10 Kostnadsnøkkelen

Kommunenes kostnader ved å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere varierer mellom kommunene. Dette skyldes både at innbyggerne etterspør ulike tjenester og at kommunenes enhetskostnader ved å tilby tjenestene varierer. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne disse forskjellene, og legge til rette for at alle kommuner skal kunne tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. Utvalget diskuterte prinsippene for utgiftsutjevningen i kapittel 9, og mener at hovedprinsippene i utgiftsutjevningen bør videreføres. Det innebærer at det fortsatt skal være full utjevning av ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene, for de sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Utvalget foreslår også at noen flere utgiftsområder inkluderes i utgiftsutjevningen, innenfor sektoren for sosiale tjenester.

Siden det kun er de ufrivillige kostnadsforskjellene som skal utjevnes gjennom utgiftsutjevningen, baseres utjevningen på et beregnet utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikke kommunenes faktiske utgifter. Utgiftsbehovet til den enkelte kommune beregnes ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er et sett med kriterier og en tilhørende vekting, som sier noe om hvilke faktorer som gjør at kommunenes utgifter varierer. Kostnadsnøkkelen beregnes ved at delkostnadsnøklene for hver av sektorene som inngår i utgiftsutjevningen vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel.

For at omfordelingen i utgiftsutjevningen skal fange opp de ufrivillige kostnadsforskjellene mellom kommunene på en best mulig måte må kostnadsnøkkelen oppdateres jevnlig. Dagens kostnadsnøkkel ble sist oppdatert i 2017, basert på analyser av kommunenes utgifter i 2014. Utvalget har nå gjort nye analyser av de ulike sektorene som inngår i utgiftsutjevningen, og kommer med forslag til endringer i kriterier og vekting av disse i de ulike delkostnadsnøklene.

I dette kapitlet gjøres det rede for utvalgets gjennomgang av de ulike sektorene i utgiftsutjevningen, og utvalgets forslag til nye delkostnadsnøkler. Utvalgets analyser og forslag er i hovedsak basert på KOSTRA-data for 2019. Analyseresultatene som ligger til grunn for utvalgets forslag til delkostnadsnøkler er vist i vedlegg 2.

10.1 Grunnskole

Barn og unge har plikt til grunnskoleopplæring og rett til en offentlig grunnskoleopplæring i samsvar med opplæringsloven og tilhørende forskrifter. Kommunene har ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven, og er samtidig eiere av de kommunale grunnskolene

I dag er det kommunenes utgifter som er regnskapsført på seks funksjoner i KOSTRA som inngår i grunnskolesektoren i utgiftsutjevningen, jf. tabell 10.1. Totalt var kommunenes brutto driftsutgifter til grunnskole på disse funksjonene om lag 91,8 mrd. kroner i 2019. Delkostnadsnøkkelen for grunnskole utgjør i overkant av 25 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen.

I analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole er det kommunenes utgifter ført på de tre KOSTRA-funksjonene 202 Grunnskole, 222 Skolelokaler og 223 Skoleskyss som blir brukt som avhengig variabel. De øvrige funksjonene i grunnskolesektoren inngår dermed ikke i analysene, noe som blant annet skyldes at disse utgjør en liten del av de totale grunnskoleutgiftene og at egenbetaling fra brukerne dekker deler av kostnadene til kulturskoler og skolefritidstilbud. Selv om ikke disse funksjonene er inkludert i analysene av grunnskolesektoren, antas det at variasjonen i utgifter i stor grad samsvarer med de øvrige utgiftene til grunnskole, slik at også disse utgiftene inkluderes i beløpet som omfordeles gjennom delkostnadsnøkkelen. Dette er også lagt til grunn i utvalgets analyser av grunnskolesektoren, og det er kun de tre funksjonene 202, 222 og 223 som er inkludert som avhengig variabel i analysene.

Utgiftene til grunnskolesektoren varierer betydelig mellom kommunene. I 2019 brukte kommunene i gjennomsnitt om lag 19 300 kroner per innbygger til grunnskole, og om lag 90 pst. av kommunene brukte mellom 15 000 og 25 000 kroner per innbygger.

Utviklingstrekk i grunnskolesektoren1

I skoleåret 2020/2021 var det 635 500 elever i grunnskolen, og av disse gikk om lag 96 pst. i offentlige skoler. Det har over tid vært en tendens til at skolene blir færre og større, men geografiske forhold gjør likevel at det også finnes mange små skoler.

De siste årene har andelen elever med spesialundervisning vært stabil på om lag 8 pst., og andelen med spesialundervisning er høyest på de høyeste klassetrinnene. Det har vært en økning i andelen elever som får spesialundervisning i den ordinære klassen, og om lag 48 pst. av elevene med spesialundervisning får nå denne hovedsakelig i klassen. Over 6 pst. av elevene i grunnskolen har særskilt norskopplæring, men det er store variasjoner mellom kommunene. Blant de største kommunene er andelen høyest i Oslo, med om lag 20 pst.

De senere årene har det vært flere satsinger for å øke lærertettheten i grunnskolen, og fra høsten 2018 ble det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Fra og med skoleåret 2019/2020 er normen maksimalt 15 elever per lærer i ordinær undervisning2 på 1.–4. trinn, og 20 elever på 5.–10. trinn. Siden 2015 er antall elever per lærer redusert fra 16,8 til 15,7, og nedgangen har vært størst for 1.–4. trinn. Per desember 2021 oppfylte 90 pst. av skolene lærernormen på 1.–4. trinn, om lag 96 pst. på 5.–7. trinn og 88 pst. på 8.–10. trinn. Lærertettheten er høyest i de minste kommunene.

Hvilke utgifter bør inkluderes i grunnskolesektoren i utgiftsutjevningen?

I dag er både utgifter til voksenopplæring, kulturskoler og skolefritidstilbud inkludert i sektoren for grunnskole i utgiftsutjevningen, i tillegg til de direkte utgiftene til grunnskoleundervisning. Voksenopplæring skiller seg ut fra de øvrige tjenestene som inngår ved at målgruppen for tjenesten er en annen enn barn i grunnskolealder. Alle voksne som er over opplæringspliktig alder (16 år), og som ikke har fullført grunnskolen, har rett til grunnskoleopplæring dersom de ikke har rett til videregående opplæring. I skoleåret 2020–21 fikk nærmere 13 000 voksne grunnskoleopplæring. 98 pst. av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring er voksne med innvandrerbakgrunn.3

Utgifter som føres på funksjonen for voksenopplæring er blant annet grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne, opplæring for innvandrere inkludert norskopplæring for deltakere i introduksjonsprogrammet4, grunnskoleopplæring for innvandrere 6–20 år og lokaler og skyssutgifter til voksenopplæring.

Voksenopplæring inngår i grunnskolesektoren i utgiftsutjevningen i dag, da det er lagt til grunn at kommunenes voksenopplæringstilbud naturlig kan ses i sammenheng med grunnskolesektoren i kommunen. Det er imidlertid ingen kriterier i dagens grunnskolenøkkel som fanger opp aldersgruppen som mottar voksenopplæring. Borgeutvalget viste i sin utredning at kommunenes utgifter til voksenopplæring øker med økende andel innvandrere som kommunene mottar inkluderingstilskudd for, men utvalget fant ingen sammenheng mellom mål på sosioøkonomiske forhold og utgiftene til grunnskole.5 I senere revisjoner av kostnadsnøkkelen er det heller ikke funnet grunnlag for å ta inn kriterier som direkte fanger opp kommunenes utgifter til voksenopplæring.

Utgiftene til voksenopplæring utgjør en relativt liten andel av de totale utgiftene til grunnskolesektoren (4,6 pst. av brutto driftsutgifter), og det er ikke en tydelig sammenheng mellom kommunenes totale utgifter til grunnskole og utgiftene til voksenopplæring (målt i kroner per innbygger). Analyser utført av utvalget viser at kriteriene i delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester (jf. avsnitt 10.6) forklarer en betydelig større del av variasjonene i kommunenes utgifter til voksenopplæring enn kriteriene i grunnskolenøkkelen.

For at variasjonene i kommunenes utgifter til voksenopplæring skal fanges opp på en best mulig måte i utgiftsutjevningen, anbefaler derfor utvalget at voksenopplæring bør være en del av sektoren for sosiale tjenester, i stedet for grunnskolesektoren. Denne delkostnadsnøkkelen vil i større grad fange opp målgruppen for voksenopplæring og dermed også variasjonene i kommunenes utgifter.

10.1.1 Dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole

Grunnskolenøkkelen, vist i tabell 10.2, består i dag av kriteriene antall barn i aldersgruppen 6–15 år, innvandrere 6–15 år, bosettingskriteriene sone og nabo og gradert basiskriterium. Forrige helhetlige revisjon av grunnskolenøkkelen var i 2017, og kriteriene og vektingen av disse bygger på analyser av kommunenes grunnskoleutgifter i 2014. Kriteriene forklarte i disse analysene om lagt 74 pst. av variasjonen i kommunenes utgifter til grunnskole (målt per innbygger). Det ble ikke gjort større endringer i grunnskolenøkkelen i denne revisjonen, og kriteriene fra før 2017 ble i hovedsak videreført. I 2021 ble det gjort en mindre justering av grunnskolenøkkelen, som følge av innføringen av en norm for lærertetthet.

Det viktigste kriteriet for å forklare variasjonene i kommunenes utgifter til grunnskole er antall barn i grunnskolealder, og dette kriteriet utgjør vel 92 pst. av nøkkelen. Gradert basiskriterium fanger opp at det er noen smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse innenfor grunnskolesektoren, mens kriteriet antall innvandrere 6–15 år fanger opp at noen kommuner har høyere utgifter til opplæring av minoritetsspråklige elever.

Sonekriteriet og nabokriteriet er mål på bosettingsmønsteret i kommunen (jf. omtale i kap. 9.6), og fanger opp at det er dyrere å drive grunnskoler i kommuner med et spredt bosettingsmønster. Kommuner med et spredt bosettingsmønster må i større grad ha et desentralisert skoletilbud, mens kommuner med en mindre spredtbygd befolkning i større grad kan samle elevene på større skoler.

Grunnskolenøkkelen og norm for lærertetthet – endring i 2021

Innføringen av normen for lærertetthet fra 2018 ble finansiert gjennom et øremerket tilskudd, som fra 2020 ble innlemmet i rammetilskuddet og gitt en særskilt fordeling. Tilskuddet med særskilt fordeling er avviklet fra 2022, og midlene fordeles etter grunnskolenøkkelen i utgiftsutjevningen.

Gjennom grunnskolenøkkelen kompenseres kommunene for at det er dyrere å drive skoler i spredtbygde kommuner enn i mer sentraliserte kommuner. Med innføringen av lærernormen ble det lagt føringer på hvor store stordriftsfordeler det er mulig for kommunene å hente ut, ved at det er satt en minimumsbegrensning på hvor mange lærere den enkelte skole må ha i ordinær undervisning i forhold til antall elever på hvert hovedtrinn.

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte Senter for økonomisk forsking et prosjekt for å undersøke hvordan innføringen av normen for lærertetthet ville påvirke betydningen av de ulike kriteriene i grunnskolenøkkelen.6 Analysene fra prosjektet viste at kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse vil få lavere betydning etter innføringen av normen for lærertetthet. Fra og med 2021 ble vektingen av sonekriteriet, nabokriteriet og gradert basiskriterium redusert i tråd med resultatene fra prosjektet, mens kriteriet antall innbyggere 6–15 år ble vektet tilsvarende høyere.7

10.1.2 Aktuelle problemstillinger

Det er flere forhold som kan tenkes å påvirke variasjonene i kommunenes utgifter til grunnskole. Antall barn i grunnskolealder er den klart viktigste faktoren, men også andre trekk ved elevene, befolkningssammensetningen i og strukturelle forhold ved kommunene kan tenkes å påvirke utgiftene. Betydningen av kommunestørrelse og bosettingsmønster kan endres over tid, blant annet som følge av endringer i bosettingsmønsteret, skolestrukturen og innføringen av lærernormen, noe som kan tilsi endringer i vektingen av disse kriteriene i delkostnadsnøkkelen.

Befolkningssammensetning og sosioøkonomiske forhold

Siden alle barn har rett og plikt til grunnskoleopplæring, er det ikke variasjoner i etterspørselen etter grunnskole mellom kommunene ut over variasjonen i antall elever. Elevsammensetningen i kommunen kan imidlertid påvirke kommunens kostnader, blant annet knyttet til behov for spesialundervisning, særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring. Det er ikke kriterier som fanger opp behovet for spesialundervisning i kostnadsnøkkelen i dag, mens det er et kriterium for antall innvandrere i skolealder. En aktuell problemstilling for utvalget har vært å undersøke nærmere om ulike forhold knyttet til sammensetningen av elevene i grunnskolen kan fanges opp på en bedre måte enn i dag.

I dag inngår alle barn i aldersgruppen 6 til 15 år som ett kriterium i grunnskolenøkkelen, og det skilles ikke mellom elever på barne- og ungdomstrinnet. Det er imidlertid noe ulike krav til undervisningstimer og i leseplikten for lærere m.m. på barne- og ungdomstrinnet, noe som kan gi forskjeller i utgiftene per elev på barne- og ungdomstrinnet. Dette kan tilsi at alderskriteriet bør splittes opp i en finere inndeling og skille mellom elever på de ulike trinnene.

Storbyproblematikk

By- og levekårsutvalget pekte i sin utredning på at kommunene har en nøkkelrolle i å bedre levekårene i utsatte områder, og at det derfor er viktig at kommunene har økonomi til å motvirke og kompensere for levekårsutfordringer i utsatte områder. Samlet sett mente utvalget at det er grunn til å anta at skoler med betydelige levekårsutfordringer ikke blir kompensert fullt ut for merutgiftene ved å sikre et likeverdig skoletilbud. Dette utvalget mente videre det kunne være grunn til å stille spørsmål ved om inntektssystemet kompenserer godt nok for utgifter som følger av behovet for ekstrainnsats ved disse skolene, og anbefalte at Inntektssystemutvalget så nærmere på denne problemstillingen.8

På den andre siden viser en undersøkelse av Brattbakk m.fl. (2016) at utgiftsutjevningen ser ut til å korrigere for utgiftsforskjeller mellom de største byene og andre kommuner som skyldes ulike demografiske og sosioøkonomiske forhold innenfor de sentrale velferdssektorene.9 Utvalget har sett nærmere på denne problemstillingen.

10.1.3 Analyseresultater og vurderinger

Utvalget har gjennomført regresjonsanalyser av kommunenes utgifter til grunnskole for årene 2017–2020. Utvalgets analyser viser at kriteriene i dagens grunnskolenøkkel fortsatt har høy forklaringskraft, og forklarer om lag 74 pst. av variasjonen i kommunenes utgifter til grunnskole (målt per innbygger) i 2019. Dette er om lag samme nivå som i analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel.

Dagens modell er også relativt stabil over tid, og alle kriteriene i dagens kostnadsnøkkel holder seg relativt stabile når modellen utvides med andre forklaringsvariabler. Kriteriet antall innvandrere i aldersgruppen 6–15 år har som ventet positiv, statistisk signifikant sammenheng med utgiftene, og tilsier at kommuner med en høyere andel innvandrere i skolealder har høyere utgifter til grunnskole enn gjennomsnittskommunen.

Analyser der alderskriteriet er delt opp for hhv. barnetrinnet (6–12 år) og ungdomstrinnet (13–15 år) viser at begge disse kriteriene er statistisk signifikante, og modellen får en noe høyere forklaringskraft enn en modell med innbyggere 6–15 år. Regresjonskoeffisienten er noe høyere for de eldste elevene, noe som kan tyde på at utgiftene for elever på ungdomstrinnet er høyere enn for elever på barnetrinnet. Analyser av utgifter per elev viser samme tendens, det vil si at en høyere andel av elevene i de eldste aldersgruppene gir høyere utgifter per elev. Dette trekker i retning av at alderskriteriet i grunnskolenøkkelen bør deles i to, for elever i henholdsvis barne- og ungdomstrinnet.

I dagens grunnskolenøkkel inngår både sone- og nabokriteriet. Siden disse variablene er høyt korrelert med hverandre, vil det være vanskelig å skille disse effektene fra hverandre i en analyse der begge variablene er inkludert. I analysene er derfor disse kriteriene testet ut hver for seg. Begge kriteriene gir statistisk signifikante effekter i analysene, men sonekriteriet er et mer stabilt kriterium over tid, og dette kriteriet er derfor benyttet i utvalgets analyser.

Antall elever med spesialundervisning antas å ha betydning for kommunenes utgifter til grunnskole, men dette er ikke et aktuelt kriterium i kostnadsnøkkelen siden det ikke oppfyller kravene til objektivitet. Utvalget har vurdert om det er andre kriterier som kan fange opp et underliggende behov for spesialundervisning, og det mest aktuelle kriteriet har vært antall barn med grunn- og hjelpestønad. Dette har imidlertid ikke statistisk signifikant betydning for variasjonene i grunnskoleutgifter, og kriteriet anbefales derfor ikke tatt inn i grunnskolenøkkelen.

Sosioøkonomiske variabler

Utvalget har vurdert og testet flere ulike variabler som sier noe om sosioøkonomiske forhold i kommunen, i tillegg til dagens kriterium for antall innvandrere 6–15 år.

Antall barn 6–15 år med foreldre som er innvandrere har tidligere vært et kriterium i grunnskolenøkkelen. Utvalgets analyser viser imidlertid at det er en negativ sammenheng mellom antall andregenerasjons innvandrere og utgiftene til grunnskole, både når variabelen inkluderes som andel av befolkningen og som andel av barn i grunnskolealder. Også andre indikatorer for innvandrere og andel barn med særskilt norskopplæring viser en negativ sammenheng med utgiftene til grunnskole. Dette er variabler som antas å gi økte utgifter per elev, og dermed også økte utgifter til grunnskole for kommunen. En tolkning av disse resultatene er at andelen andregenerasjons innvandrere er høyere i de største kommunene, og disse kommunene har lavere utgifter til grunnskole, både målt per innbygger og per elev, enn øvrige kommuner.

Et annet mulig mål på sosioøkonomiske forhold i en kommune er antall personer med lavt utdanningsnivå. Studier viser at det er en sammenheng mellom foreldrenes utdanningsnivå og elevenes skoleresultater, og det er testet om dette også har betydning for utgiftene. Antall personer med grunnskole eller videregående skole som høyeste fullførte utdanningsnivå har i utvalgets analyser positiv effekt på utgiftene, det vil si at kommuner med en høyere andel av innbyggerne i denne gruppen har høyere utgifter til grunnskole. Det er imidlertid noe uklart hva dette kriteriet fanger opp. Lavt utdanningsnivå kan være et mål på levekårsutfordringer i en kommune, men samtidig er dette et kriterium der for eksempel de største kommunene, som man i utgangspunktet antar har de største levekårsutfordringene, har lavere verdier. Kriteriet øker imidlertid ikke den samlede forklaringskraften til modellen betydelig, og effekten av kriteriet er svak.

Andre sosioøkonomiske kriterier utvalget har testet, men som ikke har gitt statistisk signifikante effekter i analysene, er blant annet indekser basert på kombinasjoner av sosioøkonomiske kriterier, innbyggere med lav inntekt, barn med enslig forsørger, personer med vedvarende lavinntekt (både samlet og i aldersgruppen 0–17 år), antall uføre og antall ledige.

Storbyproblematikk

På bakgrunn av By- og levekårsutvalgets utredning og innspill fra de største byene har utvalget sett nærmere på disse kommunene og utgiftene til grunnskole. Det er særlig relevant å undersøke om det er en sammenheng mellom levekårsutfordringer og kommunenes utgifter til grunnskole.

Tabell 10.3 viser utgiftene til grunnskole for hele landet og for de største kommunene i 2019. Når vi ser på utgiftene både per innbygger og per elev har alle de største kommunene lavere utgifter enn landsgjennomsnittet. For utgifter per elev skiller Oslo seg ut blant de største kommunene, mens hvis vi ser på utgifter per innbygger er det Kristiansand som har de høyeste utgiftene.

Som vist over har de største kommunene lavere utgifter til grunnskole enn gjennomsnittet i 2019. Kommunene har også flere elever per lærer enn gjennomsnittet, noe som indikerer at kommunene har større klasser og dermed kan ta ut stordriftsfordeler. Innføringen av normen for lærertetthet vil imidlertid begrense denne muligheten, og kan gi økte kostnader for de største kommunene. Utvalgets analyser er gjennomført på tall for 2019, det vil si før normen er fullt ut implementert, og den fulle effekten av normen for lærertetthet er derfor ikke hensyntatt i utvalgets analyser. Utgiftstallene for 2020 og 2021 indikerer en økning i utgiftene til grunnskole for de største kommunene, men disse tallene er trolig også påvirket av koronapandemien og det er vanskelig å skille disse effektene fra hverandre.

At de største kommunene har lavere utgifter til grunnskole enn gjennomsnittskommunen gir seg også utslag i utvalgets analyser, ved at aktuelle forklaringsvariabler som sier noe om levekårsutfordringer kommer ut med en negativ sammenheng med kommunenes utgifter. I analyser i inntektssystemsammenheng ønsker man å fange opp variasjoner mellom kommuner, og i analysene ser man på kommunen samlet. Som By- og levekårsutvalget pekte på, er det store variasjoner i områdene innad i de største kommunene. Så selv om kommunen i sum ikke har høyere utgifter enn øvrige kommuner, kan det fortsatt være store variasjoner innad i kommunen. Enkelte områder og skoler kan ha høye levekårsutfordringer og høye utgifter til grunnskole, mens andre områder har få slike utfordringer. Selv om storbyene har høyere utgifter enn landsgjennomsnittet i deler av kommunen, ser dette ut til å utjevnes av mulighetene til å utnytte stordriftsfordeler og at andre områder i kommunen har relativt færre slike utfordringer enn landsgjennomsnittet.

Strukturelle forhold

Utvalgets analyser viser at det er smådriftsulemper innenfor grunnskolesektoren, både knyttet til bosettingsmønsteret i kommunen og kommunestørrelse i seg selv. I utvalgets analyser er både sonekriteriet og basiskriteriet statistisk signifikant. Det er en positiv sammenheng mellom et spredt bosettingsmønster og utgiftene til grunnskole, og små kommuner har høyere utgifter enn større kommuner. De samme sammenhengene ser vi i analyser av utgifter per elev, noe som bekrefter at strukturelle forhold har betydning for variasjonene i kommunenes enhetskostnader innenfor grunnskolesektoren.

Utvalgets analyser viser også at det er en tendens til at kommuner som har hatt nedgang i befolkningen over tid har høyere utgifter til grunnskole, selv når det er tatt hensyn til kommunestørrelse og bosettingsmønster i kommunen. Disse resultatene reflekterer trolig at det er krevende for kommunen å redusere grunnskoleutgiftene selv om elevtallet går ned, siden antall klasser og lærere ikke nødvendigvis kan reduseres selv om elevtallet gradvis er synkende. Etter utvalgets vurdering er dette forhold som kan tilsi at kommuner med nedgang i innbyggertallet bør hensyntas særskilt gjennom de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet og at det bør være en overgangsordning som sørger for at endringer i inntekter på grunn av endringer i innbyggertall fases gradvis inn.

10.1.4 Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Utvalgets analyser viser at dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole står seg godt, og denne bør i hovedsak videreføres. Den viktigste forklaringsfaktoren for variasjoner i kommunenes utgifter til grunnskole er antall barn i grunnskolealder i kommunen. Utvalgets analyser tyder på at det er noe høyere utgifter knyttet til elever på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, og utvalget anbefaler derfor at det gjøres et skille mellom disse aldersgruppene i grunnskolenøkkelen. Utvalget anbefaler derfor at kriteriet antall barn 6–15 år erstattes av kriteriene antall barn 6–12 år og antall barn 13–15 år. Vektingen av kriteriene fastsettes som andelen barn i de ulike aldersgruppene.

Utvalget finner at kriteriet antall innvandrere 6–15 år fortsatt har betydning for variasjonene i kommunenes utgifter til grunnskole og derfor bør videreføres. Kommuner med en høy andel innvandrere har høyere utgifter til grunnskole, både når man ser på utgifter per innbygger og utgiftene per elev i grunnskolen.

Flere av de andre aktuelle sosioøkonomiske variablene, slik som antall andregenerasjons innvandrere, har vist seg å ha en negativ sammenheng med utgiftene til grunnskole, noe som er det motsatte av den forventede effekten. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å ta inn noen nye sosioøkonomiske kriterier i delkostnadsnøkkelen for grunnskole.

Som omtalt i avsnitt 9.4.6 mener utvalget at betydningen av bosettingsmønster og kommunestørrelse, som er sektorovergripende forhold, bør vektes inn i delkostnadsnøkkelen med et gjennomsnitt av resultatene fra utvalgets partielle analyser og resultatene fra simultane analyser.10 For å redusere betydningen av svingninger i resultatene over tid i den simultane modellen benyttes det et gjennomsnitt av estimatene fra årene 2014–2018 fra den simultane modellen.

Både utvalgets egne analyser og analysene fra Senter for økonomisk forskning11 viser en positiv sammenheng mellom både basiskriteriet og sonekriteriet og kommunenes utgifter til grunnskole. Kriteriene anbefales vektet inn med et gjennomsnitt av resultatene fra de ulike analysemetodene. På samme måte som i dagens delkostnadsnøkkel anbefales det at vektingen av sonekriteriet fordeles mellom sonekriteriet og nabokriteriet, da disse fanger opp litt ulike forhold ved bosettingsmønsteret i kommunene.

Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for grunnskole er vist i tabell 10.4. Kriteriene i delkostnadsnøkkelen har en forklaringskraft på om lag 75 pst.

Utvalgets forslag til grunnskolenøkkel er i hovedsak basert på analyser av kommunenes utgifter i 2019. Lærernormen ble innført fra høsten 2018, og ble trappet videre opp høsten 2019. Utgiftstallene i 2019 inneholder derfor ikke full effekt av lærernormen, da denne først får full virkning på utgiftene fra og med 2020. På grunn av usikkerheten om hvordan koronapandemien har påvirket kommunenes utgifter i 2020, har utvalget valgt å basere sitt forslag til kostnadsnøkkel på analyser av utgiftene i 2019. Framover bør det imidlertid gjøres en oppdatert analyse og vurdering av delkostnadsnøkkelen for grunnskole, slik at effekten av normen for lærertetthet og dermed muligheter for å ta ut stordriftsfordeler, også blir hensyntatt i analysene og delkostnadsnøkkelen.

10.1.5 Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler

I utgiftsutjevningen tas det ikke hensyn til om noen av elevene i kommunen går i statlige eller private skoler, og alle barn i aldersgruppen 6–15 år inngår som kriterium i kostnadsnøkkelen. Det er derfor en egen korreksjonsordning, utenfor utgiftsutjevningen, for å korrigere rammetilskuddet til den enkelte kommune for utgifter den ikke har på grunn av at elever i kommunen ikke går i den kommunale grunnskolen. Denne ordningen kalles korreksjonsordningen.

I korreksjonsordningen får de kommunene som har elever i statlige og private grunnskoler et trekk i rammetilskuddet, som er lik en sats per elev (i tre ulike kategorier) ganget med antall elever i statlige og private skoler. Disse trekksatsene ligger under gjennomsnittskostnaden per elev på landsbasis. Dette skyldes at man antar at den marginale innsparingen knyttet til å ha en elev mindre i en kommunal grunnskole er lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev.

Siden uttrekket fra kommunerammen gjøres i makro (trekkordningen), er korreksjonsordningen en ren omfordelingsordning innenfor rammetilskuddet. Det samlede trekket fra kommunene med elever i statlige og private skoler fordeles derfor tilbake til alle kommuner etter kostnadsnøkkelen.

Utvalgets vurdering og anbefaling

Kommunen har fortsatt utgifter til skoleskyss og spesialundervisning til elevene som ikke går i den kommunale grunnskolen, og kommunen har fortsatt ansvaret for at disse elevene har rett til grunnskoleopplæring. Dette innebærer at kommunen må være klar til å overta ansvaret hvis den private eller statlige skolen ikke lenger kan gi et tilbud til eleven. Dette tilsier at trekket fra kommunens rammetilskudd ikke bør være lik gjennomsnittkostnaden per elev, men ligge noe under dette.

Utvalget har vurdert om det kan være andre måter å innrette en slik korreksjonsordning på, for eksempel ved å gjøre justeringer i kostnadsnøkkelen eller i kriteriedataene (antall barn i kommunen m.m.) som legges til grunn for omfordelingen i utgiftsutjevningen slik at rammetilskuddet beregnes ut fra det faktiske antallet barn som går i kommunale skoler. Antall barn i aldersgruppen 6–15 år inngår imidlertid også i flere andre kostnadsnøkler, og en slik løsning vil dermed innebære at det opereres med to ulike kriterier for antall barn i grunnskolealder i kostnadsnøkkelen. Etter utvalgets vurdering vil en slik ordning bli mer komplisert enn dagens korreksjonsordning, og det vil bli vanskelig å gjennomskue hvordan en slik omfordeling vil slå ut.

Etter utvalgets vurdering er dagens korreksjonsordning en relativt enkel ordning, som sørger for at rammetilskuddet til kommuner med mange elever i statlige og private skoler korrigeres for dette. Utvalget har heller ikke mottatt innspill fra kommunene underveis i arbeidet som tilsier at innretningen på selve korreksjonsordningen bør endres, men flere kommuner har påpekt utfordringen med at det opprettes private skoler i tilfeller der kommunen har valgt å legge ned en kommunal grunnskole.

Utvalget anbefaler derfor ikke at det gjøres endringer i korreksjonsordningen, og at dagens ordning videreføres. Etter utvalgets vurdering er det rimelig at trekket fra den enkelte kommune er lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev i kommunale skoler, men utvalget har ikke vurdert nivået på uttrekket nærmere.

10.1.6 Saker med særskilt fordeling – tilskudd per grunnskole

Regjeringen Støre foreslo i sin tilleggsproposisjon til statsbudsjettet for 2022 at det ble innført et nytt tilskudd til kommunene på 500 000 kroner per kommunale grunnskole i kommunen. Tilskuddet fordeles i 2022 med særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet til kommunene og fordeles basert på antall grunnskoler i kommunen i skoleåret 2021/2022. Beregninger fra Kommunal- og distriktsdepartementet anslår at grunnskoletilskuddet vil utgjøre 1,25 mrd. kroner i 2022.12

Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener at tilskudd til kommunene i hovedsak bør fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, hvis det ikke er gode grunner til å gjøre noe annet. Dette diskuteres nærmere i kapittel 14.2 om saker med særskilt fordeling.

Utvalget mener dette grunnskoletilskuddet bryter med flere viktige prinsipp i inntektssystemet. Inntektssystemet skal ikke gi insentiver til kommunene om å innrette seg på en bestemt måte, og kommunene skal få midler uavhengig av hvordan kommunen organiserer tjenestetilbudet. Å fordele midler etter antall skoler i kommunen griper direkte inn i kommunens vurderinger av skolestrukturen og legger føringer på de lokale prioriteringene, ved at kommunen får økte midler jo flere skoler kommunen har. En utfordring i mange kommuner er at elevtallet i grunnskolen går ned, det blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder i kommunen. Dette tilsier også at det kan være nødvendig å se på skolestrukturen, og hva som vil være den beste måten å organisere tilbudet på for å ivareta de lokale behovene. Det er derfor svært uheldig hvis det er insentiver i inntektssystemet til å velge en løsning som ikke er i tråd med det man lokalt mener er den beste organiseringen.

Utvalget mener derfor at dette grunnskoletilskuddet bør avvikles, og at midlene bør fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

Selv om saker gis en særskilt fordeling i inntektssystemet er midlene fortsatt frie inntekter, og kommunene kan ha brukt dette tilskuddet til ulike formål. Utvalget har i sine beregninger av fordelingsvirkningene av å avvikle dette tilskuddet lagt til grunn at disse midlene i stedet blir fordelt med et likt beløp per innbygger til alle kommuner. Kommuner som vil komme bedre ut av en slik fordeling er kommuner med relativt få kommunale grunnskoler, sett i forhold til innbyggertallet, mens kommuner med få innbyggere og et relativt høyt antall skoler vil komme dårligere ut med en slik endring.

10.2 Barnehage

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og har plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen. Utgiftene til barnehage grupperes på tre funksjoner i kommuneregnskapet i KOSTRA: 201 Barnehage, 211 Styrket tilbud til førskolebarn og 221 Barnehagelokaler og skyss. I 2019 var kommunenes brutto driftsutgifter til barnehage på om lag 53,6 mrd. kroner og utgjorde med det om lag 12,5 prosent av kommunenes samlede driftsutgifter det året.

Kommunenes utgifter til barnehage målt per innbygger varierer betydelig. Om lag 90 pst. av kommunene har utgifter til barnehage på mellom 7 500 og 12 000 kroner per innbygger. Noen få kommuner bruker mer enn 15 000 kroner per innbygger, dette er i hovedsak små kommuner og kommuner med høye inntekter.

Kommunene har også ansvar for finansieringen av de private barnehagene, og tilskuddet til de private barnehagene i kommunene finansieres innenfor de frie inntektene. Barnehagene skal behandles likeverdig ved tildeling av kommunale tilskudd. Det er også et betydelig innslag av foreldrebetaling i barnehage, og for de private barnehagene går foreldrebetalingen direkte til den private barnehagen.

Utviklingstrekk i barnehagesektoren

Antall barn i barnehage har gått ned de siste årene, selv om retten til barnehageplass er utvidet og dekningsgraden for de yngste barna har økt. Nedgangen har sammenheng med synkende årskull. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommunene, og noen kommuner har hatt en økning i antall barn i barnehagealder i perioden. Antallet barnehager har gått ned de siste årene, og det blir først og fremst færre av de minste barnehagene. Om lag halvparten av barnehageplassene er i kommunale barnehager.

Antall årsverk i barnehagen økte fra 2015 til 2020, selv om antallet barn i barnehagen gikk ned. Det har dermed blitt færre barn per årsverk. Utviklingen kan ha sammenheng med bemanningsnormen for barnehager, som ble innført fra 1. august 2018. Bemanningsnormen stiller krav om at barnehagene har en bemanning som tilsvarer minimum én voksen per tre barn under tre år og én voksen per seks barn over tre år. Barnehagene hadde ett år på seg til å innfri kravet. Nesten alle barnehagene oppfylte bemanningsnormen per 15. desember 2020. Det er også en norm for antall pedagoger per barn i barnehage, som innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder per 7 barn under tre år og minst én pedagogisk leder per 14 barn over tre år. Over to tredjedeler av barnehagene oppfylte pedagognormen uten dispensasjon ved utgangen av 2020. Det er særlig store kommuner som har hatt vanskeligheter med å oppfylle pedagognormen.

De nasjonale moderasjonsordningene med redusert foreldrebetaling for husholdninger med lav inntekt har blitt utvidet i perioden. Dette kan påvirke kommunene ulikt, siden andelen med lav inntekt varierer mellom kommunene. Det har vært en svak økning i andelen barn med spesialpedagogisk hjelp, og en klar økning i andelen barn med ekstra ressurser til styrket tilbud til førskolebarn.

Andelen barn som mottar kontantstøtte har sunket gradvis de siste årene. Det er imidlertid store regionale forskjeller i andelen barn med kontantstøtte, fra Agder, der det ble utbetalt kontantstøtte for 32,2 prosent av barna i kontantstøttealder i desember 2020 til Trøndelag, der 15,2 prosent mottok kontantstøtte samme måned.13

10.2.1 Dagens delkostnadsnøkkel

Delkostnadsnøkkelen for barnehage ble innført i 2011, samtidig med innlemmingen av de øremerkede tilskuddene til barnehager. Delkostnadsnøkkelen bygger på analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) i rapporten Barnehager i inntektssystemet for kommunene fra 201014, og ble sist revidert i 2017.15

Kriteriet antall barn fanger opp at andelen barn i barnehagealder varierer mellom kommunene, og kontantstøttekriteriet fanger opp variasjoner i bruken av kontantstøtte (og dermed bruk av barnehage for de minste barna). Utdanningskriteriet skal fange opp variasjoner i etterspørselen etter barnehage mellom kommunene. Tidligere analyser har vist at det er en sammenheng mellom utdanningsnivået i kommunen og etterspørselen etter barnehage. Ved seneste revisjon av inntektssystemet hadde kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel en forklaringskraft på om lag 73 pst.

10.2.2 Aktuelle problemstillinger

Utvalget har vurdert at fire problemstillinger er spesielt aktuelle i gjennomgangen av delkostnadsnøkkelen for barnehage.

Utdanningskriteriet

Helt siden barnehagenøkkelen ble innført i 2011, har det blitt stilt spørsmål ved om utdanningskriteriet er et godt kriterium for å forklare forskjeller i kommunenes utgifter til barnehage. Kriteriet har til dels blitt oppfattet som et normativt kriterium, og har av noen blitt oppfattet som om barn av foreldre uten høyere utdanning i mindre grad har behov for barnehage. Analyser over flere år tilsier imidlertid at utdanningskriteriet bidrar til å forklare kostnadsforskjeller mellom kommunene.

Det har siden innlemmingen av de øremerkede tilskuddene til barnehage i 2011 vært en hypotese om at etterspørselskriteriene ville få mindre og mindre betydning, etter hvert som dekningsgraden i barnehagen ble høyere. Andelen barn i barnehage har fortsatt å øke siden delkostnadsnøkkelen sist ble revidert, og nå går nesten alle barn i barnehage. Det kan dermed være grunn til å tro at etterspørselskriteriene vil få enda mindre betydning i oppdaterte analyser.

Smådrifts- og avstandsulemper

Kommunal- og distriktsdepartementet har tidligere undersøkt om bosettingsmønster og kommunestørrelse påvirker enhetskostnadene innen barnehage. Det ble ikke funnet stabile effekter av bosettingsmønster og kommunestørrelse i disse analysene, og resultatene har variert mellom ulike modeller. Det er derfor ikke tatt inn kriterier for smådrifts- og avstandsulemper i dagens nøkkel. Det er likevel klart at utgiftene til barnehage jevnt over er høyere i de mindre kommunene, og utvalget har vurdert denne problemstillingen på nytt.

Kontantstøttekriteriet

Kriteriet barn 1 år uten kontantstøtte er et aktuelt etterspørselskriterium, siden barn det mottas kontantstøtte for ikke går i barnehage. Kriteriet har hatt god forklaringskraft i tidligere analyser. Det er også fortsatt store regionale variasjoner i bruken av kontantstøtte, og dermed også bruken av barnehage for de yngste barna, noe som tilsier at det fortsatt er grunn til å ta med kriteriet i analysene.

En mulig innvending mot kriteriet er at det kan variere ganske mye fra ett år til det neste, særlig for de minste kommunene. Grunnen er at antall innbyggere i ett enkelt alderskull kan svinge en del fra år til år, som følge av tilfeldige variasjoner, samtidig som bruken av kontantstøtte også kan variere. Tilfeldige variasjoner i begge variablene kan dermed til sammen bidra til store svingninger i kriteriet over tid for enkelte kommuner.

I tillegg har de to variablene ulikt måletidspunkt: I inntektssystemet for et gitt år er antall innbyggere i alderen 1 år basert på innbyggertall per 1. juli året før, mens tallene for kontantstøtte er basert på gjennomsnittstall for året to år før det aktuelle året. Det kan føre til at noen av de mindre kommunene kan ende opp med en negativ verdi på kriteriet, siden eksempelvis antall kontantstøttemottakere i 2019 kan være høyere enn antall 1-åringer per 1. juli 2020, og dermed gi en negativ indeksverdi for kommunen. Over tid vil slike svingninger jevne seg ut, men det kan gi en lite intuitiv kriterieverdi.

Spesifisering av avhengig variabel

Det store innslaget av private barnehager kan virke systematisk inn på analysene. Siden foreldrebetalingen går direkte til de private barnehagene, vil de ikke vises i KOSTRA-tallene. Driftsutgiftene som foreldrebetalingen dekker i private barnehager vil dermed heller ikke være med i brutto driftsutgifter. Dette kan isolert sett trekke ned driftsutgiftene i kommuner med høy andel private barnehager, uten at de faktiske utgiftene reelt sett er lavere.

Kapitaltilskuddet som kommunen gir til private barnehager trekker i motsatt retning. Kapitalkostnader inngår ikke i brutto driftsutgifter til kommunale barnehager så lenge vi trekker fra avskrivningene. Men kapitaltilskuddet som kommunen betaler til de private barnehagene er en del av kommunens driftsutgifter, og vil dermed trekke opp driftsutgiftene i kommuner med mange private barnehager.

Dessuten kan det tenkes at antallet innbyggere med lav inntekt i en kommune har effekt på kommunenes driftsutgifter, da moderasjonsordningen gjør at familier med lav inntekt får redusert foreldrebetaling. Disse eventuelle ekstrautgiftene kommer ikke fram dersom brutto driftsutgifter fratrukket avskrivninger er avhengig variabel, men fanges opp dersom man analyserer på netto driftsutgifter eller brutto driftsutgifter fratrukket foreldrebetaling. Samlet gjør disse forholdene at det bør vurderes hvilket utgiftsbegrep som bør brukes i analysene.

10.2.3 Analyseresultater og vurderinger

Utvalget har gjennomført regresjonsanalyser av kommunenes barnehageutgifter i perioden 2017-2020. Analysene viser at kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel har en forklaringskraft på i underkant av 70 pst., noe lavere enn i analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel. I gjennomgangen av delkostnadsnøkkelen for barnehage har utvalget testet flere ulike modeller, for å se om dagens modell fortsatt er den beste, eller om andre modeller er bedre eller like gode for å forklare kostnadsforskjeller mellom kommunene.

Forhold utvalget har vurdert som aktuelle for å forklare variasjon i kommunenes utgifter til barnehage, er antall barn i målgruppen, variasjon i etterspørsel etter barnehage, barn med behov for ekstra norskopplæring eller annen særskilt oppfølging, variasjon i antall med redusert foreldrebetaling og reiseavstand og smådriftsulemper.

Antall barn i barnehagealder vil påvirke behovet for og utgiftene til barnehager. Selv om nesten alle barn nå går i barnehage, i alle fall i de eldre årskullene, er det fortsatt noe variasjon i dekningsgrader mellom kommunene. Det kan derfor fortsatt være relevant å undersøke om variasjon i etterspørselen etter barnehage påvirker kommunenes utgifter.

Andre forhold som kan ha betydning er variasjoner i antall barn med behov for særskilt oppfølging, eksempelvis i form av spesialpedagogisk hjelp eller norskopplæring. Det bør også undersøkes om det er smådriftsulemper innen barnehagesektoren, for eksempel om lange reiseavstander gir behov for barnehager med færre barn, noe som kan gi høyere enhetskostnader per barn.

Utvalget har testet en rekke modeller med ulike variabler for å fange opp disse forholdene. Flere av disse indikatorene er brukt i tidligere analyser, både av departementet og av andre.16 Noen forhold som er testet i analysene er:

• Indikatorer som sier noe om variasjon i antall barn i målgruppen (antall barn i barnehagealder, barn uten kontantstøtte og antall barn i barnehage)

• Indikatorer som sier noe om variasjonen i øvrig etterspørsel etter barnehage (innbyggere med høyere utdanning, sysselsatte, lønnsmottakere i heltidsstilling og barn med enslig forsørger)

• Indikatorer som fanger opp barn med behov for særskilt oppfølging (barn med innvandrerbakgrunn, barn med grunn- og hjelpestønad)

• Indikatorer som fanger opp variasjon i antall med redusert foreldrebetaling (personer med lav inntekt, vedvarende lav inntekt)

• Indikatorer som fanger opp reiseavstand og smådriftsulemper (sone- og nabokriteriet samt basiskriteriet).

Utvalget har også testet ut ulike utgiftsbegrep i analysene, for å undersøke om det store innslaget av private barnehager og egenbetaling fra foreldre gir skjevhet i KOSTRA-tallene. Brutto driftsutgifter medregnet avskrivninger og fratrukket foreldrebetaling, samt netto driftsutgifter, er testet ut i tillegg til brutto driftsutgifter fratrukket avskrivninger. Å endre utgiftsbegrep endrer ikke resultatene i særlig grad – de samme variablene er statistisk signifikante, effektene av dem relativt lik, og det er den samme modellen som blir vurdert som den beste til å forklare variasjoner i kommunenes utgifter til barnehage. Utvalget vurderer derfor at brutto driftsutgifter fratrukket avskrivninger fortsatt bør brukes som utgiftsbegrep i analysene.

Utvalget har testet aktuelle modeller for flere år. Kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel er alle signifikante over tid. Antall barn i målgruppen er fortsatt det klart viktigste kriteriet for å fange opp variasjon i utgifter per innbygger mellom kommunene.

Oppsummert virker kriteriet «antall lønnsmottakere i heltidsstilling» å være minst like godt egnet som utdannings- og kontantstøttekriteriet for å fange opp variasjon i etterspørsel etter barnehage. Kriteriet gir nå modeller med bedre forklaringskraft, og det er etter utvalgets vurdering bedre teoretisk forankret at behovet for barnehage har bedre sammenheng med arbeidssituasjon enn utdanning.

Flere barn/ungdom med grunn- og hjelpestønad gir høyere barnehageutgifter per innbygger, men aldersinndelingen på kriteriet er vid, det mangler data for en rekke kommuner, og kriteriet er heller ikke stabilt statistisk signifikant over tid. Ellers har ingen av variablene vi har testet for å fange opp barn med særskilte behov eller foreldre med redusert betalingsevne, vist seg å være signifikante.

Nabokriteriet er statistisk signifikant, hvilket tyder på at det kan være avstandsulemper i barnehagesektoren. Samme effekt kan imidlertid ikke påvises over tid, verken i simultane analyser eller i utvalgets analyser av enhetskostnader. Det er derfor ikke vurdert som aktuelt å gå videre med dette kriteriet. Basiskriteriet er statistisk signifikant i de simultane analysene, men koeffisienten er relativt beskjeden og kriteriet er ikke statistisk signifikant i de partielle analysene. Øvrige uttestede variabler har ikke gitt statistisk signifikans over tid.

10.2.4 Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel

På grunnlag av nye, oppdaterte analyser og en helhetsvurdering av kontantstøttekriteriet og utdanningskriteriet, er utvalgets vurdering at den beste delkostnadsnøkkelen for barnehage består av kriteriene barn 1–5 år og lønnstakere 25–54 år i heltidsstilling. Den foreslåtte modellen forklarer om lag 67 pst. av variasjonen i kommunenes utgifter til barnehage.

Utvalget vurderer at en delkostnadsnøkkel for barnehage også kan bestå kun av kriteriet barn 1–5 år. Denne modellen har en noe lavere forklaringskraft enn den foreslåtte modellen, men begge disse modellene har høyere forklaringskraft enn dagens modell i utvalgets analyser. De to modellene vurderes å være faglig sterkere enn dagens modell.

10.3 Pleie og omsorg

Kommunene skal, etter helse- og omsorgstjenesteloven, sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester.17 Kommunens helse- og omsorgstjeneste omfatter offentlig organiserte helse- og omsorgstjenester som ikke hører under stat eller fylkeskommune. I inntektssystemet er helse- og omsorgstjenestene delt i to delkostnadsnøkler: pleie og omsorg og kommunehelse. Utvalget har sett på om disse to sektorene bør analyseres samlet, men finner at det er mest hensiktsmessig å videreføre dagens to delkostnadsnøkler hver for seg. Siden innholdet i disse to sektorene er litt ulikt, og kommunehelse er en liten sektor sammenlignet med pleie og omsorg, vil ikke variasjonene innenfor kommunehelse fanges opp i like stor grad hvis disse sektorene analyseres samlet.

Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg omfatter utgifter ført på fem ulike funksjoner i KOSTRA, jf. tabell 10.8. Dette inkluderer blant annet utgiftene til helse- og omsorgstjenester til hjemmeboende og i institusjon, utgifter til øyeblikkelig hjelp døgntilbud og aktiviserings- og servicetjenester til eldre.

Kommunenes samlede brutto driftsutgifter til pleie og omsorg var på 127,2 mrd. kroner i 2019. I 2022 utgjør pleie- og omsorgssektoren 35 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen, og er med det den største enkeltsektoren i nøkkelen.

Det er stor variasjon i utgiftene til pleie- og omsorgstjenester mellom kommunene, målt i kroner per innbygger. Mediankommunen brukte om lag 29 000 kroner per innbygger på pleie og omsorg i 2019, og 90 pst. av kommunene ligger mellom 18 500 og 45 300 kroner per innbygger.

Kommunene kan kreve egenbetaling fra brukerne av pleie- og omsorgstjenester, innenfor et nasjonalt regelverk. I 2019 utgjorde egenbetalinger om lag 7,5 mrd. kroner. Brukerbetalingen kan ikke overstige kommunens kostnader, og brukerne skal beholde tilstrekkelige inntekter til å dekke egne behov. Borge m.fl. (2013) viste til at kommunene har ulikt potensial for å kreve brukerbetaling fra innbyggerne, og vurderte om det bør tas hensyn til brukerbetalinger i analyser av kommunenes utgifter til pleie og omsorg. Analysene i prosjektet viste at privat inntektsnivå kunne bidra til høyere inntekter fra brukerbetaling i hjemmetjenesten, mens det ikke var noen slik sammenheng innenfor institusjonstjenestene. I rapporten konkluderes det derfor med at analysene ikke tilsier at det bør tas hensyn til brukerbetalinger i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.18

Utviklingstrekk pleie- og omsorgssektoren19

Det har over tid vært en økning i helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen, og det har vært en tendens til at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester. De senere årene har det vært en økning i andelen tjenestemottakere under 67 år, mens det har vært en nedgang i andelen mottakere over 80 år.

Andelen innbyggere i de eldste aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester er gradvis redusert de siste årene, noe som kan ha sammenheng med at antallet eldre i alle aldersgrupper øker samtidig som behovet for tjenester ikke øker like mye. Den institusjonsbaserte omsorgen synes i større grad å være forbeholdt personer med størst behov, antallet mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned. Gjennomsnittlig pleietyngde har økt, både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenester. Innenfor hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,7 timer per uke i 2014 til 9,7 timer per uke i 2021.

10.3.1 Dagens delkostnadsnøkkel

Dagens delkostnadsnøkkel, vist i tabell 10.9, består i hovedsak av kriterier for innbyggere i ulike aldersgrupper og indikatorer for sosiale forhold og helsetilstanden i befolkningen. I tillegg er det kriterier for avstands- og smådriftsulemper, som fanger opp at små kommuner og kommuner med et spredt bosettingsmønster har høyere utgifter til pleie og omsorg enn andre kommuner.

Det er særlig eldre innbyggere som er mottakere av pleie- og omsorgstjenester, og kriteriene for antall innbyggere i ulike aldersgrupper skal fange opp dette. Alderskriteriene utgjør over halvparten av vektingen i delkostnadsnøkkelen, og det er de eldste aldersgruppene som har størst betydning. Krtieriene i delkostnadsnøkkelen forklarte ved seneste revisjon av inntektssystemet i 2017 om lag 86 pst. av variasjonen i kommunenes utgifter til pleie og omsorg (målt per innbygger).

10.3.2 Aktuelle problemstillinger

Dagens delkostnadsnøkkel synes etter utvalgets vurdering i hovedsak å være godt egnet til å fange opp variasjonene i utgifter mellom kommunene. Utvalget har oppdatert analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel med nyere data, for å vurdere om det er en utvikling som tilsier endringer i kriterier eller vektingen av disse. I tillegg har utvalget undersøkt noen problemstillinger nærmere.

Vekst i yngre brukere

Det har de senere årene vært en økning i kommunenes utgifter til pleie og omsorg, og økningen har vært sterkest i pleie- og omsorgstjenester til de yngre aldersgruppene. En rapport fra KS viser at nesten hele veksten i utgiftene til pleie og omsorg de siste fem årene kom i aldersgruppen under 80 år.20 I rapporten pekes det på at det er mange forklaringer på kostnadsveksten innenfor pleie- og omsorgssektoren, blant annet forklarer samhandlingsreformen og reform om brukerstyrt personlig assistanse noe av veksten i kommunale oppgaver og utgifter.

En generelt underliggende vekst i utgiftene til pleie og omsorg for alle kommuner vil ikke kunne løses gjennom kriterier i kostnadsnøkkelen, men vil være et spørsmål om samlet økonomisk ramme for sektoren som helhet. Hvis denne veksten er ulik fordelt mellom kommunene vil det imidlertid være noe som kan fanges opp i kostnadsnøkkelen, og sørge for at kommuner med en høyere andel enn gjennomsnittet får kompensert for dette. Det er i dag få kriterier som sier noe om yngre brukere i dagens kostnadsnøkkel. Kriteriet antall innbyggere under 67 år fanger opp alle innbyggere i denne aldersgruppen, mens dødelighetskriteriet vil kunne si noe generelt om helsetilstanden i befolkningen. Kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming omfatter alle aldersgrupper, men er begrenset til personer med en spesifikk diagnose.

Kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming

Kriteriet har vært i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg siden det øremerkede tilskuddet til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i rammetilskuddet i 1998. Kriteriet ble da gitt en vekt som tilsvarte størrelsen på det øremerkede tilskuddet og tilskuddets andel av de samlede utgiftene til pleie og omsorg. Analyser i årene etter innlemmingen har imidlertid vist at denne vektingen av kriteriet er betydelig høyere enn det analysene av faktiske utgifter skulle tilsi. I dagens delkostnadsnøkkel har kriteriet en vekting på om lag 14 pst.

I høringsnotatet om nytt inntektssystem (2015) foreslo Kommunal- og moderniseringsdepartementet å gi kriteriet en vekting basert på resultatene fra en simultan modell (KOMMODE-modellen).21 Gjennom Stortingets behandling av nytt inntektssystem fra 201722 ble det imidlertid vedtatt at det skulle foretas en ytterligere utredning av verdien på kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming i delkostnadsnøkkelen, og at vektingen av kriteriet skulle videreføres uendret i påvente av denne utredningen.

Agenda Kaupang og Oslo Economics gjennomførte i 2016/2017 et prosjekt for å gi en nærmere vurdering av hva som var riktig vekting av kriteriet, også sett i sammenheng med de øvrige finansieringsordningene til tjenester til personer med psykisk utviklingshemming.23 Forskerne konkluderer i sin rapport med at dagens vekting av kriteriet er for høy, og at dette gjør at øvrige kriterier i kostnadsnøkkelen dermed er vektet for lavt. I prosjektet ble det også vurdert om det kan finnes andre variabler enn dagens kriterium som kan gi en bedre fordeling mellom kommunene, men det ble ikke funnet noen gode alternativer som egnet seg som kriterium i inntektssystemet.

Tabell 10.10 viser estimerte kriterievekter for kriteriet i ulike analyser siden Borgeutvalgets utredning i 2005. Den estimerte kriterieverdien har variert noe i de ulike analysene, men alle analysene tilsier en lavere vekting enn dagens kriterieverdi. Vektingen av kriteriet har vært på om lag 14 pst. siden 2011. I 2011 ga kriteriet et tilskudd på om lag 545 000 kroner per person i ordningen (740 000 2022-kroner) i utgiftsutjevningen, mens det tilsvarende beløpet for 2022 var i underkant av 786 000 kroner.

Kommunene rapporterer hvert år inn antall personer med psykisk utviklingshemming i kommunen. Kriteriene for at en person kan telles med i denne innrapporteringen er at det foreligger en diagnose om psykisk utviklingshemming og at personen har vedtak om tjenester fra kommunen.24 Rapporteringen skiller ikke mellom personer med høyt og lavt tjenestebehov, slik at kommunen mottar samme beløp gjennom inntektssystemet uavhengig av hvilke tjenester og hvor mange timer med tjenester personen mottar fra kommunen.

I 2021 omfattet kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming om lag 20 000 personer. Om lag 4 500 av disse er også omfattet av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. I det øremerkede tilskuddet for ressurskrevende tjenester får kommunene dekket 80 pst. av utgiftene per mottaker, utover innslagspunktet i ordningen. Beløpet personer omfattet av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming utløser i inntektssystemet trekkes fra i beregningen av det øremerkede tilskuddet. Vektingen av kriteriet i inntektssystemet får dermed direkte konsekvenser for det øremerkede tilskuddet. Hvis kriteriet får en lavere vekting, og dermed gir et lavere tilskudd i inntektssystemet, vil kommunen få økt tilskudd gjennom toppfinansieringsordningen for personer som er inkludert i begge ordninger. Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er nærmere omtalt i kapittel 14.3.

Helsetilstand i befolkningen

I dag er det to kriterier som sier noe om helsetilstanden i befolkningen og behovet for omsorgstjenester utover alderskriterier. Dette er kriteriene dødelighet og antall ikke-gifte over 67 år.

Det kan være mange ulike forhold som påvirker innbyggernes behov for helse- og omsorgstjenester, særlig når det gjelder de yngre aldersgruppene. Deler av variasjonen i behov vil trolig skyldes mer tilfeldige forhold, slik som tjenester til trafikkskadde eller personer med ulike alvorlige diagnoser. Utvalget har sett på om det finnes andre alternative kriterier som kan fange opp særlig behovet i aldersgruppen under 67 år bedre, slik som for eksempel folkehelseindikatorene utviklet av Folkehelseinstituttet (FHI), informasjon om personer med psykiske lidelser fra Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og Norsk Pasientregister (NPR) eller andre sosioøkonomiske forhold.

10.3.3 Analyseresultater og vurderinger

Oppdaterte analyser viser at dagens delkostnadsnøkkel i all hovedsak fungerer godt og har høy forklaringskraft. Dagens kriterier forklarer om lag 84 pst. av variasjonene i kommunenes utgifter til pleie og omsorg, og dette er om lag på samme nivå som i analysene som ligger til grunn for dagens kostnadsnøkkel.

Alderskriterier

Utvalgets analyser viser at antall innbyggere i aldersgruppene 67–79 år, 80–89 år og over 90 år alle har positiv og statistisk signifikant betydning for variasjonene i kommunenes utgifter til pleie og omsorg.

I dagens delkostnadsnøkkel er vektingen av de ulike alderskriteriene fastsatt som et gjennomsnitt av effektene fra egne regresjonsanalyser og en beregning av ressursfordelingen på tjenestemottakere i de ulike aldersgruppene fra IPLOS.25 Hvordan vektingen av alderskriteriene best mulig kan fastsettes i delkostnadsnøkkelen, ble blant annet diskutert i Borge m.fl. (2013).26 I denne rapporten ble det konkludert med at det er vanskelig å oppnå presis vekting av alderskriteriene basert på regresjonsanalyser alene, blant annet på grunn av at det er høy korrelasjon mellom de ulike aldersgruppene (67–79 år, 80–89 år og 90 år og over). Det vil derfor gi en mer presis vekting av de ulike aldersgruppene å også benytte informasjon fra KOSTRA og Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) om ressursfordelingen fordelt på ulike aldersgrupper.

Utvalget mener det er en fordel å utnytte informasjonen fra de ulike metodiske tilnærmingene. En fordel med regresjonsanalysene er at disse også tar hensyn til andre forhold som påvirker kommunenes utgifter, slik som inntektsnivået i kommunen, bosettingsmønster og kommunestørrelse, mens en fordel med å benytte ressursfordelingen fordelt på aldersgruppene er at denne gir en mer presis og stabil oversikt over ressursbruken til de ulike aldersgruppene. Utvalget har derfor på samme måte som i dagens delkostnadsnøkkel valgt å benytte et gjennomsnitt av resultatene fra regresjonsanalyser og ressursfordelingen fra KPR.

Tabell 10.11 viser ressursfordelingen innen pleie- og omsorgssektoren på de ulike aldersgruppene. Ressursfordelingen er beregnet ved å fordele ressursbruken på henholdsvis hjemmetjenester og institusjonstjenester, hentet fra KOSTRA27, på de ulike aldersgruppene. For hjemmetjenester benyttes tall på antall mottakere av tjenester i hjemmet og praktisk bistand, og en oversikt over gjennomsnittlig antall timer per bruker i de ulike aldersgruppene. For institusjonstjenester benyttes antall personer med opphold i institusjon, både på kort- og langtidsopphold. I tallene på brutto driftsutgifter til de ulike tjenestene ligger også utgifter til personer som omfattes av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester inne. Disse er trukket fra for ikke å påvirke vektingen av alderskriteriene under 67 år.

Kolonne 1 og 2 i tabellen viser hvor stor andel av utgiftene til hhv. hjemmetjenester og institusjonstjenester som kan tilskrives de ulike aldersgruppene. Ressursfordelingen på henholdsvis hjemmetjenester og institusjonstjenester er vektet sammen ut fra hvor stor andel av de samlede utgiftene til pleie og omsorg de to tjenesteområdene utgjør. Kolonne 3 viser den beregnede ressursfordeling som benyttes videre i fastsettingen av vektingen av alderskriteriene i forslaget til ny delkostnadsnøkkel. Sammenliknet med ressursfordelingen som ligger til grunn for dagens nøkkel, har det vært en liten nedgang i ressursbruken til aldersgruppen over 90 år, mens det har vært en økning for aldersgruppene 67–79 og 80–89 år.

Uvalget har også sett nærmere på ulike inndelinger av alderskriteriene, det vil si om aldersgruppene bør deles inn på en annen måte enn i dagens delkostnadsnøkkel. Det har blant annet vært vist til at det kan være stor forskjell på en 80-åring og en 89-åring når det gjelder helsetilstand og bistandsbehov, og at aldersgruppen 80–89 år derfor kunne vært delt i to. Samtidig kan det være vanskelig å fange opp slike forskjeller i analyser på kommunenivå, siden det er mange ulike forhold som spiller inn og påvirker den enkelte kommunes samlede utgifter til pleie og omsorg. De ulike alderskriteriene er også høyt korrelert, noe som gjør at resultatene fra regresjonsanalysene kan bli upresise og vanskelige å tolke. Det å inkludere flere alderskategorier vil også kunne påvirke resultatene for de andre alderskriteriene. Utvalgets analyser gir ingen tydelige resultater som tilsier en finere inndeling av alderskriteriene, og det anbefales derfor ikke at det gjøres endringer i alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen.

Bosettingsmønster og kommunestørrelse

I utvalgets analyser er det en statistisk signifikant sammenheng mellom basiskriteriet og utgiftene til pleie og omsorg, og betydningen er relativt stabil i ulike modeller og over tid. Bosettingskriteriene har ikke statistisk signifikant betydning i utvalgets analyser, verken sonekriteriet eller nabokriteriet. Dette er også i tråd med analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel. I de simultane analysene, omtalt i kap. 9.4, finner Borge m.fl. (2020) statistisk signifikant betydning av både basiskriteriet og sonekriteriet i den fulle modellen, mens det kun er basiskriteriet som er signifikant i den forenklede modellen.

Antall psykisk utviklingshemmede

Regresjonsanalysene gjennomført av utvalget tilsier at kriteriet antall psykisk utviklingshemmede bør vektes inn i delkostnadsnøkkelen med en vekt på i underkant av 5 pst. Dette er betydelig lavere enn vektingen i dagens delkostnadsnøkkel på 14 pst., men er i tråd med tidligere analyser fra Agenda Kaupang28 og Kommunal- og moderniseringsdepartementets analyser i høringsnotatet om nytt inntektssystem fra 2015.29

Den lavere vektingen av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede må ses i sammenheng med at vektingen i dagens delkostnadsnøkkel i hovedsak er basert på tilskuddets størrelse ved innlemmingen av det øremerkede tilskuddet til psykisk utviklingshemmede i 1998. En rekke tidligere analyser har vist at dagens vekting av kriteriet er for høy. Dette medfører at andre kriterier blir vektet for lavt, og at en for stor andel av omfordelingen i delkostnadsnøkkelen skjer på grunnlag av dette kriteriet. Dette gjør at kommuner med en høy verdi på kriteriet får tilført et langt høyere beløp gjennom denne delkostnadsnøkkelen enn analysene tilsier at de burde fått, mens andre kommuner vil få tilført et lavere beløp.

Reduksjonen i betydningen av dette kriteriet henger trolig sammen med hvordan dette kriteriet i sin tid ble utformet, og at dagens utforming av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester fanger opp psykisk utviklingshemmede med høyt bistandsbehov. Kriteriet inkluderer i dag personer med svært ulike bistandsbehov, alt fra personer med et veldig lavt behov for kommunale tjenester og personer med et svært omfattende bistandsbehov. Personene med et høyt bistandsbehov vil også kunne omfattes av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, og i 2021 var om lag 56 pst. av personene som omfattes av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester også registrert med en PU-diagnose. Personene med det tyngste pleiebehovet vil dermed fremdeles fanges opp av denne ordningen, selv om vekten av kriteriet i inntektssystemet reduseres.

Sosioøkonomiske kriterier og helsetilstand i befolkningen

I de oppdaterte analysene er det også en statistisk signifikant sammenheng mellom kriteriene dødelighet og ikke-gifte over 67 år og kommunenes utgifter til pleie og omsorg.

Kriteriet ikke-gifte over 67 år er ment å fange opp at eldre personer som bor alene har et høyere behov for pleie- og omsorgstjenester enn personer som bor sammen med noen. Utvalget finner at kriteriet aleneboende over 67 år også gir statistisk signifikante, positive utslag på kommunenes utgifter til pleie og omsorg, og vurderer at dette kriteriet bør erstatte dagens kriterium for ikke-gifte. Antall aleneboende over 67 år er høyt korrelert med antall ikke-gifte over 67 år (om lag 96 pst.). Det er dermed grunn til å tro at aleneboende over 67 år fanger opp mye av det samme som ikke-gifte over 67 år, og at det er et mer direkte mål på det man ønsker å fange opp med kriteriet.

Utvalget har sett nærmere på variablene som inngår i folkehelseindikatorene utviklet av Folkehelseinstituttet (FHI), og om ulike indekser for levekår og folkehelse har betydning for variasjonen i kommunenes utgifter til pleie og omsorg. De aktuelle variablene gir ikke statistisk signifikante resultater i analysene, og bidrar heller ikke til å øke den samlede forklaringskraften til modellen. Utvalget har også undersøkt om ulike diagnosedata fra Norsk og/eller Kommunalt pasientregister er aktuelle kriterier for å si noe om utgiftene til pleie og omsorg. For de fleste variablene fra disse registrene er det imidlertid en negativ sammenheng mellom variablene og utgiftene til pleie og omsorg.

10.3.4 Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg er vist i tabell 10.12, og forslaget bygger på analysene og vurderingene omtalt over.

I utvalgets forslag er alderskriteriene innbyggere 67–79 år, 80–89 år og 90 år og over vektet inn som et gjennomsnitt av resultatene fra ressursfordelingen i tabell 10.13 og utvalgets egne, partielle regresjonsanalyser. I dagens delkostnadsnøkkel er den resterende vektingen, dvs. gjenstående vekting når alle de øvrige kriteriene er vektet inn i kostnadsnøkkelen, lagt på kriteriet innbyggere 0–66 år. I utvalgets forslag er denne restvekten fordelt på alle alderskriteriene ut fra antall personer i aldersgruppen.

Kriteriene dødelighet, aleneboende over 67 år og antall personer med psykisk utviklingshemming er alle vektet inn basert på resultatene i utvalgets partielle regresjonsanalyser.

For kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming innebærer dette en betydelig reduksjon av vektingen sammenliknet med dagens delkostnadsnøkkel. Dagens vekting av kriteriet er ikke basert på analyser av variasjonene i kommunenes kostnader, og ulike analyser over lengre tid har vist at kriteriet trolig er vektet for høyt i dag. Etter utvalgets vurdering bør kriteriene i kostnadsnøkkelen i størst mulig grad bestemmes ut fra faglige analyser. Dermed bør også vektingen av dette kriteriet fastsettes på grunnlag av resultatene i de statistiske analysene, hvor det også hensyntas at utgiftene til de mest ressurskrevende i denne gruppen dekkes gjennom toppfinansieringsordningen.

Reduksjonen i vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming må også ses i sammenheng med selve toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, siden beløpet dette kriteriet gir i inntektssystemet kommer til fratrekk i beregningen av kommunens tilskudd gjennom toppfinansieringsordningen. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 10.3.6 under, mens forholdet mellom toppfinansieringsordningen og inntektssystemet er nærmere omtalt i kapittel 14.3.

Vektingen av gradert basiskriterium og sone- og nabokriteriet er fastsatt basert på resultatene fra den simultane modellen, jf. kap. 9.4, og utvalgets egne partielle regresjonsanalyser. Utvalget mener den fulle, simultane modellen bør legges til grunn for å fastsette vektingen av både sone- og basiskriteriet i delkostnadsnøkkelen. På samme måte som i dag fastsettes vektingen av basiskriteriet som gjennomsnittet av resultatet fra de partielle analysene og resultatene fra den simultane modellen. Sonekriteriet er vektet inn med resultatene fra den simultane modellen, og utvalget mener at vektingen av dette kriteriet, på samme måte som i dag, bør fordeles på de to ulike bosettingskriteriene sonekriteriet og nabokriteriet. Disse to målene på bosettingsmønsteret i kommunen fanger opp litt ulike egenskaper ved bosettingsmønsteret, og begge kriteriene bør derfor fortsatt være en del av kostnadsnøkkelen. Kriteriene i den foreslåtte delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg har en forklaringskraft på om lag 84 pst.

10.3.5 Nærmere om reduksjonen i kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming

Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg gjør at vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming reduseres fra om lag 14 pst. i dagens delkostnadsnøkkel, til en verdi på 4,94 pst. med utvalgets forslag. Denne endringen gir isolert sett store fordelingsvirkninger for enkeltkommuner.

For kommuner som har relativt mange personer med psykisk utviklingshemming, og dermed en indeks på kriteriet som er betydelig høyere enn gjennomsnittet, har dette kriteriet stor betydning for beløpet kommunen mottar gjennom utgiftsutjevningen, og endringen vil dermed slå svært negativt ut. Fordelingsvirkningene av endringen skyldes to ulike forhold: den isolerte effekten av at vektingen av kriteriet reduseres, samt den effekten av at beløpet som tidligere ble fordelt gjennom dette kriteriet nå fordeles etter alderskriteriene i kostnadsnøkkelen, med relativt stor vekt på antall innbyggere under 67 år.

Kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming er det enkeltkriteriet som gir det klart høyeste beløpet per person i dagens kostnadsnøkkel. I 2022 gir kriteriet om lag 786 000 kroner per person med psykisk utviklingshemming. Med utvalgets forslag reduseres dette med om lag 500 000 kroner per person i kriteriet, til om lag 290 000 kroner per person.

Endringen i vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming må ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Personer som er omfattet av kriteriet i inntektssystemet og som har et høyt bistandsbehov, er også omfattet av toppfinansieringsordningen. I 2021 var det 4 521 mottakere i toppfinansieringsordningen som også var telt med som psykisk utviklingshemmet i inntektssystemet. For disse mottakerne vil reduksjonen i det beløpet som utløses av kriteriet i inntektssystemet motsvares av en tilsvarende økning i tilskuddet i toppfinansieringsordningen. Med dagens innretning av toppfinansieringsordningen vil dette isolert sett øke det øremerkede tilskuddet med om lag 2,3 mrd. kroner.

Tabell 10.13 viser de ti kommunene som får størst reduksjon som følge av utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg, målt i kroner per innbygger. Alle de ti kommunene har en indeks på kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming som er mer enn det dobbelte av landsgjennomsnittet, og kommunene med den største reduksjonen har en indeks som er mer enn 3,5 ganger høyere enn landsgjennomsnittet. Kolonne 3 viser kommunenes indeks på utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel. Alle de ti kommunene anslås å ha et høyere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet også med utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel, alle ligger på mellom 133 og 186 pst. av landsgjennomsnittet.

Kolonne 4 i tabellen viser den samlede fordelingsvirkningen av utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg, mens kolonne 5 viser den isolerte effekten av reduksjonen i kriteriet personer med psykisk utviklingshemming. Vi ser at for disse ti kommunene er det i stor grad endringen i dette kriteriet som gjør at fordelingsvirkningene av denne delkostnadsnøkkelen blir så høye. Kolonne 6 viser et anslag på økningen i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, gitt utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel og dagens innretning på toppfinansieringsordningen.

Kommuner som har relativt få personer med psykisk utviklingshemming kommer bedre ut av utvalgets forslag, dette er både små, mellomstore og store kommuner.

Tabell 10.14 viser isolerte fordelingsvirkninger av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg (kol. 2), den isolerte effekten av reduksjonen i kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming (kol. 3), et anslag på endringen i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester (kol. 4) og fordelingsvirkninger av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg uten endringen i kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming (kol. 5). Kommunene er gruppert etter kommunestørrelse.

Samlet sett er det de aller minste kommunene som får størst nedgang med utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel til pleie og omsorg, mens gruppen med de største kommunene kommer best ut. En stor del av fordelingsvirkningen kan forklares med virkningen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming, jf. kolonne 2 og vi ser at anslaget på økningen i tilskuddet i toppfinansieringsordningen er størst for kommunegruppene med størst reduksjon knyttet til dette kriteriet. Den siste kolonnen viser et anslag på fordelingsvirkningene hvis vektingen av dette kriteriet holdes uendret fra i dag, og vi ser at dette vil redusere fordelingsvirkningene av forslaget betydelig. De minste kommunene vil, som gruppe, fortsatt få reduserte inntekter med denne kostnadsnøkkelen, mens kommunene med over om lag 10 000 innbyggere, som gruppe, vil komme bedre ut enn med dagens delkostnadsnøkkel.

Tabellene ovenfor synliggjør hvor stor betydning en korrekt vekting av kriteriet har. Kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming bør derfor vektes ned i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, slik at kriteriet blir i tråd med kommunenes gjennomsnittlige kostnader. Det er hensyntatt i analysene at utgiftene til de mest ressurskrevende i denne gruppen dekkes gjennom toppfinansieringsordningen. Nedvektingen innebærer en stor endring i delkostnadsnøkkelen, og en slik endring har vært vurdert og diskutert over lengre tid. Utvalget viser i tabell 10.15 utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg, hvis vektingen av dette kriteriet beholdes uendret fra i dag. Den økte vektingen av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede innebærer at vektingen av alderskriteriene reduseres sammenliknet med utvalgets forslag, og reduksjonen er størst for kriteriet antall innbyggere under 67 år.

10.4 Kommunehelse

Utgiftene til kommunehelse grupperes på tre funksjoner i kommuneregnskapene: 232 Forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste, 233 Annet forebyggende helsearbeid og 241 Diagnose, behandling, habilitering og rehabilitering. I 2019 var kommunenes brutto driftsutgifter til kommunehelse på om lag 20,9 mrd. kroner, og utgjorde med det i underkant av 5 pst. av kommunenes samlede driftsutgifter dette året.

Det er betydelig variasjon i kommunenes utgifter til kommunehelsetjenesten, målt i kroner per innbygger. I 2019 brukte om lag 90 pst. av kommunene mellom 3 000 og 9 000 kroner per innbygger på kommunehelse, og gjennomsnittskommunen brukte om lag 5 900 kroner per innbygger. Noen få kommuner brukte over 10 000 kroner per innbygger, og dette var i hovedsak små kommuner med høye inntekter.

Utviklingstrekk i sektoren

Både utgifter, årsverk og aktivitet i kommunehelsetjenesten har økt i senere år. Det var flere årsverk til lege-, fysioterapeut, helse- og skolehelsetjeneste, ergoterapeut- og jordmor i 2019 enn i 2015, samt flere fastlegeavtaler, pasienter på fastlegelister og konsultasjoner hos fastlegen. Dette gjenspeiles i utgiftene til kommunehelsetjenesten, som har økt både totalt og som andel av samlede netto driftsutgifter i perioden.

Utgiftene til allmennlegetjenesten utgjør en betydelig andel av kommunenes utgifter til kommunehelsetjenesten. Regjeringen Solberg lanserte i 2020 en handlingsplan for å styrke allmennlegetjenesten fram mot 2024 og utover.30 Planen innebærer at økte bevilgninger skal gå til blant annet endret og styrket basisfinansiering, hvilket betyr at fastleger som ufrivillig har listelengde på under 500 pasienter vil ha krav på et tidsbegrenset grunntilskudd. Basistilskuddet vil ha høyere sats for fastleger med lister på under 1 000 pasienter. Endringene i allmennlegetjenesten slår ikke ut i utvalgets analyser, som er gjort på 2019-tall, men kan påvirke framtidige utgifter til kommunehelsetjenesten.

10.4.1 Dagens delkostnadsnøkkel

Kommunehelsenøkkelen består i dag av seks kriterier, jf. tabell 10.17: antall innbyggere 0–22 år, antall innbyggere 23–66 år, antall innbyggere 67 år og over, sonekriteriet, nabokriteriet og gradert basiskriterium. I seneste revisjon av inntektssystemet hadde kriteriene i analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel en forklaringskraft på om lag 68 pst.

Alderskriterier utgjør samlet i underkant av 90 pst. av delkostnadsnøkkelen. De tre alderskriteriene fanger opp variasjonen i etterspørsel etter helsetjenester, mens de øvrige tre kriteriene fanger opp at det er strukturelle forskjeller i kommunene som påvirker kostnadene.

Den høye vektingen av alderskriteriene gjenspeiler at en stor del av utgiftene til disse tjenestene avhenger av innbyggertallet i kommunene, for eksempel kommunens tilskudd til fastlegeordningen. Alderskriteriene skiller ut innbyggere under 23 år, og over 67 år, som egne grupper. Innbyggere under 23 år er knyttet til kommunens ansvar for helsestasjons- og skolehelsetjenesten, som i hovedsak retter seg mot barn og ungdom. Kriteriet er vektet inn i kostnadsnøkkelen ut fra hvor stor andel utgiftene til helsestasjons- og skolehelsetjeneste utgjør av de totale utgiftene til kommunehelsetjenesten.

Innbyggere 67 år og over ble inkludert i delkostnadsnøkkelen for å fange opp at eldre innbyggere i større grad benytter seg av helsetjenestene enn de yngre aldersgruppene, og at kommuner med en høy andel innbyggere over 67 år har høyere utgifter til kommunehelsetjenesten. Vektingen av kriteriet er fastsatt ut fra kriteriets effekt i analysene.

Siden kommunehelsetjenesten også retter seg mot alle aldersgrupper, ikke bare de yngste og de eldste, inngår også aldersgruppen 23–66 år i delkostnadsnøkkelen. Vektingen av kriteriet reflekterer restvekten, dvs. den resterende vekten etter at alle øvrige kriterier er vektet inn i delkostnadsnøkkelen.

De resterende tre kriteriene fanger opp variasjon i enhetskostnader, det vil si hvor mye det koster å produsere tjenestene. Sone- og nabokriteriet og gradert basiskriterium fanger opp eventuelle ulemper i tjenesteproduksjonen knyttet til reiseavstand eller kommunestørrelse. Vektingen av kriteriene er fastsatt som et gjennomsnitt mellom departementets egne analyser og resultatene fra de simultane analysene i KOMMODE-modellen, jf. omtale i kap. 9.4. Til sammen utgjør kriteriene for smådriftsulemper og bosettingsmønster rundt 10 pst. av delkostnadsnøkkelen.

10.4.2 Aktuelle problemstillinger

Utvalget har spesielt sett nærmere på tre problemstillinger i oppdateringen av analysene.

Etterspørselsfaktorer

Kommunehelsetjenesten er en sammensatt sektor, uten en klart definert brukergruppe som mottaker av tjenestene. I dagens delkostnadsnøkkel er det kun alderskriterier som fanger opp etterspørselen etter helsetjenester, og ingen variabler om sier noe om variasjoner i innbyggernes etterspørsel etter helsetjenester fra kommunen utover alder. Utvalget har derfor vurdert om det er andre kriterier, som helse- eller levekårskriterier eller andre sosioøkonomiske forhold, som kan si noe om variasjoner i etterspørsel og dermed også kommunenes utgifter. Utvalget har også vurdert om en annen oppdeling av alderskriteriene er mer hensiktsmessig.

Strukturelle forhold – kommunestørrelse og reiseavstander

I dagens nøkkel er det kriterier for å fange opp kostnadsulemper knyttet til smådrift og spredt bosettingsmønster innen kommunehelsetjenesten. Eksempler på smådriftsulemper kan være knyttet til finansieringen av fastlegeordningen, og økte kostnader for å rekruttere og beholde fastleger. Dette vil kunne fanges opp av basiskriteriet og bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen, hvis det er et trekk som går igjen hos de minste/mest spredtbygde kommunene.

10.4.3 Analyseresultater og vurderinger

Utvalget har gjennomført regresjonsanalyser av kommunenes utgifter til kommunehelse for perioden 2017–2020. Kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel hadde en forklaringskraft på 65 pst., om lag det samme som i analysene som ligger til grunn for dagens nøkkel. I tillegg til oppdaterte analyser av kriteriene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel, har utvalget undersøkt en rekke ulike forklaringsvariabler i analysene. Variablene som er testet måler på ulikt vis alderssammensetning, kommunestørrelse og avstands- og smådriftsulemper, helsetilstand, levekårskriterier og sosioøkonomiske forhold. Under framgår noen av forholdene som er testet ut i analysene:

• ulike aldersinndelinger (innbyggere 0–22 år, 23–66 år, over 67 år, 67–79 år, 80–89 år og over 90 år)

• ulike mål på helsetilstand (personer med diagnoser knyttet til rus eller psykiske lidelser, dødelighet, psykisk utviklingshemmede, personer med grunn- og hjelpestønad)

• indikatorer som fanger opp levekårsulemper (arbeidsledige, aleneboende, lavinntekt, uføre, ulike opphopningsindekser)

• ulike sosioøkonomiske forhold (personer med høy utdanning, innvandrere, flyktninger)

• reiseavstand og smådriftsulemper (sone- og nabokriteriet, basiskriteriet og kommunens areal

Analyseresultater

Resultatene fra utvalgets analyser viser at nabokriteriet, og ikke sonekriteriet som inngår i dagens nøkkel, er statistisk signifikant, og har en positiv sammenheng med kommunenes utgifter. Dette gjelder over tid, og tyder på at det fortsatt er avstandsulemper i sektoren, men at disse fanges bedre opp ved nabokriteriet. Basiskriteriet er ikke statistisk signifikant i utvalgets partielle analyser, men det er, og har tidligere vært, påvist smådriftsulemper i tjenesten. Simultane analyser viser også statistisk signifikante smådriftsulemper.

Analysene viser at det ikke er en statistisk signifikant sammenheng mellom den eldste aldersgruppen, innbyggere over 90 år, og utgiftene til kommunehelse. Sammenhengen er imidlertid fortsatt robust for aldersgruppen 67–89 år. At det ikke kan påvises en sammenheng for den eldste aldersgruppen, kan skyldes at disse innbyggerne i større grad får institusjonsbaserte tjenester enn kommunehelsetjenester. Det kan også være vanskelig å skille effektene fra de ulike aldersgruppene fra hverandre i en regresjonsanalyse, siden de ulike alderskriteriene er relativt høyt korrelert.

Analysene viser videre at det er svært små forskjeller i modellene ved testing av helse-, levekårs- eller sosioøkonomiske variabler, og kriteriene er ikke statistisk signifikante.

10.4.4 Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel

På bakgrunn av analysene ser ikke utvalget noe behov for å gjøre større endringer i delkostnadsnøkkelen for kommunehelse, og dagens delkostnadsnøkkel foreslås i hovedsak videreført. Utvalget foreslår å bruke nabokriteriet i stedet for sonekriteriet i analysegrunnlaget, men vurderer at det fortsatt er riktig å fordele vektingen av dette kriteriet på de to bosettingskriteriene. Utvalget anbefaler at dagens kriterium innbyggere over 67 år erstattes av kriteriet innbyggere 67–89 år. I forslaget til ny delkostnadsnøkkel er innbyggere 0–22 år vektet ned, mens innbyggere 67–89 år er vektet opp sammen med gradert basiskriterium. Gradert basiskriterium vektes opp som følge av at kriteriet har fått økt vekt i de simultane analysene. For de øvrige kriteriene er vektingen relativt stabil. Kriteriene i delkostnadsnøkkelen har en forklaringskraft på om lag 65 pst.

Styrking av skole- og helsestasjonstjenesten – vurdering

De senere årene har det vært en styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten, inkl. jordmortjenesten, innenfor de frie inntektene. Siden 2014 har midler til styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten vært fordelt med en særskilt fordeling i inntektssystemet (tabell c i Grønt hefte), og i 2022 utgjør denne om lag 952 mill. kroner. Midlene fordeles etter antall innbyggere i alderen 0–19 år og med et minstenivå på 100 000 kroner per kommune.

Utgiftene føres imidlertid på de samme funksjonene som inngår i kommunehelsetjenesten, og bør dermed ikke fordeles etter andre kriterier enn de øvrige midlene til kommunehelsetjenesten. Utvalget mener derfor at midlene til helsestasjons- og skolehelsetjenesten bør fordeles etter delkostnadsnøkkelen for kommunehelsetjenesten, og ikke etter en særskilt fordeling.

10.5 Barnevern

Barnevernet skal gi nødvendig hjelp, omsorg og vern til barn og unge som lever under forhold som kan skade helsen og utviklingen deres. Ansvaret for barnevernet er delt mellom staten og kommunene. Den kommunale barnevernstjenesten har ansvar for oppfølging av barn og familier, mens det statlige barnevernet skal yte bistand til kommuner dersom det er behov for å plassere barn utenfor hjemmet, og har ansvar for etablering og drift av barnevernsinstitusjoner.

Alle kommuner skal ha en barnevernstjeneste som utfører det daglige arbeidet etter barnevernsloven. Barnevernstjenesten gir i hovedsak hjelpetiltak til barn og familier som ønsker det, men kan også fremme saker om pålagte hjelpetiltak og andre tvangstiltak. Det er fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker som gjør vedtak om tvang etter barnevernsloven. Den kommunale barnevernstjenesten har ansvar for:

• forebyggende arbeid

• utrede saker og gjennomføre undersøkelser

• hjelpetiltak i hjemmet

• plassering av barn utenfor hjemmet (både frivillige tiltak og tvangstiltak vedtatt av fylkesnemnda)

• oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet

• godkjenning av fosterhjem

Kommunenes brutto driftsutgifter til barnevern var på om lag 14,4 mrd. kroner i 2019, jf. tabell 10.19, og utgjorde med det om lag 3 prosent av kommunenes samlede driftsutgifter det året. Det kommunale barnevernet finansieres i hovedsak med frie inntekter (skatt og rammetilskudd), men det er også noen øremerkede tilskudd som gjelder det kommunale barnevernet. I tillegg fikk kommunene i 2019 refusjoner fra staten for utgifter til fosterhjem. Kommunen betalte utgifter opp til en fastsatt sats, og det fosterhjemmet kostet utover denne satsen kunne de søke om refusjon for.

Utgiftene til barnevern varierer mye mellom kommunene. De fleste kommunene har brutto driftsutgifter på mellom 1 500 og 4 500 kroner per innbygger, men noen få kommuner skiller seg ut med svært høye utgifter. I gjennomsnitt bruker kommunene i underkant av 3 000 kroner per innbygger til barnevern, mens variasjonen i brutto driftsutgifter går fra 441 kroner per innbygger til 19 821 kroner per innbygger i 2019.

Omtrent halvparten av kommunene har inngått interkommunale samarbeid om barnevernstjenester. I første halvår 2020 var det 248 barnevernstjenester i Norge, og 59 av disse var organisert som interkommunale samarbeid. Dette inkluderer bydelene i Trondheim og Oslo.

Det har vært en relativt sterk vekst i antall årsverk i barnevernstjenesten de siste årene, samtidig som antallet meldinger, undersøkelser og tiltak har vært relativt stabile. Det er likevel mange små barnevernstjenester. Første halvår 2020 var det 48 barnevernstjenester med færre enn fem ansatte.

I løpet av 2019 var det 54 600 barn og unge som mottak tiltak fra barneverntjenesten. Dette tilsvarer 4 prosent av befolkningen i alderen 0–22 år. Unge voksne med barnevernserfaring har rett til ettervern. Fra 2021 er ettervern utvidet til å omfatte unge fram til de fyller 25 år, noe som er en utvidelse på to år.

Barnevernsreformen/oppvekstreformen

Barnevernsreformen skal gi mer ansvar til kommunene på barnevernsområdet, og styrke kommunenes forebyggende arbeid og tidlig innsats i hele oppvekstsektoren. Reformen trådte i kraft i 2022, og innebærer blant annet at kommunene får økt finansieringsansvar for tiltak i barnevernet, og kommunenes egenandeler til statlige barnevernstiltak vil øke. Dette skal gi kommunene bedre muligheter og sterkere insentiver til å prioritere forebyggende tilbud til barn og familier. Kommunene har fått fullt økonomisk ansvar for ordinære fosterhjem. Tidligere har kommunene kunnet søke om å få refusjon for utgifter til fosterhjem over en fastsatt sats. Kommunene har blitt kompensert for det økte finansieringsansvaret gjennom en økning i rammetilskuddet.

Analysene bak delkostnadsnøklene gjøres på regnskapstall som ligger et par år tilbake i tid, og det er krevende å anslå hvordan barnevernsreformen vil påvirke kommunenes utgifter i tiden framover. Reformen innebærer at kommunene ikke lenger vil få refusjon for utgifter som allerede skal ligge inne i kommunens brutto driftsutgifter. Det betyr at så lenge en bruker brutto driftsutgifter som avhengig variabel, vil ikke utgiftsgrunnlaget som brukes i regresjonsanalysene påvirkes. Et av formålene med reformen er at kommunene skal jobbe mer forebyggende, og det er vanskelig å anslå hvordan dette vil påvirke kommunenes utgifter både innenfor barnevernet og andre kommunale tjenesteområder.

10.5.1 Dagens delkostnadsnøkkel

Dagens delkostnadsnøkkel for barnevern vises i tabell 10.20, og består av kriteriene barn 0–15 år med enslig forsørger, personer med lav inntekt og innbyggere 0–22 år. Kriteriene i dagens nøkkel er valgt ut fra statistiske analyser som viser en statistisk signifikant sammenheng mellom antall barn med enslig forsørger og antall personer med lav inntekt og kommunenes utgifter til barnevern. Bak disse kriteriene ligger en antakelse om at variasjonen i antall barn og familier som trenger hjelp fra barnevernet påvirker utgiftene til barnevern. Kjennetegn ved barn og familier som får hjelp fra barnevernet kan derfor være faktorer som påvirker variasjonen i utgiftene til barnevern mellom kommuner. Her ser vi at en større andel av barn som får hjelp fra barnevernet bor med bare en av foreldrene, og at familier som får hjelp fra barnevernet har lavere husholdningsinntekt enn gjennomsnittet.

I dagens delkostnadsnøkkel er den resterende vektingen, dvs. gjenstående vekting når alle de øvrige kriteriene er vektet inn i kostnadsnøkkelen, lagt på kriteriet innbyggere 0–22 år. Barnevernsloven omfatter tiltak for barn og unge til og med 22 år, og barn og unge i denne aldersgruppen er derfor den potensielle målgruppen for barnevernet.31 Dagens delkostnadsnøkkel bygger på regresjonsanalyser med svak forklaringskraft (8 pst.), dvs. at kriteriene i nøkkelen kun forklarer en liten del av variasjonen i utgiftene til barnevern.

10.5.2 Aktuelle problemstillinger

Dagens delkostnadsnøkkel for barnevern har svært lav forklaringskraft, og det er derfor ønskelig å finne kriterier som er bedre egnet til å fange opp variasjonen mellom kommunene.

Hva kan tenkes å påvirke kommunenes utgifter til barnevern? En hypotese er at det er en sammenheng mellom sosiale forhold og kommunenes utgifter til barnevern. Flere studier har vist at barn som får hjelp fra barnevernet skiller seg systematisk fra befolkningen ellers.32 Barn og familier som mottar hjelp fra barnevernet kjennetegnes blant annet ved:

• en større andel bor med bare én av foreldrene (som oftest mor), eller utenfor sin biologiske familie.

• foreldre som er i kontakt med barnevernet har et lavere utdanningsnivå enn befolkningen ellers

• en høy andel av foreldrene mottar en form for offentlig stønad, og har en svakere tilknytning til arbeidslivet.

• lavere husholdningsinntekt enn gjennomsnittet.

• en lavere andel som bor i bolig som de eier selv.

• andelen barn som mottar barnevernstiltak er høyere blant barn med innvandrerbakgrunn enn blant øvrige barn.33

Gjennom regresjonsanalyser kan det undersøkes om dette er faktorer som har sammenheng med utgiftsnivået til barnevern.

Siden begynnelsen av 2000-tallet er det diskutert hvordan man kan fange opp forekomsten av rus- og psykiske lidelser i kommunene. Bakgrunnen er blant annet et ønske om å undersøke om forekomsten av rus- og psykiske lidelser påvirker kommunenes utgifter til f.eks. barnevern. Tidligere vurderinger har vist at det ikke finnes data av god nok kvalitet til å fange opp omfanget av rus- og psykiske lidelser i kommunene. I rapporten Rus og psykisk helse i inntektssystemet for kommunene (2017) har Senter for økonomisk forsking (SØF) i samarbeid med Sintef, gått gjennom mulige datakilder, og anbefalt at data fra Norsk pasientregister (NPR) kan være aktuelle å bruke i delkostnadsnøkkelen for barnevern.34

Geografi og reiseavstander er andre faktorer som kan tenkes å påvirke utgiftsnivået. Lange reiseavstander for å følge opp barn og familier som mottar hjelp kan muligens gi økte kostnader. Tidligere analyser har imidlertid ikke gitt grunnlag for å inkludere kriterier for f.eks. smådriftsulemper og reiseavstander i kostnadsnøkkelen. Det er en tendens til at kommunene med særlig høye utgifter per innbygger, har relativt få innbyggere. Men de kommunene som skiller seg ut med særlig lave utgifter, er også blant de minste kommunene. Det kan likevel være grunn til å se nærmere på betydningen av kommunestørrelse og reiseavstand.

Interkommunale samarbeid og spesifisering av avhengig variabel

Omtrent halvparten av kommunene har inngått interkommunale samarbeid om barnevernstjenester. Utvalget har diskutert om interkommunale samarbeid kan skape problemer med sammenliknbarheten mellom kommuner hvis utgiftene ikke fordeles korrekt mellom de samarbeidende kommunene i KOSTRA.

Vertskommunen i et interkommunalt samarbeid skal i utgangspunktet føre utgiftene på en egen funksjon i KOSTRA: 290 Interkommunale samarbeid, for en samlet føring av alle utgifter og inntekter knyttet til samarbeidet. Finansieringsbidrag fra samarbeidskommuner inntektsføres som refusjon på funksjonen, mens utgifter tilsvarende finansieringsbidraget fra vertskommunen fordeles fra funksjon 290 til korrekt funksjon, i dette tilfellet en funksjon knyttet til barnevern. Dette innebærer at det for vertskommunen kun skal være eget finansieringsbidrag som er ført på barnevernsfunksjonen(e), og ikke samlede utgifter for samarbeidet. Hvis dette ikke gjøres riktig, er det en fare for at vertskommunenes utgifter blåses opp.

Det er noen indikasjoner på at dette kan være tilfelle. Vi ser blant annet at flere vertskommuner ikke har regnskapsført noen utgifter på funksjon 290 Interkommunale samarbeid. Dette kan være en indikasjon på feilføring. I tillegg ser vi at dersom vi inkluderer en variabel i analysene som sier noe om den enkelte kommune er vertskommune eller ikke, så ser vi en statistisk signifikant sammenheng mellom om kommunen er vertskommune og økte utgifter til barnevern. Dette kan muligens skyldes at vertskommunene dekker en større andel av kostnadene i et samarbeid, og at dette gir slike utslag i analysene. Sammenhengen kan imidlertid ikke påvises når en analyserer på netto driftsutgifter i stedet for brutto driftsutgifter, noe som tyder på at vertskommunene har høyere utgifter av andre årsaker.

Utvalget har derfor vurdert ulike måter å fange opp eller korrigere for eventuelle feilføringer i utgiftstallene. Et alternativ er å bruke netto driftsutgifter som analysegrunnlag i stedet for brutto driftsutgifter. I netto driftsutgifter er alle direkte inntekter knyttet til tjenestene, slik som øremerkede tilskudd og refusjoner, trukket fra brutto driftsutgifter. Et annet alternativ er å bruke vertskommune som en kontrollvariabel i analysene, for å korrigere for noe av virkningen dette har på kommunenes utgifter til barnevern.

Utvalget har vurdert at det er ønskelig å bruke brutto driftsutgifter som analysegrunnlag, fordi det er dette utgiftsgrunnlaget som best gir uttrykk for variasjoner i kostnader mellom kommunene, jf. kap. 9.6.3. Utvalget har derfor vurdert at å bruke vertskommune som en kontrollvariabel i analysene er en metode som vil kunne korrigere for noe av effekten eventuelle feilføringer i utgiftsgrunnlaget har på analysene, og dette er gjort i utvalgets analyser.

10.5.3 Analyseresultater og vurderinger

Det er gjennomført regresjonsanalyser for årene 2017–2020, hvor det er testet ut en rekke variabler hvor det kan tenkes at det er en sammenheng med kommunenes utgifter til barnevern. Kommuner som skiller seg særlig mye ut (såkalte uteliggere) er tatt ut av flere av analysene, siden de kan ha stor innvirkning på analyseresultatene.

Følgende type indikatorer er testet ut i regresjonsanalysene:

• indikatorer som sier noe om familiestatus (andel barn med enslig forsørger)

• indikatorer som sier noe om utdanningsnivå (andel personer med kun grunnskole og personer med ingen eller uoppgitt utdanning)

• indikatorer som sier noe om tilknytning til arbeidslivet og mottakere av økonomiske stønader (andel uføre, andel mottakere av arbeidsavklaringspenger, andel arbeidsledige)

• indikatorer som sier noe om inntektsnivå (andel personer med lavinntekt, andel barn i husholdninger med lavinntekt, andel barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt).

• indikatorer som sier noe om innvandrerbakgrunn (andel flyktninger uten integreringstilskudd, andel innvandrere 0–22 år fra alle land og innvandrere 0–22 år fra land utenom Norden)

• indikatorer som sier noe om forekomsten av rus- og psykiske lidelser (diagnosedata fra Norsk Pasientregister og Kommunalt pasient- og brukerregister)

• indikatorer som sier noe om kommunestørrelse (basiskriteriet) og bosettingsmønster (sone- og nabokriteriet).

• indikatorer som sier noe om opphopning av levekårsutfordringer (opphopningsindeksen).

• andre sosiale indikatorer som antall personer som bor trangt, familier med mange barn (andel familier med flere enn 4 barn)

• indikator for den potensielle aldersgruppen (andel innbyggere 0–22 år35).

En oppdatering av dagens delkostnadsnøkkel, bestående av andel personer med lav inntekt og andel barn med enslig forsørger, ville gitt en modell med svært lav forklaringskraft, på rundt 5 prosent. I denne modellen er både kriteriene for lavinntekt og barn med enslig forsørger statistisk signifikante. Kriteriet andel innbyggere 0–22 år, som er et kriterium i dagens nøkkel, har en negativ og signifikant samvariasjon med utgiftene til barnevern.

Andre kriterier er så testet i analysene sammen med kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel, men også i ulike kombinasjoner av kriterier. Her er det funnet statistisk signifikante sammenhenger mellom flere kriterier og kommunenes utgifter til barnevern. Utvalget har valgt å gå videre med nærmere analyse av kriterier hvor det er statistisk signifikante sammenhenger mellom kommunenes utgifter til barnevern og kriteriene over flere år, og hvor kriteriet bidrar til å øke den samlede forklaringskraften til analysemodellen.36

Kriteriene utvalget har sett nærmere på er:

• andel personer med lav inntekt

• andel barn 0–15 år med enslig forsørger

• andel personer med psykiske lidelser (fra Norsk pasientregister)

• andel personer over 16 år med lav utdanning (personer med kun grunnskole og ingen/uoppgitt utdanning)

• vertskommune (variabelen er spesifisert som en dummyvariabel, hvor vertskommuner har verdien 1 og øvrige kommuner verdien 0)

En analysemodell (modell 1) bestående av kriteriene andel personer med lavinntekt, personer med psykiske lidelser, personer med lav utdanning, samt kontrollvariablene vertskommune og frie inntekter per innbygger er den modellen som samlet gir den beste forklaringskraften, med 14,12 pst. Kriteriene synes hver for seg å være valide kriterier for å forklare hvorfor kommunenes utgifter til barnevern varierer og fanger opp kjennetegn som er overrepresentert hos barn og familier som får hjelp fra barnevernet. I regresjonsanalysene kan det påvises en statistisk signifikant sammenheng mellom hvert av kriteriene og kommunenes utgifter til barnevern. Forklaringskraften er en del bedre enn det som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel, men modellen forklarer fremdeles en liten andel av variasjonen i kommunenes utgifter.

Når resultatene fra regresjonsanalysen vektes sammen til en delkostnadsnøkkel blir det igjen en restvekt på i overkant av 6 prosent, dvs. at vektene til kriteriene i modellen ikke summerer seg helt til 1. Restvekten har i dagens delkostnadsnøkkel blitt lagt på innbyggerkriteriet 0–22 år, fordi barnevernloven omfatter tiltak for barn og unge til og med 22 år, og utvalget vurderer at det er det beste alternativet å legge den resterende vektingen på et innbyggerkriterium eller en målgruppe for tjenestene. Barnevernloven omfatter fra og med 2022 tiltak for barn og unge opp til og med 24 år, og det vil derfor være naturlig å legge restvekten på denne aldersgruppen. Kriteriene i denne modellen gir en delkostnadsnøkkel som i all hovedsak består av levekårskriterier.

En modell 2 bestående av kriteriene andel personer med lavinntekt, barn med enslig forsørger og personer med psykiske lidelser, samt kontrollvariablene vertskommune og frie inntekter per innbygger, gir også en bedre forklaringskraft enn dagens nøkkel, med om lag 10,5 pst. Kriteriene personer med lav inntekt og personer med psykiske lidelser er begge statistisk signifikante i analysene. Kriteriet barn med enslig forsørger er noe ustabilt og er statistisk signifikant avhengig av hvilke andre kriterier som er inkludert i analysene. Dette er en modell som inkluderer et nytt kriterium som fanger opp omfanget av rus- og psykiske lidelser i kommunene. På samme måte som for modell 1 er kriteriene i modell 2 kriterier som hver for seg i utgangspunktet synes å være valide for å forklare hvorfor kommunenes utgifter til barnevern varierer, og fanger opp kjennetegn som er overrepresentert hos barn og familier som får hjelp fra barnevernet. Ved sammenvekting av modell 2 til en delkostnadsnøkkel blir det igjen en restvekt på om lag 25 pst., som på samme måte som i modell 1 kan legges på kriteriet andel innbyggere 0–24 år.

10.5.4 Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Utvalgets analyser har gitt resultater som bedrer forklaringskraften til analysemodellen noe, men fremdeles er forklaringskraften lav. De aktuelle analysemodellene forklarer kun 10–14 pst. av variasjonene i utgiftene til barnevern. En mulig grunn til den svake forklaringskraften kan være at variasjonene i utgiftene til barnevern er sammensatte, og at det derfor er vanskelig å fange opp enkelte forklaringsfaktorer i analyser på kommunenivå. I en liten kommune kan tilflytting av én barnerik familie med stort bistandsbehov være nok til at kommunens utgifter per innbygger går fra landsgjennomsnittet til høyest i landet. Selv om det er en klar sammenheng mellom sosiale forhold og behovet for barnevernstiltak på individnivå, er det tross alt de færreste barna som trenger omfattende og kostbar bistand fra barnevernet. Dette kan gjøre det krevende å finne en analysemodell med høy forklaringskraft for barnevernsnøkkelen.

Når delkostnadsnøkkelen er basert på analyser med såpass lav forklaringskraft, har utvalget vært usikre på hvilken modell som skal anbefales. En delkostnadsnøkkel basert på modell 1 vil føre til store fordelingsvirkninger mellom kommuner. Modell 2 gir en fordeling mer i tråd med dagens fordeling, noe som blant annet har sammenheng med at kriteriet innbyggere 0–24 år får større vekt. Utvalget ønsker derfor å vise begge de to alternative analysemodeller.

Alternativ 1 består av kriteriene lavinntekt, psykiske lidelser (fra NPR) og lav utdanning og vises i tabell 10.21. Denne modellen vil innebære størst omfordelingseffekter i forhold til dagens modell, ved å ta ut et kriterium (barn med enslig forsørger), innføre to nye kriterier (psykiske lidelser og lav utdanning), samtidig som en sammenvekting av kriteriene til en kostnadsnøkkel viser at det vil bli lagt mindre «restvekt» på innbyggerkriteriet innbyggere 0–24 (tidligere 0–22 år).37

Usikkerheten ved analysegrunnlaget og at det nå gjennomføres en barnevernsreform som gir kommunene større ansvar, kan tale for å foreslå mindre omfattende endringer i delkostnadsnøkkelen. Alternativ 2, jf. tabell 10.22, er i noe større grad basert på dagens kostnadsnøkkel. En sammenvekting av kriteriene i en kostnadsnøkkel viser at det er en restvekt på rundt 25 pst. til fordeling, som kan legges på et innbyggerkriterium som er innbyggere 0–24 år. I beregningene av fordelingsvirkninger av ny samlet kostnadsnøkkel, som vises i vedlegg 1 er det alternativ 2 som er lagt inn i beregningene.

Det er også usikkerhet knyttet til hvordan barnevernsreformen vil påvirke utgiftsforskjellene mellom kommunene framover. Utvalget vil derfor anbefale at delkostnadsnøkkelen for barnevern analyseres på nytt når barnevernsreformen har blitt implementert, og virkningene av reformen har kommet inn i datagrunnlaget.

10.6 Sosiale tjenester

Kommunene har et bredt ansvar innenfor sosiale tjenester, og er ansvarlige for å yte sosiale tjenester til de som oppholder seg i kommunen.38 Lovpålagte tjenester omfatter opplysning, råd og veiledning, stønad til livsopphold, individuell oppfølging og arbeidstrening og midlertidig bostøtte.

I utgiftsutjevningen i dag er det en delkostnadsnøkkel for sosialhjelp, som omfatter fire funksjoner i KOSTRA: 242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid, 243 Tilbud til personer med rusproblemer, 276 Kvalifiseringsordningen og 281 Ytelse til livsopphold. I 2019 var kommunenes brutto driftsutgifter til disse områdene om lag 18,2 mrd. kroner.

Hvilke utgifter bør inngå i sektoren for sosiale tjenester?

Utvalget har vurdert hvilke tjenester som bør inngå i sektoren for sosiale tjenester i utgiftsutjevningen, og om sektoren bør utvides i forhold til i dag. Utvalget har i møter med kommunene, og fra andre utredninger, fått innspill om at det i dag er noen sentrale KOSTRA-funksjoner knyttet til kommunenes sosiale arbeid som ikke er inkludert i utgiftsutjevningen, og at det derfor burde vurderes å utvide grunnlaget for sosiale tjenester. Det er særlig pekt på funksjonene for arbeidsrettede tiltak i kommunal regi og utgifter til kommunale boliger som aktuelle. Flere har blant annet pekt på at tilgangen til en god og egnet bolig er en grunnleggende del av sosialarbeidet i kommunen.

Utvalget har vurdert fem KOSTRA-funksjoner som det kan være aktuelt å utvide utgiftsbegrepet for sosiale tjenester med funksjonene: 213 Voksenopplæring, 265 Kommunale disponerte boliger, 273 Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi, 275 Introduksjonsordningen og 283 Bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig m.v. Om de ulike funksjonene er aktuelle for å inkluderes i utgiftsbegrepet avhenger både av om tjenesteområdene hører sammen tematisk, og om det er naturlig å se dem i sammenheng. Et annet spørsmål er om disse tjenestene bør være en del av utgiftsutjevningen i det hele tatt, eller om det er rimelig at de ikke er inkludert. Utvalget har sett nærmere på disse spørsmålene og gjennomført regresjonsanalyser av ulike utgiftsbegrep, for å undersøke om det finnes aktuelle kriterier, både i og utenfor dagens delkostnadsnøkkel, for å forklare variasjon i utgifter per innbygger til disse tjenestene.

Voksenopplæring er allerede inkludert i utgiftsutjevningen, som del av grunnskolesektoren, mens de øvrige nevnte funksjonene ikke er inkludert i utgiftustjevningen i inntektssystemet i dag. I avsnitt 10.1 vurderer utvalget funksjonen for voksenopplæring, og anbefaler at denne flyttes til sektoren for sosiale tjenester.

Innenfor kommunale boliger er det to funksjoner som er vurdert som aktuelle, funksjon 265 Kommunale disponerte boliger og 283 Bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig m.v. Utgiftene til funksjon 265 ser imidlertid i liten grad ut til å belaste de frie inntektene, og i 2019 var driftsinntektene på denne funksjonen høyere enn driftsutgiftene (netto driftsutgifter ekskl. avskrivninger var på om lag -2,2 mrd. kroner). I utgiftsutjevningen er det netto driftsutgifter som legges til grunn for beregningen av utgiftsbehovet og for å fastsette sektorenes andel av samlet kostnadsnøkkel. Dette tilsier at et område med negative netto driftsutgifter ikke er egnet som en del av utgiftsutjevningen.

Funksjon 283 Bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig, vurderes derimot som mer aktuell å inkludere i utgiftsutjevningen. Denne funksjonen omfatter blant annet utgifter til boligformidling og bostøtteordninger og behandling av søknader om kommunal bolig, og netto driftsutgifter på funksjonen var på om lag 0,9 mrd. kroner i 2019.

Når det gjelder funksjonene som er rettet mot arbeidsrettede tiltak, er det funksjon 273 Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi (eksempelvis organisering av sysselsettingstiltak for arbeidsledige og for yrkes- og utviklingshemmede) og funksjon 275 Introduksjonsordningen (inntekter og utgifter som er knyttet til introduksjonsloven, inkludert kommunenes utgifter til organisering, tilrettelegging, utbetaling og oppfølging av introduksjonsordningen) som ikke er inkludert i utgiftsutjevningen i dag.

På integreringsområdet er det et relativt stort innslag av øremerkede tilskudd. De to største tilskuddene er integreringstilskuddet (7,5 mrd. kroner i 2020) og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (1,2 mrd. kroner i 2020), og disse tilskuddene skal samlet finansiere introduksjonsprogrammet. Integreringstilskuddet skal dekke kommunenes utgifter på flere ulike sektorer, og tilskuddet føres ikke som inntekt på de samme funksjonene som utgiftene er belastet (som i andre øremerkede tilskudd) i KOSTRA. Dette kan gjøre at netto driftsutgifter på funksjonen for introduksjonsordningen ikke fanger opp det øremerkede tilskuddet, noe som igjen gjør at disse utgiftene blir finansiert dobbelt opp hvis introduksjonsordningen inkluderes i utgiftsutjevningen. Utvalget vurderer derfor at introduksjonsordningen fortsatt bør holdes utenfor utgiftsutjevningen.

Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi omfatter sysselsettingstiltak, og kan ses i sammenheng med kvalifiseringsordningen, som er del av utgiftsbegrepet for sosiale tjenester i dag. Kvalifiseringsordningen er et tilbud om oppfølging og arbeidstrening for personer som trenger ekstra oppfølging for å komme i jobb. Etter utvalgets vurdering er det naturlig å se disse tjenestene i sammenheng, og dette taler for å inkludere funksjon 273 Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi i utgiftsutjevningen.

Utvalgets vurdering er at funksjonene for voksenopplæring, arbeidsrettede tiltak i kommunal regi og bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig bør inkluderes i utgiftsbegrepet for sosiale tjenester. Tjenesteområdene hører tematisk sammen med de øvrige funksjonene i sektoren, og for mange kommuner er de en viktig del av sosialarbeidet.

Utgiftene til sosiale tjenester med et utvidet utgiftsbegrep

Tabell 10.23 viser kommunenes utgifter til sosiale tjenester med et utvidet utgiftsbegrep. Samlede brutto driftsutgifter vil øke med lag 7 mrd. kroner, fra 18,2 mrd. til 25,3 mrd. kroner sammenliknet med dagens utgiftsbegrep, når vi ser på tall for 2019.

Det er betydelig variasjon i kommunenes utgifter per innbygger til sosiale tjenester. I gjennomsnitt er kommunenes utgifter til sosiale tjenester om lag 4 000 kroner per innbygger, og de fleste kommunene bruker mellom 1 500 og 7 500 kroner per innbygger. Noen få kommuner bruker over 8 000 kroner per innbygger. Dette gjelder små kommuner med et høyt inntektsnivå.

Utviklingstrekk i sektoren for sosiale tjenester

Siden 2015 har utgiftene til sosialhjelp økt, i takt med at antall årsverk i sosialtjenesten har gått opp. Det var i 2019 flere sosialhjelpsmottakere enn i 2015, også langtidsmottakere, men noe færre i gruppen blant yngre voksne (18–24 år). Den samme trenden gjelder for utgifter til kvalifiseringsprogrammet og mottakere av kvalifiseringsstønad. Antall brukere av krisesentre og saker med økonomisk rådgivning til personer som ikke mottar økonomisk sosialhjelp har også økt.39

Løyland m.fl. (2012) har vist at mottakere av sosiale tjenester har noen kjennetegn som kan fanges opp gjennom ulike levekårsindikatorer.40 Det kan tenkes at økningen i omfanget av sektoren for sosiale tjenester kan gjenspeiles i en økning i slike indikatorer. Antallet flyktninger, uføretrygdede og antallet personer med lav inntekt økte mellom 2015 og 2019.41

10.6.1 Dagens delkostnadsnøkkel

Delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester består i dag av ulike levekårs- eller sosioøkonomiske kriterier: antall uføre 18–49 år, antall flyktninger uten integreringstilskudd, antall aleneboende 30–66 år, antall innbyggere 16–66 år og opphopningsindeksen,42 jf. tabell 10.24. Kriteriene i delkostnadsnøkkelen hadde en forklaringskraft på om lag 39 pst. i forrige revisjon av inntektssystemet.

Antall aleneboende 30–66 år er det viktigste kriteriet for å forklare variasjon i kommunenes utgifter til sosialhjelp, og utgjør rundt 34 pst. av delkostnadsnøkkelen. Kriteriet fanger opp at en betydelig andel av sosialhjelpsmottakere er aleneboende, og ved å avgrense aldersgruppen blir studenter og alderspensjonister holdt utenom.

Antall uføre 18–49 år, antall flyktninger uten integreringstilskudd og opphopningsindeksen er levekårskriterier, og skal fange opp grupper som oftere mottar sosialhjelp. Til sammen utgjør kriteriene i overkant av 40 pst. av nøkkelen.

Den resterende vektingen, på 24 pst., er lagt på antall innbyggere 16–66 år. Kriteriet er inkludert for å fange opp at det først og fremst er den voksne befolkningen som er målgruppen for tjenestene som omfattes av sosialhjelpsnøkkelen.

Kriteriene og vektingen av disse i dagens sosialhjelpsnøkkel har vært uendret siden den siste helhetlige revisjonen av inntektssystemet i 2017, som var basert på analyser av kommunenes utgifter til sosialhjelp i 2014.

I forrige revisjon av sosialhjelpsnøkkelen ble det gjort én endring i kriteriene, og vektingen mellom kriteriene ble endret. Kriteriet aleneboende 30–66 år ble tatt inn i delkostnadsnøkkelen, og urbanitetskriteriet ble tatt ut. Urbanitetskriteriet var definert som antall innbyggere i kommunen opphøyd i 1,2, og dette kriteriet var tidligere inkludert i kostnadsnøkkelen fordi man mente at det fanger opp forhold rundt rus og psykiatri som det var vanskelig å fange opp gjennom andre kriterier.

10.6.2 Aktuelle problemstillinger

Ved siden av utvidelsen av utgiftsbegrepet har utvalget sett nærmere på noen aktuelle problemstillinger knyttet til delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester.

Opphopning av levekårsulemper og storbyproblematikk

I de senere gjennomgangene av sosialhjelpsnøkkelen har den mest sentrale problemstillingen vært knyttet til storbyer, og eventuelle opphopninger av sosiale problemer og levekårsutfordringer. Det har vært litt ulike kriterier inne i delkostnadsnøkkelen for å fange opp dette – både urbanitetskriteriet, opphopningsindeksen og antall aleneboende. Utvalget har testet ut flere variabler for å fange opp denne problemstillingen.

Rus og psykiatri

En annen problemstilling, som henger sammen med opphopningen av levekårsutfordringer og storbyproblematikken, har vært om man kan finne gode data for å si noe om forekomsten av rus og psykiatri. Dette er forhold som antas å ha en sammenheng med utgiftene til sosiale tjenester. Etter forrige revisjon av inntektssystemet i 2017 gjennomførte Senter for økonomisk forskning (SØF) et prosjekt på oppdrag for Kommunal- og moderniseringsdepartementet, for å etablere et datasett med variabler for rus og psykisk helse.43 I dette prosjektet ble det blant annet etablert et datasett basert på data fra Norsk Pasientregister (NPR). Disse dataene viser antall pasienter i kontakt med spesialisthelsetjenesten, som har fått diagnoser knyttet til rus og psykisk helse. Utvalget har fulgt opp dette i sine analyser.

10.6.3 Analyseresultater og vurderinger

I regresjonsanalysene utvalget har gjennomført har kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel en forklaringskraft på om lag 32 pst. med dagens utgiftsbegrep. Dette er noe lavere enn i analysene som ble gjennomført i seneste revisjon av inntektssystemet. Dersom det utvidede utgiftsbegrepet som ble omtalt i avsnitt 10.6 benyttes er forklaringskraften til dagens nøkkel på 42 pst., noe høyere enn tidligere. Det er flere forhold som kan tenkes å forklare variasjoner i utgifter til sosiale tjenester mellom kommunene, målt i kroner per innbygger. Eksisterende forskning viser at bruken av sosialhjelp er særlig høy i visse grupper, og gjerne henger sammen med levekårsindikatorer som fattigdom, arbeidsledighet, lav utdanning og skilsmisser.44 Utvalget har derfor sett nærmere på en rekke levekårsindikatorer, sosioøkonomiske faktorer og indikatorer for helsetilstand i gjennomgangen av analysene av utgifter til sosiale tjenester, blant annet:

• indikatorer som fanger opp sosioøkonomiske forhold eller levekår: arbeidsledige, aleneboende, lavinntekt, uføre, skilte/separerte og ulike opphopningsindekser, personer med høy utdanning, innvandrere og flyktninger

• ulike mål på helsetilstand (personer med diagnoser knyttet til rus eller psykiske lidelser, personer med grunn-/hjelpestønad og dødelighet)

Flere av kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel viser seg å være statistisk signifikante over tid. Kommuner med flere aleneboende, flere flyktninger og høyere opphopningsindeks har i gjennomsnitt høyere utgifter per innbygger til sosiale tjenester. Uførekriteriet er imidlertid ikke statistisk signifikant over tid.

Det er en statistisk signifikant sammenheng mellom pasienter med diagnoser knyttet til rus eller psykisk helse i spesialisthelsetjenesten (NPR) og kommunenes utgifter til sosiale tjenester. Et kriterium som tar direkte høyde for rus og psykisk helse er etter utvalgets vurdering mer relevant enn uførekriteriet, som i sin tid nettopp ble tatt inn i delkostnadsnøkkelen for å fange opp forhold knyttet til rus og psykisk helse. Det er derfor aktuelt å erstatte uførekriteriet med et kriterium for data for rus/psykiatri.

Kriteriet antall skilte/separerte 16–59 år, personer med lav inntekt og antall arbeidsledige 16–59 år inngår i opphopningsindeksen, som er et kriterium i dagens delkostnadsnøkkel. Analysene viser at det kun er kriteriene personer med lav inntekt og antall arbeidsledige som har betydning for variasjonene i kommunenes utgifter til sosiale tjenester. Utvalget vurderer derfor at opphopningsindeksen bør justeres, og videre kun bestå av lavinntekt og arbeidsledige.

De øvrige testede variablene gir ikke større utslag i analysene.

10.6.4 Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel

Utvalgets forslag til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester innebærer noen endringer og justeringer i kriterier og vektingen av disse, jf. tabell 10.25. Det foreslås å ta ut kriteriet antall uføre og endre opphopningsindeksen, ved å fjerne kriteriet antall skilte/separerte. Samtidig foreslår utvalget å inkludere antall pasienter med diagnoser knyttet til rus og psykiske lidelser fra Norsk pasientregister (NPR), og kriteriet får en kriterievekt på 0,28 pst. Flyktninger uten integreringstilskudd vektes opp sammenliknet med i dagens delkostnadsnøkkel, mens de øvrige kriteriene vektes ned. Kriteriene i den foreslåtte delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester har en forklaringskraft på om lag 42 pst.

10.7 Administrasjon, miljø og landbruk

Det er i dag én delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø og én delkostnadsnøkkel for landbruk. I dette avsnittet omtales begge disse delkostnadsnøklene.

Det har vært en egen administrasjonsnøkkel i inntektssystemet siden 1997, men det har variert noe over tid om det har vært egne nøkler for henholdsvis administrasjon og landbruk og miljø, eller om disse oppgavene har vært samlet i én nøkkel med et eget kriterium for landbruksforvaltning. Bakgrunnen for at landbruk og miljø ble tatt med som egne oppgaver innenfor kostnadsnøkkelen for administrasjon, er innlemmingen av tilskudd til den kommunale landbruksforvaltningen og tilskudd til kommunale miljøvernledere i 1997. Kommunens arbeid med miljøoppgaver er sektorovergripende og ikke ført på en egen funksjon i KOSTRA, mens kommunal landbruksforvaltning er skilt ut som en egen funksjon i KOSTRA.

Administrasjon og miljø

Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø omfatter utgifter til kommunenes administrasjon, politisk styring og kontroll, samt ulike fellesutgifter som ikke er fordelt på de øvrige tjenestene. Dette er tjenester alle kommuner må ha for å kunne styre og drifte kommunen, og har vært sett på som kostnaden ved å være en kommune. Det er ikke egne funksjoner knyttet til kommunenes utgifter til miljø i utgiftsutjevningen i dag.

Administrasjonen er avgrenset til kommunenes sentraladministrasjon, og omfatter ikke administrative ledere på tjenestesteder. Tabell 10.26 viser kommunenes utgifter til administrasjon i 2019, på de funksjonene som er inkludert i utgiftsutjevningen og delkostnadsnøkkelen for administrasjon.

I 2019 var kommunenes utgifter til administrasjon om lag 28,5 mrd. kroner, eller om lag 9 300 kroner per innbygger. Utgiftene målt i kroner per innbygger varierer imidlertid betydelig mellom kommunene, fra om lag 2 800 til 43 800 kroner per innbygger. 90 pst. av kommunene har utgifter på mellom 4 400 til 16 500 kroner per innbygger, og små kommuner har gjennomgående høyere utgifter til administrasjon enn større kommuner.

Figur 10.1 viser sammenhengen mellom innbyggertall i kommunen og kommunens utgifter til administrasjon (per innbygger). Figuren viser at de minste kommunene har høyest utgifter, og utgiftene avtar med økende innbyggertall. Fra om lag 15–20 000 innbyggere flater kurven ut, og det er små forskjeller i utgifter til administrasjon per innbygger for de større kommunene.

Forstørr bilde

Landbruk

Kommunenes utgifter til landbruksforvaltning er i dag en egen sektor i utgiftsutjevningen i inntektssystemet, med en egen delkostnadsnøkkel. Delkostnadsnøkkelen for landbruk utgjør om lag 0,2 pst. av samlet kostnadsnøkkel i 2022. Før 2017 var landbruk en del av delkostnadsnøkkelen for administrasjon, landbruk og miljø. Egne kriterier for landbruk i kostnadsnøkkelen ble innført i 2004, etter at det tidligere innlemmede øremerkede tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen (349 mill. i 1996-kroner) ble lagt inn etter ordinære kriterier i inntektssystemet i 2002, men uten at kostnadsnøkkelen ble endret.

Kommunene er nærmeste forvaltningsorgan for landbruks- og matsektoren, og i de fleste kommuner utføres disse oppgavene av et kommunalt eller interkommunalt landbrukskontor. Kommunenes oppgaver innenfor landbruksforvaltning er blant annet saksbehandling, kontroll og veiledning etter landbruksrelaterte lover (jordlov, konsesjonslov, skogbrukslov m.m.), forvaltning og kontroll av de økonomiske virkemidlene i landbruket og arbeid knyttet til landbruk og jordvern i saker etter plan- og bygningsloven.

Kommunenes utgifter til disse oppgavene føres på en egen funksjon i KOSTRA, funksjon 329 Landbruksforvaltning og landbruksbasert næringsutvikling. Totalt utgjorde brutto driftsutgifter ekskl. avskrivninger på denne funksjonen 901 mill. kroner i 2019.

Landbruksforvaltning utgjør en relativt liten del av kommunenes samlede utgifter, men kan utgjøre en større andel av utgiftene for enkeltkommuner. Brutto driftsutgifter til landbruksforvaltning utgjorde eksempelvis over 2 pst. av samlede brutto driftsutgifter for ni kommuner i 2019. I gjennomsnitt brukte kommunene om lag 525 kroner per innbygger til landbruksforvaltning, og de fleste kommunene brukte mellom 0 og 1 250 kroner per innbygger. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommunene, og noen kommuner brukte over 2 000 kroner per innbygger i 2019. 19 kommuner brukte ikke penger på landbruksforvaltning i 2019, og er ikke med i analysene utvalget har utført.

10.7.1 Dagens delkostnadsnøkkel – administrasjon og miljø, og landbruk

Administrasjon og miljø

Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø består av kriteriene antall innbyggere i alt og gradert basiskriterium, jf. tabell 10.27. Antall innbyggere i alt utgjør 92,35 pst. av delkostnadsnøkkelen, så hoveddelen av fordelingen til administrasjon og miljø er med et likt beløp per innbygger. I tillegg inngår gradert basiskriterium med 7,65 pst., og dette fanger opp at det er smådriftsulemper innenfor kommunal administrasjon. Ved seneste revisjon av inntektssystemet i 2017 hadde kriteriene i delkostnadsnøkkelen en forklaringskraft på om lag 88 pst.

Landbruk

Landbruksnøkkelen består i dag av ett kriterium: landbrukskriteriet. Dette kriteriet består igjen av tre delkriterier: antall jordbruksbedrifter i kommunen, antall landbrukseiendommer i kommunen og kommunens areal, jf. tabell 10.28.

Kriteriet antall jordbruksbedrifter skal fange opp at jordbruksbedrifter i drift genererer forvaltningsarbeid gjennom brukernes behov for veiledning og oppfølging. Antall landbrukseiendommer skal fange opp at den kommunale landbruksforvaltningen også har arbeid relatert til landbrukseiendommer som ikke er i drift, både i forbindelse med lovsaker og samarbeidstiltak. Kriteriet areal skal fange opp kommunenes utgifter knyttet til skogbruk og utmark. De ulike delkriteriene er vektet sammen ut fra hvor stor del av variasjonen de forklarer i analysene. Det har ikke skjedd endringer i delkriteriene eller vektingen av dem siden den siste helhetlige revisjonen av inntektssystemet i 2017. Kriteriene forklarte ved seneste revisjon av inntektssystemet om lag 54 pst. av variasjonen i kommunenes utgifter til landbruk (målt per innbygger).

10.7.2 Analyseresultater og vurderinger

Utvalget har analysert kommunenes utgifter til administrasjon og landbruk hver for seg, og resultatene fra disse analysene er omtalt under.

Administrasjon

Det er i dag ikke mulig å skille ut utgiftene knyttet til kommunenes miljøoppgaver i KOSTRA, og det antas at utgiftene på dette området i stor grad inngår i den generelle administrasjonen eller er en inkludert del av arbeidet på flere sektorer. Funksjonene som inngår i denne delkostnadsnøkkelen handler i hovedsak om administrasjon, og utvalget omtaler derfor denne delkostnadsnøkkelen som administrasjon.

I utvalgets oppdaterte analyser av kommunenes administrasjonsutgifter har kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel en forklaringskraft på 86 pst., om lag det samme som ved seneste revisjon av inntektssystemet. De oppdaterte analysene viser at kommunestørrelse, målt ved basiskriteriet, fortsatt har betydning for variasjonene i kommunenes utgifter til administrasjon. Utvalget har også sett på om andre variabler som sier noe om strukturelle forhold i kommunen kan ha betydning for kommunenes utgifter til administrasjon, slik som befolkningsvekst, kommunens areal, bosettingsmønster og ulik alderssammensetning. De ulike indikatorene samvarierer imidlertid i stor grad, og henger både sammen med kommunestørrelse og kommunens inntektsnivå.

Basiskriteriet vurderes som det beste kriteriet for å fange opp betydningen av strukturelle forhold. Dette er også i tråd med resultatene fra den simultane modellen45, som finner stabile effekter av basiskriteriet over tid. På samme måte som for de øvrige delkostnadsnøklene der basiskriteriet inngår anbefales det at basiskriteriet vektes inn som gjennomsnittet mellom utvalgets egne analyser og resultatene fra den simultane modellen.

Landbruk

Landbrukskriteriet har i utvalgets oppdaterte analyser en forklaringskraft på 53 pst., om lag det samme som i analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkkel for landbruk. De tre variablene i dagens landbrukskriterium har også i utvalgets oppdaterte analyser betydning for kommunenes utgifter i forventet retning, men antall landbrukseiendommer er ikke statistisk signifikant for 2019. Variabelen er imidlertid statistisk signifikant for 2017 og 2018, og dersom vi ekskluderer kommunene med høyest utgifter per innbygger fra analysene. Utvalget vurderer at landbrukskriteriet bør bestå av de samme delkriteriene som før, men vektingen endres noe grunnet analyseresultatene. Det gis i forslaget til ny vekting økt vekt til kriteriene antall jordbruksbedrifter og kommunens areal, mens landbrukseiendommer vektes ned fra 0,28 til 0,11. Utvalgets forslag til sammensetning av landbrukskriteriet er vist i tabell 10.29.

10.7.3 Utvalgets forslag – delkostnadsnøkkel for administrasjon

Utvalget foreslår at dagens to delkostnadsnøkler for administrasjon og miljø, og landbruk, slås sammen til en felles delkostnadsnøkkel for administrasjon. Kommunens utgifter til miljø og landbruksforvaltning, slik disse inngår i utgiftsutjevningen, kan ses som en del av kommunens administrasjon. Landbruk er i dag en svært liten delkostnadsnøkkel, med en vekting på om lag 0,2 pst. av samlet kostnadsnøkkel, og kostnadsnøkkelen har ikke egne kriterier for miljøoppgaver.

Utvalget anbefaler videre at landbrukskriteriet justeres i tråd med analysene som omtalt over.

Landbrukskriteriet kan fortsatt baseres på analyser av kommunenes utgifter til landbruk på funksjon 329 i KOSTRA, men sektoren kan inkluderes i delkostnadsnøkkelen for administrasjon. Landbrukskriteriet vektes inn i delkostnadsnøkkelen for administrasjon som landbruksutgiftenes andel av de totale administrasjonsutgiftene.

Utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for administrasjon er vist i tabell 10.30.

10.8 Samlet kostnadsnøkkel

10.8.1 Sektorenes vekt i samlet kostnadsnøkkel

De ulike delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel ut fra den enkelte sektorens størrelse, målt ved netto driftsutgifter, fratrukket avskrivninger, fra KOSTRA. Den enkelte sektor (delkostnadsnøkkel) sin andel av totalen bestemmes av sektorens andel av de totale utgiftene til sektorene som inngår i utgiftsutjevningen.

Utvalget har tatt utgangspunkt i sektorenes andel av totalen slik disse er fastsatt i kostnadsnøkkelen i 2022, jf. statsbudsjettet for 2022 (Grønt hefte 2022). Andelene er deretter korrigert for de endringene utvalget foreslår på hvilke sektorer som skal inngå i utgiftsutjevningen, og hvilke funksjoner som skal inngå i hvilken sektor.

Midlene til helsestasjons- og skolehelsetjeneste, som i dag gis med en særskilt fordeling, er korrigert ut i beregningen av sektorenes størrelse i statsbudsjettet og Grønt hefte 2022 siden disse utgiftene mest sannsynlig også ligger inne i tallene for netto driftsutgifter som benyttes i beregningene. Utvalget anbefaler at disse midlene ikke lenger skal fordeles særskilt, og denne korreksjonen er derfor tatt bort i utvalgets forslag. Midlene som i 2022 er lagt inn med særskilt fordeling per grunnskole i kommunene ligger ikke inne i netto driftsutgifter på noen av sektorene i dag, og det er derfor ikke korrigert for dette i beregningene av sektorenes størrelse.

Tabell 10.31 viser hvor stor andel de ulike delkostnadsnøklene utgjør av den samlede kostnadsnøkkelen i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Tabellen gir også en oversikt over hvilke KOSTRA-funksjoner som er inkludert i de ulike sektorene i utvalgets forslag til utgiftsutjevning.

10.8.2 Forslag til samlet kostnadsnøkkel for kommunene

Kriteriene i de ulike delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel. Kriteriets vekt i den enkelte delkostnadsnøkkelen multipliseres med sektorens andel av den samlede kostnadsnøkkelen, og for kriterier som inngår i flere delkostnadsnøkler summeres vektingen fra de ulike sektorene. Tabell 10.32 viser dagens kostnadsnøkkel (2022) og utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. I utvalgets forslag er alternativ 2 for delkostnadsnøkkelen for barnevern lagt til grunn.

Med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel får alderskriteriene større betydning enn i dag, vektingen av disse kriteriene øker fra om lag 70,6 pst. til 72,5 pst. Det er kriteriene for antall barn under 6 år, og aldersgruppene mellom 23 og 90 år som får økt vekt.

Kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse får en høyere vekting med utvalgets forslag. Gradert basiskriterium øker med 0,17 prosentpoeng, mens kriteriene sone og nabo begge øker med 0,4 prosentpoeng. Økningen i gradert basiskriterium tilsvarer en økning i beløpet per kommune på om lag 2 mill. kroner, sammenlignet med beløpet som utløses av dagens kostnadsnøkkel (2022-tall).

Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over er det enkeltkriteriet med størst reduksjon i vektingen med utvalgets forslag. Endringen innebærer at kriteriet utløser om lag 0,5 mill. kroner mindre per person i kriteriet med utvalgets forslag enn i dagens kostnadsnøkkel. Denne endringen må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, dette er nærmere omtalt i avsnitt 10.3.6 over.

Kriterier som foreslås tatt ut av kostnadsnøkkelen er dagens opphopningsindeks (som erstattes av en alternativ indeks), ikke-gifte 67 år og over, uføre, barn uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning. Nye kriterier som tas inn er lønnstakere i heltidsstilling, aleneboende over 67 år og antall pasienter med diagnoser knyttet til rus og psykisk helse.