8 Utforming av skatteelementene i inntektssystemet

Som diskutert i kapittel 5 ønsker utvalget å legge vekt på at kommunene skal settes i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Dette innebærer en økt utjevning av inntekter sammenliknet med i dagens inntektssystem. Samtidig er den lokale forankringen av kommunale inntekter viktig, og kommunene bør ha en viss andel lokale skatteinntekter. Kommunenes skattegrunnlag bør også være stabilt og ikke variere for mye fra år til år.

For å oppnå disse målene har utvalget vurdert utformingen av skatteelementene i inntektssystemet ut fra følgende spørsmål:

• Hvilke typer skatter er en del av kommunenes skattegrunnlag? Hvordan er disse skatteinntektene fordelt mellom kommunene og hvor stabile er de? Gir disse skatteinntektene en god lokal forankring av kommunenes inntekter?

• Hvor stor andel av kommunenes inntekter skal komme som skatteinntekter? Valg av andel har konsekvenser for fordelingen av og stabiliteten ved kommunenes inntekter.

• I hvilken grad (og hvordan) skal skatteinntekter utjevnes mellom kommunene? Hvilke inntekter skal utjevnes mellom kommunene?

Utvalget diskuterer spørsmål knyttet til kommunenes skattegrunnlag i avsnitt 8.1, før skatteandelen og behovet for inntektsutjevning omtales og diskuteres i avsnitt 8.2. I avsnitt 8.3 vurderer utvalget hvilke inntekter som bør utjevnes mellom kommunene.

Utvalget har også fått et tilleggsmandat om å vurdere forenligheten av at kommunene har ulike skattesatser på skatt på inntekt og formue og dagens system for inntektsutjevning. Utvalgets vurdering av dette spørsmålet omtales i 8.4.

8.1 Kommunenes skattegrunnlag

Skatt på alminnelig inntekt, formuesskatt og eiendomsskatt utgjør til sammen 97 pst. av kommunenes skatteinntekter.1 Noen kommuner har i tillegg inntekter knyttet til utvinning av naturressurser, som naturressursskatten, konsesjonsavgift, konsesjonskraftinntekter og inntekter fra Havbruksfondet. De kommunale skatteinntektene er i ulik grad skjevfordelt mellom kommunene, betales i ulik grad av kommunenes egne innbyggere og varierer i ulik grad over tid. Hvilke typer skatteinntekter kommunene tilføres har dermed betydning for graden av lokal forankring, for hvor stabile inntektene er og for hvordan de er fordelt mellom kommunene. Med dette utgangspunktet har utvalget blant annet vurdert om formuesskatten fortsatt bør være en lokal skatt, og om selskapsskatten bør gjeninnføres som en kommunal inntekt. Utvalget har også sett på stabiliteten i skattegrunnlaget alminnelig inntekt.

8.1.1 Hva er gode lokale skatter?

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra utvalget sett nærmere på ulike spørsmål knyttet til lokale skatteinntekter. Borge m.fl. (2022) går gjennom økonomisk teori knyttet til lokale skatter, og diskuterer hvilke egenskaper lokale skatter bør ha.2 På grunnlag av dette stiller forfatterne opp seks kriterier for lokale skatter, som de vurderer inntekts-, formues- og eiendomsskatten opp imot.

Det viktigste kravet til lokal beskatning er at den gir nok inntekter til å forankre finansieringen av de kommunale tjenestene i lokale skattegrunnlag. Formuesskatt og eiendomsskatt alene vil for eksempel ikke være nok til å opprettholde dagens skatteandel for kommunene, og må suppleres med inntektsskatt for å gi en tilstrekkelig lokal forankring av kommunenes inntekter.

For det andre bør skattegrunnlagene være immobile, det vil si at de ideelt sett ikke kan flyttes over kommunegrenser. Mobiliteten til skattegrunnlagene avhenger blant annet av i hvilken grad innbyggernes insentiver til å flytte på seg påvirkes av endringer i skattene. Mobile skattegrunnlag kan stimulere til en uheldig skattekonkurranse ved at kommuner prøver å trekke til seg nye skattytere ved å sette ned skattesatsen. Borge m.fl. vurderer at formuesskatten er et mer mobilt skattegrunnlag enn skatt på alminnelig inntekt. Personer med store formuer kan oppnå en betydelig gevinst ved å flytte til en kommune med lavere formuesskattesats. Eiendom er her vurdert som det minst mobile av de tre skattegrunnlagene.

For det tredje bør lokale skatter baseres på skattegrunnlag som er relativt jevnt fordelt mellom kommunene. Forskjeller i skattegrunnlag, og dermed også inntekt, gir kommunene ulike forutsetninger for å finansiere tjenestetilbudet til innbyggerne. Større forskjeller i skattegrunnlag vil kunne øke behovet for omfattende utjevning av inntekter mellom kommuner, noe som igjen betyr at kommunene blir mer avhengige av overføringer enn av egne skatteinntekter. Borge m.fl. vurderer her at formue og eiendom er et dårligere skattegrunnlag enn alminnelig inntekt, fordi de to første er skjevere fordelt mellom kommunene enn det siste.

En fjerde egenskap det legges vekt på i litteraturen er at skattegrunnlagene bør være lite konjunkturutsatte. Kommunale skatter skal gi en langsiktig og stabil finansiering av kommunale tjenester, og ustabilitet i skattegrunnlagene vil øke behovet for ordninger som kan utjevne inntektene over tid. Borge m.fl. vurderer at alminnelig inntekt er et mindre konjunkturfølsomt skattegrunnlag enn eiendomsskatt og formuesskatt.

Et femte kriterium er det såkalte residensprinsippet, som handler om at det bør være et samsvar mellom de som mottar kommunale tjenester og de som finansierer tjenestene over skatteseddelen. Den lokale skattefinansieringen bør omfatte så mange som mulig av de som har glede av de kommunale tjenestene.

Det siste kriteriet er skattens synlighet. For at kommunene skal fatte riktige beslutninger om skattenivå, er det ønskelig at skattene er mest mulig synlige for innbyggerne. Eiendomsskatten vurderes her som en mer synlig skatt enn inntekts- og formuesskatten. Eiendomsskatten betales til kommunen på en egen faktura, og er en svært synlig skatt for innbyggerne. For inntekts- og formuesskatten er det ikke like tydelig for alle hvilken andel som går til kommunen (og eventuelt fylkeskommunen) og hvilken andel som går til staten.

På grunnlag av disse kriteriene, vurderer Borge m.fl. (2022) formuesskatten som en mindre god lokal skatt enn skatt på alminnelig inntekt og eiendom. Formue er skjevt fordelt mellom kommuner, er ustabil over tid og gir begrensede inntekter til kommunene. Formue er også skjevt fordelt mellom innbyggerne innen den enkelte kommune og et svært mobilt skattegrunnlag.

8.1.2 Uforutsigbarheten i skattegrunnlaget

Ved fastsettingen av nivået på de frie inntektene i statsbudsjettet gis det et anslag på utviklingen i skatteinntektene i det kommende året. Den kommunale og fylkeskommunale skattøren for inntektsskatten settes for å nå den ønskede skatteandelen, og anslaget for utviklingen i skatteinntektene er et viktig grunnlag når skattøren skal settes.

Etter at skattøren er fastsatt i statsbudsjettet, ligger den normalt fast gjennom hele inntektsåret. Dersom den økonomiske utviklingen blir annerledes enn lagt til grunn i statsbudsjettet, blir dermed også kommunesektorens skatteinntekter annerledes enn forventet.

Den økonomiske politikken legger stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse, lav arbeidsledighet og høy verdiskapning. Kommunesektoren utgjør en stor andel av offentlig sektor, og hensynet til stabilitet både i økonomien som helhet og i kommuneøkonomien, tilsier et godt samsvar mellom kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken. Slikt samsvar sikres i første rekke gjennom fastsettelsen av inntektsrammene til kommunene og den kommunale skatteøren.

Som sentral leverandør av faste velferdstjenester bør kommunesektoren ha stabile inntektsrammer og jevn inntektsutvikling, noe som tilsier et relativt stabilt inntektsgrunnlag. I utgangspunktet skjermes skatteinntektene i kommunene for konjunktursvingninger, ved at skattøren tilpasses konjunktursituasjonen slik den vurderes når statsbudsjettet legges fram. For å nå et gitt inntektsnivå, vil en forventet høykonjunktur med forventet høye skatteinntekter isolert sett trekke skattøren ned. Det motsatte er tilfelle ved en forventet lavkonjunktur. Det er imidlertid krevende å forutsi konjunkturene.

Usikkerheten i skatteanslagene er også knyttet til en rekke andre forhold enn konjunkturene. For eksempel er det usikkerhet knyttet til virkningen av endrede skatteregler og tekniske forhold rundt forskuddstrekk, innbetaling av restskatt og korreksjonsoppgjør mellom skattekreditorene. Avvikene mellom anslag og faktiske størrelser for veksten i kommunesektorens skatteinntekter fra inntekt og formue i perioden 2003–2021 vises i figur 8.1.

Forstørr bilde

¹ Anslagene for skattevekst er fra saldert budsjett for det enkelte år.

Kilde: Finansdepartementet.

Den faktiske årlige skatteveksten varierte i denne perioden mellom en nedgang på 2 pst. i 2011 og en økning på 16 pst. i 2021. I gjennomsnitt er skatteveksten undervurdert med om lag 1,5 prosentenheter, tilsvarende om lag 4 mrd. kroner årlig. Det er klart mer enn den økningen i kommunenes handlingsrom som det er blitt lagt opp til i budsjettene for de siste årene. Avvikene er spesielt store i årene 2006 og 2021. Endringer i utbytteskatten bidrar her til avvikene mellom anslått og faktisk skattevekst. For 2021 er det også av betydning at økonomien hentet seg raskere inn etter pandemien enn forutsatt. Også for perioden 2016–2019 kan avvikene mellom anslått og faktisk skattevekst ses i sammenheng med høyere utbytter enn ventet.

Siden 2006 inngår skattepliktig utbytte til personer i alminnelig inntekt. Fra 2006 og til og med 2015 hadde skatt på utbytte samme skattesats som øvrig alminnelig inntekt. I skattereformen i perioden 2016–2019 ble skattesatsene for utbytte økt årlig. I 2022 ble skattesatsen for utbytte igjen økt. Dette har økt betydningen av aksjeutbytte i skatt på alminnelig inntekt, og medført at usikkerhet rundt utbytter nå betyr mer for kommunenes skatteinntekter enn tidligere.

Usikkerheten om utviklingen i aksjeutbytte henger blant annet sammen med at uttaket påvirkes av tilpasninger til endringer og forventninger om endringer i skatteregler. Figur 8.2 viser nivået på mottatt aksjeutbytte siden 2000. Vi ser at det er høye utbytter i forkant av innføring av skatt på aksjeutbytte i 2006 og økningen i skatt på aksjeutbytte i 2016. Dette tyder på at det er sterke insentiver til å ta ut utbytte i forkant av skatteøkninger. Utbyttetallene for 2021 forelå ikke da denne utredningen ble ferdigstilt, men utbetalt utbytte anslås å ha økt med i underkant av 80 mrd. kroner fra 2020 til 2021.3 Selv om skattepliktige utbytter utgjør en liten andel av alminnelig inntekt, kan utslagene bli store og det er krevende å forutsi tilpasningene i årene rundt skatteendringene.

Forstørr bilde

¹ Det er brudd i serien i 2006. Tall fra 2006 er mottatt utbytte for personlige aksjonærer, mens tall før 2005 gjelder bosatte personer.

Kilde: SSB, Finansdepartementet

Det har vært en klar tendens til at skatteveksten til kommunene i større grad er blitt undervurdert enn overvurdert. For finanspolitikken er det dermed først og fremst merskatteveksten som kan være en utfordring. I den grad økte skatteinntekter resulterer i økte kommunale utgifter vil det bidra til å forsterke konjunktursvingningene i økonomien. Effekten er sterkere desto mer konjunkturfølsomt kommunesektorens skattegrunnlag er, desto høyere skatteandelen er og desto mer av inntektsøkningen som fører til økte utgifter på kort sikt.

Utvalgets vurdering av uforutsigbarheten i skattegrunnlaget

Utvalget mener den økende ustabiliteten i kommunenes skattegrunnlag, som i stor grad skyldes omlegging av utbyttebeskatningen, er uheldig. Ustabiliteten er problematisk for den makroøkonomiske styringen og for muligheten staten har til å utjevne svingninger i økonomien. Usikkerheten i inntektsrammene for kommunene påvirker ressursfordelingen mellom kommunesektoren og andre samfunnsområder på en måte som er unndratt direkte politisk prioritering.

Ustabiliteten gir usikkerhet om skatteanslagene som ligger til grunn for statsbudsjettet vil samsvare med faktisk skatteinngang for kommunesektoren som helhet. Den gir også usikkerhet for den enkelte kommune om egen skatteinngang vil følge utviklingen på landsbasis. Kommuner med en svakere utvikling enn utviklingen på landsbasis vil imidlertid bli kompensert for mye av forskjellen gjennom utjevningen av skatteinntekter.

Når skatteinntektene undervurderes får kommunene normalt en merskattevekst mot slutten av budsjettåret som de har begrensede muligheter til å disponere samme år. Merskatteveksten de siste årene har dermed bedret kommunenes driftsresultater og bidratt til økte disposisjonsfond. Merskatteveksten er typisk engangsinntekter som ikke bør brukes til varig utgiftsvekst. Etter mange år med merskattevekst kan det være en fare for at kommunene begynner å regne med slike ekstrainntekter og tilpasser seg et kunstig høyt utgiftsnivå. Det kan være krevende å ta pengebruken ned igjen i perioder uten en slik merskattevekst.

Vedvarende undervurdering av skatteinntektene, slik situasjonen har vært de siste årene, kan utfordre budsjettdisiplinen i kommunene, og føre til at det stilles spørsmål om hvilket skatteanslag som skal legges til grunn i kommunens budsjetter. Det kan svekke tilliten mellom administrasjon, politisk ledelse og innbyggere.

Det vil alltid være vanskelig å forutse utviklingen i økonomien etter en krise som det koronapandemien har vært. Man må derfor regne med større avvik i skatteanslagene etter slike hendelser. Det er derimot uheldig at endringer i utbyttebeskatningen gjør veksten i kommunenes skatteinntekter så vanskelig å anslå.

Utvalget mener at kommunenes skattegrunnlag bør være mest mulig forutsigbare og stabile. En redusert skatteandel vil redusere uforutsigbarheten, men ikke fjerne den helt, så lenge skattegrunnlagene ligger fast. Av hensyn til lokal forankring mener imidlertid utvalget at den delen av kommunenes inntekter som kommer fra skatt ikke bør trappes noe særlig ned. Det bør derfor utredes andre måter å redusere ustabiliteten i skattegrunnlaget på, og det bør vurderes om det er mulig å utforme et skattegrunnlag for kommunenes inntektsskatt som ikke, eller i mindre grad, inneholder skattepliktig utbytte.

8.1.3 Formuesskatt som kommunal skatt

Den største delen av kommunenes skatteinntekter kommer fra skatt på alminnelig inntekt, mens inntektene fra skatt på formue utgjør om lag 7 pst.4 Alminnelig inntekt er jevnere fordelt mellom kommunene enn formue. Formuesskatten bidrar dermed isolert sett til større inntektsforskjeller mellom kommunene, og gir dermed større behov for utjevning av inntektene enn det skatt på alminnelig inntekt gjør.

Formuesskatten varierer også mer fra år til år enn inntektsskatten. Figur 8.3 viser den prosentvise endringen i skattegrunnlaget for alminnelig inntekt, skatteinntekt fra formue, og boligverdier som sier noe om skattegrunnlaget for eiendomsskatten.5 I figuren er kommunene gruppert etter innbyggertall. Figuren viser at det er en sammenheng mellom kommunestørrelse og variasjon, både for alminnelig inntekt, for skatt på formue og for boligverdier. Vi ser at variasjonen er størst blant de minste kommunene. Figuren viser også at svingningene i inntekt fra skatt på formue er større enn svingningene i alminnelig inntekt og boligverdiene.

Forstørr bilde

Kilde: Borge m.fl. (2022)/SSB.

Lokale skatter bør i minst mulig grad være mobile mellom kommunene. Skatt på inntekt og finansformue følger kommunen der personen er bosatt, mens formue i fast eiendom skattlegges i den kommunen hvor eiendommen ligger.6 Formue er skjevt fordelt mellom personer i samme kommune, noe som kan bety at formue er et mer mobilt skattegrunnlag for personer med store formuer.

Borge m.fl. (2022) viser til at formuesskatten kommer dårlig ut på det såkalte residensprinsippet, som tilsier at den lokale skattefinansieringen bør omfatte så mange som mulig av de som har glede av tjenestene. Dette skyldes at det er langt færre personer som betaler formues- enn inntektsskatt. Andelen personer som betaler formuesskatt har også gått ned over tid. Figur 8.4 viser utviklingen fra 2001 til 2019 i antall personer som betalte formuesskatt, og forskjellen mellom kommunene når det gjelder inntekter fra formuesskatt og skatteinntekter i alt (inkludert formuesskatt). Siden starten av 2000-tallet har det vært en klar nedgang i antallet personer som betaler formuesskatt, noe som må ses i sammenheng med økt bunnfradrag og andre endringer i regelverket. I 2001 betalte nesten 1,4 mill. personer formuesskatt (om lag 30 pst. av befolkningen), mot 560 000 i 2019 (10 pst. av befolkningen).

Forstørr bilde

Kilde: SSB og Kommunal- og distriktsdepartementet

Samtidig som stadig færre betaler formuesskatt, har forskjellene mellom kommunene i inntekter fra formuesskatt økt. I 2001 var Gini-koeffisienten for fordelingen av formuesskatt mellom kommuner 0,17, mens den i 2019 var økt til 0,32.7 Samtidig viser figur 8.4 også at samlede skatteinntekter i inntektssystemet var litt likere fordelt mellom kommunene i 2019 enn i 2001. Den økte skjevheten i fordelingen av inntekter fra formuesskatt har dermed blitt (mer enn) motvirket av andre utviklingstrekk.

På den andre siden er det også forhold som isolert sett taler for at formuesskatten skal være en kommunal inntekt. Formuesskatten bidrar til en bredere forankring av det lokale skattegrunnlaget ved at flere skattearter er kommunale. Videre bidrar den også til at personer med høy formue, men lav eller ingen inntekt, er med på den lokale skattefinansieringen. Hyttekommuner får også inntekter fra gjesteinnbyggere gjennom formuesskatten, og dette gir en kobling mellom kommunen og gjesteinnbyggerne som benytter seg av kommunale tjenester.

I dagens system er det en sterk utjevning av skatteinntekter mellom kommunene. En sterk utjevning vil kunne redusere problemet med at skatteinntekten i utgangspunktet er skjevt fordelt mellom kommunene, men en for sterk utjevning av inntektene vil samtidig svekke den lokale forankringen av formuesskatten. Siden formuesskatten er skjevt fordelt mellom kommuner vil en avvikling av skatten som en kommunal skatt gi betydelige fordelingsvirkninger for enkelte kommuner.

Utvalgets vurdering av formuesskatten som kommunal skatt

Utvalget mener at formuesskatten har noen egenskaper som gjør den mindre egnet som en lokal skatteinntekt. Formuesskatten er skjevt fordelt mellom kommuner og varierer mer fra år til år enn for eksempel skatt på alminnelig inntekt. I tillegg er formue et skattegrunnlag som kan stimulere til uheldig skattekonkurranse mellom kommuner. Kommuner kan forsøke å tiltrekke seg personer med store formuer ved å sette ned satsen for formuesskatt. Det er derfor gode argumenter for å avvikle formuesskatten som kommunal skatt. Utvalget ser samtidig at formuesskatten kan bidra til den lokale forankringen av kommunenes inntekter ved at også personer som betaler mye i formuesskatt, men lite eller ingenting i inntektsskatt, deltar i den lokale skattefinansieringen.

Utvalget foreslår å halvere den kommunale andelen av formuesskatten, ved å halvere den kommunale skattøren fra 0,7 til 0,35 pst. Utvalget foreslår videre at de reduserte inntektene fra formuesskatt erstattes med tilsvarende økte inntekter fra skatt på alminnelig inntekt, slik at forslaget er provenynøytralt. Dersom omleggingen også skal være provenynøytral for staten, må den statlige skattøren for formuesskatt økes. Utvalgets forslag vil bidra til å redusere forskjellene i skatteinntekter mellom kommunene og gi et mer stabilt skattegrunnlag. Forslaget vil også bidra til å redusere den potensielle utfordringen med skattekonkurranse mellom kommuner.

Forslaget vil gi fordelingsvirkninger mellom kommuner, hvor kommuner med høy utliknet formuesskatt per innbygger vil tape mest på endringen. Det er hovedsakelig store kommuner, med over 50 000 innbyggere, som vil tape på en halvering av den kommunale andelen av formuesskatten.

8.1.4 Selskapsskatt som kommunal skatt

Selskapsskatt er en skatt på selskapers overskudd og betales etterskuddsvis året etter inntektsåret. Selskapsskatten var en del av kommunenes inntekter i perioden fram til 1999. I perioden 2005–2008 var det en form for indirekte kommunal selskapsskatt som ble tildelt ut fra hvordan selskapenes sysselsetting fordelte seg på de enkelte kommunene. I begge periodene var inntektene fra selskapsskatten inkludert i inntektsutjevningen for kommunene. Regjeringen Solberg foreslo i 2015 igjen å tilbakeføre en del av inntektene fra selskapsskatten til kommunene, gjennom en ny inntekt fra lokal verdiskapning. Innføringen av denne inntekten ble utsatt, og har så langt ikke blitt iverksatt.

Utvalget har vurdert om kommunene bør ha inntekter fra selskapsskatten. I det følgende går utvalget kortfattet gjennom historikken til selskapsskatten som en kommunal inntekt og peker på ulike hensyn som taler for og mot selskapsskatt som en slik inntekt.

Historikk

Fram til 1999 fikk kommuner og fylkeskommuner en andel av den samlede overskuddsskatten fra selskapene. I 1999 var den kommunale satsen 4,25 pst. av en samlet skattesats på 28 pst. for selskaper. Inntekter og utgifter på selvangivelsen til de enkelte foretakene ble fordelt mellom deres virksomheter i ulike kommuner. Dette var et svært arbeidskrevende system både for skattemyndighetene og selskapene. Selskapene var pliktige til å gi opplysninger i selvangivelsen om hvordan de enkelte postene kunne fordeles mellom ulike kommuner. Fordelingen av skattegrunnlaget mellom enkeltkommuner måtte likevel delvis baseres på skjønn og lokalkunnskap ved likningskontorene. I forbindelse med statsbudsjettet for 1999 ble selskapsskatten omgjort til en ren statsskatt.

I 2005 ble selskapsskatt som kommunal inntekt gjeninnført, denne gangen som en indirekte kommunal skatt. Kommunene fikk tilført en andel av selskapsskatten bevilget som en del av rammetilskuddet og med et tidsetterslep på tre år. Andelen til kommunene var basert på en skattesats på 4,25 pst. i 2005 og 2006 og deretter 3,5 pst., mens samlet selskapsskattesats utgjorde 28 pst. Før 1999 ble en stor del av selskapsskatten tilført kommunene i henhold til hvor selskapenes hovedkontor lå. Fra 2005 ble fordelingen mellom kommuner basert på en kommunevis fordeling av sysselsettingen i de enkelte foretakene ut fra en kobling mellom skattedata for hvert enkelt foretak og sysselsettingsdata etter arbeidssted. Koblingen innebar omfattende beregninger i Skattedirektoratet. For mange kommuner varierte selskapsskatten mye fra år til år. Kommunene fikk imidlertid ikke innsyn i datagrunnlaget og kunnskap om utviklingen, ettersom Skattedirektoratets beregninger inneholdt taushetsbelagte opplysninger om foretakene. Ordningen med indirekte selskapsskatt til kommunene ble avviklet fra og med statsbudsjettet for 2009.

I Kommuneproposisjonen 2015 varslet Erna Solbergs regjering at ulike modeller for tilbakeføring av selskapsskatt til kommunene skulle vurderes fram mot kommuneproposisjonen for 2016. I Kommuneproposisjonen 2016 ble det pekt på store svakheter ved tidligere modeller for kommunal selskapsskatt, og det ble foreslått at kommunene i stedet skulle få tilført en ny inntekt fra lokal verdiskapning fra og med 2017. Forslaget var at en del av den lokale verdiskapingen skulle tilbakeføres til kommunene basert på vekst i lønnsgrunnlaget i det lokale næringslivet i den enkelte kommune. Lønnsgrunnlaget skulle være arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget i private foretak. Den nye skatteinntekten skulle ta utgangspunkt i endring i lønnssum og ikke fordeling av lønnssum. Dermed ville alle kommuner med positiv utvikling få en andel av den nye inntekten, og ikke bare de kommunene som allerede hadde et rikt næringsliv.

I kommuneproposisjonen for 2017 og 2018 foreslo regjeringen Solberg å utsette tilbakeføringen av selskapsskatten til kommunene, begrunnet med at forslaget kunne medføre økt usikkerhet om kommunenes inntekter i en situasjon der mange kommuner opplevde stor omstilling i næringslivet.

I Sverige ble den kommunale selskapsskatten avviklet i 1985 og har ikke vært gjeninnført siden. Både i Danmark og Finland har kommunene fortsatt inntekter fra selskapsskatt, og i begge land utjevnes disse inntektene mellom kommunene.

Utvalgets vurdering av selskapsskatt som kommunal inntekt

Hovedargumentet for å la kommunene få en andel av selskapsskatten har vært å gi kommunene sterkere insentiver til å legge til rette for næringsutvikling og å skape arbeidsplasser lokalt. Dette vil kunne øke verdiskapningen både lokalt og nasjonalt og styrke det lokale selvstyret ved at flere typer skatteinntekter får en lokal forankring.

I en studie som vurderte hvordan lokale skatter påvirker kommunenes insentiver til næringsutvikling ble det imidlertid konkludert med at lokale skatteelementer hadde liten betydning for kommunenes næringspolitiske engasjement.8 Uavhengig av eventuell selskapsskatt, vil kommunene ha insentiver til å legge til rette for lokal verdiskaping for å tiltrekke seg nye arbeidsplasser og innbyggere, fordi dette vil øke inntektene fra innbyggertilskuddet og personskatt. I lys av den relative betydningen av de ulike inntektspostene vil dette trolig ha større betydning enn insentivene fra selskapsskatten.

Skattegrunnlaget fra selskapsskatt er svært ujevnt fordelt. Fordelingsberegninger fra 2015 av en ny kommunal skatt basert på lønnsgrunnlaget lokalt viste at et klart flertall av kommunene ville få reduserte inntekter hvis denne skatten ble innført samtidig som personskatten ble redusert tilsvarende, selv når skatten ble utjevnet. Flertallet av kommuner som ville ha kommet godt ut av en slik omlegging hadde frie inntekter over landsgjennomsnittet. En slik endring i systemet ville isolert sett dermed bidra til større forskjeller mellom kommunene enn i dagens system.

Selskapsskatten er basert på et relativt mobilt skattegrunnlag. Mange virksomheter kan lett flyttes mellom kommuner og til dels også mellom land. Kommunale skatter bør være basert på lite mobile skattegrunnlag, særlig dersom kommunene har frihet til å bestemme skattesatser.

Selv om en ny skatt basert på lønnsgrunnlaget i privat sektor vil være mer stabil og forutsigbar enn den tradisjonelle selskapsskatten, vil også denne kunne variere betydelig fra år til år. En begrunnelse for at forslaget fra Kommuneproposisjonen 2016 ble utsatt var nettopp faren for økt usikkerhet på inntektssiden som følge av en slik skatt. Slik usikkerhet gjør det mer krevende for kommunene å planlegge budsjettene sine.

Utvalget mener at ulike former for selskapsskatt ikke bør inngå i de kommunale skattene. Utvalget legger særlig vekt på at selskapsskatten varierer betydelig både mellom kommunene og mellom år, og dermed ikke er et godt inntektsgrunnlag når kommunene skal settes i stand til å levere likeverdige tjenester. Utvalget vil peke på at det allerede i dagens system er betydelige forskjeller mellom kommunenes skatteinntekter. Utvalget ser for seg at inntektssvingningene kan bli særlig krevende for mindre kommuner med hjørnesteinsbedrifter der oppdragsmengden varierer.

Utvalget legger også vekt på at selskapsskatten er blitt et stadig mer mobilt skattegrunnlag og dermed er lite egnet som kommunal inntekt. Som omtalt ovenfor er også de aktuelle modellene for fordeling administrativt krevende.

Et argument som er brukt til støtte for kommunal selskapsskatt er at den kan stimulere til å legge til rette for lokalt næringsliv. Etter utvalgets vurdering oppveier ikke styrken i disse insentivene ulempene ved større variasjoner i skattegrunnlagene. Utvalget har da også lagt vekt på at selskapsskatt kan forsterke konkurranse på bekostning av samarbeid om næringsutvikling mellom kommuner innad i bo- og arbeidsmarkedsregionen. Som omtalt over har kommunene også med dagens system betydelig interesse av å legge til rette for lokalt næringsliv og verdiskaping lokalt.

8.2 Utjevning av skatteinntekter

Alle kommuner har i dag de samme oppgavene og det samme ansvaret, og det viktigste formålet til inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommuner kan tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere. For at dette skal oppnås mener utvalget at inntektssystemet i større grad må legge vekt på utjevning av inntekter mellom kommuner. Inntektsutjevningen bidrar i dag til en betydelig omfordeling mellom kommuner, hvor alle kommuner løftes opp til et nivå på nær 94 pst. av landsgjennomsnittet for de inntektene som inngår. Graden av inntektsutjevning må ses i sammenheng med skatteandelen, dvs. hvor stor andel av kommunenes inntekter som kommer som skatteinntekter. Også en endring av denne andelen vil påvirke fordelingen av inntekter mellom kommunene. Videre er det en betydelig andel av kommunenes skatteinntekter som i dag ikke er inkludert i inntektsutjevningen. Dette er i stor grad inntekter som er knyttet til naturressurser, og som er svært skjevfordelte mellom kommunene. For å redusere forskjeller mellom kommuner, kan det diskuteres om også deler av disse inntektene bør inkluderes i inntektsutjevningen eller omfordeles på en annen måte. I dette avsnittet vurderer utvalget hvordan økt utjevning mellom kommuner best kan oppnås.

8.2.1 Skatteandel

Skatteandelen beregnes som kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og eiendomsskatt, som andel av kommunesektorens samlede inntekter innenfor kommuneopplegget.9

I kommuneproposisjonen signaliserer regjeringen hvert år sin målsetting for hva skatteandelen skal være i neste års statsbudsjett. Kommuneproposisjonen legges fram i mai samtidig med revidert nasjonalbudsjett og gir signaler om inntektsrammene for kommuneøkonomien det påfølgende året.

I statsbudsjettet fastsettes den kommunale og fylkeskommunale skattøren for inntektskatten for å nå ønsket skatteandel. I tillegg til rammen for vekst i frie inntekter og andre endringer i overføringer til kommunene, vil anslag for utviklingen i skattegrunnlagene og øvrige kommunale inntekter spille inn når skattøren settes. Skattøren blir normalt ikke endret gjennom året. Dersom den faktiske utviklingen i de størrelsene som ligger til grunn for beregningene avviker fra anslagene i budsjettet, vil dermed den faktiske skatteandelen kunne avvike fra måltallet i statsbudsjettet.

Ved endringer i skatteregler etter at budsjettåret er startet, f.eks. i revidert nasjonalbudsjett, vil normalt skattøren ikke justeres, selv om regelendringene påvirker skatteinntektene. Dersom slike regelendringer blir kompensert, skjer det normalt ved endringer i rammetilskuddet. Også slike endringer vil dermed kunne påvirke den reelle skatteandelen.

Ved fastsetting av skatteandel og skattøren antas det at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsatsen på skattørene. Dersom en eller flere kommuner skulle benytte seg av lavere satser, vil det isolert sett trekke den reelle skatteandelen ned.

Hva er betydningen av skatteandelen?

Siden skatteinntektene er skjevere fordelt enn rammetilskuddet vil høyere skatteandel føre til større inntektsforskjeller mellom kommunene. For kommuner med høye skatteinntekter utgjør skatteinntektene en høyere andel av de frie inntektene. Figur 8.5 viser fordelingen mellom skatteinntekter og rammetilskudd innenfor de frie inntektene for hver enkelt kommune i 2019. Andelen skatteinntekter utgjør fra 63 pst. av de frie inntektene for Oslo, til 18 pst. for Utsira.

Forstørr bilde

¹ Rammetilskudd fra revidert nasjonalbudsjett 2019.

² Endelig skatteinngang i inntektsutjevningen for kommunene 2019.

³ Kommunene Hobøl, Lillesand, Os (Hordaland), Stjørdal, Spydeberg og Selbu var i perioden 2016–2019 med i et forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene, og fikk i 2019 et betydelig uttrekk fra rammetilskuddet. Dette ville påvirket tallene og fordelingen mellom skatt og rammetilskudd. Disse kommunene er derfor tatt ut av tallgrunnlaget i denne figuren.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Kommuner med en høy andel skatteinntekter vil isolert sett tjene på en høyere skatteandel, mens kommuner med lave skatteinntekter isolert sett vil tjene på en lavere skatteandel og at en større andel av de frie inntektene fordeles som rammetilskudd.

Mens hensynet til likeverdige tjenester isolert sett tilsier en lav skatteandel eller (eller høy utjevningsgrad), tilsier hensynet til det lokale selvstyret isolert sett at lokale skatteinntekter bør utgjøre en betydelig andel av kommunesektorens inntekter, altså en høy skatteandel (eller lav utjevningsgrad). En lokal forankring av inntektene gir insentiver til å påvirke eget inntektsgrunnlag og kan bidra til en mer optimal tilpasning av skatt og utgifter til lokale behov og preferanser.

Skatteinntektene er videre mer uforutsigbare enn rammetilskuddet. Skatteinntektene vil i større eller mindre grad avvike fra anslaget satt i statsbudsjettet, og vi har de senere årene sett at det har vært spesielt krevende å anslå utviklingen i den delen av skatt på alminnelig inntekt som gjelder skatt på utbytte. En høy skatteandel innebærer mindre forutsigbarhet i kommunenes inntektsgrunnlag.

Utvikling i skatteandelen over tid

Skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter har variert over tid. Siden 2011 har det vært en målsetting at denne andelen skal utgjøre om lag 40 pst. Figur 8.6 viser faktisk skatteandel opp mot målsetting i statsbudsjettet for perioden 1987–2021. Figuren viser at den faktiske skatteandelen har fulgt målsettingen relativt tett gjennom 2000-tallet.

Forstørr bilde

¹ Det er lagt inn et anslag for faktisk skatteandel 2021.

Kilde: Finansdepartementet.

Før 2011 var skatteandelen på et høyere nivå enn i dag, den varierte mer over tid og det var heller ikke alltid uttrykt et presist mål for skatteandelen. Fra 1988 og gjennom 1990-tallet varierte den faktiske skatteandelen mellom 45 og 49 prosent. Rattsøutvalget anbefalte å øke skatteandelen til 50 pst. for å gi en større lokal forankring av kommunenes skatteinntekter.10 Dette ble fulgt opp i behandlingen av kommuneproposisjonen for 2001. Stortinget la da til grunn at skatteandelen skulle økes fra 44 pst. i 2001 til 50 pst. over noen år, og utgjøre 50 pst. innen 2006. Skatteandelen ble gradvis trappet opp under Bondevik II-regjeringen (2001–2005), og utgjorde en andel på 50 pst. i 2005 og 2006.

Senere har skatteandelen gått ned. Stoltenberg II-regjeringen (2005–2013) gjorde flere endringer i inntektssystemet som gav sterkere utjevning av kommunenes inntekter. I Kommuneproposisjonen 2009 ble det blant annet signalisert at skattøren skulle fastsettes med sikte på en skatteandel på 45 pst. I Kommuneproposisjonen 2011 ble måltallet for skatteandelen ytterligere satt ned til 40 pst. Et lavere mål for skatteandelen ble begrunnet med at redusert skatteandel gir større grad av utjevning og legger til rette for et mer likeverdig tjenestetilbud mellom kommunene. Det ble også vist til hensynet til at kommunene skal ha forutsigbare inntekter.

Skatteinntekter som inngår i beregningen av skatteandelen

Skattene som inngår i beregningen av skatteandelen følger i dag SSBs definisjon av skatteinntekter. Dette omfatter skattene som utjevnes i inntektssystemet, samt eiendomsskatten som ikke utjevnes. Utviklingen i inntektene fra eiendomsskatt påvirker dermed også andelen skatt som utjevnes. Det siste tiåret har veksten i eiendomsskatten vært noe sterkere enn samlet vekst i kommunesektorens skatteinntekter. Eiendomsskattens andel av skatteinntektene økte fra 5,3 pst. i 2011 til 6,7 pst. i 2019, men falt noe igjen i 2021, se figur 8.7. Både 2020 og 2021 er påvirket av pandemien, men veksten i eiendomsskatteinntektene har også avtatt etter 2017.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet

Konsekvensen av økning i eiendomsskatten er at andelen skatt som inngår i inntektsutjevningen reduseres tilsvarende. Selv med uendret skatteandel har denne utviklingen dermed medført redusert utjevning i inntektssystemet. Den reduserte andelen skatter som utjevnes fra 2011 til 2019 tilsier isolert sett at et beløp på om lag 3,5 mrd. kroner mindre inngår i inntektsutjevningen. Store kommuners beslutninger om eiendomsskatt påvirker dermed inntektsnivået til øvrige kommuner. Systemet kan gi store, skatterike kommuner et visst insentiv til å innføre eller øke eiendomsskatt for å redusere utjevning av kommunens øvrige skatteinntekter. Selv for slike kommuner vil imidlertid virkningen være begrenset, og i praksis er trolig kommunenes beslutninger om å innføre eller øke eiendomsskatten i liten grad påvirket av slike overveielser.

8.2.2 Inntektsutjevning

Inntektsutjevningen består i dag av en symmetrisk utjevning på 60 prosent, samt en tilleggskompensasjon til kommuner med skatteinntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Symmetrisk inntektsutjevning betyr at kommuner med inntekter over et gitt referansenivå, i dette tilfellet landsgjennomsnittet, trekkes like mye per innbygger som kommunene med inntekter under referansenivået blir kompensert med. Symmetrisk utjevning ble innført for kommunene i 2005. Kompensasjonsgraden sier hvor sterk utjevningen er. Kompensasjonsgraden på 60 prosent, samt tilleggskompensasjonen for kommuner med skatteinntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet, har vært uendret siden 2011. I perioden 2009–2011 ble kompensasjonsgraden gradvis økt fra 55 til 60 prosent.

Figur 8.8 gir en illustrasjon av inntektsutjevningen. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet i kroner per innbygger, som kommune A i figuren, får et trekk i inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet i kroner per innbygger, som kommune B i figuren, får en kompensasjon gjennom inntektsutjevningen som tilsvarer 60 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet i kroner per innbygger, som kommune C i figuren, får i tillegg til dette en tilleggskompensasjon på 35 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 pst. av landsgjennomsnittet.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Samlet trekk fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilsvarer samlet kompensasjon til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet innenfor den symmetriske delen av inntektsutjevningen. Tilleggskompensasjonen til kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet finansieres av alle kommuner ved at de trekkes med et likt beløp per innbygger.

Utvalgets vurdering av behovet for utjevning av skatteinntekter

Utvalget har vurdert at det er behov for å redusere inntektsforskjellene mellom kommunene. Å redusere den kommunale delen av formuesskatten og erstatte den med økt inntektsskatt vil gi en jevnere fordeling av kommunenes skatteinntekter, og dermed også av de samlede inntektene. Utvalget har også vurdert andre endringer som kan gi en jevnere inntektsfordeling: å redusere skatteandelen, øke inntektsutjevningen, samt å inkludere flere inntekter i inntektsutjevningen. Å redusere skatteandelen vil redusere behovet for økt utjevning gjennom inntektsutjevningen. En lavere skatteandel vil som tidligere omtalt også gi en mer stabil og forutsigbar tilførsel av inntekter. I boks 8.1 vises det hvordan ulike alternativer ville gitt økte eller reduserte inntekter for kommuner med ulikt inntektsnivå.

Kommunesektorens skatteinntekter har tidligere utgjort en større andel av kommunenes inntekter enn i dag, og er i utgangspunktet på et relativt lavt nivå historisk sett. Skatteandelen ble sist redusert fra 45 til 40 prosent i 2011, begrunnet med behovet for større utjevning mellom kommuner og med at kommunene skal ha mer stabile inntekter.

I vurderingen av skatteandelen har utvalget lagt vekt på at den lokale forankringen av kommunenes inntekter er viktig slik at kommunenes finansiering bygger opp under lokaldemokratiet og det lokale selvstyret. En lavere skatteandel vil isolert sett svekke denne koblingen. Endringer i inntektsutjevningen vil virke på liknende måte som endringer i skatteandelen. Økt inntektsutjevning vil redusere forskjellene mellom kommunene, men også bidra til å svekke den lokale forankringen ved at kommunene får beholde en mindre andel av de lokale skatteinntektene. I vurderingen av hvilke insentiver kommunene har til å arbeide for å øke det lokale skattegrunnlaget, må en derfor se skatteandel og inntektsutjevning i sammenheng.

Etter utvalgets vurdering fungerer dagens inntektsutjevning godt. Inntektsutjevningen med tilleggskompensasjonen gir en betydelig omfordeling, og løfter alle kommuner opp til et minimumsnivå på 93 pst. av landsgjennomsnittet per innbygger for de inntektene som inngår. Det er etter utvalgets vurdering fortsatt behov for en tilleggskompensasjon, i tillegg til den symmetriske utjevningen, fordi denne ivaretar kommunene med de laveste skatteinntektene. En eventuell avvikling av tilleggskompensasjonen ville innebære at den symmetriske utjevningen måtte økes til om lag 83 pst., for å løfte kommunene med laveste inntektene like mye som i dag. Dette ville gitt en relativt stor økning i trekket for kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, noe som etter utvalgets vurdering ikke er ønskelig.

En utfordring er at dagens inntektsutjevning kun omfatter skatt på inntekt, formue og naturressursskatt. Kommunenes inntekter utenfor inntektsutjevningen har økt, med innføringen av Havbruksfondet. Samtidig har høye strømpriser gitt høyere konsesjonskraftinntekter for en gruppe kommuner. Det er også besluttet å innføre en produksjonsavgift på vindkraft, som kan bidra til å skape enda større forskjeller mellom kommuner som har naturressursinntekter på siden av inntektsutjevningen og kommuner som ikke har det. Utvalget foreslår ingen endringer i skatteandelen eller inntektsutjevningen, men utvalget har vurdert å inkludere flere inntekter i inntektsutjevningen, jf. kap. 8.3.

8.3 Hvilke inntekter bør utjevnes mellom kommunene?

Inntektsutjevningen omfatter i dag kommunenes inntekter fra inntekts- og formuesskatt, samt naturressursskatt. Skatt på inntekt og formue er den klart viktigste skattekilden for kommunene, og utgjorde nær 169 mrd. kroner i 2019. Naturressursskatten utgjør om lag 1,5 mrd. kroner årlig.

Andre lokale inntekter, som eiendomsskatt, kraftinntekter (foruten naturressursskatten) og havbruksinntekter inngår i dag ikke i inntektsutjevningen. Den varierende graden av tilgang på – og inntekter fra – lokale naturressurser bidrar til at det er store inntektsforskjeller mellom kommunene. For vannkraft, havbruk og petroleum står en relativt liten gruppe kommuner for en stor andel av produksjonen og mottar svært høye inntekter per innbygger.

Utvalget har vurdert om flere inntekter bør inkluderes i inntektsutjevningen og omfordeles mellom kommunene. Hensynet til at kommunene skal settes i stand til å gi likeverdige tjenester tilsier at forskjeller mellom kommunene i inntekter som i dag ikke inngår i inntektssystemet også bør utjevnes mellom kommunene. På den andre siden tilsier hensynet til lokal forankring at kommunene skal få beholde noe av inntektene fra lokale oppofrelser og få noe igjen for å stille areal og naturressurser til disposisjon.

Inntektene fra vannkraft gjennom naturressursskatt, konsesjonsavgift og konsesjonskraft er eksempler på det siste. Disse inntektene utgjør hver for seg (og samlet) en mindre del av kommunesektorens samlede inntekter, men de kan utgjøre en stor del av inntektene for de kommunene som mottar dem. Disse kommunene er typisk små kommuner, hvor vannkraftinntektene utgjør store beløp per innbygger. Av disse inntektene er kun naturressursskatten inkludert i inntektsutjevningen. Inntektene fra Havbruksfondet utgjør også en mindre del av kommunenes samlede inntekter, men kan utgjøre en stor del av inntektene for enkeltkommuner. Både vannkraftinntektene og havbruksinntektene forsterker inntektsforskjellene mellom kommunene, og gjør at kommunene med høyest inntektsnivå per innbygger kan ha et betydelig bedre tjenestetilbud enn andre kommuner.

Inntektsutjevningen bidrar til å svekke den lokale forankringen av kommunenes inntekter og reduserer insentivene til å øke skattegrunnlaget. For inntektene som er inkludert i inntektsutjevningen i dag er hensynet til lokal forankring balansert mot behovet for utjevning ved at utjevningen kun er delvis, og kommunene har dermed fortsatt insentiver til å øke skattegrunnlagene sine. Hensynet til at kommuner skal ha inntekter med en lokal forankring er ikke isolert sett et argument for ulik behandling av ulike inntekter, men for lavere utjevning av alle inntekter. Som tidligere omtalt må dette hensynet veies mot hensynet til likeverdige tjenester.

Enkelte kommunale inntekter, herunder kraftinntektene, har lange røtter og har delvis vært begrunnet som en kompensasjon til kommunene for naturinngrep og for at kommunen har stilt areal eller naturressurser til disposisjon. Slike ulemper ved naturinngrep kan være store for lokale innbyggere, men er ikke nødvendigvis begrenset til innbyggerne i den enkelte kommune. Utnyttelse av naturressurser kan også medføre miljøkostnader på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå, for eksempel for biologisk mangfold, reiseliv, rekreasjon og bevaringsverdier. Videre vil for eksempel størrelsen på den enkelte kommunes kraftinntekter også avhenge av utbyggingen av overføringsledninger som i hovedsak er betalt av andre, og som også kan oppfattes som en ulempe for beboere i de kommunene der ledningene går.

På den annen side kan kommunenes interesse for å stille naturressurser og areal til disposisjon avhenge av hvor stor del av naturressursinntektene de får beholde. Vurderingen av dette spørsmålet vil trolig også bero på i hvilken grad utbygging av kraft- og oppdrettsanlegg mv. øker lokal sysselsetting og lokale inntekter og dermed løfter kommunens ordinære skatteinntekter. Slike effekter gir kommunen insentiver til å tilrettelegge for alle typer næringsvirksomhet. Borge m.fl. (2022) stiller spørsmål ved hvorfor tilrettelegging for naturressursbasert aktivitet skal behandles annerledes enn annen næringsvirksomhet.11 For å bidra til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser er det viktig at politikken innrettes slik at ressursene blir tatt i bruk i næringene og bedriftene hvor de kaster mest av seg. Havbruksskatteutvalget viste til at hvis staten innfører virkemidler som innebærer at kommuner får større inntekter fra å legge til rette for en bestemt næring, kan det redusere viljen til å legge til rette for andre næringer som ikke gir tilsvarende inntekter, og dermed vri ressursbruken slik at den samlede verdiskapingen blir mindre.12

Utvalget har fått innspill om at man må se kommunenes eierinntekter fra kraftselskap i sammenheng med konsesjonsinntektene i en diskusjon om disse inntektene bør utjevnes mellom kommunene. Noen kommuner har betydelige eierinntekter gjennom f.eks. utbytte fra kraftselskap. Kommunenes utbytteinntekter fra eierskap i kraftsektoren kan etter utvalgets vurdering ikke likestilles med naturressursinntekter som naturressursskatt, konsesjonsavgift og konsesjonskraft. Utbytteinntekter er et resultat av kommunenes valg rundt egen sparing, investeringer og/eller eierpolitikk. Kommunene kan selv velge hvordan de vil forvalte sine disponible midler, og hvordan disse eventuelt spares eller investeres gjennom eierskap i bedrifter, egen forretningsvirksomhet, finansforvaltning og lignende. Kommuner har også solgt seg ut av sine eierandeler i kraftverk, og realisert verdier som kan investeres på andre måter, for eksempel gjennom å forvalte verdiene i finansmarkedet eller å investere i bygg og infrastruktur. Enhver kommune kan i prinsippet investere sine midler gjennom å kjøpe aksjer i kraftsektoren, på samme måte som de kan velge å investere sine midler på andre måter. Dersom kommunenes utbytteinntekter skulle inkluderes i inntektsutjevningen, ville det også kunne gitt insentiver til å ta finansielle eller organisatoriske grep for å omgå problemstillingen.

Eiendomsskatt er en frivillig skatt, som kommuner kan velge om de vil skrive ut eller ikke. Kommunene har også betydelig frihet til å velge innretning på skatten gjennom å velge hvilke typer eiendom som skal beskattes, takseringsmetode, sette skattesatser og å innføre et bunnfradrag. Det at eiendomsskatten er en frivillig skatt, kan være et argument mot å inkludere eiendomsskatt på kommunenes egne innbyggere og gjesteinnbyggere i inntektsutjevningen. Rattsøutvalget anbefalte i sin andre delutredning i 1997 at eiendomsskatten ble holdt utenfor inntektsutjevning, blant annet begrunnet med at eiendomsskatten er en frivillig skatt hvor kommunene fritt skal få velge skattesatser innenfor nasjonalt definerte rammer. Dersom eiendomsskatten i sin helhet legges inn i inntektsutjevningen vil dens lokale forankring bli svekket.13

Borgeutvalget viste i sin utredning i 2005 til at det at eiendomsskatten er en frivillig skatt, taler mot at den skal inkluderes i inntektsutjevningen. De vurderte også at datagrunnlaget for forskjeller i skattegrunnlag på den tiden var for dårlig til at eiendomsskatten kunne legges inn i inntektsutjevningen på en faglig forsvarlig måte.14 Sammenliknet med dagens situasjon der eiendomsskatten er utenfor utjevningen, vil en svekke kommunenes insentiver til å innføre eller øke eiendomsskatten dersom en større del av denne inntekten skal utjevnes med utgangspunkt i størrelsen på den innkrevde eiendomsskatten. Borge m.fl. (2022) viser til at dersom eiendomsskatteinntekter skal inkluderes i inntektsutjevningen, bør utjevningen ta utgangspunkt i forskjeller i skattegrunnlag og ikke i forskjeller i skatteinntekt. Det er urimelig å omfordele fra kommuner som har høye skatteinntekter fordi de har satt høye skattesatser på eiendom. Forfatterne viser også til at et mer enhetlig takseringsopplegg er nødvendig for eventuelt å kunne inkludere eiendomsskatt i inntektsutjevningen.15

Konsesjonsavgiften skal avsettes på et fond, som fortrinnsvis skal anvendes til utbygging av næringslivet i distriktet. Det foreligger dermed bindinger på bruken av disse inntektene, og de kan derfor ikke karakteriseres som frie inntekter. Dette kan tale imot at disse inntektene inkluderes i inntektsutjevningen.

Utvalgets vurdering av hvilke inntekter som bør utjevnes

Utvalget mener det bør legges sterkere vekt på hensynet til at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne og behovet for utjevning mellom kommuner. I dagens inntektsutjevning er nær 90 prosent av alle kommunale skatteinntekter inkludert, men skatteinntektene som ikke er inkludert er svært skjevfordelte og bidrar til store inntektsforskjeller mellom kommunene.16 Inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og havbruksfondet er frie inntekter, som kommunene kan disponere fritt, og som er med på å finansiere velferdstjenester.

Når det kun er inntekter fra skatt på inntekt og formue og naturressursskatt som utjevnes, kan kommuner med høye inntekter fra naturressurser og lave inntekter fra inntekts- og formuesskatt få kompensasjon gjennom inntektsutjevningen, samtidig som de får beholde store deler av inntektene fra naturressurser. Dette er et forhold som også taler for å inkludere flere av kommunenes skatteinntekter i inntektsutjevningen.

Utvalget ønsker samtidig å understreke at kommuner bør få noe igjen for å legge til rette for næringsvirksomhet, enten det gjelder å legge til rette for utvinning av naturressurser som vannkraft og havbruk, eller å legge til rette for annen næringsvirksomhet. Selv om det er viktig at vertskommunene får en kompensasjon for naturinngrep og lokale miljømessige konsekvenser, kan det også argumenteres for at en del av disse inntektene bør deles med kommunefellesskapet. Kommuner som legger areal til rette for næringsvirksomhet, men som ikke har de naturgitte mulighetene til å satse på vannkraftutvinning og havbruk, vil i dagens inntektssystem kun sitte igjen med eventuelle økte skatteinntekter fra inntektsskatt og formuesskatt, som begge er inkludert i inntektsutjevningen, og eventuell eiendomsskatt på selve næringsbyggene. Inntektene fra naturressurser kan avhenge av mange forhold utenfor vertskommunens kontroll, for eksempel utbygging av ny kapasitet for kraftoverføring. Konsesjonsordningene for vannkraft er gamle ordninger, og utformingen av dem må ses i sammenheng med hvordan forholdene var da ordningene ble innført. Formålet med konsesjonskraft var å sikre utbyttingskommunene kraft til alminnelig elektrisitetsforsyning til en pris som reflekterte kostnadene ved utbyggingen. I det markedsbaserte kraftsystemet vi har i dag virker konsesjonskraften som en inntektsoverføring fra selskapene til kommunene og fylkeskommunene.17

Kommunesektorens inntekter fra utvinning av naturressurser har også økt over de siste årene, med innføring av Havbruksfondet og nå også en produksjonsavgift på oppdrett. Fra og med 2022 innføres også en produksjonsavgift på vindkraft. Dette innebærer at kommunesektorens inntekter utenfor inntektsutjevningen øker, og bidrar til økende økonomiske forskjeller mellom kommunene.

Med utgangspunkt i hensynet til likeverdige tjenester bør inntektsutjevningen prinsipielt omfatte alle skatteinntekter og andre inntekter fra naturressurser som kommunene fritt kan disponere. Det gjør omfordelingen mer rettferdig og helhetlig og sikrer i større grad likebehandling av kommunene og næringene. I tråd med dette mener utvalget at kommunenes inntekter fra konsesjonskraft, Havbruksfondet og eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnett og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum også bør utjevnes mellom kommunene. Dette er inntekter som er svært skjevt fordelt mellom kommuner, og dermed bidrar til ulikheter i tjenestenivå. Utvalget foreslår at det foretas en moderat utjevning av disse inntektene, dvs. at de ikke utjevnes i like stor grad som skatteinntektene som er en del av inntektsutjevningen i dag. Dette vil både ivareta hensynet til større utjevning av inntektsforskjeller mellom kommuner, samtidig som kommuner fortsatt vil tjene på å legge til rette for utnyttelse av naturressurser. Utvalget foreslår ikke at konsesjonsavgiften inkluderes i inntektsutjevningen, siden den ikke kan regnes som frie inntekter for kommunene. Utvalget foreslår også at kun eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfattet av særskattereglen for petroleum omfattes av utjevning.18 Det er per i dag ikke mulig å skille ut kun denne eiendomskategorien i datagrunnlaget, og eiendomsskatt på kraftanlegg mv. inngår sammen med eiendomsskatt på annen næringseiendom i et samlet datagrunnlag. Utvalget er kjent med at det arbeides med å lage mer fininndelt informasjon om skattegrunnlagene som skiller mellom disse kategoriene, og som kan gjøre det mulig å inkludere eiendomsskatt på kraftanlegg mv. i en utjevningsordning.

Utvalget har også vurdert om øvrig eiendomsskatt bør inkluderes i inntektsutjevningen. Selv om mange kommuner har innført eiendomsskatt, er det fremdeles ikke alle kommuner som har eiendomsskatt, og skattesatsene varierer mellom kommunene. For å kunne inkludere eiendomsskatten i inntektsutjevningen, ville det etter utvalgets vurdering være nødvendig å bruke skattegrunnlaget, og ikke skatteinntekten, som utjevningsgrunnlag. Det vil være urimelig å omfordele fra kommuner med høye skatteinntekter fordi de har høye skattesatser på eiendom, til kommuner som ikke har innført eiendomsskatt eller har lave skattesatser. Dersom det skal tas utgangspunkt i utjevning av skattegrunnlaget og ikke skatteinntekten, så vil kommuner som ikke har innført eiendomsskatt, eller har en lav skattesats, bli behandlet i inntektsutjevningen som om de hadde innført eiendomsskatt, eller hadde hatt en høyere skattesats. Det vil også være nødvendig å få på plass et enhetlig takseringsopplegg for å kunne inkludere denne delen av eiendomsskatten i inntektsutjevningen.

Eiendomsskatt på bolig/fritidsbolig er i utgangspunktet mye jevnere fordelt enn eiendomsskatt på kraftanlegg mv., og utjevningen vil i mindre grad bidra til omfordeling mellom kommunene. For eiendomsskatt på kraftanlegg mv. er det i større grad snakk om naturgitte forutsetninger og forhold utenfor kommunens kontroll som gir kommunene mulighet til å skattlegge ulike virksomheter. Dette taler for at disse inntektene bør omfordeles mellom kommunene. I dag skattlegger kommunene nær alle mulige anlegg, og det vil her være mulig å ta utgangspunkt i en utjevning av skatteinntektene. Disse inntektene er også svært skjevfordelt mellom kommunene og bidrar dermed til større inntektsforskjeller mellom kommunene.

Utjevningsmodell

Utvalget ønsker å skissere en egen utjevningsmodell for inntektene fra eiendomsskatt på kraftanlegg mv., konsesjonskraft og havbruksinntektene. Utvalget foreslår at disse inntektene utjevnes på siden av den ordinære inntektsutjevningen og med en lavere utjevningsgrad.

Utvalget foreslår en symmetrisk utjevningsmodell med kompensasjonsgrad på 10 pst. for å oppnå en moderat utjevning. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet for de aktuelle inntektene, målt per innbygger, vil få et trekk tilsvarende 10 pst. av differansen mellom eget inntektsnivå og landsgjennomsnittet, mens kommuner med inntekter under landsgjennomsnittet vil få et tilskudd tilsvarende 10 pst. av differansen mellom eget inntektsnivå og landsgjennomsnittet. Det innebærer at kommunene som ikke har noen av disse inntektene i dag, vil få et tilskudd tilsvarende 10 pst. av landsgjennomsnittet for disse inntektene.

Det er også mulig å se for seg et alternativ hvor en mindre andel av de aktuelle inntektene inkluderes i den ordinære inntektsutjevningen. Denne andelen kan settes til 10 pst. for å oppnå en moderat utjevning. I denne modellen vil det være det samlede inntektsnivå som er avgjørende for utjevningen. Dette er en modell som vil komme kommuner med relativt lave inntekter fra inntektene som er inkludert i inntektsutjevningen i dag til gode.

Utvalget anbefaler at det ses nærmere på hvordan en slik utjevningsordning kan utformes. Et element som bør undersøkes nærmere er hvilket grunnlag som skal legges til grunn for å anslå verdien av kommunenes konsesjonskraftinntekter.

Tall fra KOSTRA for netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg viser kun verdien av konsesjonskraften som har blitt solgt videre, og ikke konsesjonskraft som for eksempel har gått til eget forbruk. For kommunene er verdien av konsesjonskraften høyere enn tallene fra KOSTRA tilsier. En mulighet her er å legge til grunn et beregningsgrunnlag hvor konsesjonskraftmengden multipliseres med differansen mellom gjennomsnittlig årlig spotmarkedspris og konsesjonskraftprisen fastsatt av Olje- og energidepartementet. Utvalget foreslår at det ses nærmere på fordeler og ulemper ved å legge til grunn et slikt eller lignende beregningsgrunnlag.

8.4 Kommunenes frihet til å sette skattesatser

For inntekts- og formuesskatten er det fastsatt maksimale skattesatser for kommunene. Kommunene kan velge å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene, men de har ikke mulighet til å sette dem høyere. Siden 1978 har imidlertid alle kommuner med ett unntak brukt maksimalsatsene, både for inntekts- og formuesskatten. Unntaket er Bø kommune i Nordland, som fra og med skatteåret 2021 satte ned sin sats for kommunal formuesskatt fra maksimalsatsen på 0,7 pst., til 0,2 pst. Dagens system for inntektsutjevning mellom kommunene er ikke utformet for å håndtere slike endringer.

I dagens system for inntektsutjevningen mellom kommunene beregnes kommunenes tilskudd og trekk på grunnlag av de faktiske skatteinntektene. Dersom en kommune setter ned skattesatsen, og med det får reduserte skatteinntekter, vil kommunens beregningsgrunnlag i inntektsutjevningen gå ned. Dersom en ikke korrigerer for dette, vil kommunen få kompensert store deler av de reduserte skatteinntektene gjennom et økt bidrag fra inntektsutjevningen, eller i form av lavere bidrag til ordningen dersom kommunen i utgangspunktet har inntekter over gjennomsnittet. Kompensasjonen finansieres av de andre kommunene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet varslet i kommuneproposisjonen for 2021 at departementet ville foreta en korreksjon i beregningen av inntektsutjevningen, for å unngå at andre kommuner må betale for at en kommune setter ned skattesatsen. Departementet så det ikke som rimelig at kommuner med maksimale skattesatser skulle kompensere en betydelig del av tapet til kommuner som velger å sette ned skattesatsene. Det ble derfor foreslått at det fra og med skatteåret 2021 ble lagt til grunn et korrigert skattegrunnlag for Bø kommune i inntektsutjevningen. Det korrigerte skattegrunnlaget er et anslag på hva skatteinntektene ville ha vært med maksimal skattesats. Departementet la til grunn at en slik korreksjon også bør gjennomføres for eventuelle andre kommuner eller fylkeskommuner som i framtiden velger å benytte seg av lavere skattesatser enn maksimalsatsene. Stortinget hadde i sin behandling av kommuneproposisjonen for 2021 ingen merknader til dette.

Tilleggsmandat til utvalget

Med bakgrunn i denne saken, fikk utvalget i januar 2021 et tilleggsmandat fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, der utvalget ble bedt om å gi en:

«nærmere vurdering av forenligheten mellom lavere skattesatser enn maksimalsatsene på skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, og dagens system for skatteutjevning. Utvalget bes se på hvordan en anledning til å ha lavere skattesatser bør håndteres i inntektssystemet. I dagens system vil dette gjelde både for inntekts- og formuesskatten».

8.4.1 Hvordan håndtere ulike skattesatser i et system med utjevning?

På oppdrag fra utvalget har Senter for økonomisk forsking (SØF) i rapporten «Lokale skatteinntekter» vurdert hvordan inntektsutjevningen kan utformes i et system med beskatningsfrihet.19 SØF argumenterer for at dersom skattesatsen varierer mellom kommuner, bør utjevningen ta utgangspunkt i forskjeller i skattegrunnlag og ikke forskjeller i faktiske skatteinntekter. Det vil være urimelig om en kommune som har satt ned formuesskattesatsen skal få økt tilskudd (eller må betale mindre i bidrag) i inntektsutjevningen, og at dette blir finansiert av andre kommuner.

SØF argumenterer for at inntektsutjevningen bør baseres på en normert skattesats dersom kommunene begynner å utnytte den formelle friheten til å sette lavere skattesatser i inntekts- og formuesskatten enn dagens maksimalsatser. I et system med en normert skattesats legges det til grunn at utjevningen skjer basert på en sats som er felles for alle kommuner, f.eks. gjennomsnittssatsen eller maksimalsatsen, eller eventuelt på satser som er felles for grupper av kommuner. I Sverige, Danmark og Finland har kommunene full frihet i valg av sats for beskatning av inntekt fra personer, og utjevningen er basert på en slik gjennomsnittlig normert skattesats. Danmark og Finland bruker gjennomsnittlige skattesatser for alle kommuner i landet, mens Sverige benytter regionspesifikke skattesatser som er felles for alle kommuner i en region.

SØF peker også på at økt utnyttelse av den formelle friheten i inntekts- og formuesskatten vil kunne få konsekvenser for måten kommunene tilføres skatteinntekter på. I dagens system består kommunenes bokførte skatteinntekter av innbetalte beløp fra ulike skatteår, og det skilles ikke mellom forskuddsskatt på inntekt og formue. Dersom kommunene velger ulike skattesatser, vil det være en fordel om skattetilførselen også følger utlignet skatt for skatteåret. SØF viser her til en modell hvor kommunene tilføres skatteinntekter forskuddsvis med grunnlag i anslag på utliknet skatt, og med påfølgende avregning når likningen foreligger på høsten året etter skatteåret. Liknende modeller brukes også i Sverige og Danmark.

Utvalgets vurdering

Utvalget har blitt bedt om å foreta en vurdering av om lavere skattesatser enn maksimalsatsene på skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere er forenlig med dagens system for inntektsutjevning, samt hvordan ulike skattesatser kan håndteres i inntektsutjevningen.

Dette er en problemstilling som prinsipielt handler om hvordan inntektsutjevningen bør utformes i et system der formell beskatningsfrihet benyttes i praksis. Norske kommuner har en viss grad av beskatningsfrihet i inntekts- og formuesskatten, siden de har muligheten til å sette skattesatsene innenfor et intervall, hvor det er gitt en øvre grense for hvor høy denne satsen kan være. Til nå har alle kommunene med unntak av Bø valgt den samme satsen, maksimalsatsen. Det kan skyldes at beskatningsfriheten ikke oppfattes som reell av kommunene, og at det i praksis kun er innenfor eiendomsskatten at kommunene kan påvirke egne inntekter gjennom skattesatsen. Utvalget har diskutert om kommunene bør ha mulighet til å sette skattesatsene selv for inntekts- og formuesskatten. Hensynet til det lokale selvstyret og den lokale forankringen av kommunenes inntekter taler for at kommunene skal ha mulighet til å sette egne skattesatser. Denne muligheten må veies opp mot hensynet til likeverdige tjenester. I tillegg kan det argumenteres for at skattesatsene i liten grad bør kunne variere for skattearter der skattegrunnlagene er nokså mobile og/eller for skattegrunnlag som er ustabile eller mer ujevnt fordelt mellom kommunene.

Formuesskatten er i SØF-rapporten vurdert som et mobilt skattegrunnlag. Ved å melde flytting til en annen kommune kan skatten reduseres betydelig for personer med store formuer. Det er uheldig om det oppstår en situasjon hvor dette bidrar til skattekonkurranse mellom kommuner. Utvalget har foreslått å redusere den kommunale delen av formuesskatten. Dette kan bidra til å redusere muligheten for slik skattekonkurranse.

Inntektsskatten er også til en viss grad et mobilt skattegrunnlag, men i betydelig mindre grad enn formuesskatten. Enkelte inntektskomponenter innenfor alminnelig inntekt, som utbytteinntekter og store næringsinntekter, er ujevnt fordelt mellom skattyterne og kan dermed være mer mobile skattegrunnlag. Imidlertid vil inntektsvirkningene av å sette ned inntektsskatten i en kommune normalt trolig dominere over nye skatteinntekter fra potensielle tilflyttere og en slik skatteendring vil dermed være mindre relevant for å styrke en kommunes inntekter.

Videre vil utvalget peke på at både skatt på alminnelig inntekt og formuesskatten er viktige virkemidler i den nasjonale fordelingspolitikken. Beskatningen av alminnelig inntekt spiller også sammen med utformingen av pensjon og trygdeordningene og skatt på utbytte. Lokale variasjoner i beskatningen av alminnelig inntekt vil bety at den sentralt fastsatte fordelingspolitikken delvis kan motvirkes på lokalt nivå. I tillegg vil verdien av fradrag, herunder sosialt begrunnede fradrag, variere mellom kommunene dersom de kommunale satsene varierer. Ulike lokale skattesatser på inntektene vil også påvirke nøytralitetshensyn i skattesystemet og mål om å beskatte ulike former for arbeidsinntekt mest mulig likt.

Mer bruk av lavere skattesatser enn maksimalsatsene vil også kunne utfordre den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter. Dette vil kunne redusere muligheten for å bruke finanspolitikken for å stabilisere den økonomiske utviklingen. Konjunkturstyringen er et sentralt statlig ansvarsområde. Det vil eksempelvis kunne være uheldig om kommunene setter ned skattesatsene i en situasjon med press i økonomien. Den samlede inntektsrammen til kommunene vil også påvirkes om flere kommuner setter ned skattesatsen. Dette må i tilfelle hensyntas i fastsetting av de frie inntektene i makro, slik at kommunesektoren selv bærer kostnadene ved lavere skattesatser.

Det er derfor utvalgets primære standpunkt at skattesatsene for skatt på inntekt og formue bør være faste satser. Selv om kommunene i svært liten grad har benyttet dagens mulighet til å sette satsene lavere enn maksimalsatsene på inntekt og formue, kan en argumentere for at det å fjerne denne muligheten vil begrense kommunenes beskatningsfrihet. Utvalget mener kommunene bør ha reelle muligheter til å påvirke egne inntekter. Det kan for eksempel løses ved at en overgang til faste skattesatser for skatt på inntekt og formue kombineres med å øke kommunenes beskatningsfrihet innenfor eiendomsskatten.

Dersom kommunene fortsatt skal ha muligheten til å sette ulike skattesatser for inntekts- og formuesskatten må det sørges for at inntektsutjevningen ikke kompenserer kommuner som reduserer skattesatsen. Så lenge alle kommuner benytter seg av den samme satsen, fungerer dagens utforming av inntektsutjevningen godt. Bø kommunes vedtak om en lavere skattesats har utfordret det rådende systemet og det har blitt foretatt en korreksjon i beregningen av inntektsutjevningen for å unngå at Bø får kompensert de tapte skatteinntektene som skyldes at de selv har valgt en lavere skattesats. Utvalget mener det er urimelig at kommuner som selv velger en lavere skattesats skal få kompensert store deler av inntektsreduksjonen av andre kommuner gjennom inntektsutjevningen. Dersom kommunene skal ha frihet til selv å sette skattesatsene, bør inntektsutjevningen innrettes slik at den enkelte kommune selv dekker inntektstapet som følger av en lavere skattesats. Dette hensynet kan ivaretas på ulike måter.

Så lenge det bare er svært få kommuner som setter en lavere skattesats, kan problemstillingen trolig håndteres slik departementet har gjort i Bø-saken. Denne løsningen går ut på at skattetallene til den/de kommunene som har en lavere skattesats blir korrigert i beregningen av inntektsutjevningen. Skatteetaten foretar en beregning av hva skatteinntektene til kommunen ville vært dersom kommunen hadde fulgt maksimalsatsen for skatteinntekten, og dette legges til grunn i inntektsutjevningen.

Å beregne hva skatteinntekten ville vært med full sats er en variant av å beregne inntektsutjevningen på grunnlag av skattegrunnlaget, hvor det legges til grunn en normert sats. SØF anbefaler i sin rapport å legge til grunn skattegrunnlaget i beregningen av inntektsutjevningen og å benytte en normert sats for alle kommuner.

Dersom friheten til å sette satser under maksimalsatsen beholdes og omfanget av kommuner som setter ned skattesatsen blir større, vil det etter utvalgets vurdering være mer hensiktsmessig og oversiktlig å legge om til å beregne inntektsutjevningen med utgangspunkt i skattegrunnlaget for alle kommuner, og benytte en normert skattesats. Det vil i den norske sammenhengen være naturlig å legge til grunn maksimalsatsen som den normerte satsen. Slik vil beregningen av inntektsutjevningen være uavhengig av den faktiske skattesatsen kommunene velger.

8.4.2 Kommunenes frihet til å sette satser i eiendomsskatten

At kommunene har mulighet til å påvirke skatteinntektene fra egne innbyggere styrker den lokale forankringen og bygger opp under det lokale selvstyret. Utvalget argumenterte i avsnitt 8.4.1 for at kommunene ikke lenger bør ha muligheten til å sette skattesatser selv for skatt på inntekt og formue, og pekte på at en slik endring kan kombineres med å øke kommunenes beskatningsfrihet innenfor eiendomsskatten. Dette ville være et brudd mot utviklingen de senere årene, der kommunenes handlefrihet innenfor eiendomsskatten er blitt innskrenket. I lys av dette har utvalget vurdert spørsmålet om kommunene bør få økt beskatningsfrihet innenfor eiendomsskatten.

Eiendomsskatten inngår i dag i fastsettelsen av skatteandelen. Med uendret skatteandel vil derfor en økning i eiendomsskatten føre til at andelen øvrige skatter reduseres, noe som vil gi redusert utjevning i inntektsystemet, jf. avsnitt 8.2.1. Innenfor en gitt ramme vil økt eiendomsskatt kun føre til endring i sammensetningen av kommunenes inntekter, og ikke økte inntekter til kommunene som helhet.

Utvalgets vurdering

Eiendomsskatten er i faglitteraturen vurdert som en god lokal skatt, se for eksempel Borge m.fl. (2022). Boliger og fritidseiendommer er immobile og ganske stabile skattegrunnlag, og skatt på slike eiendommer gir en god kobling mellom de som mottar kommunale tjenester og de som finansierer dem.20 I tillegg er det begrensede muligheter til å tilpasse seg for å unngå å betale eiendomsskatt, samtidig som det er mulig å ta fordelingsmessige hensyn gjennom et bunnfradrag. Eiendom er i utgangspunktet forholdsvis lavt beskattet i Norge sammenliknet med i andre land. Beskatning av eiendom påvirker ikke arbeidstilbudet gjennom at det blir mindre lønnsomt å jobbe.

Erfaringene fra flere kommuner tilsier i tillegg at eiendomsskatt har stort potensial for å stimulere til lokal politisk debatt. Som med formuesskatten kan eiendomsskatten også skape en kobling mellom kommunene og hyttebeboere, ved at hyttebeboere som bruker tjenestetilbudet i kommunen også bidrar til finansieringen.

Kommunenes muligheter til å øke sin finansiering gjennom eiendomsskatten har de senere årene blitt begrenset gjennom endringer i eiendomsskatteloven, hvor den maksimale skattesatsen for bolig og fritidsbolig har blitt redusert. Dette er etter utvalgets vurdering en uheldig innsnevring av kommunenes beskatningsfrihet. Innbyggernes eiendom i egen kommune eller i en kommune der de er gjesteinnbyggere er gode lokale skattegrunnlag som knytter en forbindelse mellom de som mottar tjenester og de som betaler for dem. Det tilsier at kommunene bør ha et reelt handlingsrom i utformingen av skatt på slik eiendom. Etter utvalgets vurdering bør den kommunale handlefriheten til å sette skattesats for bolig og fritidsbolig føres tilbake til samme nivå som i 2019, hvor satsene fulgte de generelle reglene i eiendomsskatteloven på mellom 2 og 7 promille, og uten en nasjonalt bestemt reduksjonsfaktor på eiendomsverdien.