4 Kommunenes oppgaver, finansiering og tjenesteproduksjon

Norske kommuner er en viktig demokratisk arena, og har en sentral rolle i den offentlige forvaltningen og det norske velferdssamfunnet. Kommunene har ansvaret for sentrale velferdstjenester, og forvalter en betydelig andel av landets økonomiske ressurser.

I dette kapittelet gis det først en generell omtale av kommunene; kommunenes oppgaver og roller, sektorens plass i norsk økonomi, finansieringen av sektoren og kommunenes tjenesteproduksjon. I avsnitt 4.6 ser vi nærmere på variasjoner mellom kommunene, i inntekter, tjenesteproduksjon og effektivitet. Til slutt omtales noen aktuelle trender i avsnitt 4.7.

4.1 Kommunenes oppgaver

Kommunene er selvstendige, folkevalgte og selvstyrte organer. Det lokale selvstyret, dvs. kommunenes rett til å styre seg selv, ble innført med formannskapslovene i 1837, og har lenge vært en sentral del av samfunnsordningen i Norge. I 2016 ble det innført en bestemmelse i Grunnloven som lovfester prinsippet om det kommunale selvstyret. Den nye kommuneloven, som trådte i kraft i 2018, inneholder også en bestemmelse om lokalt selvstyre.1

Kommunene er egne rettssubjekter og har en negativt avgrenset kompetanse. Som egne rettssubjekter har kommunene en generell myndighet og dette begrenser andre instansers myndighet. Negativt avgrenset kompetanse innebærer at kommunene på eget initiativ og ansvar kan påta seg enhver oppgave som ikke er delegert til andre organer. Staten kan instruere og pålegge kommunene oppgaver, men bare med hjemmel i lov.

Kommunene har et bredt spekter av roller og oppgaver. Kommunene har et ansvar for sentrale velferdstjenester som skole og omsorgstjenester. Samtidig er kommunen en viktig arena for politisk deltakelse og demokrati. Kommunene skal også utøve myndighet på ulike områder og har et ansvar som samfunnsutvikler.2 Et sentralt prinsipp i det norske kommunesystemet er generalistkommuneprinsippet. Dette prinsippet innebærer at alle kommuner har de samme oppgavene og skal fylle samme roller og funksjoner, uavhengig av innbyggertall, bosettingsmønster eller andre kjennetegn. Kommunene har ikke bare ansvaret for å fylle ansvaret for de enkelte rollene, men også å sørge for en helhet. Innenfor rammene av den statlige styringen er det opp til det enkelte kommunestyre å avgjøre hvordan kommunen løser sine oppgaver, og hvordan tjenestetilbudet til innbyggerne i kommunen innrettes.

Kommunenes ulike roller omtales videre i dette avsnittet.

4.1.1 Kommunen som demokratisk arena

Det lokale folkestyret i Norge er et representativt demokrati, hvor innbyggerne velger hvilke personer som skal representere dem i kommunestyret og treffe beslutninger på deres vegne. Gjennom kommunevalg tar velgerne stilling til om sittende representanter skal få fornyet tillit, og om nye representanter skal komme inn.

Demokrati handler ikke bare om valg, men også om å skape arenaer for deltakelse og meningsytringer i tiden mellom valg. Kommunene har derfor også en viktig rolle i å legge til rette for ulike former for deltakelse og diskusjon. Dette kan for eksempel dreie seg om ulike former for brukermedvirkning. I tillegg utgjør også mer uformelle former for deltakelse som aksjoner, digitale sosiale nettverk og direkte kontakt med de folkevalgte en viktig del av den lokale politiske arenaen.

Kommunenes demokratiske rolle har blitt viktigere ettersom kommunene har fått ansvaret for stadig større velferdsoppgaver. Gjennom den demokratiske arenaen gir kommunene innbyggerne innflytelse over egen hverdag.3

4.1.2 Kommunen som produsent av velferdstjenester

Kommunen har en viktig rolle som produsent av nasjonale velferdstjenester som barnehager, grunnskole, helse, omsorg og sosiale tjenester. I tillegg har kommunene ansvar for lokale oppgaver som vann, avløp og renovasjon, brann- og ulykkesvern, kommunale veier mv. Videre kan kommuner som tidligere nevnt frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre offentlige eller private organer, for eksempel oppgaver innen kultur, næring og på naturområdet.

Staten har delegert oppgaven med å yte viktige nasjonale velferdstjenester til kommunene, men staten kan samtidig stille krav. Et sentralt mål for staten er at tjenestene skal være likeverdige. Dette reflekteres gjerne gjennom generelle krav til god kvalitet i tjenestene og at tjenestene tilpasses den enkelte.4 Krav til tjenestene er nedfelt i lover og forskrifter, og i nasjonale mål for oppgaveløsningen.

Kommunene kan løse sine oppgaver i sin egen driftsorganisasjon, eller gjennom å opprette foretak, selskap eller stiftelser. Kommunene kan også løse sine oppgaver i samarbeid med andre kommuner, eller ved å kjøpe tjenester fra private eller fra frivillige organisasjoner eller ideelle stiftelser. Kommunale tjenester produseres i stor grad av kommunene i egen regi. Det kommunen ikke løser selv, blir i hovedsak løst sammen med andre kommuner ved interkommunale samarbeid. Kjøp av tjenester fra private og frivillige organisasjoner/ideelle stiftelser er mer framtredende på enkelte tjenesteområder, som barnehage, og til dels innenfor omsorgstjenestene.5

Som velferdsprodusent er imidlertid kommunene ikke bare en iverksetter av statlig politikk, men også en velferdsinnovatør. Det er hele tiden behov for utvikling og innovasjon innenfor de kommunale tjenesteområdene, og kommunene spiller en viktig rolle i å teste ut og utvikle nye løsninger.

Innenfor rammene nevnt over, kan kommunene løse sine oppgaver på ulike måter. I avsnitt 4.6 ser vi nærmere på tjenesteproduksjonen og hvordan den varierer mellom kommuner.

4.1.3 Kommunene som samfunnsutvikler

Kommunen har ansvar for å utvikle lokalsamfunnet. Denne oppgaven er særlig tildelt gjennom lovpålagte oppgaver som plan- og bygningsmyndighet. Rollen som samfunnsutvikler går imidlertid utover oppgaver som kommunene er pålagt å utføre, og dreier seg i stor grad om å skape utvikling gjennom mobilisering av aktører i og utenfor kommunen, for eksempel innenfor næringsutvikling. Kommunenes rolle som planmyndighet innebærer blant annet at de gjennom planer og tiltak skal skape helhetlig utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for innbyggerne.

Kommunestyret skal minst en gang per valgperiode vedta en kommunal planstrategi. Denne strategien forventes å omfatte en drøfting av kommunens overordnede valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov.

Kommunene er pålagt å ha en kommuneplan, som skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver. Den skal ta utgangspunkt i den kommunale planstrategien og samtidig bygge på retningslinjer og pålegg fra statlige og regionale myndigheter. Ut fra nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging og lokale behov skal kommunen gjennom planleggingen legge til rette for en arealbruk og et utbyggingsmønster som er til det beste for den enkelte og for samfunnet som helhet.

4.1.4 Kommunene som myndighetsutøver

Kommunene utøver myndighet på en rekke saksområder, delegert gjennom lover vedtatt av Stortinget. Kommunene kan blant annet fatte vedtak om tildeling av tjenester, kreve inn eiendomsskatt og gebyrer, gi tillatelser og bevilgninger. Myndighetsutøvelsen kan være rettet mot enkeltpersoner, bedrifter eller organisasjoner.

Oppgaven som myndighetsutøver kan være knyttet til kommunenes rolle som tjenesteprodusent. For eksempel fatter kommunene vedtak om tildeling av sykehjemsplass innenfor omsorgstjenesten og vedtak om tildeling av spesialundervisningen i grunnskolen.

Myndighetsutøvelse inngår også som et sentralt element i kommunenes ansvar som samfunnsutvikler. For eksempel er utbyggere og grunneiere avhengige av planvedtak og byggetillatelser fra kommunen. Gjennom effektiv og korrekt sakshandling kan kommunene legge til rette for god samfunns- og næringsutvikling. Kommunene kan utøve myndighet ut fra faglig og politisk skjønn, innenfor de rammene lovgivningen setter.6

4.2 Kommunenes tjenesteproduksjon

Som nevnt i avsnitt 4.1.2, har kommunene ansvar for sentrale velferdstjenester. Størrelsen på de ulike tjenesteområdene er illustrert i figur 4.1, som viser kommunenes brutto driftsutgifter i 2021, fordelt på ulike tjenester og formål. Omsorgstjenester er den største tjenestesektoren, og omfatter tjenester både i institusjon og til hjemmeboende, samt aktiviserings- og servicetjenester til eldre og personer med funksjonsnedsettelser.

Den nest største sektoren, grunnskole, omfatter undervisning på 1.–10. trinn, spesialundervisning, skolefritidstilbud, skoleskyss og voksenopplæring, og utgjør 19 pst. av kommunenes utgifter. Kommunene har også ansvar for drift av kommunale barnehager, samt å gi tilskudd til å drive tilsyn med private barnehager. Kommunenes utgifter til barnehager utgjorde 12 pst. av samlede utgifter i 2021.

Videre har kommunene ansvaret for sosiale tjenester. Dette omfatter å gi økonomisk sosialhjelp til personer, tilbud til personer med rusproblemer, samt å utføre forebyggende sosialt arbeid. Kommunene har i tillegg ansvar for kvalifiseringsprogrammet og for å gi kvalifiseringsstønad til deltakerne i programmet. De har også ansvar for introduksjonsordningen for personer med flyktningbakgrunn. Sosiale tjenester utgjør samlet om lag 5 prosent av kommunenes samlede utgifter.

De kommunale helsetjenestene omfatter helsestasjoner og skolehelsetjeneste og annet forebyggende helsearbeid. Kommunene yter også tilskudd til fastleger og er ansvarlig for legevakttilbudet. De kommunale helsetjenestene utgjør om lag 5 pst. av de samlede utgiftene, mens den kommunale delen av barneverntjenesten utgjør om lag 3 pst. av kommunenes samlede utgifter. Barnevernsreformen legger opp til at kommunene skal ta et større ansvar på barnevernsområdet. Utgifter til barnevernsområdet forventes dermed å utgjøre en større andel av kommunenes utgifter framover.

Samlet utgjør velferdstjenester i underkant av 75 pst. av kommunenes samlede utgifter. I tillegg har kommunene ansvar for en rekke andre tjenester som de såkalte VAR-tjenestene (vann, avløp og renovasjon), kommunale boliger, forebygging og beredskap mot brann og andre ulykker, kultur og idrett, næringsutvikling mv.

Forstørr bilde

Kilde: SSB/KOSTRA

4.3 Kommunesektorens plass i norsk økonomi

Som følge av sitt omfattende ansvar, forvalter kommunesektoren en betydelig del av landets samlede økonomiske ressurser. Tabell 4.1 indikerer at kommunesektorens andel av Norges økonomi har økt noe gjennom det siste tiåret. Tallene i tabellen er for kommuner og fylkeskommuner samlet. I statsbudsjettet for 2021 ble kommunesektorens samlede inntekter anslått til om lag 581 mrd. kroner, som tilsvarer nær 20 prosent av BNP for Fastlands-Norge. Nærmere hver femte sysselsatte person i landet er ansatt i kommunal sektor, og de sysselsatte i kommunesektoren utførte i 2021 nær 18 prosent av timeverkene i landet. Det kommunale konsumet utgjorde i 2021 om lag 15 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Gitt størrelsen har utviklingen i kommunesektoren stor betydning både for samlet ressursbruk og for helheten i norsk økonomi.

4.4 Kommunenes inntekter

Kommunesektoren finansieres hovedsakelig gjennom skatteinntekter og overføringer fra staten, men har også andre inntekter som brukerbetalinger og gebyrer.

Figur 4.2 viser et anslag på sammensetningen av kommunesektorens inntekter innenfor kommuneopplegget for 2022. Vi ser her at skatteinntektene og rammetilskuddet sammen utgjør i overkant av 70 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Dette omtales som kommunesektorens frie inntekter. Disse inntektene kan kommunene prioritere bruken av innenfor lovens krav om hvilke tjenester kommunene skal yte. Kommunene mottar blant annet både inntekts- og formuesskatt og kan ilegge eiendomsskatt på ulike typer eiendom. Kommunenes skatteinntekter er nærmere omtalt i kapittel 7.

Overføringene fra staten består av rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Kommunene har også betydelige gebyrinntekter, som kommunale avgifter og egenbetaling for tjenester som leveres av kommunen, eksempelvis tekniske tjenester, helse- og omsorgstjenester og barnehager. Kommuner og fylkeskommuner får videre kompensert merverdiavgift for anskaffelser som er merverdipliktige.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Kommunesektoren har i tillegg inntekter utenfor kommuneopplegget, som ikke vises i figur 4.2, som finansinntekter, øremerkede tilskudd, konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgift. Finansinntekter omfatter renter på bankinnskudd, utbytte og avkastning på finansplasseringer som sertifikater, obligasjoner og aksjer. Øremerkede tilskudd utenfor kommuneopplegget er inntekter som fastlegges ut fra andre vurderinger enn hensynet til kommunesektorens økonomi, som for eksempel tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger. Videre har noen kommuner inntekter fra salg av konsesjonskraft og konsesjonsavgift, og dette er heller ikke en del av inntektene i kommuneopplegget.

Det er store variasjoner mellom kommunene i det samlede nivået på inntektene. Inntektsforskjellene er nærmere beskrevet i kapittel 4.6.1.

4.5 Inntekter som fordeles gjennom inntektssystemet

De frie inntektene (skatteinntekter og rammetilskudd) omfordeles mellom kommunene gjennom inntektssystemet, for å utjevne forskjeller mellom kommunene og legge til rette for at alle kommuner skal kunne tilby likeverdige tjenester. I statsbudsjettet for 2022 er kommunenes frie inntekter anslått til 352,7 mrd. kroner, se tabell 4.2. Av dette utgjorde kommunenes inntekter fra inntekts-, formues- og naturressursskatt, samt eiendomsskatt 203 mrd. kroner. Skatteinntektene som inngår i inntektsutjevningen i inntektssystemet, er inntekts- og formuesskatt fra personlige skatteytere og naturressursskatt fra kraftforetak, se nærmere omtale i kap. 7.

Kommunenes rammetilskudd for 2022 er på 149 mrd. kroner. Rammetilskuddet utjevnes mellom kommunene gjennom utgiftsutjevningen, se nærmere omtale i kap. 9.

4.6 Variasjoner mellom kommunene – tjenesteproduksjon, inntekter og effektivitet

Kommunene er selvstendige, demokratisk styrte forvaltningsenheter. Alle kommuner har i dag de samme oppgavene og ansvar for de samme tjenestene, uavhengig av økonomi, innbyggertall, geografi, bosettingsmønster eller andre forhold. Det innebærer at kommunene i noen grad også må kunne løse disse oppgavene på ulike måter.

Et viktig mål med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommuner skal kunne tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. Tjenesteproduksjonen varierer imidlertid mellom kommunene, og det er mange forhold som påvirker dette. Noen av forskjellene i tjenestetilbudet er ønskede forskjeller, som det at kommunene gjør ulike prioriteringer og at kommunens innbyggere etterspør ulike tjenester. Andre forskjeller i tjenesteproduksjonen kan skyldes forskjeller i effektivitet, kapasitet og kompetanse, ulike kostnadsulemper eller variasjoner i økonomiske rammebetingelser.

4.6.1 Forhold som påvirker tjenestetilbudet i kommunene

I dette avsnittet ser vi nærmere på de ulike faktorer som kan påvirke tjenesteproduksjonen til kommunene. Noen av disse faktorene kan inntektssystemet bidra til å jevne ut, for eksempel ved å utjevne de økonomiske forutsetningene mellom kommunene, mens andre forhold ligger utenfor inntektssystemet, slik som lokale prioriteringer, kapasitet og kompetanse. Videre i avsnitt 4.6.2 til 4.6.4 ser vi nærmere på inntektsfordelingen mellom kommunene, tjenesteproduksjonen i kommunene, og variasjoner i effektivitet. I 4.6.5 diskuterer vi om det er en sammenheng mellom inntektsnivået i kommunen og kommunens tjenesteproduksjon.

Prioriteringer – lokalt selvstyre

Lokaldemokratiet er en grunnleggende del av det norske demokratiet og styringssystemet, og et godt lokaldemokrati er sett på som en verdi i seg selv. En sentral forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har handlingsrom og myndighet til å tilpasse tjenestetilbudet etter behovene og ønskene i kommunen. Dette forutsetter at sentrale myndigheter ikke detaljstyrer tjenestetilbudet i kommunesektoren, og at de aksepterer at lokale prioriteringer gir variasjoner i tjenestetilbudet.

Norge har sluttet seg til det europeiske charteret om lokalt selvstyre.7 Charteret gir bestemmelser om kommunenes økonomiske handlefrihet, og sier blant annet at innenfor rammen av den nasjonale økonomien skal kommunene ha egne økonomiske midler som de fritt kan disponere så langt deres myndighet rekker.

Kommunene finansieres i dag i hovedsak gjennom frie inntekter. Dette gir samlet sett den mest treffsikre ressursbruken, er administrativt lite krevende for staten og kommunene og gir rom for lokalt tilpassede løsninger. Rammefinansiering gir lokale folkevalgte et reelt handlingsrom til å håndtere lokale utfordringer og behov, og gir den mest effektive fordelingen av ressurser på ulike oppgaver (allokeringseffektivitet). Dette vil kunne gi seg utslag i variasjoner i tjenestetilbudet mellom kommuner.

Kapasitet og kompetanse

Kommunene har ulik kapasitet og tilgang på kompetanse. Dette vil også kunne påvirke tjenestetilbudet, og gi forskjeller i både omfang og kvalitet på kommunale tjenester. Ekspertutvalget for kommunereformen (2014) pekte i sin utredning på at tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse var en viktig forutsetning for å sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne.8 I kommunereformen ble også statsforvalterne bedt om å komme med sin vurdering og anbefaling for sitt fylke, disse er referert til i stortingsproposisjonen om kommunereform.9 I sine vurderinger pekte flere statsforvaltere på at mange kommuner manglet nødvendig kapasitet og kompetanse til å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Flere viste også til at kommunene selv oppga at de ikke hadde tilstrekkelig sterke fagmiljøer, særlig knyttet til de mer spesialiserte oppgavene.

Telemarksforsking viser i sin utredning om små kommuner til at kommunenes kapasitet og kompetanse i administrasjon og tjenesteyting er svært viktig for kommunenes evne til å levere gode tjenester, og at kravene til tjenestekvalitet og særskilt kompetanse stadig er økende. Blant annet er det innført flere nye bemanningsnormer og utdanningskrav de senere årene.10 Forskerne finner at en større andel små enn store kommuner vurderer kapasiteten og kompetansen i egen organisasjon som dårlig, og at dette i første rekke skyldes at kommunene har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø. De peker også på at det er en utfordring at kommunene er for små til at de klarer å fylle stillinger innenfor et ansvarsområde, mens en del kommuner peker på mangel på økonomiske ressurser i kommunen og vanskeligheter med å holde på kompetanse. Innenfor områder der en kommune ikke har tilstrekkelig tilgang på kompetanse i egen organisasjon, peker rapporten på at interkommunale samarbeid er den vanligste løsningen.

Som nevnt er det innført flere bemanningsnormer og nye utdanningskrav til tjenestene de siste årene. Dette gjelder blant annet bemannings- og pedagognormer i skole og barnehage og nye kompetansekrav til leger og legevaktsleger. Her viser Telemarksforsking til at flertallet av kommunene ikke synes å ha vesentlige utfordringer med å oppfylle bemannings- og pedagognormer i skole og barnehager, og det kan virke som de største av de små kommunene har større utfordringer sammenliknet med de aller minste kommunene. Dette skyldes at de minste kommunene allerede har høy lærertetthet fordi de har mindre klasser. Små kommuner har derimot noe større problemer enn andre kommuner med å oppfylle pedagognormen i de kommunale barnehagene. Når det gjelder kompetansekravene til leger, er det en del av småkommunene som har større utfordringer. Her er det også slik at usentrale kommuner har større utfordringer enn sentrale.11

Regjeringen Solberg oppnevnte høsten 2020 et offentlig utvalg som skal skaffe til veie et helhetlig kunnskapsgrunnlag om det norske generalistkommunesystemets virkemåte og utvikling.12 Utvalget skal analysere dagens generalistkommunesystem, og vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn.

På oppdrag fra Generalistkommuneutvalget har Menon (2022) undersøkt hvordan kommunene i praksis løser de lovpålagte oppgavene.13 Basert på et utvalg indikatorer som sier noe om kommunenes lovoppfyllelse innenfor elleve tjenesteområder, finner Menon at graden av lovoppfyllelse er lavere jo mer perifere kommunene er, og jo mindre kommunene er. Menon peker på at god økonomi til en viss grad kan kompensere for disse effektene av sentralitet og størrelse, men ikke fullt ut. Samtidig viser undersøkelsene at det er stor variasjon innad i kommunegruppene, og at det også er eksempler på at små distriktskommuner med relativt lite økonomisk handlingsrom har høy grad av lovoppfyllelse. I rapporten pekes det på at datagrunnlaget indikerer at kommunene har størst utfordringer med å oppfylle lovkravene til oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer.

Variasjoner i etterspørsel og kostnadsulemper

Innbyggernes etterspørsel etter og behov for kommunale tjenester, og kommunens kostnader ved å tilby disse tjenestene, varierer i utgangspunktet betydelig mellom kommunene. Faktorer som kan tenkes å påvirke etterspørselen etter tjenester og kostnadene ved å tilby dem, er blant annet kommunestørrelse, befolkningssammensetningen, bosettingsmønsteret og sosioøkonomiske forhold i kommunene.

Målet med utgiftsutjevningen i inntektssystemet er å utjevne ufrivillige forskjeller i utgifter mellom kommunene. I dagens inntektssystem blir kommunene, i prinsippet, kompensert fullt ut for slike kostnads- og etterspørselsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon i de sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Kommuner med et beregnet utgiftsbehov over landsgjennomsnittet, vil få et tilskudd tilsvarende differansen mellom eget utgiftsbehov og landsgjennomsnittet. Kommuner med beregnet utgiftsbehov under landsgjennomsnittet vil få et trekk tilsvarende differansen mellom eget utgiftsbehov og landsgjennomsnittet. Utgiftsutjevningen skal sørge for at de opprinnelige forskjellene i etterspørsel og kostnadsulemper ikke skal gi utslag i tjenestetilbudet. Hvor godt man lykkes med dette i praksis avhenger blant annet av hvor godt man klarer å fange opp disse kostnads- og etterspørselsforskjellene gjennom kriteriene i kostnadsnøkkelen.

Økonomiske rammebetingelser – inntektsnivå i kommunen

Kommunenes samlede økonomiske rammebetingelser vil kunne påvirke tjenesteproduksjonen i kommunene. Kommuner med høyere inntektsnivå og større økonomisk handlingsrom vil kunne tilby kommunale tjenester av bedre kvalitet, og i større omfang, enn andre kommuner.

De to sentrale elementene i inntektssystemet for å redusere forskjeller i økonomiske forutsetninger mellom kommunene er utjevningen av skatteinntekter og omfordelingen gjennom utgiftsutjevningen. Gjennom utgiftsutjevningen blir kommunene kompensert fullt ut for ufrivillige variasjoner i kostnader, mens det er en delvis utjevning av skatteinntektene i inntektsutjevningen, slik at det fortsatt vil være forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene etter utjevning.

I dag er det noen inntekter som ikke utjevnes i inntektssystemet, og som kan bidra til store forskjeller mellom kommuner. Dette gjelder blant annet inntekter fra eiendomsskatt, Havbruksfondet, konsesjonsavgift og konsesjonskraftinntekter. En del kommuner har også en fordel av lavere sats på arbeidsgiveravgiften, eller mottar ulike regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet. Disse inntektene er gitt med ulike begrunnelser, og har tradisjonelt hatt andre målsetninger enn likeverdige tjenester til innbyggerne, som å gi kommuner kompensasjon for naturinngrep knyttet til kraftutvinning, eller å gi kommunene en del av verdiskapingen fra en bestemt næring.

Forskjeller i inntektsnivå i kommunene er nærmere omtalt i avsnitt 4.6.2.

Effektivitet

Kommunene har et ansvar for å bruke sine inntekter på best mulig måte, slik at tilbudet til innbyggerne blir best mulig. Forskjeller i effektivitet mellom kommunene vil også kunne påvirke tjenesteproduksjonen, og dermed om kommunene tilbyr likeverdige tjenester til sine innbyggere. To kommuner som har et relativt likt utgangspunkt mht. inntekter og befolkningssammensetning, vil kunne ha ulik tjenesteproduksjon dersom det er forskjeller i effektivitet. En kommune som driver sine tjenester på en god og effektiv måte, vil også kunne øke handlingsrommet for lokale prioriteringer.

Å måle effektiviteten i kommunal tjenesteproduksjon er vanskelig. Det er ikke gitt at høy produksjon i seg selv er et tegn på effektiv drift. Effektiviteten i tjenesteproduksjonen må også vurderes opp mot kvaliteten på tjenestene, og det er vanskelig å finne gode mål på kvaliteten i kommunale tjenester.

Rammefinansiering gir insentiver til at kommunene er mest mulig effektive i tjenesteproduksjonen, ved at kommunene selv får beholde gevinstene av eventuelle effektiviseringstiltak.

Senter for økonomisk forskning (SØF) har utført effektivitetsanalyser på oppdrag for Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) over flere år, og i utvalgets rapport høsten 2021 vises det til analyser for årene 2019–2020. Resultatene tyder på at effektiviteten varierer mellom kommuner, mellom sektorer og mellom år. Disse resultatene er nærmere omtalt i avsnitt 4.6.4.

4.6.2 Variasjoner i inntekter mellom kommuner

Et viktig premiss for at kommunene skal kunne tilby gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere er kommunenes inntekter. Kommunenes inntekter kan påvirke både omfang og kvalitet på tjenestene i kommunen. Kommunenes inntektsnivå varierer mellom kommunene, og mellom grupper av kommuner. I dette avsnittet ser vi nærmere på variasjonene i inntekter.

Figur 4.3 viser frie og korrigerte frie inntekter per innbygger i 2021, for kommunene gruppert etter kommunestørrelse. I tillegg er de 20 kommunene med de høyeste korrigerte inntektene14 skilt ut som egen gruppe.

Figur 4.3A viser frie inntekter per innbygger i 2021. Inntektene som omfattes av inntektssystemet i dag er inntekter fra regionalpolitiske tilskudd, innbyggertilskudd og skatt på inntekt og formue og naturressursskatt. Ser vi på disse tre inntektskildene er det de aller minste kommunene som har de høyeste inntektene. I disse tallene er blant annet effekten av utgiftsutjevningen, regionalpolitiske tilskudd og skatteinntekter inkludert. De minste kommunene har i sum et høyere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, og blir kompensert for dette gjennom utgiftsutjevningen i rammetilskuddet. De minste kommunene mottar også småkommunetillegg gjennom distriktstilskudd Sør- og Nord-Norge, noe som også løfter inntektsnivået i disse kommunene. De øvrige delene av søylene i figuren er inntekter fra annen eiendomsskatt (eiendomsskatt på næringseiendom, vindkraft- og petroleumsanlegg), netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg, inntekter fra Havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift inkludert. Dette er inntekter som i dag ikke er omfattet av inntektssystemet, men som er inntekter (eller en økonomisk fordel) noen kommuner har, og som påvirker inntektsfordelingen mellom kommunene. Disse inntektene bidrar til å løfte inntektene i de minste kommunene.

Del B av figuren viser korrigerte frie inntekter per innbygger (se boks 4.2 for begrepsforklaring), med den samme inndelingen i kommunegrupper. I korrigerte frie inntekter er inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, det vil si utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Inntektsforskjellene mellom kommunegruppene reduseres når det korrigeres for variasjoner i utgiftsbehovet, men det er fortsatt de aller minste kommunene som har det høyeste inntektsnivået. Regionalpolitiske tilskudd er den viktigste forklaringen på dette når vi kun ser på rammetilskuddet (innbyggertilskudd og regionalpolitiske tilskudd) og skatteinntekter fra inntekt og formue og naturressursskatt (inkl. utjevning), mens flere av disse kommunene også har høye inntekter fra naturressurser, samt fordel av en lavere sats på arbeidsgiveravgiften.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest inntekter» er de 20 kommunene med høyest korrigerte frie inntekter per innbygger når alle tilleggsinntektene og verdien av redusert arbeidsgiveravgift regnes med.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Tabell 4.3 viser korrigerte frie inntekter, per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet, for kommunene gruppert etter kommunestørrelse, som i figur 4.3 over. For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter, er kommunenes korrigerte frie inntekter beregnet med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter.

Kolonne 2 viser korrigerte inntekter med inntektene som omfattes av dagens inntektssystem (rammetilskudd og skatt på inntekt og formue fra personer, samt naturressursskatt). I kolonne 3 er i tillegg inntektene fra eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter inkludert. I kolonne 4 er inntektsbegrepet utvidet med inntekter fra Havbruksfondet15, mens fordelen av lavere sats på arbeidsgiveravgiften er inkludert i kolonne 5. Det er særlig de minste kommunene som får høyere inntekter, i pst. av landsgjennomsnittet, når inntekter fra havbruksfond og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes.

Innenfor kommunegruppene vist over er det betydelige variasjoner mellom kommunene. Figur 4.4 viser korrigerte frie inntekter, både ekskludert (i figur 4.4A) og inkludert (i figur 4.4B) eiendomsskatt, konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter, samt inntekter fra Havbruksfondet, for alle kommuner. Kommunene er gruppert etter sentralitet.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Figur 4.5 viser variasjonen i nivået på de korrigerte frie inntektene, inkl. eiendomsskatt, konsesjonskraft og havbruksinntekter, for alle kommuner. Her ser vi at det er geografisk variasjon, men at det er en tendens til at kommuner i Nord-Norge og i fjellstrøkene i Sør-Norge har de høyeste inntektene. For kommunene i Nord-Norge skyldes høye inntekter hovedsakelig regionalpolitiske tilskudd og inntekter fra havbruksnæringen. For kommunene i fjellstrøkene i Sør-Norge skyldes høye inntekter hovedsakelig høye inntekter fra vannkraft.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

4.6.3 Variasjoner i kommunal tjenesteproduksjon

Dekningsgradene for kommunale tjenester og kvaliteten på tjenestene varierer mellom kommunene. Et sentralt spørsmål er om dette betyr at kommunene ikke tilbyr eller har forutsetninger for å tilby likeverdige tjenester i dag, eller om forskjellene mellom kommunene er et uttrykk for ønskede, lokale prioriteringer og forskjeller. En utfordring med dette spørsmålet er at det er vanskelig å finne gode mål for tjenesteproduksjonen, som både ser på omfanget av tjenesten og kvaliteten på tjenesten. Spørsmålet om likeverdige tjenester vil trolig også avhenge av hvordan innbyggerne opplever tjenesten og kvaliteten på denne. Dette avsnittet ser nærmere på den kommunale tjenesteproduksjonen, og variasjonene mellom kommunene. Omtalen tar utgangspunkt i noen indikatorer innenfor de største tjenesteområdene i kommunene.

Tabell 4.4 viser noen indikatorer som sier noe om tjenestetilbudet innenfor sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg, for kommunene gruppert fylkesvis. Tabellen viser at verdiene på de ulike indikatorene varierer mellom kommunene i de ulike fylkene, og det er ikke nødvendigvis en sammenheng mellom de som ligger høyt/lavt på de ulike sektorene. Dette kan reflektere både forskjeller i innbyggernes etterspørsel etter de ulike tjenestene, men også forskjeller i prioriteringer i de ulike kommunene. Etterspørselen etter barnehageplass varierer mellom kommunene, og dekningsgraden varierte i 2021 fra 91,7 i Oslo til 95,8 pst. i gjennomsnitt for kommunene i Trøndelag. I gjennomsnitt var det 28,6 pst. av innbyggerne over 80 år som mottok hjemmetjenester fra kommunen, mens 11 pst. var beboere på sykehjem. Variasjonene innenfor pleie- og omsorgssektoren vil kunne reflektere ulike prioriteringer mellom institusjonstjenester og hjemmetjenester i kommunene. Tabellen viser at andelen innbyggere over 80 år som er beboere på sykehjem varierte fra 9,8 pst. for kommunene i Vestfold og Telemark til 12,7 pst. i Oslo, mens andelen som mottar hjemmetjenester varierte mellom 25,2 pst. for kommunene i Rogaland til 33,3 pst. for kommunene i Troms og Finnmark.

Figur 4.6 viser noen indikatorer for tjenestetilbudet i barnehage, grunnskole, barnevern og omsorg, med tall fra 2020. I figuren er kommunene gruppert etter innbyggertall, og deretter sortert etter nivået på indikatoren innenfor hver gruppe. Figuren viser dermed både variasjonen mellom grupper av kommuner, og mellom kommunene innad i hver gruppe. Verdiene er i gjennomsnitt relativt stabile på tvers av kommunestørrelse, enten det gjelder ansatte med fagutdanning (A. barnehage og D. omsorg), gjennomsnittlige grunnskolepoeng (B) eller saksbehandlingstiden i barnevernet. Figurene viser imidlertid at variasjonene gjennomgående er større i gruppene av små kommuner enn i de store. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng varierte fra 34 i kommunen med de laveste resultatene, til vel 47 i kommunen med de beste resultatene. Innenfor omsorgstjenestene varierte andelen ansatte med helsefaglig utdanning fra 53 pst. til 98 pst.

Forstørr bilde

Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2021. (regjeringen.no)

I prosjektet Nullpunktsmålingen for kommunereformen (2017) var målet blant annet å finne et sett med indikatorer som kunne si noe om forskjeller i kommunal tjenesteproduksjon mellom kommuner.16 Forskerne viste i prosjektet at de minste kommunene i hovedsak kom best ut på indikatorene for innsatsfaktorene, som for eksempel antall ansatte per bruker av tjenestene, mens de større kommunene kom bedre ut på kvalitets- og resultatindikatorene. I rapporten vises det til at de økonomiske forutsetningene for tjenesteproduksjonen i kommunene utjevnes gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen i inntektssystemet, men at betydelige kraftinntekter og regionalpolitisk begrunnede tilskudd gir de minste kommunene, i gjennomsnitt, bedre økonomiske rammebetingelser enn andre kommunegrupper. Dette gjør at de minste kommunene kan ha et høyere nivå på innsatsfaktorene, slik som flere ansatte og lavere gruppestørrelser. Rapporten konkluderer imidlertid med at de minste kommunene har utfordringer med innholdet i tjenestene, slik som resultater på nasjonale prøver, utdanningsnivå blant de ansatte og legetilbud i institusjonsomsorgen. Dette knyttes opp til at kommuner med færre enn 15 000 innbyggere selv vurderer egen kapasitet og kompetanse som relativt lav, både innenfor større tjenester som grunnskole og pleie og omsorg, og mer spesialiserte tjenester som barnevern og psykisk helsearbeid.

Produksjonsindeks

En måte å vurdere det totale tjenestetilbudet i kommunene på er å se på produksjonsindeksen for kommunale tjenester. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud, basert på indikatorer for tjenesteproduksjonen for noen utvalgte sektorer. Indeksen sier noe om nivået på produksjonen i forhold til målgruppen for tjenestene. Indeksen er utarbeidet av SØF, på oppdrag fra TBU.17

Produksjonsindeksen gir et bilde av hvordan nivået på tjenestene er i en kommune sammenliknet med andre kommuner, og er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper. Produksjonsindeksen består av delindekser for barnehage, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur, i tillegg til en samlet produksjonsindeks som omfatter alle disse sektorene. For barnehage og grunnskole er det relativt små forskjeller i indeksen mellom kommuner, mens for den samlede indeksen er variasjonene større. Tabell 4.5 viser produksjonsindeksen, samlet og delindeksene, for kommunene gruppert etter korrigert inntekt per innbygger. Korrigerte inntekter omfatter her inntekts- og formuesskatt, rammetilskudd, eiendomsskatt, konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter, inntekter fra Havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift.

Analysene fra SØF tyder på at det er en sammenheng mellom produksjonsindeksen og kommunens økonomiske rammebetingelser målt med korrigert inntekt.18 Kommuner med høy korrigert inntekt har gjennomgående høyere verdi på produksjonsindeksen enn kommuner med lav korrigert inntekt. Samtidig er det betydelig variasjon mellom kommunene, og kommunenes verdi på produksjonsindeksen varierer også mye mellom kommuner med om lag samme nivå på korrigert inntekt.

Delindeksene for pleie og omsorg og kultur viser sterkest sammenheng med korrigert inntekt, og en tolkning av dette er at det er innenfor disse tjenestene at inntektsnivået i størst grad er avgjørende for tjenestetilbudet. Indeksen med størst variasjon mellom kommunene er indeksen for kultursektoren, som har et standardavvik som er betydelig høyere enn for de øvrige sektorene. For delindeksene for barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten og sosialkontor er det i liten eller ingen grad sammenheng mellom indeksen og nivået på korrigert inntekt. TBU viser blant annet til at innføringen av rett til barnehageplass har gjort at barnehagedekningen i stor grad er blitt frikoblet fra kommunale inntekter.

TBU påpeker i sin rapport at variasjoner i produksjonsindeks mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå ikke nødvendigvis kan tolkes som en indikasjon på effektivitetsforskjeller mellom kommunene. Utvalget viser til at det i praksis er svakheter ved både produksjonsindeksen og korrigert inntekt, som gjør en slik tolkning usikker. Det har sammenheng med at produksjonsindeksen ikke fanger opp alle aspekter ved tjenestetilbudet, samt at det ikke er fullt samsvar mellom hvilke inntekter som inngår i korrigert inntekt (omfatter kun frie inntekter) og finansieringen av de tjenester som inngår i produksjonsindeksen (omfatter også tjenester som finansieres av øremerkede tilskudd og brukerbetaling). I tillegg ser produksjonsindeksen kun på omfang og innhold i tjenestene, og tar ikke hensyn til at tjenestetilbudet kan være på et nivå som ikke overholder kommunelovens krav til økonomisk balanse.

4.6.4 Effektivitet

Den enkelte kommunes tjenesteproduksjon vil kunne variere ut fra i hvor stor grad kommunens ressurser utnyttes på en effektiv måte. Det er krevende å måle effektiviteten i kommunal tjenesteproduksjon. Effektiviteten i tjenesteproduksjonen må også vurderes opp mot kvaliteten på tjenesten, og det er vanskelig å finne gode mål på kvalitet i kommunale tjenester. Generelt kan det være et motsetningsforhold i tolkningen av resultatene, om i hvilken grad de indikerer høy effektivitet eller lav kvalitet. Problemet antas å være minst i grunnskolen, hvor det finnes gode mål på læringsutbytte, men større innen barnehage og pleie og omsorg hvor det i mindre grad finnes gode kvalitetsmål.

På oppdrag fra TBU har SØF gjort beregninger av effektiviteten i kommunale tjenester.19 For å måle effektiviteten er det benyttet DEA-analyser, som er en hyppig anvendt metode for analyse av effektivitet i offentlig sektor. I analysene blir enhetene (kommunene) vurdert opp mot hverandre, og deretter rangert etter beste observerte praksis. Analysene omfatter sektorene barnehage, grunnskole og omsorg, og gir en indikasjon på variasjonene i effektivitet mellom kommuner, og mellom grupper av kommuner. Analysene viser at variasjonen mellom kommunene er minst i barnehage og grunnskole og størst innenfor pleie og omsorg, og forskjellene mellom kommunene er betydelig mindre for samlet effektivitet enn for de ulike sektorene. Dette kan tyde på at det er få kommuner som er «dårlige i alt» og få kommuner som er «gode i alt».

Figur 4.7 viser samlet effektivitet for kommunene gruppert etter korrigert inntekt (A) og innbyggertall (B), med tall for 2018 og 2019. Det er en tendens til at beregnet effektivitet øker med økende innbyggertall, jf. del B av figuren. Ifølge TBU kan en tolkning være at det er mindre variasjon i effektiviteten blant de største kommunene enn blant de mindre. For eksempel kan varierende kapasitetsutnyttelse, slik som antall elever per lærer, som følge av endringer i barnetallene fra år til år gi større utslag i små enn i store kommuner, noe som vil kunne trekke ned effektivitetsscoren for de minste kommunene.

Forstørr bilde

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi/Senter for økonomisk forskning.

Samtidig viser figur 4.7 også en klar tendens til at effektivitetsscoren reduseres jo høyere nivået er på de korrigerte frie inntektene. Figuren viser imidlertid kun et gjennomsnittsbilde for grupper av kommuner, og det vil være variasjoner også innenfor kommunegruppen. En mulig forklaring på denne sammenhengen er at kommuner med et lavt inntektsnivå tvinges til å være mer effektive for at innbyggerne skal få et rimelig godt tjenestetilbud. En annen mulig forklaring kan være at kommuner med et høyt inntektsnivå kan prioritere en høyere kvalitet på tjenestetilbudet, og at kvalitet er et forhold som i varierende grad fanges opp i de indikatorene som er inkludert i SØFs analyse.

4.6.5 Sammenheng tjenesteproduksjon, effektivitet og inntekter?

Både inntektene, tjenesteproduksjonen og effektiviteten i kommunal tjenesteproduksjon varierer mellom kommunene. Er det en sammenheng mellom disse størrelsene? De minste kommunene har i gjennomsnitt høyere inntekter enn landsgjennomsnittet, målt ved korrigerte frie inntekter, mens indikatorene for tjenesteproduksjonen i kommunene er relativt stabile på tvers av kommunestørrelse. Kommuner med høyere inntektsnivå kommer bedre ut på indikatorer som måler innsatsfaktorene i kommunal tjenesteproduksjon, som antall lærere per elev, men bildet er mer blandet når man også ser på innholdet i tjenestene, som for eksempel resultater på nasjonale prøver og legetilbud i institusjonsomsorgen.20 Effektivitetsanalysene tyder på at effektiviteten er høyest i større kommuner og i kommunene med de laveste inntektene, men siden det er relativt få kvalitetsindikatorer inkludert i disse analysene er det vanskelig å si om dette kun skyldes høyere effektivitet, eller om det også reflekterer forskjeller i kvalitet.

Det er også betydelige variasjoner i både inntektsnivå, tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner, også mellom kommuner med om lag samme størrelse og inntektsnivå. Det at variasjonen er stor innad i kommunegrupper kan tyde på at også andre forhold, slik som kapasitet, kompetanse og lokale prioriteringer, har stor betydning for variasjonene i tjenestetilbudet mellom kommunene. Samtidig kan resultatene fra effektivitetsanalysene tyde på at den samlede effektiviteten vil øke ved en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene.

4.7 Trender over tid

Kommunesektoren og samfunnet for øvrig er i stadig endring, og samfunnsutviklingen vil også kunne påvirke hvordan inntektssystemet bør utformes. I dette avsnittet ser vi nærmere på noen utviklingstrekk de senere årene. Et aktuelt spørsmål er om det har skjedd større endringer som tilsier at vurderingene fra tidligere utvalg og gjennomganger av inntektssystemet bør endres.

Befolkningsutvikling

Befolkningen i Norge har vokst sterkt de siste 30 årene. Siden 1990 har folketallet i Norge økt med vel 1,1 mill. innbyggere, eller i underkant av 27 prosent. Befolkningsveksten har imidlertid ikke vært jevnt fordelt mellom kommunene, og den har vært sterkest i de største kommunene og i de mest sentrale kommunene.21 Utviklingen har ført til større forskjeller mellom kommunene, der større og mer sentrale kommuner opplever befolkningsvekst, mens mindre kommuner og mindre sentrale kommuner samtidig har opplevd en nedgang i folketallet.

Befolkningsutviklingen påvirker kommunenes inntekter, siden inntektene i stor grad er knyttet til innbyggertallet i kommunen. Befolkningsutviklingen påvirker også kommunenes tjenestetilbud. Både etterspørselen etter kommunale tjenester og kommunenes kostnader ved å tilby de ulike tjenestene kan variere med størrelsen på befolkningen. Befolkningsutviklingen er ikke lik i alle kommuner, og dette stiller kommunene overfor ulike utfordringer. Kommuner med befolkningsvekst har behov for å bygge ut tjenestetilbudet, mens kommuner med befolkningsnedgang har utfordringer med å tilpasse tilbudet til et synkende folketall.

Befolkningssammensetning (demografi)

Befolkningssammensetningen varierer også mellom kommunene, og den demografiske utviklingen er ikke lik i alle kommuner. Figur 4.8 viser aldersfordelingen for kommunene gruppert etter størrelse, per 2021. De minste kommunene har en lavere andel barn og unge, og en høyere andel av befolkningen i de eldste aldersgruppene. De største kommunene har den høyeste andelen innbyggere i aldersgruppen 18 til 49 år. Demografien i kommunen påvirker direkte kommunens inntekter fra skatt. Jo flere som er i arbeidsdyktig alder, jo høyere skatteinntekter får kommunen. Samtidig er dette en aldersgruppe som relativt sett er «billig» for kommunen. Som gruppe mottar de færre tjenester fra kommunen enn gjennomsnittsinnbyggeren, og en økning i andelen personer i alderen 18–49 år vil isolert sett trekke ned kommunens beregnede utgiftsbehov. Kommuner med en aldrende befolkning vil få et økt utgiftsbehov til pleie og omsorg, mens utgiftene til barn og unge reduseres.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 12871).

Den demografiske utviklingen framover vil også prege kommunesektoren. Befolkningsframskrivinger viser at det vil bli stadig flere eldre innbyggere, samtidig som det blir færre personer i yrkesaktiv alder. Det vil kunne bli en utfordring for kommunene å skaffe nok arbeidskraft til å opprettholde et godt tjenestetilbud. Økonomisk vil det kunne bli en utfordring at færre personer bidrar til finansieringen av velferdstjenestene, samtidig som utgiftene vil øke.

Demografiutvalget så i sin utredning på konsekvensene av framtidige demografiutfordringer i distriktene.22 Utvalget pekte særlig på tre utfordringer; befolkningsnedgang, aldring og spredt bosetting. Samlet vil dette gi store forskjeller i befolkningssammensetningen mellom kommunene, og for distriktskommunene vil befolkningssammensetningen gi høyere utgifter og lavere skatteinntekter enn i mer sentrale kommuner. Gjennom utgiftsutjevningen blir kommunene kompensert for utgiftsforskjeller som skyldes befolkningssammensetningen i kommunen, for eksempel en høyere eldreandel, mens det er en delvis utjevning av forskjeller i skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen. Med større variasjoner i demografisk utvikling kommunene imellom vil disse utjevningsordningene bli enda viktigere i tiden framover, hvis alle kommuner skal ha forutsetninger for å tilby gode og likeverdige tjenester.

Utvikling statlig styring – rettsliggjøring og normer

Rammestyring er hovedprinsippet for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, og dette framgår tydelig av kommuneloven. Loven har også flere bestemmelser om forholdet mellom stat og kommune. Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (2020) omtaler de grunnleggende prinsippene for styring av kommunesektoren, og gir noen retningslinjer for statlig styring.23

Rammestyring, både økonomisk og juridisk, er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom til å løse sine oppgaver. Samtidig er det mest effektivt at det forvaltningsnivået som gir tjenestene, også betaler for dem. Dette legger noen føringer på hvordan staten styrer kommunesektoren. Samtidig må statens styring av kommunesektoren balansere det kommunale selvstyret mot nasjonale hensyn og behov.

Selv om rammestyring er hovedprinsippet for statlig styring av kommunesektoren, gir utviklingen også eksempler på at staten styrer kommunesektoren relativt detaljert på noen områder. Dette kommer særlig til uttrykk i form av innføring av bemanningsnormer, som bemannings- og pedagognorm i barnehage og norm for lærertetthet i grunnskolen, og rettighetsfesting for innbyggerne, for eksempel til brukerstyrt personlig assistanse (BPA).

På oppdrag fra KS undersøkte By- og regionforskningsinstituttet NIBR om rammestyringsprinsippet følges i praksis. I rapporten pekes det på at prinsippet brytes jevnlig og at det statlige styringspresset først og fremst synes å komme til uttrykk som en kombinasjon av knappe ressurser og mer omfattende forventninger til hva kommunene skal levere av tjenester. Forskerne peker videre på at kommunene de har intervjuet oppfatter at mer omfattende og detaljert statlig styring har store implikasjoner for lokaldemokratiet. Når kommunenes frihet til å tilpasse seg og mulighetene for lokale initiativer blir stadig mer presset av de økonomiske og juridiske rammene, vurderes dette å kunne svekke tilliten til det lokale styringsnivået.24

I rapporten «Statlig styring av kommunene» (2015) undersøkte det daværende direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) utviklingstrekk i statens styring av kommunene innenfor fagområdene miljø, grunnskole og helse og omsorg i perioden 1999 til 2015. I studien fant man at det var forskjeller mellom disse fagområdene, og at utviklingstrekkene i perioden gikk i retning av både mindre og mer detaljert statlig styring. Økt bruk av rammelover og begrenset bruk av øremerkede midler pekte i retning av mindre detaljert styring, samtidig som det særlig på velferdsområdene var tendenser til mer detaljert styring gjennom blant annet prosedyre- og kompetansekrav i lover og forskrifter.25

Oppsummering

Det er store forskjeller mellom kommunene i dag, både når det gjelder innbyggertall, befolkningssammensetning, bosettingsmønster og sentralitet. Dette er alle forhold som påvirker kommunens utgifter ved å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere, og er forhold som skal fanges opp i inntektssystemet. Befolkningsutviklingen over tid, og prognosene framover, tilsier at det blir større forskjeller mellom kommunene. Enkelte områder får stadig færre innbyggere, mens andre områder opplever befolkningsvekst. Befolkningssammensetningen vil også påvirkes av dette, kommuner med nedgang i befolkningstallet vil kunne få en aldrende befolkning, med færre i yrkesaktiv alder, mens vekstkommunene får en yngre befolkning med flere i yrkesaktiv alder.

Andre forhold som også påvirker kommunenes forutsetninger for å tilby likeverdige tjenester er blant annet kapasitet og tilgang på riktig kompetanse. Både Brandtzæg m.fl. (2019)26 og Menon (2022)27 peker på at kapasitet og kompetanse er utfordringer i dag. Mange kommuner, særlig små kommuner, opplever befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kompetanse for å oppfylle lovkrav. I sin rapport viser Menon til at kommunenes forutsetninger for å tilfredsstille de lovpålagte oppgavene gradvis kan forverres, og at forskjellene mellom kommunene kan øke. En konsekvens av dette kan bli store variasjoner i tjenestekvaliteten mellom kommuner, som ikke nødvendigvis skyldes økonomi.

Inntektssystemet må utformes slik at det ivaretar alle kommuner, og systemet må oppdateres jevnlig for å fange opp endringer i kommunesektoren over tid. Inntektssystemet er imidlertid et system for fordeling av inntektene til kommunene. Eventuelle utviklingstrekk som gir økte utgifter for kommunesektoren som helhet må ivaretas gjennom størrelsen på de samlede rammene til fordeling, og utfordringer knyttet til blant annet kapasitet og kompetanse i kommunene vil ikke inntektssystemet kunne løse.

Utvalget diskuterer i kapittel 5 prinsippene for utformingen av inntektssystemet. Utvalget er i sitt mandat bedt om å legge generalistkommuneprinsippet til grunn for utformingen av inntektssystemet. Eventuelle forslag fra Generalistkommuneutvalget vil også kunne få betydning for utformingen av inntektssystemet, men dette må i så fall vurderes nærmere i etterkant av utvalgets utredning.