3 Sammendrag

I dette kapittelet oppsummeres de ulike kapitlene i utredningen. Det gis en omtale av kapitlenes innhold, sentrale problemstillinger og utvalgets vurderinger. For en grundigere innføring i de ulike temaene vises det til kapitlene i sin helhet.

3.1 Kommunenes oppgaver, finansiering og tjenesteproduksjon

Norske kommuner har et bredt spekter av roller og oppgaver, og dette omtales i kapittel 4.

Kommunene er en viktig arena for lokaldemokrati, der kommunestyret består av representanter valgt av innbyggerne. Kommunene har også en omfattende rolle som produsent av nasjonale velferdstjenester, og bidrar til lokal samfunnsutvikling blant annet gjennom sine oppgaver som plan- og bygningsmyndighet og gjennom næringsutvikling. Kommunene er myndighetsutøvere på en rekke saksområder, hvor de blant annet fatter vedtak om tildeling av tjenester, krever inn eiendomsskatt og gebyrer og gir tillatelser og bevilgninger.

Som følge av sitt omfattende ansvar forvalter kommunesektoren (kommuner og fylkeskommuner) en betydelig del av landets økonomiske ressurser. Kommunesektorens samlede inntekter tilsvarer om lag 19 pst. av BNP for fastlands-Norge, og hver femte sysselsatte person i landet er ansatt i kommunal sektor.

Kommunesektoren finansieres hovedsakelig gjennom skatteinntekter og rammetilskudd, men har også andre inntekter som brukerbetalinger og gebyrer. Skatteinntekter og rammetilskudd utgjør i overkant av 70 pst. av kommunesektorens samlede inntekter på om lag 600 mrd. kroner, og omtales som kommunesektorens frie inntekter. De frie inntektene er inntekter som kommunesektoren fritt kan prioritere bruken av innenfor krav til tjenesteytingen gitt i lover og forskrifter. De frie inntektene omfordeles mellom kommunene gjennom inntektssystemet.

Alle kommuner har ansvar for de samme oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsmønster, levekår eller andre forhold. Et sentralt mål med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommuner skal tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. Dette krever omfordeling av ressurser mellom kommunene, siden skatteinntekter, behovet for tjenester og kostnadene ved å produsere tjenester kan variere betydelig mellom kommuner. Ulik befolkningssammensetning tilsier ulik sammensetning av tjenesteproduksjonen i kommunene. Tjenesteproduksjonen kan også variere mellom kommunene som følge av ulik kapasitet, kompetanse og effektivitet, og fordi kommunene har brukt sitt handlingsrom til å tilpasse tjenestetilbudet til ulike lokale ønsker og behov. Videre vil kommuner med et høyere inntektsnivå og større økonomisk handlingsrom kunne tilby kommunale tjenester av bedre kvalitet og i større omfang enn andre kommuner.

Det framgår av kapittel 4 at kommunegruppene med de høyeste inntektene er de minste og de minst sentrale kommunene. Kommunene med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere har et inntektsnivå som ligger under landsgjennomsnittet, det samme gjelder kommunene i gruppen nest mest sentrale til middels sentrale. Inntektsforskjellene skyldes i hovedsak regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, at inntektsutjevningen i inntektssystemet kun delvis utjevner forskjeller i skatteinntekter, og at noen kommuner har høye inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft, havbruksfond og/eller har fordel av lavere sats på arbeidsgiveravgiften.

Et sentralt spørsmål er om kommunene ikke tilbyr eller har forutsetninger for å tilby likeverdige tjenester i dag, eller om forskjellene mellom kommunene er et uttrykk for ønskede, lokale prioriteringer og forskjeller. Det er en utfordring å finne gode mål på tjenesteproduksjonen, som både fanger opp omfanget av og kvaliteten på tjenestene på en god måte. Noen forskjeller kan belyses ved tjenesteindikatorer fra KOSTRA, samt produksjonsindeksen og effektivitetsanalysene laget av Senter for økonomisk forsking (SØF). Kapitlet peker på at variasjonene i tjenestetilbudet kan være større i små enn i store kommuner, og det ser ut til å være en sammenheng mellom et høyt inntektsnivå og en høy produksjon målt gjennom produksjonsindeksen. Effektivitetsanalysene indikerer at effektiviteten i tjenesteproduksjonen reduseres jo høyere nivået på de korrigerte frie inntektene er, men resultatene kan tolkes på flere måter. Det kan tenkes at kommuner med et lavt inntektsnivå tvinges til å være mer effektive for at innbyggerne skal få et rimelig godt tjenestetilbud. Motsatt kan mer velstående kommuner prioritere høyere kvalitet i tjenestene, uten at dette fanges godt opp av effektivitetsindikatorene.

Både inntektsnivå, tjenestetilbud og effektivitet varierer mellom kommuner, og også mellom kommuner med om lag samme størrelse og inntektsnivå. Det er ikke noen entydige sammenhenger mellom disse størrelsene, og det pekes på at også andre forhold, slik som kapasitet, kompetanse og lokale prioriteringer, har stor betydning for variasjonene mellom kommunene.

Framover vil kommunesektoren kunne bli tydelig preget av den demografiske utviklingen. Utgiftene vil isolert sett øke som følge av flere eldre innbyggere, samtidig som inntektene vil bremses av færre personer i yrkesaktiv alder. Utviklingen vil trolig arte seg ulikt mellom kommuner, hvor særlig distriktskommuner vil oppleve høyere utgifter og lavere skatteinntekter.

Selv om rammestyring er hovedprinsippet for den statlige styringen av kommunesektoren, er det samtidig en del eksempler på at staten styrer kommunene relativt detaljert på enkeltområder. Dette kommer til uttrykk i form av innføring av bemanningsnormer og rettighetsfesting. Med utsikter til strammere økonomiske rammer framover og økende demografiske utfordringer, mener utvalget at det er viktig at kommunene gis handlingsrom til å utnytte kunnskapen om lokale forhold til å tilpasse tjenesteytingen til lokale preferanser.

Andre forhold som også påvirker kommunenes forutsetninger for å tilby likeverdige tjenester er blant annet kapasitet og tilgang på riktig kompetanse. Flere studier peker på at kapasitet og kompetanse er en utfordring i dag, og at dette på sikt kan gi store variasjoner i tjenestekvaliteten mellom kommunene som ikke nødvendigvis skyldes økonomi.

Utvalget peker i kapittel 4 på at inntektssystemet må utformes slik at det ivaretar alle kommuner, og systemet må oppdateres jevnlig for å fange opp endringer i kommunesektoren over tid. Inntektssystemet er imidlertid et system for fordeling av inntektene til kommunene, og det er ikke alle utfordringer som kan løses innenfor inntektssystemet. Eventuelle utviklingstrekk som gir økte utgifter for kommunesektoren som helhet må ivaretas gjennom størrelsen på de samlede rammene til fordeling, og utfordringer knyttet til blant annet kapasitet og kompetanse i kommunene vil ikke inntektssystemet kunne løse alene.

3.2 Prinsipper for utforming av inntektssystemet

I kapittel 5 diskuterer utvalget hvilke hensyn som skal vektlegges i utformingen av inntektssystemet. Inntektssystemet skal ivareta flere hensyn, som til dels kan være motstridende. Et viktig mål med inntektssystemet er å bidra til å sette kommunene i stand til å tilby likeverdige tjenester. De økonomiske forutsetningene for å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud er imidlertid ulike, og det er behov for en utjevning av disse forskjellene. På den andre siden skal inntektssystemet ta hensyn til det lokale selvstyret, herunder at det skal være en lokal forankring av kommunenes inntekter. Videre skal kommunenes inntektsgrunnlag være mest mulig forutsigbart og stabilt. Det er også ønskelig at inntektssystemet skal være utformet på en enkel og gjennomsiktig måte. Dette er prinsipper som ligger til grunn for utformingen av dagens inntektssystem.

Det er lagt til grunn i utvalgets mandat at rammefinansiering fortsatt skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren og at generalistkommuneprinsippet skal ligge fast. Dette prinsippet innebærer at alle kommuner skal ha de samme oppgaver og ansvar.

Utformingen av inntektssystemet er viktig for å ivareta disse føringene. For det første er det viktig at inntektssystemet ikke skal gi kommunene insentiver til å prioritere bestemte tjenester eller utforme tjenestetilbudet på en bestemt måte. En størst mulig andel av kommunenes inntekter bør være frie inntekter, slik at kommunene selv kan prioritere mellom lokale behov, noe som blant annet er nødvendig for å oppnå en effektiv drift. Kriteriene i utgiftsutjevningen må være objektive, slik at en bestemt aktivitet eller handling ikke belønnes med økte tilskudd. Inntektssystemet skal ikke være en refusjonsordning for ønsket aktivitet. Her går det et skille mellom rammefinansiering og øremerkede tilskudd.

Det er et overordnet mål at inntektssystemet skal legge til rette for at kommunene kan tilby et likeverdig tjenestetilbud. Et sentralt spørsmål i utformingen av inntektssystemet er derfor hva som er likeverdige tjenester. Likeverdige tjenester betyr ikke nødvendigvis at tjenestene skal være like i alle kommuner. Det må være rom for at tjenestene varierer mellom kommunene, ut fra hvordan man lokalt ønsker å innrette tjenestetilbudet.

Hensynet til det lokale selvstyret og lokal forankring av inntektene tilsier videre at kommunene bør kunne påvirke egne inntekter, f.eks. i form av skatteinntekter, og at kommunene bør få beholde en andel av sine lokale skatteinntekter. Dette innebærer at det også må være aksept for noen inntektsforskjeller mellom kommunene. Samtidig har kommunene ansvar for velferdstjenester som det stilles store krav til, både fra nasjonale myndigheter og fra innbyggerne selv.

Uten omfordelende mekanismer som utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen ville forskjellene i tjenestetilbud mellom kommunene kunne blitt veldig store. Inntektssystemet utjevner i dag i stor grad forskjeller i skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen, og forskjeller i utgiftsbehov gjennom utgiftsutjevningen. Tjenestetilbudet i kommunene påvirkes også av de inntektene som ikke omfordeles. Eiendomsskatt, inntekter fra havbruksfond, konsesjonskraftinntekter, finansielle inntekter og brukerbetalinger er holdt utenom dagens inntektsutjevning. Siden disse inntektene til dels er svært skjevt fordelt mellom kommunene, bidrar disse til at noen kommuner kan ha et meget høyt nivå på de kommunale tjenestene. Det er da grunn til å tro at midlene kan brukes mer effektivt i en fattigere kommune. Utvalget mener det er rimelig å forstå likeverdige tjenester som det samme som at det i sum skal være små forskjeller i kommunenes muligheter til å kunne tilfredsstille innbyggernes behov for tjenester.

De senere årene har utviklingen i den statlige styringen gått i retning av større vektlegging av like tjenester, på tvers av kommunene. Økt innslag av bemanningsnormer og detaljstyring gjennom lovverket griper direkte inn i kommunens egne prioriteringer og muligheter til å gi tjenester i tråd med befolkningens ønsker og behov i og med at regelverket styrer ressursbruken. Når normer styrer kommunens produksjon av tjenesten, vil kommunen innenfor en gitt ramme i realiteten ikke ha andre muligheter for å tilpasse seg enn å redusere tilbudet på andre tjenester for å kunne oppfylle normene. Hvis det fra statlig hold forventes at kommunenes tjenestetilbud i større grad skal være likt, kan det ikke være for store forskjeller i inntekter mellom kommunene. Utvalget mener at denne detaljstyringen er uheldig og lite ønskelig, men ser også at utviklingen i denne retningen kan tilsi at hensynet til likeverdige tjenester bør tillegges høyere vekt i utformingen av inntektssystemet.

3.3 Dagens inntektssystem

Kapittel 6 inneholder en beskrivelse av dagens inntektssystem. Inntektssystemet består av flere elementer, hvor de tre viktigste er inntektsutjevningen, utgiftsutjevningen og ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

Skatteinntekter og inntektsutjevning

Hvor stor andel av kommunesektorenes samlede inntekter som skal komme som skatteinntekter omtales som skatteandelen. I dag utgjør skatteinntekter om lag 40 pst. av de samlede inntektene til kommunesektoren.

Inntektsutjevningen utjevner delvis forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene, og omfatter i dag inntekts- og formuesskatt fra personlige skatteytere og naturressursskatt fra kraftforetak. Inntektsutjevningen består av en symmetrisk utjevning på 60 pst., samt en tilleggskompensasjon til kommuner med skatteinntekter på under 90 pst. av landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, får et trekk i inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, får en kompensasjon gjennom inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet, får i tillegg til dette en tilleggskompensasjon på 35 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 pst. av landsgjennomsnittet.

Innenfor den symmetriske delen av inntektsutjevningen tilsvarer samlet trekk fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet samlet kompensasjon til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen til kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet finansieres ved at alle kommuner trekkes med et likt beløp per innbygger.

Utgiftsutjevningen

Det er store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader kommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne disse forskjellene, og å sette alle kommuner i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige tjenester. Utgiftsutjevningen omfatter i dag sektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosialhjelp, barnevern, landbruk og administrasjon og miljø. Gjennom utgiftsutjevningen får kommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Grunnlaget for utgiftsutjevningen er beregnet utgiftsbehov på landsbasis (målt per innbygger), og den enkelte kommunes beregnede utgiftsbehov ses i forhold til dette gjennomsnittet.

Som inntektsutjevningen er også utgiftsutjevningen et null-sum-spill, hvor summen av tillegg for kommuner som blir tilført midler gjennom ordningen tilsvarer summen av trekk for kommuner som gir fra seg midler.

Utgiftsbehovet til de enkelte kommunene beregnes ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er et sett med objektive kriterier og tilhørende vekter som blir brukt til å beregne en indeks for hvor dyr en kommune er å drive, sammenliknet med gjennomsnittskommunen.

Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp de bakenforliggende faktorene som påvirker kommunens kostnader og størrelsen på innbyggernes underliggende etterspørsel, slik som bosettingsmønster, kommunestørrelse, alderssammensetningen i befolkningen og sosioøkonomiske forhold.

Kostnadsnøkkelen består av kriterier som forklarer hvorfor utgiftsbehovet varierer mellom kommunene, og hvert kriterium har en vekt som sier noe om hvor stor andel av variasjonene i utgiftsbehovet kriteriet forklarer. Kriteriene, og vektingen av disse, er i hovedsak fastsatt på grunnlag av statistiske analyser av variasjonene i kommunenes faktiske utgifter.

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen og kriteriedata for alle kommuner, blir det for hver enkelt kommune beregnet en indeks for beregnet utgiftsbehov. Indeksen blir beregnet slik at landsgjennomsnittet er 1,0. Kommuner med verdi på indeksen over 1,0 har et høyere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, mens kommuner med en verdi på indeksen under 1,0 har et lavere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet.

En kommune med indeks under landsgjennomsnittet får et trekk i innbyggertilskuddet tilsvarende differansen mellom eget beregnet utgiftsbehov og landsgjennomsnittet, mens en kommune med indeks over landsgjennomsnittet får et tillegg i innbyggertilskuddet tilsvarende differansen mellom eget beregnet utgiftsbehov og landsgjennomsnittet. Summen av tillegg for alle kommuner tilsvarer summen av trekk for alle kommuner i utgiftsutjevningen.

Regionalpolitiske tilskudd

I dagens inntektssystem er det fem regionalpolitiske tilskudd, som er begrunnet ut fra ulike distrikts- og regionalpolitiske hensyn. Bakgrunnen for denne typen regionalpolitiske tilskudd er at inntektssystemet er brukt som et virkemiddel for å nå ulike regional- og distriktspolitiske målsetninger. De regionalpolitiske tilskuddene utgjør samlet sett en relativt liten del av det totale rammetilskuddet, men for enkeltkommuner kan disse tilskuddene utgjøre en relativt stor andel av det totale rammetilskuddet.

Distriktstilskudd Sør-Norge skal ivareta små kommuner og kommuner i Sør-Norge med svak samfunnsmessig utvikling og distriktsmessige utfordringer. Kriteriene for å motta distriktstilskudd Sør-Norge er at kommunen har under 3 200 innbyggere eller en distriktsindeks på 46 eller lavere, og har en gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger de siste tre årene som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet. Distriktsindeksen blir brukt som et mål på graden av distriktsutfordringer i en kommune, og består av ulike indikatorer for sentralitet, reiseavstand, befolkningstetthet og -utvikling, status for arbeidsmarkedet og inntektsnivå. I 2022 er det 136 kommuner som mottar distriktstilskudd Sør-Norge, og tilskuddet utgjør totalt 808 mill. kroner.

Distriktstilskudd Nord-Norge går til alle kommuner i Troms og Finnmark, Nordland og noen kommuner i den nordligste delen av Trøndelag. Den største delen av tilskuddet (1,75 mrd. kroner) blir fordelt med en sats per innbygger til alle kommuner i disse områdene. Satsen er differensiert mellom kommuner i ulike fylker og geografiske områder. Kommuner med færre enn 3 200 innbyggere kan i tillegg motta et småkommunetillegg innenfor tilskuddet. Kommunene i tidligere Finnmark fylke og kommuner i tiltakssonen i tidligere Troms fylke får småkommunetillegg etter en høyere sats enn øvrige kommuner. Distriktstilskudd Nord-Norge er i 2022 på totalt 2,25 mrd. kroner, og det er 91 kommuner som mottar tilskuddet.

Regionsentertilskuddet ble innført i inntektssystemet i 2017. Tilskuddet går til kommuner som har gått gjennom en kommunesammenslåing, og som etter sammenslåingen fikk over om lag 8 000 innbyggere. I 2022 er det 37 kommuner som mottar tilskuddet, og tilskuddet utgjør totalt 203 mill. kroner.

Veksttilskuddet går til kommuner med særlig høy befolkningsvekst. Veksttilskuddet går til kommuner som de siste tre årene har hatt en gjennomsnittlig, årlig befolkningsvekst på 1,4 pst. eller mer. I tillegg må kommunene ha hatt skatteinntekter på under 140 pst. av landsgjennomsnittet de siste tre årene, målt per innbygger. Veksttilskuddet er i 2022 på 146 mill. kroner, og det er 12 kommuner som mottar dette tilskuddet.

Storbytilskuddet ble innført i 2011, og har gått til de største bykommunene; Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. De siste årene har storbytilskuddet også blitt utvidet til å gjelde Kristiansand (siden 2018) og Drammen (siden 2020). Tilskuddet utgjør i 2022 totalt 609 mill. kroner.

3.4 Kommunenes skatteinntekter

I kapittel 7 gis det en oversikt over kommunenes skatteinntekter og hvordan disse inntektene varierer mellom kommunene. I dag er det kommunenes inntekter fra inntekts-, formue- og naturressursskatt som utjevnes i inntektsutjevningen. Kommunene har i tillegg til dette flere inntekter som kan karakteriseres som skatteinntekter, som eiendomsskatt, konsesjonsavgifter og konsesjonskraftinntekter, samt inntekter fra Havbruksfondet.

Inntektsskatten kommer fra skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere, og utgjør hoveddelen av kommunenes skatteinntekter med om lag 155 mrd. kroner i 2019.

Kommunene har også inntekter fra formuesskatten som utgjorde om lag 13,6 mrd. kroner i 2019. Stortinget fastsetter hvert år maksimalsatser for inntekts- og formuesskatt til kommunene som en del av behandlingen av budsjettet for det kommende året. Siden 1978 har alle kommuner brukt maksimalsatsen for skatt på alminnelig inntekt, mens én kommune (Bø kommune) fra 2021 har hatt lavere sats enn maksimalsatsen for den kommunale formuesskatten.

Noen kommuner og fylkeskommuner har inntekter fra naturressursskatt. Eiere av vannkraftverk er pliktige til å betale naturressursskatt til kommuner og fylkeskommuner. Skatten er utformet med sikte på at kommunene og fylkeskommunene der kraftanlegget ligger skal få en stabil minste inntekt, uavhengig av kraftforetakets inntekt det enkelte år. 215 kommuner hadde inntekter fra naturressursskatt i 2019. Kommunene har samlet mottatt om lag 1,4 mrd. kroner per år i naturressursskatt de siste årene.

Eiendomsskatt er en kommunal skatt på fast eiendom inkludert bygninger og grunn, som kommunene fritt kan velge om de vil skrive ut eller ikke. Kommunestyret kan velge å skrive ut eiendomsskatt på boliger, fritidseiendommer, ulike kraftanlegg, næringseiendom mv. I 2021 var det 321 av 356 kommuner som skrev ut eiendomsskatt. Skattesatsen kan variere mellom 1 og 7 promille, unntatt for boliger og fritidsboliger der satsen maksimalt kan være 4 promille. Det er adgang til å differensiere skattesatsen avhengig av eiendomstype, for eksempel ved å ha ulik skattesats for bolig og næringseiendom. Det er imidlertid ikke adgang til å differensiere skattesatsen mellom boliger og fritidsboliger i kommunen.

Eiere av større vannkraftverk har plikt til å betale konsesjonsavgifter til staten og kommuner som er berørt av kraftutbyggingen, og må avstå konsesjonskraft til utbyggingskommunen og ev. fylkeskommunen. Konsesjonsavgift ble innført for å gi kommunene og staten en kompensasjon for generelle skader og ulemper som følge av utbygging av vassdrag, som ikke ble kompensert på annen måte, samt en rett til en andel av verdiskapningen som fant sted. Konsesjonsavgiften skal avsettes i et fond som fortrinnsvis skal anvendes til utbygging av næringslivet i distriktet. I 2019 mottok 267 kommuner nær 693 mill. kroner i konsesjonsavgifter.

Konsesjonskraftens formål var å sikre de berørte utbyggingskommunene kraft til alminnelig forsyning til en rimelig pris. I dagens markedsbaserte kraftsystem virker konsesjonskraften som en inntektsoverføring fra selskapene til kommuner og fylkeskommuner. Prisen på konsesjonskraften som kommuner og fylkeskommuner mottar, er basert på selvkost. Normalt vil den ligge under markedsverdien på kraften og kommunene kan tjene penger på å selge konsesjonskraft videre i kraftmarkedet. Tall fra KOSTRA viser at netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg utgjorde nær 1,6 mrd. kr i 2019, 1,3 mrd. kr i 2020 og 1,9 mrd. kroner i 2021. Dette omfatter da kun verdien av konsesjonskraften som har blitt solgt videre, og ikke kraft som for eksempel har gått til kommunens eget forbruk.

En del kommuner har de siste årene fått betydelige inntekter fra havbruksnæringen, gjennom inntekter fra salg av havbrukstillatelser. Det har vært en del endringer i regelverket de siste årene, men for årene 2020 og 2021 vedtok Stortinget at kommunesektoren skulle få tilført hhv. 2,25 og 1 mrd. kroner gjennom Havbruksfondet fra kapasitetsjusteringen i 2020. Dette gjaldt fram til 2022, hvor kommuner og fylkeskommuner vil få en inntekt fra en ny produksjonsavgift. Produksjonsavgiften er en særavgift til staten og inntektene fordeles til kommunesektoren via Havbruksfondet. Kommunesektorens inntekter fra produksjonsavgiften er anslått til om lag 500 mill. kroner årlig. Havbrukskommunene og -fylkeskommunene skal i tillegg tilføres 40 pst. av inntektene fra salg av produksjonskapasitet fra og med 2022. Også disse inntektene vil bli tildelt kommunene og fylkeskommunene gjennom Havbruksfondet.

Variasjoner i skatteinntekter mellom kommuner

I avsnitt 7.2 vises variasjonen i kommunenes skatteinntekter fra inntekts-, formues- og naturressursskatter, som er de skatteinntektene som omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet i dag. Det er stor variasjon i disse skatteinntekter mellom kommunene. Kommunen med lavest inntekter har ned mot 60 pst. av landsgjennomsnittet før utjevning, mens kommunen med høyest inntekter har over 250 pst. av landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger. Inntektsutjevningen gir en betydelig reduksjon i forskjellene, og løfter alle kommuner til minst 93 pst. av landsgjennomsnittet. I 2019 var det 349 kommuner som totalt sett fikk et tillegg gjennom inntektsutjevningen, mens 73 kommuner fikk et trekk. Total omfordeling i inntektsutjevningen i 2019 var om lag 9,8 mrd. kroner.

Hvis vi også tar med skatteinntekter som ikke utjevnes mellom kommunene i dag, det vil si eiendomsskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og inntektene fra Havbruksfondet, blir variasjonen mellom kommunene enda større. Graden av variasjon mellom kommunene avhenger av hvilke skatteinntekter vi ser på. Inntektsskatten har en klart jevnere fordeling enn de øvrige kommunale inntektene, mens kraftinntekter, eiendomsskatt utenom bolig/fritidseiendom og utbetalinger fra Havbruksfondet har en svært skjev fordeling. Formuesskatten er også skjevere fordelt enn inntektsskatten, og noen få kommuner skiller seg ut med svært høye inntekter fra formuesskatt.

Definerer vi inntekter fra vannkraft, havbruk og eiendomsskatt på produksjonsanlegg som kommunale skatteinntekter er det de minste kommunene som samlet sett har de høyeste skatteinntektene per innbygger. Dette skyldes i stor grad inntekter fra vannkraft, havbruk og eiendomsskatt på produksjonsanlegg. De største kommunene har de høyeste skatteinntektene per innbygger, hvis vi kun ser på de skatteinntektene som er omfattet av inntektsutjevningen.

3.5 Utforming av skatteelementene i inntektssystemet

I kapittel 8 har utvalget vurdert utformingen av skatteelementene i inntektssystemet. I avsnitt 8.1 ser utvalget nærmere på kommunenes skattegrunnlag. De kommunale skatteinntektene er i ulik grad skjevfordelt mellom kommunene, betales i ulik grad av kommunenes egne innbyggere og varierer i ulik grad over tid. Hvilke typer skatteinntekter som inngår i kommunenes inntektsgrunnlag har dermed betydning for graden av lokal forankring, for hvor stabile inntektene er, og for hvordan de er fordelt mellom kommunene.

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra utvalget sett nærmere på ulike spørsmål knyttet til lokale skatteinntekter. Borge m.fl. (2022) går gjennom økonomisk teori knyttet til lokale skatter, og diskuterer hvilke egenskaper lokale skatter bør ha.1 Det viktigste kravet til lokal beskatning er at den gir nok inntekter til å forankre finansieringen av de kommunale tjenestene i lokale skattegrunnlag. For det andre bør skattegrunnlagene være immobile, det vil si at de ideelt sett ikke kan flyttes over kommunegrenser. For det tredje bør lokale skatter baseres på skattegrunnlag som er relativt jevnt fordelt mellom kommunene. En fjerde egenskap er at skattegrunnlagene bør være lite konjunkturutsatte. Kommunale skatter skal gi en langsiktig og stabil finansiering av kommunale tjenester, og ustabilitet i skattegrunnlagene vil øke behovet for ordninger som kan utjevne inntektene over tid. Et femte kriterium er det såkalte residensprinsippet, som handler om at det bør være et samsvar mellom de som mottar kommunale tjenester og de som finansierer dem over skatteseddelen. Den lokale skattefinansieringen bør omfatte så mange som mulig av de som har glede av de kommunale tjenestene. Det siste kriteriet er skattens synlighet. For at kommunene skal fatte riktige beslutninger om skattenivå, er det ønskelig at skattene er mest mulig synlige for innbyggerne, og at det framgår tydelig hva de betaler i skatt til kommunen. På grunnlag av disse kriteriene, vurderer Borge m.fl. (2022) formuesskatten som en mindre god lokal skatt enn skatt på alminnelig inntekt og eiendom. Formue er skjevt fordelt mellom kommuner, er ustabil over tid og gir begrensede inntekter til kommunene. Formue er også skjevt fordelt mellom innbyggerne innen den enkelte kommune og et svært mobilt skattegrunnlag.

I avsnitt 8.1.2 omtales usikkerheten i skatteanslagene for kommunene. Ved fastsettingen av nivået på de frie inntektene i statsbudsjettet gis det et anslag på utviklingen i skatteinntektene i det kommende året. Den kommunale og fylkeskommunale skattøren for inntektsskatten settes for å nå den ønskede skatteandelen, og anslaget for utviklingen i skatteinntektene er et viktig grunnlag når skattøren skal settes. Etter at skattøren er fastsatt i statsbudsjettet, ligger den normalt fast gjennom hele inntektsåret. Dersom den økonomiske utviklingen blir annerledes enn lagt til grunn i statsbudsjettet, blir dermed også kommunesektorens skatteinntekter annerledes enn forventet.

Usikkerheten i skatteanslagene kan skyldes at det er krevende å forutsi utviklingen i konjunkturene, virkningen av endrede skatteregler og virkningen av tekniske forhold rundt forskuddstrekk, innbetaling av restskatt og korreksjonsoppgjør mellom skattekreditorene (stat, kommune, fylkeskommune). De siste årene har det vært til dels store avvik mellom anslåtte skatteinntekter i statsbudsjettet og faktiske skatteinntekter. En viktig grunn til dette er usikkerheten om utviklingen i aksjeutbytte. Siden 2006 inngår skattepliktig utbytte til personer i skattegrunnlaget alminnelig inntekt. Betydningen av slike skatteinntekter for kommunene har økt de siste årene som et resultat av at skatten på utbytte har blitt økt i flere omganger, sist i 2022. Dette har ført til store uttak av utbytte i enkeltår, og medført at usikkerhet rundt utbytter nå betyr mer for kommunenes skatteinntekter enn tidligere.

Utvalget mener den økende ustabiliteten i kommunenes skattegrunnlag, som i stor grad skyldes omlegging av utbyttebeskatningen, er uheldig. Ustabiliteten er problematisk for den makroøkonomiske styringen og for muligheten staten har til å utjevne svingninger i økonomien. Usikkerheten i inntektsrammene for kommunene påvirker ressursfordelingen mellom kommunesektoren og andre samfunnsområder på en måte som er unndratt direkte politisk prioritering. Utvalget ønsker at kommunenes skattegrunnlag bør være mest mulig forutsigbare og stabile. Det bør derfor vurderes om det er mulig å utforme et skattegrunnlag for kommunenes inntektsskatt som ikke, eller i mindre grad, inneholder skattepliktig utbytte.

I avsnitt 8.1.3 har utvalget vurdert formuesskatten som et kommunalt skattegrunnlag. Formue er et mer ujevnt fordelt skattegrunnlag enn alminnelig inntekt. Skatt på formue bidrar dermed til større forskjeller mellom kommunene, og dermed også til større behov for utjevning av skatteinntekter. Videre varierer formuesskatten mer fra år til år enn inntektsskatten. Lokale skatter bør i minst mulig grad være mobile mellom kommunene. Inntektsskatten tilfaller kommunen der en person er bosatt, mens formue i fast eiendom skattlegges i den kommunen hvor eiendommen ligger. En betydelig andel av formuesskatten er knyttet til finansformue som bankinnskudd, aksjer, obligasjoner og andre verdipapirer. Dette er formuesobjekter som er lett flyttbare. Samtidig som stadig færre personer betaler formuesskatt, har forskjellene mellom kommunene i inntekter fra formuesskatt økt.

Utvalget mener at formuesskatten har noen egenskaper som gjør den mindre egnet som en lokal skatteinntekt. Formuesskatten er skjevt fordelt mellom kommuner og varierer mer fra år til år enn for eksempel skatt på alminnelig inntekt. I tillegg er formue et skattegrunnlag som kan stimulere til uheldig skattekonkurranse mellom kommuner. På den annen side kan formuesskatten bidra til lokal forankring ved at også personer som betaler mye i formuesskatt, men lite eller ingenting i inntektsskatt, bidrar til den lokale skattefinansieringen. Etter en samlet vurdering foreslår utvalget å halvere den kommunale andelen av formuesskatten, og å erstatte de reduserte inntektene fra formuesskatt med økte inntekter fra skatt på alminnelig inntekt, slik at forslaget er provenynøytralt. Dette vil bidra til å redusere forskjellene i skatteinntekter mellom kommunene og gi et mer stabilt skattegrunnlag. Forslaget vil også bidra til å redusere den potensielle utfordringen med skattekonkurranse mellom kommuner.

I avsnitt 8.1.4 omtales selskapsskatten som kommunal inntekt. Selskapsskatt er en skatt på selskapers overskudd. Etter 2009 har ikke selskapsskatten vært en del av skattegrunnlaget til kommunene. Utvalget har vurdert om kommunene bør ha inntekter fra selskapsskatt, og mener at ulike former for selskapsskatt ikke bør inngå i de kommunale skattene. Utvalget legger særlig vekt på at selskapsskatten varierer betydelig både mellom kommunene og mellom år, og dermed ikke er et godt inntektsgrunnlag når kommunene skal være i stand til å levere stabile tjenester. Selskapsskatten er også lagt på et mobilt skattegrunnlag og dermed lite egnet som kommunal inntekt. I tillegg er det usikkert i hvilken grad kommunal selskapsskatt vil stimulere til tilrettelegging for lokalt næringsliv, og det kan ikke utelukkes at den kan forsterke konkurranse på bekostning av samarbeid om næringsutvikling mellom kommuner innad i bo- og arbeidsmarkedsregionen. Kommunal selskapsbeskatning vil også være svært krevende å gjennomføre administrativt sett.

I avsnitt 8.2 vurderer utvalget behovet for utjevning av skatteinntekter. Inntektsutjevningen bidrar i dag til en betydelig omfordeling mellom kommuner. Graden av inntektsutjevning må ses i sammenheng med skatteandelen, det vil si hvor stor andel av kommunenes inntekter som kommer som skatteinntekter. I tillegg er det en betydelig andel av kommunenes skatteinntekter som i dag ikke er inkludert i inntektsutjevningen. Dette er i stor grad inntekter som er knyttet til naturressurser og som er svært skjevfordelte mellom kommunene. Ved en vurdering av behovet for utjevning av inntekter mellom kommuner, mener utvalget disse forholdene må ses i sammenheng.

Skatteandelen beregnes som kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og eiendomsskatt, som andel av kommunesektorens samlede inntekter. Siden skatteinntektene er skjevere fordelt enn rammetilskuddet vil høyere skatteandel føre til større inntektsforskjeller mellom kommunene. Skatteinntektene er samtidig mer uforutsigbare enn rammetilskuddet, og en høy skatteandel innebærer mindre forutsigbarhet i kommunenes inntektsgrunnlag.

Utvalget har vurdert ulike endringer som kan gi en jevnere inntektsfordeling: å redusere skatteandelen, øke inntektsutjevningen, samt å inkludere flere inntekter i inntektsutjevningen. Redusert skatteandel vil minske behovet for utjevning gjennom inntektsutjevningen. En lavere skatteandel vil også gi en mer stabil og forutsigbar tilførsel av inntekter. Skattefinansiering understøtter på den annen side lokal forankring av inntekter og kan dermed bygge opp under lokaldemokratiet og det lokale selvstyret. En lavere skatteandel vil isolert sett svekke denne koblingen. Endringer i inntektsutjevningen vil virke på liknende måte som endringer i skatteandelen. Utvalget mener dagens skatteandel avveier disse ulike hensynene på en god måte, og foreslår derfor ingen endring i denne.

Etter utvalgets vurdering fungerer dagens inntektsutjevning godt. Inntektsutjevningen gir en betydelig omfordeling, og løfter i dag alle kommuner opp til et minimumsnivå på nær 94 pst. av landsgjennomsnittet per innbygger. Det er etter utvalgets vurdering fortsatt behov for en tilleggskompensasjon, i tillegg til den symmetriske utjevningen, som ivaretar kommunene med de laveste skatteinntektene. Utvalget foreslår derfor ingen endringer i utformingen av inntektsutjevningen.

Det er imidlertid en utfordring at dagens inntektsutjevning kun omfatter skatt på inntekt, formue og naturressursskatt. Kommunenes inntekter utenfor inntektsutjevningen har økt de senere årene, blant annet på grunn av de store utbetalingene fra Havbruksfondet, og ved at høye strømpriser gir høyere konsesjonskraftsinntekter for en del kommuner. Det er også besluttet å innføre en produksjonsavgift på vindkraft, som kan bidra til å skape enda større forskjeller mellom kommuner. Inntektene fra naturressurser kan avhenge av mange forhold utenfor vertskommunens kontroll, for eksempel utbygging av ny kapasitet for kraftoverføring.

I avsnitt 8.3 vurderer utvalget om flere inntekter bør inkluderes i inntektsutjevningen. Den varierende graden av tilgang på – og inntekter fra – lokale naturressurser bidrar til at det er store inntektsforskjeller mellom kommunene. Kommunesektorens inntekter fra utvinning av naturressurser har også steget de siste årene. Dette innebærer at kommunesektorens inntekter utenfor inntektsutjevningen øker, noe som bidrar til større inntektsforskjeller mellom kommunene.

Utvalget vil understreke at kommuner bør få noe igjen for å legge til rette for næringsvirksomhet, enten det gjelder å legge til rette for utvinning av naturressurser som vannkraft og havbruk, eller det gjelder å legge til rette for annen næringsvirksomhet. Kommuner som legger areal til rette for næringsvirksomhet, men som ikke har de naturgitte mulighetene til å satse på vannkraftutvinning og havbruk, vil i dagens inntektssystem kun sitte igjen med eventuelle økte skatteinntekter fra inntektsskatt og formuesskatt, som begge er inkludert i inntektsutjevningen, samt eventuell eiendomsskatt på selve næringsbyggene (kun eiendomsverdien).

Konsesjonsordningene for vannkraft er gamle ordninger, og utformingen av dem må ses i sammenheng med forholdene da ordningene ble innført. Formålet med konsesjonskraft var å sikre utbyggingskommunene kraft til alminnelig elektrisitetsforsyning til en pris som reflekterte kostnadene ved utbyggingen. I det markedsbaserte kraftsystemet vi har i dag virker konsesjonskraften som en inntektsoverføring fra selskapene til kommunene og fylkeskommunene.

Utvalget foreslår at kommunenes inntekter fra konsesjonskraft og havbruksfondet, samt eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraft, kraftnett og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum, bør utjevnes mellom kommunene, men at utjevningen av disse inntektene er mindre, enn for de skatteinntektene som inngår i inntektsutjevningen i dag. Utvalget foreslår ikke at konsesjonsavgiften inkluderes i inntektsutjevningen, siden den ikke kan regnes som direkte frie inntekter for kommunene. Det er per i dag ikke mulig å kun skille ut eiendomsskatt på kraftanlegg mv. fra datagrunnlaget, og eiendomsskatt fra kraftanlegg mv. inngår sammen med eiendomsskatt på annen næringseiendom i et samlet datagrunnlag. Utvalget er kjent med at det arbeides med å lage mer findelt informasjon om skattegrunnlagene som skiller mellom disse kategoriene, og som kan gjøre det mulig å inkludere eiendomsskatt på kraftanlegg mv. i en utjevningsordning.

Utvalget har også vurdert om øvrig eiendomsskatt bør inkluderes i inntektsutjevningen. Eiendomsskatt på bolig/fritidsbolig er i utgangspunktet mye jevnere fordelt enn eiendomsskatt på kraftanlegg mv., og utjevningen vil i mindre grad bidra til omfordeling mellom kommunene. For eiendomsskatt på kraftanlegg mv. er det i større grad snakk om naturgitte forutsetninger og forhold utenfor kommunens kontroll som gir kommunene mulighet til å skattlegge ulike kraftanlegg.

Utvalget skisserer en egen utjevningsmodell for inntektene fra eiendomsskatt på kraftanlegg mv., konsesjonskraft og havbruksinntektene på siden av den ordinære inntektsutjevningen. Utvalget foreslår en symmetrisk utjevningsmodell med kompensasjonsgrad på 10 pst. for å oppnå en moderat utjevning. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet for de aktuelle inntektene vil få et trekk tilsvarende 10 pst. av differansen mellom eget inntektsnivå og landsgjennomsnittet, mens kommuner med inntekter under landsgjennomsnittet vil få et tilskudd tilsvarende 10 pst. av differansen mellom eget inntektsnivå og landsgjennomsnittet. Det innebærer at kommunene som ikke har noen av disse inntektene i dag, vil få et tilskudd tilsvarende 10 pst. av landsgjennomsnittet for disse inntektene.

Utvalget viser også til et alternativ hvor en mindre andel av de aktuelle inntektene inkluderes i den ordinære inntektsutjevningen. I denne modellen vil det være det samlede inntektsnivået som er avgjørende for utjevningen. Dette er en modell som vil komme kommuner med relativt lave inntekter fra inntektene som er inkludert i inntektsutjevningen i dag til gode.

Utvalget anbefaler at det ses nærmere på hvordan en slik utjevningsordning kan utformes. Et element som bør undersøkes nærmere er hvilket grunnlag som skal legges til grunn for å anslå verdien av kommunenes konsesjonskraftinntekter.

Kommunenes utbytteinntekter fra eierskap i kraftsektoren kan etter utvalgets vurdering ikke likestilles med naturressursinntekter som naturressursskatt, konsesjonsavgift og konsesjonskraft. Kommunene kan selv velge hvordan de vil forvalte sine disponible midler, og hvordan disse eventuelt spares eller investeres gjennom eierskap i bedrifter, egen forretningsvirksomhet, finansforvaltning og liknende. Enhver kommune kan i prinsippet investere sine midler gjennom å kjøpe aksjer i kraftsektoren, på samme måte som de kan velge å investere sine midler på andre måter. Dersom kommunenes utbytteinntekter skulle inkluderes i inntektsutjevningen, ville det også kunne gitt insentiver til å ta finansielle eller organisatoriske grep for å omgå problemstillingen.

I avsnitt 8.4 diskuterer utvalget kommunenes frihet til å sette skattesatser. For inntekts- og formuesskatten er det fastsatt maksimale skattesatser for kommunene. Kommunene kan velge å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene, men de har ikke mulighet til å sette dem høyere. Siden 1978 har imidlertid alle kommuner med ett unntak brukt maksimalsatsene, både for inntekts- og formuesskatten. Unntaket er Bø kommune i Nordland, som fra og med skatteåret 2021 satte ned sin sats for kommunal formuesskatt fra maksimalsatsen på 0,7 pst., til 0,2 pst.

Utgangspunktet for inntektsutjevningen mellom kommunene i dagens system er at det beregnes et kommunalt tilskudd eller trekk på grunnlag av de faktiske skatteinntektene. Da Bø satte ned sin skattesats ble det gjort en korreksjon ved at kommunens grunnlag for utjevning ble beregnet ut fra hva skatteinntektene ville vært med maksimalsatsen. Uten en slik korreksjon ville en kommune som setter ned skattesatsen, og med det får reduserte skatteinntekter, fått et redusert beregningsgrunnlag i inntektsutjevningen. Kommunen ville da få kompensert store deler av de reduserte skatteinntektene gjennom et økt tilskudd eller redusert trekk i inntektsutjevningen. Skattetapet av redusert skattesats ville i så fall i stor grad blitt kompensert av de andre kommunene.

Utvalget har diskutert om kommunene selv bør ha mulighet til å sette skattesatsene for inntekts- og formuesskatten. Hensynet til det lokale selvstyret og den lokale forankringen av kommunenes inntekter taler for at kommunene skal ha en slik mulighet. På den annen side kan det argumenteres for at skattesatsene bør være felles for skattegrunnlag som er mobile, ustabile eller mer ujevnt fordelt mellom kommunene. Videre vil utvalget peke på at både skatt på alminnelig inntekt og formuesskatten er viktige virkemidler i den nasjonale fordelingspolitikken. Lokale variasjoner i beskatningen av alminnelig inntekt vil bety at den sentralt fastsatte fordelingspolitikken delvis kan motvirkes på lokalt nivå. Større bruk av lavere skattesatser enn maksimalsatsene vil også kunne utfordre den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter.

Det er derfor utvalgets primære standpunkt at skattesatsene for skatt på inntekt og formue bør være faste satser. Selv om kommunene i svært liten grad har benyttet dagens mulighet til å sette satsene lavere enn maksimalsatsene på inntekt og formue, kan en argumentere for at det å fjerne denne muligheten vil begrense kommunenes beskatningsfrihet. Utvalget mener kommunene bør ha reelle muligheter til å påvirke egne inntekter. Det kan for eksempel løses ved at en overgang til faste skattesatser for skatt på inntekt og formue kombineres med å øke kommunenes beskatningsfrihet innenfor eiendomsskatten.

Dersom kommune fortsatt skal ha muligheten til å sette ulike skattesatser for inntekts- og formuesskatten, må det sørges for at kommunene ikke får kompensasjon i inntektsutjevningen dersom skattesatsen reduseres. Utvalget mener det er urimelig at kommuner som selv velger en lavere skattesats skal få kompensert store deler av inntektsreduksjonen fra andre kommuner gjennom inntektsutjevningen. Dersom kommunene skal ha frihet til selv å sette skattesatsene, bør inntektsutjevningen innrettes slik at den enkelte kommune selv dekker inntektstapet som følger av en lavere skattesats. Så lenge det bare er én eller svært få kommuner som setter en lavere skattesats, kan problemstillingen trolig håndteres slik Kommunal- og distriktsdepartementet har gjort i Bø-saken. Dersom omfanget av kommuner som setter ned skattesatsen blir større vil det etter utvalgets vurdering være mer hensiktsmessig og oversiktlig å legge om til å beregne inntektsutjevningen med utgangspunkt i skattegrunnlaget i stedet for den faktiske skatteinntekten, og legge til grunn en felles skattesats for alle kommuner i beregningen.

I avsnitt 8.4.2 omtaler utvalget beskatningsfriheten innenfor eiendomsskatten. Her vises det til utviklingen de senere årene, der kommunenes handlefrihet innenfor eiendomsskatten er blitt innskrenket. Eiendomsskatten er i faglitteraturen vurdert som en god lokal skatt. Skatt på bolig er blant annet et svært stabilt og immobilt skattegrunnlag, og det gir en god kobling mellom de som mottar kommunale tjenester og de som finansierer dem.

Kommunenes muligheter til å øke sin finansiering gjennom eiendomsskatten har de senere årene blitt begrenset gjennom endringer i eiendomsskatteloven, hvor den maksimale skattesatsen for bolig og fritidsbolig har blitt redusert. Dette er etter utvalgets vurdering en uheldig innsnevring av kommunenes beskatningsfrihet. Etter utvalgets vurdering bør den kommunale handlefriheten til å sette skattesats for bolig og fritidsbolig føres tilbake til samme nivå som i 2019, hvor alle satsene fulgte de generelle reglene i eiendomsskatteloven på mellom 2 og 7 promille, og uten en nasjonalt bestemt reduksjonsfaktor på eiendomsverdien.

3.6 Utgiftsutjevningen

Innbyggertilskuddet til kommunene fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger. Samtidig er det store forskjeller mellom kommunene i blant annet kommunestørrelse, bosettingsmønster, befolkningssammensetning og sosioøkonomiske forhold. Dette gjør at innbyggerne har behov for og etterspør ulike tjenester i ulike kommuner, samtidig som kommunenes kostnader ved å tilby tjenester varierer. Variasjoner i kommunenes utgifter til det kommunale tjenestetilbudet kan skyldes både forhold som er utenfor kommunenes kontroll, og forhold som kommunene selv kan påvirke. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne ufrivillige forskjeller mellom kommunene, og legge til rette for at alle kommuner skal kunne tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. Et viktig prinsipp i inntektssystemet i dag er at kommunene skal få full kompensasjon for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Full utjevning innebærer at utjevningsgraden i dag er på 100 pst. Utgiftsutjevningen er en ren omfordeling innenfor innbyggertilskuddet mellom kommunene, og omfordeler fra kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov til kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov.

Siden det kun er de ufrivillige kostnadsforskjellene som skal utjevnes gjennom utgiftsutjevningen, baseres utjevningen på et beregnet utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikke kommunenes faktiske utgifter. Utgiftsbehovet til den enkelte kommune beregnes ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er et sett med kriterier og en tilhørende vekting, som sier noe om hvilke faktorer som gjør at kommunenes utgifter varierer.

Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker kommunens kostnader, slik som alderssammensetningen i befolkningen, bosettingsmønster, sosioøkonomiske forhold og kommunestørrelse. Ved hjelp av kostnadsnøkkelen beregnes det en indeks for hver kommune, og denne sier noe om det beregnede utgiftsbehovet for kommunen i forhold til landsgjennomsnittet. Denne indeksen benyttes videre for å omfordele fra kommuner som er relativt billigere å drive, til kommuner som er relativt dyrere å drive enn gjennomsnittet.

I kapittel 9 vurderer utvalget hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for utgiftsutjevningen, hvilke sektorer og utgifter som bør omfattes, metoder og analyseopplegg for å komme fram til kriteriene for omfordeling i utgiftsutjevningen og hvilket datagrunnlag som skal benyttes. Utvalget vurderer også dagens kompensasjon for smådriftsulemper i inntektssystemet (gradert basiskriterium), og kommer med forslag til endringer i utformingen av denne.

Prinsipper

Utvalget mener utjevningsgraden i utgiftsutjevningen fortsatt bør være på 100 pst., slik at forskjellene i ufrivillige kostnader innenfor sektorene som er inkludert i ordningen utjevnes fullt ut. Utvalget mener også at det er et viktig prinsipp i utgiftsutjevningen at det kun er ufrivillige kostnadsforskjeller som skal utjevnes mellom kommunene og at dette fortsatt bør legges til grunn. Frivillige forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene er et resultat av lokale ønsker og prioriteringer, og disse bør dermed ikke utjevnes gjennom inntektssystemet. En kommune som velger å innrette tjenestetilbudet på et område med lavere kostnader enn gjennomsnittet bør få beholde denne innsparingen, mens en kommune som velger å ha et dyrere tjenestetilbud enn gjennomsnittet må ta denne kostnaden selv.

Rammestyring er hovedmodellen for finansiering av kommunesektoren, og kommunene skal fritt kunne prioritere sine ressurser innenfor gjeldende lover og regler. Dette innebærer at utgiftsutjevningen ikke bør inneholde kriterier som legger føringer på kommunenes prioriteringer eller gir insentiver til å prioritere på en bestemt måte. Utvalget mener derfor at utgiftsutjevningen og kriteriene i denne bør utformes slik at de bakenforliggende etterspørsels- og kostnadsforholdene i kommunen fanges opp, uavhengig av hvordan kommunen har innrettet tjenestetilbudet.

For at utgiftsutjevningen skal være mest mulig treffsikker må kriteriene og vektingene av disse oppdateres jevnlig. Utvalget har foretatt en gjennomgang av alle delkostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, og foreslår endringer i kriterier og vekting i tråd med oppdaterte analyser av variasjonene i kommunenes utgifter. Disse er nærmere omtalt i kapittel 10.

Formålet med analysene er å finne de kriteriene som i best mulig grad kan forklare hvorfor utgiftene til de enkelte sektorene varierer mellom kommunene. Hovedprinsippene for utgiftsutjevningen, det vil si at kommunene skal få full kompensasjon for ufrivillige utgiftsforskjeller og at utgiftsutjevningen ikke skal styre kommunenes prioriteringer, legger føringer på hvilke kriterier som kan benyttes i kostnadsnøkkelen. For at kriteriene ikke skal legge føringer på kommunenes prioriteringer bør kriteriene i kostnadsnøkkelen i størst mulig grad være objektive, det vil si at kommunene ikke kan påvirke verdien på kriteriene. Kriteriene må også være basert på offentlig tilgjengelig statistikk, som oppdateres jevnlig.

Sektorer i utgiftsutjevningen

Utvalget har drøftet hvilke sektorer som bør omfattes av utgiftsutjevningen. Dagens utgiftsutjevning omfatter de store velferdstjenestene barnehage, grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern, i tillegg til administrasjon og miljø og landbruk. I 2019 utgjorde kommunenes utgifter til tjenester i utgiftsutjevningen om lag 350 mrd. kroner. Utgiftene til tjenestene utenfor utgiftsutjevningen utgjorde om lag 80 mrd. kroner.

Utvalget trekker i kapitlet fram noen kriterier som anses som relevante for vurderingen av om tjenester skal inngå i utgiftsutjevningen. Det pekes på at ordningen bør omfatte velferdstjenester av nasjonal karakter, tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer eller mål til, f.eks. knyttet til standard og omfang av tjenestene, oppgaver kommunene er pålagt å drive i lov eller forskrift, tjenester av en viss størrelse (dvs. at utgiftene til tjenestene har et visst omfang), og tjenester der utgiftene per innbygger varierer mellom kommunene. Det må også være mulig å finne objektive kriterier som fanger opp variasjoner i utgiftene.

Etter utvalgets vurdering bør alle tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen i dag fortsatt inngå i ordningen. Utvalget foreslår noen endringer i organiseringen av sektorer og funksjoner i utgiftsutjevningen foreslås, som at landbruksforvaltning blir en del av administrasjonssektoren, og at KOSTRA-funksjonen for voksenopplæring flyttes fra grunnskole til sosiale tjenester. Samtidig vil utvalget inkludere kommunenes utgifter til arbeidsrettede tiltak i kommunal regi samt bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig mv. i utgiftsutjevningen, ved å utvide utgiftsbegrepet for sosiale tjenester. Disse endringene er nærmere omtalt i kapittel 10.

Utover endringsforslagene diskuterer utvalget to sektorer, kommunal vei og beredskap til brann- og ulykkesvern. Utvalget har fått innspill om at det bør vurderes å ta kommunenes utgifter til disse sektorene inn i utgiftsutjevningen. Utvalget vurderer samlet sett at mangel på valide og objektive kriterier for å fange opp utgiftsvariasjon, stor variasjon i kommunal organisering av tjenestene og størrelsen på de to sektorene gjør at tjenestene ikke bør inkluderes i utgiftsutjevningen.

Analyseopplegg og metode

For å kunne tallfeste forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene, må først de ulike ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold identifiseres, slik at kriterier og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen kan fastsettes. Det er flere metodiske tilnærminger til hvordan dette kan gjøres. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere valget av metoder i utgiftsutjevningen, herunder bruk av statistiske og normative metoder, samt bruk av simultane og partielle statistiske analyser.

Metodisk kan en skille mellom to hovedtilnærminger for selve analysen av variasjonene i kommunenes utgifter: statistisk metode og normativ metode. De to hovedmodellene skiller seg fra hverandre i hvilket informasjonsgrunnlag som benyttes for å tallfeste utgiftsbehovet til den enkelte kommune. I normative modeller etableres kriterier for utjevning basert på normer for tjenestetilbudet, slik som normerte dekningsgrader og en normert ressursinnsats, mens statistiske modeller tar utgangspunkt i analyser av det faktiske tjenestetilbudet.

For å finne ut hvilke faktorer som kan forklare hvorfor utgiftene varierer mellom kommunene kan en benytte statistiske regresjonsanalyser. I slike analyser kan man enten se på én og én sektor for seg, gjennom partielle analyser, eller analysere alle sektorer samlet ved hjelp av simultane analyser. I partielle analyser blir de enkelte sektorene behandlet og analysert enkeltvis og uavhengig av hverandre, mens i en simultan analyse blir flere sektorer behandlet samtidig, og det tas hensyn til sammenhenger som gjelder på tvers av sektorer.

Helt siden Rattsøutvalgets utredning (NOU 1996: 1) har det vært en diskusjon om bruken av partielle og simultane regresjonsanalyser for å utforme kostnadsnøklene i inntektssystemet. Borgeutvalget (NOU 2005: 18) vurderte de to metodene i sin utredning, og mente begge metoder hadde både styrker og svakheter. Borgeutvalget anbefalte derfor at det ble benyttet en kombinasjon av de to tilnærmingene, der den simultane modellen benyttes for å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, for eksempel bosettingsmønster og kommunestørrelse. I de siste revisjonene av kostnadsnøkkelen (2011 og 2017) ble anbefalingen fra Borgeutvalget i hovedsak fulgt, og det er benyttet en kombinasjon av de to ulike analysemetodene.

I dagens kostnadsnøkkel er analysemetodene over også supplert med andre analyser. Innenfor delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg er det benyttet en kombinasjon av regresjonsanalyser og tall på faktisk ressursinnsats fordelt på aldersgrupper, for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen. Ved å benytte tall på ressursinnsatsen får man et mer presist mål på hvor stor andel av utgiftene som kan knyttes til de ulike aldersgruppene. En svakhet med slike analyser er imidlertid at de ikke gir informasjon om andre forhold enn alder som forklarer variasjoner i kostnader ved å tilby tjenestene.

I tillegg til å utføre analyser av variasjoner i kommunenes utgifter (målt per innbygger) på de ulike sektorene, er det også relevant å se på separate analyser av variasjoner i kommunenes dekningsgrader og enhetskostnader. Separate analyser av dekningsgrader og enhetskostnader er i dag benyttet som et supplement til analyser av kommunenes utgifter til den enkelte sektor. Denne typen analyser kan benyttes for å undersøke aktuelle forklaringsvariablers validitet, det vil si om variabelen virker på den måten man antar. Kriterier som sier noe om etterspørselen etter en tjeneste bør virke gjennom dekningsgradene, og dermed også gi utslag i en slik analyse. Andre forhold, som bosettingsmønsteret i kommunen, antas å påvirke kommunenes enhetskostnader, for eksempel utgifter per elev i grunnskolesektoren.

Utvalget mener det fortsatt bør benyttes statistiske metoder for å komme fram til kriterier og vektingen av disse i utgiftsutjevningen. Normative metoder, som er et alternativ til statistiske metoder, krever at det finnes eller fastsettes noen normer for tjenestetilbudet, og at man på bakgrunn av disse beregner den enkelte kommunes kostnader ved å ha et tjenestetilbud som oppfyller disse normene. I dag finnes det i liten grad så detaljerte normer for tjenestetilbudet til kommunene som er nødvendig for å utvikle en normativ modell, og det må derfor fastsettes slike normer for analyseformål hvis normative modeller skal benyttes i utgiftsutjevningen. Etter utvalgets vurdering vil dette være svært krevende, og det er heller ikke ønskelig. Selv om normer kun fastsettes for analyseformål vil disse kunne bli oppfattet som en styrende norm, og en form for krav til tjenestetilbudet i kommunene. Inntektssystemet bør etter utvalgets vurdering ikke gi slike signaler eller føringer på kommunenes tjenestetilbud, og det bør derfor ikke benyttes normative modeller i utformingen av kostnadsnøkkelen for kommunene.

Utvalget har vurdert tilgjengelige utredninger om bruk av simultane og partielle analyser i inntektssystemet, og mener det er styrker og svakheter ved begge tilnærminger. Utvalget mener derfor dagens tilnærming, der det brukes en kombinasjon av partielle og simultane analyser, bør videreføres. En fordel med simultane analyser er at disse er bedre egnet til å fange opp forhold som påvirker flere sektorer, samtidig som partielle analyser er godt egnet til å analysere hver enkelt sektor i dybden. For å fastsette betydningen av sektorovergripende forhold som bosettingsmønster og kommunestørrelse, bør resultatene fra den simultane modellen benyttes, men på samme måte som i dag mener utvalget det bør benyttes et gjennomsnitt av resultatene fra simultane og partielle analyser. Siden det er betydelige svingninger i estimatene fra de simultane analysene, bør det benyttes et gjennomsnitt over flere år fra disse analysene.

Utvalget mener det er en fordel å utnytte mest mulig informasjon i fastsettingen av kriteriene og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen, og mener derfor analysene av utgifter per innbygger bør suppleres med andre relevante metoder. Utvalget anbefaler derfor at det som i dag fortsatt benyttes brukerstatistikk for å fastsette vektingen av de ulike alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, for å gi nødvendig robusthet i tildelingen av tilskudd. En kombinasjon av brukerstatistikk og regresjonsanalyser vil i større grad fange opp betydningen av alderskriteriene enn det metodene hver for seg vil gjøre. Som et supplement til analysene av utgifter målt per innbygger bør det også gjøres analyser av dekningsgrader og enhetskostnader der dette er relevant.

Kapitalkostnader

De frie inntektene skal finansiere både drifts- og kapitalutgifter i tjenesteproduksjonen. I dag utjevnes ikke eventuelle variasjoner i kapitalutgifter gjennom utgiftsutjevningen. I praksis innebærer det at tilskudd til kapitalformål fordeles mellom kommunene gjennom innbyggertilskuddet, skatteinntektene (inkl. utjevning) og de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet.

Avskrivninger er et uttrykk for verdiforringelsen på kommunale anleggsmidler, og kan ses på som en indikator på kommunenes kapitalutgifter. I analysene som ligger til grunn for dagens delkostnadsnøkler er avskrivninger holdt utenom, både i avhengig variabel i analysene av de ulike sektorene, i beregningene av sektorenes andel av samlet kostnadsnøkkel og i beregningen av totalt utgiftsbehov for sektoren samlet. Dette er i senere revisjoner av inntektssystemet begrunnet med usikkerhet ved kvaliteten på tallene for avskrivninger i KOSTRA.

På oppdrag fra utvalget har Telemarksforsking vurdert om avskrivningene i KOSTRA gir et godt anslag på kommunenes kapitalkostnader, slik at disse kan benyttes i utgiftsutjevningen i inntektssystemet.2 I rapporten peker Telemarksforsking på noen utfordringer med avskrivningene i KOSTRA, og diskuterer ulike alternativer for å inkludere kapitalkostnadene i utgiftsutjevningen. Telemarksforsking konkluderer i sin diskusjon med at kapitalkostnader fortsatt bør holdes utenom beregningsgrunnlaget i utgiftsutjevningen. Avskrivningene i KOSTRA kan gi et upresist uttrykk for variasjonen i kapitalkostnader mellom kommuner, og en fordeling av ressurser tilsvarende et likt beløp per innbygger vurderes å være en akseptabel tilnærming.

Utvalget støtter vurderingene fra Telemarksforsking, og anbefaler at det ikke gjøres endringer i beregningsgrunnlaget i utgiftsutjevningen. Kapitalkostnader bør fortsatt holdes utenom utgiftsutjevningen, både i grunnlaget for analysene og i beregningene av det samlede utgiftsbehovet.

Datagrunnlag

Forhold ved datagrunnlaget og analysene som er lagt til grunn i utvalgets analyser og forslag til ny kostnadsnøkkel er nærmere omtalt i kapittel 9.6.

Utvalget har vurdert hvilke utgiftstall fra KOSTRA som bør legges til grunn for utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Utvalget legger til grunn at det er tall for kommunen som helhet, dvs. tall for kommunekonsern, som bør benyttes i utgiftsutjevningen. I tråd med dette har utvalget, som i tidligere gjennomganger av kostnadsnøkkelen, benyttet brutto driftsutgifter, fratrukket avskrivninger, som avhengig variabel i sine analyser. Brutto driftsutgifter gir et helhetlig bilde av kommunenes utgifter, uavhengig av hvordan sektoren er finansiert. For noen sektorer er det også vurdert alternative utgiftsbegrep, dette er nærmere omtalt under de aktuelle sektorene i kapittel 10.

I dag er det i hovedsak tre typer kriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene:

• alderskriterier

• strukturelle forhold ved kommunen, slik som kommunestørrelse og bosettingsmønster

• andre trekk ved befolkningen, sosioøkonomiske forhold i kommunene

Utvalget har sett på om det er andre typer variabler enn de som benyttes i dagens inntektssystem som kan være aktuelle som nye kriterier i kostnadsnøkkelen. Utvalget har spesielt sett på mulige kriterier knyttet til rus og psykisk helse, og om folkehelseindikatorene utviklet av Folkehelseinstituttet kan benyttes.

I dagens kostnadsnøkkel er det to kriterier som sier noe om bosettingsmønsteret i kommunen; sonekriteriet og nabokriteriet. Begge disse kriteriene beregnes med utgangspunkt i inndelingen i grunnkretser og hvor innbyggerne i kommunen er bosatt. De sier dermed noe om reiseavstandene innad i kommunen. Bosettingskriteriene fanger opp at kommuner med et spredt bosettingsmønster har smådriftsulemper som følge av bosettingsmønsteret, og dermed også merkostnader knyttet til kommunal tjenesteproduksjon.

For å fastsette kriteriene og vektingen av disse i kostnadsnøkkelen gjøres det analyser av kommunenes faktiske utgifter. Deler av variasjonen i disse utgiftene mellom kommunene vil skyldes forskjeller i kommunenes prioriteringer, økonomiske situasjon og effektivitet i tjenesteproduksjonen. Dette er forhold som det ikke skal kompenseres for gjennom utgiftsutjevningen, slik at man i de statistiske analysene må prøve å kontrollere for slike forhold. For å holde effektene av et høyere inntektsnivå utenfor i fastsettingen av kriterier og vektingen av disse i utgiftsutjevningen kontrolleres det for inntektsnivået i kommunen i analysene. I analysene av noen sektorer er det også større øremerkede tilskudd som hensyntas i analysene.

Enkelte kommuner kan ha svært høye eller lave verdier på kriterier inkludert i analysene, eller utgiftene per innbygger på en sektor kan skille seg betydelig ut fra de øvrige kommunene. I utvalgets analyser er det foretatt en vurdering av hvilke kommuner som representerer ekstremverdier, og som dermed bør tas ut av analysegrunnlaget, for hver enkelt sektor.

Koronapandemien i 2020 og 2021 påvirket kommunene og kommuneøkonomien, og gjør at det er usikkert om regnskapstallene for disse årene er et godt grunnlag for å analysere variasjonene i kommunenes utgifter. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er derfor basert på analyser av regnskapstall for 2019 fra KOSTRA. Utvalget har korrigert forslagene for endringene i kommunestruktur i 2020, slik at utvalgets forslag til kostnadsnøkkel er sammenliknbar med kostnadsnøkkelen for kommunene i 2022.

Til slutt i avsnitt 9.6 gis det en nærmere beskrivelse av hvordan analyseresultatene brukes til å lage kriterier og vekter i delkostnadsnøklene, og hvordan det samlede utgiftsbehovet for kommunene beregnes. Grunnlaget for omfordelingen i utgiftsutjevningen er gjennomsnittlig utgiftsbehov per innbygger. Ved hjelp av kostnadsnøkkelen beregnes utgiftsbehovet per innbygger for den enkelte kommune. En kommune med et beregnet utgiftsbehov over gjennomsnittet får et tillegg i utgiftsutjevningen, mens en kommune med beregnet utgiftsbehov under gjennomsnittet får et trekk.

For å beregne samlet utgiftsbehov tas det utgangspunkt i siste tilgjengelige regnskapstall fra KOSTRA, og summen av netto driftsutgifter fratrukket avskrivninger, for de funksjonene som inngår i utgiftsutjevningen. I utvalgets beregninger av fordelingsvirkninger er utgiftsbehovet fra statsbudsjettet for 2022 lagt til grunn, korrigert for de endringene utvalget foreslår når det gjelder hvilke utgifter som skal omfattes av utgiftsutjevningen og hvilke sektorer disse skal tilhøre.

Gradert basiskriterium

Kommunene blir i dag kompensert for smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse gjennom utgiftsutjevningen og kriteriet gradert basiskriterium i kostnadsnøkkelen. Gjennom modellen for gradert basiskriterium differensieres kompensasjonen for smådriftsulemper mellom kommunene, ut fra i hvilken grad smådriftsulempene ses på som ufrivillige.

Fram til endringen av inntektssystemet i 2017 hadde alle kommuner samme verdi på basiskriteriet, og alle kommuner mottok det samme beløpet per kommune gjennom dette kriteriet. Fra og med 2017 er basiskriteriet erstattet av det graderte basiskriteriet. Dette innebærer at basiskriteriet ikke lenger utløser det samme beløpet for alle kommuner.

For å fastsette den enkelte kommunes verdi på det graderte basiskriteriet, benyttes strukturkriteriet. Strukturkriteriet er et mål på bosettingsmønsteret i kommunen, og er i dag utformet som gjennomsnittlig reiseavstand per innbygger i en kommune for å nå 5 000 innbyggere, uavhengig av kommunegrenser. Strukturkriteriet skal dermed også fange opp avstander til kommunene rundt, og sier noe om kommunen ligger i sentrale eller mindre sentrale områder. Lange reiseavstander på strukturkriteriet vil være en indikasjon på at reiseavstander til nabokommunene kan være til hinder for at kommunene kan samarbeide med andre om tjenesteproduksjonen eller eventuelt slå seg sammen, og derigjennom oppnå lavere enhetskostnader. Dette antas å være enklere for kommuner med korte avstander for å nå 5 000 innbyggere.

Med denne metoden antas det at kommuner med gjennomsnittlig reiselengde over et visst nivå har ufrivillige kostnadsulemper, og dermed skal ha full kompensasjon for smådriftsulemper som i dag. Kommuner med reiselengde under dette nivået får en gradvis reduksjon i basiskriteriet, bestemt av nivået på strukturkriteriet, men ingen kommuner har verdi under 0,5 på gradert basiskriterium. Kommuner med lange reiseavstander får full kompensasjon, mens kommuner med kortere reiseavstander får gradvis lavere kompensasjon.

Et viktig prinsipp i utgiftsutjevningen har vært at kommunene skal kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon. Kommunestørrelse kan i noen tilfeller være en frivillig kostnadsulempe, ved at kommunene kan velge å organisere seg annerledes. Full kompensasjon for smådriftsulemper knyttet til å administrere en kommune kan dermed gå på bekostning av at inntektssystemet skal være nøytralt med hensyn til hvordan kommunene innretter seg.

Utvalget mener at det på prinsipielt grunnlag er rimelig å kun kompensere for ufrivillige smådriftsulemper, og at det bør være et skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper i utgiftsutjevningen. Utvalget mener imidlertid at dagens modell for differensiering av kompensasjonen for smådriftsulemper ikke er treffsikker nok, og at det derfor bør gjøres noen endringer i innretningen av strukturkriteriet som ligger til grunn for modellen for gradert basiskriterium.

Dagens strukturkriterium beregner reiseavstanden for hver enkelt innbygger for å nå 5 000 innbyggere. Mange små og spredtbygde kommuner, som ligger i spredt befolkede områder, får dermed en svært høy verdi på strukturkriteriet. Etter utvalgets vurdering er grenseverdien på 5 000 innbyggere for høy i disse tilfellene. En liten kommune kunne redusert smådriftsulempene gjennom samarbeid med nabokommuner eller eventuelt sammenslåing, selv om den nye kommunen ikke blir over 5 000 innbyggere. En annen svakhet ved dagens strukturkriterium er at for mange kommuner med over 5 000 innbyggere vil kriteriet i stor grad kun beregne reiseavstander innad i kommunen. Kriteriet sier dermed i liten grad noe om reiseavstander til andre kommuner i området, og kommunen får dermed beregnet korte reiseavstander selv om det kan være store avstander til andre omkringliggende kommuner.

Håkonsen og Lunder (2016) skisserte en alternativ modell, der strukturkriteriet beregnes som reiseavstanden til det dobbelte av innbyggertallet i egen kommune.3 Utvalget mener denne innretningen av strukturkriteriet gir et riktigere bilde av i hvilken grad smådriftsulempene knyttet til kommunestørrelse kan ses på som frivillige enn dagens innretning. For de større kommunene vil imidlertid bruk av dobbelt innbyggertall gi høye verdier på strukturkriteriet, samtidig som det er liten grunn til å tro at disse kommunene har smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Utvalget anbefaler derfor at det gjøres et skille i beregningen av strukturkriteriet for kommuner med over og under 10 000 innbyggere.

Utvalget anbefaler at innretningen av strukturkriteriet endres etter følgende prinsipper:

• Kommuner med under 10 000 innbyggere: Reiseavstanden for den enkelte innbygger beregnes til det dobbelte av innbyggertallet i egen kommune. For en kommune med 1 500 innbyggere beregnes reiseavstanden for å nå 3 000 innbyggere, mens for en kommune med 7 000 innbyggere beregnes avstanden for å nå 14 000 innbyggere.

• Kommuner med over 10 000 innbyggere: Kommunens verdi på strukturkriteriet beregnes som reiseavstanden for den enkelte innbygger for å nå 20 000 innbyggere.

Som i dagens modell må grenseverdiene for når en kommune skal motta full verdi på basiskriteriet, og utformingen av modellen, fastsettes ved hjelp av skjønn. Utvalget vil peke på at grenseverdien, på samme måte som i dag, kan knyttes opp til for eksempel verdien for gjennomsnittskommunen, mediankommunen eller en annen fastsatt størrelse. Utvalget har i sitt arbeid kun hatt tilgjengelige tall på denne utformingen av strukturkriteriet for kommunene i Viken og i Innlandet, og har derfor ikke kunnet beregne en full modell for denne alternative utformingen av strukturkriteriet og modellen for gradert basiskriterium.

3.7 Kostnadsnøkkelen

I kapittel 10 presenteres utvalgets analyser og vurderinger av de ulike delkostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, og utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Grunnskole

Delkostnadsnøkkelen for grunnskole omtales i avsnitt 10.1. I dag er det kommunenes regnskapsførte utgifter på seks funksjoner i KOSTRA som inngår i grunnskolesektoren i utgiftsutjevningen. Totalt var kommunenes brutto driftsutgifter på disse funksjonene om lag 91,8 mrd. kroner i 2019. Dagens delkostnadsnøkkel består av kriteriene antall barn i aldersgruppen 6–15 år, innvandrere 6–15 år, de to bosettingskriteriene sone og nabo og gradert basiskriterium. Antall barn i grunnskolealder er det viktigste kriteriet for å forklare variasjonene i kommunenes utgifter til grunnskole, mens kriteriet antall innvandrere 6–15 år fanger opp at noen kommuner har høyere utgifter til opplæring av minoritetsspråklige elever. Gradert basiskriterium fanger opp at det er noen smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse, mens bosettingskriteriene fanger opp at det er dyrere å drive grunnskoler i kommuner med et spredt bosettingsmønster.

Fra og med skoleåret 2018/2019 ble det innført en norm for lærertetthet i grunnskolen, som satte en minimumsgrense for hvor mange lærere den enkelte skole må ha i forhold til antall elever på hvert hovedtrinn i ordinær undervisning. Dette begrenser også hvor store stordriftsfordeler det er mulig for kommunene å ta ut. Delkostnadsnøkkelen for grunnskole ble fra og med 2021 justert for å ta hensyn til dette, og kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse ble vektet noe ned.

I dag inngår kommunenes utgifter til voksenopplæring i sektoren for grunnskole i utgiftsutjevningen. Det er imidlertid ingen kriterier i dagens grunnskolenøkkel som fanger opp aldersgruppen som mottar voksenopplæring. Analyser utført av utvalget viser at kriteriene i delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester forklarer en betydelig større del av variasjonene i kommunenes utgifter til voksenopplæring enn kriteriene i grunnskolenøkkelen. For at variasjonene i kommunenes utgifter til voksenopplæring skal fanges opp på en best mulig måte i utgiftsutjevningen, anbefaler derfor utvalget at voksenopplæring bør være en del av sektoren for sosiale tjenester, i stedet for grunnskolesektoren.

I utvalgets gjennomgang av delkostnadsnøkkelen for grunnskole er det vurdert om det er andre trekk ved elevene, befolkningssammensetningen eller strukturelle forhold ved kommunen som påvirker variasjonen i utgiftene. Utvalget har også sett nærmere på de største kommunene, og deres utgifter til grunnskole.

Utvalgets analyser viser at dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole står seg godt, og utvalget mener at denne i hovedsak bør videreføres. Den viktigste forklaringsfaktoren for variasjoner i kommunenes utgifter til grunnskole er antall barn i grunnskolealder i kommunen. Utvalgets analyser tyder på at det er noe høyere utgifter knyttet til elever på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, og utvalget anbefaler derfor at det gjøres et skille mellom disse aldersgruppene i grunnskolenøkkelen. Utvalget anbefaler at dagens kriterium for antall innvandrere 6–15 år videreføres, men har ikke funnet grunnlag for å ta inn noen nye sosioøkonomiske kriterier i delkostnadsnøkkelen. Både utvalgets analyser og resultatene fra simultane analyser viser at det er smådriftsulemper innenfor grunnskolesektoren, både knyttet til kommunestørrelse og bosettingsmønster i kommunen. Utvalget anbefaler derfor at også disse kriteriene videreføres, og at vektingen bestemmes som et gjennomsnitt av resultatene fra de partielle og simultane analysene.

Utvalgets forslag til grunnskolenøkkel er i hovedsak basert på analyser av kommunenes utgifter i 2019. Disse utgiftstallene inneholder imidlertid ikke full effekt av lærernormen. Utvalget vil derfor påpeke at det bør gjøres en oppdatert analyse og vurdering av delkostnadsnøkkelen framover, slik at effekten av normen for lærertetthet, og dermed mulighetene for å ta ut stordriftsfordeler, også blir hensyntatt i analysene og delkostnadsnøkkelen.

I forbindelse med gjennomgangen av grunnskolesektoren har utvalget også vurdert korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler, og tilskuddet per grunnskole som ble innført i 2022. I korreksjonsordningen får de kommunene som har elever i statlige og private grunnskoler et trekk i rammetilskuddet, siden kommunen ikke har ansvaret for å finansiere undervisningen til disse elevene. Utvalget mener dette er en relativt enkel ordning for å korrigere rammetilskuddet til kommuner med mange elever i statlige og private skoler for lavere utgifter. Utvalget anbefaler derfor at dagens ordning videreføres.

I 2022 ble det innført et nytt tilskudd til kommunene på 500 000 kroner per kommunale grunnskole. Tilskuddet er en del av innbyggertilskuddet til kommunene, og fordeles med en særskilt fordeling basert på antall grunnskoler i kommunen. Tilskuddet er anslått til om lag 1,25 mrd. kroner i 2022. Utvalget mener dette grunnskoletilskuddet bryter med flere viktige prinsipp i inntektssystemet. Når kommunene får mer penger desto flere skoler de har, griper sentrale myndigheter direkte inn i kommunens vurderinger av skolestrukturen og legger føringer på de lokale prioriteringene. Inntektssystemet skal ikke gi kommunene insentiver til å innrette seg på en bestemt måte, og kommunene skal få midler uavhengig av hvordan de organiserer tjenestetilbudet. Utvalget mener derfor at dette grunnskoletilskuddet bør avvikles, og at midlene i stedet bør fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

Barnehage

I avsnitt 10.2 omtales delkostnadsnøkkelen for barnehage. Kommunenes brutto driftsutgifter til barnehage, ekskl. avskrivninger, var på om lag 53,6 mrd. kroner i 2019. Dagens delkostnadsnøkkel for barnehage består av antall barn 2–5 år, barn 1 år uten kontantstøtte og antall innbyggere med høyere utdanning.

Siden innføringen av barnehagenøkkelen i 2011 har det vært mye diskusjon rundt utdanningskriteriet. Kriteriet har til dels blitt oppfattet som et normativt kriterium, samtidig som det har vært grunn til å tro at det vil få mindre effekt over tid i takt med at andelen barn som går i barnehage øker. Kontantstøttekriteriet kan på sin side variere betydelig fra ett år til det neste, samtidig som ulike måletidspunkt for antall barn 1 år i alt og antall barn med kontantstøtte gjør at kommuner kan ende opp med negative verdier på kriteriet. Utvalget har sett på om det er alternative valide og objektive kriterier som er bedre egnet til å fange opp variasjoner i etterspørselen etter barnehage, og dermed også variasjonen i utgifter mellom kommunene.

I gjennomgangen har utvalget også testet om bosettingsmønster og kommunestørrelse påvirker kommunenes utgifter til barnehage ved å undersøke om sone-, nabo og basiskriteriet har effekt på utgifter per innbygger og enhetskostnader. Utvalget har også sett på om det store innslaget av private barnehager virker systematisk inn på analysene ved å utføre analyser med ulike utgiftsbegrep som avhengig variabel. I tillegg har utvalget testet om andre variabler som kan fange opp om etterspørsel, barn med behov for ekstra norskopplæring eller annen særskilt oppfølging og variasjon i antall med redusert foreldrebetaling m.v., har betydning for kommunenes utgifter per innbygger til barnehage.

På bakgrunn av resultatene vil utvalget anbefale at kriteriet antall lønnstakere 25–54 år i heltidsstilling erstatter utdanningskriteriet i delkostnadsnøkkelen. Lønnstakerkriteriet forklarer nå mer utgiftsvariasjon enn utdanningskriteriet, og kriteriet er etter utvalgets vurdering bedre teoretisk forankret enn utdanningskriteriet siden behovet for barnehage har bedre sammenheng med arbeidssituasjon enn utdanning. Utvalget vil også anbefale å ta kontantstøttekriteriet ut av modellen, både grunnet de nevnte svakhetene ved kriteriet og fordi en delkostnadsnøkkel der kun antall barn i hele målgruppen (1–5 år), er inkludert som forklaringsvariabel gir en omtrent like god forklaringskraft. I den nye delkostnadsnøkkelen vil rundt 80 pst. vekt legges på kriteriet antall barn 1–5 år, mens lønnstakerkriteriet gis rundt 20 pst. vekt.

Pleie og omsorg

Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg omtales i avsnitt 10.3. Kommunene skal, etter helse- og omsorgstjenesteloven, sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg omfatter utgifter ført på fem ulike funksjoner i KOSTRA, og inkluderer blant annet utgiftene til helse- og omsorgstjenester til hjemmeboende og i institusjon, utgifter til øyeblikkelig hjelp døgntilbud og aktiviserings- og servicetjenester til eldre. Kommunenes samlede brutto driftsutgifter til pleie og omsorg var på 127,2 mrd. kroner i 2019, og sektoren utgjør om lag 35 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen.

Dagens delkostnadsnøkkel består i hovedsak av kriterier for innbyggere i ulike aldersgrupper og indikatorer for sosiale forhold og helsetilstanden i befolkningen. I tillegg er det kriterier som skal fange opp økte kostnader som følge av avstands- og smådriftsulemper. Utvalget har oppdatert analysene bak dagens delkostnadsnøkkel med nyere data for å vurdere om det er en utvikling som tilsier endringer i kriterier eller vektingen av disse. Noen aktuelle problemstillinger innenfor pleie- og omsorgssektoren har vært knyttet til veksten i yngre brukere, kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming og om det er aktuelle kriterier som i større grad kan fange opp variasjoner i helsetilstanden i befolkningen.

Oppdaterte analyser viser at dagens delkostnadsnøkkel i all hovedsak fungerer godt. Dagens kriterier forklarer om lag 84 pst. av variasjonene i kommunenes utgifter til pleie og omsorg i 2019, og dette er om lag på samme nivå som i analysene som ligger til grunn for dagens kostnadsnøkkel. På samme måte som i dagens kostnadsnøkkel anbefaler utvalget at kriteriene for innbyggere i aldersgruppen 67–79 år, 80–89 år og 90 år og over vektes inn som et gjennomsnitt av resultatene fra utvalgets regresjonsanalyser og en fordeling av ressursinnsatsen på de ulike aldersgruppene.

I utvalgets analyser er det en statistisk signifikant sammenheng mellom kommunestørrelse og utgiftene til pleie og omsorg, små kommuner har høyere utgifter enn større kommuner, og betydningen er relativt stabil i ulike modeller og over tid. Bosettingskriteriene har ikke statistisk signifikant betydning i utvalgets analyser, mens Borge m.fl. (2021) finner en statistisk signifikant betydning av både basiskriteriet og sonekriteriet i den fulle, simultane modellen. På samme måte som i dag anbefaler utvalget at basiskriteriet vektes inn som et gjennomsnittet av resultatet fra de partielle analysene og resultatene fra den simultane modellen, mens sonekriteriet vektes inn med resultatene fra den simultane modellen. Utvalget anbefaler at vektingen av dette kriteriet fortsatt bør fordeles på de to kriteriene sone- og nabokriteriet, siden disse to kriteriene fanger opp litt ulike egenskaper ved bosettingsmønsteret i kommunen.

Utvalget anbefaler at kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel videreføres, med unntak av kriteriet ikke-gifte over 67 år som anbefales erstattet av kriteriet aleneboende over 67 år. Utvalget finner at kriteriet antall aleneboende over 67 år i stor grad fanger opp det samme som dagens kriterium ikke-gifte over 67 år, og vurderer at dette kriteriet bør erstatte dagens kriterium for ikke-gifte siden dette er et mer direkte mål på det man ønsker å fange opp med kriteriet. Utvalget har også sett på om variablene som inngår i folkehelseindikatorene utviklet av Folkehelseinstituttet (FHI) eller ulike diagnosedata fra Norsk og/eller Kommunalt pasientregister kan forklare variasjoner i utgiftene til pleie og omsorg, men har ikke funnet grunnlag for å inkludere noen av disse variablene i delkostnadsnøkkelen.

I utvalgets forslag til delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg er kriteriene dødelighet, aleneboende over 67 år og antall personer med psykisk utviklingshemming alle vektet inn basert på resultatene fra utvalgets partielle regresjonsanalyser. For kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming innebærer dette en betydelig reduksjon av vektingen sammenliknet med dagens delkostnadsnøkkel. Dagens vekting av kriteriet er ikke basert på analyser av variasjonene i kommunenes kostnader, og ulike analyser har over lengre tid vist at kriteriet er vektet for høyt i dagens kostnadsnøkkel. Etter utvalgets vurdering bør kriteriene i kostnadsnøkkelen i størst mulig grad bestemmes ut fra faglige analyser. Dermed bør også vektingen av dette kriteriet fastsettes på grunnlag av resultatene i de statistiske analysene, hvor det også tas hensyn til at utgiftene til de mest ressurskrevende i denne gruppen delvis dekkes gjennom toppfinansieringsordningen.

Reduksjonen i vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming må ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, siden beløpet dette kriteriet gir i inntektssystemet kommer til fratrekk i beregningen av kommunens tilskudd gjennom toppfinansieringsordningen. Forholdet mellom toppfinansieringsordningen og inntektssystemet er nærmere omtalt i kapittel 14.3.

Kommunehelse

Avsnitt 10.4 omhandler delkostnadsnøkkelen for kommunehelse. Brutto driftsutgifter ekskl. avskrivninger til kommunehelse utgjorde om lag 20,9 mrd. kroner i 2019. Dagens delkostnadsnøkkel består av tre alderskriterier og tre kriterier for å fange opp smådriftsulemper og bosettingsmønster. Alderskriteriene, innbyggere 0–22 år, innbyggere 23–66 år og innbyggere 67 år og over utgjør samlet rundt 90 pst., mens resterende vekt er lagt på sone- og nabokriteriet og gradert basiskriterium. Kriteriene i kommunehelsenøkkelen hadde en forklaringskraft på i underkant av 70 pst. ved forrige revisjon av inntektssystemet.

Siden kommunehelsetjenesten er en sammensatt sektor uten en klart definert brukergruppe har det tidligere vært krevende å finne forhold, utover alderskriterier, som påvirker etterspørselen etter helsetjenester. I lys av dette har utvalget testet om alternative variabler knyttet til helsetilstand, levekår og sosioøkonomiske forhold kan bidra til å forklare variasjonen i utgiftene. Utvalget har også testet de strukturelle forholdene som skal fange opp variasjon i enhetskostnader i dagens nøkkel: sonekriteriet, nabokriteriet og gradert basiskriterium.

På bakgrunn av analyseresultatene foreslår utvalget to mindre justeringer i kommunehelsenøkkelen. Nabokriteriet er statistisk signifikant i analysene, og utvalget bruker koeffisienter fra analyser med nabokriteriet, og ikke fra sonekriteriet slik det har blitt gjort i tidligere analyser. I tillegg erstattes kriteriet innbyggere 67 år og over av innbyggere 67–89 år, da det ikke kan påvises statistisk signifikant sammenheng mellom antall innbyggere i den eldste aldersgruppen (over 90 år) og kommunenes utgifter til kommunehelse. Innbyggere 0–22 år er vektet noe ned i den nye delkostnadsnøkkelen, mens innbyggere 67–89 år og gradert basiskriterium er vektet noe opp. Samlet sett er fortsatt i underkant av 90 pst. av vektingen lagt på alderskriterier, mens resten er lagt på strukturelle kriterier.

De senere årene har det vært en styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten, inkludert jordmortjenesten, innenfor de frie inntektene. I 2022 utgjorde dette om lag 952 mill. kroner, og midlene er fordelt med særskilt fordeling. Midlene er fordelt etter antall innbyggere i alderen 0–19 år og med et minstenivå på 100 000 kr per kommune. Utvalget mener at også disse midlene bør fordeles etter delkostnadsnøkkelen for kommunehelse.

Barnevern

Delkostnadsnøkkelen for barnevern omtales i avsnitt 10.5. Kommunenes brutto driftsutgifter til barnevern var på om lag 14,4 mrd. kroner i 2019, som utgjorde om lag 3 prosent av kommunenes samlede driftsutgifter det året. Dagens delkostnadsnøkkel for barnevern består av kriteriene barn 0–15 år med enslig forsørger, personer med lav inntekt og innbyggere 0–22 år. Dagens delkostnadsnøkkel bygger på regresjonsanalyser med svak forklaringskraft (under 8 pst.), dvs. at kriteriene i nøkkelen kun forklarer en liten del av variasjonen i utgiftene til barnevern. Utvalget har derfor sett på flere variabler, herunder ulike indikatorer for sosioøkonomiske forhold og levekår, og om det er noen sammenheng mellom forekomsten av rus- og psykiske lidelser og kommunenes utgifter til barnevern. Geografi og reiseavstander er andre faktorer som kan tenkes å påvirke utgiftsnivået.

Omtrent halvparten av kommunene inngår i samarbeid om barnevernstjenester. Utvalget har diskutert om interkommunale samarbeid kan skape problemer med sammenliknbarheten mellom kommuner hvis utgiftene ikke fordeles korrekt mellom de samarbeidende kommunene i KOSTRA. Regnskapstallene gir noen indikasjoner på at dette kan være tilfelle. Utvalget har derfor vurdert ulike måter å fange opp, eller korrigere for, eventuelle feilføringer i utgiftstallene. Utvalget har derfor inkludert en variabel for vertskommune som kontrollvariabel i regresjonsanalysene for å kunne korrigere for noe av effekten ved en eventuell feilføring.

Det er gjennomført regresjonsanalyser for årene 2017–2020, hvor det er testet ut en rekke variabler som kan tenkes å bidra til å forklare variasjonene i kommunenes utgifter til barnevern. Utvalget har kommet fram til to alternative modeller som kan si noe om hvilke faktorer som påvirker variasjonene i kommunenes utgifter til barnevern. Begge modellene har kriterier som er statistisk signifikante over flere år.

Modell 1 består av kriteriene personer med lavinntekt, personer med psykiske lidelser, personer med lav utdanning, samt kontrollvariablene vertskommune og frie inntekter per innbygger. Dette er den modellen som samlet gir den beste forklaringskraften, men forklaringskraften er fortsatt kun 14 pst. Kriteriene synes hver for seg i utgangspunktet å være valide kriterier for å forklare hvorfor kommunenes utgifter til barnevern varierer og fanger opp kjennetegn som er overrepresentert hos barn og familier som får hjelp fra barnevernet.

Modell 2 består av kriteriene personer med lavinntekt, barn med enslig forsørger og personer med psykiske lidelser, samt kontrollvariablene vertskommune og frie inntekter per innbygger. Denne modellen gir en også en bedre forklaringskraft enn dagens nøkkel, med om lag 10,3 pst. På samme måte som for modell 1 er kriteriene i modell 2 kriterier som hver for seg synes å være valide for å forklare hvorfor kommunenes utgifter til barnevern varierer, og fanger opp kjennetegn som er overrepresentert hos barn og familier som får hjelp fra barnevernet.

De aktuelle analysemodellene forklarer kun 10–14 pst. av variasjonene i utgiftene til barnevern. En mulig grunn til den svake forklaringskraften kan være at variasjonene i utgiftene til barnevern er sammensatte og til dels påvirket av enkelthendelser, og at det derfor er vanskelig å finne forklaringsfaktorer i analyser på kommunenivå. Når delkostnadsnøkkelen er basert på analyser med såpass lav forklaringskraft, har utvalget vært usikre på hvilken modell de skal anbefale. En delkostnadsnøkkel basert på modell 1 vil føre til store fordelingsvirkninger mellom kommuner sammenliknet med dagens modell. Usikkerheten ved analysegrunnlaget og at det nå gjennomføres en omfattende barnevernsreform, kan tale for å foreslå mindre omfattende endringer i delkostnadsnøkkelen. Utvalget viser derfor modell 1 og modell 2 som to alternative delkostnadsnøkler for barnevern. I utvalgets forslag til samlet kostnadsnøkkel og fordelingstabellene er modell 2 lagt til grunn. Utvalget vil også anbefale at delkostnadsnøkkelen for barnevern analyseres på nytt når barnevernsreformen har blitt implementert, og virkningene av reformen har kommet inn i datagrunnlaget.

Sosiale tjenester

Delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester omtales i avsnitt 10.6. Kommunenes brutto driftsutgifter til sosiale tjenester ekskl. avskrivninger utgjorde om lag 18,2 mrd. kroner i 2019. Dagens delkostnadsnøkkel består av fire ulike levekårskriterier, antall uføre 18–49 år, flyktninger uten integreringstilskudd, aleneboende 30–66 år, opphopningsindeksen4 og innbyggere 16–66 år. Kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester hadde en forklaringskraft på i underkant av 40 pst. ved forrige revisjon av inntektssystemet.

Det har blitt vurdert om flere KOSTRA-funksjoner bør regnes inn i utgiftsbegrepet for sosiale tjenester. Utvalgets vurdering er at funksjon 213 Voksenopplæring bør flyttes fra grunnskole til sosiale tjenester, mens funksjonene 273 Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi og 283 Bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig mv. tas inn i utgiftsutjevningen. Tjenesteområdene hører tematisk sammen med de øvrige funksjonene i sosiale tjenester, og for mange kommuner er de en viktig del av sosialarbeidet. Regresjonsanalysene utvalget har utført viser dessuten at det i stor grad er de samme kriteriene som bidrar til å forklare variasjon i utgifter mellom kommunene uansett om det analyseres på gammelt eller nytt utgiftsbegrep. Det utvidede utgiftsbegrepet for sosiale tjenester utgjorde om lag 25,3 mrd. kroner i 2019.

Utvalget har i oppdateringen av delkostnadsnøkkelen sett nærmere på problemstillinger knyttet til opphopning av levekårsulemper og storbyproblematikk, samt rus og psykiatri. I de senere gjennomgangene av delkostnadsnøkkelen har den mest sentrale problemstillingen vært knyttet til storbyer, og eventuelle opphopninger av sosiale problemer og levekårsutfordringer. Det har også lenge vært et mål å finne gode data for å si noe om forekomsten av rus og psykiatri i kommunene, da det har blitt antatt at dette er forhold som bidrar til å øke kommunenes utgifter. Utvalget har forsøkt å fange opp disse forholdene ved å teste en rekke variabler knyttet til levekår, helsetilstand og sosioøkonomiske forhold.

Analyseresultatene viser at det er en statistisk signifikant sammenheng mellom pasienter med diagnoser knyttet til rus eller psykisk helse i spesialisthelsetjenesten (NPR) og kommunenes utgifter til sosiale tjenester. Utvalget vurderer antall pasienter med diagnoser knyttet til rus eller psykisk helse fra NPR som mer relevant for å fange opp forhold knyttet til rus og psykisk helse enn uførekriteriet, som dessuten ikke er statistisk signifikant over tid. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at dette kriteriet erstatter uførekriteriet i delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester. I tillegg har det ene delkriteriet i opphopningsindeksen, antall skilte/separerte, ikke statistisk signifikant sammenheng med utgiftene til sosiale tjenester. Utvalget vurderer derfor at opphopningsindeksen bør justeres, og framover bestå av kun kriteriene arbeidsledige og personer med lav inntekt. De øvrige levekårskriteriene i nøkkelen har fortsatt statistisk signifikant effekt på utgiftene, og bør etter utvalgets mening beholdes.

Den nye delkostnadsnøkkelen vil dermed bestå av antall aleneboende, pasienter med diagnoser knyttet til rus eller psykisk helse i NPR og flyktninger uten integreringstilskudd, som sammen utgjør om lag 80 pst. av nøkkelen, samt opphopningsindeksen og innbyggere 16–66 år.

Administrasjon og landbruk

I avsnitt 10.7 omtales delkostnadsnøklene for administrasjon og miljø og landbruk. Det er i dag en delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø, og en delkostnadsnøkkel for landbruk. Utvalget foreslår at disse to delkostnadsnøklene slås sammen, til en felles delkostnadsnøkkel for administrasjon. For å komme fram til kriteriene og vektingen av denne er det imidlertid utført separate analyser på utgiftene til administrasjon og utgiftene til landbruk.

Kommunenes brutto driftsutgifter ekskl. avskrivninger til landbruksforvaltning utgjorde om lag 901 mill. kroner i 2019. Dagens delkostnadsnøkkel består av landbrukskriteriet, som består av de tre delkriteriene jordbruksbedrifter i kommunen (utgjør omtrent to tredjedeler), landbrukseiendommer i kommunen (utgjør i underkant av 30 pst.) og kommunens areal (utgjør rundt 5 pst.).

Utvalget har gjort nye analyser av variasjonene i kommunenes utgifter til landbruk, og finner at dagens kriterier i landbrukskriteriet fortsatt er godt egnet til å forklare variasjonene mellom kommunene. Utvalget foreslår imidlertid en justering av vektingen av de ulike kriteriene som inngår i dagens landbrukskriterium.

Kommunenes utgifter til administrasjon utgjør om lag 28,5 mrd. kroner i 2019. Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø består av gradert basiskriterium, som fanger opp at det er smådriftsulemper innenfor kommunal administrasjon, og kriteriet antall innbyggere i alt. Det er i dag ikke mulig å skille ut utgiftene knyttet til kommunenes miljøoppgaver i KOSTRA, og det antas at utgiftene på dette området i stor grad inngår i den generelle administrasjonen eller er en inkludert del av arbeidet på flere sektorer. Siden det ikke inngår utgifter eller kriterier direkte spesifisert som miljøoppgaver omtales derfor denne sektoren som administrasjon. Utvalgets analyser viser at dagens delkostnadsnøkkel fortsatt forklarer en stor del av variasjonene i utgiftene til administrasjon, og denne foreslås videreført. Gradert basiskriterium fanger opp at det er smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse innenfor administrasjonssektoren, og dette kriteriet utgjør om lag 10 pst. av den samlede delkostnadsnøkkelen for administrasjon.

Utvalget foreslår at landbrukskriteriet inkluderes i delkostnadsnøkkelen for administrasjon, og at dette kriteriet vektes inn som landbruksutgiftenes andel av de totale administrasjonsutgiftene.

Samlet kostnadsnøkkel

De ulike delkostnadsnøklene presentert i kapittel 10.1 til 10.7 settes sammen til en samlet kostnadsnøkkel, og utvalgets forslag til samlet kostnadsnøkkel er vist i kapittel 10.8. De ulike delkostnadsnøklene vektes sammen etter sektorens andel av de totale utgiftene, målt ved netto driftsutgifter på de funksjonene som inngår i utgiftsutjevningen. Utvalget foreslår å inkludere noen flere funksjoner i sektoren for sosiale tjenester, dette er hensyntatt i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel får alderskriteriene større betydning enn i dag, vektingen av disse kriteriene øker fra om lag 70,6 pst. til 72,5 pst. Kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse får også en noe høyere vekting med utvalgets forslag, noe som innebærer en høyere kompensasjon for smådriftsulemper og avstandsulemper enn i dagens kostnadsnøkkel. Gradert basiskriterium øker med 0,17 prosentpoeng, mens kriteriene sone og nabo begge øker med 0,4 prosentpoeng. Økningen i gradert basiskriterium tilsvarer en økning i beløpet per kommune på om lag 2 mill. kroner, sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel (2022-tall).

Utvalget foreslår også at noen nye kriterier tas inn i kostnadsnøkkelen. Kriteriet lønnstakere i heltidsstilling foreslås tatt inn i delkostnadsnøkkelen for barnehage, til erstatning for dagens kontantstøttekriterium og kriteriet innbyggere med høyere utdanning. Antall aleneboende over 67 år foreslås i stedet for dagens kriterium ikke-gifte over 67 år i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Utvalget anbefaler også at antall pasienter med diagnoser knyttet til rus og psykisk helse tas inn som et kriterium i kostnadsnøkkelen, da dette fanger opp noe av variasjonene i kommunenes utgifter innenfor barnevern og sosiale tjenester. I tillegg foreslås det at dagens opphopningsindeks erstattes av en alternativ indeks, og kriteriet antall uføre tas ut av delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester.

Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over er det enkeltkriterier med størst reduksjon i vektingen i utvalgets forslag, og er den endringen som isolert sett gir størst omfordeling. Endringen innebærer at kriteriet utløser om lag 0,5 mill. kroner mindre per person i kriteriet med utvalgets forslag enn i dagens kostnadsnøkkel. Denne endringen må ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, jf. omtale av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg i avsnitt 10.3.

3.8 Regionalpolitiske tilskudd

Utvalgets vurdering av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet er omtalt i kapittel 11.

I dag er det fem tilskudd i inntektssystemet som er begrunnet ut fra ulike distrikts- og regionalpolitiske målsetninger. Det er 270 kommuner som mottar ett eller flere regionalpolitiske tilskudd i 2022, og til sammen utgjør disse tilskuddene om lag 4 mrd. kroner. Selv om de regionalpolitiske tilskuddene samlet utgjør en relativt liten del av det totale rammetilskuddet, kan slike tilskudd utgjøre en betydelig del av rammetilskuddet for enkelte kommuner.

Også øvrige deler av regional- og distriktspolitikken har betydning for kommunenes rammebetingelser. Særlig gjelder dette ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, som gjør at kommuner i enkelte deler av landet har en lavere sats på arbeidsgiveravgiften enn andre kommuner. Kommunesektoren er svært viktig innenfor den brede regional- og distriktspolitikken. Kommunene har ansvaret for sentrale velferdstjenester, herunder i den norske velferdsstaten, og har ansvaret for at alle innbyggere har tilgang til skole, barnehage og helse- og omsorgstjenester. Utjevning av kostnads- og inntektsforskjeller mellom kommunene gjennom inntektssystemet, er viktig for å sette alle kommuner i stand til å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere, uavhengig av hvor i landet de ligger.

Distriktsindeksen er et mål på graden av distriktsutfordringer i kommunene, og benyttes i dag blant annet i vurderingen av virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Siden 2009 har indeksen også vært brukt i distriktstilskuddene i inntektssystemet. Distriktsindeksen ble revidert i 2020, men i påvente av Inntektssystemutvalgets utredning er den reviderte indeksen foreløpig ikke tatt i bruk i inntektssystemet.

Etter utvalgets vurdering fanger både den gamle og den nye distriktsindeksen opp relevante distriktsutfordringer, blant annet knyttet til svak befolkningsutvikling, svak samfunnsutvikling og sentralitet og beliggenhet. Utvalget mener den nye distriktsindeksen i stor grad fanger opp typiske distriktsutfordringer, og at denne derfor er egnet til å benyttes i fordelingen av distriktstilskudd i inntektssystemet.

Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere behovet for regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, og hvilke mål slike tilskudd eventuelt skal ivareta. Utvalget mener inntektssystemets hovedoppgave er å gi kommunene et godt grunnlag for å levere likeverdige tjenester til sine innbyggere. Utjevningen av kommunenes økonomiske forutsetninger gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen er det viktigste distriktspolitiske virkemiddelet i inntektssystemet, og eventuelle regionalpolitisk begrunnede tilskudd kommer i tillegg til disse utjevningsordningene.

I dag mottar om lag 75 pst. av kommunene ett eller flere regionalpolitiske tilskudd. Når en så stor del av kommunene mottar særskilte tilskudd blir det vanskeligere å se prioriteringene bak, og hva som er målene for, de ulike tilskuddene.

Prinsipielt mener utvalget at omfanget av regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet bør begrenses, og at mest mulig av midlene fordeles gjennom ordinære kriterier til alle kommuner. Et særskilt tilskudd til distriktskommuner kan likevel begrunnes med at det i enkelte områder og typer kommuner kan være nødvendig å supplere inntekts- og utgiftsutjevningen for å legge til rette for likeverdige tjenester til innbyggerne. Et slikt distriktstilskudd bør etter utvalgets vurdering fange opp:

• kommuner med distriktsutfordringer

• kommuner med befolkningsnedgang

• små kommuner

Distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge

I dag er det en inntektsgrense for å motta distriktstilskudd Sør-Norge og for å motta småkommunetillegget i distriktstilskudd Nord-Norge. Inntektsgrensen er knyttet til de skatteinntektene som inngår i inntektsutjevningen, dvs. skatt på inntekt og formue samt naturressursskatt, og er satt til 120 pst. av gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger på landsbasis de siste tre årene. En del kommuner har imidlertid også betydelige inntekter fra konsesjonskraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraftanlegg. Med dagens skattegrense vil disse kommunene kunne motta distriktstilskudd også dersom ekstrainntektene er svært høye. I lys av dette mener utvalget at også disse andre inntektene bør hensyntas når inntektsgrensen for å motta distriktstilskudd i inntektssystemet fastsettes.

Utvalget foreslår at inntektsgrensen for å motta distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetillegget innenfor distriktstilskudd Nord-Norge settes til 140 pst. av gjennomsnittlige skatteinntekter, inkludert skatt på inntekt og formue, naturressursskatt, konsesjonskraftavgift, konsesjonskraftinntekter, inntekter fra havbruksfond og eiendomsskatt fra kraft- og petroleumsanlegg. For å unngå store svingninger fra år til år bør inntektene beregnes som et gjennomsnitt over de tre siste pr med tilgjengelig informasjon.

Etter utvalgets vurdering fanger distriktsindeksen i stor grad opp kommuner med distriktsutfordringer. Utvalget legger derfor til grunn at denne indeksen også framover bør benyttes i utmålingen av distriktstilskudd i inntektssystemet. Som nevnt tidligere bør en etter utvalgets syn gå over til å bruke den nye distriktsindeksen, som også kan oppdateres jevnlig. Den nye distriktsindeksen er ikke direkte sammenlignbar med den gamle, og det er derfor behov for å gjøre endringer i grenseverdiene for når en kommune kan motta distriktstilskudd og i differensieringen av satsene innenfor tilskuddet. Dagens satsstruktur i tilskuddet er også svært detaljert, og utvalget mener denne bør forenkles noe slik at det blir færre ulike kategorier og satser.

Utvalget mener også at dagens småkommunetillegg til kommuner med færre enn 3 200 innbyggere bør videreføres, men at satsen reduseres med 1 mill. kroner per kommune. Dette må ses i sammenheng med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, som gir en økt verdi på basiskriteriet som også er et fast beløp per kommune.

Utvalget mener det fortsatt er behov for en ekstra innsats overfor kommuner i de nordligste fylkene. Disse står i større grad enn kommuner i resten av landet overfor felles utfordringer knyttet til avstander og folketall. Kommunene i Finnmark står i en særstilling ved å være store i utstrekning, og ha store avstander til omkringliggende kommuner. De har også hatt en svak befolkningsutvikling over lengre tid. Utvalget anbefaler derfor i hovedsak å videreføre dagens distriktstilskudd Nord-Norge, men med noen endringer.

Fra og med 2009 er det 11 kommuner i Trøndelag som er inkludert i området for distriktstilskudd Nord-Norge, og som har fått tilskudd etter samme sats som kommunene i Nordland. Etter utvalgets vurdering skiller ikke utfordringene for disse kommunene seg fra utfordringene for øvrige distriktskommuner i Trøndelag eller resten av Sør-Norge. Utvalget mener derfor disse kommunene ikke lenger bør få tilskudd gjennom distriktstilskudd Nord-Norge, men at kommunene på samme måte som øvrige kommuner i Trøndelag kan få distriktstilskudd Sør-Norge hvis kommunene oppfyller kravene til dette tilskuddet.

I Nordland er det tre øykommuner med svært store avstander til andre kommuner; Værøy, Røst og Træna. Disse kommunene skiller seg ut ved at det er små øykommuner, med svært store avstander til andre kommuner. Utvalget ser at disse kommunene har noen spesielle utfordringer knyttet til beliggenhet og størrelse. For å ivareta disse tre kommunene og deres særskilte utfordringer anbefaler utvalget at disse tre kommunene bør få småkommunettillegg etter en forhøyet sats, på samme måte som kommunene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark.

Storbytilskuddet

Storbytilskuddet går i dag til de største byene; Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Drammen. Tilskuddet fordeles med et likt beløp per innbygger til disse kommunene. I 2022 er satsen per innbygger 393 kroner, og storbytilskuddet er på om lag 609 mill. kroner. Tilskuddet ble ved innføringen begrunnet med de særskilte utfordringene storbyene har knyttet til urbanitet, og den sentrale rollen de har for samfunnsutviklingen i sin region. Det ble særlig pekt på sosiale forhold og levekår, rus og psykiatri, og tilrettelegging av infrastruktur og arealbruk.

Etter utvalgets vurdering kan det være grunn til å tro at kommuner som er sentre i sin landsdel har ekstrakostnader knyttet til landsdelssenterfunksjonen, som ikke kompenseres gjennom inntektssystemet. Rollen som motor, samfunnsutvikler og tjenesteleverandør for omkringliggende kommuner er spesielt kjennetegnende for landsdelssentrene, og dette kan tale for et særskilt tilskudd til disse kommunene. I Sør-Norge kan Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand etter utvalgets syn anses som landsdelssentre, og kvalifisere for et særskilt landsdelssentertilskudd. I de nordligste landsdelene fanges sentrene opp ved at de mottar distriktstilskudd Nord-Norge.

I gjennomgangen av utgiftsutjevningen er det gjort noen endringer som gjør at denne i større grad tar høyde for storbyutfordringer. Disse endringene gjør at inntektssystemet i større grad tar høyde for kommunenes utgifter knyttet til opphopning av levekårsutfordringer. Dette taler for at størrelsen på tilskuddet kan reduseres.

Utvalget anbefaler at dagens storbytilskudd gjøres om til et tilskudd til kommuner som er sentre i sine respektive landsdeler, og videreføres som et tilskudd per innbygger til kommunene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Satsen i tilskuddet foreslås halvert i forhold til dagens tilskudd. Dette må ses i sammenheng med at utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel i større grad tar hensyn til forhold som dagens storbytilskudd skal fange opp.

Regionsentertilskuddet

Regionsentertilskuddet går til kommuner som har slått seg sammen, og som etter sammenslåingen fikk «over om lag 8 000 innbyggere». Kommuner som mottar storbytilskudd, kan ikke samtidig motta regionsentertilskudd. Tilskuddet fordeles delvis etter en sats per innbygger og delvis etter en sats per kommune. I 2022 er satsen per sammenslåing 3,344 mill. kroner og satsen per innbygger er 70 kroner. I overkant av 203 mill. kroner bevilges i regionsentertilskudd i 2022.

Etter utvalgets syn er regionsentertilskuddet et tilskudd med en svak begrunnelse, og innføringen må ses i sammenheng med kommunereformen. Tilskuddet er i liten grad knyttet opp til kommuner som faktisk er regionsenterkommuner. Tilskuddet er rettet mot «mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region». Det ble imidlertid ikke foretatt noen vurderinger av om den sammenslåtte kommunen vil utgjøre et sterkere tyngdepunkt i sin region. Etter utvalgets vurdering er det ikke slik at alle kommuner som mottar dette tilskuddet i dag er reelle regionsentre som utgjør tyngdepunkter i sin region. Videre vil utvalget påpeke at tilskuddet kun går til kommuner som slår seg sammen, og derfor ikke fanger opp tilsvarende kommuner som allerede i dag er et tyngdepunkt og senter i sin region.

Utvalget anbefaler at regionsentertilskuddet avvikles.

Veksttilskuddet

Veksttilskuddet går til kommuner som i en periode har en særlig sterk befolkningsvekst. Tilskuddet er begrunnet med at kommuner med høy befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til en raskt voksende befolkning, og at det kan være vanskelig å finansiere de nødvendige investeringene uten at det virker inn på det øvrige tjenestetilbudet. Veksttilskuddet går til kommuner som de siste tre årene har hatt en gjennomsnittlig, årlig befolkningsvekst på 1,4 pst. eller mer, og som har hatt skatteinntekter per innbygger under 140 pst. av landsgjennomsnittet de siste tre årene. Tilskuddet gis med et fast beløp per nye innbygger ut over vekstgrensen. Satsen for 2022 er på 62 252 kroner, og totalt bevilges 145,8 mill. kroner i veksttilskudd i 2022.

Det er ikke godt dokumentert at kommuner med særlig høy befolkningsvekst har problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til en raskt voksende befolkning. En rapport fra SSB5 viser tvert imot at vekstkommunene kan ha lavere kostnader enn andre kommuner, fordi vekstkommunene har flere innbyggere, og stadig får enda flere å dele investeringskostnadene på. Etter utvalgets vurdering er det ikke grunnlag for å si at vekst vanskeliggjør kommunenes evne til å levere tjenester. Det er også flere positive aspekter ved å være en kommune i vekst. Vekstkommuner får fortløpende tilført mer penger som følge av befolkningsveksten, siden flere innbyggere gir både økt innbyggertilskudd og økte skatteinntekter.

Samlet vurderer utvalget at det ikke er behov for et ekstra tilskudd til vekstkommuner, og anbefaler at veksttilskuddet avvikles som tilskudd i inntektssystemet.

3.9 Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet skal kompensere kommunene for lokale forhold som ikke fanges opp av de ordinære kriteriene i inntektssystemet eller andre faste tilskuddsordninger. I tillegg kan skjønnstilskuddet benyttes til ulike prosjekter, og bidra til fornying og utvikling i kommunene.

Fordelingen av hoveddelen av skjønnstilskuddet, basisrammen, er av Kommunal- og distriktsdepartementet delegert til statsforvalteren, som fordeler midlene videre til kommunene i sitt fylke etter retningslinjer gitt av departementet. I tillegg til skjønnsmidlene som fordeles av statsforvalteren, holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet, som en reservepott, til uforutsette hendelser i løpet av året.

Skjønnstilskuddet til kommunene er i 2022 på 990 mill. kroner, og av dette utgjør basisrammen 850 mill. kroner. Størrelsen på basisrammen har vært gradvis redusert de senere årene. Dette har blitt begrunnet med at rammetilskuddet til kommunene i størst mulig grad bør fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger.

Det varierer mellom fylkene hvor store rammene er målt i kroner per innbygger, og det er derfor stor variasjon mellom kommunene i hvor mye de mottar i skjønnstilskudd. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har den største skjønnsrammen per innbygger, mens Oslo og Viken får den minste skjønnsrammen per innbygger. Det har over flere tiår vært stor variasjon i de fylkesvise rammene. Kommunene i de nordligste fylkene har over tid fått mest, mens Oslo har fått minst.

Kommunal- og distriktsdepartementet holder tilbake og fordeler en mindre del av det samlede skjønnstilskuddet for å kunne kompensere kommunesektoren for kostnader ved uforutsette, kritiske hendelser som kompensasjon for skader på kommunal infrastruktur, naturskader eller håndtering av andre akutte krisesituasjoner. I tillegg settes det årlig av noen midler til utviklings- og fornyingsprosjekter som skal komme kommunesektoren til gode.

Etter utvalgets syn bør rammetilskuddet til kommunene i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Å fordele midlene etter faste kriterier gir kommunene økt forutsigbarhet og bedre mulighet til å planlegge inntektene sine framover. I tillegg skaper dagens praksis der kommunene søker statsforvalteren om skjønnstilskudd etter utvalgets vurdering unødvendig mye byråkrati rundt tildelingen, og det kan være vanskelig for kommunene å forstå kriteriene for tildelingen.

Det kan imidlertid dukke opp lokale forhold som kommunene selv ikke kan påvirke, som medfører økte utgifter – eksempelvis naturkatastrofer som ras, skogbrann eller flom. I tillegg kan det oppstå ekstraordinære hendelser i løpet av et år som det er vanskelig å kompensere kommunene for gjennom faste kriterier, eksempelvis koronapandemien og kostnadene den har medført. Etter utvalgets vurdering bør inntektssystemet derfor fortsatt inneholde et skjønnstilskudd, som i hovedsak gis med bakgrunn i slike særskilte forhold og der rammene kan endres ved behov. Utvalget mener derfor det bør foretas en videre reduksjon i basisrammen til skjønnstilskuddet framover. Utvalget foreslår at basisrammen halveres sammenlignet med dagens nivå.

Utvalget mener det er viktig at en betydelig del av fordelingen av skjønnsmidlene fortsatt skjer fra statsforvalterne. Statsforvalterne har unik lokalkunnskap, og bedre forutsetninger enn departementet for å vite hvilke kommuner i sitt fylke som har behov for skjønnsmidler. Utvalget anser fordelingen av basisrammen som delvis historisk betinget, ved at noen fylker over tid har hatt en høyere skjønnsramme per innbygger enn andre. Utvalget mener at basisrammen i større grad bør fordeles av departementet etter kriteriene per innbygger og per kommune i det aktuelle fylket, da det ikke er grunn til å tro at forholdene skjønnstilskuddet skal ivareta varierer systematisk per innbygger mellom fylkene over tid. Det er fortsatt behov for skjønnsmidler som kommunene kan søke på til ulike prosjekter, og utvalget mener prosjektmidlene i størst mulig grad bør gå til prosjekter som er relevante for mer enn én kommune. Dette er prosjekter det ellers vil være vanskelig for enkeltkommuner å finne eller sette av midler til.

Utvalget vurderer samtidig at statsforvalterne i større grad enn i dag bør holde tilbake midler for fordeling i løpet av året slik at de kan kompensere for uforutsette hendelser, og at det bør være mer enhetlig praksis blant statsforvalterne. Utvalget mener at departementet fortsatt må ha ansvar for å kompensere kommunesektoren som helhet ved uforutsette hendelser, for eksempel som under koronapandemien, med bistand fra statsforvalterne.

3.10 Overgangsordning i inntektssystemet

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om det er behov for en type ordning som ivaretar hensynet til stabilitet, og hvordan denne bør utformes. I kapittel 13 omtales dagens inntektsgarantiordning og hvordan denne fungerer, samt utvalgets vurdering og anbefaling knyttet til en overgangsordning i inntektssystemet.

Dagens overgangsordning, inntektsgarantiordningen, skal skjerme kommunene mot en for brå nedgang i rammetilskuddet fra ett år til det neste. Ordningen sikrer at ingen kommuner har en beregnet vekst i rammetilskuddet fra ett år til det neste som, regnet per innbygger, er mer enn 400 kroner lavere enn beregnet vekst landsbasis. Ordningen finansieres gjennom et likt trekk per innbygger for alle kommuner.

Gjennom inntektsgarantiordningen kan kommunene få kompensasjon for endringer i rammetilskuddet som skyldes:

• systemendringer (for eksempel endringer som følge av revisjoner av inntektssystemet)

• innlemming av øremerkede tilskudd

• befolkningsnedgang

• endring i befolkningssammensetning eller øvrige kriteriedata

• endringer i regionalpolitiske tilskudd

Noen forhold holdes i dag utenom beregningsgrunnlaget, og endringer i disse blir ikke kompensert gjennom inntektsgarantiordningen. Dette er:

• skatteinngang og/eller inntektsutjevning

• skjønnstilskudd

• veksttilskudd eller regionsentertilskudd

• saker med særskilt fordeling

• nedgang i rammetilskuddet som følge av kommunesammenslåing (dette fanges opp i inndelingstilskuddet)

Inntektsgarantiordningen er utformet slik at den skal gi en helhetlig skjerming mot endringer i rammetilskuddet, det vil si at ordningen tar utgangspunkt i det samlede rammetilskuddet og summen av alle endringer som er inkludert i ordningen. I 2022 var det 104 kommuner som mottok et tillegg gjennom inntektsgarantiordningen, med en samlet utbetaling på 95 mill. kroner. Tillegget til disse kommunene ble finansiert med et trekk for alle kommuner på om lag 48 kroner per innbygger.

Utviklingen i inntektsgarantiordningen viser at omfanget av ordningen har vært relativt stabilt over tid, og at antallet kommuner i ordningen har vært høyest i år der det er gjort større endringer i inntektssystemet. Ordningen fanger opp kommuner med befolkningsnedgang, og sørger også for at en kommune som for eksempel mister småkommunetillegget ikke møter den fulle effekten av dette det første året.

Utvalget mener det fortsatt bør være en overgangsordning i inntektssystemet, slik at kommunene skjermes mot større endringer i rammetilskuddet fra ett år til det neste. En slik ordning bidrar til økt stabilitet i inntektene til kommunene, slik at de får større forutsigbarhet i inntektene og dermed også i finansieringen av tjenestetilbudet.

Utvalget mener at dagens ordning fungerer godt, og anbefaler at denne videreføres. Ordningen fanger opp en rekke forhold som påvirker kommunenes inntekter, både systemendringer og endringer som skyldes endringer i enkeltkriterier eller regionalpolitiske tilskudd. Ordningen fanger også opp kommuner med nedgang i innbyggertallet, slik at endringene i inntekter som følge av befolkningsnedgang vil fases gradvis inn. En annen styrke ved inntektsgarantiordningen er at den omfatter store deler av rammetilskuddet og ser alle endringer i sammenheng. Det innebærer at også en kommune som stilles overfor flere mindre endringer i rammetilskuddet i negativ retning vil få kompensasjon gjennom inntektsgarantiordningen, dersom den samlede virkningen er stor nok. Ordningen er også innrettet slik at mindre endringer vil kunne fases inn raskt, mens større endringer vil fases inn over flere år.

Utvalget har også vurdert grenseverdien i ordningen, det vil si hvor mye veksten i den enkelte kommune kan avvike fra landsgjennomsnittet for at kommunen skal få et tillegg gjennom inntektsgarantiordningen. Utvalget mener at dagens grenseverdi fungerer godt. Den fanger opp kommuner med relativt stor nedgang i rammetilskuddet, samtidig som finansieringen av ordningen ikke er for høy. Utvalget anbefaler derfor at grenseverdien videreføres på 400 kroner per innbygger. Grenseverdien bør prisjusteres årlig slik at ikke verdien gradvis reduseres over tid.

3.11 Andre problemstillinger

I kapittel 14 omtales tre ulike problemstillinger; innbyggere som ikke er folkeregistrert i kommunen, saker med særskilt fordeling og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Innbyggere som ikke er folkeregistrert i kommunen

Det er i dag et grunnleggende prinsipp i inntektssystemet at fordelingen av inntekter mellom kommunene bygger på folkeregistrert innbyggertall i kommunen, og de frie inntektene tilfaller i hovedsak den kommunen der innbyggeren er folkeregistrert.

For de aller fleste kommunale tjenestene er det sammenfall mellom hvor innbyggeren er folkeregistrert, og der innbyggeren får tjenester. På noen områder er det imidlertid slik at en kommune også tilbyr, og har ansvar for, kommunale tjenester til personer som ikke er folkeregistrert i kommunen. Dette gjelder for eksempel innbyggere som har fritidsbolig i en annen kommune enn hjemkommunen, studenter som bor og studerer et annet sted enn der de er folkeregistrert, pendlere og personer fra omegnskommuner som benytter tjenester i en regionsenterkommune.

Noen av de tjenestene kommunene har ansvar for er ikke avgrenset til kommunens egne innbyggere. Et viktig punkt er at kommunene har ansvaret for beredskapen innenfor sitt geografiske område, og dette ansvaret gjelder alle som til enhver tid oppholder seg i kommunen. I følge helse- og omsorgstjenesteloven skal kommunene sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Kommunens ansvar for beredskap, herunder legevakt, innebærer at kommunene må ha kapasitet til å håndtere betydelige svingninger i etterspørselen etter tjenester. Legevakt og øvrig beredskap må dimensjoneres for å kunne ta høyde for antallet personer som faktisk oppholder seg i kommunen til enhver tid. Andre tjenester i kommunen som også retter seg mot gjesteinnbyggere er for eksempel planlegging og tilrettelegging for bruk av areal i kommunen, behandling av plan- og byggesaker, infrastruktur, kultur- og idrettstilbud og ulike tekniske tjenester.

Rammetilskuddet til kommunene beregnes ut fra antall personer som er folkeregistrert i kommunen, og også skatteinntektene tilfaller i hovedsak kommunen der skatteyteren er folkeregistrert. Et unntak er formuesskatt og eiendomsskatt på fritidsboliger, som tilfaller den kommunen der fritidsboligen ligger. Utover normale egenandeler må derfor utgifter knyttet til gjesteinnbyggere i kommunen dekkes innenfor ordinær virksomhet.

Utvalget mener at prinsippet om at inntektene går til den kommunen der innbyggeren er folkeregistrert, og som er den kommunen som i det store og hele har ansvaret for tjenestetilbudet til innbyggeren, er et viktig prinsipp, som bør videreføres. Når finansieringen er knyttet til bostedskommunen tydeliggjør dette kommunens helhetlige ansvar for tjenestetilbudet til innbyggeren, og det vil være samsvar mellom finansieringen og hvilke innbyggere som har stemmerett i den enkelte kommune. Hvis inntektene i større grad skal følge brukeren til den kommunen vedkommende oppholder seg vil det kunne gi uklare ansvarsforhold innenfor dagens kommunesystem. Utvalget mener problemstillingene rundt gjesteinnbyggere som mottar tjenester i en annen kommune enn den kommunen som mottar inntekten, må løses innenfor rammene av dagens kommunesystem, ikke gjennom å endre hovedprinsippet for finansieringen av kommunesektoren.

Utvalget legger også vekt på prinsippet om at utgiftsutjevningen i inntektssystemet bare skal kompensere kommunene for kostnadsforskjeller de ikke selv kan påvirke. Kommunene legger i stor grad selv til rette for å ta imot gjesteinnbyggere for eksempel er det opp til den enkelte kommune å avgjøre om det skal legges til rette for utbygging av hytteområder i kommunen eller ikke. Etter utvalgets vurdering er det ikke rimelig å legge til grunn at et høyt antall fritidsboliger, og dermed også økt etterspørsel etter kommunale tjenester fra fritidsinnbyggere, er en ufrivillig kostnadsulempe som kommunen skal kompenseres for gjennom inntektssystemet.

Kommunene har ansvaret for å sørge for helse- og omsorgstjenester til alle som oppholder seg i kommunen, jf. oppholdsprinsippet i helse- og omsorgstjenesteloven. Dette omfatter blant annet tjenester som akuttberedskap, hjemmesykepleie og andre omsorgstjenester. Kostnadene til slike tjenester har trolig et begrenset omfang i dag, men omfanget vil kunne stige framover, for eksempel dersom hytteinnbyggere i økende grad oppholder seg på hyttene.

Etter utvalgets vurdering er dette en utfordring som bør løses utenfor inntektssystemet, da det vil kreve et helt annet system for at pengene følger brukerne enn det som ligger til grunn i dagens finansieringssystem. Utvalget anbefaler at man i en slik situasjon ser på mulighetene for å lage en oppgjørsordning mellom kommunene. Det må vurderes nærmere hvordan dette kan gjøres uten at ansvarsforholdene blir uklare eller at ordningen blir for administrativt krevende.

Saker med særskilt fordeling

I avsnitt 14.2 omtales saker med særskilt fordeling. Innenfor innbyggertilskuddet finnes det midler som ikke blir fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, men blir gitt en særskilt fordeling.6 Dette gjelder blant annet oppgaver som kun et fåtall kommuner har, saker det er vanskelig å finne en god fordeling på innenfor de ordinære kriteriene i inntektssystemet og inndelingstilskuddet til kommuner som har slått seg sammen. Særskilt fordeling ses i dag på som en midlertidig løsning, slik at saker kun bør gis en særskilt fordeling i en begrenset periode før de inkluderes i utgiftsutjevningen og fordeles etter de ordinære kriteriene. I 2022 fordeles om lag 4,3 mrd. kroner på denne måten, til ni ulike saker.

Utvalget vil understreke at mest mulig av rammetilskuddet bør fordeles etter faste kriterier, og dette hensynet tilsier at bruken av særskilt fordeling bør begrenses. Samtidig ser utvalget at det i noen saker vil kunne være fornuftig og nødvendig å benytte en særskilt fordeling. Etter utvalgets vurdering kan dette for eksempel gjelde i overgangsperioder, for eksempel i påvente av endringer i kostnadsnøkkelen, og i saker som kun gjelder et fåtall kommuner eller i en begrenset periode.

Veilederen for statlig styring av kommunesektoren inneholder kriterier for å vurdere hvilke saker som bør gis særskilt fordeling. Disse kriteriene er etter utvalgets vurdering fornuftige. Saker som ikke har denne typen begrunnelse bør etter utvalgets vurdering heller fordeles etter de ordinære kriteriene i utgiftsutjevningen, eventuelt bevilges som et øremerket tilskudd.

Utvalget vil understreke at det er uheldig dersom særskilt fordeling brukes som et verktøy for å framheve enkeltsatsinger, da kommunene kan oppleve fordelingen som en form for øremerking. Dette strider mot hovedprinsippet om at rammetilskuddet til kommunene skal være frie inntekter.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd og er ikke en del av inntektssystemet. Formålet med ordningen er å legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Ordningen har imidlertid flere berøringspunkter med inntektssystemet, og dekker tjenester som også finansieres av de frie inntektene og inngår i utgiftsutjevningen. Utvalget har derfor funnet det riktig å vurderte enkelte elementer i ordningen, og se disse i sammenheng med utformingen av inntektssystemet.

Det har vært egne bevilgninger til kommunene for særlig ressurskrevende tjenester siden 2000. Ordningen var en del av skjønnstilskuddet i inntektssystemet fram til 2004, da den ble endret til et øremerket tilskudd. Siden 2008 har det øremerkede tilskuddet til den enkelte kommune utgjort en fast andel av kommunens egne utgifter utover et innslagspunkt, beregnet for den enkelte tjenestemottakeren i ordningen. Kommunens «egenandel» (dvs. utgifter som ikke dekkes gjennom det øremerkede tilskuddet) består av (1) utgifter opp til innslagspunktet per mottaker og (2) 20 pst. av utgiftene over et innslagspunkt per mottaker. Flere mottakere i kommunen vil gi høyere «egenandeler», som kommunen må dekke med sine frie inntekter. I 2021 ble det i tillegg innført en ordning der små kommuner som har høye egenandeler i toppfinansieringsordningen målt per innbygger får kompensasjon for dette gjennom skjønnstilskuddet.

Toppfinansieringsordningen har som nevnt flere berøringspunkter mot inntektssystemet. En stor del av tjenestemottakerne i toppfinansieringsordningen er personer med psykisk utviklingshemming, som også er et kriterium i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Kriteriet utløser et relativt høyt beløp gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og dette beløpet trekkes fra i beregningen av kommunens tilskudd gjennom toppfinansieringsordningen. I dag er det en øvre aldersgrense i toppfinansieringsordningen på 67 år. Dette betyr at tjenestetilbudet til personer som fram til fylte 67 år delvis ble finansiert gjennom det øremerkede tilskuddet, i sin helhet må finansieres innenfor de frie inntektene når personen fyller 67 år. Personen blir dermed en ordinær innbygger i inntektssystemet, på samme måte som andre personer over 67 år som måtte motta et tilbud fra kommunen.

Toppfinansieringsordningen er i dag individrettet, og det beregnes en egenandel for kommunen per mottaker i ordningen. To kommuner som har det samme antallet mottakere og like høye utgifter, vil dermed ha den samme egenandelen til ordningen, uavhengig av kommunestørrelse. Egenandelen målt per innbygger, vil dermed kunne variere betydelig mellom kommunene. Dette kan være en økonomisk utfordring for kommuner som i en periode har mange mottakere i ordningen relativt til folketallet, ved at kommunens egenandel, blir høy målt per innbygger.

Utvalget mener at det bør vurderes en endring i utformingen av toppfinansieringsordningen, slik at ordningen i større grad ser på kommunen som helhet og ikke kun den enkelte mottaker i ordningen. For to kommuner av ulik størrelse vil en lik egenandel per mottaker, som i dagens toppfinansieringsordning, kunne gi store forskjeller i utgifter målt per innbygger. Dette bør etter utvalgets vurdering hensyntas i toppfinansieringsordningen slik at denne i større grad ser på kommunens totale utgifter til mottakerne som er omfattet av ordningen, på samme måte som kommunen ses på som en helhet i inntektssystemet. Utvalget anbefaler at det vurderes en alternativ modell for toppfinansieringsordningen, der prinsippene i ordningen gjøres mer like prinsippene i inntektssystemet. Det kan bidra til å endre oppmerksomheten i ordningen bort fra å se på økonomien i tilbudet til den enkelte mottaker, til i større grad å se på helheten i kommunens kostnader og hvordan kommunen innretter tilbudet. Dette vil også kunne redusere behovet for en særskilt kompensasjon til små kommuner utenfor ordningen.

Toppfinansieringsordningen er en stor øremerket ordning på om lag 11 mrd. kroner. Den har vært voksende og finansierer tjenester som også finansieres gjennom kommunenes frie inntekter. Samtidig er rammefinansiering hovedprinsippet for finansieringen av kommunesektoren, slik det også er lag til grunn i utvalgets mandat. Utvalget mener derfor det bør vurderes å innlemme deler av det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet, slik at en større del av tjenestene til denne gruppen tjenestemottakere blir finansiert gjennom kommunenes frie inntekter.

Etter utvalgets vurdering bør en delvis innlemming av det øremerkede tilskuddet ses i sammenheng med en omlegging av toppfinansieringsordningen langs de linjene som er skissert ovenfor. Med en slik tilnærming kan den gjenværende ordningen i større grad bli en reell toppfinansieringsordning.

3.12 Økonomiske og administrative konsekvenser – fordelingsvirkninger av utvalgets forslag

I kapittel 15 redegjør utvalget for de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget, fordelingsvirkninger av forslagene og peker på noen områder der det er behov for en videre oppfølging. Fordelingsvirkninger av utvalgets forslag for kommuner gruppert etter kommunestørrelse, sentralitet og inntektsnivå er vist i avsnitt 15.1 og 15.2, mens samlede fordelingsvirkninger for enkeltkommuner er vist i vedlegg 1. Samlede fordelingsvirkninger av utvalgets forslag er også vist i tabell 3.1 og 3.2 i dette avsnittet.

Skatteelementene i inntektssystemet

Utvalget har i sitt forslag til utforming av inntektssystemet særlig lagt vekt på at det skal bidra til at kommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbygger. Dette innebærer at det ikke kan være for store forskjeller i inntekter mellom kommunene.

Økende inntekter utenfor inntektssystemet tilsier etter utvalgets vurdering at flere av disse inntektene bør omfattes av en moderat utjevning i inntektssystemet. Utvalget mener mottakerkommunene fortsatt skal sitte igjen med en betydelig del av disse inntektene, men hensynet til likeverdige tjenester tilsier at deler av inntektene bør komme alle kommuner til gode. Dette forslaget innebærer en endring i hvilke skatteinntekter som inkluderes i inntektsutjevningen i inntektssystemet, men vil ikke påvirke den samlede inntektsrammen for kommunesektoren.

Utvalget mener også at kommunenes skattegrunnlag bør være jevnere enn i dag. Utvalget mener at formuesskattens del av kommunenes inntekter bør reduseres, og foreslår at den kommunale formuesskatten halveres i forhold til i dag. Utvalget mener også at det bør vurderes om det er mulig å utforme et skattegrunnlag for kommunenes inntektsskatt som ikke, eller i mindre grad, inneholder skattepliktig utbytte. En reduksjon i kommunenes skatteinntekter fra formuesskatt og utbytteskatt kan gjøres innenfor en samlet ramme og uendret skatteandel, ved at kommunenes inntekter fra skatt på alminnelig inntekt (ekskl. utbytte) økes.

En reduksjon i formuesskatten vil gjøre at kommuner som i dag har høye inntekter fra formuesskatt vil få lavere skatteinntekter per innbygger, mens kommuner med lite formuesskatt vil komme bedre ut av at deler av formuesskatten erstattes av skatt på alminnelig inntekt. En moderat utjevning av kommunenes inntekter fra konsesjonskraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnett og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum vil gi reduserte inntekter for kommuner med denne typen inntekter, og en økning for kommuner som ikke har slike inntekter. Det er i hovedsak mindre kommuner, med høye inntekter i utgangspunktet, som vil tape på denne endringen.

Regionalpolitiske tilskudd

Etter utvalgets vurdering er det viktigste regionalpolitiske virkemiddelet i inntektssystemet inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen, og at mest mulig av rammetilskuddet bør fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet. Utvalget har vurdert dagens regionalpolitiske tilskudd, og om det er behov for slike tilskudd i tillegg til innbyggertilskuddet. Utvalget mener det fortsatt er behov for noen slike tilskudd, men foreslår enkelte endringer i forhold til dagens ordning.

Utvalget foreslår at dagens regionsentertilskudd og veksttilskudd avvikles, og at dagens storbytilskudd endres til et tilskudd til kommuner som er sentre i sine landsdeler. Utvalget mener dagens distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge bør videreføres, men med noen justeringer. Samlet sett betyr utvalgets forslag at de regionalpolitiske tilskuddene reduseres med om lag 1 mrd. kroner, og at innbyggertilskuddet øker tilsvarende. Økningen i innbyggertilskudd for alle kommuner utgjør om lag 188 kroner per innbygger.

Utgiftsutjevningen

Utvalgets forslag til endringer i utgiftsutjevningen vil gi en omfordeling mellom kommunene. Utvalget foreslår en utvidelse av hvilke utgifter som skal omfattes av utjevningen, ved at utgiftene knyttet til bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig og arbeidsrettede tiltak inkluderes i sektoren for sosiale tjenester og omfattes av utgiftsutjevningen.

Utvalget har foretatt en gjennomgang av alle delkostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, og foreslår endringer i kriteriene og vektingen av disse i tråd med oppdaterte analyser av variasjonene i kommunenes utgifter. Utvalget presenterer et forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene i kapittel 10.8.

Med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel får alderskriteriene større betydning enn i dag, vektingen av disse kriteriene øker fra om lag 70,6 pst. til 72,5 pst. Kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse får også en noe høyere vekting med utvalgets forslag. Kriterier som foreslås tatt ut av kostnadsnøkkelen er dagens opphopningsindeks (som erstattes av en alternativ indeks), ikke-gifte 67 år og over, uføre, barn uten kontantstøtte og innbyggere med høyere utdanning. Nye kriterier som tas inn er lønnstakere i heltidsstilling, aleneboende over 67 år og antall pasienter med diagnoser knyttet til rus og psykisk helse.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel gir en betydelig reduksjon i verdien av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming, og dette er den foreslåtte endringen i kostnadsnøkkelen som omfordeler mest mellom kommunene. Kriteriet har stor betydning i dagens kostnadsnøkkel, og utløser et høyt beløp per person som inngår i kriteriet. Denne endringen må ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. I dag kommer verdien av dette kriteriet til fratrekk i beregningen av kommunens kompensasjon gjennom toppfinansieringsordningen, for de mottakerne som er inkludert i begge ordningene. Når kriteriet får en lavere betydning i inntektssystemet vil dermed dette trekket i toppfinansieringsordningen bli lavere, og tilskuddet i toppfinansieringsordningen vil ut fra dagens forutsetninger øke tilsvarende. En reduksjon i verdien av kriteriet i inntektssystemet vil, etter utvalgets anslag, tilsvare en økning i det øremerkede tilskuddet på om lag 2,3 mrd. kroner.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel gir en økning i tilskudd for de aller minste og de største kommunene, og en reduksjon for mellomstore kommuner (jf. tabell 3.2). Det er imidlertid variasjoner innenfor kommunegruppene. Utvalgets forslag innebærer at kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse får en høyere vekting enn i dag, noe som isolert sett gir en omfordeling til mindre, spredtbygde kommuner. De største kommunene tjener blant annet på nedvektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming og at flere utgifter innenfor sosiale tjenester omfattes av utgiftsutjevningen.

I oversiktene med fordelingseffekter er dagens kriterium for gradert basistilskudd benyttet, selv om utvalget foreslår en endret innretning av dette kriteriet. Dette har sammenheng med at utvalget kun har hatt grunnlagsdata for nytt kriterium for Innlandet og Viken fylke og derfor ikke har hatt mulighet for å beregne fordelingsvirkninger av kriteriet for alle kommuner.

Andre forslag

Utvalget har lagt vekt på at mest mulig av rammetilskuddet bør fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet, og anbefaler at skjønnstilskuddet reduseres og at tilskuddet i større grad bør brukes til å fange opp hendelser og forbigående forhold som ikke ivaretas av de øvrige delene av inntektssystemet. Skjønnstilskuddet fordeles i dag i stor grad av statsforvalterne i de enkelte fylkene, basert på en fylkesvis fordeling og retningslinjer gitt av departementet. Utvalget anbefaler også at det gjøres en omfordeling av de fylkesvise rammene, og at det i fordelingen legges større vekt på antall kommuner og antall innbyggere i de ulike fylkene. Forslaget vil kunne gi en omfordeling fra fylker og kommuner med et høyt skjønnstilskudd per innbygger, til fylker og kommuner som i mindre grad mottar skjønnstilskudd. En reduksjon i skjønnstilskuddet på for eksempel 500 mill. kroner vil bety at innbyggertilskuddet øker med om lag 93 kroner per innbygger for alle kommuner.

I 2022 ble det innført et eget tilskudd som fordeles med et likt beløp per grunnskole i kommunen. Utvalget mener dette bør avvikles, og at midlene i stedet fordeles etter ordinære kriterier i innbyggertilskuddet. Tilskuddet utgjør om lag 1,25 mrd. kroner i 2022, eller om lag 230 kroner per innbygger.

Samlede fordelingsvirkninger

Fordelingsvirkningene av utvalgets forslag for kommunene gruppert etter kommunestørrelse, inntektsnivå og sentralitetsnivå er vist i kapittel 15, mens fordelingsvirkninger for enkeltkommuner er vist i vedlegg 1. En stor del av fordelingsvirkningene av utvalgets forslag er knyttet til endringene i kostnadsnøkkelen, og da særlig endret vekting av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming.

Tabell 3.1 og 3.2 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag for kommunene gruppert etter nivå på korrigerte frie inntekter (3.1) og kommunestørrelse (3.2). Tabellene viser anslag på fordelingsvirkninger av forslagene til endringer som knytter seg til skatteelementene (kol. 3), de regionalpolitiske tilskuddene (kol. 4), avvikling av det særskilte tilskuddet per grunnskole i kommunen (kol. 5) og fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til endringer i utgiftsutjevningen (kol. 6). Kolonne 8 viser anslag på samlede fordelingsvirkninger av utvalgets forslag, og er summen av kolonnene 3, 4, 5 og 6.

Fordelingsvirkningene av forslaget til endringer i utgiftsutjevningen påvirkes i stor grad av den isolerte effekten av å redusere vektingen av PU-kriteriet i kostnadsnøkkelen. Et anslag på den isolerte virkningen av å redusere vektingen av dette kriteriet er vist i kolonne 7 i tabellene 3.1 og 3.2. Denne endringen må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Samlet sett kommer de minste kommunene, og kommunene med de høyeste inntektene i dag, negativt ut av utvalgets forslag, mens mellomstore og større kommuner kommer positivt ut. Kommunene med de laveste inntektene, målt ved korrigerte frie inntekter, vil i sum komme noe bedre ut med utvalgets forslag, og dette er i hovedsak knyttet til endringene som foreslås på skatt og i de regionalpolitiske tilskuddene. Kommunene med de høyeste inntektene kommer litt ulikt ut av utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøkkelen, mens forslagene om endringer i skatteelementene og de regionalpolitiske tilskuddene slår negativt ut for disse kommunene.

Hvis vi ser på kommunene gruppert etter sentralitet kommer de mest og nest mest sentrale kommunene positivt ut med utvalgets forslag, mens de minst sentrale kommunene i sum kommer negativt ut. De minst sentrale kommunene inkluderer flere av kommunene med de høyeste inntektene i dag, og disse kommunene kommer negativt ut av utvalgets forslag på skatt og regionalpolitiske tilskudd.

Utvalget foreslår ingen endringer i inntektsgarantiordningen i inntektssystemet, og deler av fordelingsvirkningene av utvalgets forslag vil dermed fanges opp i denne ordningen. Dette gjelder fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, og deler av endringen i de regionalpolitiske tilskuddene. Inntektsgarantiordningen vil, isolert sett, begrense fordelingsvirkningene av en systemendring til maksimalt 400 kroner per innbygger det første året etter innføring. Endringer knyttet til skatt omfattes ikke av inntektsgarantiordningen, og disse endringene vil dermed slå inn fra første år. Endringen i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Videre oppfølging

Utvalget peker til slutt på noen områder der det er behov for videre oppfølging av utvalgets forslag.

Utvalget peker i kapittel 8 på flere forslag til endringer knyttet til skatt. Utvalget anbefaler at formuesskattens del av kommunenes inntekter bør reduseres, og at det bør vurderes videre om det er mulig å utforme et skattegrunnlag for kommunenes inntektsskatt som ikke, eller i mindre grad, inneholder skattepliktig utbytte.

Utvalget anbefaler også at flere inntektsarter på siden av inntektssystemet bør omfattes av en (moderat) utjevning i inntektssystemet. Utvalget peker på at denne utjevningen bør inneholde inntekter fra konsesjonskraft, havbruk og eiendomsskatt fra kraftanlegg. Utvalget skisserer to alternative måter å gjøre denne utjevningen på, og det må vurderes videre hva som er det beste alternativet.

Utvalgets forslag innebærer også at det gjøres et skille mellom eiendomsskatteinntekter fra kraftanlegg og annen næringseiendom. I dag skilles det ikke mellom de ulike eiendomsskatteartene i KOSTRA, og utvalget vil peke på at det bør vurderes om det kan gjøres en finere inndeling i disse. Utvalget viser også til at det bør undersøkes nærmere hvilken informasjon som skal legges til grunn for best mulig å anslå verdien av kommunenes konsesjonskraftinntekter.

Utvalget har vurdert om dagens system for inntektsutjevning er forenlig med kommunenes mulighet til å sette skattesatser på inntekts- og formuesskatten lavere enn maksimalsatsen. Utvalget mener primært at skattesatsene for skatt på inntekt og formue bør være faste satser, og at kommunene ikke bør ha mulighet til å endre disse. Utvalget mener imidlertid at kommunene bør ha reelle muligheter til å påvirke egne inntekter, og at dette bør kombineres med å øke kommunenes beskatningsfrihet innenfor eiendomsskatten. Begge disse forslagene vil kreve endringer i gjeldende lovverk.

Utvalget har basert forslaget til ny kostnadsnøkkel på analyser av variasjonene i kommunenes utgifter i 2019. Koronapandemien i 2020 og 2021 har påvirket kommunenes utgifter, og det har vært store variasjoner mellom kommunene. Samtidig var det et stort antall kommunesammenslåinger i 2020, og utvalgets analyser på 2019-tall vil dermed ikke fange opp eventuelle endringer som følge av sammenslåingene. Utvalget anbefaler derfor at det bør gjøres oppdaterte analyser som også inkluderer tall på ny kommunestruktur, men at det må vurderes nærmere om de endelige regnskapstallene for 2021 er egnet som analysegrunnlag.

Fra 2022 trådte barnevernsreformen i kraft, og utvalgets analyser er basert på utgiftsdata fra før reformen trådte i kraft. Utvalget vil peke på at det må foretas oppdaterte analyser av barnevernssektoren, og eventuelle andre områder som påvirkes av reformen, når reformen også gir seg utslag i kommunenes utgifter. Utvalgets analyser innenfor grunnskolesektoren inkluderer ikke den fulle effekten av normen for lærertetthet, som får full effekt fra regnskapsåret 2020. Det bør derfor også gjøres en oppdatert vurdering av delkostnadsnøkkelen for grunnskole på regnskapstall som inneholder den fulle effekten av normen.

Utvalget anbefaler en alternativ innretning på dagens modell for gradert basiskriterium i kostnadsnøkkelen, med en alternativ beregning av dagens strukturkriterium. Utvalget har imidlertid ikke hatt tilgang til tall for hele landet, og har dermed ikke kunnet foreslå en konkret modell for gradert basiskriterium. Utvalget vil anbefale at det ses nærmere på den foreslåtte innretningen på struktukriteriet, og at det utformes en modell som benyttes for å differensiere kompensasjonen for smådriftsulemper i inntektssystemet.

Toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er dermed ikke en del av inntektssystemet. Ordningen omfatter imidlertid tjenester som også finansieres gjennom inntektssystemet, og har også andre berøringspunkter mot inntektssystemet. Utvalget anbefaler at det vurderes endringer i innretningen på denne ordningen, slik at den i større grad ser på de totale utgiftene for kommunen og utformes mer i tråd med prinsippene i inntektssystemet. Med en slik endring i ordningen mener utvalget det også bør vurderes å innlemme deler av det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet.