12 Skjønnstilskudd

12.1 Innledning

Skjønnstilskuddet er et tilskudd innenfor rammetilskuddet til kommunene, og var på 1,084 mrd. kroner i 2020. Skjønnstilskuddet skal kompensere kommunene for lokale forhold som ikke fanges opp av de ordinære kriteriene i inntektssystemet eller andre faste tilskuddsordninger. I tillegg kan skjønnstilskuddet benyttes til ulike prosjekter, og bidra til fornying og utvikling i kommunene. I dette kapitlet gis det en oversikt over de ulike delene av skjønnstilskuddet, retningslinjer for fordeling, utvikling i skjønnstilskuddet over tid samt utvalgets vurdering av skjønnstilskuddet.

Hoveddelen av skjønnstilskuddet, basisrammen, fordeles fra Kommunal- og distriktsdepartementet til statsforvalteren, som fordeler midlene videre til kommunene i sitt fylke etter retningslinjer gitt av departementet. I tillegg holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i løpet av året.

Skjønnstilskuddet har også omfattet en rekke kompensasjonsordninger, blant annet for endringer i inntektssystemet, kompensasjonsordning for utilsiktede virkninger i inntektssystemet som følge av kommunesammenslåing, bortfall av inntekter fra eiendomsskatt på produksjonsutstyr og installasjoner, og endringer i ordningen for differensiert arbeidsgiveravgift. De ulike kompensasjonsordningene har som regel blitt faset ut noen år etter at endringene har skjedd.

Det har vært et eget skjønnstilskudd siden innføringen av inntektssystemet i 1986. Behovet for et tilskudd som ble fordelt etter skjønn ble ved innføringen begrunnet med at et skjønnstilskudd kunne kompensere kommuner som fikk en brå reduksjon i inntektene, at det var behov for et tilskudd som kunne ivareta lokale forhold som ikke i tilstrekkelig grad ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen, og at skjønnstilskuddet kunne brukes til å fange opp overgangsproblemer ved innføringen av inntektssystemet.1

12.2 Om skjønnstilskuddet

12.2.1 Basisrammen

Skjønnstilskuddet til kommunene er i 2022 på 990 mill. kroner, og av dette utgjør basisrammen 850 mill. kroner. Departementet fastsetter årlig retningslinjer for fordelingen, og fordeler basisrammen mellom de ulike fylkene. Statsforvalteren fordeler deretter sin del av basisrammen til kommunene i sitt fylke, etter de fastsatte retningslinjene. Basisrammen skal i hovedsak brukes til å kompensere for forhold som ikke blir godt nok ivaretatt av inntektssystemet eller gjennom andre faste tilskuddsordninger. Basisrammen kan også benyttes som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunen.2

Størrelsen på basisrammen har vært gradvis redusert de senere årene, fra 1 191 mrd. kroner i 2017 til 850 mill. i 2022. Dette har vært begrunnet med at rammetilskuddet til kommunene i størst mulig grad bør fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger.

Fylkesvis fordeling av basisrammen

Departementet fastsetter hvert år den fylkesvise fordelingen av basisrammen. Statsforvalteren fordeler en del av basisrammen til kommunene i fylket i forbindelse med statsbudsjettet, men holder også tilbake deler av rammen til senere fordeling gjennom budsjettåret.

Tabell 12.1 viser de fylkesvise skjønnsrammene til statsforvalterembetene i 2022. Det varierer mellom fylkene hvor store rammene er målt i kroner per innbygger, og det er stor variasjon mellom kommunene i hvor mye de mottar i skjønnstilskudd. Statsforvalteren i Troms og Finnmark mottar den største skjønnsrammen per innbygger, mens Oslo og Viken har den minste skjønnsrammen per innbygger.

Figur 12.1 viser fylkesvis fordeling av basisrammen i kroner per innbygger over tid, i prosent av landsgjennomsnittet, på gammel fylkesstruktur. Som figuren viser, har det over flere tiår vært stor variasjon i de fylkesvise rammene. Kommunene i de nordligste fylkene har over tid fått mest, mens Oslo har fått minst. Tendensen i dagens fordeling har altså vært gjeldende over tid.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Retningslinjer for fordeling av basisrammen

I forkant av statsbudsjettet hvert år får statsforvalterne et tildelingsbrev med de fylkesvise skjønnsrammene, samt retningslinjer for skjønnstildelingen. Retningslinjene gitt av departementet skal sikre en mest mulig likeverdig behandling av kommunene i de ulike fylkene.

Retningslinjene viser til at formålet med skjønnstilskuddet er å

• fange opp forhold som ikke blir godt nok ivaretatt i inntektssystemet og gjennom andre faste tilskuddsordninger, og

• bidra til fornying og utvikling av kommunene.

Retningslinjene viser videre til at skjønnstildelingen skal baseres på statsforvalternes kjennskap til forholdene i den enkelte kommune. Det skal gjøres en helhetlig vurdering av kommunens økonomi og behov, og det presiseres at skjønnsmidler bør tildeles på grunnlag av kommunens økonomi som helhet, og ikke kun på grunnlag av enkeltstående saker.

Statsforvalteren har også ansvaret for oppfølgingen av kommuner i ROBEK og andre kommuner i økonomisk ubalanse. Som en del av oppfølgingen skal disse kommunene spesifisere konkrete tiltak for å komme i økonomisk balanse. I retningslinjene presiseres det at kommuner som ikke iverksetter tiltak for å gjenopprette økonomisk balanse, ikke kan tildeles skjønnsmidler.

Innenfor skjønnsrammen skal statsforvalterne også sette av midler til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger i sin virksomhet. Retningslinjene angir noen krav som statsforvalterne må ta hensyn til i tildelingen av prosjektmidler. Statsforvalterne skal videre rapportere og videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner.

Statsforvalterne skal også sette av minimum fem prosent av skjønnsrammen til kommuner som får uforutsette økonomiske utfordringer gjennom året. Dette kan eksempelvis handle om kommuner som blir utsatt for naturskade eller andre ekstraordinære hendelser.3

Begrunnelser for å gi skjønnsmidler

Statsforvalternes begrunnelser for å gi skjønnsmidler varierer. Tidligere lå det flere direkte føringer i retningslinjene om hvilke saker det kunne gis skjønn til, men de siste årene har retningslinjene blitt mer generelle, og hvert år skal tildelingen basere seg på lokalt skjønn og dialog med kommunene. Sammen med fylkesmannsembetene gjennomgikk departementet i 2016 embetenes begrunnelser for tildeling av skjønnsmidler. Begrunnelsene som ble gitt handlet blant annet om svak økonomi, kostnadskrevende forhold knyttet til befolkning, kommunestørrelse, geografi, natur, miljø, transport og vei, endringer i tilskudd og overføringer eller beredskap.

12.2.2 Skjønnsmidler fordelt av departementet

Kommunal- og distriktsdepartementet holder tilbake og fordeler en mindre del av det samlede skjønnstilskuddet for å kunne kompensere kommunesektoren for kostnader ved uforutsette hendelser. De tilbakeholdte midlene går hovedsakelig til å gi kommuner kompensasjon for naturskader eller andre ekstraordinære hendelser og håndtering av akutte krisesituasjoner. Det er etablert en modell for kompensasjon for naturskade, der kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunene få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom statsforvalteren.

Departementet satte av 120 millioner kroner til kommunene til å kompensere for uforutsette hendelser i 2022. Eksempler på saker som har falt inn under ordningen de senere årene er kvikkleireskredet i Gjerdrum (2021)4, skogbrann i Finnøy (2018) og flom i Froland, Vennesla og Songdalen (2017).5

Innenfor departementets skjønnsmidler settes det også av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter som skal komme kommunesektoren til gode. Departementet satte av 20 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene i 2022.

Kommunal- og distriksdepartementet rapporterer hvert år på bruken av skjønnsmidlene i kommuneproposisjonen, og her finnes det en oversikt over fordelingen og bruken av skjønnsmidlene. I kommuneproposisjonen for 2023 gis det en rapportering på bruken av skjønnsmidlene i 2021.6

12.2.3 Samlet skjønnstilskudd

Tabell 12.2 gir en oversikt over totalt skjønnstilskudd og fordelingen på de ulike delene, i de siste fem årene. Størrelsen på samlet skjønnstilskudd varierer etter hvilke saker som ligger inne år for år, men det har i perioden vært en jevn nedgang i basisrammen. Departementets reservepott har vært relativt stabil.

Det totale skjønnstilskuddet var spesielt høyt i 2021 og 2020. Det skyldes at en stor del av koronakompensasjonen til kommunene ble bevilget over skjønnstilskuddet. I 2020 var ekstrabeløpet på 2 mrd. kroner, og det økte til 3 mrd. i 2021.

Andre saker som har tatt en betydelig del av reservepotten de siste årene er kvikkleireskredet i Gjerdrum, kommuner som ble stående ufrivillig alene etter kommunereformen og midler til retaksering og kompensasjon for endringer i eiendomsskatten. Mellom 2017 og 2019 ble det på ulike måter gitt kompensasjon i forbindelse med kommunereformen og omleggingen av inntektssystemet i 2017.

12.2.4 Utvikling i skjønnstilskudd over tid

Det har vært ønskelig at rammetilskuddet til kommunene i størst mulig grad bør fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Skjønnstilskuddet skal dekke lokale forhold som ikke fanges opp i inntektssystemet og uforutsette hendelser, og det har blitt vist til at det ikke er grunn til å tro at slike forhold varierer systematisk per innbygger mellom fylkene over tid. Skjønnstilskuddet har derfor blitt redusert i senere år, og det har også blitt overført midler til innbyggertilskuddet. Grunnen til at skjønnstilskuddet ikke er ytterligere redusert i 2021 er usikkerhet knyttet til covid-19-pandemien og eventuelle konsekvenser av denne.7

Figur 12.2 viser utviklingen i samlet skjønnstilskudd til kommunene, i millioner kroner, siden 2010. Samlet skjønnstilskudd til kommunene i 2021 ekskl. koronaskjønn var på 1,15 milliarder kroner.

Forstørr bilde

Note: Mellom 2011 og 2016 lå det inne en egen post i skjønnstilskuddet for kompensasjon for endringer i inntektssystemet i 2011. Tallene for 2020 og 2021 er eksklusive skjønnsmidler bevilget i koronakompensasjon.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Skjønnstilskuddet lå stabilt på over 1,5 milliarder kroner mellom 2010 og 2017 og økte med omtrent en halv milliard kroner i 2011. Økningen i denne perioden hadde sammenheng med innføringen av kompensasjon til alle kommuner som tapte over 100 kroner per innbygger på endringene i inntektssystemet, på totalt 400 mill. kroner årlig.

12.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at behovet for et skjønnstilskudd avhenger av i hvor stor grad man klarer å ivareta målsetningene med inntektssystemet gjennom den faste delen av inntektssystemet. Etter utvalgets syn bør rammetilskuddet til kommunene i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Å fordele midlene etter faste kriterier vil gi kommunene økt forutsigbarhet og bedre mulighet til å planlegge inntektene sine framover i tid. Utvalget mener derfor det bør foretas en videre reduksjon i skjønnstilskuddet framover.

Det kan imidlertid dukke opp lokale forhold som kommunene selv ikke kan påvirke, som medfører økte utgifter – eksempelvis naturkatastrofer som ras, skogbrann eller flom. I tillegg kan det oppstå ekstraordinære hendelser i løpet av et år som det er vanskelig å kompensere kommunene for gjennom faste kriterier, eksempelvis koronapandemien og kostnadene den har medført. Etter utvalgets vurdering bør inntektssystemet derfor fortsatt inneholde et skjønnstilskudd, som i hovedsak gis med bakgrunn i slike særskilte begrunnelser.

I dag utgjør basisrammen hoveddelen av skjønnstilskuddet, og en stor del av basisrammen fordeles i forkant av budsjettåret. Det er noe ulik praksis blant statsforvalterne når det gjelder hvor mye av basisrammen som holdes tilbake for fordeling i løpet av året, og etter utvalgets vurdering er det uheldig hvis det er store variasjoner mellom fylkene. Skjønnstilskuddet skal i hovedsak kompensere kommunene for uforutsette hendelser i løpet av året, og kommunenes behov blir først kjent gjennom året. Statsforvalterne bør derfor i større grad holde tilbake midler slik at de kan fordeles etter behov. For mange kommuner har skjønnsmidlene over flere år utgjort en stor andel av rammetilskuddet, og har derfor blitt å regne som en forutsigbar inntekt de forventer å få. Skjønnsmidlene er imidlertid ikke ment å skulle være et permanent tilskudd som kommunene får hvert år. Utvalget vurderer det som uheldig dersom kommuner budsjetterer med skjønnstilskudd som et permanent tilskudd som de skal få fast fra år til år, da dette ikke er formålet med tilskuddet.

I dag tildeles hoveddelen av skjønnsmidlene (basisrammen) gjennom statsforvalterne, mens en mindre del holdes tilbake og fordeles av departementet for å kunne kompensere kommunesektoren for kostnader ved uforutsette hendelser. Utvalget mener det er viktig at en betydelig del av fordelingen av skjønnsmidlene fortsatt skjer fra statsforvalterne. Statsforvalterne har unik lokalkunnskap og bedre forutsetninger enn departementet for å vite hvilke kommuner i sitt fylke som har behov for skjønnsmidler. Utvalget mener samtidig at departementet fortsatt må ha ansvar for å kompensere kommunesektoren som helhet ved uforutsette hendelser, med bistand fra statsforvalterne.

Utvalget vil videre peke på at det bør gjøres endringer i den fylkesvise fordelingen av basisrammen. Det er utvalgets oppfatning at basisrammen i stor grad er basert på en historisk fordeling og denne fordelingen har vært relativt stabil over mange år. Etter utvalgets vurdering er antall innbyggere, antall kommuner og behovene i kommunene mer relevante faktorer for å fordele basisrammen mellom fylkene enn en historisk fordeling. Utvalget mener at basisrammen i større grad bør fordeles per innbygger og per kommune i det aktuelle fylket, da det ikke er grunn til å tro at forholdene skjønnstilskuddet skal ivareta varierer systematisk per innbygger mellom fylkene over tid.

Utvalget mener også at dagens praksis der kommunene søker statsforvalteren om skjønnstilskudd skaper unødvendig mye byråkrati rundt tildelingen, og at det kan være vanskelig for kommunene å forstå kriteriene for tildelingen. Dette tilsier også at en større del av tilskuddet bør fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, og at skjønnsmidlene i større grad bør fordeles til uforutsette hendelser, prosjektmidler eller annet som ikke går inn i kommunenes løpende drift.

Det er fortsatt behov for skjønnsmidler som kommunene kan søke på til ulike prosjekter, og utvalget mener prosjektmidlene i størst mulig grad bør gå til prosjekter som er relevante for mer enn én kommune. Dette er prosjekter det ellers vil være vanskelig for enkeltkommuner å finne eller sette av midler til. Utvalget vil også vise til at innovasjon bør være et sentralt kriterium for tildeling av prosjektskjønn.

Utvalget foreslår at basisrammen halveres sammenlignet med dagens nivå. Dette innebærer at basisrammen utgjør 425 mill. kroner. Samtidig vurderer utvalget at skjønnet som fordeles av departementet, herunder reservepotten og prosjektskjønnet, kan opprettholdes på samme nivå som i dag.