7 Kommunenes skatteinntekter

Kommunenes skatteinntekter er med på å finansiere viktige velferdstjenester som barnehage, grunnskole, barnevern, sosiale tjenester og helse- og omsorgstjenester. I dette kapittelet gis en oversikt over disse inntektene og variasjonen mellom kommuner for disse inntektene.

Kommunenes skatteinntekter kommer i hovedsak fra skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Den enkelte kommune kan i tillegg velge å innføre eiendomsskatt, og det er særlige regler for eiendomsskatt på vannkraftverk, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg med særskatt. I tillegg mottar en del kommuner inntekter fra vannkraft gjennom naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og utbytte fra kraftsektoren. De siste årene har en del kommuner fått betydelige inntekter fra havbruksnæringen gjennom utbetalinger fra Havbruksfondet og bevilgninger fra staten. Fra 2022 har enkelte kommuner også inntekter fra en produksjonsavgift på vindkraft. Bortsett fra konsesjonsavgiften kan kommunene disponere disse inntektene fritt, og de er med på å finansiere velferdstjenester på linje med andre skatteinntekter. De ulike skatteinntektene omtales i avsnitt 7.1 til 7.7. I avsnitt 7.8 omtales variasjoner i skatteinntekter mellom kommunene.

I noen perioder har kommunene også hatt inntekter fra selskapsskatt, men denne ble avviklet som kommunal skatt fra og med 2009. Selskapsskatten, og utvalgets vurdering av selskapsskatten som kommunal skatt, omtales i kapittel 8.

Ikke alle skatteinntekter er omfattet av inntektssystemet, hvor forskjeller i inntekter per innbygger blir utjevnet gjennom inntektsutjevningen. I dagens inntektssystem er skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt omfattet av inntektsutjevningen. Dagens system for inntektsutjevning, og hvordan inntektsutjevningen virker, omtales i avsnitt 7.9. I kapittel 8 gir utvalget en vurdering av hvilke inntekter som bør utjevnes mellom kommunene.

7.1 Inntektsskatt

Inntektsskatten utgjør hoveddelen av kommunenes skatteinntekter. Kommunenes inntekter fra inntektsskatten utgjorde om lag 155 mrd. kroner i 2019, jf, tabell 7.1. Som tabellen viser var det en nedgang i skatteinntektene fra 2019 til 2020, som har sammenheng med virkninger av koronapandemien.

Kommunenes inntekter fra inntektsskatten kommer fra skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere. Skatt på alminnelig inntekt er en skatt på nettoinntekt, og den fordeles mellom staten, kommunene og fylkeskommunene. Alminnelig inntekt består av alle skattepliktige inntekter, som lønn, skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter, etter fradrag.1 Skattegrunnlaget er det samme for stats-, fylkes- og kommuneskatten, men satsene (skattørene) er ulike.

Stortinget fastsetter hvert år maksimalsatser for inntektsskatt til kommunene som en del av behandlingen av budsjettet for det kommende året. I 2022 er maksimalskattøren for personlige skattytere 10,95 pst. til kommunen og 2,40 pst. til fylkeskommunene. De enkelte kommunene fastsetter hvert år skattesatser innenfor maksimalsatsen gitt av Stortinget. Figur 7.1 viser utviklingen i samlet skattesats på alminnelig inntekt, satsen som gjelder for staten, samt maksimalsatsene for kommuner og fylkeskommuner. Siden 1978 har alle kommuner benyttet maksimalsatsen i sin beskatning av alminnelig inntekt.

Forstørr bilde

Kilde: TBU Høstrapport 2020/Finansdepartementet.

Fra 2014 til 2019 ble skattesatsen på alminnelig inntekt redusert fra 28 pst. til 22 pst. Dette reflekteres i lavere skattesats på fellesskatten til staten. De kommunale skattørene settes med utgangspunkt i et mål for skatteandelen for kommunesektorens inntekter. Endringer i rammetilskuddet kan slå ut i mindre variasjoner i skattøren fra år til år. Endringer i nivåene mellom 1992 og 2011 må ses i sammenheng med noen endringer i måltallet for skatteandelen. Fallet i den fylkeskommunale skattøren i 2002 skyldes at ansvaret for sykehusene ble flyttet fra fylkeskommunen til staten (sykehusreformen).

Skattepliktig utbytte har vært en del av skattegrunnlaget for alminnelig inntekt siden 2006. Betydningen av skatteinntekter fra utbytte har økt de siste årene. Skatten på utbytte har blitt økt flere ganger, sist i 2022, og det har blitt tatt ut høye utbytter i forkant av disse skatteøkningene. Skattepliktig utbytte utgjør en liten del av alminnelig inntekt, men usikkerhet knyttet til hvor store utbytter som vil bli tatt ut, har gjort kommunenes inntekter fra alminnelig inntekt vanskelig å anslå. Se nærmere omtale av denne problemstillingen i kap. 8.1.2. Inntektsskatten inngår i den løpende inntektsutjevningen etter hvert som den blir innbetalt.

7.2 Formuesskatt

Formuesskatten er en skatt på nettoformuen til personlige skattytere.2 Hoveddelen av formuesskatten går til kommunene, mens en liten del går til staten. Skattegrunnlaget er markedsverdien av eiendeler med fradrag for gjeld. I tillegg gjelder ulike verdsettingsrabatter avhengig av type eiendel. Skattegrunnlaget er det samme for stats- og kommuneskatten, men satsene er forskjellige. Formuesskattesatsen til kommunene er 0,7 pst. i 2022. Satsen til staten er 0,25 pst. for formuer inntil 20 mill. kroner og 0,4 pst. for formuer over 20 mill. kroner.

Som for inntektsskatten fastsetter Stortinget hvert år maksimalsatser for formuesskatten til kommunene. De enkelte kommunene fastsetter sine skattesatser innenfor de intervaller som stortingsvedtaket gir. Per 2022 er Bø i Vesterålen den eneste kommunen som ikke benytter seg av den maksimale skattesatsen for formue.

Hvilken kommune som mottar skatt fra de enkelte skattytere følger av skatteloven. Hovedregelen er at personlige skattytere svarer skatt til bostedskommunen, dvs. den kommunen hvor skattyteren er bosatt 1. januar i inntektsåret. Formue i og inntekt av fast eiendom eller anlegg, samt virksomhet knyttet til fast eiendom eller anlegg, skattlegges imidlertid i den kommunen hvor eiendommen eller anlegget ligger.

Formuesskatten til kommunene utgjorde om lag 13,6 mrd. kroner i 2019, jf. tabell 7.2. Formuesskatten inngår i den løpende inntektsutjevningen etter hvert som den blir innbetalt.

7.3 Naturressursskatt

Naturressursskatten ble innført i 1997 i forbindelse med en omlegging av kraftverksbeskatningen. Eiere av vannkraftverk er pliktige til å betale naturressursskatt til kommuner og fylkeskommuner. Skattens formål har vært å sikre de kommuner og fylkeskommuner hvor kraftanlegget ligger en stabil, minste skatteinntekt, uavhengig av kraftforetakets inntekt det enkelte år. Naturressursskatten kommer til fratrekk i selskapsskatten og er dermed en omfordeling av inntekter fra staten til kommunene. Ved innføringen av naturressursskatten framhevet flertallet i Stortingets finanskomité at naturressursskatten må betraktes som en kommunal andel av grunnrenten i kraftverkene.

Skatten beregnes på grunnlag av det enkelte kraftverks gjennomsnittlige årlige produksjon av elektrisk kraft for de siste syv årene. Skatteinntektene går til kommuner og fylkeskommuner, etter satser på henholdsvis 1,1 og 0,2 øre per kWh. Satsene har ligget fast siden inntektsåret 1998.

Naturressursskatten for det enkelte kraftverk blir fastsatt året etter inntektsåret og blir innbetalt etterskuddsvis. Naturressursskatten inngår i den løpende inntektsutjevningen etter hvert som den blir innbetalt.

Samlet naturressursskatt til kommuner og fylkeskommuner har de siste årene utgjort rundt 1,6 mrd. kroner per år. Kommunene har mottatt om lag 1,4 mrd. kroner per år, jf. tabell 7.3.

Samlede inntekter fra naturressursskatten er relativt stabile over tid. Det skyldes at grunnlaget for naturressursskatt er et gjennomsnitt av de siste syv års produksjon ved det enkelte kraftverk. Det var 215 kommuner som hadde inntekter fra naturressursskatt i 2019. Inntektene fra naturressursskatten er ujevnt fordelt mellom kommunene. 24 kommuner mottok om lag 50 prosent av inntektene i 2019, når vi ser på naturressursskatten før utjevning.

7.4 Eiendomsskatt

Eiendomsskatt er en kommunal skatt på fast eiendom inkludert bygninger og grunn, som kommunene fritt kan velge om de vil skrive ut eller ikke. Utskrivingen av eiendomsskatt reguleres i eiendomsskatteloven, som blant annet fastsetter hvilke typer eiendommer kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på og definerer maksimums- og minimumssatser kommunen kan bruke.

Eiendomsskatten skrives ut på takstgrunnlaget på eiendommen per 1. januar i skatteåret. Takstgrunnlaget skal representere en form for markedsverdi (salgsverdi). Eiendommene skal som hovedregel takseres hvert tiende år, mens det er særskilte takseringsregler for vannkraftanlegg. For boliger kan kommunene velge å legge Skatteetatens formuesverdi til grunn for taksten. Verdien vil da endres årlig, i tråd med endringer i anslått markedsverdi. For boliger skal det fra 2020 benyttes en reduksjonsfaktor på 30 pst., slik at eiendomsskattegrunnlaget maksimalt kan utgjøre 70 pst. av beregnet markedsverdi.

Kommunestyret kan velge å skrive ut eiendomsskatt på ett av følgende syv områder, enten:

• fast eiendom i hele kommunen, eller

• fast eiendom i hele kommunen unntatt næringseiendom, kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• bare på fast eiendom i klart avgrensede områder utbygd på byvis, eller

• både på fast eiendom i områder utbygd på byvis og på næringseiendom, kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• både på fast eiendom i områder utbygd på byvis og på kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• bare på næringseiendom, kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• bare på kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg.

I 2021 var det 321 av 356 kommuner som skrev ut eiendomsskatt. Skattesatsen kan variere mellom 1 og 7 promille, unntatt for boliger og fritidsboliger der satsen maksimalt kan være 4 promille. Det er adgang til å differensiere skattesatsen avhengig av eiendomstype, for eksempel ved å ha ulik skattesats for bolig og næringseiendom. Det er imidlertid ikke adgang til å differensiere skattesatsen mellom boliger og fritidsboliger i kommunen. Hvis kommunen innfører eiendomsskatt, kan ikke satsen være mer enn 1 promille det første året. Økningen fra foregående år kan ikke være mer enn 1 promille. Økningen kan likevel være på 2 promille hvis det samme år innføres et bunnfradrag. Satsen kan ikke økes samme året som bunnfradraget eventuelt fjernes.

De siste årene er det gjort flere endringer i eiendomsskatten. Fra 2020 ble det innført en obligatorisk reduksjonsfaktor ved verdsettelse av bolig og fritidsbolig på 30 pst. Maksimal eiendomsskattesats for bolig og fritidsbolig ble redusert fra 7 til 4 promille fra 2019 til 2021. Fra og med skatteåret 2019 er det nye regler for skattlegging av verk og bruk. Etter de nye reglene skal produksjonsutstyr og -installasjoner (arbeidsmaskiner) som hovedregel ikke inngå i eiendomsskattegrunnlaget. Endringen innebar at kategorien «verk og bruk» ble avviklet fra 2019, men eiendomsskatt for vannkraftverk, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg med særskatt ble videreført som tidligere. Bortfallet av inntektene fra eiendomsskatt på produksjonsutstyr- og installasjoner fases gradvis inn over syv år. Kommunene som ble sterkest berørt, får en delvis kompensasjon for inntektsbortfallet som skyldes denne endringen.

Tabell 7.4 viser kommunenes inntekter fra eiendomsskatt i perioden 2018–2021.

7.5 Konsesjonsavgift og konsesjonskraft

Konsesjonskraft og konsesjonsavgift er to ordninger med lang historie, som kan føres tilbake til begynnelsen av 1900-tallet. Ordningene reguleres i vannfallsrettighetsloven og vassdragsreguleringsloven. Det er i all hovedsak større regulerbare vannkraftverk som får konsesjon etter disse lovene og må avstå konsesjonskraft og konsesjonsavgift.

Eiere av større vannkraftverk har plikt til å betale konsesjonsavgifter til staten og til kommuner som er berørt av kraftutbyggingen og må avstå konsesjonskraft til utbyggingskommunen og ev. fylkeskommunen. Staten har også rett til uttak av konsesjonskraft, men har ikke benyttet seg av denne rettigheten. Mengden konsesjonskraft og konsesjonsavgift som skal avstås, beregnes ut fra kraftverkets teoretiske produksjonskapasitet. Denne fastsettes ut fra fallhøyde og regulert vannføring gjennom kraftverket. Dette kapasitetsbegrepet kalles kraftgrunnlag.

Konsesjonsavgiften ble innført for å gi kommunene og staten en kompensasjon for generelle skader og ulemper som følge av utbygging av vassdrag, som ikke ble kompensert på annen måte, samt en rett til en andel av verdiskapningen som fant sted. Konsesjonskraftens hensikt var å sikre de berørte utbyggingskommunene kraft til alminnelig forsyning til en pris som reflekterte kostnadene ved utbyggingen. I dagens markedsbaserte kraftsystem virker konsesjonskraften som en inntektsoverføring fra selskapene til kommuner og fylkeskommuner.3

Noen kommuner har også hatt inntekter fra hjemfall av vannkraftverk til staten. Hjemfall betyr at vannfall, vassdragsregulering og tilhørende kraftanlegg tilfaller staten vederlagsfritt etter utløpet av konsesjonsperioden. Hvorvidt et anlegg skal hjemfalle eller ikke, framkommer av vilkårene i de opprinnelige konsesjonene. Det er liten grunn til å forvente hjemfallsinntekter av betydning i framtiden. For tidligere hjemfalte anlegg kan det finnes noen hjemfallsfond hos kommunene.

Nærmere om konsesjonsavgift

Den årlige konsesjonsavgiften regnes ut ved å multiplisere kraftgrunnlaget for kraftverket med en avgiftssats. Avgiftssatsen settes normalt til 24 kr per nat.hk (naturhestekrefter) til kommuner og 8 kr per nat.hk til staten i nye konsesjoner, men varierer betydelig i tidligere gitte konsesjoner.

Konsesjonsavgiften fordeles mellom kommuner på ulike måter avhengig av hvilken lov konsesjonen er gitt etter. Etter vannfallsrettighetsloven fordeles konsesjonsavgiften etter antall fallmeter som et kraftverk utnytter i hver kommune i vassdraget. Etter vassdragsreguleringsloven fordeles konsesjonsavgiften etter om kommunene er overføringskommuner, magasinkommuner eller elvekommuner. Hvilken kategori den enkelte kommune tilhører, bestemmer hvor mye konsesjonsavgift den mottar.

Konsesjonsavgiften skal avsettes særskilt for hver kommune til et fond, som anvendes etter bestemmelse av kommunestyret. Fondets midler skal fortrinnsvis anvendes til utbygging av næringslivet i distriktet.

I 2019 mottok 267 kommuner 693 mill. kroner i konsesjonsavgifter, jf. tabell 7.5. Størrelsen på konsesjonsavgiftene betalt til stat og kommune har vært relativt stabile over tid. Inntektene fra konsesjonsavgiften er også ujevnt fordelt mellom kommunene. Om lag 50 prosent av inntektene tilfalt 20 kommuner i 2019.

Nærmere om konsesjonskraft

Prisen på konsesjonskraften som kommuner og fylkeskommuner mottar, er basert på selvkost og vil variere avhengig av anlegg og konsesjon. Normalt vil prisen ligge under markedsverdien på kraften og kommunene kan tjene penger på å selge konsesjonskraft videre i kraftmarkedet.

Konsesjonskraften fordeles mellom berørte kommuner ut ifra om de er fallkommune eller kraftverkskommune (vannfallsrettighetsloven) og ut ifra kraftverksandel, magasinandel og overføringsandel (vassdragsreguleringsloven). Hvor mye konsesjonskraft hver enkelt kommune maksimalt kan motta, avgjøres av kommunens kraftforbruk til alminnelig forsyning. Dersom kommunen har rett på en større tildeling av konsesjonskraft enn forbruket til alminnelig forsyning i den aktuelle kommunen, går den overskytende konsesjonskraften til fylkeskommunen. Kommuner og fylkeskommuner mottar om lag 8,7 TWh konsesjonskraft årlig. Ca. 2,3 TWh går i dag til fylkeskommunene.

Kommunene står fritt til å selge eller disponere konsesjonskraften slik de ønsker. Det betyr at de f.eks. kan selge kraften til prisen i spotmarkedet, inngå langsiktige avtaler om salg av kraften til en fast pris eller benytte den selv. Verdien av tildelt konsesjonskraft varierer fra år til år og er differansen mellom kommunenes kjøpspris og salgsprisen de oppnår.

Det foreligger ingen sentral oversikt over verdien av konsesjonskraften før den bokføres i kommuneregnskapet ved årets utløp. Tall fra KOSTRA viser at netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg utgjorde nær 1,6 mrd. kr i 2019, 1,3 mrd. kr i 2020 og 1,9 mrd. kroner i 2021. Dette omfatter da kun verdien av konsesjonskraften som har blitt solgt videre, og ikke kraft som for eksempel har gått til kommunens eget forbruk. Verdien av konsesjonskraften kommunene mottar vil derfor sannsynlig være høyere enn det tallene fra KOSTRA viser. Dersom en i stedet beregner verdien av konsesjonskraften som konsesjonskraftmengden multiplisert med differansen mellom gjennomsnittlig årlig spotmarkedspris og konsesjonskraftprisen fastsatt av OED, kan verdien av konsesjonskraften til kommunene anslås til 1,8 mrd. kroner i 2019.

Tall fra NVEs database for vassdragskonsesjoner viser at 256 kommuner mottok konsesjonskraft i 2019. Tallene fra KOSTRA viser at 206 kommuner har regnskapsført nettoinntekter fra konsesjonskraft i 2019. Differansen skyldes sannsynligvis at ikke alle kommuner har solgt kraften videre eller har nettoinntekt fra salg av kraft. Inntektene er ujevnt fordelt mellom kommunene. 21 kommuner mottar om lag halvparten av de regnskapsførte inntektene i 2019.

7.6 Inntekter fra havbruksnæringen

En del kommuner har de siste årene fått betydelige inntekter fra havbruksnæringen. Siden 2002 har det vært adgang til å kreve vederlag ved tildeling av nye tillatelser for å drive oppdrett. Siden 2009 har det også vært adgang til å kreve vederlag for økt kapasitet på eksisterende tillatelser. Kommunesektoren mottok andeler av inntektene fra tildelinger av nye havbrukstillatelser/økt kapasitet på eksisterende tillatelser i 2009, 2013 og 2015.

I 2017 ble det innført et nytt system for tildeling av tillatelser til oppdrett. Det nye systemet innebærer at kysten er delt inn i 13 områder for produksjon av laks, ørret og regnbueørret. Annethvert år vurderes det om det kan tildeles ny vekst i det enkelte området basert på den miljømessige situasjonen i området. Det er hittil tildelt ny vekst i oppdrettsnæringen med dette systemet i 2018 og 2020, og det legges opp til ny kapasitetsjustering i 2022. Den største andelen av veksten har blitt solgt til markedspris på auksjoner avholdt av Nærings- og fiskeridepartementet.

I perioden 2017–2019 tilfalt 80 pst. av inntektene fra salg av havbrukstillatelser kommuner og fylkeskommuner. De resterende 20 pst. av inntektene gikk til staten. Kommunesektorens andel av inntektene fordeles gjennom Havbruksfondet, der 7/8 fordeles til kommuner og 1/8 til fylkeskommuner. Havbruksfondet fungerer ikke som et fond i ordets rette forstand, ettersom midlene utbetales i sin helhet kort tid etter at de er innbetalt. Havbruksfondet er derfor i praksis en ordning som fordeler inntekter fra salg av oppdrettstillatelser til havbrukskommuner.

Fra 2020 er det besluttet en ny fordelingsnøkkel for inntekter fra ny vekst. Da Stortinget fastsatte fordelingsnøkkelen, ble det vektlagt at en stor andel av inntektene skulle tilfalle kommunene og fylkeskommunene for å gi kommunene insentiver til å stille egnede arealer til rådighet for oppdrettsnæringen.

For årene 2020 og 2021 vedtok Stortinget at kommunesektoren skulle få tilført hhv. 2,25 og 1 mrd. kroner fra kapasitetsjusteringen i 2020 gjennom Havbruksfondet. Dette var en overgangsperiode fram til 2022, hvor kommuner og fylkeskommuner vil få en inntekt fra en ny produksjonsavgift. Produksjonsavgiften er en særavgift til staten og inntektene fordeles til kommunesektoren via Havbruksfondet. Produksjonsavgiften skal bidra til at inntektsstrømmen til kommunene fra Havbruksfondet blir jevnere og mer forutsigbar.4 Avgiften utgjorde 40 øre per kg produsert laks, ørret og regnbueørret i innføringsåret 2021. Kommunesektorens inntekter fra avgiften er anslått til om lag 500 mill. kroner årlig. Havbrukskommunene og -fylkeskommunene skal i tillegg tilføres 40 pst. av inntektene fra salg av produksjonskapasitet fra og med 2022. Også disse inntektene vil bli tildelt kommunene og fylkeskommunene gjennom Havbruksfondet. Det er usikkert hvor høye salgs- og auksjonsinntektene vil bli framover, fordi verken prisene eller volumet for ny kapasitetsvekst er kjente størrelser.

166 kommuner hadde inntekter fra Havbruksfondet i 2019, mens 140 kommuner hadde inntekter i 2020 og 2021, jf. tabell 7.7. Utbetalingene fra Havbruksfondet varierer betydelig fra kommune til kommune. Størsteparten av inntekten tilfaller et fåtall kommuner. 31 kommuner mottok om lag 50 prosent av inntektene i 2019. 95 pst. av inntektene fra tildelingene fordeles basert på eksisterende lokaliteter, mens 5 pst. fordeles til nye lokaliteter med et øvre tak på 5 mill. kroner per kommune. Det skulle tilsi at det i stor grad vil være de samme kommunene som mottar havbruksinntektene over tid.

7.7 Utbytteinntekter

Kommunenes inntekter fra utbytte utgjorde 4,5 mrd. kroner i 2021, og lå i perioden 2017 til 2020 på mellom 3,5 og 4,9 mrd. kroner per år, jf. tabell 7.8. Dette er inntekter som eierkommunene har tilgang til gjennom sitt eierskap. Mange kommuner eier betydelige aksjeandeler i kraftselskap, og kan ta utbytte på lik linje med utbytte fra andre finansielle eierskap. En kartlegging KS gjennomførte i 2017 indikerer at nær 70 pst. av kommunenes regnskapsførte utbytteinntekter kan føres tilbake til eierskap i kraftsektoren. Kommunenes eierskap i kraftsektoren kan dreie seg om et mer lokalt eierskap ved at kommuner i nærheten av et kraftverk eier andeler i et lokalt kraftselskap. Det kan også dreie seg om større kraftselskaper, med kommuner som aksjonærer, som eier andeler i andre kraftselskap. I slike tilfeller kan utbytte fra ett kraftselskap inngå som inntekter i et annet kraftselskap.5 Det er derfor ikke slik at det kun er kraftverkskommuner som har utbytteinntekter fra kraftsektoren. Enhver kommune kan i prinsippet investere sine midler gjennom å kjøpe aksjer i kraftsektoren, på samme måte som de kan velge å investere sine midler på andre måter.

KOSTRA inneholder tall for alle regnskapsførte utbytteinntekter, og ikke bare utbytte fra kraftsektoren. Disse tallene viser at det er noen av de største kommunene som har de største utbytteinntektene målt i beløp. I 2019 hadde Oslo alene utbytteinntekter som tilsvarte om lag 29 pst. av samlede utbytteinntekter regnskapsført i KOSTRA. Målt i kroner per innbygger er det imidlertid små kommuner som har de høyeste inntektene fra utbytte, jf. figur 7.2.

Forstørr bilde

¹ Figuren viser et gjennomsnitt for kommunenes utbytteinntekter 2018 og 2019 i kroner per innbygger, gruppert etter kommunestørrelse, hvor gruppen av kommunene med under 1 000 innbyggere vises lengst til venstre og gruppen av kommunene med over 100 000 innbyggere vises lengst til høyre.

² En kommune har utbytteinntekter som går utover den vertikale aksen. Hjartdal kommune hadde i gjennomsnitt utbytteinntekter på 12 073 kr per innbygger i 2018–2019.

Kilde: SSB/KOSTRA

7.8 Variasjon i kommunenes skatteinntekter

Det er stor variasjon i skatteinntekter mellom kommunene, både i inntektene som omfattes av dagens inntektssystem, og i de inntektene som ikke omfattes.

Tabell 7.9 viser nivå og variasjon i de ulike skatteinntektene for 2019. For inntekter som kan variere mye fra år til år, som konsesjonskraft og havbruksinntekter, er det lagt til grunn et gjennomsnitt over flere år. Skatteinntektene som er omfattet av inntektsutjevningen for kommunene utgjorde 170,1 mrd. kroner i 2019, som tilsvarte et gjennomsnitt på 31 928 kroner per innbygger.

Kraftinntektene utgjør en liten del av de samlede skatteinntektene, men kan utgjøre betydelige inntekter for enkeltkommuner. Dette gjelder også for inntektene fra Havbruksfondet, men det er færre kommuner som har inntekter fra Havbruksfondet enn fra vannkraft. Tabell 7.9 viser også ulikheten i fordelingen av inntektene, målt ved Gini-koeffisienten. Gini er et mål på inntektsulikhet på en skala fra 0 til 1, hvor 0 i dette tilfellet indikerer at alle kommunene har like høye inntekter, målt i kroner per innbygger, mens 1 indikerer at én kommune har alle inntekter. Vi ser her at skatt på inntekt og formue er relativt jevnt fordelt mellom kommunene, mens inntektene fra naturressurser gjennom naturressursskatt, eiendomsskatt annen eiendom, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og havbruksinntektene er svært ujevnt fordelt mellom kommunene, med Gini-koeffisienter mellom 0,74 og 0,9.

Figur 7.3 viser skatteinntekter i 2019 fordelt på kommuner gruppert etter innbyggertall. Figuren viser at det er de minste kommunene som samlet sett har de høyeste skatteinntektene per innbygger. Dette skyldes i stor grad inntekter fra vannkraft, havbruk og eiendomsskatt på kraftanlegg mv. De største kommunene har de høyeste skatteinntektene per innbygger, hvis vi kun ser på de skatteinntektene som er omfattet av inntektsutjevning.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, Finansdepartementet, NVE, Fiskeridirektoratet

I figur 7.4 vises skatteinntekter per innbygger for de 20 kommunene som i 2019 hadde de høyeste skatteinntektene per innbygger. Skatteinntekter inkluderer her både skatteinntekter innenfor og utenfor inntektsutjevningen.

Bykle kommune har de høyeste skatteinntektene per innbygger, både hvis en ser på skatteinntekter innenfor og utenfor inntektssystemet. Dette skyldes høye kraftinntekter, både naturressursskatt, konsesjonskraft- og avgift og eiendomsskatt på kraftanlegg. Alle de 20 kommunene har betydelige inntekter fra naturressurser i kommunen, enten gjennom inntekter fra vannkraft, havbruk eller begge. For kommunene i figuren bidrar eiendomsskatt på kraftanlegg mv. i stor grad til det høye inntektsnivået. Kommunereformen har ikke bidratt til å endre dette bildet i særlig grad. Av de 20 kommunene er det kun to kommuner som har vært involvert i en kommunesammenslåing.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, Finansdepartementet, NVE og Fiskeridirektoratet.

Tabell 7.10 viser flere mål på variasjonen i kommunenes skatteinntekter i 2019, både før og etter inntektsutjevningen. Skatteinntektene er beregnet i kroner per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet. Venstre del av tabellen inkluderer skattegrunnlaget som inngår i inntektsutjevningen i dag: skatt på inntekt og formue og naturressursskatt. I høyre del av tabellen har vi i tillegg tatt med eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter, konsesjonsavgift og inntekter fra havbruksfondet.

Kommunen med lavest inntekter har ned mot 60 prosent av landsgjennomsnittet før utjevning, mens kommunen med høyest inntekter har over 250 prosent av landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger og med utgangspunkt i skattene i dagens inntektssystem. Inntektsutjevningen i inntektssystemet gir en betydelig reduksjon i forskjellene, og løfter alle kommuner til minst 93 prosent av landsgjennomsnittet når vi kun ser på skattene i dagens inntektssystem.

Hvis vi også tar med inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og -avgift og inntektene fra havbruksfondet, blir variasjonen mellom kommunene enda større. Noen få kommuner har inntekter som er over fire ganger så høye som landsgjennomsnittet, målt per innbygger.

Graden av variasjon mellom kommunene avhenger av hvilke inntekter vi ser på. Inntektsskatten har en klart jevnere fordeling enn de øvrige kommunale inntektene, mens kraftinntekter, eiendomsskatt utenom bolig/fritidseiendom og utbetalinger fra Havbruksfondet har en svært skjev fordeling. Formuesskatten er også skjevere fordelt enn inntektsskatten, og noen få kommuner skiller seg ut med svært høye inntekter fra formuesskatt.

Tabell 7.11 viser samvariasjonen mellom ulike typer inntekt målt i kroner per innbygger. Tabellen viser en tendens til at kommuner med høye inntekter fra inntektsskatten også har relativt høye inntekter fra formuesskatten. I tillegg er det naturlig nok en tydelig samvariasjon mellom ulike typer inntekter knyttet til vannkraft: naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt utenom bolig/fritidseiendom. Det er også samvariasjon mellom formuesskatt og havbruksfond.

Det er også en viss tendens til at kommuner med relativt lave kraftinntekter mv., har høyere inntekter fra eiendomsskatt på bolig og fritidseiendom. En mulig forklaring er at kommuner med lave inntekter fra andre inntektskilder, i noen grad kompenserer ved å ta inn mer gjennom ordinær eiendomsskatt.

7.9 Hvordan virker dagens inntektsutjevning?

Som avsnitt 7.8 viser, er det betydelig variasjon i kommunenes skatteinntekter før inntektsutjevningen. I dette avsnittet omtales virkninger av dagens inntektsutjevning.

I dag er det en delvis utjevning av forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Som omtalt i kapittel 6.1.2 består inntektsutjevningen av en symmetrisk utjevning og en tilleggskompensasjon til kommuner med skatteinntekter på under 90 pst. av landsgjennomsnittet. I den symmetriske delen av utjevningen får kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger, kompensert 60 pst. av differansen mellom eget skattenivå og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger, blir trukket 60 pst. av differansen mellom eget skattenivå og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet får i tillegg til den symmetriske utjevningen en tilleggskompensasjon, der de blir kompensert for 35 pst. av differansen mellom eget skattenivå og 90 pst. av landsgjennomsnittet.

Samlet trekk fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilsvarer samlet kompensasjon til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet innenfor den symmetriske delen av inntektsutjevningen. Tilleggskompensasjonen til kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet finansieres av alle kommuner ved at de trekkes med et likt beløp per innbygger.

En økning eller nedgang i skatteinngangen for den enkelte kommune vil gjennom inntektsutjevningen gi langt mindre utslag i kommunenes inntekter enn endringen i skatteinntekter isolert skulle tilsi. Inntektsutjevningen fungerer dermed som en sikring mot variasjon i egen skatteinngang. En kommune som får lavere vekst enn landsgjennomsnittet, vil få delvis kompensert for dette gjennom inntektsutjevningen. For en kommune med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet vil en økning i skatteinntektene på 1 000 kroner per innbygger i gjennomsnitt for landet, kunne gi en økt skatteinntekt på over 930 kroner per innbygger, selv om kommunens egne skatteinntekter er uendret før utjevning. Dette medfører at sterk vekst på landsbasis også øker inntektene til kommuner som ikke selv opplever inntektsvekst.

Dagens inntektsutjevning skjermer i stor grad kommunene med de laveste skatteinntektene. I 2019 var det 349 kommuner som totalt sett fikk et tillegg gjennom inntektsutjevningen, mens 73 kommuner fikk et trekk. Total omfordeling i inntektsutjevningen var om lag 9,8 mrd. kroner dette året.

Tabell 7.12 viser de fem kommunene med henholdsvis lavest og høyest skatteinntekter per innbygger. Kommunen med de laveste skatteinntektene per innbygger i 2019 (Kautokeino) hadde skatteinntekter på 61,6 pst. av landsgjennomsnittet før utjevning, og ble etter utjevning (inkl. finansiering av tilleggsutjevningen) løftet til 93,4 pst. av landsgjennomsnittet.

I 2019 var det 285 kommuner som hadde skatteinntekter per innbygger under 90 pst. av landsgjennomsnittet, og som dermed mottok tilleggskompensasjon i inntektsutjevningen. Totalt var tilleggskompensasjonen på om lag 2 mrd. kroner i 2019, noe som ga en finansiering på 391,5 kroner per innbygger for alle kommuner.

Kommunene med de høyeste skatteinntektene per innbygger trekkes nedover av inntektsutjevningen. For kommunen på topp, Bykle, ble skatteinntektene redusert fra 277,1 pst. til 169,6 pst. av landsgjennomsnittet som følge av utjevningen. Fire av de fem kommunene med høyest skatteinntekter per innbygger er små kommuner med høye kraftinntekter. Så selv om disse kommunene har høye skatteinntekter gir de ikke så store bidrag i inntektsutjevningen målt i kroner.

Tabell 7.13 viser de fem kommunene med det største netto bidraget i inntektsutjevningen i 2019. Totalt bidrar disse fem kommunene med om lag 8,5 mrd. kroner inn i ordningen. Bidraget fra disse kommunene utgjør om lag 87 pst. av den samlede omfordelingen i inntektsutjevningen. Størst trekk har Oslo kommune med om lag 4,9 mrd. kroner, mens Bærum trekkes vel 1,7 mrd. kroner.

Figur 7.5 viser nivået på skatteinntektene per innbygger før og etter utjevning for alle kommuner i 2019. De oransje søylene viser nivået på skatteinntektene før inntektsutjevning, mens de blå søylene viser nivået på skatteinntektene etter inntektsutjevning. Figuren illustrerer at fordelingen mellom kommunene er betydelig jevnere etter utjevning enn før utjevning.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Figur 7.6 viser skatteinntekter før og etter utjevning, for kommunene gruppert etter fylke. I 2019 var det bare kommunene i Akershus og Rogaland, i tillegg til Oslo kommune, som i gjennomsnitt hadde skatteinntekter over landsgjennomsnittet før utjevning. Lavest lå fylkene Hedmark, Aust-Agder og Finnmark.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Tabell 7.14 viser skatteinntekter før og etter utjevning, i gjennomsnitt for kommuner gruppert etter kommunestørrelse. Ser vi disse kommunegruppene samlet, er det kommunene med under 1 000 innbyggere og over 100 000 innbyggere som i gjennomsnitt har skatteinntekter over landsgjennomsnittet – både før og etter utjevning.