14 Andre problemstillinger

Fordelingen av inntekter mellom kommunene bygger i hovedsak på antall personer som er folkeregistrert i kommunen. Utvalget har fått flere innspill, blant annet fra Demografiutvalget1 og Distriktsnæringsutvalget2, om at det bør vurderes hvordan kommuner med en stor fritidsbefolkning kan ivaretas i inntektssystemet. Utvalgets vurderinger knyttet til denne problemstillingen, og andre innbyggere som ikke er folkeregistrert i kommunen, er nærmere omtalt i avsnitt 14.1.

I inntektssystemet i dag er det noen saker som fordeles med en særskilt fordeling i innbyggertilskuddet, og som ikke fordeles etter kriteriene i kostnadsnøkkelen. Utvalgets vurdering av saker med særskilt fordeling er omtalt i avsnitt 14.2.

Toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er ikke en del av inntektssystemet. Ordningen omfatter imidlertid tjenester som også finansieres gjennom inntektssystemet, og har noen andre berøringspunkter mot inntektssystemet. Utvalget har derfor vurdert enkelte elementer i ordningen, og sett dette i sammenheng med utformingen av inntektssystemet. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 14.3.

14.1 Innbyggere som ikke er folkeregistrert i kommunen

I inntektssystemet er det i dag et grunnleggende prinsipp at fordelingen av inntekter mellom kommunene bygger på folkeregistrert innbyggertall i kommunen, og de frie inntektene tilfaller i hovedsak den kommunen der innbyggeren er folkeregistrert.

For de aller fleste kommunale tjenester er det sammenfall mellom hvor innbyggeren er folkeregistrert og der innbyggeren får tjenester. På noen områder er det imidlertid slik at en kommune også tilbyr, og har ansvar for, kommunale tjenester til personer som ikke er folkeregistrert i kommunen. Dette gjelder for eksempel innbyggere som har fritidsbolig i en annen kommune enn hjemkommunen, studenter som bor og studerer et annet sted enn de er folkeregistrert, pendlere og personer fra omegnskommuner som benytter tjenester i en regionsenterkommune. Med en fellesbetegnelse kan dette kalles gjesteinnbyggere, det vil si personer som oppholder seg og benytter tjenester i kommunen uten å være folkeregistrert i kommunen.

Både Demografiutvalget og Distriktsnæringsutvalget pekte i sine utredninger på at kommuner med en stor fritidsbefolkning har utgifter til disse innbyggerne, samtidig som kommunene ikke får inntekter for dette gjennom inntektssystemet. Utgifter som spesielt trekkes fram av disse utvalgene er utgifter til helse- og omsorgstjenester, som følge av at fritidsbefolkningen i større grad enn tidligere oppholder seg på hyttene over lengre tid. Som en mulig løsning på denne problemstillingen pekte Demografiutvalget på at det burde vurderes å lage en modell der pengene i større grad følger brukeren.

14.1.1 Om problemstillingen

Kommuner med et stort innslag av gjesteinnbyggere vil i ulik grad kunne ha utgifter til kommunale tjenester til innbyggere som ikke er folkeregistrert i kommunen, samtidig som det er kommunen der personen er folkeregistrert som i hovedsak mottar de direkte inntektene gjennom inntektssystemet. Dette vil kunne gi et manglende samsvar mellom de inntektene kommunen får gjennom inntektssystemet, og kommunens utgifter til tjenestene. På den andre siden kan kommunene få andre inntekter fra disse gjesteinnbyggerne, utenom inntektssystemet, blant annet gjennom eiendomsskatt, brukerbetalinger og gebyrer, i tillegg til indirekte inntekter gjennom flere arbeidsplasser og økt sysselsetting i kommunen.

Det er mange typer kommuner der innbyggertallet i kortere og lengre perioder er høyere enn det folkeregistrerte antallet. Studenter oppholder seg i studentkommunen i store perioder av året, i typiske hyttekommuner øker innbyggertallet i helger og ferier, mens pendlerkommuner har en økning på hverdager. Hvor ofte, og hvor lenge, gjesteinnbyggerne oppholder seg i kommunen vil påvirke omfanget av tjenester til disse innbyggerne og hvilke tjenester de etterspør fra kommunen.

Typiske hyttekommuner er gjerne enten fjellkommuner (vintersportssteder) eller kystkommuner (sommersteder). Tabell 14.1 og 14.2 viser de 10 kommunene med henholdsvis flest fritidsboliger og flest fritidsboliger per 1 000 innbyggere. Ringsaker og Trysil er kommunene med flest fritidsboliger, begge har rundt 7 000. Mange typiske hyttekommuner er relativt små kommuner, og jf. tabell 14.1 er antall fritidsboliger høyere enn antallet fastboende innbyggere i flere av disse kommunene. Forholdet mellom antall gjesteinnbyggere og antall innbyggere i kommunen vil kunne påvirke i hvor stor grad gjesteinnbyggere påvirker dimensjoneringen av tjenestetilbudet i kommunen.

I 2020 var det registrert studenter i høyere utdanning i 54 kommuner, og av disse var det 35 kommuner med mer enn 1 000 studenter. Tabell 14.3 viser de 10 kommunene med flest registrerte studenter i 2020. De største utdanningsinstitusjonene ligger i de største kommunene, og 76 pst. av studentene holder til i de 10 kommunene med flest studenter.

Utgifter

I tillegg til de kommunale tjenestene som i hovedsak retter seg mot innbyggerne som er bosatt i kommunen, slik som grunnskole, barnehage og store deler av helse- og omsorgstjenestene, har kommunene også ansvar for en del tjenester som ikke er avgrenset til kommunens egne innbyggere. Dette gjelder for eksempel ansvaret for beredskap (inkl. noen helse- og omsorgstjenester), planlegging og tilrettelegging for bruk av areal i kommunen, behandling av plan- og byggesaker, infrastruktur, kultur- og idrettstilbud og ulike tekniske tjenester.

Kommunene har i hovedsak kun plikt til å levere tjenester til innbyggere bosatt i egen kommune, med noen unntak. Kommunene har ansvaret for beredskapen i kommunen, og dette gjelder også de innbyggerne som til enhver tid oppholder seg i kommunen. I følge helse- og omsorgstjenesteloven skal kommunene sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Oppholdsprinsippet innebærer også at gjesteinnbyggere fra andre kommuner har krav på andre helse- og omsorgstjenester, utover den akutte beredskapen. Dette kan for eksempel være knyttet til hjemmesykepleie, og er trolig mest aktuelt i kommuner med et stort innslag av fritidsboliger. Utover normale egenandeler må utgifter til dette dekkes innenfor ordinær virksomhet.

Kommunens ansvar for beredskap innebærer at kommunene må ha kapasitet til å håndtere betydelige svingninger i etterspørselen etter tjenester, som følge av store variasjoner i antall innbyggere som oppholder seg i kommunen gjennom året. Legevakt og øvrig beredskap må dimensjoneres for å kunne ta høyde for antallet personer som faktisk oppholder seg i kommunen til enhver tid. I mange kommuner vil dette kunne håndteres innenfor den ordinære virksomheten, mens andre kommuner må ta høyde for at det er nødvendig med en økning i beredskapen i deler av året. Dette vil ikke bare gjelde kommuner med mange hytter, men alle kommuner der innbyggertallet generelt eller i perioder er høyere enn det folkeregistrerte antallet personer i kommunen. For kommuner med et høyt antall utenlandske turister vil en stor del av de direkte utgiftene til tjenestene dekkes av egenbetaling og forsikringer, men kommunen må samtidig dimensjonere tilbudet for å kunne ta imot et høyt antall innbyggere i perioder.

Borge m.fl. (2015)3 foretok en kartlegging av hvilke kommunale tjenester hyttebeboere benyttet seg av i hyttekommunen, gjennom caseundersøkelser i åtte typiske hyttekommuner. I tillegg til helse- og omsorgstjenester pekte disse kommunene på at hyttebeboerne gir økte utgifter til tjenester som plan- og byggesaksbehandling, beredskap og tekniske tjenester som vann, avløp og renovasjon (VAR). Innenfor helse- og omsorgstjenestene pekte casekommunene særlig på utgifter knyttet til legevakt og hjemmesykepleie, men noen av casekommunene i undersøkelsen pekte også på at enkelte hyttebeboere også etterspør mer ordinære legetjenester i hyttekommunen. I rapporten er det i begrenset grad gitt anslag på størrelsen av disse ekstrakostnadene, og kommunene peker også på at det ikke er mulig å skille mellom hyttebeboere eller andre turister som benytter for eksempel legevakt. Casekommunene peker videre på at store variasjoner i innbyggertallet gjennom året gir utfordringer i dimensjoneringen av tilbudet, da etterspørselen fra hytteeierne er sesongbetont. Dette løses i stor grad ved bruk av vikarer og overtid.

Inntekter

Rammetilskuddet til kommunene beregnes ut fra antall personer folkeregistrert i kommunen, og også skatteinntektene tilfaller i stor grad kommunen der innbyggeren er folkeregistrert. Formuesskatt og eiendomsskatt på fritidsboliger vil imidlertid tilfalle den kommunen der fritidsboligen ligger.

Fra skatteåret 2007 ble det anledning til å skrive ut eiendomsskatt på fritidsboliger. I 2021 var det 321 av 356 kommuner som hadde innført eiendomsskatt. Av disse var det 233 kommuner som hadde eiendomsskatt i hele kommunen, og dermed også på fritidsboliger.

Kommunene kan kreve inn gebyr og brukerbetalinger på enkelte tjenester fra personer som ikke er folkeregistrert i kommunen. Dette gjelder for eksempel vann, avløp og renovasjon i hytteområder, byggesaksgebyr og lignende. I tillegg til de direkte inntektene vil kommuner med et stort antall hytter og/eller turister også få andre indirekte inntekter av dette, via ulike ringvirkninger. Det kan være i form av økt verdiskaping og flere arbeidsplasser i kommunen, og dermed også økte skatteinntekter fra kommunens egne innbyggere.

Tidligere utredninger og vurderinger

Hvordan personer som ikke er folkeregistrert i kommunen eventuelt skal håndteres i inntektssystemet er vurdert flere ganger tidligere.

Borgeutvalget4 anbefalte i sin utredning ingen generell kompensasjon for kommuner med mange gjesteinnbyggere gjennom inntektssystemet. Utvalgets vurdering var at turistvirksomhet og fritidsboliger i stor grad måtte betraktes som en del av kommunenes næringsgrunnlag, og at de utgiftene som følger som følge av dette ikke er prinsipielt forskjellig fra de utgiftene som følger av annen næringsvirksomhet. Når det gjelder utgifter til pleie- og omsorgstjenester til hytteeiere anbefalte utvalget at det i større grad ble gitt anledning til å sende refusjonskrav til bostedskommunen for denne typen utgifter.

Borge m.fl. (2015) konkluderte i rapporten «Inntekter og utgifter i hyttekommuner»5 med at det generelt sett vil være mest effektivt å finansiere hyttekommunenes utgifter gjennom mer direkte virkemidler, som betaling fra hytteeierne eller bostedskommunen, enn gjennom inntektssystemet. Kommunene har anledning til å finansiere merutgifter i teknisk sektor gjennom brukerbetaling, innenfor pleie- og omsorgssektoren kan det i større grad åpnes for at hyttekommuner kan kreve refusjon fra bostedskommunen, samt at det er et potensial for å øke eiendomsskatteinntektene i hyttekommuner. I rapporten vises det til at utgiftsnivået ikke er en tilstrekkelig begrunnelse for å kompensere hyttekommuner gjennom inntektssystemet, og at disponering av areal til utbygging av hytteområder er en kommunal beslutning og ikke en ufrivillig kostnadsulempe som bør kompenseres. Det pekes også på at en særskilt kompensasjon til kommuner med et stort antall hytter kan bidra til en mer omfattende utbygging av hytteområder enn det som er samfunnsmessig ønskelig. I rapporten konkluderte forskerne med at rent kommunaløkonomisk er utgiftene ved et stort antall fritidsboliger noe høyere enn inntektene, men hvis det også tas hensyn til øvrige ringvirkninger vil effekten for lokalsamfunnet være positiv.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet konkluderte i sin vurdering av problemstillingen i kommuneproposisjonen for 2016 med at det samlet sett var balanse mellom utgifter og inntekter for hyttekommunene. Departementet gjorde også noen vurderinger knyttet til studentkommuner, og pekte blant annet på at kommunenes utgifter til studenter er beskjedne og at studenter vil generere inntekter til kommunene gjennom egenandeler innenfor for eksempel kulturtilbud. Departementets vurdering var at det ikke var behov for å etablere særskilte ordninger for hyttekommuner eller studentkommuner i inntektssystemet.6

14.1.2 Utvalgets vurderinger og anbefaling

Et sentralt prinsipp i inntektssystemet for kommunene er at inntektene går til den kommunen innbyggeren er folkeregistrert, det vil si den kommunen som i det store og hele har ansvaret for tjenestetilbudet til denne innbyggeren. Det er også i denne kommunen innbyggeren har stemmerett og kan delta i og påvirke lokaldemokratiet. Etter utvalgets vurdering henger disse elementene tett sammen. Det lokale folkestyret er et viktig premiss for dagens system for finansiering av kommunesektoren. Kommunen får overført inntekter med utgangspunkt i antallet innbyggere i kommunen, og kommunen har et helhetlig ansvar for tjenestetilbudet til disse innbyggerne. Ved at finansieringen, og stemmeretten, er knyttet til bostedskommunen understrekes kommunens helhetlige ansvar.

Hvis inntektene i større grad skal følge brukeren til den kommunen personen oppholder seg i, vil det kunne gi uklare ansvarsforhold innenfor dagens kommunesystem. Kommunene vil i større grad kunne bli en iverksetter av nasjonal politikk og individuelle rettigheter, med mindre lokaldemokratisk kontroll over tjenestene i kommunen. Det vil også kreve et helt annet system enn dagens inntektssystem, og det er uklart hva et slikt system skal bygge på hvis man ikke skal benytte folkeregistrerte innbyggertall i fordelingen av midlene til kommunene. Det finnes per i dag ingen oversikt over hvor innbyggerne befinner seg til enhver tid, og dette vil det trolig ikke være praktisk mulig å få til. Utvalget mener derfor problematikken med gjesteinnbyggere som mottar tjenester i en annen kommune enn den kommunen som mottar inntekten må løses innenfor rammene av dagens kommunesystem, ikke gjennom å endre selve hovedprinsippet i finansieringen av kommunesektoren.

Utvalget vil også peke på at det er uklart hvor stort omfanget av dette problemet er, og at det kan diskuteres om utgiftsnivået tilsier at det skal være en egen kompensasjon for dette i inntektssystemet. Et alternativ er at hyttekommunene i større grad kan finansiere tjenestene gjennom betaling fra hytteeierne eller eventuelt bostedskommunen. Direkte betaling fra hytteeierne knyttes for eksempel til betaling for tjenester som renovasjon, vann, avløp og byggesaksbehandling. Større frihetsgrader i eiendomsskatten kan også gjøre at hyttekommuner i større grad kan skattlegge hytteeiere. Både hytteinnbyggere og andre gjesteinnbyggere som turister og studenter vil også gi positive (indirekte) ringvirkninger til kommunen, i form av arbeidsplasser, bredere kulturtilbud, rikere næringsliv mm. Dette er effekter som er vanskelige å måle, men som trolig vil være positive for vertskommunen.

Utvalget mener at et viktig prinsipp i utgiftsutjevningen i inntektssystemet er at kommunene skal få kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller, det vil si variasjoner i kostnader kommunene ikke selv kan påvirke. Kommunene legger i stor grad selv til rette for å ta imot gjesteinnbyggere i sin kommune. Særlig vil utvalget peke på at et høyt antall fritidsboliger i kommunen er noe kommunen selv påvirker, siden det er opp til den enkelte kommune å avgjøre om det skal legges til rette for utbygging av hytteområder i kommunen. Etter utvalgets vurdering er det ikke rimelig å legge til grunn at et høyt antall fritidsboliger, og dermed også økt etterspørsel etter kommunale tjenester fra fritidsinnbyggere, er en ufrivillig kostnadsulempe for kommunen. Kommuner som legger til rette for utbygging av hyttefelt må regne med at dette gir økte kostnader til for eksempel beredskap, og utvalget ser dermed på dette som en kostnad kommunen selv har valgt å ta.

Når det gjelder kommuner med et høyt innslag av studenter er dette en gruppe kommunen har få direkte inntekter knyttet til. Men dette er også en gruppe som kommunen har relativt få direkte utgifter til, og som bidrar til økt aktivitet i kommunen. Et stort innslag av studenter i kommunen krever at kommunen må tilrettelegge for å ta imot disse på en god måte, men etter utvalgets vurdering er det samlet sett positivt for kommunene å ha studenter i kommunen. Utvalget mener derfor at det ikke bør gis kompensasjon gjennom inntektssystemet for at kommunen har en stor andel studenter.

Kommunene har ansvaret for å sørge for helse- og omsorgstjenester til alle innbyggere som oppholder seg i kommunen, jf. oppholdsprinsippet i helse- og omsorgstjenesteloven. Dette omfatter blant annet tjenester som akuttberedskap, hjemmesykepleie og andre omsorgstjenester. Flere kommuner har pekt på at denne typen kostnader øker i typiske hyttekommuner, som følge av at flere tilbringer mer tid i fritidsboligen. Etter utvalgets vurdering er dette også en konsekvens av at kommunen har valgt å legge til rette for utbygging av fritidsboliger, slik at dette er å anse som en kostnad kommunen har lagt til rette for. Denne typen kostnader utgjør trolig ikke et stort omfang i dag, men det er grunn til å tro at volumet vil kunne øke framover. Etter utvalgets vurdering er imidlertid ikke dette noe som bør løses i inntektssystemet, da det vil kreve et helt annet system for at pengene følger brukerne enn det som ligger til grunn i dagens finansieringssystem.

Utvalget mener derfor at det bør vurderes om dette kan løses ved en adgang til refusjoner mellom kommunene, i særskilte tilfeller der noen kommuner har svært høye kostnader. En refusjonsordning vil også ha noen negative sider, ved at det kan skape mye byråkrati og et komplisert system. Utvalget vil peke på at en slik eventuell ordning bør innrettes så enkelt som mulig, og det bør vurderes om det kan fastsettes noen standardiserte satser som kan benyttes for å beregne refusjonsbeløpene mellom kommunene. En slik refusjonsordning vil imidlertid også kunne utvanne oppholdsprinsippet, og skape usikkerhet rundt hvilken kommune som faktisk er ansvarlig for å yte helsehjelp til innbyggeren. Etter utvalgets vurdering er dette noe det bør ses nærmere på hvis omfanget av gjesteinnbyggere som mottar kommunale helsetjenester i hyttekommunen øker.

Når det gjelder kommuner med stort innslag av fritidsboliger har kommunene i dag flere muligheter til å få inntekter direkte fra disse innbyggerne. På mange områder, som vann, avløp og renovasjon, skal kommunene ta betalt, jf. regelverket om selvkost. Mange kommuner har også innført eiendomsskatt på boliger og fritidsboliger, slik at mange hytteeiere bidrar direkte med eiendomsskatt til kommunen. Med dagens regelverk kan ikke kommunene innføre eiendomsskatt kun på fritidsboliger, samme sats må gjelde for både boliger og fritidsboliger. For boliger og fritidsboliger er maksimalsatsen på eiendomsskatten satt til 4 promille av eiendomsskattegrunnlaget. Denne satsen ble gradvis redusert fra 7 promille i 2019 til 4 promille i 2021. Utvalget viser til at eiendomsskatt er en mulig måte for kommunene å øke sine inntekter på, og er særlig viktig for å kunne få direkte inntekter fra et stort antall fritidsboliger i kommunen. Kommunene har de senere årene fått færre frihetsgrader i fastsettelsen av eiendomsskatten i kommunen, noe som har redusert kommunenes muligheter til å skattlegge personer med fritidsboliger i kommunen. Utvalgets vurdering er at større frihetsgrader i fastsettelsen av eiendomsskatten vil kunne gi kommunene et større handlingsrom for å dekke sine utgifter som følge av et stort antall fritidsboliger i kommunen.

Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at det ikke gjøres endringer i inntektssystemet for å ta hensyn til ulike typer gjesteinnbyggere. Et grunnleggende prinsipp i finansieringen av kommunesektoren er at kommunens frie inntekter i hovedsak er knyttet til personer bosatt i kommunen. Utvalget mener dette er et viktig prinsipp, som bør videreføres. Når finansieringen er knyttet til bostedskommunen tydeliggjør dette kommunens helhetlige ansvar for tjenestetilbudet til innbyggeren, og det vil være samsvar mellom finansieringen og hvilke innbyggere som har stemmerett i den enkelte kommune.

Utvalget mener at et stort antall fritidsboliger, eller andre turister, ikke er en ufrivillig kostnad som bør kompenseres gjennom inntektssystemet. Kommunene har selv valgt å legge til rette for denne typen næringsvirksomhet, og må også ta høyde for at det kan medføre noen kostnader.

Flere kommuner peker på en utvikling i retning av at flere og flere oppholder seg på hyttene over lengre perioder, og at hyttebeboere i større grad etterspør helse- og omsorgstjenester av hyttekommunen. Det er imidlertid noe usikkerhet rundt hvor stort omfanget av dette er. Hvis det over tid blir en stor økning i helse- og omsorgsutgiftene til hyttekommuner på grunn av at hytteinnbyggere oppholder seg på hyttene over lengre tid må det vurderes andre løsninger, utenfor inntektssystemet. Utvalget anbefaler da at man ser på mulighetene for å lage en oppgjørsordning mellom kommunene, men at det må vurderes nærmere hvordan dette kan gjøres uten at ansvarsforholdene blir uklare eller at ordningen blir for administrativt krevende.

14.2 Saker med særskilt fordeling

Innenfor innbyggertilskuddet finnes det midler som ikke blir fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, men blir gitt en særskilt fordeling.7 Dette gjelder blant annet oppgaver som kun et fåtall kommuner har, saker der det er ønskelig med en annen fordeling enn etter de ordinære kriteriene og inndelingstilskuddet til kommuner som har slått seg sammen. Særskilt fordeling ses i dag på som en midlertidig løsning, slik at saker kun bør gis en særskilt fordeling i en begrenset periode, før de inkluderes i utgiftsutjevningen og fordeles etter de ordinære kriteriene.

14.2.1 Begrunnelse for særskilt fordeling

Det har vært ulike typer saker som er gitt en særskilt fordeling de seneste årene. I veilederen for statlig styring av kommunesektoren pekes det på noen begrunnelser for å gi saker en særskilt fordeling i inntektssystemet, i stedet for å fordele midlene etter de ordinære kriteriene.8

I veilederen legges det til grunn at særskilt fordeling unntaksvis kan benyttes i en kortere periode ved innlemming av midler i inntektssystemet, ved finansiering av nye oppgaver gjennom rammetilskuddet og ved opprettelsen av nye kompensasjonsordninger innenfor rammetilskuddet. Perioden for særskilt fordeling bør ifølge veilederen ikke være mer enn to år, og det bør fastsettes på forhånd hvor lenge midlene skal gis en særskilt fordeling.

Det pekes på at en særskilt fordeling i inntektssystemet ikke skal være en erstatning for et øremerket tilskudd (midlene er fortsatt frie inntekter), men at det kan benyttes når:

• det dreier seg om en engangsbevilgning,

• midlene kun skal bevilges kommunene i noen få år,

• man avventer endringer i kostnadsnøkkelen, eller

• det dreier seg om forsøk etter forsøksloven.

I veilederen pekes det også på at det ved innlemming av øremerkede tilskudd må vurderes om midlene kan fordeles etter ordinære kriterier etter en eventuell overgangsperiode, slik at særskilt fordeling ikke blir en varig løsning.

Begrunnelsen for å begrense antall saker med særskilt fordeling er at det kan legge noen føringer på de frie inntektene til kommunene. Selv om midlene fortsatt er frie inntekter kan fordelingen oppfattes som et signal fra staten om hvordan kommunene skal/bør prioritere sine frie inntekter.9

14.2.2 Saker som gis med særskilt fordeling i dag

I 2022 fordeles om lag 4,3 mrd. kroner med særskilt fordeling, til ni ulike saker. Tabell 14.4 viser en oversikt over disse sakene.10

De ulike sakene som i dag gis en særskilt fordeling har litt ulike begrunnelser. Noen av sakene er av mer teknisk karakter, og gjelder et fåtall kommuner, mens andre saker i større grad er begrunnet med et ønske om å fordele midlene på en særskilt måte eller å sørge for en gradvis overgang til en ny fordeling. Inndelingstilskuddet, som er den største enkeltsaken, er et resultat av en etablert ordning for å kompensere kommuner som slår seg sammen, mens tilskuddet som fordeles per grunnskole er en politisk prioritering fra Regjeringen Støre.

Nedenfor følger en omtale av de ulike sakene som gis med særskilt fordeling i 2022.

Inndelingstilskudd

Inndelingstilskuddet er en kompensasjonsordning for kommuner som slår seg sammen, og skal kompensere kommunene for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet kompenserer for bortfall av basistilskudd og en eventuell netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir gitt fra det året sammenslåingen trer i kraft, og kommunene får fullt tilskudd i 15 år, før det deretter blir trappet gradvis ned over fem år. I 2022 fikk 53 kommuner inndelingstilskudd, hvor 43 av disse er kommuner som slo seg sammen fra og med 2020.

Trekk Nannestad og Ullensaker

Nannestad og Ullensaker fikk i perioden 1993–2008 finansieringsbistand i form av skjønnsmidler i forbindelse med etableringen av Oslo Lufthavn, Gardermoen. Totalt har kommunene mottatt 735,5 mill. kroner, der 387 mill. kroner skal betales tilbake i 20 like store avdrag fra og med 2009. Dette blir gjort ved et trekk i rammetilskuddet til Nannestad og Ullensaker på henholdsvis 7,43 og 11,92 mill. kroner årlig t.o.m. 2028.

Korreksjon barnevern, uttrekk Oslo kommune

I 2015 ble det lagt inn midler i rammetilskuddet som følge av økt kommunal medfinansiering av det statlige barnevernet, og i 2022 ble det lagt inn midler som følge av innføringen av barnevernsreformen som gir kommunene økt faglig og økonomisk ansvar. Disse endringene gjelder ikke Oslo kommune, som også har ansvaret for den statlige delen av barnevernet i Oslo. Siden det ikke er teknisk mulig å holde Oslo utenfor fordelingen av midlene gjennom de ordinære kriteriene, er det lagt inn en korreksjon for dette. Totalt var denne korreksjonen for Oslo på -144,4 mill. kroner i 2022.

Forsøk med ny oppgave- og ansvarsdeling i barnevernet

Barne- og likestillingsdepartementet satte i 2016 i gang et forsøk med økt kommunalt ansvar for barnevern i de tre kommunene (nåværende) Færder, Alta og Røyken. I forsøksperioden ble rammetilskuddet økt for å kompensere de tre kommunene for økte utgifter til barnevernet. Forsøket i Røyken ble avviklet som planlagt ved utgangen av 2019, mens Alta og Færder avsluttet forsøket da barnevernsreformen trådte i kraft fra 2022. Ansvarsendringene i barnevernsreformen er mer avgrenset enn i forsøket. Dette innebærer at Alta og Færders inntekter gjennom kommunerammen vil bli redusert. For å sørge for en god overgang til den nye ansvarsdelingen fra 2022, og lette overgangen etter avviklingen av forsøket, fikk Alta og Færder en engangsbevilgning på henholdsvis 9,6 og 10,8 mill. kroner i tabell C i 2022, i tillegg til kompensasjonen de mottar som følge av barnevernsreformen.

Kompensasjon for endringer i regelverket for eiendomsskatt

I statsbudsjettet for 2019 ble det satt av 71 mill. kroner innenfor skjønnstilskuddet til å kompensere kommuner som får reduserte inntekter som følge av at de ikke lenger kan kreve inn eiendomsskatt på produksjonsutstyr og -installasjoner. Fra og med 2020 ble denne kompensasjonen flyttet over til innbyggertilskuddet og fordelt med en særskilt fordeling.

I 2022 var denne kompensasjonen på 205,8 mill. kroner. Midlene blir fordelt til kommunene ut fra kommunenes rapportering av skattegrunnlaget for de aktuelle eiendommene (for 2018 og 2019) og koblet med skattesatsen som kommunene har rapportert inn til KOSTRA. Kommunene er kompensert fullt ut utover en gitt egenandel per innbygger av det beregnede inntektsbortfallet i 2022. Egenandelen i 2022 var om lag 254 kroner per innbygger.

Gradvis innfasing av endringer i differensiert arbeidsgiveravgift

Fra 1. januar 2022 gjaldt det nye virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift (DA), med endringer i soner for 11 kommuner, medregnet gamle kommuner som er en del av nye kommuner. Hver kommune som fikk endret avgiftssats i 2022 fikk full kompensasjon eller trekk i rammetilskuddet i 2022, basert på hvordan avgiftsendringen slo ut. Nytt avgiftsnivå blir etter det faset inn ved at kompensasjonen eller trekket blir trappet ned over seks år, som er i samsvar med ny periode for DA-ordningen.11

Kompensasjon for ansvarsovertakelse i barnevernet

Fra og med 2022 innføres en barnevernsreform, som blant annet gir kommunene økt faglig og økonomisk ansvar. Som kompensasjon for det økte finansielle ansvaret ble rammetilskuddet til kommunene økt med 1 310 mill. kroner i 2022. På sikt skal disse midlene i sin helhet fordeles etter kostnadsnøkkelen for barnevern, men for å redusere risikoen for den enkelte kommune, ble det lagt opp til en overgangsperiode på to år. I 2022 og 2023 vil derfor halvparten av kompensasjonen, det vil si 655 mill. kroner, bli fordelt særskilt etter bruken av barnevernstiltak før reformen (basert på regnskapsåret 2020). Det økte ansvaret for barnevernet er et ansvar Oslo allerede har. Oslo kommune får dermed ikke kompensasjon som følge av det økte finansieringsansvaret for de andre kommunene i landet.12

Helsestasjons- og skolehelsetjeneste

Siden 2014 har det vært en særskilt styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten, inkludert jordmortjenesten, gjennom rammetilskuddet, og økningen har blitt fordelt med en særskilt fordeling i rammetilskuddet. I 2022 utgjorde dette 952,2 mill. kroner, og midlene fordeles til kommunene basert på antall innbyggere i alderen 0–19 år, med et minstenivå på 100 000 kroner per kommune.

Tilskudd per grunnskole

Regjeringen Støre foreslo i Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) at det innføres et tilskudd innenfor innbyggertilskuddet til kommunene på 500 000 kroner per kommunale grunnskole i kommunene i 2022. Tilskuddet gis med særskilt fordeling basert på antall grunnskoler i skoleåret 2021/22, og utgjorde samlet 1,25 mrd. kroner i 2022.13

14.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at mest mulig av rammetilskuddet bør fordeles etter faste kriterier, og dette hensynet tilsier at bruken av særskilt fordeling bør begrenses. Samtidig vil utvalget påpeke at det i noen saker vil kunne være fornuftig og nødvendig å benytte en særskilt fordeling. Etter utvalgets vurdering kan dette for eksempel gjelde i en overgangsperiode, for eksempel i påvente av endringer i kostnadsnøkkelen, i saker som kun gjelder et fåtall kommuner eller i en tidsbegrenset periode.

Kriteriene som ligger inne i veilederen for statlig styring av kommunesektoren er etter utvalgets vurdering fornuftige for å vurdere hvilke saker som bør gis særskilt fordeling. Dette innebærer at saker bør gis særskilt fordeling primært dersom det dreier seg om en engangsbevilgning, om midlene kun skal bevilges kommunene i noen få år, om man avventer endringer i kostnadsnøkkelen, eller dersom det dreier seg om forsøk etter forsøksloven. Saker som ikke har denne typen begrunnelse bør etter utvalgets vurdering heller fordeles etter de ordinære kriteriene i utgiftsutjevningen. Hvis de ordinære kriteriene i inntektssystemet ikke fanger godt nok opp kommunenes behov, bør det vurderes om midlene i stedet skal gis som et øremerket tilskudd.

Utvalget vil understreke at det er uheldig dersom særskilt fordeling brukes som et verktøy for å framheve enkeltsatsinger, da kommunene kan oppleve fordelingen som en form for øremerking eller føring på bruken av inntekter. Dette strider mot hovedprinsippet om at rammetilskuddet til kommunene skal være frie inntekter.

Midlene som i dag fordeles til helsestasjons- og skolehelsetjenesten bør etter utvalgets vurdering fordeles etter delkostnadsnøkkelen for kommunehelsetjenesten, som de øvrige midlene til denne tjenesten.

Utvalget mener det nylig innførte tilskuddet per grunnskole i kommunen bryter med viktige prinsipper i styringen av kommunene, og bør avvikles og fordeles som en ordinær del av innbyggertilskuddet. Inntektssystemet skal ikke gi insentiver til kommunene om å innrette seg på en bestemt måte, og kommunene skal få midler uavhengig av hvordan man organiserer tjenestetilbudet. Å fordele midler etter antall skoler i kommunen griper direkte inn i kommunens vurderinger av skolestrukturen og legger føringer på de lokale prioriteringene, ved at kommunen får økte midler jo flere skoler kommunen har.

14.3 Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og inntektssystemet

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er dermed ikke en del av inntektssystemet. Formålet med denne ordningen er å legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Alle kommuner som yter særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester til enkeltmottakere, kan søke om delvis refusjon av direkte lønnsutgifter knyttet til disse tjenestene.14

Toppfinansieringsordningen har flere berøringspunkter med inntektssystemet, og finansierer delvis tjenester som også finansieres av de frie inntektene og inngår i utgiftsutjevningen. Utvalget har derfor vurdert enkelte elementer i ordningen og sett dette i sammenheng med utformingen av inntektssystemet. Utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøkkelen (jf. kap. 10.3) vil også få betydning for toppfinansieringsordningen, og dette er nærmere omtalt i dette avsnittet.

14.3.1 Om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

Det har vært egne bevilgninger til kommunene for særlig ressurskrevende tjenester siden 2000. Fram til 2003 var ordningen en del av skjønnstilskuddet i inntektssystemet, før det ble opprettet et øremerket tilskudd i 2004. Ved innføringen av ordningen i 2004 la Stortinget til grunn at utgifter til sterkt pleietrengende eldre over 67 år skulle finansieres over de ordinære midlene til eldreomsorg i kommunen, og det ble derfor satt en øvre aldersgrense på 67 år for at en mottaker skulle omfattes av ordningen. I 2021 ble det i tillegg innført en ordning (tilleggskompensasjon) der små kommuner med høye egenandeler i toppfinansieringsordningen får kompensasjon for dette gjennom skjønnstilskuddet. Fra 2022 gis tilleggskompensasjon som et øremerket tilskudd.

Det har siden innføringen av toppfinansieringsordningen i 2004 vært en betydelig vekst i ordningen, både i utbetalinger og antall mottakere i ordningen. I 2004 var det i underkant av 3 400 mottakere i ordningen, mens dette antallet økte til om lag 8 129 i 2022. Utbetalingene økte fra 1,5 mrd. kroner i 2004 til om lag 11 mrd. kroner i 2022.

Siden ordningen ble innført i 2004, har kommunene fått kompensert en gitt andel av utgiftene (kompensasjonsgraden) som overstiger et bestemt beløp (innslagspunktet). Ordningen har vært utformet på ulikt vis, og både kompensasjonsgraden og innslagspunktet i ordningen har variert over tid.

Øremerket tilskudd 2004–2008

Da det øremerkede tilskuddet ble innført i 2004, ble innslagspunktet i ordningen satt til 700 000 kroner per tjenestemottaker. Av utgiftene over netto 700 000 kroner per tjenestemottaker, fikk kommunene kompensert 80 pst. på landsbasis. Basert på den samlede innrapporteringen fra kommunene, beregnet Helsedirektoratet en egenandel per innbygger slik at denne samlet ble 20 pst., mens tilskuddet samlet ble 80 pst. over innslagspunktet. Dette førte til at kommuner som hadde særlig høye utgifter i forhold til folketallet fikk en høyere kompensasjon enn 80 pst., mens kommuner som hadde forholdsvis lavere utgifter per innbygger fikk en lavere dekningsgrad enn 80 pst.

Siden beløpet til den enkelte kommune var avhengig av de samlede utgiftene på landsbasis, fikk derfor ikke kommunene kjennskap til størrelsen på tilskuddet før året etter at utgiften oppstod, og kunne derfor først inntektsføre inntektene når utbetalingene forelå året etter.

Øremerket tilskudd 2008-

Fra og med 2008 ble ordningen lagt om, og omleggingen innebar at en gikk fra å beregne en egenandel per innbygger, til at den enkelte kommune fikk kompensert en fast andel av kommunens egne utgifter utover innslagspunktet for hver enkelt tjenestemottaker. Som følge av denne endringen kan kommunene nå anslå inntektene for tilskuddet på forhånd, noe som gjorde ordningen mer forutsigbar for kommunene.

For å motta midler gjennom tilskuddet må kommunene sende inn en rapportering til Helsedirektoratet, som forvalter tilskuddet, jf. et årlig rundskriv.15 Kommunene rapporterer inn direkte lønnsutgifter knyttet til den enkelte tjenestemottaker, om personen også er registrert som psykisk utviklingshemmet i kriteriet som benyttes i inntektssystemet, eventuelle andre statstilskudd og inntekter som er knyttet til mottakeren, samt antall tjenestetimer til mottakeren. For å fastsette størrelsen på tilskuddet beregnes kommunens netto lønnsutgifter til hver mottaker, ved å ta utgangspunkt i lønnsutgiftene og trekke fra inntekter som er knyttet til mottakeren (verdien av kriteriet psykisk utviklingshemmet i inntektssystemet, andre øremerkede tilskudd eller brukerbetalinger). De utgiftene som overstiger innslagspunktet (1,47 mill. kroner i 2022), blir kompensert med 80 pst. av utgiftene.

Tilleggskompensasjon til mindre kommuner med høye egenandeler

Fra og med 2021 ble det innført en tilleggskompensasjon til små kommuner som har særlig høye utgifter til ressurskrevende tjenester.16 I 2021 ble tilleggskompensasjonen fordelt fra skjønnstilskuddet, mens den gis som en egen øremerket tilskuddsordning fra 2022.17 I 2022 ble det bevilget 55 mill. kroner i tilleggskompensasjon. Kriteriene for å motta tilskuddet er:

• kommunen har færre enn 3 200 innbyggere,

• har høye utgifter til ressurskrevende tjenester per innbygger, og

• har gjennomsnittlige skatteinntekter de siste tre årene som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet.

I kommuneproposisjonen for 2023 ble det varslet en økning i tilleggskompensasjonen for 2023, slik at samlet øremerket bevilgning vil utgjøre 80 mill. kroner.

14.3.2 Forholdet mellom toppfinansieringsordningen og inntektssystemet

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er ikke en del av de frie inntektene eller inntektssystemet. Ordningen omfatter de samme tjenestene som også finansieres gjennom de frie inntektene, og det er flere berøringspunkter mellom ordningen og inntektssystemet. Alle personer som omfattes av toppfinansieringsordningen er innbyggere i en kommune, og kommunen får på vanlig måte rammetilskudd og skatteinntekter (inkl. inntektsutjevning) for disse innbyggerne. Det øremerkede tilskuddet kommer på toppen av dette.

Personer med psykisk utviklingshemming

En stor del av tjenestemottakerne i toppfinansieringsordningen er personer med psykisk utviklingshemming. Psykisk utviklingshemmede over 16 år er et kriterium i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, og kriteriet gir i dag et relativt høyt beløp per person med psykisk utviklingshemming i utgiftsutjevningen. Kommunene rapporterer inn antall personer med psykisk utviklingshemming til Helsedirektoratet, etter gitte kriterier som omtales i et eget rundskriv.18

Det beløpet som utløses av en person med psykisk utviklingshemming gjennom utgiftsutjevningen trekkes fra i beregningen av innslagspunktet i det øremerkede tilskuddet, slik at kommunen ikke blir kompensert dobbelt for disse personene. Dette betyr at en reduksjon i vektingen av kriteriet i utgiftsutjevningen isolert sett vil gi økte utgifter i toppfinansieringsordningen, og en økning i vektingen av kriteriet vil gi reduserte utgifter i toppfinansieringsordningen.

I inntektssystemet i 2022 var det i underkant av 20 000 personer som utgjorde kriteriet «antall personer med psykisk utviklingshemming 16 år og over». Tilbudet til disse personene varierer svært mye. Noen har behov for et omfattende tjenestetilbud fra kommunen, mens andre i liten grad mottar tjenester fra kommunen. Agenda Kaupang (2017) viser at om lag 80 pst. av utgiftene til psykisk utviklingshemmede voksne er knyttet til tjenester i bolig, og at det er stor variasjon i hvordan kommunene organiserer tilbudene til denne gruppen.19

I toppfinansieringsordningen i 2022 var det i overkant av 8 100 mottakere som inngikk i grunnlaget for utbetaling av tilskudd til kommunene. Av disse var om lag 4 500 (eller 56 pst.) også telt med i kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming over 16 år i inntektssystemet. De resterende vel 3 600 mottakerne hadde andre diagnoser. Hvor stor andel av mottakerne innenfor toppfinansieringsordningen som også inngår i kriteriet i inntektssystemet varierer mellom kommunene. Figur 14.1 viser variasjonene mellom kommunene. Figuren viser at for 82 kommuner er denne andelen mellom 44 og 56 pst., og de fleste kommunene ligger mellom 44 og 78 pst. I 43 kommuner er over 89 pst. av mottakerne i toppfinansieringsordningen også en del av kriteriet i inntektssystemet.

Forstørr bilde

Kilde: Helsedirektoratet/Kommunal- og distriktsdepartementet.

I 2022 var innslagspunktet i toppfinansieringsordningen 1,47 millioner kroner, samtidig som beløpet som ble trukket fra for personer som også var en del av kriteriet i inntektssystemet var 768 000 kroner per mottaker. Dette betyr at mottakere, som også er psykisk utviklingshemmede, kostet kommunene minst 2,24 millioner kroner hver.

De om lag 4 500 personene med psykisk utviklingshemming som også inngår i toppfinansieringsordningen står trolig for en stor del av utgiftsbehovet til denne gruppen for kommunene, noe som kan tyde på at utgiftene til de øvrige personene som fanges opp av kriteriet for psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen er betydelig lavere.20 Det har de siste årene vært en vekst i utgiftene til yngre mottakere innenfor helse- og omsorgstjenestene. Dette kan også ha sammenheng med veksten innenfor toppfinansieringsordningen og at disse mottakerne står for en stor del av denne økningen.

Både toppfinansieringsordningen og kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming (i kostnadsnøkkelen) påvirker finansieringen av sentrale tjenester innenfor helse- og omsorgssektoren. Telemarksforsking gjennomførte i 2019/2020 et prosjekt på oppdrag fra daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet, der målet med prosjektet var å få økt kunnskap om mulige insentivvirkninger avdisse to ordningene.21 Rapporten gir en analyse av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og rapporteringen av personer med psykisk utviklingshemming. Spørsmålet er om disse ordningene påvirker omfang, innretning og organisering av ressurskrevende tjenester. Telemarksforsking finner få tegn til at toppfinansieringsordningen påvirker tjenestene i en retning som går på tvers av regelverk, helsefaglige vurderinger eller effektivitet. De økonomiske insentivene overstyres i stor grad av andre føringer. Telemarksforsking peker i rapporten på at toppfinansieringsordningen er svært viktig for ressursfordelingen mellom kommuner ved at den reduserer belastningen av å ha særlig mange ressurskrevende tjenestemottakere.

Aldersgrensen på 67 år i det øremerkede tilskuddet

I toppfinansieringsordningen er det en øvre aldersgrense på 67 år. Dette betyr at tilbudet til personer som fram til fylte 67 år ble finansiert gjennom det øremerkede tilskuddet, i sin helhet finansieres av de frie inntektene når personen fyller 67 år. Personen blir dermed en ordinær innbygger i inntektssystemet, på samme måte som andre personer over 67 år.

Alderskriteriene i kostnadsnøkkelen fanger opp variasjoner i kommunenes utgifter til eldreomsorg ut fra andelen innbyggere i de eldste aldersgruppene. Finansieringen av eldreomsorgen er ikke basert på individer, men alderskriteriene skal fange opp gjennomsnittskostnaden for innbyggerne i de ulike aldersgruppene. Ikke alle innbyggere over 67 år mottar tjenester fra kommunene. Mange av disse innbyggerne koster ikke kommunene noe, mens noen koster kommunene relativt mye – enten de har passert 67 år som ressurskrevende mottaker, eller de for eksempel har blitt tungt demente etter fylte 67 år. Kriteriene i kostnadsnøkkelen fanger opp variasjonene for aldersgruppene over 67 år, som gjennomsnitt for kommunen. I tråd med helse- og omsorgstjenesteloven skal kommunene tilby innbyggerne nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Sett i forhold til en person i aldersgruppen 23–66 år gir en ekstra innbygger i aldersgruppen 67–79 år om lag 29 000 kroner ekstra gjennom utgiftsutjevningen i 2021, mens en innbygger i aldersgruppen 80–89 år gir om lag 125 000 kroner mer. En innbygger i aldersgruppen over 90 år gir om lag 259 000 kroner mer enn en innbygger mellom 23 og 66 år. Disse beløpene er et uttrykk for gjennomsnittskostnaden for kommunen, og er ikke et tilskudd per person/mottaker.

14.3.3 Utvalgets vurdering og anbefaling

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er dermed ikke en del av inntektssystemet. Selve innretningen av ordningen, slik som innslagspunktet i ordningen, aldersgrensen for å komme inn i ordningen, hvilke kostnader som omfattes og størrelsen på det øremerkede tilskuddet, ligger dermed ikke innenfor utvalgets mandat. Ordningen har imidlertid flere berøringspunkter med inntektssystemet og omhandler tjenester som også finansieres av de frie inntektene og inngår i utgiftsutjevningen.

Innretningen på toppfinansieringsordningen er i dag individrettet, siden det beregnes en egenandel for kommunen per mottaker i ordningen. Med dagens øremerkede tilskudd får kommunene kompensert 80 pst. av nettoutgiftene for den enkelte mottaker utover innslagspunktet i ordningen. Størrelsen på det øremerkede tilskuddet til kommunen blir summen av tilskuddet beregnet til de enkelte mottakerne. Kommunens «egenandel» (dvs. utgifter som ikke dekkes gjennom det øremerkede tilskuddet) består av (1) utgifter opp til innslagspunktet og (2) andelen på 20 pst. av utgifter over innslagspunktet per mottaker. Økt antall mottakere i kommunen vil gi høyere «egenandeler» som kommunen må dekke med sine frie inntekter.

To kommuner med ulikt antall innbyggere, men med samme antall mottakere og like høye utgifter, vil dermed ha den samme egenandelen til ordningen. Dette gjør at egenandelen per innbygger i kommunene vil kunne variere betydelig. Dette kan særlig være en utfordring for kommuner som har mange mottakere i ordningen, ved at det samlede omfanget av kommunens egenandeler, målt per innbygger i kommunen, blir relativt høyt. Noe av dette er nå ivaretatt ved at det fra 2021 ble innført en tilleggskompensasjon for mindre kommuner med særlig høye egenandeler per innbygger til ressurskrevende tjenester. Tilskuddet går til kommuner med under 3 200 innbyggere og som har under 120 pst. i skatteinntekter per innbygger de siste tre årene.

Utvalget mener at det bør vurderes en endring i utformingen av toppfinansieringsordningen, slik at denne i større grad ser på utgiftene kommunen har som helhet og ikke kun til den enkelte mottaker i ordningen. For to kommuner av ulik størrelse vil en lik egenandel per mottaker, som i dagens toppfinansieringsordning, kunne gi store forskjeller i utgifter målt per innbygger. Dette bør hensyntas i toppfinansieringsordningen, slik at det i større grad ses på kommunens totale utgifter til mottakerne som er omfattet av ordningen.

I inntektssystemet ses kommunen på som en enhet, og midlene fordeles i utgangspunktet likt per innbygger. Kommuner med høye utgifter til noen områder, målt per innbygger, blir kompensert for dette gjennom utgiftsutjevningen. Utvalget anbefaler at det vurderes en alternativ modell for toppfinansieringsordningen, slik at prinsippene i denne ordningen blir mer like prinsippene i inntektssystemet. Det kan bidra til å endre fokuset i ordningen, fra å se på økonomien i tilbudet til den enkelte mottaker til å i større grad se på helheten i kommunens kostnader og hvordan kommunen innretter tilbudet. Dette vil også kunne redusere behovet for en særskilt kompensasjon til små kommuner utenfor ordningen.

Hovedprinsippet for finansieringen av kommunesektoren er rammefinansiering, og dette er lagt til grunn i utvalgets mandat. Toppfinansieringsordningen er en stor og over tid voksende øremerket ordning, som samtidig finansierer noen av de samme tjenestene som finansieres gjennom kommunenes frie inntekter. Utvalget mener derfor det bør vurderes å innlemme deler av det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet, slik at en større del av tjenestene til denne gruppen tjenestemottakere blir finansiert gjennom kommunenes frie inntekter.

En delvis innlemming av det øremerkede tilskuddet ble vurdert av en arbeidsgruppe bestående av KS, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet i 2018.22 Arbeidsgruppen pekte på et alternativ der innslagspunktet i ordningen ble økt vesentlig, slik at en stor andel av mottakerne i dagens ordning falt ut av ordningen, og om lag halvparten av dagens øremerkede tilskudd ble overført til rammetilskuddet. Dette ville gi relativt store fordelingsvirkninger, men arbeidsgruppen pekte på at inntektsgarantiordningen i inntektssystemet ville dempe fordelingsvirkningene for de kommunene som tapte vesentlig på en innlemming, samtidig som kommuner med svært ressurskrevende mottakere ville være sikret tilskudd gjennom ordningen.

Etter utvalgets vurdering bør en delvis innlemming av det øremerkede tilskuddet ses i sammenheng med en omlegging av toppfinansieringsordningen. Med en omlegging av ordningen slik at denne i større grad ser på kommunens utgifter som helhet, som i dagens inntektssystem, bør også deler av det øremerkede tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. Ordningen er svært omfattende i dag, med om lag 11 mrd. kroner, og deler av disse midlene bør kunne fordeles gjennom kriteriene i inntektssystemet. Da vil den gjenværende ordningen i større grad bli en reell toppfinansieringsordning.

14.3.4 Utvalgets forslag til endringer i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg og konsekvenser for toppfinansieringsordningen

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene (jf. kap. 10) gjør at verdien av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming reduseres betydelig sammenliknet med i dag. Verdien dette kriteriet gir i inntektssystemet, trekkes i dag fra i beregningen av kommunens tilskudd i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Utvalget foreslår at vektingen av kriteriet reduseres fra 4,9 pst. i dagens kostnadsnøkkel til 0,7 pst. i utvalgets forslag. Dette vil, basert på tall for 2022, redusere beløpet som utløses av kriteriet i inntektssystemet med om lag 500 000 kroner per person. I 2021 var det 4 521 mottakere i toppfinansieringsordningen som også inngikk i kriteriet i inntektssystemet. For disse mottakerne vil reduksjonen i beløpet som utløses i rammetilskuddet isolert sett motsvares av en tilsvarende økning i tilskuddet i toppfinansieringsordningen. Innenfor dagens innretning av toppfinansieringsordningen vil dermed denne reduksjonen i vektingen av kriteriet øke det øremerkede tilskuddet med om lag 2,3 mrd. kroner. I tillegg vil det også kunne være nye mottakere som kommer inn i ordningen når verdien av dette kriteriet reduseres.

Utvalget vil peke på at den anbefalte endringen av kriteriet i kostnadsnøkkelen, en omlegging av tilskuddet i toppfinansieringsordningen og en delvis innlemming av det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet bør ses i sammenheng.