6 Dagens inntektssystem

Kommunenes inntekter fra rammetilskudd og skatteinntekter er de såkalte frie inntektene, og utgjør om lag 353 mrd. kroner i 2022. Det er de frie inntektene som fordeles og omfordeles gjennom inntektssystemet. Inntektssystemet består av flere elementer, hvor de tre viktigste er:

• en utjevning av skatteinntekter (inntektsutjevningen)

• en utgiftsutjevning som skal kompensere kommunene for ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet

• ulike regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

I dette kapittelet vil vi gjennomgå de ulike elementene i dagens inntektssystem. I delkapittel 6.4 gjennomgås historikken bak inntektssystemet, fra det ble innført i 1986 og fram til i dag.

6.1 Skatteinntekter og inntektsutjevning

Skatteinntektene som i dag omfattes av inntektssystemet og av inntektsutjevningen er skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, samt naturressursskatt fra kraftforetak. Disse er anslått til 188 mrd. kroner for kommunene i 2022.

6.1.1 Skatteandel

Hvor stor del av kommunesektorens samlede inntekter som skal komme som skatteinntekter omtales som skatteandelen. I dag utgjør skatteinntekter om lag 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter. Siden 2011 har det vært en målsetning at skatteandelen skal utgjøre 40 pst. Før dette var skatteandelen noe høyere.

Hoveddelen av kommunenes skatteinntekter kommer fra inntektsskatten. De kommunale maksimale skattørene (skattesatsene) på alminnelig inntekt fastsettes med utgangspunkt i å treffe på målsetningen om skatteandel. Dette skjer med utgangspunkt i forventet utvikling i skattegrunnlagene og innenfor den samlede rammen for kommuneopplegget i statsbudsjettet.

Jo høyere skatteandelen er, desto mer vil isolert sett inntektene mellom kommunene variere, siden skattegrunnlagene og skatteinntektene i utgangspunktet er ulikt fordelt mellom kommunene. Skatteinntektene er også en mer uforutsigbar inntektskilde enn for eksempel rammetilskudd. Jo høyere skatteandelen er, desto større er usikkerheten knyttet til inntektsnivået både for kommunesektoren som helhet og for den enkelte kommune.

6.1.2 Inntektsutjevningen

Inntektsutjevningen utjevner delvis forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Kompensasjonsgraden angir hvor sterk utjevningen er. Inntektsutjevningen består av en symmetrisk utjevning på 60 pst., samt en tilleggskompensasjon til kommuner med skatteinntekter på under 90 pst. av landsgjennomsnittet. Symmetrisk inntektsutjevning innebærer at kommuner med inntekter over et gitt referansenivå trekkes prosentvis like mye per innbygger, som det kommunene med inntekter under referansenivået blir kompensert med. Referansenivået er landsgjennomsnittet for skatteinntekter i kroner per innbygger.

Kompensasjonsgraden på 60 pst., samt tilleggskompensasjonen for kommuner med skatteinntekter på under 90 pst. av landsgjennomsnittet, har vært uendret siden 2011.

Figur 6.1 gir en illustrasjon av inntektsutjevningen. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, som kommune A i figuren, får et trekk i inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, som kommune B i figuren, får en kompensasjon gjennom inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet, som kommune C i figuren, får i tillegg til dette en tilleggskompensasjon på 35 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 pst. av landsgjennomsnittet.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Samlet trekk fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilsvarer samlet kompensasjon til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet innenfor den symmetriske delen av inntektsutjevningen. Tilleggskompensasjonen til kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet finansieres av alle kommuner ved at de trekkes med et likt beløp per innbygger.

Inntektsutjevningen foretas løpende, og beregnes ti ganger i året i forbindelse med terminutbetalingene av rammetilskudd til kommunene. Løpende inntektsutjevning innebærer at trekk eller tillegg i inntektsutjevningen til hver enkelt kommune beregnes fortløpende gjennom året, etter hvert som skatteinngangen foreligger. Trekk eller tillegg i inntektsutjevningen blir avregnet mot utbetalingen av rammetilskuddet.

I kap. 7.9 omtales virkningene av dagens inntektsutjevning nærmere.

6.2 Rammetilskuddet

Rammetilskuddet består av syv ulike tilskudd, og utgjør om lag 149 mrd. kroner i 2022. Innbyggertilskuddet er det største tilskuddet, og utgjør om lag 96 pst. av det samlede rammetilskuddet. De resterende 4 pst. er hovedsakelig regionalpolitisk begrunnede tilskudd, som omtales nærmere under avsnitt 6.2.4. Tabell 6.1 viser det samlede rammetilskuddet til kommunene i 2022, fordelt på de ulike tilskuddene innenfor rammetilskuddet.

6.2.1 Innbyggertilskuddet

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger til alle kommuner, men omfatter samtidig flere ordninger som omfordeler inntekter mellom kommunene:

• utgiftsutjevningen

• korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler

• inntektsgarantiordningen

• saker med særskilt fordeling, inkl. inndelingstilskudd til kommuner som slår seg sammen.

6.2.2 Utgiftsutjevningen

Det er store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader kommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne disse forskjellene, og å sette alle kommuner i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige tjenester. Utgiftsutjevningen omfatter i dag sektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosialhjelp, barnevern, landbruk og administrasjon og miljø. Gjennom utgiftsutjevningen får kommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller, etter en kostnadsnøkkel.

Variasjoner i kommunenes utgifter til det kommunale tjenestetilbudet kan skyldes både forhold som er utenfor kommunenes kontroll, og forhold som kommunene selv kan påvirke. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et grunnleggende prinsipp at kommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjeller i tilknytning til de kommunale tjenestene. Ufrivillige kostnadsforskjeller er forhold i kommunen som kommunen i prinsippet ikke skal kunne påvirke. Frivillige kostnadsforskjeller er kostnader som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner, og er knyttet til forskjeller i effektivitet og i standard/kvalitet.

Et annet grunnleggende prinsipp i dagens inntektssystem er at alle kommuner skal få full kompensasjon for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Graden av utjevning av de ufrivillige kostnadsforskjellene gjennom utgiftsutjevningen er derfor 100 pst. For å unngå at utgiftsutjevningen utjevner selvvalgte etterspørsels- og kostnadsforhold er den basert på et beregnet utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikke på kommunenes faktiske utgifter. Grunnlaget for utgiftsutjevningen er beregnet utgiftsbehov på landsbasis (målt per innbygger), og den enkelte kommunes beregnede utgiftsbehov ses i forhold til dette gjennomsnittet. Utgiftsutjevningen er et null-sum-spill, hvor summen av tillegg for kommuner som blir tilført midler gjennom utgiftsutjevningen tilsvarer summen av trekk for kommuner som gir fra seg midler.

6.2.3 Kostnadsnøkkelen

Utgiftsbehovet til de enkelte kommunene beregnes ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er et sett med kriterier og tilhørende vekter som blir brukt til å beregne en indeks for hvor dyr en kommune er å drive.

Det er to typer faktorer som påvirker kommunenes utgiftsbehov;

• behovet for kommunale tjenester (etterspørselen)

• kostnadene ved å tilby en tjeneste

Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker kommunens kostnader og størrelsen på innbyggernes underliggende etterspørsel, slik som bosettingsmønster, kommunestørrelse, alderssammensetningen i befolkningen og sosioøkonomiske forhold.

Kostnadsnøkkelen består av kriterier som forklarer hvorfor utgiftsbehovet varierer mellom kommunene, og hvert kriterium har en vekt som sier noe om hvor stor andel av variasjonene i utgiftsbehovet kriteriet forklarer. Kriteriene, og vektingen av disse, er i hovedsak fastsatt på grunnlag av statistiske analyser av variasjonene i kommunenes faktiske utgifter. For å ivareta hovedprinsippene i utgiftsutjevningen er det lagt vekt på at kriteriene skal være objektive, det vil si at kommunene ikke skal kunne påvirke verdien på kriteriene gjennom egne beslutninger. Kriteriene må videre være basert på offentlig tilgjengelig statistikk som oppdateres jevnlig. Kostnadsnøkkelen for 2022 er vist i tabell 6.2.

6.2.4 Sektorer i utgiftsutjevningen

Utgiftsutjevningen omfatter i dag velferdstjenester av nasjonal karakter, og tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer til. I dag inngår sektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosialhjelp, barnevern, administrasjon og miljø samt landbruk i utgiftsutjevningen. For hver av disse sektorene er det en egen delkostnadsnøkkel som fanger opp ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i sektoren. Delkostnadsnøklene vektes så sammen til en samlet kostnadsnøkkel for kommunenes utgiftsbehov.

Sektorens (delkostnadsnøkkelens) andel av den totale kostnadsnøkkelen, og dermed også den totale omfordelingen i utgiftsutjevningen, bestemmes av sektorens størrelse, målt ved netto driftsutgifter. Figur 6.2 viser hvor stor andel de ulike sektorene utgjør av den samlede kostnadsnøkkelen i 2022.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

6.2.5 Utgiftsutjevningen i praksis

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen og kriteriedata for alle kommuner, blir det for hver enkelt kommune beregnet en indeks for beregnet utgiftsbehov. Indeksen blir beregnet slik at landsgjennomsnittet er lik 1. Kommuner med verdi på indeksen over 1 har et høyere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, mens kommuner med en verdi på indeksen under 1 har et lavere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet.

Utgiftsutjevningen er illustrert i figur 6.3 under. Kommune A har en indeks på 0,9 og et beregnet utgiftsbehov (per innbygger) som ligger 10 pst. under landsgjennomsnittet, mens kommune B har en indeks på 1,1 og et beregnet utgiftsbehov som ligger 10 pst. over landsgjennomsnittet. Kommune A får dermed et trekk i innbyggertilskuddet tilsvarende differansen mellom eget beregnet utgiftsbehov og landsgjennomsnittet, mens kommune B får et tillegg i innbyggertilskuddet på differansen mellom eget beregnet utgiftsbehov og landsgjennomsnittet. Summen av tillegg for alle kommuner tilsvarer summen av trekk for alle kommuner i utgiftsutjevningen.

I 2022 omfordeles om lag 7,9 mrd. kroner gjennom utgiftsutjevningen. 291 kommuner får et tillegg, mens 65 kommuner får et trekk. Kommunen med det laveste beregnede utgiftsbehovet i 2022 er Tromsø, med en indeks på 0,9, mens Utsira har det høyeste beregnede utgiftsbehovet med en indeks på 2,7.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

I 2022 tilsvarer landsgjennomsnittet, eller en indeksverdi på 1, et beregnet utgiftsbehov på 59 073 kroner pr innbygger. Figur 6.4 viser beregnet utgiftsbehov for hver enkelt kommune, gruppert etter innbyggertall og sortert etter nivå på utgiftsbehovet innenfor hver gruppe. Figuren viser at det er en viss variasjon innenfor hver størrelsesgruppe, men at de minste kommunene har høyere utgiftsbehov enn de større kommunene. Årsaken til dette er blant annet at de små kommunene kan ha svært høye verdier på kriteriene i kostnadsnøkkelen som måler smådriftsulemper (gradert basiskriterium) og bosettingsmønsteret/reiseavstander (sone- og nabokriteriet).

Forstørr bilde

Kilde: Grønt hefte 2022. Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S (2021–2022).

6.2.6 Saker med særskilt fordeling

Innenfor innbyggertilskuddet finnes det også midler som ikke er en del av utgiftsutjevningen, men som blir gitt en særskilt fordeling. Dette gjelder blant annet finansiering av oppgaver som kun et fåtall kommuner har eller oppgaver der det er vanskelig å finne en god fordeling av midler ved hjelp av de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

Særskilt fordeling som ikke gjelder et lite antall kommuner skal fortrinnsvis kun benyttes i en kortere periode, jf. veilederen for statlig styring av kommunesektoren.1 I 2022 blir om lag 4,3 mrd. kroner fordelt med særskilt fordeling, tilsvarende (noe under 1) pst. av de frie inntektene.

En av sakene som gis med særskilt fordeling er inndelingstilskuddet til kommuner som slår seg sammen. Dette er et eget tilskudd den nye kommunen mottar fra det året sammenslåingen trer i kraft, og gjennom inndelingstilskuddet får kommunen kompensasjon for at en sammenslåing vil redusere størrelsen på rammetilskuddet som følge av lavere beregnede smådriftsulemper og eventuelt nedgang i distriktstilskudd. Det gis full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet det året sammenslåingen trer i kraft, og prisjusteres årlig. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen. Deretter trappes tilskuddet ned over fem år.

6.2.7 Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler

I 2022 er det om lag 26 870 elever som går i statlige og private grunnskoler. For disse elevene har kommunene kun et ansvar for å finansiere spesialundervisning og skoleskyss. De statlige og private skolene finansieres i hovedsak gjennom egne bevilgninger i statsbudsjettet.

Innbyggertilskuddet og utgiftsbehovet til kommunene må derfor reduseres for å ta høyde for at kommunene har et begrenset finansieringsansvar for disse elevene. Teknisk gjennomføres dette ved en årlig justering av innbyggertilskuddet for endring i elevtallet i statlige og private skoler på landsbasis.

Justeringen av innbyggertilskuddet innebærer isolert sett at alle kommuner får et likt trekk per innbygger uavhengig av antall elever fra kommunen som går i statlige og private skoler. Dette rettes opp ved å omfordele trekket mellom kommunene etter hvor mange av kommunenes innbyggere som går i statlige og private skoler.

Denne omfordelingen (korreksjonsordningen) er utformet slik at kommunene med elever i statlige og private skoler får et trekk i rammetilskuddet per elev etter fastsatte satser. Det som trekkes inn fra disse kommunene fordeles deretter ut til alle kommuner etter hver kommunes andel av utgiftsbehovet. Gjennom dette blir korreksjonsordningen en ren omfordelingsordning mellom kommunene.

6.2.8 Inntektsgarantiordningen

Inntektsgarantiordningen ble innført fra og med 2009, og er en fast overgangsordning i rammetilskuddet. Formålet med ordningen er å gi kommunene en helhetlig skjerming mot for brå nedgang i rammetilskuddet fra ett år til det neste. Ordningen sikrer at ingen kommuner har en beregnet vekst i rammetilskuddet fra ett år til det neste som er lavere enn 400 kroner per innbygger under beregnet vekst på landsbasis per innbygger, før finansieringen av selve ordningen. Ordningen blir finansiert gjennom et likt trekk per innbygger for alle kommuner.

6.3 Regionalpolitiske tilskudd

I dagens inntektssystem er det fem regionalpolitiske tilskudd, som er begrunnet ut fra ulike distrikts- og regionalpolitiske hensyn. Dette er distriktstilskudd Sør-Norge, distriktstilskudd Nord-Norge, veksttilskuddet, storbytilskuddet og regionsentertilskuddet. Bakgrunnen for denne typen regionalpolitiske tilskudd er at inntektssystemet er brukt som et virkemiddel for å nå ulike regional- og distriktspolitiske målsetninger. Begrunnelsen for distriktstilskuddene er blant annet et mål om å opprettholde bosettingsmønsteret, bevare levedyktige lokalsamfunn og bidra til næringsutvikling og en god samfunnsmessig utvikling i distriktene. De øvrige tilskuddene er blant annet begrunnet med at det er noen særskilte utfordringer for de største kommunene og for kommuner med svært høy befolkningsvekst.

De regionalpolitiske tilskuddene utgjør samlet sett en relativt liten del av det totale rammetilskuddet, men for enkeltkommuner kan disse tilskuddene utgjøre en relativt stor andel av det totale rammetilskuddet.

6.3.1 Distriktstilskudd Sør-Norge

Distriktstilskudd Sør-Norge skal ivareta små kommuner og kommuner i Sør-Norge med svak samfunnsmessig utvikling og distriktsmessige utfordringer. Dagens distriktstilskudd Sør-Norge ble innført i 2017, og var en sammenslåing av det tidligere distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetilskuddet.

Kriteriene for å motta distriktstilskudd Sør-Norge er at kommunen:

• har under 3 200 innbyggere eller en distriktsindeks på 46 eller lavere, og

• har en gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger de siste tre årene som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet.

Distriktsindeksen blir brukt som et mål på graden av distriktsutfordringer i en kommune, og består av ulike indikatorer for sentralitet, reiseavstand, befolkningstetthet og -utvikling, status for arbeidsmarkedet og inntektsnivå.

Kommuner med under 3 200 innbyggere får et tilskudd per kommune. Satsene varierer etter kommunens verdi på distriktsindeksen, der kommuner med en indeks på 35 eller lavere får tilskudd etter den høyeste satsen.

For kommuner med 3 200 innbyggere eller mer blir tilskudd gitt delvis med en sats per kommune og delvis med en sats per innbygger. Kommuner med distriktsindeks på 35 eller lavere får tilskudd etter de høyeste satsene, mens kommuner med indeks mellom 35 og 46 får tilskudd etter lavere satser. Satsene for distriktstilskudd Sør-Norge i 2022 er vist i tabell 6.3.

I 2022 er det 136 kommuner som mottar distriktstilskudd Sør-Norge, og tilskuddet utgjør totalt 808 mill. kroner.

6.3.2 Distriktstilskudd Nord-Norge

Distriktstilskudd Nord-Norge går til alle kommuner i Troms og Finnmark, Nordland og noen kommuner i den nordligste delen av Trøndelag. Dagens distriktstilskudd Nord-Norge ble innført i 2017, og var en videreføring av to tidligere tilskudd: Nord-Norge- og Namdalstilskuddet og småkommunetilskuddet.

Den største delen av tilskuddet (1,75 mrd. kroner) blir fordelt med en sats per innbygger til alle kommuner i disse områdene. Satsen er differensiert mellom kommuner i ulike fylker og geografiske områder, jf. første del av tabell 6.4.

Kommuner med færre enn 3 200 innbyggere kan i tillegg motta et småkommunetillegg innenfor tilskuddet. Dette tilskuddet fordeles etter de samme kriteriene og satsene som småkommunetillegget i distriktstilskudd Sør-Norge. Kommunene i tidligere Finnmark fylke og kommuner i tiltakssonen i tidligere Troms fylke får småkommunetillegg etter en høyere sats enn øvrige kommuner. Satsene er vist i nedre del av tabell 6.4.

Distriktstilskudd Nord-Norge er i 2022 på totalt 2,25 mrd. kroner, og det er 91 kommuner som mottar tilskuddet. Av disse er det 57 kommuner som mottar både det generelle tilskuddet per innbygger og småkommunetillegg.

6.3.3 Regionsentertilskudd

Regionsentertilskuddet ble innført i inntektssystemet i 2017. Tilskuddet går til kommuner som har slått seg sammen, og som etter sammenslåingen fikk over om lag 8 000 innbyggere. Kommuner som mottar storbytilskudd, kan ikke samtidig motta regionsentertilskudd.

Tilskuddet tildeles delvis med en sats per innbygger og delvis med en sats per kommune. I 2022 er det 37 kommuner som mottar tilskuddet, og tilskuddet utgjør totalt 203 mill. kroner.

6.3.4 Veksttilskudd

Veksttilskuddet ble innført i inntektssystemet i 2009, og går til kommuner med særlig høy befolkningsvekst. Tilskuddet er begrunnet med at kommuner med høy befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til en raskt voksende befolkning, og at det kan være vanskelig å finansiere nødvendige investeringer uten at det virker inn på det øvrige tjenestetilbudet.

Veksttilskuddet går til kommuner som de siste tre årene har hatt en gjennomsnittlig, årlig befolkningsvekst på 1,4 pst. eller mer. I tillegg må kommunene ha hatt skatteinntekter på under 140 pst. av landsgjennomsnittet de siste tre årene (målt per innbygger). Tilskuddet gis med et fast beløp per nye innbygger ut over vekstgrensa, og i 2022 er denne satsen satt til 62 252 kroner per nye innbygger. Veksttilskuddet er i 2022 på 146 mill. kroner, og det er 12 kommuner som mottar dette tilskuddet.

6.3.5 Storbytilskudd

Storbytilskuddet ble innført i 2011, og ble begrunnet med de særskilte utfordringene storbyene har knyttet til urbanitet og den sentrale rollen de har for samfunnsutviklingen i sin region. Tidligere har det blitt gitt et eget hovedstadstilskudd til Oslo og et eget storbytillegg til ni kommuner i utgiftsutjevningen.2 Tilskuddet har siden 2011 gått til de største bykommunene; Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger. De siste årene har storbytilskuddet også blitt utvidet til å gjelde Kristiansand (siden 2018) og Drammen (siden 2020). Tilskuddet fordeles med en lik sats per innbygger, og utgjør i 2022 totalt 609 mill. kroner.

6.3.6 Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet i inntektssystemet blir brukt til å kompensere kommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Det samlede skjønnstilskuddet til kommunene er på 990 mill. kroner i 2022.

Statsforvalterne fordeler hoveddelen av skjønnstilskuddet til kommunene i fylket, etter retningslinjer gitt av Kommunal- og distriktsdepartementet. Statsforvalteren kan også holde tilbake deler av skjønnsmidlene til senere fordeling gjennom budsjettåret.

I tillegg til skjønnsmidlene som fordeles av statsforvalteren, holder Kommunal- og distriktsdepartementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i løpet av året. Disse midlene har de senere årene i stor grad blitt brukt til å kompensere kommuner som har fått ekstraordinære utgifter etter flom og annen naturskade.

6.4 Historikk – utviklingen av inntektssystemet

I dette avsnittet gir vi en oversikt over hvordan inntektssystemet for kommunene har utviklet seg fra det ble innført og fram til i dag.

6.4.1 Inntektssystemet blir innført i 1986

Da inntektssystemet ble innført i 1986 var kommunene en viktig og integrert del av det norske velferdssamfunnet.3 Før inntektssystemet ble innført ble kommunene hovedsakelig finansiert gjennom en rekke øremerkede tilskudd.4 Dette innbar en økonomisk detaljstyring av kommunene, som var administrativt krevende for både kommuner og staten. Innføringen av inntektssystemet skjedde i en tid hvor det ble gjennomført en rekke reformer og tiltak for å styrke det lokale selvstyret. Disse hadde som mål å gi kommunene større frihet til selv å organisere og tilpasse sitt tjenestetilbud til lokale behov.5 Den nye kommuneloven i 1992 la til rette for større organisasjonsfrihet for kommunene og en økt grad av lokalt selvstyre.6

Ved innføringen av inntektssystemet ble det lagt vekt på at lokale myndigheter skulle få økt innflytelse ved at de i større grad fikk disponere sine inntekter fritt.7 Innføringen av inntektssystemet innebar dermed en endring i statens styring av kommunesektoren. Inntektssystemet erstattet ca. 50 større og mindre tilskuddsordninger til kommunene over statsbudsjettet. Dette var et uoversiktlig og komplisert system, som kunne ha uheldige virkninger på kommunenes prioriteringer.

I tillegg til å gi kommunene større handlefrihet var et av de viktigste målene ved innføringen av inntektssystemet å oppnå en mer rettferdig fordeling av inntekter mellom kommunene, som utjevnet kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. Et annet mål var å gi kommunene bedre oversikt over egne inntektsforhold og bedre mulighet til planlegging og styring av egen virksomhet. Det var også ønskelig å innføre et system som ga effektiviseringsgevinster både for staten og kommunesektoren.8

6.4.2 Inntektssystemet 1986

Inntektssystemet som ble innført i 1986 var basert på arbeidet til Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen, som gjennomgikk behovet for reformer i lokalforvaltningen på ulike områder. De leverte innstillinger i NOU 1979: 44 Nytt inntektssystem for fylkeskommunene og NOU 1982: 15 Nytt inntektssystem for kommunene. Departementet foreslo noen endringer i forslagene til Hovedkomiteen, og forslaget til nytt inntektssystem ble lagt fram i Ot.prp, nr. 48 (1984–85) Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

Systemet som ble innført i 1986 besto av sektorvise rammetilskudd til grunnskole, helse- og sosialtjeneste og kultur. Det ble lagt til grunn et prinsipp om at kommunene skulle få full utjevning av variasjoner i utgiftsbehov.

Kommunenes utgiftsbehov ble beregnet ved hjelp av kostnadsnøkler, bestående av ulike kriterier med tilhørende vekter. Kostnadsnøklene var basert på faglige analyser av hvilke faktorer som kunne forklare hvorfor behovet for kommunale tjenester varierte, og hvilke faktorer som kunne forklare hvorfor kostnadene ved å produsere en enhet av tjenestene varierte mellom kommunene.

Rammetilskuddet besto i tillegg til de sektorvise rammetilskuddene av et skjønnstilskudd, et småkommunetilskudd og en overgangsordning. Småkommunetilskuddet var begrunnet med at erfaringer viste at mindre kommuner hadde høyere produksjonskostnader per enhet enn større kommuner til tjenester som ikke var omfattet av utgiftsutjevningen, som f.eks. administrasjon. Overgangsordningen skulle sikre at ingen kommuner fikk en brå endring i tilskudd fra det ene året til det andre.

Det ble innført en inntektsutjevning i et generelt tilskudd til kommunene, som en videreføring av skatteutjevningsordningen som eksisterte før inntektssystemet. Gjennom inntektsutjevningen ble alle kommuner sikret en skatteinntekt på 89,4 pst. av landsgjennomsnittet. Kommuner i Nord-Norge ble gitt et høyere tilskudd gjennom inntektsutjevningen enn kommuner ellers i landet. Dette ble begrunnet med at kommunene i Nord-Norge hadde merkostnader knyttet til klimatiske og strukturelle forhold som ikke ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen.

6.4.3 Endringer i inntektssystemet 1986–2021

Det har skjedd en rekke endringer i inntektssystemet siden 1986, men prinsippene bak er i store trekk de samme. Systemet inneholder en utgiftsutjevning, en inntektsutjevning og noen tilskudd/ordninger med en regionalpolitisk begrunnelse. I det videre trekker vi fram noen av de mest sentrale endringene som har skjedd i inntektssystemet fra innføringen i 1986 og fram til i dag.

1994:

Det ble foretatt en rekke endringer i inntektssystemet i 1994, etter behandlingen av St.meld. nr. 23 (1992–93) Om forholdet mellom staten og kommunene:

• De sektorvise rammetilskuddene ble slått sammen til ett utgiftsutjevnende tilskudd, og de ulike kostnadsnøklene ble slått sammen til en kostnadsnøkkel.

• I tillegg gikk en etter dette bort fra å behandle kommunene i Nord-Norge spesielt i inntektsutjevningen, og det ble i stedet opprettet et Nord-Norgetilskudd.

• Småkommunetilskuddet, som hadde ligget inne i et generelt tilskudd til kommunene, ble lagt inn i det utgiftsutjevnende tilskuddet. I forbindelse med dette ble vekten på basiskriteriet i kostnadsnøkkelen vektet opp.

• Det ble gjennom utgiftsutjevningen gitt egne tillegg til storbyene og til kommunene i Troms og Finnmark.

1997:

Det ble innført en ny og oppdatert kostnadsnøkkel i tråd med Rattsøutvalgets forslag. Utgiftsutjevningen ble også forenklet ved at det ble innført et innbyggertilskudd, som ble fordelt med et likt beløp per innbygger og utgiftsutjevningen ble skilt ut som en egen omfordelingsordning. De særskilte tilleggene til kommuner i Troms og Finnmark og storbyer ble tatt ut av kostnadsnøkkelen.

Det ble innført et regionaltilskudd til kommuner med under 3 000 innbyggere. Dette ble begrunnet med fordelingsvirkningene av ny kostnadsnøkkel og at det var nødvendig for å sikre at små utkantkommuner fortsatt skulle ha mulighet til å opprettholde et høyt nivå på tjenestetilbudet.

Om lag halvparten av et øremerket tilskudd til psykisk utviklingshemmede ble lagt inn i rammetilskuddet til kommunene. Innlemmingen førte til at kostnadsnøkkelen for kommunene ble endret i 1998. To nye kriterier ble da lagt inn i kostnadsnøkkelen: antall psykisk utviklingshemmede under 16 år og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år.

Inntektsutjevningen ble lagt om og ble mer utjevnende enn tidligere. Følgende endringer skulle fases inn over en periode på fem år: Kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet fikk et tilskudd som tilsvarer 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og referansenivået. Trekkordningen for kommuner med høye skatteinntekter ble videreført. Kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet ble trukket 50 prosent av det overskytende beløpet.

1999:

Selskapsskatten ble avviklet som kommunal skatt.

2005:

Kommunene fikk tilbakeført en andel av selskapsskatten som en kommunal skatt. Begrunnelsen for dette var å styrke kommunenes insentiver til å drive næringsutvikling. Inntektene fra selskapsskatten inngikk i inntektsutjevningen.

Inntektsutjevningen ble lagt om, og det ble innført en symmetrisk beregningsmodell. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet ble trukket like mye (55 pst.), som kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet ble kompensert med. I tillegg ble det innført en tilleggskompensasjon for å skjerme kommuner med lave skatteinntekter.

2009:

I 2009 ble det gjort en rekke endringer i inntektssystemet. Endringene ble foreslått av regjeringen Stoltenberg II, etter at Borgeutvalget leverte sin NOU i 2005 og etter at et politisk sammensatt utvalg, Sørheimutvalget, leverte sin rapport om de politiske elementene i inntektssystemet i 2007.9

• Kommunenes inntekter fra selskapsskatten ble avviklet. Inntektsbortfallet ble kompensert ved at kommunene fikk en økt andel av skatten fra personlige skattytere.

• Utjevningsgraden i inntektsutjevningen ble gradvis trappet opp fra 55 pst. i 2009 til 60 pst. i 2011.

• Skatteandelen ble redusert fra om lag 47,2 pst. i 2008 til 45 pst. i 2009.

• Det ble innført et nytt inntektsgarantitilskudd som erstatning for den tidligere overgangsordningen.

• Det ble opprettet et nytt distriktspolitisk tilskudd til kommuner i Sør-Norge med svak samfunnsmessig utvikling, distriktstilskudd Sør-Norge.

• Nord-Norgetilskuddet ble utvidet til også å gjelde 14 kommuner i Namdalen i Nord-Trøndelag.

• Det tidligere regionaltilskuddet, til kommuner med under 3 200 innbyggere, ble videreført som et småkommunetilskudd.

• Det ble innført et hovedstadstilskudd til Oslo kommune, begrunnet med at Oslo har spesielle oppgaver og utfordringer som hovedstad.

• Det ble innført et veksttilskudd til kommuner med særlig høy befolkningsvekst.

2011: Revisjon av inntektssystemet

Med bakgrunn i arbeidet til Borgeutvalget, gjennomgikk Kommunal- og regionaldepartementet inntektssystemet for kommunene i 2011. Alle delkostnadsnøklene ble gjennomgått og revidert.

I 2011 ble øremerkede tilskudd til drift og etablering av barnehager innlemmet i kommunenes rammetilskudd, og det ble innført en egen delkostnadsnøkkel for barnehage i utgiftsutjevningen for kommunene.

Skatteandelen for kommunene ble redusert fra 45 til 40 pst. i 2011. Dette ble begrunnet med hensynet til at kommunene skal kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud og ha forutsigbare rammer.10 Reduksjonen av inntekter fra skatt ble oppveid av en økning i innbyggertilskuddet.

Det ble innført et storbytilskudd til de fire største byene: Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Dette ble begrunnet med at de største byene har særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon. Tilskuddet ble finansiert ved at det tidligere hovedstadstilskuddet ble avviklet.

2017: Revisjon av inntektssystemet

I 2015–2016 gjennomgikk Kommunal- og moderniseringsdepartementet inntektssystemet for kommunene på nytt. Det ble på forhånd varslet at departementet ville se denne gjennomgangen i sammenheng med kommunereformen. I kommuneproposisjonen for 2017 la departementet fram dette arbeidet.11 Det ble inngått en avtale mellom de to regjeringspartiene (Høyre og FrP) og Venstre om et samlet nytt inntektssystem for kommunene, som trådte i kraft 1.1.2017.

I departementets gjennomgang ble kostnadsnøkkelen oppdatert med nye analyser. Det ble gjort endringer i kompensasjonen for smådriftsulemper, hvor det ble innført et skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, og kompensasjonen for smådriftsulemper ble gradert etter graden av frivillighet. Denne endringen ble begrunnet med at inntektssystemet skulle bli mer nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger.

De eksisterende regionalpolitiske tilskuddene ble i hovedsak videreført, men Nord-Norgetilskuddet, Distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetilskuddet ble slått sammen til to nye tilskudd: Distriktstilskudd Nord-Norge og Distriktstilskudd Sør-Norge. Småkommunetilskuddet ble videreført som et småkommunetillegg innenfor hvert av de to tilskuddene, og differensiert etter kommunens verdi på distriktsindeksen. Beløpssatsene for distriktstilskudd Sør-Norge ble også endret slik at mer av tilskuddet blir fordelt per innbygger og mindre per kommune.

Det ble videre innført et nytt tilskudd, regionsentertilskuddet, som skulle gå til kommuner som slår seg sammen og som får over om lag 8 000 innbyggere etter sammenslåing. Kommuner som mottar storbytilskudd, kan ikke samtidig motta regionsentertilskudd.