3 Inntektssystemet i andre nordiske land

3.1 Innledning

Dette vedlegget ser nærmere på inntektssystemene i Sverige, Danmark og Finland, systemer som har mange likhetstrekk med det norske. I de nordiske landene har kommunesektoren omfattende ansvar for nasjonale velferdstjenester, og sektoren omfatter en betydelig del av landenes ressurser. Systemene er kjennetegnet ved at man ønsker å forene hensynene til lokal forankring, gjennom betydelig skattefinansiering, og hensynet til likeverdige tjenester, gjennom økonomiske utjevningsordninger som skal begrense variasjonen i tjenestetilbud mellom kommuner.

Den økonomiske utjevningen foretas i hovedsak gjennom rammeoverføringer, som kompenserer for forskjeller i skatteinntekter og forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommunene. Utgiftsutjevningen kompenserer for objektive kostnads- og etterspørselsforhold som påvirker variasjonen i kommunenes utgifter.

Kommunesektoren i de nordiske landene består av et lokalt og et regionalt nivå. Norge har 356 kommuner og 11 fylker, i Sverige er det 290 kommuner og 21 regioner og i Danmark er det 98 kommuner og 5 regioner. I Finland er det 309 kommuner, og fra 2023 trer 21 nye fylker med særskilt ansvar for helse-, sosial- og redningstjenester i kraft.

3.2 Sverige

I 2020 hadde den svenske kommunesektoren inntekter på om lag 753 milliarder svenske kroner, hvorav om lag to tredjedeler, 65 prosent, kom fra skatt. Svenske kommuner har skatteinntekter fra inntekts- og eiendomsskatt. Mesteparten av kommunenes utgifter, rundt 80 prosent, går til å dekke tjenesteproduksjon innenfor sentrale velferdsoppgaver, som barnehager, skoler og pleie og omsorg. Over halvparten av kommunesektorens utgifter er lønnskostnader.1

Formålet med det svenske inntektssystemet er å skape likeverdige økonomiske forutsetninger for kommuner, slik at disse kan levere offentlige tjenester av jevnbyrdig kvalitet over hele landet, uavhengig av innbyggernes inntekt og andre strukturelle forhold. Målet er at kommunale forskjeller skal gjenspeile variasjon i effektivitet, service- og avgiftsnivå, og ikke strukturelle ulikhetstrekk.2

Den svenske kommunesektoren var før 1993 for det meste finansiert gjennom øremerkede tilskudd. I 1993 ble det innført et nytt inntektssystem, da flere øremerkede tilskudd ble avviklet og erstattet med rammetilskudd, og etter 1993 har systemet blitt revidert flere ganger. I 1996 ble det foretatt en større omlegging som førte til et inntektssystem bestående av inntektsutjevning, utgiftsutjevning, et generelt statstilskudd og en overgangsordning. I forbindelse med denne omleggingen ble utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen gjort til rene omfordelingsordninger mellom kommunene. Overgangsordningen skulle sikre at ingen kommuner fikk en vesentlig inntektsreduksjon som følge av omleggingen.3

I 2005 ble det innført et nytt inntektssystem for kommunene, og det er kun foretatt mindre endringer i systemet siden 2005. Det svenske parlamentet satte i april 2022 ned et utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av det svenske inntektssystemet. Utvalgets rapport skal leveres innen mai 2024.4

Inntektssystemet for kommunene består i dag av fem deler: inntektsutjevning, utgiftsutjevning, strukturtilskudd, overgangsordning og reguleringsposten. I 2020 mottok 279 kommuner tillegg i det svenske utjevningssystemet, på totalt om lag 93 milliarder kroner, mens de resterende kommunene ble trukket med samlet 7 milliarder kroner.

3.2.1 Inntektsutjevningen

I den svenske inntektsutjevningen utjevnes skatteinntekter mellom kommuner, basert på størrelsen på skattbar inntekt per innbygger (inntektsskatten). I Sverige er skattegrunnlaget for inntektsskatten lønnsinntekter og pensjoner, og omfatter ikke kapitalinntekter. Svenske kommuner har fri beskatningsrett for inntektsskatten, og kan dermed fritt sette ulike skattesatser. I inntektsutjevningen beregnes utjevningstilskudd- eller trekk ut fra den skatteinntekten kommunene ville hatt dersom de valgte å sette en gjennomsnittlig skattesats. Beløpet kommunene mottar eller må betale avhenger altså ikke av skattesatsen kommunen har satt.

Det brukes egne gjennomsnittssatser for hver region, da oppgavefordelingen mellom regioner og kommuner kan variere. Disse satsene fastsettes nasjonalt, og tar utgangspunkt i gjennomsnittlig skattesats i landet (Gotland ekskludert). I 2021 lå den gjennomsnittlige inntektsskattesatsen på 21,6 pst., og satsene varierte fra 17 til 23,8 pst.5

Kommunene med beregnede skatteinntekter på over 115 pst. av landets gjennomsnittsnivå betaler en avgift på 85 pst. av differansen mellom egen beregnede inntekt og 115 pst. Dette gjaldt 15 kommuner i 2022. Kommuner med beregnede skatteinntekter under 115 pst. av landsgjennomsnittet får et tilskudd som dekker 95 pst. av differansen. Dette gjaldt de resterende 275 kommunene.6

Tidligere ble inntektsutjevningen finansiert av kommunene, men siden 2005 har staten betalt hoveddelen (95 pst.) gjennom et eget tilskudd. Resterende del finansieres av kommunene med høyest beregnede skatteinntekter. Det er kun foretatt mindre endringer i inntektsutjevningen siden 2005, blant annet er inntektsutjevningsavgiften skattesterke kommuner må betale redusert.

3.2.2 Utgiftsutjevningen

Formålet med den svenske utgiftsutjevningen er det samme som med den norske – å kompensere for ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommuner, og sikre at alle kommuner har likeverdige økonomiske forutsetninger. De svenske kommunene kompenseres fullt ut for slike forskjeller. Noe av det som skiller den svenske utgiftsutjevningen fra den norske er at Sverige har svært detaljerte modeller for de enkelte tjenestene, og at individdata og normative tilnærminger benyttes i større grad enn i Norge.7

Kostnads- og etterspørselsforhold som utjevnes gjennom den svenske utgiftsutjevningen kan kategoriseres i fire grupper: alderssammensetning, etnisitet, sosioøkonomiske forhold og geografi. Utgiftsutjevningen består av ni såkalte delmodeller, som representerer ulike sektorer, herunder før- grunn- og videregående skole, fritid, voksenopplæring, omsorg, infrastruktur, kollektivtrafikk og sektorovergripende forhold som befolkningsnedgang, byggekostnader og administrasjon. I hver delmodell beregnes kommunenes utgiftsbehov per innbygger, en såkalt standardkostnad, ved hjelp av kriterier som skal gjenspeile strukturelle forskjeller mellom kommunene. Ved å summere standardkostnadene finner man ut hvor dyr kommunen er å drive. Standardkostnaden uttrykker dermed et normert utgiftsbehov innenfor ulike sektorer.

Om kommunens utgiftsbehov overstiger landsgjennomsnittet gir dette et tillegg, mens dersom det er lavere enn landsgjennomsnittet gir det et trekk i utgiftsutjevningen. Summen av tillegget motsvarer summen av trekket, slik at systemet går i null, som i Norge.

3.2.3 Strukturtilskudd

Ved omleggingen av inntektssystemet i 2005 ble det innført et eget strukturtilskudd, som verken er del av inntektsutjevningen eller utgiftsutjevningen. Tilskuddet er statlig finansiert, det gis med et fast beløp per innbygger og inneholder elementer av regionalpolitisk karakter.

Det ble gjort mindre justeringer i strukturtilskuddet i 2014, og i dag må kommunene oppfylle minst ett av to kriterier for å motta strukturtilskudd. Kommuner som enten hadde svakt befolkningsgrunnlag i 2004 eller fikk store inntektsreduksjoner gjennom omleggingen av inntektssystemet i 2005 kvalifiserer til å motta strukturtilskudd. Det er ikke gitt noen tidsbegrensning for hvor lenge tilskuddet skal gis.8

3.2.4 Overgangsordning

Det ble gjort endringer i den svenske utgiftsutjevningen i 2020, med mål om at den i større grad skulle ta hensyn til bebyggelsesstruktur og sosioøkonomiske forhold. I forbindelse med endringene ble det innført en overgangsordning for å mykne inntektstapene endringene gav for enkelte kommuner.9 Ordningen finansieres av samtlige kommuner, trappes gradvis ned, og avvikles etter 2023.10

3.2.5 Reguleringsposten

Størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet til kommunene bestemmes før det kommunale skattegrunnlaget er kjent, og dermed vet ikke staten på forhånd hva kostnaden for finansieringen av inntektsutjevningen vil være. For at staten skal kunne styre inntektsrammen til kommunesektoren ble det derfor opprettet en ordning med en egen reguleringspost. Dersom summen av alle tillegg, minus avgiftene som kommunene betaler inn, er lavere enn beløpet som staten har bestemt at skal tilføres kommunene, får kommunene reguleringsstøtte på resterende beløp. I motsatt fall kan kommunene betale en reguleringsavgift til staten hvis summen av tilskuddene overstiger grensen som er satt av staten til hver sektor. Reguleringsbidrag/-gebyr betales som et enkeltbeløp i kroner per innbygger til/fra kommunene.11

3.3 Danmark

I 2020 hadde den danske kommunesektoren drifts- og kapitalinntekter på om lag 670 milliarder danske kroner, og rundt 40 pst. av disse, om lag 300 mrd. danske kroner, kom fra skatt. Danske kommuner har skatteinntekter fra inntektsskatt, land- og eiendomsskatt, selskapsskatt og arveavgift. Mesteparten av kommunenes utgifter, rundt 80 pst., går til å dekke tjenesteproduksjon innenfor sentrale velferdsoppgaver, som barnehage, grunnskole og pleie- og omsorg.12

Formålet med det danske inntektssystemet er å sikre kommunene omtrent like finansieringsvilkår, gjennom utjevning av forskjeller i utgiftsbehov og skattegrunnlag mellom kommuner.13 Det er store forskjeller i kommunenes skatteinntekter, og kommunene er ulike når det kommer til faktorer som alderssammensetning og sosial struktur. Uten et utjevnende inntektssystem hadde det derfor vært store forskjeller mellom kommunenes tjenestetilbud og inntekter.

Hovedlinjene i det danske inntektssystemet ble lagt i 1984. I 1996 ble det foretatt en finansieringsreform, og frem til 2007 ble det kun foretatt mindre justeringer i systemet. I 2007 ble det gjennomført en kommunereform der 270 danske kommuner ble til 98, og 13 amtskommuner ble til 5 regioner. Det har siden blitt gjennomført en større reform av inntektssystemet, som trådte i kraft fra 2021.

Reformen av inntektssystemet i 2021 førte med seg en del grunnleggende endringer, som gjorde systemet likere det norske inntektssystemet. Fra 2021 skjer det en separat utjevning av skatteinntekter og utgiftsbehov, beregnet ut fra landsgjennomsnittet, mens det tidligere ble foretatt en utjevning ut fra et samlet beregnet såkalt strukturelt underskudd. Utjevningssystemet har også gått fra å være statsfinansiert til å bli hovedsakelig mellomkommunalt. Trekk og tilskudd balanseres nå ved trekk og tillegg fra kommuner, i motsetning til tidligere da det generelle tilskuddet (blokktilskuddet) ble brukt for å kompensere kommunene. Det er også innført flere særtilskuddsordninger, blant annet en kompensasjonsordning for de kommunene som taper mest på reformen og tilskudd til såkalte utsatte kommuner, som stort sett finansieres av staten.14

Per 2022 består det danske inntektssystemet av inntektsutjevning, utgiftsutjevning, blokktilskudd og en rekke særtilskuddsordninger og overgangsordninger. I 2020 mottok 63 kommuner tillegg i det danske utjevningssystemet, på totalt om lag 20 milliarder kroner, mens de resterende 35 kommunene ble trukket et tilsvarende beløp.

3.3.1 Inntektsutjevningen

I inntektsutjevningen utjevnes kommunenes skatteinntekter, basert på kommunenes skatteinntekter per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet. Skattegrunnlaget er summen av skattepliktige inntekter, som omfatter lønnsinntekter, pensjoner og kapitalinntekter, og en andel av landverdiene, som danner utgangspunkt for landskatten i den enkelte kommune. Danske kommuner har, som svenske, fri beskatningsrett i inntektsskatten, og kan dermed sette ulike skattesatser. Gjennomsnittlig inntektsskattesats for 2021 var 24,9 pst., og satsene varierte fra 22,8 til 26,3 pst. For landskatt kan kommunene sette skattesatser innenfor et intervall.15 Utjevningstilskudd- eller trekk beregnes ut fra skatteinntekten kommunene ville hatt med en gjennomsnittlig skattesats.

Som i Norge er en del av inntektsutjevningen i det danske systemet symmetrisk. Kommuner med en beregnet skatteinntekt under landsgjennomsnittet mottar et tilskudd på 75 prosent av forskjellen mellom kommunens beregnede skatteinntekt og landsgjennomsnittet. Kommuner med beregnet skatteinntekt over landsgjennomsnittet betaler en avgift på 75 pst. av forskjellen mellom kommunens beregnede skatteinntekt og landsgjennomsnittet.

I tillegg mottar kommuner med beregnet skatteinntekt på under 90 pst. av landsgjennomsnittet et tillegg på 20 pst. av forskjellen mellom den beregnede skatteinntekten og 90 pst. av landsgjennomsnittet (overkompensasjonsordningen). Dette tillegget finansieres ved at kommuner med beregnet skatteinntekt på over 125 pst. betaler en avgift på 18 pst. av forskjellen mellom beregnet skatteinntekt og 125 pst. av landsgjennomsnittet. Hvis trekk og tillegg ikke går i null, fordeles eventuelle avvik på alle kommuner etter innbyggertall. For kommuner med lav beregnet skatteinntekt er utjevningsgraden på samlet 95 pst for den laveste delen, mens for kommuner med høy beregnet skatteinntekt er utjevningsgraden på samlet 93 pst. for den høyeste delen.

Overkompensasjonsordningen sikrer at spesielt skattesterke kommuner (beregnet skatteinntekt på over 125 pst. av landsgjennomsnittet), som må betale ekstraavgift i inntektsutjevningen, maksimalt kan miste 93 pst. av ekstra skatteinntekt i utjevningen.16

3.3.2 Utgiftsutjevningen

I utgiftsutjevningen kompenseres kommunene delvis for ufrivillige, eksternt bestemte kostnadsforskjeller. At det kompenseres delvis skiller den danske utgiftsutjevningen fra den norske og svenske utjevningen, som gir kommunene full kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov.

Utgiftsbehovet for den enkelte kommune beregnes som summen av demografiske og sosioøkonomiske utgiftsbehov. Som i Norge og Sverige legges utgiftsbehov for alle kommuner i ulike sektorer sammen til et samlet utgiftsbehov. Demografiske forhold teller 67 pst. og sosioøkonomiske forhold teller 33 pst. i utgiftsbehovet. De demografiske kriteriene består av antall innbyggere i ulike aldersgrupper og befolkningsnedgang, mens de sosioøkonomiske forholdene blant annet omfatter arbeidsledighet, utdanningsnivå, psykiatri, lavinntekt, innvandring og befolkningstetthet.

Kommuner med et beregnet utgiftsbehov over landsgjennomsnittet mottar et tilskudd på 93 pst. av forskjellen mellom kommunens utgiftsbehov og landsgjennomsnittet. Kommuner med et utgiftsbehov under landsgjennomsnittet betaler en avgift på 93 pst. av forskjellen mellom kommunens utgiftsbehov og landsgjennomsnittet. I tillegg er det for kommuner med et beregnet utgiftsbehov over landsgjennomsnittet etablert et tillegg som utgjør 2 prosent av forskjellen mellom kommunens utgiftsbehov og landsgjennomsnittet, finansiert med et bidrag fra alle landets kommuner fordelt etter innbyggertall. Total utjevningsprosent for kommunene som mottar tilskudd er dermed 95 pst. Summen av tillegget motsvarer summen av trekket, slik at systemet går i null, som i Norge.17

3.3.3 Kompensasjonsordning

Det er innført en kompensasjonsordning for kommuner som kom spesielt dårlig ut av endringene i inntektssystemet fra 2021. Kommuner med beregnet skatteinntekt på under 180 000 kroner per innbygger må ha tapt 0,15 pst. eller mer av beregnet skatteinntekt som følge av endringene for å få kompensasjon. Kommuner med beregnet skatteinntekt på over 180 000 kroner per innbygger må ha tapt 0,4 pst. eller mer som følge av endringene for å få kompensasjon. Tilskuddet de aktuelle kommunene mottar finansieres av bidrag fra de øvrige kommunene etter innbyggertall.18

3.3.4 Det generelle tilskuddet (blokktilskuddet)

Blokktilskuddet er statens årlige, samlede tilskudd til kommunene. Blokktilskuddet finansierer tilskudd til kommuner med økonomiske vanskeligheter og det nyetablerte tilskuddet som gis til utsatte perifere kommuner og øykommuner. Resterende del av blokktilskuddet fordeles etter innbyggertall. Samlet blokktilskudd fastsettes som summen av fire elementer:

• foregående års tilskudd ekskl. engangsjusteringer

• justering for forventet pris- og lønnsutvikling

• justering for kommunale mer- eller mindreutgifter som følge av endringer i utgifts- eller oppgavefordeling mellom kommune, stat og region eller som følge av endringer i statlig regulering av kommunene

• justering for mer- eller mindreutgifter knyttet til endringer i kommunenes utgifter til en rekke overføringsinntekter

Finansministeren kan øke eller nedjustere blokktilskuddet hvis hensynet til balansert utvikling i kommuneøkonomien taler for dette.19

3.3.5 Særskilte utjevningsordninger

Det danske inntektssystemet består i tillegg av tre særskilte utjevningsordninger: utjevning av selskapsskatt, utjevning av dekningsavgift20 og utjevning av kommunenes merutgiftsbehov som gjelder innvandrere, flyktninger og etterkommere.

Utjevningen av selskapsskatt innebærer at kommuner med inntekter fra selskapsskatt per innbygger under landsgjennomsnittet mottar et tilskudd per innbygger på 50 pst. av forskjellen mellom kommunens inntekter fra selskapsskatt per innbygger og landsgjennomsnittet. Tilsvarende betaler kommuner med inntekter fra selskapsskatt per innbygger over landsgjennomsnittet en avgift per innbygger på 50 pst. av forskjellen mellom kommunens inntekter fra selskapsskatt per innbygger og landsgjennomsnittet. Etter reformen av inntektssystemet er kommunenes andel av selskapsskatten noe redusert, hvilket isolert sett har redusert behovet for utjevning, men utjevningssystemet er videreført.

Utjevningen av dekningsavgift fra offentlige eiendommer innebærer at kommuner med inntekter fra dekningsavgiften som er høyere enn landsgjennomsnittet per innbygger betaler en avgift til kommuner med inntekter per innbygger som er lavere enn landsgjennomsnittet. Tilskudd eller trekk per innbygger regnes som 10 pst av forskjellen mellom inntekt per innbygger fra dekningsavgift på offentlige eiendommer og landsgjennomsnittet per innbygger.

Utjevningen av kommunenes merutgiftsbehov som gjelder innvandrere, flyktninger og etterkommere innebærer at kommuner med få slike innbyggere betaler et tilskudd, mens kommuner med mange mottar et tilskudd. Tilskudd/trekk avgjøres på bakgrunn av antallet «utlendinger fra ikke-vestlig land» i kommunene, differensiert i beløp etter alder.21

3.3.6 Andre separate tilskudds- og overgangsordninger

Det danske inntektssystemet inneholder også en lang rekke øvrige særskilte tilskuddsordninger. I 2022 består disse av 18 separate tilskudd. Tilskuddene gis blant annet på bakgrunn av faktorer som geografi, demografi, kriminalitet eller tap som følge av 2021-reformen.22

3.4 Finland

Det er anslått at de finske kommunene hadde inntekter på om lag 42,5 milliarder euro i 2020, og at rundt 56 prosent av disse kom fra skatt. Finske kommuner har skatteinntekter fra inntektsskatt, selskapsskatt og eiendomsskatt. Størsteparten av kommunenes utgifter, rundt halvparten, går til sosial- og helsehjelp. Fra og med 2023 gjennomføres det en reform der et nytt regionalt nivå overtar ansvaret for helse-, sosial- og redningstjenester fra kommunene. Det finske inntektssystemet kompenserer, på lik linje som de øvrige nordiske inntektssystemene, for inntekts- og utgiftsulikheter mellom kommunene.23

Det finske inntektssystemet ble utviklet på 1990-tallet. En betydelig milepæl fant sted i 1993, da statens overføringer til kommunene ble kalkyle- og ikke kostnadsbaserte, og kommunene ble gjort ansvarlige for organisering av virksomhet og prioritering av ressurser. Hovedtrekkene i dagens organisering av inntektssystemet har eksistert siden 1997, da det ble organisert i to hoveddeler: inntektsutjevning av beregnede skatteinntekter og utgiftsutjevning. Siden den gang har systemet blitt reformert flere ganger.

I 2010 ble sektorspesifikke overføringer fra ulike fagdepartementer innlemmet i kommunenes generelle statlige tilskudd. Frem til 2011 var eiendomsskatteinntektene fullt ut inkludert i utjevningen av skatteinntektene. I 2015 ble det gjennomført en større reform av det finske inntektssystemet som brakte med seg flere endringer, blant annet fikk inntektsutjevningen økt betydning på bekostning av utgiftsutjevningen og kommunenes utgiftsbehov ble tydeliggjort.24 Hensikten med 2015-reformen var å forenkle inntektssystemet, og man avskaffet en rekke av kriteriene i utjevningssystemet og endret kommunenes økonomiske insentiver for å styrke skatteinntektene.25

I 2022 består det finske inntektssystemet av to rammetilskudd fra staten, utgiftsutjevning, inntektsutjevning, øremerkede tilskudd og et særtilskudd til økonomisk vanskeligstilte kommuner.

3.4.1 Inntektsutjevning

Inntektsutjevningen utjevner kommunenes beregnede skatteinntekt, som i Sverige og Danmark. Skattegrunnlaget er inntektene en kommune ville hatt fra inntektsskatten, kommunenes andel av selskapsskatteinntektene og halvparten av eiendomsskatten på atomkraftverk, dersom kommunen brukte landsgjennomsnittlige satser. Finske kommuner har full beskatningsfrihet i inntektsskatten. Gjennomsnittlig inntektsskattesats for 2021 er 20 pst. og skattesatsene varierer fra 16,5 til 23,5 pst.26

I inntektsutjevningen kompenseres kommuner med lavere beregnet skatteinntekt enn landsgjennomsnittet med 80 pst. av forskjellen mellom beregnet skatteinntekt og landsgjennomsnittet. Kommunene med høyere beregnet skatteinntekt enn landsgjennomsnittet betaler minst 30 pst. av forskjellen mellom beregnet skatteinntekt og landsgjennomsnittet, men trekket er økende med økt beregnet skatteinntekt per innbygger. Det er altså et element av mellomkommunal finansiering av inntektsutjevningen, men kompensasjonene er høyere enn innbetalingene. Staten finansierer derfor resterende del av utjevningen.27 Et stort flertall av de finske kommunene, 265 i 2021, mottar kompensasjon i inntektsutjevningen, mens 28 kommuner blir trukket.

Fra 2023 vil den finske inntektsutjevningen endres i retning av å legge større vekt på utjevning for kommuner med lave skatteinntekter og større vekt på insentiver til utvikling av skatteinntektene for kommuner med høye beregnede skatteinntekter. Kompensasjonsgraden for kommuner med lavere beregnede skatteinntekter enn landsgjennomsnittet endres til 90 pst., mens trekket for kommuner under landsgjennomsnittet justeres ned til 10 pst.28

3.4.2 Utgiftsutjevning

Utgiftsutjevningen utgjør den største delen av samlet utjevning i det finske inntektssystemet. Utgiftsutjevningen finansieres av staten i form av to rammetilskudd, på bakgrunn av kommunenes beregnede utgiftsbehov.

I det ene rammetilskuddet gis kommunene midler på bakgrunn av utgiftsbehovet knyttet til «sosiale forhold og sunnhet, folkeskoler, bibliotek og kunst og kultur». Overføringene er i hovedsak basert på alderskriterier, men også delvis på sosioøkonomiske kriterier. I det andre rammetilskuddet gis kommunene midler på bakgrunn av utgiftsbehovet knyttet til «gymnasier og fagskoler, ungdoms- og sportsrelaterte aktiviteter og teatre og orkestre». Antall elever, brukere, innbyggere og demografi er viktige kriterier her.

Hver kommune får et tilskudd fra staten som er lik beregnet utgiftsbehov minus en fast selvfinansieringsdel. Formelt sett er det 100 pst. utjevning på utgiftssiden i Finland, som i Norge og Sverige. Dersom en kommunes utgifter overstiger beregnet utgiftsbehovet utjevnes ikke denne delen, men er en kommunes reelle utgifter lavere enn beregnet utgiftsbehov, beholder kommunen fullt utjevningstilskudd. Hensikten er, som i de øvrige systemene, å gi kommunene økonomiske insentiver til å bruke midlene sine fornuftig.29 Beregnet utgiftsbehov avstemmes med faktiske kostnader med tre års forsinkelse i den såkalte kostnadsfordelingen mellom stat og kommuner.30

3.4.3 Særtilskudd til økonomisk vanskeligstilte kommuner

I tillegg til inntekts- og utgiftsutjevningen inneholder det finske systemet et særtilskudd til økonomisk vanskeligstilte kommuner. Her må kommunene søke om å få særtilskudd, etter lignende modell som for skjønnstilskuddet i Norge, og ordningen utgjør en liten del av samlet utjevning i Finland.31

3.4.4 Endringer ved overføring av helse- og sosialtjenester fra kommunene

Fra og med 2023 gjennomføres det en større reform i den finske kommunesektoren, og det opprettes et nytt regionalt nivå («trivselsfylker»). Det nye regionale nivået skal fra 1. januar 2023 overta ansvaret for helse-, sosial- og redningstjenester i 21 ulike enheter fra kommunene, noe som også medfører store økonomiske konsekvenser for kommunene. Kommunenes inntekter vil bli halvert ved at midler overføres til trivselsfylkene. Kriteriene i utgiftsutjevningen blir justert ved at alderskriteriene i større grad vil bli basert på yngre aldersgrupper.32 I tillegg innføres en overgangsordning der målet er at effekten av flyttingen av helse- og sosialtjenestene for kommunene begrenses. Det gjøres ellers ikke grunnleggende endringer i det kommunale inntektssystemet.33

3.5 Sammenlikning mellom inntektssystemene

Hovedinntrykket fra gjennomgangen av de nordiske inntektssystemene er at det er mange fellestrekk mellom landene. Alle har inntektssystem som i betydelig grad omfordeler ressurser mellom kommunene, som baserer seg på objektivitet og som primært er statsfinansiert. Alle inntektssystemene består av en blanding av generelle og mer spesifikke tilskuddsordninger, og alle systemene utjevner både på inntekts- og utgiftssiden.34 Inntektsutjevningen i alle systemene er i hovedsak basert på inntektsskatt fra personlige skattytere og utgiftsutjevningen inneholder kriterier som primært tar høyde for demografiske og sosioøkonomiske forhold, men også regionale og geografiske forhold.35

De nordiske landene har, på tross av en rekke fellestrekk, likevel valgt noe ulik utforming av inntektssystemene – både når det gjelder kommunenes inntektskilder og utformingen av utjevningen.

Sammenliknet med de andre nordiske landene har Norge både relativt lav skattefinansiering og mindre grad av lokal beskatningsfrihet. En betydelig større del av kommunesektorens inntekter kommer fra skatt i Sverige og Finland, og det er større variasjon i skattesatsene svenske, danske og finske kommuner kan velge å sette. I de øvrige nordiske landene har kommunene stor frihet i å fastsette egne skattesatser, og kommunene kan velge å justere satsene både opp og ned. Her skiller Norge seg ut, ved at kommunenes mulighet til å fastsette egne skattesatser er begrenset ved at Stortinget vedtar maksimalsatser kommunene ikke kan gå utover.

Inntektsutjevningen i de andre nordiske landene baserer seg dessuten formelt sett på kommunenes beregnede skatteinntekter satt opp mot landsgjennomsnittlig sats, og ikke på faktiske skatteinntekter, som i Norge. All den tid norske kommuner benytter seg av samme sats (maksimalsatsene) på skatteinntektene har forskjellen ikke praktisk betydning for beregningen av enkeltkommuners tilskudd eller trekk i inntektsutjevningen.

Det er klare likheter i inntektsutjevningen mellom landene, da alle system har delvis utjevning av de største skatteinntektene. I utjevningsordningene er det også relativt høye kompensasjonsgrader og trekkordninger for kommuner med høye skatteinntekter. At kompensasjonsgradene i alle de øvrige nordiske landene er høyere for kommuner med lave skatteinntekter enn trekkene for kommuner med høye skatteinntekter tyder på at det legges spesiell vekt på å løfte kommuner med lave skatteinntekter, slik det også gjøres i Norge.36 Noe lavere trekk for kommuner med spesielt høye skatteinntekter kan imidlertid tyde på at det i de øvrige nordiske landene legges noe større vekt på insentiver til utvikling av skatteinntekter for kommuner med høye skatteinntekter enn i Norge.

De største forskjellene i utformingen av de nordiske inntektssystemene for øvrig knytter seg til utjevningsambisjonene, det analysemessige grunnlaget for utgiftsutjevningen og utformingen av det utgiftsutjevnende tilskuddet.37

Utvalget har ikke gjort konkrete sammenligninger av utjevningsgraden i de ulike systemene. Norge har imidlertid tidligere38 blitt betraktet som et midtpunkt når det kommer til utjevningsambisjoner, og på papiret kan dette fortsatt synes som en presis plassering. Sverige har en svært ambisiøs utjevning der det gis full kompensasjon for forskjeller i utgiftsbehov og tilnærmet full kompensasjon (95 pst.) for forskjeller i beregnede skatteinntekter. Videre er skattegrunnlaget i Sverige basert på lønns- og pensjonsinntekter, hvilket utgjør et jevnere fordelt skattegrunnlag enn i de andre landene. Danmark utjevner kun delvis for inntektsforskjeller og forskjeller i utgiftsbehov. Det norske og det finske systemet kompenserer fullt ut for forskjeller i utgiftsbehov, og delvis for forskjeller i skatteinntekter.

Kompleksiteten i det analysemessige grunnlaget for utgiftsutjevningen varierer betydelig mellom de nordiske landene. Sverige har klart mest detaljerte modeller for enkelttjenester, og benytter seg i stor grad av individdata og normative tilnærminger. Danmark har de minst avanserte beregningene, ved å ha basert analysene på kommunenivå samlet for alle sektorer. Norge kan igjen sies å befinne seg i en mellomposisjon, og skiller seg fra Danmark ved å ha separate analyser av enkelttjenester i kostnadsnøklene, og fra Sverige ved at det i liten grad benyttes individdata.39

Selv om det er betydelig samsvar med hensyn til hvilke kostnads- og etterspørselsforhold de nordiske inntektssystemene kompenserer for, er det også noen ulikheter i utformingen av landenes tilskudd til kommunene. I Norge og Danmark er det kun ett utgiftsutjevnende tilskudd, mens i Sverige og Finland er utgiftsutjevningen basert på sektortilskudd. Alle de nordiske landene har inkludert kriterier som tar høyde for regionale og geografiske forskjeller i utgiftsutjevningen, men dette er aller mest fremtredende i det norske inntektssystemet. Danmark skiller seg dessuten ut ved å ha klart større bruk av særskilte tilskudd enn de øvrige landene.40