisk karakter: Det har liten praktisk betydning å utjevne forskjeller i utgiftene hvis de samlede utgiftene er små eller hvis de ikke varierer mellom kommunene, og det er ikke mulig å utjevne forskjellene hvis det ikke finnes kriterier til å fange opp variasjonene.

Det finnes ingen entydig definisjon av hva som bør regnes som en «velferdstjeneste av nasjonal karakter», og staten har gitt føringer og lovkrav om en lang rekke små og store oppgaver. Momentene i listen over kan derfor regnes som kriterier som tjenester kan vurderes ut fra, og ikke en liste med absolutte krav.

Utvalget har knyttet vurderingene av tjenester opp mot momentene i listen.

9.3.1 Vurdering av tjenester som bør omfattes av utgiftsutjevningen

Etter utvalgets vurdering bør alle tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen i dag fortsatt gjøre det. Ut fra vurderingskriteriene er det ikke tvil om at de store velferdstjenestene som grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, barnevern og sosiale tjenester fortsatt bør være en del av kostnadsnøkkelen. Dette er større velferdstjenester som det er knyttet sterke nasjonale føringer til, og som kommunene er pålagt å drive. I tillegg er det relativt store utgifter til tjenestene, utgiftene per innbygger varierer betydelig og det finnes objektive kriterier som forklarer variasjon i utgifter.

Landbruk og administrasjon og miljø er de sektorene i dagens utgiftsutjevning utvalget mener det har vært behov for å se nærmere på. Miljø inngår i dag som en del av delkostnadsnøkkelen for administrasjon, men det er ingen egne kriterier for kommunenes utgifter knyttet til miljø. Etter utvalgets vurdering bør administrasjon, miljø og landbruk beholdes i utgiftsutjevningen som i dag, men da samlet som én delkostnadsnøkkel. Omtale av vurderingene som er gjort av landbruk og administrasjon og miljø finnes i kapittel 10.

Tjenester som ikke inngår i utgiftsutjevningen i dag

Tjenestene og sektorene som ikke inngår i utgiftsutjevningen utgjør en relativt liten del av kommunenes driftsutgifter (jf. tabell 9.1), og flere av dem er i stor grad finansiert på andre måter enn med frie inntekter. Det er heller ingen av dem som helt klart kan defineres som nasjonale velferdsoppgaver i tradisjonell forstand. Det er altså ingen områder som peker seg ut som tjenester som åpenbart bør inkluderes i utgiftsutjevningen. Det er imidlertid noen tjenester som er mer aktuelle enn andre, og noen enkeltfunksjoner innenfor et tjenesteområde som det kan være relevant å se i sammenheng med sektorer som inngår i kostnadsnøkkelen.

Vann-, avløp og renovasjon (VAR) har vært pekt på som et område der kommunenes kostnader varierer betydelig, og der det ventes en økning framover. VAR er en tjeneste som i dag finansieres etter selvkostprinsippet, det vil si at kommunens kostnader skal dekkes av gebyrer fra brukerne av tjenesten. Kommunenes utgifter på dette området er også betydelige, med brutto driftsutgifter på om lag 17,8 mrd. kroner i 2019. Netto driftsutgifter til VAR-sektoren er imidlertid negative, noe som skyldes at inntektene som føres på disse tjenestene skal dekke både driftsutgifter som føres på tjenestene og renteutgifter som ikke føres på de samme tjenestene. Siden sektoren i dag finansieres gjennom selvkost vurderer ikke utvalget det som aktuelt å inkludere denne sektoren i utgiftsutjevningen.

Kommunal vei og brann- og ulykkesvern

Kommunal vei og brann- og ulykkesvern er de to tjenestene som utvalget har ansett som mest aktuelle for utgiftsutjevningen. Det er betydelig variasjon i kommunenes utgifter per innbygger til begge tjenester, begge tjenester er til en viss grad lovregulert, og det er klare forventninger til likeverdige standarder på tjenestene over landet. Samtidig er det krevende å etablere valide, objektive kriterier for å fange opp utgiftsvariasjon mellom kommuner på disse områdene, og begge tjenestene er relativt små sammenlignet med sektorene som er inkludert i utgiftsutjevningen i dag. Av dagens sektorer er det kun landbruksforvaltning som er mindre enn disse to sektorene.

Det har flere ganger tidligere vært vurdert å inkludere kommunal vei i utgiftsutjevningen, og problemstillingen ble blant annet drøftet av Borgeutvalget1 og av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i kommuneproposisjonen for 2018.2 Både Borgeutvalget og departementet pekte på at det var vanskelig å etablere gode kriterier for å fange opp variasjonene mellom kommunene, og anbefalte ikke å inkludere kommunale veier i utgiftsutjevningen.

Det finnes i dag ingen nasjonale standarder for kommunale veier, og det er til dels store variasjoner i omfang og typer kommunal vei. Dette gjør at variasjonene i kommunenes utgifter i større grad kan skyldes forskjeller i valgt veistandard og omfang av ulike typer kommunale veier, enn forhold kommunene selv ikke kan påvirke. Det gjør også at det er vanskelig å finne objektive kriterier for kommunal vei, som ikke bare sier noe om omfanget av kommunale veier i kommunen, men også noe om de store variasjonene i typer kommunale veier. Et kriterium knyttet til de kommunale veiene som finnes i dag vil kunne påvirkes av kommunenes egne prioriteringer, for eksempel gjennom omklassifisering mellom privat og kommunal vei og gjennom bygging og nedleggelse av vei. Etter utvalgets vurdering gjør den store variasjonen i hva som er en kommunal vei, samt mangelen på nasjonale standarder, at kommunale veier ikke bør inkluderes i utgiftsutjevningen.

Brann- og ulykkesvern er en viktig oppgave, der det er klare forventninger om et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Samtidig er det ikke en nasjonal velferdstjeneste i tradisjonell forstand. Sektoren utgjør i dag en relativt liten del av kommunenes utgifter, med netto driftsutgifter på om lag 4,4 mrd. kroner i 2019 (om lag 1,4 pst. av de samlede utgiftene).

Hvordan kommunene organiserer tjenesten innenfor brann- og ulykkesvern varierer mellom kommunene, og det er eksempelvis mange kommuner som organiserer brann- og ulykkesvern i interkommunale samarbeid. Dette gjør det krevende å anse kommunenes utgiftstall i KOSTRA som faktiske utgifter per kommune, og utvalget vil påpeke at dette gjør det krevende å analysere hva som forklarer utgiftsvariasjon. Utvalgets helhetsvurdering er at også beredskap til brann- og ulykkesvern fortsatt bør holdes utenfor utgiftsutjevningen.

Arbeidsrettede tiltak og bistand til bolig

Utvalget har vurdert om utgiftsbegrepet for sosiale tjenester bør utvides, slik at det tas hensyn til flere utgifter innenfor dette området enn i dag. Utvalget vurderer at KOSTRA-funksjonene3arbeidsrettede tiltak i kommunal regi og bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig hører tematisk sammen med flere av funksjonene som inngår i utgiftsbegrepet for sosiale tjenester og oppfyller flere av kriteriene for å inngå i utgiftsutjevningen. Utvalget anbefaler derfor å inkludere disse funksjonene i utgiftsbegrepet for sosiale tjenester. Se kapittel 10 for nærmere omtale av vurderingene som er gjort av utvidelse av utgiftsbegrepene.

9.4 Analyseopplegg og metode

For å kunne tallfeste forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene, må først de ulike ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold identifiseres, slik at kriterier og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen kan fastsettes. Det er flere metodiske tilnærminger til hvordan dette bør gjøres. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere valget av metoder i utgiftsutjevningen, herunder bruk av statistiske og normative metoder, og bruk av simultane og partielle statistiske analyser.

I dette avsnittet omtales og diskuteres ulike metodiske tilnærminger. Utvalgets vurdering og anbefaling er nærmere omtalt i avsnitt 9.4.6.

9.4.1 Normative og statistiske metoder

Metodisk kan en skille mellom to hovedtilnærminger for selve analysen av variasjonene i kommunenes utgifter: statistisk metode og normativ metode. De to hovedmodellene skiller seg fra hverandre i hvilket informasjonsgrunnlag som benyttes for å tallfeste utgiftsbehovet til den enkelte kommune.

I normative modeller etableres kriterier for utjevning basert på normer for tjenestetilbudet, slik som normerte dekningsgrader og en normert ressursinnsats, mens statistiske modeller tar utgangspunkt i analyser av det faktiske tjenestetilbudet.

Normativ metode

I en normativ modell tar man utgangspunkt i fastsatte normer og standarder, og beregner kostnaden ved å tilby samme nivå på tjenestene i alle kommuner. Dette krever at det er fastsatt normer og retningslinjer for dekningsgrader, det vil si hvilke innbyggere som skal få hvilke tjenester, og en normert ressursinnsats, altså hvilken standard tjenesten skal ha. I tilfeller der det ikke finnes slike fastsatte normer og standarder i lovkrav, må det fastsettes normer og standarder som kun benyttes til analyseformål.

I tillegg til å fastsette ønsket kvalitet, standard og dekningsgrad, må det også fastsettes noen krav til tilgjengelighet for innbyggerne, dvs. hvor lang reiseavstand innbyggerne kan ha til ulike kommunale tjenester. I en normativ modell vil kommunene få tildelt midler etter de samme forutsetningene om dekningsgrader og ressursinnsats per innbygger som mottar tjenester. Samtidig settes det en effektivitetsnorm for kommunene, slik at en kommune som produserer dyrere enn det den fastlagte standarden selv må bære kostnaden for dette.

Alt i alt er det få normer for det kommunale tjenestetilbudet, og eksisterende lover og regelverk er på tross av tiltagende detaljstyring på flere områder bare unntaksvis tilstrekkelige for å danne utgangspunkt for en normativ modell som skal styre ressurstildelingen på en sektor. Dette gjør det krevende å utvikle normative modeller.

I de siste årene er det innført bemanningsnormer for lærertetthet i grunnskolen, og bemannings- og pedagognormer i barnehagen. Disse normene setter noen grenser for hvor mange lærere, ansatte og pedagoger det skal være per elev/per barn, og legger dermed noen føringer på hvordan kommunene kan organisere tjenestetilbudet og hvor mange ansatte kommunen må ha.

I en situasjon uten normer for tjenestetilbudet må metoden suppleres med ikke bindende normer som kun benyttes i analysearbeidet. På noen områder vil det være svært vanskelig og krevende å fastsette slike normer, for eksempel hvilke forutsetninger som skal legges til grunn for ressurstildelingen på barnevernsområdet. Disse «normene» som legges til grunn for analyseformål, og som blir liggende til grunn for ressurstildelingen, vil bli svært synlige. De kan i kommunene oppfattes som normer fastlagt av staten, både av kommunene selv og innbyggere, noe som lett vil gripe inn i prioriteringsdiskusjonen i kommunene. Normene kan virke som et insentiv for kommunene til å prioritere noen sektorer høyere enn det behovet tilsier, noe som vil kunne gi økte kostnader og en mer ineffektiv drift av kommunen.

Dette bryter med et viktig mål med rammefinansieringen av kommunale tjenester, at det er de lokale prioriteringene som skal være styrende for ressursbruken i kommunene siden dette sikrer mest effektiv drift. Selv om normer er fastsatt, kan det også være ressurskrevende og metodisk utfordrende å lage operasjonelle kostnadsnøkler ut fra disse normene.

Statistisk metode

I statistiske modeller etableres kriterier for utjevning basert på det faktiske tjenestetilbudet i kommunene. Statistiske analyser, og i de fleste tilfeller regresjonsanalyser, brukes for å avdekke systematiske sammenhenger mellom faktisk ressursbruk og ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold. På bakgrunn av disse empiriske sammenhengene etableres kriterier og vekter i kostnadsnøkkelen. Det er kommunenes gjennomsnittlige tilpasning til eksisterende regelverk (dvs. hvilke forhold som forklarer den faktiske tjenesteytingen) som avdekkes gjennom analysene, i analysene legges det til grunn lik kvalitet og lik effektivitet mellom kommunene. En kommune som driver mer effektivt enn gjennomsnittskommunen vil beholde denne gevinsten, noe som vil kunne stimulere til en mer effektiv drift av kommunen.

Styrken til de statistiske metodene er derfor at en slipper å etablere normer på områder der slike normer ikke finnes, eller er vanskelige å fastsette. Statistiske metoder er også enklere å utføre og etterprøve, sammenlignet med å utvikle normative modeller.

9.4.2 Statistiske metoder – simultane og partielle analyser

For å finne ut hvilke faktorer som kan forklare hvorfor kommunenes utgifter varierer mellom kommunene i en statistisk modell benyttes regresjonsanalyser. I disse analysene kan man enten analysere én og én sektor for seg, såkalte partielle analyser, eller analysere alle sektorer samlet ved hjelp av simultane analyser. I partielle analyser blir de enkelte sektorene behandlet og analysert enkeltvis og uavhengig av hverandre, mens i en simultan modell blir flere sektorer behandlet samtidig, og det tas hensyn til sammenhenger som gjelder på tvers av sektorer i analysene.

Det har helt siden Rattsøutvalgets utredning (NOU 1996: 1) vært en diskusjon om bruken av partielle og simultane regresjonsanalyser for å utforme kostnadsnøklene i inntektssystemet. Borgeutvalget vurderte de to metodene i sin utredning, og mente begge metoder hadde både styrker og svakheter.4 I partielle analyser kan man gå mer i dybden på den enkelte sektor, og blant annet foreta separate analyser av kostnads- og etterspørselsforhold. Borgeutvalget mente at effekter av forhold som er felles for flere sektorer kunne undervurderes når hver sektor analyseres for seg og ikke ses i sammenheng med andre sektorer, og at simultane analyser var bedre til å avdekke dette. Dette utvalget pekte imidlertid på at det også var svakheter ved simultane modeller. Blant annet vil problemer knyttet til feilspesifisering av modellen og mulige feil i datagrunnlaget være høyere i simultane modeller, ved at en feil på ett område vil kunne gi feil i resultatene på alle sektorer i modellen. Borgeutvalget anbefalte derfor at det ble benyttet en kombinasjon av disse modellene, der den simultane modellen benyttes for å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, for eksempel bosettingsmønster og kommunestørrelse, og at partielle analyser brukes på øvrige områder.

Den simultane modellen Borgeutvalget la til grunn for sin anbefaling var en modell utviklet av Statistisk sentralbyrå (SSB), den såkalte KOMMODE-modellen.5 I denne modellen ble kommunenes utgiftsbehov innenfor sektorene administrasjon, grunnskole, barnehager, helsestell, sosiale tjenester, pleie- og omsorgstjenester, kultur og infrastruktur estimert innenfor et simultant ligningssystem, slik at alle sektorer ble analysert under ett. Modellen var utformet slik at den tok hensyn til kommunens budsjettbetingelse, og den forsøkte å skille mellom variasjoner i utgifter som er et resultat av variasjoner i utgiftsbehov (kostnads- og etterspørselsforhold) og variasjoner som er et resultat av kommunenes egne valg.

I revisjonene av kostnadsnøkkelen i 2011 og 2017 ble anbefalingen fra Borgeutvalget i hovedsak fulgt, og KOMMODE-modellen ble benyttet for å fastsette vektingen av sektorovergripende forhold som bosettingsmønsteret i kommunen (sone- og nabokriteriet) og effekten av kommunestørrelse (basiskriteriet). I begge revisjonene av kostnadsnøkkelen har departementet pekt på at resultatene fra KOMMODE-modellen, det vil si effekten den enkelte forklaringsvariabel har på utgiftsvariasjonen, har variert til dels betydelig fra år til år i årene etter at utvalget kom med sin anbefaling. For å redusere disse svingningene ble det derfor benyttet et gjennomsnitt av effekten i KOMMODE-modellen og resultatene fra departementets egne analyser når det gjelder basiskriteriet og bosettingskriteriene i begge de siste revisjonene av kostnadsnøkkelen.6

Utredninger om simultane og partielle analyse

På bakgrunn av variasjonene i de estimerte effektene fra KOMMODE-modellen over tid, satte Kommunal- og moderniseringsdepartemenet i 2017 ut et prosjekt for å vurdere denne beregningsmetoden og KOMMODE-modellen spesielt. I prosjektet Evaluering av KOMMODE-modellen7 vurderte Senter for økonomisk forskning (SØF) bruken av denne modellen i inntektssystemet, og om modellen var egnet for å fange opp variasjonene i kommunenes utgifter knyttet til bosettingsmønster og kommunestørrelse. Hovedkonklusjonen i rapporten var at det ikke var alvorlige svakheter ved KOMMODE-modellen, men at det var til dels stor spredning i estimatene. Forskerne peker på at den største svakheten som indikeres er at spredningen for enkelte kriterier, som basiskriteriet, er betydelig, og at dette kan forklare ustabiliteten i estimatene over tid. Resultatene indikerte også at estimatene for basiskriteriet var positivt korrelerte på tvers av sektorer, noe som kunne bidra til at «feil» i estimatene forsterket hverandre mellom sektorene.

SSB har senere avviklet KOMMODE-modellen, og departementet satte i 2019 i gang et prosjekt for å etablere en ny simultan modell som kan brukes i inntektssystemet. Prosjektet ble gjennomført av Senter for økonomisk forskning (SØF), og ble presentert i Borge m.fl. (2020).8 Hovedformålet med dette prosjektet var å lage en ny modell for å estimere betydningen av strukturelle forhold i kommunene, slik som kommunestørrelse og bosettingsmønster, på variasjonene i kommunenes utgifter. I prosjektet utviklet SØF en ny simultan modell, og sammenliknet resultatene fra to ulike simultane modeller (full og forenklet) og partielle analyser (av utgifter og enhetskostnader). Den fulle modellen ligger tett opp til KOMMODE-modellen, mens den forenklede modellen i større grad fokuserer på de sektorene som inngår i utgiftsutjevningen i dag.

Tabell 9.2 viser utviklingen i kostnadsvektene for basiskriteriet i perioden 2014 til 2018, for både full og forenklet modell. Resultatene i prosjektet tyder på at det er smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse (basiskriteriet) innen sektorene administrasjon, grunnskole, barnehage, kommunehelse og pleie og omsorg.

Tabell 9.3 viser utviklingen i kostnadsvektene for sonekriteriet i perioden 2014 til 2018 for både full og forenklet modell. Sonekriteriet har statistisk signifikant effekt innenfor grunnskole og pleie og omsorg i den fulle simultane modellen, mens i den forenklede modellen er kriteriet kun signifikant innenfor grunnskole. Effekten av kriteriet innenfor grunnskole er noe høyere med den fulle modellen, men utviklingen i vektingen av kriteriet er relativt lik i de to modellene over tid.

I rapporten fra SØF pekes det på at den forenklede modellen har flere fordeler. Den er mindre tidkrevende å estimere, og det vil være enklere å oppdatere og tilpasse den til framtidige endringer i hvilke sektorer som omfattes av utgiftsutjevningen. I følge SØF må imidlertid dette ses opp mot at resultatene fra det to modellene ikke er helt sammenfallende.

SØF har i rapporten også sammenliknet resultater fra de simultane modellene med partielle analyser av kommunenes utgifter og av enhetskostnadene i enkelte sektorer. Disse analysene viser blant annet at smådriftsulempene knyttet til kommunestørrelse er større i de simultane analysene enn i de partielle analysene, og at analyser av enhetskostnadene i noen sektorer gir større smådriftsulemper enn i de partielle analysene av utgifter. Effekten av bosettingsmønster varierer i mindre grad mellom simultane og partielle analyser.

De ulike modellene har ulike styrker og svakheter. I rapporten advarer SØF mot å basere vektingen av kostnadsfaktorer som er felles for flere tjenester (slik som bosettingsmønster og kommunestørrelse) utelukkende på bakgrunn av partielle analyser, fordi man vil risikere å undervurdere effektene. SØF anbefaler derfor at partielle analyser av kommunenes utgifter må suppleres med simultane analyser av utgifter og/eller partielle analyser av enhetskostnader.

9.4.3 Simultane modeller – utvikling over tid

Det har i de senere gjennomgangene av utgiftsutjevningen vært pekt på at estimatene fra de simultane analysene har variert en del over tid. Figur 9.2 og 9.3 viser utviklingen i henholdsvis basiskriteriet og sonekriteriet fra 2001 til 2018. For årene 2001 til 2013 er estimatene hentet fra KOMMODE-modellen, mens estimatene for årene 2014 til 2018 er hentet fra den fulle modellen i Borge m.fl. (2020). Figurene viser at det har vært litt ulik utvikling over tid innen de ulike sektorene. For basiskriteriet var det imidlertid en tendens til at estimatene økte i alle sektorer rundt 2011–2013.

Forstørr bilde

Note: Det er ikke estimert anslag for årene 2009 og 2010.

Kilde: 2001–2013: Estimater fra KOMMODE-modellen. 2014–2018: Estimater fra Borge m.fl. (2020).

Forstørr bilde

Note: Det er ikke estimert anslag for årene 2009 og 2010.

Kilde: 2001–2013: Estimater fra KOMMODE-modellen. 2014–2018: Estimater fra Borge m.fl. (2020).

Som vist i figurene over er det en del svingninger i estimatene fra en simultan modell over tid, og det har også vist seg at det er større svingninger i estimatene fra de simultane analysene enn fra de partielle analysene. Borge m.fl. (2020) peker på at dette kan skyldes noen mulige svakheter ved modellen, og anbefaler i sin rapport at det fortsatt bør brukes en kombinasjon av metoder for å fastsette vektingen av sektorovergripende forhold som bosettingsmønster og kommunestørrelse.

I rapporten pekes det på at det er tvilsomt at en økning i betydningen av basiskriteriet skyldes endringer i underliggende kostnadsforhold, siden kommunenes oppgaver og innholdet i tjenestene har vært relativt stabilt de siste ti årene. En mulig forklaring på endringene er at hvis effekten av et kriterium overestimeres i en sektor, er det også en systematisk tendens til at effekten overvurderes i andre sektorer. Dette er en mulig svakhet ved modellen, og vil kunne gi ustabilitet i den samlede effekten av basiskriteriet.

9.4.4 Ressursbruk fordelt på mottakere av tjenesten

I dagens kostnadsnøkkel er det benyttet en kombinasjon av regresjonsanalyser og tall på ressursinnsatsen fordelt på aldersgrupper for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.9 Ved å benytte tall på ressursinnsatsen får man et mer presist mål på hvor stor andel av utgiftene som kan knyttes til de ulike aldersgruppene enn man får fra regresjonsanalyser. Et problem med å benytte regresjonsanalyser for å fastsette vektingen av ulike aldersgrupper, slik som i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, er at de ulike aldersgruppene er sterkt korrelert med hverandre. Dette gjør at koeffisientene som sier noe om betydningen av de ulike variablene blir mindre robuste, og det er vanskelig å skille betydningen av de ulike variablene fra hverandre.

En svakhet ved å benytte denne typen ressursfordelinger alene er at denne typen statistikk gir lite opplysninger om andre forhold enn alder som forklarer variasjoner i kostnader ved kommunal tjenesteyting i kommunene. Dette er bakgrunnen for at det i dag er benyttet et gjennomsnitt av regresjonsanalyser og brukerstatistikk for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

9.4.5 Analyser av dekningsgrader og enhetskostnader

I tillegg til å utføre analyser av variasjoner av kommunenes utgifter (målt per innbygger) på de ulike sektorene, vil det også være relevant å se på separate analyser av variasjoner i kommunenes dekningsgrader og av variasjoner av enhetskostnader. Analyser av dekningsgrader, for eksempel innenfor barnehagesektoren, vil kunne si noe om hvilke forhold som påvirker variasjonen i etterspørselen etter tjenesten. Analyser av variasjoner i kommunenes enhetskostnader, for eksempel utgifter per elev i grunnskolen, vil kunne avdekke om det er forhold som gjør at enhetskostnadene er høyere i noen kommuner enn i andre.

Separate analyser av dekningsgrader og enhetskostnader er i dag benyttet som et supplement til analyser av kommunenes utgifter til den enkelte sektor. Denne typen analyser kan benyttes for å undersøke aktuelle forklaringsvariablers validitet, det vil si om variabelen virker på den måten man antar. Kriterier som sier noe om etterspørselen etter en tjeneste bør virke gjennom dekningsgradene, og dermed også gi utslag i en slik analyse. Andre forhold, som bosettingsmønsteret i kommunen, antas å påvirke kommunenes enhetskostnader, som for eksempel utgiftene per elev i grunnskolesektoren.

9.4.6 Utvalgets vurdering og anbefaling – analyseopplegg og metode

Analyseopplegget og analysemetodene som ligger til grunn for dagens kostnadsnøkkel er i stor grad de samme som Borgeutvalget anbefalte i sin utredning.10 Statistiske metoder er lagt til grunn for å fastsette kriterier og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen, og i hovedsak er det benyttet regresjonsanalyser. Det er i tillegg benyttet tall på ressursinnsatsen på ulike aldersgrupper for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

Utvalget mener det fortsatt bør benyttes statistiske metoder for å komme fram til kriterier og vektingen av disse i utgiftsutjevningen. Normative metoder krever at det finnes eller fastsettes noen normer for tjenestetilbudet, og at man på bakgrunn av disse beregner den enkelte kommunes kostnader ved å ha et tjenestetilbud som oppfyller disse normene. I dag finnes det i svært liten grad så detaljerte normer for tjenestetilbudet til kommunene som er nødvendig for å utvikle en normativ modell. Det må derfor fastsettes slike normer for analyseformål hvis normative modeller skal benyttes i utgiftsutjevningen. Etter utvalgets vurdering vil dette være svært krevende, og det er heller ikke ønskelig. Selv om normer kun fastsettes for analyseformål vil disse kunne bli oppfattet som en styrende norm, og en form for krav, til tjenestetilbudet i kommunene.

Inntektssystemet bør ikke gi slike signaler eller føringer på kommunenes tjenestetilbud, og det bør derfor ikke benyttes normative modeller. Eventuell økt bruk av normer og sterkere statlig styring av kommunesektoren kan isolert sett gjøre det enklere å bruke normative metoder framover, men samtidig kan også områder der det er fastsatte normer ivaretas i en statistisk modell. Utvalget vil imidlertid understreke at dette ikke er en ønsket utvikling, da det vil redusere det lokale handlingsrommet for kommunene og legge sterkere føringer på kommunenes prioriteringer. Alt i dag ser vi at den statlige styringen har blitt sterkere og mer detaljorientert, f.eks. ved innføring av bemanningsnormer innenfor skole og barnehage.

Utvalget har vurdert de tilgjengelige utredningene om bruk av simultane og partielle analyser, og mener det er styrker og svakheter ved begge tilnærmingene. Partielle analyser kan undervurdere betydningen av forhold som er felles for flere sektorer, samtidig som partielle analyser muliggjør separate analyser av dekningsgrader og enhetskostnader. Borge m.fl. (2020) viser at simultane analyser er bedre egnet til å fange opp kostnadsforhold som har betydning på flere sektorer, samtidig som det er noen svakheter også ved denne tilnærmingen.

En simultan modell for kommunal tjenesteproduksjon er en svært omfattende modell, noe som kan gjøre det vanskelig å spesifisere modellen og som kan gjøre modellen mer sårbar for datafeil eller feilspesifikasjoner. Ved endringer i hvilke sektorer som inngår i utgiftsutjevningen, eller andre endringer på en enkeltsektor, vil modellen måtte estimeres på nytt for alle sektorer. Dermed vil endringer på en sektor kunne gi endringer i kriterier og kriterievekter på alle andre sektorer i utgiftsutjevningen. Dette gjør en simultan modell mer komplisert enn en partiell analyse, der den enkelte sektor ses på hver for seg.

I de to siste helhetlige gjennomgangene av utgiftsutjevningen har det vært pekt på at estimatene fra de simultane analysene har variert en del over tid, og dette har gitt noe usikkerhet med hensyn til hvordan resultatene skal tolkes. Borge m.fl. (2020) gikk nærmere inn i denne problemstillingen, og pekte på noen mulige svakheter ved en simultan modell som kan gjøre at resultatene fra modellen varierer noe over tid. I rapporten anbefales det derfor at det fortsatt bør brukes en kombinasjon av metoder for å fastsette vektingen av sektorovergripende forhold som bosettingsmønster og kommunestørrelse.

Utvalget mener dagens tilnærming der det brukes en kombinasjon av partielle og simultane analyser bør videreføres. En fordel med simultane analyser er at disse er bedre egnet til å fange opp forhold som påvirker flere sektorer, samtidig som partielle analyser er godt egnet til å analysere hver enkelt sektor i dybden. For å fastsette betydningen av sektorovergripende forhold som bosettingsmønster og kommunestørrelse, bør resultatene fra den simultane modellen benyttes, men på samme måte som i dag mener utvalget det bør benyttes et gjennomsnitt av resultatene fra simultane og partielle analyser. Utvalget har også vurdert om det er andre sektorovergripende forhold som kan påvirke kommunenes utgifter på flere sektorer og der simultane analyser kan være bedre egnet, men finner at dette ikke er aktuelt for andre forhold enn bosettingsmønster og kommunestørrelse.

Siden det er betydelige svingninger i estimatene fra de simultane analysene, bør det benyttes et gjennomsnitt over flere år fra disse analysene. Utvalget anbefaler at det er resultatene fra den fulle, simultane modellen som benyttes, når man har resultater fra denne tilgjengelig. Det er også noen fordeler med den forenklede, simultane modellen, og utvalget anbefaler at det framover gjøres en vurdering av om det er denne modellen som bør videreutvikles og oppdateres.

Utvalget mener det er en fordel å utnytte mest mulig informasjon i fastsettingen av kriteriene og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen, og mener derfor analysene av utgifter per innbygger bør suppleres med andre relevante metoder. Utvalget anbefaler derfor at det fortsatt benyttes brukerstatistikk for å fastsette vektingen av de ulike alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, på samme måte som i dagens kostnadsnøkkel, for å sikre nødvendig robusthet i tildelingen av tilskudd. En kombinasjon av brukerstatistikk og regresjonsanalyser vil i større grad fange opp betydningen av alderskriteriene enn det metodene hver for seg vil gjøre.

I inntektssystemet fordeles i utgangspunktet inntektene til kommunene med et likt beløp per innbygger, før denne fordelingen korrigeres gjennom utgiftsutjevningen. Kommuner med et beregnet utgiftsbehov, målt per innbygger, som er høyere enn landsgjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner med et lavere beregnet utgiftsbehov får et trekk. For å analysere hvilke faktorer som påvirker disse forskjellene mellom kommunene gjøres det derfor analyser av utgiftene målt per innbygger. Store forskjeller mellom kommunene, i for eksempel innbyggertall, gjør at det er vanskelig å gjøre analysene på de totale utgiftene.

I inntektssystemet er det kommunen som helhet som er analyseenhet, da målet med inntektssystemet er å fordele midler mellom kommunene. I mange kommuner er det imidlertid store forskjeller innad i kommunen, for eksempel har de største kommunene enkelte områder med større levekårsutfordringer enn andre områder. En mulig svakhet med analyser på kommunen som enhet er at disse forholdene ikke fanges opp i tilstrekkelig grad. Samtidig kan det også være slik at enkelte andre områder i kommunen i svært liten grad har denne typen utfordringer, og at gjennomsnittet for kommunen som helhet derfor ikke skiller seg så mye fra andre kommuner. Som et supplement til analysene av utgifter målt per innbygger bør det også gjøres analyser av dekningsgrader, og utgifter per enhet der dette er relevant.

9.5 Kapitalkostnader

De frie inntektene skal finansiere både drifts- og kapitalutgifter i tjenesteproduksjonen. I dag utjevnes ikke eventuelle variasjoner i kapitalutgifter gjennom utgiftsutjevningen. I praksis innebærer det at tilskudd til kapitalformål fordeles mellom kommunene gjennom innbyggertilskuddet, skatteinntektene (inkl. utjevning) og de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet.

Borgeutvalget ble bedt om å vurdere kommunenes kapitalkostnader og om kapitalkostnader bør omfattes av utgiftsutjevningen.11 Utvalget viste til at de frie inntektene også skal finansiere kapitalutgifter i tilknytning til kommunal tjenesteproduksjon, og i prinsippet innebærer dette at også disse utgiftene bør omfattes av utgiftsutjevningen. Utvalget foreslo likevel ikke å inkludere kapitalutgifter i utgiftsutjevningen eller å innføre kriterier for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov til kapitalutgifter. Dette ble begrunnet med at mangelfulle data om kommunenes kapitalutgifter har gjort det vanskelig å inkludere utgiftene i utgiftsutjevningen, og at det derfor er vanskelig å identifisere hvilke faktorer som virker utgiftsdrivende på kommunenes kapitalutgifter.

Avskrivninger er et uttrykk for verdiforringelsen på kommunale anleggsmidler, og kan ses på som en indikator på kommunenes kapitalutgifter. Avskrivninger i KOSTRA har først og fremst som formål å synliggjøre kostnadene som er forbundet med bruk av anleggsmidler i kommunenes tjenesteproduksjon (kapitalslit). For å måle kapitalslitet er det nødvendig å gjøre antakelser om levetid og avskrivningsfunksjoner for ulike typer kapital. I KOSTRA blir det benyttet en lineær avskrivningsfunksjon, og anskaffelseskostnaden og verdsettingen av kapitalen er basert på den faktiske anskaffelseskostnaden (historisk kostnad). Den faktiske anskaffelseskostnaden justeres ikke for inflasjon.

I analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkler er avskrivninger holdt utenom, både i avhengig variabel i analysene av de ulike sektorene, i beregningene av sektorenes andel av samlet kostnadsnøkkel og i beregningen av totalt utgiftsbehov for sektoren samlet. Dette er i senere revisjoner av inntektssystemet begrunnet med usikkerhet ved kvaliteten på tallene for avskrivninger i KOSTRA, og forhold ved avskrivningene slik de rapporteres i KOSTRA.

Prosjektet «Kapitalkostnader i kommunene»

Telemarksforsking har på oppdrag fra utvalget vurdert om avskrivningene i KOSTRA gir et godt anslag på kommunenes kapitalkostnader, slik at disse kan benyttes i utgiftsutjevningen i inntektssystemet.12 Kapitalkostnader består av komponentene kapitalslit og rentekostnad. Kapitalslitet kommer til uttrykk gjennom avskrivningene i kommunenes driftsregnskap, mens rentekostnader kun delvis fanges opp i KOSTRA.

Telemarksforsking peker i rapporten på tre utfordringer med avskrivningene i KOSTRA:

1. Avskrivningene er basert på historisk anskaffelseskostnad, og tar dermed ikke hensyn til prisøkning over tid. Lineære avskrivninger basert på historisk kost, som i KOSTRA i dag, vil undervurdere kapitalkostnadene siden disse ikke vil ta hensyn til prisøkning over tid.

2. Avskrivningene er beregnet etter bruttometoden, som innebærer at investeringstilskudd, brukerfinansiering og andre inntekter ikke er trukket fra. Dette medfører isolert sett at avskrivningene overvurderes, men denne effekten er normalt mindre enn effekten av manglende prisjustering.

3. Hvis kapitalverdien nedskrives, for eksempel som følge av en skolenedleggelse, vil ikke dette synes i driftsregnskapet på noen annen måte enn at avskrivningene forsvinner.

Ifølge rapporten peker disse punktene delvis i ulike retninger, men i praksis vil de trekke i retning av at avskrivningene i KOSTRA klart undervurderer det reelle kapitalslitet. Dermed vil også de samlede kapitalkostnadene undervurderes i betydelig grad. Det tredje punktet tilsier at kapitalkostnadene i større grad vil undervurderes for kommuner med store nedskrivninger, for eksempel som følge av skolenedleggelser.

Telemarksforsking diskuterer i rapporten to ulike alternativer for å inkludere kapitalkostnadene i utgiftsutjevningen. Det første alternativet er å inkludere kapitalkostnadene både i analysene som ligger til grunn for kostnadsnøkkelen og i det beregnede utgiftsbehovet som skal omfordeles. Dette kan gjøres ved å inkludere avskrivninger i den avhengige variabelen i regresjonsanalysene som ligger til grunn for kostnadsnøkkelen, og eventuelt også et rentepåslag. På denne måten vil kostnadsnøkkelen ta hensyn til variasjonene i et kostnadsbegrep som tilsvarer summen av drifts- og kapitalkostnader, og beløpet som omfordeles i utgiftsutjevningen vil også bestå av både drifts- og kapitalkostnader.

Alternativt kan kapitalkostnadene kun inkluderes i det beregnede utgiftsbehovet, uten at disse inkluderes i beregningen av kostnadsnøkkelen. En slik tilnærming legger til grunn at de reelle kapitalkostnadene har omtrent samme variasjon som driftskostnadene, og kan være et aktuelt alternativ hvis man er i tvil om kvaliteten på de tilgjengelige målene på kapitalkostnadene.

Telemarksforsking har i et annet prosjekt beregnet et alternativt mål på kapitalkostnadene i kommunene, som imøtekommer de svakhetene de har pekt på knyttet til avskrivningene i KOSTRA.13 Analyser av disse tallene viser at variasjonene i dette beregnede, alternative målet på kapitalkostnadene ligger nærmere en fordeling per innbygger enn en fordeling som driftsutgiftene. Forskerne peker på at det tidligere argumentet med at det er usikkerhet rundt kvaliteten på føringen av avskrivninger i KOSTRA er mindre relevant nå enn tidligere, men at kritikken mot avskrivninger som mål på kapitalkostnadene fortsatt er relevant. Særlig peker Telemarksforsking på at problemstillingen rundt nedskrivninger er særlig interessant, fordi denne kan gi seg utslag i tydelige forskjeller i registreringen av kapitalkostnader i ulike kommuner.

På bakgrunn av gjennomgangen i prosjektet konkluderer Telemarksforsking med at de ikke vil foreslå noen endringer i beregningsgrunnlaget for utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og at kapitalkostnader fortsatt bør holdes utenom. Avskrivningene i KOSTRA kan gi et upresist uttrykk for variasjonen i kapitalkostnader mellom kommuner, og en fordeling av ressurser tilsvarende et likt beløp per innbygger vurderes å være en akseptabel tilnærming.

Utvalgets vurdering og anbefaling – kapitalkostnader

De frie inntektene finansierer både drifts- og kapitalutgifter. Dette taler for at også kapitalutgifter bør omfattes av utgiftsutjevningen, slik at variasjoner i kommunenes kapitalutgifter utjevnes mellom kommunene. Dette krever imidlertid at det finnes data av god kvalitet som fanger opp de utgiftsforskjellene man ønsker å utjevne. Avskrivningene i KOSTRA er en indikator på kommunenes kapitalslit, men gir ikke et fullstendig bilde av kommunenes kapitalkostnader.

Tidligere har det vært konkludert med at kvaliteten på KOSTRA-tallene har vært for dårlig til å kunne benytte disse i utgiftsutjevningen. Thorstensen m.fl. (2021) peker i sin rapport på at kvaliteten trolig er bedre nå, men at reglene for hvordan avskrivningene skal føres i kommuneregnskapene kan skape skjevheter mellom kommunene. Dette taler mot at avskrivninger bør inngå som en del av utgiftsutjevningen.

Utvalget støtter vurderingene fra Telemarksforsking, og anbefaler at det ikke gjøres endringer i beregningsgrunnlaget i utgiftsutjevningen. Kapitalkostnader bør fortsatt holdes utenom utgiftsutjevningen, både i grunnlaget for analysene og i beregningene av det samlede utgiftsbehovet.

9.6 Datagrunnlag

Dette avsnittet omtaler ulike forhold ved datagrunnlaget og analysene som er lagt til grunn i utvalgets analyser og forslag til ny kostnadsnøkkelel for kommunene. Forhold som omtales i dette avsnittet er:

• en vurdering av hvilke utgiftstall fra KOSTRA som skal legges til grunn i utgiftsutjevningen, tall for kommunekassen eller for kommunen «som konsern»,

• avhengig variabel i analysene av den enkelte sektor.

• omtale av ulike aktuelle forklaringsvariabler,

• kontrollvariabler i analysene,

• ekstremverdier i analysene,

• hvilken årgang analysene og forslaget baseres på,

• hvordan analyseresultater blir til en delkostnadsnøkkel, og

• hvordan det samlede utgiftsbehovet for sektoren beregnes.

9.6.1 Kommunekasse eller kommunekonsern

I dagens utgiftsutjevning er det benyttet utgiftstall for kommunekonsern, dvs. for kommunen som juridisk enhet, i analysene som ligger til grunn for de ulike delkostnadsnøklene og for å fastsette den enkelte sektors andel av den samlede kostnadsnøkkelen. I beregningen av samlet utgiftsbehov, som er grunnlaget for omfordelingen i utgiftsutjevningen, benyttes tall for kommunekassen. Det er med andre ord ulike grunnlagstall som benyttes i de ulike delene av utgiftsutjevningen i dag.

Kommunene kan organisere sin virksomhet i enheter utenfor kommunekassen, slik som i kommunale foretak, interkommunale samarbeid eller interkommunale selskaper (IKS). Tall for kommunekassen alene vil dermed kunne gi et skjevt bilde av kommunens utgifter, avhengig av hvordan kommunen har organisert seg. For å få et mest mulig riktig bilde av de totale kostnadene til en kommune, bør derfor tall for kommunekonsern benyttes. Disse tallene inkluderer både kommunekassen, men også kommunale foretak, interkommunale samarbeid og interkommunale foretak. Statistisk sentralbyrå benytter tall for kommunekonsern i sin hovedstatistikk for kommunene.

Utvalget mener dagens praksis med å bruke tall for kommunekonsern i analysene av kommunenes utgifter, og i fastsettingen av vektingen mellom de ulike sektorene videreføres. De samme utgiftstallene bør også benyttes i beregningen av det samlede utgiftsbehovet for kommunene.

9.6.2 Avhengig variabel i analysene

I analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkler er det benyttet brutto driftsutgifter som mål på kommunenes utgifter til de ulike sektorene. Alternative utgiftsbegrep i KOSTRA er å benytte netto driftsutgifter eller korrigerte brutto driftsutgifter.

Borgeutvalget drøftet i sin utredning hvilket utgiftsbegrep som ga det beste målet på variasjonene i kommunenes ordinære utgifter.14 Utvalget valgte å benytte brutto driftsutgifter, og pekte på at dersom man benytter netto driftsutgifter som mål på ressursinnsatsen så vil kommunenes utgifter være påvirket av finansieringsmodellen, siden både brukerbetalinger og øremerkede tilskudd trekkes fra i dette utgiftsbegrepet. I departementets gjennomganger av delkostnadsnøklene i inntektssystemet i 2011 og i 2017 ble utvalgets vurderinger lagt til grunn.

I analysene av de ulike sektorene er det et mål å få et mest mulig helhetlig bilde av kommunenes utgifter, uavhengig av hvordan tjenesten er finansiert. Ved å bruke brutto driftsutgifter vil ikke utgiftene påvirkes av eventuelle inntekter fra øremerkede tilskudd eller brukerbetalinger. Man unngår også eventuelle svingninger over tid som følge av eventuelle tidsbegrensede øremerkede tilskudd, eller øremerkede tilskudd som senere har blitt innlemmet i rammetilskuddet.

I sum er det et sterkt samsvar mellom brutto og netto driftsutgifter, men det kan være forskjeller mellom kommuner og mellom sektorer. Et forhold som kan tilsi at netto driftsutgifter bør vurderes i stedet for brutto driftsutgifter, er at det i noen tilfeller kan variere fra kommune til kommune om brukerbetalinger går til kommunen eller direkte til (private) foretak som tilbyr tjenesten. Dette kan gi systematiske skjevheter mellom kommuner hvis man kun ser på brutto driftsutgifter. Dette er for eksempel tilfellet for fylkeskommunal kollektivtransport, der det varierer om billettinntektene er innom fylkeskommunens regnskap eller ikke. For kommunene har trolig dette et mindre omfang, men det kan være en aktuell problemstilling innenfor sektorer der det er større innslag av brukerbetaling. Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter kun driftsutgiftene til kommunens egen tjenesteproduksjon, og er derfor mindre aktuelt å benytte i analysene i utgiftsutjevningen.

Utvalget har lagt til grunn at det i hovedsak er brutto driftsutgifter som benyttes som utgiftsbegrep i analysene av variasjonene i kommunenes utgifter. På noen sektorer kan det være aktuelt å også se på andre utgiftsbegrep, særlig på sektorer med stort innslag av egenbetalinger. På noen sektorer med store øremerkede tilskudd er det også aktuelt å kontrollere for forhold som utløser øremerkede tilskudd, slik som antall flyktninger som utløser integreringstilskudd eller antall mottakere i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Dette er omtalt under den enkelte delkostnadsnøkkel.

Som omtalt i avsnitt 9.5 mener utvalget at avskrivninger fortsatt bør holdes utenom i analysene og beregningene av utgiftsutjevningen. Avskrivningene trekkes derfor fra brutto driftsutgifter i den avhengige variabelen som benyttes i analysene av de ulike delkostnadsnøklene.

I brutto driftsutgifter ligger det også inne at kommunene har ulikt nivå på arbeidsgiveravgiften, jf. ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Satsene for arbeidsgiveravgiften varierer fra 14,1 pst. i sentrale strøk til 0 pst. i Finnmark, og medfører at kommuner i områder med lavere satser har lavere lønnskostnader enn øvrige kommuner, alt annet likt. Dette er en reell forskjell i kommunenes lønnskostnader, og det er ikke korrigert for denne forskjellen i den avhengige variabelen i utvalgets analyser.

9.6.3 Forklaringsvariabler og kriterier i kostnadsnøkkelen

I dag er det i hovedsak tre typer kriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene:

• alderskriterier

• strukturelle forhold ved kommunen, slik som kommunestørrelse og bosettingsmønster

• andre trekk ved befolkningen, sosioøkonomiske forhold i kommunene.

Alderskriteriene utgjør i dag om lag 70 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen. De største velferdstjenestene, som grunnskole, barnehage og pleie og omsorg, er i stor grad individrettede tjenester, og retter seg mot bestemte aldersgrupper i kommunen. Kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse utgjør en relativt liten del av den samlede kostnadsnøkkelen, men kriteriene er i stor grad omfordelende for den enkelte kommune. De resterende kriteriene i dagens kostnadsnøkkel er kriterier som sier noe om andre trekk ved befolkningen enn alderssammensetningen, blant annet ulike sosioøkonomiske kriterier. Videre i dette avsnittet ses det nærmere på bosettingskriteriene i dagens kostnadsnøkkel, og hvordan disse er innrettet.

Utvalget har sett på om det er andre typer variabler enn de som benyttes i dagens inntektssystem som kan være aktuelle som nye kriterier å inkludere i kostnadsnøkkelen. Utvalget har spesielt sett på mulige kriterier knyttet til rus og psykisk helse, og om folkehelseindikatorene utviklet av Folkehelseinstituttet kan benyttes i inntektssystemet. Disse er nærmere omtalt til slutt i avsnittet.

Bosettingsmønster og reiseavstander

I dagens kostnadsnøkkel er det to kriterier som sier noe om bosettingsmønsteret i kommunen; sonekriteriet og nabokriteriet. Disse kriteriene inngår i dag i delkostnadsnøklene for grunnskole, pleie og omsorg og kommunehelse.

Bosettingskriteriene fanger opp at kommuner med et spredt bosettingsmønster har smådriftsulemper som følge av bosettingsmønsteret, og dermed også merkostnader knyttet til kommunal tjenesteproduksjon. Bosettingsmønsteret har for eksempel betydning for skolestrukturen i kommunen, og om kommunen kan utnytte eventuelle stordriftsfordeler ved å ha større klasser. Innenfor helse- og omsorgssektoren gjør store reiseavstander at hjemmesykepleien i kommunen har lang reisevei til mange pasienter, og dermed rekker innom færre pasienter i løpet av en dag enn i mer tettbygde kommuner.

Både sone- og nabokriteriet beregnes med utgangspunkt i inndelingen av landet i grunnkretser. Norge er i dag delt inn i rundt 14 000 grunnkretser. Grunnkretsene består av geografisk sammenhengende områder, som skal være stabile over en rimelig tidsperiode. En sone er definert som et geografisk sammenhengende område av grunnkretser, og sonene i en kommune danner geografiske enheter som tilsvarer en naturlig organisering av grunnskoletilbudet i en kommune. I hver sone skal det bo minst 2 000 innbyggere, og hvis det er færre enn 2 000 innbyggere i en kommune utgjør hele kommunen en sone i seg selv. I hver sone er det definert et senter, som er den grunnkretsen i sonen med det høyeste innbyggertallet.

Kommunens verdi på sonekriteriet er summen av den enkelte innbyggers reiseavstand fra senteret i egen grunnkrets til senteret i sonen. Nabokriteriet beregnes som den enkelte innbyggers reiseavstand fra senteret i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabogrunnkrets. Reiseavstandene beregnes med utgangspunkt i veinettet, og fergestrekninger kompenseres særskilt. For øyer uten fergeforbindelse eller der det ikke er tilgjengelig informasjon om veinettet, beregnes det en avstand ved hjelp av luftlinje. På samme måte som for fergestrekninger, beregnes det et tillegg i reiseavstanden ved bruk av luftlinje.

Kommunene med de høyeste verdiene på bosettingskriteriene er kommuner bestående av flere øyer uten fergeforbindelse og svært spredtbygde kommuner. Lurøy kommune er den kommunen med høyest verdi på både sone- og nabokriteriet, og kommunen har en verdi på disse kriteriene som er om lag 20 ganger høyere enn landsgjennomsnittet. Andre kommuner med høye verdier på bosettingskriteriene er Rødøy, Gulen, Lebesby, Engerdal og Bremanger, som alle har verdier på sonekriteriet mellom 7,8 til 12 ganger landsgjennomsnittet. Figur 9.4 viser kommunenes verdi på sonekriteriet per 1.1.2020. Landsgjennomsnittlig verdi på kriteriet er lik 1, og jo mørkere farge jo høyere er kommunens verdi på kriteriet.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Grønt hefte 2021.

Det er også en klar sammenheng mellom kommunens sentralitetsnivå, målt ved SSBs sentralitetsindeks, og bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen. Figur 9.5 viser gjennomsnittlig verdi på sone- og nabokriteriet for kommunene gruppert etter sentralitetsnivå. De mest sentrale kommunene (sentralitetsnivå=1) har i gjennomsnitt lavest sone- og naboindeks, mens de minst sentralt beliggende kommunene (sentralitetsnivå= 6) i gjennomsnitt har høyest indeksverdi på bosettingskriteriene.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Data for rus og psykisk helse

Det har flere ganger tidligere vært forsøkt å finne gode data som kan si noe om omfanget av rus- og psykiske lidelser, og som også kan benyttes som kriterium i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte Senter for økonomisk forsking (SØF) og SINTEF Teknologi og samfunn i 2017 prosjektet Rus og psykisk helse i inntektssystemet.15 Formålet med prosjektet var å vurdere ulike datakilder og etablere et datasett som kan brukes til å undersøke sammenhengen mellom rus- og psykiske lidelser og kommunenes utgifter til sosialhjelp og barnevern.

I prosjektet gjorde de en vurdering av ulike datakilder som kunne gi informasjon om forekomsten av rus- og psykiske lidelser i kommunene, og pekte på at det var mest aktuelt å gå videre med data fra Norsk pasientregister (NPR) og Databasen for kontroll og utbetaling av helserefusjoner (KUHR).

Utvalget har i sitt arbeid innhentet data fra både NPR og Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) for omfanget av psykiske lidelser og rusproblemer i kommunene. Begge disse registrene registrerer diagnoser. NPR inneholder data fra spesialisthelsetjenesten om alle som venter på eller har fått helsehjelp fra helseforetakene eller virksomheter som helseforetakene har inngått avtale med, mens KPR inneholder data fra kommunene om personer som har søkt, mottar eller har mottatt helse- og omsorgstjenester. Fra begge registrene har utvalget mottatt aggregerte tall for kommunen som helhet, på antall personer som har diagnoser knyttet til rus og psykisk helse.

En aktuell problemstilling knyttet til disse dataene er om denne typen diagnosedata bør benyttes i inntektssystemet. Det kan være vanskelig å avgrense hvilke diagnoser som skal inngå, og hvor grensene skal gå mot andre typer diagnoser. Kriteriene i inntektssystemet bør også i størst mulig grad være basert på offentlig og lett tilgjengelig statistikk, som oppdateres årlig. Data om diagnoser er individdata, og for kommuner med få innbyggere vil det ikke alltid være mulig å få eksakte tall for antall personer med ulike diagnoser.

Kriteriene i kostnadsnøkkelen bør også være objektive, det vil si at kommunen selv ikke kan påvirke verdien på kriteriet. Dataene fra både NPR og KPR baserer seg imidlertid ikke på innrapportering fra kommunene, men er data som er hentet fra ulike helseregistre. Dette gjør at det er mindre problematisk å benytte disse dataene i inntektssystemet, siden disse hentes fra etablerte registre og ikke innrapporteres av kommunen selv. Utvalget vurderer at disse kriteriene oppfyller kravene til objektivitet. Diagnosen settes av helsepersonell og kommunene har ikke mulighet til å påvirke antall personer med en relevant diagnose.

En utfordring med å bruke disse registrene for å fange opp forekomsten av rus og psykiske lidelser kan være at mange som sliter med denne typen problemer ikke er i kontakt med helsetjenesten, og dermed ikke vil fanges opp i disse registrene. Selv om det er noe usikkerhet knyttet til disse dataene, mener utvalget at dette er indikatorer som kan si noe om forekomsten av problemer knyttet til rus og psykisk helse i kommunene, og utvalget har derfor valgt å teste ut disse indikatorene i analysene på sektorene der dette anses som relevant. Dette er nærmere omtalt i kapittel 10.

Nærmere om folkehelseprofiler utarbeidet av Folkehelseinstituttet16

Folkehelseinstituttet har utarbeidet folkehelseprofiler for alle kommuner, som består av en rekke indikatorer som sier noe om folkehelsen i kommunen. Utvalget har sett nærmere på om noen av disse indikatorene er aktuelle som kriterier i kostnadsnøkkelen, enten alene eller som en samlet helseindeks som kan si noe generelt om helsetilstanden i kommunene.

Folkehelseprofilene består av 34 indikatorer innenfor temaene befolkningssammensetning, oppvekst og levekår, miljø, skader og ulykker, helserelatert adferd og helsetilstand. Noen av indikatorene er om lag de samme som kriterier som allerede inngår i dagens kostnadsnøkkel, men i tillegg har folkehelseprofilene noen indikatorer som er mer direkte mål på sykelighet og helsetilstand i befolkningen.

Utvalget har vurdert om det på bakgrunn av indikatorene i folkehelseprofilen kan lages noen sammensatte indekser som kan si noe om befolkningens helsetilstand, og om disse kan benyttes for å si noe om variasjonene innenfor kommunenes utgifter innenfor for eksempel sektorene pleie og omsorg og kommunehelse. De mest aktuelle indikatorene er imidlertid allerede en del av kostnadsnøkkelen, slik som andel eldre, barn med enslig forsørger og antall med lav inntekt, og utvalget har ikke gått videre med å lage nye indekser. Bruk av sammensatte indekser i kostnadsnøkkelen vurderes å være et kompliserende element, som gjør det vanskelig å gjennomskue effekten av et kriterium. Flere av indikatorene er imidlertid testet ut i analysene av de ulike sektorene, og dette er nærmere omtalt i kapittel 10 om de ulike delkostnadsnøklene.

9.6.4 Kontrollvariabler i analysene

Når utgangspunktet for analysene er kommunenes faktiske utgifter, vil deler av variasjonen mellom kommunene også skyldes forskjeller i kommunenes prioriteringer, økonomiske situasjon og effektivitet i tjenesteproduksjonen. Dette er forhold som det ikke skal kompenseres for gjennom utgiftsutjevningen, slik at man i de statistiske analysene må prøve å kontrollere for slike forhold.

Inntektsnivået varierer betydelig mellom kommunene, og vil gi forskjeller i både omfang, kvalitet og effektivitet i tjenestetilbudet. I utgiftsutjevningen er prinsippet at det er ufrivillige kostnadsforskjeller som skal utjevnes. Frivillige kostnadsforskjeller er forskjeller som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner, og er knyttet til forskjeller i standard, kvalitet og effektivitet. Å kompensere for slike frivillige kostnadsforskjeller vil kunne svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Innenfor et fordelingssystem vil dette bety at kommuner som produserer effektivt vil få reduserte statlige overføringer, samtidig som kommuner som produserer ineffektivt vil bli kompensert for utgifter som skyldes ineffektiv drift.

I analysene av de ulike sektorene kontrolleres det derfor for inntektsnivået i kommunen, for å holde effektene av høyere inntektsnivå utenfor i fastsettingen av kriterier og vektingen av disse i utgiftsutjevningen. Felles for alle sektorer er at det kontrolleres for det generelle inntektsnivået i kommunen, mens på noen sektorer vil det også være større øremerkede tilskudd som bør hensyntas i analysene.

Kommuner med særlig høye inntekter, blant annet fra naturressursinntekter eller regionalpolitiske tilskudd, vil kunne ha et dyrere, og bedre, tjenestetilbud enn nødvendig på grunn av at de har høye inntekter. Dette er forhold som ikke skal kompenseres gjennom utgiftsutjevningen. For å unngå at dette gir seg utslag i kostnadsnøklene har utvalget, på samme måte som i tidligere analyser, kontrollert for effekten av høye inntekter ved å benytte frie inntekter per innbygger (inkl. eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter) som kontrollvariabel i analysene. Ved å kontrollere for dette vil den rene inntektseffekten isoleres, og det vil gi riktigere verdi på de øvrige variablene i analysene.

På noen sektorer kan det også være andre ting man bør kontrollere for i analysene, for eksempel øremerkede tilskudd til de samme tjenestene som finansieres av de frie inntektene. Eksempel på dette er integreringstilskuddet som gis til kommuner som bosetter flyktninger, og som vil være noe man må vurdere i analysene av sektoren for sosiale tjenester.

9.6.5 Ekstremverdier i analysene

Enkelte kommuner kan ha svært høye eller lave verdier på kriterier inkludert i analysene, eller at utgiftene per innbygger på en sektor skiller seg betydelig ut fra de øvrige kommunene. Slike ekstremverdier kan påvirke analyseresultatene, og kan gjøre at noen kommuner bør utelates fra analysene, slik at ikke noen få observasjoner påvirker resultatene uforholdsmessig mye. I analysene av variasjoner i kommunenes utgifter for å fastsette kriteriene i kostnadsnøkkelen er det imidlertid ønskelig å beholde mest mulig av variasjonen mellom kommunene i analysene. I utvalgets analyser er det foretatt en vurdering av hvilke kommuner som representerer ekstremverdier, og som dermed bør tas ut av analysegrunnlaget, for hver enkelt sektor. Hvilke kommuner som er utelatt fra analysene som ligger til grunn for utvalgets forslag til de ulike delkostnadsnøklene er nærmere omtalt i vedlegg 2, om analyseresultatene.

9.6.6 Analysegrunnlag – årgang

I utvalgets analyser av utgiftsutjevningen og de ulike delkostnadsnøklene er det benyttet regnskapstall for 2019 fra KOSTRA. Koronapandemien i 2020 og 2021 har påvirket kommunene og kommuneøkonomien, og gjør at det er stor usikkerhet knyttet til om regnskapstallene for disse årene er et godt grunnlag for å analysere variasjonene i kommunenes utgifter.

En svakhet ved å ikke benytte regnskapstallene for 2020 er at eventuelle endringer som følge av det relativt store antallet kommunesammenslåinger i 2020 ikke er inkludert i analysegrunnlaget. Samtidig kan det også være midlertidige kostnader knyttet til det første året som ny kommune, som ikke er så relevant for utgiftsfordelingen de kommende årene. Utvalget mener usikkerheten rundt hvordan pandemien har påvirket utgiftstallene er en større ulempe enn at analysene blir utført på kommunestrukturen før 2020. Pandemien rammet kommunene, og ulike deler av landet, noe ulikt og på ulike tidspunkt. Dette gjør at det kan være store forskjeller mellom kommuner og ulike kommunetyper i hvordan utgiftene ble påvirket, noe som igjen kan påvirke resultatene i analyser av kommunenes utgifter.

Utvalgets forslag til nye delkostnadsnøkkel og samlet kostnadsnøkkel er derfor basert på 2019-tall. Analysene er også testet på flere årganger, for å undersøke stabiliteten over tid. Utvalget anbefaler imidlertid at dette følges opp framover, og at utvalgets analyser suppleres med analyser av nyere tall. Tallene for 2021 er trolig også sterkt påvirket av pandemien, men det bør undersøkes nærmere om disse tallene kan legges til grunn i utgiftsutjevningen.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er basert på analyser av 2019-tall, men utvalget har korrigert forslagene for endringene i kommunestruktur i 2020, slik at utvalgets forslag til kostnadsnøkkel er sammenliknbar med kostnadsnøkkelen for kommunene i 2022.

9.6.7 Fra analyser til kostnadsnøkkel

Som omtalt over er målet med analysene av den enkelte sektoren i utgiftsutjevningen å komme fram til kriterier som bidrar til å forklare hvorfor utgiftene til sektoren, målt per innbygger, varierer mellom kommunene. De kriteriene som er statistisk signifikante i analysene, dvs. at det med relativt stor grad av sikkerhet har betydning for variasjonen i utgiftene, antas å være aktuelle kriterier i delkostnadsnøkkelen.

For å bestemme betydningen av kriteriet i delkostnadsnøkkelen, det vil si hvilken vekting kriteriet skal få, benyttes koeffisienten fra analysen, de totale utgiftene på sektoren og summen av kriteriet for alle kommunene inkludert i analysen. Vektingen av kriteriet bestemmes ut fra denne formelen:

Vekting av kriteriet = (koeffisienten fra analysen * sum kriterieverdi) / sum utgifter

I beregningen av kriterievekten benyttes summen på kriteriet og utgiftene til sektoren, for de kommunene som er inkludert i analysen. Eventuelle ekstremverdier som er ekskludert fra analysene holdes utenom denne beregningen.

Denne beregningen gjøres for alle kriterier som skal inkluderes i delkostnadsnøkkelen. Summen av vektingen av de ulike kriteriene vil ikke nødvendigvis bli lik 1, og det må da gjøres en korreksjon av vektingen av kriteriene i delkostnadnsøkkelen. Hvis summen er mindre enn 1 er det en «rest-vekt» til fordeling, og denne må fordeles på de øvrige kriteriene i delkostnadsnøkkelen eller den legges på antall innbyggere i målgruppen. Hvis vektingen av kriteriene summerer seg til mer enn 1 må vektingen av kriteriene reduseres, og i dagens delkostnadsnøkkel er dette løst ved at alle kriterier vektes ned proporsjonalt.

Samlet kostnadsnøkkel

De ulike delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel. Dette gjøres ved at det enkelte kriterium i delkostnadsnøkkelen multipliseres med sektorens andel av den samlede kostnadsnøkkelen. Noen kriterier inngår i flere delkostnadsnøkler, og da summeres betydningen av kriteriet fra de ulike delkostnadsnøklene. Metoden for å komme fram til en samlet kostnadsnøkkel er illustrert i figur 9.6.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet. Figur ved utvalget.

9.6.8 Beregning av samlet utgiftsbehov

Grunnlaget for omfordelingen i utgiftsutjevningen er samlet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet beregnes i makro, og benyttes for å beregne hva en gjennomsnittlig innbygger koster. Det er dette gjennomsnittet per innbygger som er grunnlaget for utgiftsutjevningen. Ved hjelp av kostnadsnøkkelen beregnes utgiftsbehovet per innbygger for den enkelte kommune. En kommune med et beregnet utgiftsbehov over gjennomsnittet får et tillegg i utgiftsutjevningen mens en kommune med beregnet utgiftsbehov under gjennomsnittet får et trekk.

For å beregne samlet utgiftsbehov tas det utgangspunkt i siste tilgjengelige regnskapstall fra KOSTRA, og summen av netto driftsutgifter, fratrukket avskrivninger, for de funksjonene som inngår i utgiftsutjevningen. Når fordelingen av rammetilskuddet skal beregnes i statsbudsjettet høsten før budsjettåret er siste tilgjengelige regnskapstall fra KOSTRA fra to år før budsjettåret. For statsbudsjettet for 2021 ble det tatt utgangspunkt i KOSTRA-tallene for 2019. For å komme fram til et anslag på hva kommunenes utgiftsbehov vil være i budsjettåret blir dette beløpet framskrevet med veksten i frie inntekter fra 2019 til 2021. I tillegg korrigeres utgiftsbehovet for eventuelle oppgaveendringer eller andre endringer som vil påvirke kommunenes utgiftsbehov.

I statsbudsjettet for 2022 ville normalt sett regnskapstallene for 2020 blitt benyttet for å beregne utgiftsbehovet. På grunn av koronasituasjonen med ekstraordinære overføringer til kommunesektoren og endret aktivitet mellom de ulike sektorene ble det derfor benyttet regnskapstall for 2019 i beregningen av utgiftsbehovet.17

I utvalgets beregninger av fordelingsvirkninger er utgiftsbehovet fra statsbudsjettet for 2022 lagt til grunn, korrigert for de endringene utvalget foreslår når det gjelder hvilke utgifter som skal omfattes av utgiftsutjevningen og hvilke sektorer disse skal tilhøre.

9.7 Kompensasjon for smådriftsulemper – gradert basiskriterium

9.7.1 Dagens kompensasjon for smådriftsulemper – gradert basiskriterium

Kommunene blir i dag kompensert for smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse gjennom utgiftsutjevningen og kriteriet gradert basiskriterium i kostnadsnøkkelen. Gjennom modellen for gradert basiskriterium differensieres kompensasjonen for smådriftsulemper mellom kommunene, ut fra i hvilken grad smådriftsulempene ses på som ufrivillige.

I dagens kostnadsnøkkel inngår kriteriet i fire delkostnadsnøkler; administrasjon og miljø, grunnskole, kommunehelse og pleie og omsorg. Innenfor administrasjon og miljø vil dette typisk være kostnader til tjenester alle kommuner må ha, slik som politiske funksjoner og sentral kommuneadministrasjon. Det samme gjelder også innenfor de tre andre sektorene, der det er noen kostnader alle kommuner har – uavhengig av innbyggertall. I den samlede kostnadsnøkkelen har gradert basiskriterium en verdi på 1,6 pst. i 2022. Det betyr at kriteriet omfordeler 1,6 pst. av det samlede utgiftsbehovet, om lag 5,1 mrd. kroner. Når det gjelder smådriftsulemper knyttet til tjenesteytingen innad i en kommune blir dette kompensert gjennom bosettingskriteriene.

Fram til endringen av inntektssystemet i 2017 hadde alle kommuner samme verdi på basiskriteriet (lik 1), og alle kommuner mottok det samme beløpet per kommune gjennom dette kriteriet uansett størrelse. Fra og med 2017 ble basiskriteriet erstattet av det graderte basiskriteriet. Dette innebærer at alle kommuner ikke lenger har samme verdi på basiskriteriet, og basiskriteriet utløser ikke lenger det samme beløpet for alle kommuner. Begrunnelsen for denne endringen var at smådriftsulemper i noen grad kan ses på som en frivillig kostnad for kommunene, og at kostnadsforskjeller knyttet til kommunestørrelse dermed ikke er en fullt ut ufrivillig kostnad som bør kompenseres fullt ut gjennom utgiftsutjevningen.18

Det graderte basiskriteriet er utformet slik at alle kommuner har en verdi på kriteriet mellom 0,5 og 1. Kommuner med verdien 1 får full kompensasjon for smådriftsulemper på kommunenivå, mens de øvrige kommunene får en noe lavere kompensasjon. Alle kommuner er sikret minimum halvparten av det beløpet full kompensasjon utløser, ved at ingen kommuner har en verdi under 0,5. Å fastsette minimumsnivået til 0,5 er et politisk valg, og ble fastsatt som en del av avtalen om nytt inntektssystem i 2016.

Forstørr bilde

For å fastsette den enkelte kommunes verdi på det graderte basiskriteriet, benyttes strukturkriteriet. Strukturkriteriet er et mål på bosettingsmønsteret i kommunen og områdene rundt, og sier noe om avstander og spredtbygdhet i regionen. Formålet med kriteriet er å si noe om avstander og bosettingsmønster, uavhengig av kommunestørrelse og kommunegrenser. Dette til forskjell fra de tradisjonelle bosettingskriteriene (sone- og nabokriteriet) som er avgrenset innad i kommunen.

Strukturkriteriet beskriver gjennomsnittlig reiseavstand per innbygger i en kommune for å nå 5 000 innbyggere, uavhengig av kommunegrensen. Bakgrunnen for denne grensen er forskning som viser at det i hovedsak er kommuner med færre enn 5 000 innbyggere som har smådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall. Ekspertutvalget for kommunereform viste blant annet til at administrasjonskostnadene per innbygger synker kraftig med økende kommunestørrelse opp til om lag 5 000 innbyggere19, mens Langørgen m.fl. (2005) fant at stordriftsfordeler innenfor administrasjon, helse og grunnskole i stor grad er uttømt ved 5 000 innbyggere.20

Strukturkriteriet beregnes ved å ta utgangspunkt i grunnkretsene i hver kommune og befolkningstyngdepunktet innen hver grunnkrets, på samme måte som i de øvrige bosettingskriteriene i inntektssystemet. For hver grunnkrets beregnes et befolkningstyngdepunkt i grunnkretsen, ut fra koordinatene for bebodde adresser i grunnkretsen. For innbyggerne i hver grunnkrets beregnes deretter minste reiseavstand for å nå et bestemt antall personer (5 000), ut fra befolkningstyngdepunktet i grunnkretsen. I beregningene utnyttes også informasjon om vei- og rutenett, slik at det legges inn korreksjonsfaktorer (høyere verdier) hvis man for eksempel er avhengig av ferge for å nå det gitte antallet personer.

Beregningene av reiselengde er uavhengig av kommunegrensene. Siden strukturkriteriet måler reiseavstander også til personer bosatt utenfor kommunen, har kriteriet klare svakheter når det gjelder å beregne kostnadsulemper ved tjenesteytingen som skyldes bosettingsmønsteret innad i kommunen. Dette er imidlertid forhold som fanges opp av de øvrige bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen, sonekriteriet og nabokriteriet.

Strukturkriteriet fanger opp avstander til kommunene rundt, og sier noe om kommunen ligger i sentrale eller mindre sentrale områder. Lange reiseavstander på strukturkriteriet vil være en indikasjon på at reiseavstander til nabokommunene kan være til hinder for at kommunene kan samarbeide med hverandre om tjenesteproduksjon eller eventuelt slå seg sammen, mens det antas å være enklere for kommuner med korte avstander for å nå 5 000 innbyggere å slå seg sammen.

Kommunenes verdi på strukturkriteriet (dvs. reiseavstandene) gir dermed en indikasjon på i hvilken grad smådriftsulempene kan ses på som frivillige eller ufrivillige. Der avstandene er lange kan smådriftsulempene i større grad ses på som ufrivillige, mens det for kommuner med korte avstander kan argumenteres for at smådriftsulempene i større grad er frivillige. Strukturkriteriet benyttes i dag for å differensiere kommunenes verdi på basiskriteriet i utgiftsutjevningen, slik at ikke alle kommuner lenger får full kompensasjon for smådriftsulemper.

Med denne metoden antas det at kommuner med gjennomsnittlig reiselengde over et visst nivå har ufrivillige kostnadsulemper, og dermed skal ha full kompensasjon for smådriftsulemper som i dag. Kommuner med reiselengde under dette nivået får en gradvis reduksjon i basiskriteriet, bestemt av nivået på strukturkriteriet, men ingen kommuner har verdi under 0,5 på gradert basiskriterium. Kommuner med lange reiseavstander vil fortsatt få full kompensasjon, mens kommuner med kortere reiseavstander vil få gradvis lavere kompensasjon.

For å fastsette en grenseverdi på strukturkriteriet for når en kommune får full verdi på basiskriteriet (lik 1), ble den øvre grenseverdien knyttet opp til en gjennomsnittsverdi i datamaterialet ved innføringen i 2017. Grenseverdien ble satt til gjennomsnittlig reiselengde for å nå 5 000 innbyggere for kommuner med færre enn 5 000 innbyggere. Dette ble begrunnet med at det først og fremst er kommuner med færre enn 5 000 innbyggere som har smådriftsulemper, og at det derfor er rimelig å knytte grenseverdien til gjennomsnittsverdien for disse kommunene. I kommuneproposisjonen for 2020 ble det slått fast at grenseverdien skulle holdes uendret på 25,7 km, fram til neste revisjon av kostnadsnøkkelen.

Figur 9.8 viser kommunenes verdi på strukturkriteriet (prikker) og grenseverdien for å få full verdi på gradert basiskriterium (linje). Kommuner som ligger over den oransje linjen vil få verdi lik 1 på gradert basiskriterium, altså full verdi på samme måte som før endringen i 2017. Kommuner med verdier under den oransje linjen vil få verdier mellom 0,5 og 1.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Med tall for 2022 utgjør full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom gradert basiskriterium om lag 18,5 mill. kroner per kommune, mens kriteriet utløser om lag 9,2 mill. kroner for kommuner med verdi lik 0,5 på gradert basiskriterium. Med denne modellen videreføres full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom gradert basiskriterium for de kommunene som har reiseavstander over den fastsatte grensen, som tidligere. For kommuner med kortere reiseavstander, målt ved strukturkriteriet, er det en gradvis nedtrapping av graden av kompensasjon for smådriftsulemper ned til verdi lik 0,5.

Kartet i figur 9.9 viser kommunenes verdi på strukturkriteriet i 2020. De lyseste fargene viser kommunene med de korteste avstandene på dette kriteriet, mens de tre mørkeste kategoriene viser kommuner med avstander over 25 km. Kommuner med reiseavstander over 25,7 km på strukturkriteriet får verdien 1 på gradert basiskriterium, og dermed full kompensasjon for smådriftsulemper på kommunenivå. Av kartet ser vi at det er kommuner i de nordligste fylkene, Trøndelag og Vestland som har de høyeste verdiene på strukturkriteriet, i tillegg til enkelte kommuner i Rogaland, Agder og Innlandet.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Grønt hefte 2021.

9.7.2 Utvalgets vurderinger og anbefaling

Et viktig prinsipp i utgiftsutjevningen har vært at kommunene skal kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon. Kommunestørrelse er i mange tilfeller en frivillig kostnadsulempe, ved at kommunene kan velge å organisere seg annerledes. Full kompensasjon for smådriftsulemper knyttet til å administrere en kommune kan dermed gå på bekostning av at inntektssystemet skal være nøytralt med hensyn til hvordan kommunene innretter seg. Dette er ikke en ny problemstilling i inntektssystemet, og er tidligere belyst av både Rattsøutvalget (NOU 1996: 1) og Borgeutvalget (NOU 2005: 18).

Borgeutvalget pekte blant annet på at smådriftsulemper i noen grad kan ses på som noe den enkelte kommune selv kan påvirke for eksempel ved å slå seg sammen med andre kommuner, og at inntektssystemet i utgangspunktet skal være nøytralt i forhold til kommunestørrelse i den grad smådriftsulemper er «frivillige». I dag behandles kommunene ulikt avhengig av hvordan de søker å begrense smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Kommuner som begrenser smådriftsulempene gjennom kommunesammenslutninger får reduserte overføringer etter en overgangsperiode, mens interkommunalt samarbeid ikke påvirker overføringene fra staten.

Gjennom utgiftsutjevningen skal kommunene kompenseres for ufrivillige kostnadsforskjeller. Utvalget mener derfor at det på prinsipielt grunnlag er rimelig å kun kompensere for ufrivillige smådriftsulemper, og at det er et skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper i utgiftsutjevningen. Utvalget mener imidlertid at dagens modell for differensiering av kompensasjonen for smådriftsulemper ikke er treffsikker nok, og at det derfor bør gjøres noen endringer i innretningen av strukturkriteriet som ligger til grunn for modellen for gradert basiskriterium.

Dagens strukturkriterium beregner reiseavstanden for hver enkelt innbygger for å nå 5 000 innbyggere. Mange små og spredtbygde kommuner, som ligger i spredt befolkede områder, får dermed en svært høy verdi på strukturkriteriet. Etter utvalgets vurdering er grenseverdien på 5 000 innbyggere for høy i disse tilfellene. En liten kommune kunne redusert smådriftsulempene ved å samarbeide om tjenesteproduksjonen eller slå seg sammen med andre kommuner, selv om samarbeidsenheten eller den nye kommunen ikke blir over 5 000 innbyggere. En annen svakhet ved dagens strukturkriterium er at for mange kommuner med over 5 000 innbyggere vil kriteriet i stor grad kun beregne reiseavstander innad i kommunen. Kriteriet sier dermed i liten grad noe om reiseavstander til andre kommuner i området, og kommunen får dermed beregnet korte reiseavstander selv om det kan være store avstander til andre omkringliggende kommuner.

Som et alternativ til dagens strukturkriterium har utvalget også vurdert alternative innretninger der kriteriet beregnes som reiseavstanden til et høyere antall innbyggere (10 000, 15 000 og 20 000). Utvalget finner imidlertid ikke at disse alternative innretningene på kriteriet løser utfordringene i dagens strukturkriterium, og anbefaler ikke å gå videre med disse alternativene.

Håkonsen og Lunder (2016) skisserte en alternativ modell, der strukturkriteriet beregnes som reiseavstanden til det dobbelte av innbyggertallet i egen kommune.21 Utvalget mener denne innretningen av kriteriet i større grad gir et riktigere bilde av i hvilken grad smådriftsulempene knyttet til kommunestørrelse kan ses på som frivillige enn dagens innretning på strukturkriteriet. For de større kommunene vil imidlertid en slik innretning gjøre at de større kommunene vil få beregnet høye verdier på strukturkriteriet, samtidig som det er liten grunn til å tro at disse kommunene har smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Utvalget anbefaler derfor at det gjøres et skille i beregningen av strukturkriteriet, for kommuner med over og under 10 000 innbyggere.

Utvalget anbefaler at innretningen av strukturkriteriet endres etter disse prinsippene:

• Kommuner med under 10 000 innbyggere: Reiseavstanden for den enkelte innbygger beregnes til det dobbelte av innbyggertallet i egen kommune. For en kommune med 1 500 innbyggere beregnes reiseavstanden for å nå 3 000 innbyggere, mens for en kommune med 7 000 innbyggere beregnes avstanden for å nå 14 000 innbyggere.

• Kommuner med over 10 000 innbyggere: Kommunens verdi på strukturkriteriet beregnes som reiseavstanden for den enkelte innbygger for å nå 20 000 innbyggere.

Utvalget har i sitt arbeid kun hatt tilgjengelige tall på denne utformingen av strukturkriteriet for kommunene i Viken og Innlandet, og har derfor ikke kunnet beregne hvordan en slik endring vil slå ut for alle kommuner. Basert på tallene for Viken og Innlandet vil endringen i strukturkriteriet gjøre at:

• Noen av de mindre kommunene vil få lavere verdier på strukturkriteriet, og vil dermed også kunne få et lavere beløp gjennom det graderte basiskriteriet enn i dag. Dette er kommuner som ligger relativt tett på andre, mindre kommuner, og som dermed har mulighet til å redusere smådriftsulempene gjennom samarbeid med andre kommuner eller eventuelt å slå seg sammen til en noe større enhet.

• Mellomstore kommuner vil få høyere verdier på strukturkriteriet, siden kriteriet vil beregne reiseavstander til et høyere antall innbyggere enn i dag. De av kommunene som ligger i et spredtbygd område, med store avstander for å nå et høyere antall innbyggere, vil dermed få et høyere beløp gjennom basiskriteriet enn i dag.

• For større kommuner, med over om lag 20 000 innbyggere, vil ikke denne endringen i strukturkriteriet få stor betydning. Disse kommunene har i liten grad smådriftsulemper, og basiskriteriet, målt i kroner per innbygger, betyr lite for disse kommunene.

Figur 9.10 viser dagens strukturkriterium og utvalgets forslag til alternativt strukturkriterium for kommuner i Innlandet og Viken med færre enn 10 000 innbyggere. Figuren viser at for de minste kommunene vil den alternative utformingen gi en lavere verdi på strukturkriteriet, mens de større kommunene får høyere verdier.

Forstørr bilde

Kilde: Beregninger utført av SSB, på oppdrag fra utvalget.

I dag er grenseverdien for å motta fullt basiskriterium på 25,7 km. Alle kommuner med verdi over denne grensen får full verdi på kriteriet og dermed også et fullt basiskriterium. For kommuner med lavere verdier på strukturkriteriet blir verdien på basiskriteriet redusert, og jo lavere verdi på strukturkriteriet desto lavere beløp vil kommunen motta gjennom basiskriteriet. Grenseverdier og modell for gradering av basiskriteriet må vurderes nærmere når man har tall for alle kommuner. Som i dagens modell må disse grenseverdiene, og utformingen av modellen, fastsettes ved hjelp av skjønn. Utvalget vil peke på at grenseverdien, på samme måte som i dag, kan knyttes opp til for eksempel verdien for gjennomsnittskommunen, mediankommunen eller en annen fastsatt størrelse.