13 Overgangsordning i inntektssystemet

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hensynet til stabilitet i inntektssystemet, om det er behov for en type ordning som ivaretar dette og hvordan den skal utformes. I dagens inntektssystem er det en overgangsordning som skjermer kommunene mot en brå nedgang i rammetilskuddet fra ett år til det neste; inntektsgarantiordningen.

I dette kapittelet omtales dagens overgangsordning og hvordan denne fungerer, samt utvalgets vurdering og anbefaling knyttet til en overgangsordning i inntektssystemet.

13.1 Dagens ordning – inntektsgarantiordningen

Inntektsgarantiordningen (INGAR) er dagens overgangsordning i inntektssystemet. Formålet med ordningen er å skjerme kommunene mot en for brå nedgang i rammetilskuddet fra ett år til det neste. Ordningen sikrer at ingen kommuner har en beregnet vekst i rammetilskuddet fra ett år til det neste som, beregnet per innbygger, er mer enn 400 kroner lavere enn beregnet vekst på landsbasis. Ordningen blir finansiert gjennom et likt trekk per innbygger for alle kommuner.

Inntektsgarantiordningen ble innført i 2009, og har i hovedsak vært uendret siden det. Grensen for å motta kompensasjon gjennom INGAR var 300 kroner per innbygger ved innføringen i 2009, og ble økt til 400 kroner per innbygger fra og med 2018.

Gjennom inntektsgarantiordningen kan kommunene få kompensasjon for endringer i rammetilskuddet som skyldes:

• systemendringer (f.eks. endringer ved revisjoner av inntektssystemet)

• innlemming av øremerkede tilskudd (endring i fordeling fra det øremerkede tilskuddet til fordeling gjennom rammetilskuddet)

• befolkningsnedgang

• endring i befolkningssammensetningen eller øvrige kriteriedata

• endringer i de regionalpolitiske tilskuddene distriktstilskudd Sør-Norge, distriktstilskudd Nord-Norge og storbytilskuddet.

Noen forhold holdes i dag utenom beregningsgrunnlaget, og blir ikke kompensert gjennom INGAR. Dette er:

• endringer i skatteinngang og/eller inntektsutjevning

• skjønnstilskudd

• de regionalpolitiske tilskuddene veksttilskudd og regionsentertilskudd

• saker med særskilt fordeling (tabell c-saker)

• nedgang i rammetilskuddet som følge av sammenslåing (dette fanges opp i inndelingstilskuddet)

Begrunnelse for at disse forholdene ikke blir kompensert er at dette er forhold som skal variere over tid. Veksttilskuddet skal eksempelvis gis i den perioden befolkningsveksten er særlig sterk, og skjønnstilskuddet skal gis til særskilte forhold. Tilskudd som er gitt en særskilt fordeling holdes også utenom, siden det i disse fordelingene kan tas hensyn til endringer fra år til år hvis det er ønskelig å redusere svingninger.

Regionsentertilskuddet ble innført fra og med 2017, og i Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2018 ble det slått fast at regionsentertilskuddet ikke skulle inngå i beregningen av inntektsgarantiordningen.1

Endringer i skatteinntekter og/eller inntektsutjevning inngår heller ikke i grunnlaget for inntektsgarantiordningen. Skatteinntektene vil kunne variere en del fra år til år, samtidig som den relativt sterke utjevningen av skatteinntekter vil redusere betydningen av skattesvikt i en kommune.

13.2 Hvordan fungerer dagens ordning?

Inntektsgarantiordningen er utformet slik at den skal gi en helhetlig skjerming mot endringer i rammetilskuddet, det vil si at ordningen tar utgangspunkt i utviklingen i samlet rammetilskudd for kommunen. I 2022 var det 104 kommuner som mottok et tillegg gjennom inntektsgarantiordningen, og til sammen mottok disse kommunene 95 mill. kroner. Tillegget til disse kommunene ble finansiert med et trekk for alle kommuner på om lag 48 kroner per innbygger.

Tabell 13.1 viser de kommunene som mottok mer enn 2 000 kroner per innbygger gjennom INGAR i 2022 (før finansiering av selve ordningen). Dette er i hovedsak kommuner med færre enn 2 000 innbyggere, og 11 av de 13 kommunene hadde befolkningsnedgang fra 2020 til 2021. For disse kommunene utgjorde inntektsgarantiordningen en betydelig økning i innbyggertilskuddet. Hjartdal kommune, som var kommunen med høyest tillegg i kroner per innbygger, mottok om lag 9,2 mill. kroner i inntektsgarantiordningen i 2022. Dette utgjorde om lag 14 pst. av kommunens samlede innbyggertilskudd i 2022.

13.2.1 Utvikling i inntektsgarantiordningen over tid

Figur 13.1 viser utviklingen i inntektsgarantiordningen fra 2009 til 2022. Søylene viser det totale tilskuddet i ordningen, mens linjen viser antall kommuner som mottok tilskudd gjennom ordningen det enkelte året.

Samlet tilskudd gjennom ordningen har variert fra 120 mill. kroner i 2010 til 719 mill. kroner i 2011, mens finansieringen har variert fra 25 til 147 kroner per innbygger. Tilskuddet, og antall kommuner i ordningen, var høyest i de to årene det ble gjort større endringer i inntektssystemet (2011 og 2017). I de fleste andre årene har tillegget gjennom INGAR vært på rundt 300 mill. kroner, med en finansiering rundt 60 kroner per innbygger.

Forstørr bilde

* Grenseverdien for å motta tilskudd gjennom INGAR ble økt fra 300 til 400 kroner per innbygger fra og med 2018.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

13.2.2 Hva fanges opp av inntektsgarantiordningen?

Befolkningsnedgang

Nedgang i befolkningstallet gir på sikt nedgang i rammetilskuddet, siden den største delen av rammetilskuddet fordeles per innbygger. Inntektsgarantiordningen tar hensyn til dette, og skal sørge for at en kommune ikke får en for brå nedgang i rammetilskuddet på grunn av befolkningsnedgangen. Skatteinntektene påvirkes også negativt av endringer i innbyggertallet, men omfattes ikke av INGAR.

I beregningen av INGAR tas det utgangspunkt i et korrigert rammetilskudd (korrigert for de forholdene som skal holdes utenom ordningen) per kommune, for budsjettåret (t) og året før budsjettåret (t-1). Differansen mellom disse to er lik samlet vekst i rammetilskuddet (per kommune), og dette omregnes til vekst per innbygger ved å dele på antall innbyggere i kommunen. Selv om vekstgrensen er definert som et beløp per innbygger, beregnes størrelsen på inntektsgarantiordningen ut fra den absolutte veksten i rammetilskuddet fra ett år til det neste. Det er ikke utviklingen i rammetilskudd per innbygger som legges til grunn.

Tabell 13.2 viser de 15 kommunene med høyest befolkningsnedgang fra 1.7.2020 til 1.7.2021 (det vil si det innbyggertallet som legges til grunn for beregningen av innbyggertilskuddet det enkelte år), og tillegg gjennom inntektsgarantiordningen i 2022. Av disse 15 kommunene var det fire kommuner som ikke mottok tillegg gjennom inntektsgarantiordningen i 2022, og for de øvrige kommunene er det litt ulikt hvor høye beløp de mottok. Årsaken til at disse beløpene varierer er at befolkningsnedgang kun er ett av flere elementer som spiller inn i beregningen av inntektsgarantiordningen. Andre elementer vil kunne trekke i motsatt retning slik at kommunen ikke mottar tillegg gjennom ordningen, selv om endringen i innbyggertall isolert sett skulle tilsi det.

Figur 13.2 viser befolkningsendring fra 2008 til 2018, og kommunene gruppert etter hvor mange år de mottok tilskudd gjennom INGAR i samme periode (2009–2019). Vi ser at kommunene som mottok INGAR i 4–6 år og 7–9 år i denne perioden har hatt sterkere befolkningsnedgang enn kommunegruppene som mottok INGAR i mindre enn 4 av årene.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Lunder m.fl. (2020) så i rapporten Økonomi i kommuner med svak befolkningsutvikling på befolkningsutviklingens betydning for inntekter, utgifter og tjenester i kommunen.2 I rapporten så forskerne blant annet på tilskudd gjennom inntektsgarantiordningen og befolkningsveksten i kommunen, og fant at kommunene med sterkest befolkningsvekst ikke mottok tilskudd gjennom inntektsgarantiordningen, men at midlene ellers fordeles uten tydelig mønster. De påpekte også at inntekter fra ordningen utgjør relativt lite av totalinntekten for kommunene.

Endringer i inntektssystemet

Større endringer i inntektssystemet vil fanges opp av inntektsgarantiordningen. Isolert sett kan ikke en kommune tape mer enn 400 kroner per innbygger per år på endringer i inntektssystemet. For en kommune som taper 2 000 kroner per innbygger på en endring, vil det isolert sett ta 5 år før endringen er fullt ut faset inn i rammetilskuddet. Hvis kommunen i tillegg opplever nedgang i befolkningstallet, endringer i befolkningssammensetningen eller andre endringer som gir reduksjon i rammetilskuddet, vil imidlertid endringene fases inn over lengre tid, siden inntektsgarantiordningen beregnes ut fra den samlede endringen i rammetilskuddet fra ett år til det neste.

Antall kommuner som fikk tilskudd gjennom inntektsgarantiordningen og det totale tilskuddet i ordningen var høyest i årene 2011 og 2017. Dette var de to årene i perioden det ble gjort større endringer i kostnadsnøkkelen og andre elementer i inntektssystemet.

I 2017 var det 180 kommuner som mottok tilskudd gjennom inntektsgarantiordningen, og av disse var det 139 kommuner som tapte på endringene i inntektssystemet. Av de 148 kommunene som tapte mer enn 300 kroner per innbygger på endringene var det 101 kommuner som mottok tilskudd gjennom ordningen i 2017.

Endringer i inntektssystemet er bare en av endringene som fanges opp av inntektsgarantiordningen, så det vil ikke nødvendigvis være fullt samsvar mellom tap på endringer i inntektssystemet og tilskudd gjennom ordningen. Ordningen ser imidlertid ut til å fange opp kommunene med de største tapene etter endringer i inntektssystemet. Av 21 kommuner som tapte mer enn 1 500 kroner på endringene i inntektssystemet i 2017 var det 19 kommuner som mottok tilskudd gjennom ordningen. Totalt tapte disse 21 kommunene om lag 97,5 mill. kroner på endringene, mens det totale tilskuddet gjennom inntektsgarantiordningen til disse kommunene var på om lag 91,9 mill. kroner.

Endring i kriteriedata eller distriktstilskudd

En kommune som får en større nedgang i enkeltkriterier i inntektssystemet, som for eksempel kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming, eller som får en nedgang i distriktstilskuddene i inntektssystemet, vil kunne få en betydelig reduksjon i rammetilskuddet som følge av dette. Slike forhold vil også kunne fanges opp av inntektsgarantiordningen.

Et eksempel er et tilfelle der en kommune som mottar småkommunetillegg i distriktstilskudd Sør-Norge med 6 mill. kroner, mister dette. For denne kommunen utgjør småkommunetillegget om lag 2 400 kroner per innbygger, som er en betydelig reduksjon i rammetilskuddet. Denne endringen vil imidlertid fanges opp av inntektsgarantiordningen, og endringen vil isolert sett fases inn over om lag 6 år, med en reduksjon på 400 kroner per innbygger per år. Det første året vil kommunen, isolert sett, dermed motta om lag 2 000 kroner per innbygger (om lag 5 mill. kroner) gjennom inntektsgarantiordningen, noe som dermed begrenser betydningen av å miste tilskuddet betydelig det første året. Hvis kommunen mottar småkommunetillegg igjen i løpet av denne perioden vil det også tas hensyn til i beregningen av inntektsgarantiordningen, og kommunen vil ikke lenger motta kompensasjon for det tidligere tapet av småkommunetillegget.

13.3 Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener det fortsatt bør være en overgangsordning i inntektssystemet, som skjermer kommunene mot større endringer i rammetilskuddet fra ett år til det neste. En slik ordning bidrar til økt stabilitet i inntektene til kommunene, og gjør at kommunen vil få større forutsigbarhet i inntektene og dermed også finansieringen av tjenestetilbudet.

Utvalget mener at dagens ordning fungerer godt, og anbefaler at denne videreføres. Ordningen fanger opp en rekke forhold som påvirker kommunenes inntekter, både systemendringer og endringer som skyldes endringer i enkeltkriterier eller regionalpolitiske tilskudd. Ordningen fanger også opp kommuner med nedgang i innbyggertallet, slik at endringene i inntekter som følge av befolkningsnedgang vil fases gradvis inn.

En annen styrke ved inntektsgarantiordningen er at den omfatter store deler av rammetilskuddet, og ser alle endringer i sammenheng. Dette gjør at en kommune som får en betydelig reduksjon i rammetilskuddet på grunn av flere mindre endringer som alle trekker i negativ retning, også vil kunne få kompensasjon gjennom inntektsgarantiordningen.

Den tidligere overgangsordningen, som var en del av inntektssystemet fram til 2009, inkluderte færre elementer (i hovedsak systemendringer). Alle endringer, både positive og negative, ble faset inn over fem år, uavhengig av størrelsen på endringen. I denne ordningen ble heller ikke de ulike delene som inngikk i ordningen sett i sammenheng.

En styrke ved inntektsgarantiordningen er at mindre endringer vil kunne fases inn raskt, mens større endringer vil fases inn over flere år. Dette er særlig viktig for mindre kommuner. Den tidligere overgangsordningen var tidsbegrenset til 5 år, noe som gjorde at endringene det enkelte år kunne bli betydelige for små kommuner, selv om endringen var omfattet av overgangsordningen. I inntektsgarantiordningen vil lengden på overgangsordningen ses i forhold til rammetilskuddet til den enkelte kommune. For kommuner der reduksjonen utgjør et høyt beløp målt i kroner per innbygger vil endringene fases inn over lengre tid enn for kommuner der endringene utgjør et lavere beløp per innbygger. I motsetning til den tidligere overgangsordningen vil også positive endringer, for eksempel som følge av systemendringer, få gjennomslag med en gang.

Inntektsgarantiordningen er en relativt kompleks ordning, og det kan være vanskelig å se effekten av den enkelte endring. Sluttresultatet er imidlertid forutsigbart for kommunene, ved at man kan legge til grunn en vekst i rammetilskuddet (korrigert for forholdene nevnt over) som ikke vil avvike mer enn et visst beløp fra veksten på landsbasis. Utvalget mener imidlertid at det viktigste er at ordningen fanger opp endringer i rammetilskuddet fra ett år til det neste, og dermed fører til økt stabilitet og forutsigbarhet i inntektene til kommunene.

Grenseverdi i ordningen

Utvalget har også vurdert grenseverdien i ordningen, det vil si hvor mye veksten i den enkelte kommune kan avvike fra landsgjennomsnittet for at kommunen skal få et tillegg gjennom inntektsgarantiordningen.

Da ordningen ble innført i 2009 var grenseverdien i ordningen på 300 kroner per innbygger, noe som tilsvarte om lag 2,79 pst. av rammetilskuddet per innbygger. I dag er grenseverdien 400 kroner per innbygger, noe som tilsvarer om lag 1,45 pst. av rammetilskuddet per innbygger. Sett i forhold til størrelsen på det samlede rammetilskuddet er dagens grenseverdi betydelig lavere enn det som ble lagt til grunn når ordningen ble innført.

Økt grenseverdi vil bety at terskelen for å komme inn i ordningen øker, færre kommuner kommer inn og de som er inne i ordningen vil få et lavere tillegg enn med dagens grenseverdi. Motsatt vil en reduksjon i grenseverdien gjøre at flere kommuner kommer inn, beløpene i ordningen vil øke, og dermed vil også finansieringen av ordningen øke.

Utvalget vurderer at dagens grenseverdi virker å fungere godt. Den fanger opp kommuner med relativt stor nedgang i rammetilskuddet, samtidig som finansieringen av ordningen ikke er for høy. Utvalget anbefaler derfor at grenseverdien videreføres på 400 kroner per innbygger. Grenseverdien bør imidlertid prisjusteres framover, slik at ikke verdien gradvis reduseres over tid.