1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Bakgrunn for utvalget

Den 12. mai 2020 oppnevnte Regjeringen Solberg et offentlig utvalg for å foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene. Utvalget skal vurdere dagens inntektssystem og de ulike elementene i dette, og komme med et forslag til ny utforming av inntektssystemet for kommunene.

Inntektssystemet er et system for fordeling av det statlige rammetilskuddet og omfordeling av kommunenes skatteinntekter, samlet kalt kommunenes frie inntekter. Inntektssystemet består av flere elementer, blant annet en utgiftsutjevning som skal kompensere kommunene for ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet, en utjevning av skatteinntekter og ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

Siden innføringen i 1986 har det skjedd flere større og mindre endringer i inntektssystemet, og systemet har blitt revidert med jevne mellomrom. Inntektssystemet for kommunene ble sist endret i 2017. Det har tidligere vært nedsatt to offentlige utvalg som har vurdert og foreslått endringer i inntektssystemet etter at det ble innført i 1986; Rattsøutvalget i 1996/19971 og Borgeutvalget i 20052.

Det er nå over 15 år siden forrige offentlige utvalg foretok en helhetlig vurdering av inntektssystemet for kommunene. Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2019 ba Stortinget regjeringen om å sette ned et offentlig utvalg for å gå gjennom inntektssystemet for kommunene3, og dette utvalget ble oppnevnt våren 2020.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende sammensetning:

• Seniorforsker Marianne Haraldsvik, Trondheim, leder

• Professor Anne Lise Fimreite, Bergen, medlem

• Professor Egil Kjerstad, Kvinnherad, medlem

• Seniorforsker Lars Håkonsen, Bø, medlem

• Rådmann Bjørn-Atle Hansen, Alta, medlem

• Økonomidirektør Terje Fjellvang, Kristiansand, medlem

• Kommunedirektør Randi Borghild Dyrnes, Sunndal/Smøla, medlem

• Spesialrådgiver Sigmund Engdal, Kongsvinger, medlem

• Underdirektør Grete Lilleschulstad, Oslo, medlem

• Pensjonist Knut Moum, Oslo, medlem

Utvalgsmedlem Lars Håkonsen gikk bort 7. oktober 2020. I hans sted gikk seniorforsker Trond Erik Lunder, Bø, inn i utvalget 10. november 2020.

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Kommunalavdelingen i Kommunal- og distriktsdepartementet, og har bestått av utredningsleder Karen Nystad Byrhagen (sekretariatsleder), seniorrådgiver Hilde Marie Skarvang og førstekonsulent Haakon Oftebro Sandvold. I deler av perioden har også utredningsleder Lars Tore Rydland, seniorrådgiver Lovise Bauger og rådgiver Linn Karina Stormo vært en del av utvalgets sekretariat.

1.3 Mandat og tilleggsmandat

1.3.1 Mandat

Utvalget mottok sitt mandat 12.05.2020:

Regjeringen vil legge til rette for et velferdssamfunn med levende lokalmiljøer og et godt tjenestetilbud til innbyggere over hele landet. Kommunene er bærebjelken i velferdssamfunnet. Rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom til kommunene. Handlingsrom er en forutsetning for at kommunene kan jobbe med innovasjon og lokalt tilpassede løsninger.

Rammefinansiering gir lokalt handlingsrom, og er derfor hovedmodellen for finansiering av kommunesektoren. De frie inntektene, skatt og rammetilskudd, utgjør om lag 75 prosent av sektorens samlede inntekter. Det legges til grunn at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Generalistkommuneprinsippet tilsier at alle kommuner har de samme oppgavene og ansvaret, og dette prinsippet ligger fast.

Inntektssystemet fordeler rammetilskuddet mellom kommunene og omfordeler skatteinntektene. I 2020 utgjør rammetilskuddet til kommunene om lag 142 mrd. kroner, mens skatteinntektene er anslått til om lag 188 mrd. kroner. Inntektssystemet består i dag av tre hovedelementer; innbyggertilskuddet med en utgiftsutjevning, ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd og omfordeling av skatteinntekter.

Utvalget bes om å foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene. Utvalget bes om å vurdere dagens inntektssystem og de ulike elementene i dette, og komme med et forslag til utforming av inntektssystemet for kommunene. Forslag til utforming av inntektssystemet skal holdes innenfor en provenynøytral ramme. Utvalget bes vurdere hvordan de ulike elementene i systemet virker sammen.

En målsetting med inntektssystemet er at alle kommuner skal settes i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige og gode kommunale tjenester. To mekanismer som skal sørge for dette, er omfordelingen av innbyggertilskuddet gjennom utgiftsutjevningen og utjevningen av skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen.

Utvalget bes legge til grunn for sitt arbeid at inntektssystemet skal sørge for at alle kommuner skal kunne tilby gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere, og at inntektssystemet fortsatt skal bestå av både inntektsutjevning og utgiftsutjevning. Utvalget bes vurdere i hvor stor grad inntekter og utgifter bør utjevnes, og hvordan denne utjevningen bør innrettes.

Inntektssystemet bør være mest mulig nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger, og ikke legge føringer eller insentiver på hvordan kommunene organiserer seg.

Utvalget må vurdere hensynet til enkelhet vs. hensynet til rettferdighet og treffsikkerhet. Hensynet til enkelhet tilsier at inntektssystemet bør være så enkelt og gjennomsiktig som mulig, men samtidig gjør hensynet til rettferdig fordeling og treffsikkerhet at systemet også må kunne ta særlige hensyn. Utvalget bes vurdere avveiningen mellom disse hensynene.

Utvalget bes videre om å vurdere i hvilken grad stabilitet fra år til år skal vektlegges ved utformingen av inntektssystemet. I dagens system sørger inntektsgarantiordningen for at alle kommuner får en vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som ikke avviker mer enn et fast beløp (per innbygger) fra veksten på landsbasis. Utvalget bes vurdere behovet for en slik stabiliserende ordning, og hvordan denne eventuelt bør innrettes.

Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU til departementet innen 1. juni 2022.

I det videre omtales de ulike elementene i dagens inntektssystem, og noen aktuelle problemstillinger under disse.

Utgiftsutjevning

Gjennom utgiftsutjevningen blir kommunene kompensert for ufrivillige kostnadsforskjeller, gjennom en omfordeling av innbyggertilskuddet. Dette skjer ved at det foretas en omfordeling fra kommuner med lavt utgiftsbehov til kommuner med høyt utgiftsbehov, ved hjelp av kostnadsnøkkelen.

I dagens utgiftsutjevning gis det i prinsippet full utjevning av ufrivillige kostnadsforskjeller. I utgiftsutjevningen skilles det derfor mellom frivillige og ufrivillige kostnader. Med ufrivillige kostnader menes strukturelle forhold som kommunene ikke kan påvirke selv, mens frivillige kostnader for eksempel kan skyldes forskjeller i effektivitet og ulik organisering av tjenestene.

Fra og med 2017 er det innført en gradering av kompensasjonen for smådriftsulemper på kommunenivå, slik at man i større grad kun kompenserer for ufrivillige kostnadsforskjeller knyttet til kommunestørrelse.

Utvalget bes vurdere utgiftsutjevningen, og hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for utformingen av denne.

Kostnadsnøkkelen er i dag sammensatt av delkostnadsnøkler for grunnskole, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, kommunehelsetjeneste, barnehage, landbruk og administrasjon og miljø. Utvalget bes vurdere hvilke sektorer som bør inkluderes i utgiftsutjevningen, og for hvilke sektorer det bør utformes egne delkostnadsnøkler.

I dagens utgiftsutjevning legges det vekt på at kostnadsnøkkelen skal inneholde objektive kriterier, som kommunene selv ikke kan påvirke verdien av. Det er videre lagt til grunn at kriteriene i kostnadsnøkkelen ikke skal gi insentiver til å prioritere enkelte sektorer og tjenester framfor andre, og det bør heller ikke ligge elementer av refusjonsordninger innenfor utgiftsutjevningen.

Utvalget bes vurdere hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for valg av kriterier i utgiftsutjevningen.

Utvalget bes om å foreta en faglig gjennomgang av kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen, og komme med et forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. I gjennomgangen bes utvalget bl.a. vurdere:

• metodevalg (herunder bruk av statistiske vs. normative metoder og bruk av simultane vs. partielle statistiske analyser)

• tilgjengelig datagrunnlag

• ny forskning og utredning – herunder pågående prosjekter igangsatt av KMD og

• eventuelle andre

• om det skal tas hensyn til stordriftsfordeler og smådriftsulemper og hvordan kan dette fanges opp i utgiftsutjevningen

• frivillige vs. ufrivillige utgifter

• hvilke kostnader som skal inngå i utgiftsutjevningen

Skatt (inntektsutjevning)

Skatteinntektene til kommunene kommer i dag fra skatt på inntekt og formue og naturressursskatt. I tillegg kan den enkelte kommune velge å ta inn eiendomsskatt fra sine innbyggere. Videre mottar kommuner konsesjonskraft og -avgift. I dag omsettes normalt konsesjonskraft i markedet og gir inntekter til kommunene. I mandatet omtales derfor kommunenes inntekter fra både konsesjonskraft og -avgift som skatteinntekter.

Skatteinntektene utgjør om lag 40 prosent av kommunenes samlede inntekter. Disse er ujevnt fordelt mellom kommunene, og det er i dag en utjevning av skatteinntektene. Denne utjevner inntektene fra skatt på inntekt og formue og naturressursskatt, mens inntekter fra konsesjonskraft og eiendomsskatt ikke utjevnes.

Utvalget bes om å vurdere hvilke prinsipper som bør ligger til grunn for skatteelementene i inntektssystemet, og hvordan skatteelementene i inntektssystemet bør utformes. Utvalget bes om å gi en faglig og prinsipiell vurdering av hvilke skatter som bør utjevnes mellom kommunene. Utvalget bes videre om å drøfte avveiningen mellom på den ene siden hensynet til lokal forankring av kommunenes inntekter, og på den andre siden behovet for utjevning av skatteinntekter mellom kommunene. I den sammenheng bør også hensynet til å stimulere til næringsaktivitet lokalt vurderes.

Utvalget bes om å komme med et forslag til utforming av skatteelementene i inntektssystemet, og belyse konsekvensene av ulike innretninger.

Tilskudd i tillegg til innbyggertilskuddet

Innenfor dagens rammetilskudd gis det flere tilskudd i tillegg til innbyggertilskuddet. Disse tilskuddene er i hovedsak begrunnet i regionalpolitiske hensyn:

• Distriktstilskudd Sør-Norge skal ivareta kommuner i Sør-Norge med en svak

• samfunnsmessig utvikling, med et småkommunetillegg til kommuner med under 3 200 innbyggere.

• Distriktstilskudd Nord-Norge gis alle kommuner i Nord-Norge og Namdalen, med et småkommunetillegg til kommuner med under 3 200 innbyggere.

• Veksttilskuddet gis kommuner med særlig høy befolkningsvekst.

• Storbytilskuddet gis til Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og

• Drammen.

• Regionsentertilskuddet ble etablert i forbindelse med kommunereformen. Dette gis til kommuner hvor det er fattet et nasjonalt vedtak om sammenslåing i perioden for kommunereformen, og som etter sammenslåingen får over om lag 8 000 innbyggere.

I tillegg gis det et skjønnstilskudd for å kompensere for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet.

Utvalget bes vurdere behovet for andre tilskudd i inntektssystemet i tillegg til innbyggertilskuddet, og hvilke samfunnsutfordringer og -mål slike tilskudd skal møte.

Utvalget bes foreta en vurdering av hvilke prinsipper som bør legges til grunn for utformingen av regionalpolitiske tilskudd eller andre tilskudd innenfor inntektssystemet. Utvalget bes belyse konsekvensene av ulike innretninger, og hvordan disse virker sammen med de øvrige elementene i inntektssystemet.

Utvalget bes foreta en vurdering av dagens tilskudd: distriktstilskudd Sør-Norge, distriktstilskudd Nord-Norge, veksttilskudd, storbytilskudd, regionsentertilskudd og skjønnstilskudd.

1.3.2 Tilleggsmandat

15.01.2021 mottok utvalget et tilleggsmandat:

Det vises til mandatet for Inntektssystemutvalget, og at utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU til departementet innen 1. juni 2022. Utvalget gis med dette et tilleggsmandat om å gi en nærmere vurdering av forenligheten mellom lavere skattesatser enn maksimalsatsene på skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, og dagens system for skatteutjevning. Utvalget bes se på hvordan en anledning til å ha lavere skattesatser bør håndteres i inntektssystemet. I dagens system vil dette gjelde både for inntekts- og formuesskatten.

Bakgrunn

Kommunenes skatteinntekter kommer hovedsakelig fra skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Både for inntekts- og formuesskatten er det fastsatt maksimalsatser som kommunene kan bruke. Kommunene kan velge å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene. De siste tiårene har imidlertid alle kommuner brukt maksimalsatsen, både for inntekts- og formuesskatten.

Bø kommune i Nordland vedtok i desember 2019 å redusere satsen for den kommunale delen av formuesskatten, fra maksimalsatsen på 0,7 prosent til 0,2 prosent. Dette reiser prinsipielle spørsmål knyttet til bruk av maksimalsatser, og hvordan frivillig lavere skattesatser skal håndteres i skatteutjevningen.

I Prop. 1 S (2020–2021) ble det foreslått at det legges til grunn et korrigert skattegrunnlag for Bø kommune i skatteutjevningen fra og med skatteåret 2021, for å unngå at andre kommuner må ta kostnaden ved lavere skattesats i Bø kommune. Det er senere besluttet at det i tillegg lages en særordning begrenset til Bø kommune der deler av tapet i 2021 og 2022 dekkes gjennom skjønnstilskuddet.

1.3.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Mandatet legger flere føringer og rammer for gjennomgangen av inntektssystemet. Det er blant annet forutsatt at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Dette tilsier etter utvalgets syn at en størst mulig andel av kommunenes inntekter bør være frie inntekter, som skatt og rammetilskudd, og at finansieringsmodellen skal tilføre kommunene inntekter uten å legge føringer på hvordan inntektene skal brukes. Mandatet forutsetter videre at generalistkommuneprinsippet ligger fast. Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner er pålagt de samme oppgavene gjennom lov, det samme finansieringssystemet gjelder for alle, og lovgivingen gir de samme rammene for organisering og styring av kommunene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn ved kommunen.

I mandatet framheves det også at inntektssystemet bør være mest mulig nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger, og ikke legge føringer eller insentiver på hvordan kommunene organiserer seg. Utvalget har diskutert hva det innebærer at inntektssystemet skal være nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger. Dagens inntektssystem inneholder elementer som gjør at en sammenslått kommune får mindre tilskudd enn det sammenslåingskommunene hadde til sammen før sammenslåingen. Blant annet får kommuner kompensasjon for smådriftsulemper gjennom basiskriteriet i utgiftsutjevningen. Med full kompensasjon for smådriftsulemper er ikke inntektssystemet nøytralt med tanke på hvordan kommunene organiserer seg. En kommune som slår seg sammen vil få reduserte inntekter på grunn av dette, mens kommuner som heller velger å inngå i interkommunale samarbeid på ulike tjenesteområder vil beholde denne kompensasjonen fullt ut.

Kommuner som slår seg sammen får riktignok kompensert store deler av de reduserte tilskuddene gjennom inndelingstilskuddet de første 20 årene etter sammenslåingen, men på lang sikt vil tilskuddene bli lavere enn uten sammenslåing. Det er naturlig å tenke seg at slike virkninger vil være en del av kommunenes vurderinger av om kommunesammenslåing er aktuelt eller ikke.

Utvalget tolker «nøytralt» som at det betyr at kommunene i størst mulig grad skal få like mye i tilskudd, uavhengig av om de slår seg sammen eller ikke, og at en sammenslåing, eller fraværet av en sammenslåing, ikke skal påvirke størrelsen på en kommunes tilskudd. Dette innebærer ideelt sett at inntektssystemet verken skal stimulere til eller legge hindringer i veien for kommunesammenslåinger. Samtidig er generalistkommuneprinsippet og målsetningen om at alle kommuner skal kunne tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere hensyn som taler for at kommunene skal kompenseres for smådriftsulemper. Slik kompensasjon kan imidlertid innebære en barriere mot sammenslåing. Ved utformingen av systemet vil det dermed være nødvendig å balansere hensynet til nøytralitet ved sammenslåing opp mot hensynet til kompensasjon for smådriftsulemper.

I mandatet er utvalget bedt om å gi en faglig og prinsipiell vurdering av hvilke skatter som bør utjevnes mellom kommunene. Skatteinntektene som i dag utjevnes mellom kommunene i inntektssystemet er skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt, mens eiendomsskatt ikke utjevnes. Kommunene har i tillegg til dette flere inntekter som kan karakteriseres som skatteinntekter, som eiendomsskatt, konsesjonsavgifter og konsesjonskraftinntekter, samt inntekter fra Havbruksfondet. Utvalget har derfor lagt til grunn at det er naturlig å ha en bred tilnærming til hvilke skatter som bør utjevnes mellom kommunene og slik sett være en del av inntektssystemet, og ikke begrenses til de skatter som i dag inngår i utjevningen. Utvalget diskuterer hvilke inntekter som bør utjevnes mellom kommunene i kap. 8.3.

I mandatet er det gitt en forutsetning om at inntektssystemet fortsatt skal bestå av både inntektsutjevning og utgiftsutjevning. Utvalget er videre bedt om å vurdere i hvor stor grad inntekter og utgifter bør utjevnes, og hvordan denne utjevningen bør innrettes. Graden av utjevning av inntekter og utgifter mellom kommunene påvirkes av flere elementer. På utgiftssiden kan graden av utjevning påvirkes av kompensasjonsgrad i utgiftsutjevningen og av hvilke sektorer eller kostnader utjevningen omfatter. På inntektsssiden kan graden av utjevning påvirkes av kompensasjonsgraden, av utforming av inntektsutjevningen og av hvilke skatteinntekter som utjevnes. Hvilke skatteinntekter som er en del av kommunenes skattegrunnlag har også betydning for inntektsforskjellene mellom kommunene, og for hvor stabile kommunenes inntekter er. Utvalget har tatt med alle disse elementene i sin vurdering av utjevning av inntekter og utgifter.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt 19 møter, hvorav åtte møter har vart i to dager og syv møter har vært digitale. I tillegg har utvalget avholdt tre kortere digitale møter.

Utvalget har i to runder, våren 2021 og vinteren 2022, hatt digitale innspillsmøter med kommuner i alle deler av landet. Møtene har blitt arrangert av KS, i samarbeid med de ulike regionene i KS. I disse møtene har utvalget møtt kommunedirektørutvalgene, representanter fra fylkesstyrene i KS og andre representanter fra kommunene. Flere av utvalgets medlemmer har vært til stede på de ulike møtene. Utvalget har hatt møter med KS sine fylkesvise kommunedirektørutvalg i Innlandet, Møre og Romsdal, Nordland, Rogaland, Troms og Finnmark, Trøndelag og Viken. Utvalget har også fått innspill fra KS sine fylkesstyrer i alle fylkene, samt fra storbynettverket.

Utvalget har i sine møter hatt besøk av åtte kommuner, Alta, Kautokeino, Lebesby, Oslo, Rælingen, Steinkjer, Sør-Varanger og Trondheim, samt statsforvalteren fra Trøndelag, som har holdt innlegg og gitt innspill til utvalgets arbeid. Videre har Fagforbundet og Naturressurskommunene møtt utvalget og formidlet sine innspill. Utvalget har også hatt møte med Generalistkommuneutvalget.

I tillegg har følgende personer holdt innlegg på utvalgets møter:

• Victor Norman om NOU 2020: 15, Demografiutvalget

• Nils Jørgen Mau Pedersen om det danske inntektssystemet

• Anders Folkesson om det svenske inntektssystemet

• Lars-Erik Borge og Torgeir Kråkenes om beregningsmetoder i utgiftsutjevningen

• Yngve Flo om generalistkommunen og generalistkommuneprinsippet

• Arild Kormeseth om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

• Lars-Erik Borge, Lana Krehic og Kaja von der Leyen om rapporten fra Senter for økonomisk forskning om lokale skatteinntekter

• Jens-Harald Jenssen, Målfrid Baik og Halvdan Heggheim om næringslivet i Troms og Finnmark

• Sveinung Eikeland om akademia i Nord-Norge

Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra en rekke kommuner, foreninger, kommunenettverk, politiske partier og privatpersoner. Kommuner som har sendt skriftlige innspill til utvalget er: Halden, Arendal, Osterøy, Eidskog, Åsnes, Sarpsborg, Tana, Sveio, Øvre Eiker, Fredrikstad, Kvitsøy, Steigen, Grong, Træna, Røst, Værøy og Vinje. I tillegg har utvalget fått innspill fra Naturressurskommunene, Utmarkskommunenes sammenslutning, Fjellnettverket, Nettverk fjord- og kystkommuner, øykommunene, Naturviterne, Norsk Kommunalteknisk Forening, Østfold Senterparti og Fredrikstad SV. Utvalget har også fått skriftlige innspill fra Arve Negaard, Carsten Neraal, Peter O. Lura, Øivind Due Trier og Hanne Feragen.

I tillegg har tre offentlige utvalg, By- og levekårsutvalget4, Demografiutvalget5 og Distriktsnæringsutvalget6, vist direkte til utvalget i sine utredninger. Utvalget har også mottatt et brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet med en oppsummering av hvilke punkter fra Demografiutvalget og Distriktstnæringsutvalget som berører inntektssystemet.

Utvalget har vært i kontakt med og fått bistand fra Finansdepartementet i Sverige, Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd i Danmark og Finansministeriet i Finland. Sekretariatet har hatt møter med de mest berørte fagdepartementene i sitt arbeid. Sekretariatet har også møtt sekretariatet i Generalistkommuneutvalget.

Senter for økonomisk forskning og Telemarksforsking har levert forskningsrapporter til utvalget:

• Borge m.fl. (2022). Inntektssystemet for kommunene: Lokale skatteinntekter. SØF-rapport nr. 01/22. Senter for økonomisk forskning.

• Thorstensen m.fl. (2021). Kapitalkostnader i kommunene. Egnet til å ta inn i beregningsgrunnlaget for inntektssystemet? TF-notat nr. 15/2021. Telemarksforsking.

I tillegg har flere instanser vært behjelpelige med å framskaffe nødvendig underlagsmateriale, blant annet Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Barne- og familiedepartementet, Bufdir og Statistisk sentralbyrå.