Del 1

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

I dette kapittelet presenteres utvalgets mandat, oppnevning og sammensetning. Deretter gjør vi rede for hvordan utvalget forstår mandatet. Til slutt i kapittelet orienterer vi om hvordan utvalget har lagt opp arbeidet for å svare best mulig på mandatet.

1.1 Oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 18. juni 2021 oppnevnte regjeringen et offentlig utvalg som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av folkehøgskolesektoren for å se på hvordan den kan videreutvikles.

1.1.1 Utvalgets mandat

I forbindelse med oppnevningen ble utvalget tildelt følgende mandat:

Bakgrunn og utfordringer

Regjeringen mener at folkehøgskoler er en viktig del av mangfoldet i utdanningstilbudet. For mange unge mennesker utgjør et år på folkehøgskole en viktig og annerledes erfaring i tiden mellom videregående opplæring og videre utdanning eller arbeidsliv. Staten bruker om lag 1 mrd. kroner på tilskudd til folkehøgskoler i året og mer enn en av ti ungdommer tar et år på en av landets 80 folkehøgskoler.1 Folkehøgskolen tilbyr et bredt spekter av kurs på ulike fagområder, og skolene er eksamensfrie. Ved siden av læringen er også den sosiale dimensjonen en viktig del av folkehøgskoleåret. Til tross for at folkehøgskolene spiller en viktig rolle i utdanningstilbudet vårt, har vi lite systematisert kunnskap om innholdet og kvaliteten i folkehøgskolene og elevene som går der.

Folkehøyskoleloven har en vid formålsparagraf om å fremme folkeopplysning og allmenndannelse. Dette henger sammen med tradisjonen til folkehøgskolene om å være en skole for hele mennesket, hvor man skulle lære både av, om og for livet. Det er ikke gjort større endringer i folkehøgskolepolitikken på lang tid. Forrige NOU om folkehøgskoler, NOU 2001: 16 Frihet til mangfold – om folkehøgskolenes rammevilkår, ble lagt fram for 20 år siden.

Folkehøgskolesektoren har de siste årene jevnlig uttrykt et ønske om å bidra til å løse ulike samfunnsutfordringer, som for eksempel å bidra til økt gjennomføring i videregående opplæring og høyere utdanning, og å bidra til integrering. Det er behov for en større diskusjon av hva samfunnsoppdraget til folkehøgskolene skal være og hvilken plass folkehøgskolene skal ha i utdanningssamfunnet.

Det er også behov for en gjennomgang av de økonomiske og juridiske rammevilkårene for folkehøgskolene. Det er et særlig behov for en helhetlig vurdering av godkjenningsordningen. De siste årene har det vært en økning i antall søknader om godkjenning av nye folkehøgskoler. De fleste søknadene fyller lovens formelle vilkår for godkjenning, og prioriteringen mellom søkerne beror dermed i dag på en bred skjønnsmessig vurdering. Regjeringen vil at folkehøgskolene skal gi et tilbud med god kvalitet. Folkehøgskolenes faglige frihet og brede samfunnsoppdrag er et kjennetegn ved skoleslaget. Loven stiller krav om prosedyrer for selvevaluering og kvalitetsutvikling, men det er i liten grad presisert om dette også skal omfatte den faglige kvaliteten ved kursene. Det er behov for en vurdering av hva som kjennetegner god faglig kvalitet i folkehøgskolene og hvordan kvaliteten kan videreutvikles og opprettholdes.

Problemstillingene utvalget skal vurdere

Gjennom en bred gjennomgang av folkehøgskolesektoren skal utvalget utrede folkehøgskolenes rolle i utdanningssystemet og vurdere hvilke rammebetingelser som kan bidra til at folkehøgskolene fyller denne rollen. Utvalget skal særlig vurdere følgende:

• hva som bør være folkehøgskolenes samfunnsoppdrag, herunder hvordan skolene kan bidra til å løse konkrete samfunnsutfordringer

• hva som kjennetegner god faglig kvalitet i folkehøgskolene

• hvordan man kan videreutvikle og sikre den faglige kvaliteten ved folkehøgskolene

• behovet for kunnskap om folkehøgskolene, utdanningene og elevene som går der og hvordan man kan sikre et oppdatert kunnskapsgrunnlag framover

• økonomiske og juridiske rammevilkår for folkehøgskolene, herunder systemet for godkjenning av nye skoler

Føringer for arbeidet

Det skal ligge til grunn for arbeidet at folkehøgskolene fortsatt skal være et supplement til det formelle utdanningssystemet. Folkehøgskolene skal være et tilbud som hovedsakelig retter seg mot unge voksne. Langkurs med obligatorisk internat skal utgjøre skolenes kjernevirksomhet. Som hovedregel skal folkehøgskolene fortsatt være eksamensfrie.

Alle vurderinger skal begrunnes, og økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen. Utvalget skal vurdere om forslag kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettramme. Det skal legges til grunn at tilskuddsordningen for folkehøgskolene er budsjettstyrt.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet med Kunnskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov. Utvalget må legge til rette for innspill fra og dialog med berørte aktører.

Utvalget skal avgi utredningen i form av en NOU. Utvalget skal levere innstillingen innen 1. oktober 2022.

1.1.2 Utvidelse av mandatet

Som følge av ny regjering ble mandatet utvidet med følgende:

Folkehøgskolene er et verdifullt alternativ til det formelle utdanningssystemet som er uten karakterer og eksamener, men som gir lærelyst og ny motivasjon i tillegg til å drive allmenndanning og utvikle ferdigheter for livet.

Veksten i folkehøgskolesektoren de siste årene har i stor grad kommet som resultat av budsjettforlik i Stortinget. Dette gjør at veksten har vært lite planmessig. Det kan også på sikt skape en ubalanse mellom vekst i eksisterende skoler og nye skoler. Utvalget skal vurdere hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for eventuell vekst i folkehøgskolesektoren. Utvalget skal også vurdere hvordan finansieringsordningen for folkehøgskoler kan bidra til at folkehøgskoler i størst mulig grad er mangfoldige og et reelt tilbud for alle.

Utvalgets arbeid skal inkludere innspill fra hele bredden i norsk samfunnsliv, herunder også partene i arbeidslivet.

I forbindelse med utvidelse av mandatet fikk utvalget også ny leveringsfrist den 31. oktober 2022.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget består av tolv medlemmer. Utvalget er bredt sammensatt og besitter kompetanse om folkehøgskolene, videregående opplæring, dansk folkehøgskole, universitets- og høyskolesektoren, inkludering og frivillig sektor. Elleve medlemmer var med i den opprinnelige oppnevningen, mens ett medlem ble oppnevnt senere. Utvalget hadde ved oppnevningen 18. juni 2021 følgende sammensetning:

• Student Rode Margrete Hegstad, leder, Oslo

• Styreleder Gunnar Birkeland, Birkenes

• Filmprodusent Thea Stormo Solberg, Bjerkvik

• Assisterende rektor Astrid Elisabeth Moen, Inderøy

• Programleder Samuel Massie, Bergen

• Professor Nina Volckmar, Trondheim

• Kompetanse- og næringsdirektør Erik Brekken, Åndalsnes

• Styreleder Per Armand Thorbjørnsen, Stavanger

• Aktøransvarlig Irene Kinunda Afriyie, Bergen

• Viserektor Rasmus Dyrvig Henriksen, Århus

• Rådgiver Mats Andre Kirkebirkeland, Oslo

Den 4. november 2021 ble følgende medlem oppnevnt:

• Konfliktrådsleder Christian Tynning Bjørnø, Sandefjord

1.3 Utvalgets sekretariat

Utvalget har gjennom arbeidet hatt et fast sekretariat utgått fra Kunnskapsdepartementet, bestående av:

• Tuva Kantardjiev Wettland, prosjektleder (sekretariatsleder)

• Rasmus Dyrvig Henriksen, seniorrådgiver

• May Britt Myhren, rådgiver

• Torill Margrethe Måseide, seniorrådgiver

• Frøya Plahte Stavem, seniorrådgiver

Dyrvig Henriksen gikk inn i en 50 prosent stilling i sekretariatet fra 1. mai til 31. oktober 2022 på grunn av behov for økte ressurser i sekretariatet. Han har i denne perioden både sittet i utvalget og bidratt i skrivearbeidet.

1.4 Utvalgets forståelse av mandatet

Ved de 85 folkehøgskolene i Norge går det årlig omtrent 7500 elever. Dette tilsvarer om lag 12 prosent av et årskull. Det er over 20 år siden forrige helhetlige gjennomgang av folkehøgskolen. Etter forrige NOU om folkehøgskolene i 2001 forenklet staten regelverket til folkehøgskolene og ga folkehøgskolene stor frihet til å styre seg selv. Myndighetene ønsket først og fremst å regulere og føre tilsyn med statstilskuddet. Som resultat av dette er det mye i sektoren i dag som er utviklet gjennom praksis, uten at det er regulert av staten.

Utvalget har inntrykk av at folkehøgskolene forsøker å jobbe strategisk og følge utviklingstrekk i samfunnet. Etter utvalgets oppfatning kjennetegnes imidlertid de siste 20 årene av at det ikke har vært noen klar politisk retning for folkehøgskolene, men en mer pragmatisk tilnærming preget av mange enkeltstående beslutninger.

Også i mandatet ligger det etter utvalgets oppfatning en implisitt forståelse av at samfunnsoppdraget til folkehøgskolene ikke er tilstrekkelig politisk avklart, og at det trengs en avklaring for å sikre folkehøgskolenes fortsatte legitimitet som del av utdanningssektoren.

Formålsparagrafen i folkehøyskoleloven sier at «Folkehøyskolens formål er å fremme allmenndanning og folkeopplysning». Dette er ord som springer ut av folkehøgskolens historiske opprinnelse. Utvalget mener at staten har gjort for lite for å tolke disse begrepene inn i en utdanningsfaglig kontekst for samtiden.

Mandatet sier at utvalget skal vurdere «hva som bør være folkehøgskolenes samfunnsoppdrag, herunder hvordan skolene kan bidra til å løse konkrete samfunnsutfordringer». Utvalget har som følge av dette diskutert både hvilke overordnede mål folkehøgskolene skal bidra til å nå i samfunnet, og om folkehøgskolene kan bidra til å løse mer avgrensede og konkrete samfunnsutfordringer, som å bidra til fullføring av fag i videregående opplæring. Utvalget oppfatter begrepet «samfunnsoppdrag» som konkrete pålegg til folkehøgskolene, og har valgt å bruke begrepet «samfunnsmandat» for å inkludere folkehøgskolenes egne initiativ til å løse samfunnsutfordringer i diskusjonene. Utvalget forstår folkehøyskolelovens formålsparagraf som uttrykk for folkehøgskolenes overordnede samfunnsmandat.

Manglende kunnskap om folkehøgskolesektoren er en av årsakene til et uavklart samfunnsmandat. Datagrunnlaget om folkehøgskolene er spredt hos mange aktører og er i liten grad sett i sammenheng. Utvalget har brukt mye tid på å forstå sektoren ut fra de kilder som har vært tilgjengelige. Utvalget har bestilt data og analyser fra Statistisk sentralbyrå, Lånekassen og en forskningsrapport fra Proba samfunnsanalyse. For å kunne besvare problemstillingene i mandatet er det derfor viet mye plass i rapporten til en situasjonsbeskrivelse av sektoren. Utvalget har satt av hele del I av rapporten til dette. Del II inneholder problembeskrivelse og forslag til løsninger.

Ifølge mandatet skal utvalget foreslå hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for eventuell vekst i folkehøgskolen. Vekst krever økte ressurser, og utvalget finner det derfor utfordrende at mandatet samtidig ber utvalget legge til grunn at tilskuddsordningen fortsatt skal være budsjettstyrt. Budsjettstyrte ordninger kalles også rammestyrte, og utvalget velger å bruke dette begrepet i utredningen. Rammestyrte tilskuddsordninger legger i utgangspunktet ikke til rette for vekst, fordi vekst hos en tilskuddsmottaker krever kutt hos andre tilskuddsmottakere. Hvilke prinsipper det skal være for vekst handler også om å vurdere balansen mellom eksisterende og nye folkehøgskoler. Utvalget legger derfor til grunn at det viktigste er å drøfte hvor enkelt det bør være å opprette en ny folkehøgskole med statstilskudd når det finnes eksisterende folkehøgskoler. Enkelte skoler med uutnyttet kapasitet kan risikere å miste deler av sitt tilskuddsgrunnlag. Godkjenningskriteriene for nye folkehøgskoler blir dermed et sentralt virkemiddel for å finne det riktige balansepunktet mellom nyetablering og videreføring. I lys av mandatet om å utrede hva som er god kvalitet i folkehøgskolen, vurderer utvalget at kriterier for godkjenning av nye folkehøgskoler og kvalitet bør ses i sammenheng.

Et godkjent folkehøgskoleår gir to tilleggspoeng ved opptak til universiteter og høgskoler. Tilleggspoengene er det som formelt, men indirekte, forbinder folkehøgskolen med det formelle utdanningssystemet. Ifølge mandatet skal utvalget legge til grunn at folkehøgskolene «fortsatt skal være et supplement til det formelle utdanningssystemet». Utvalget har derfor ikke prioritert å vurdere hvordan folkehøgskolen kan bli formelt kompetansegivende.

Som del av utdanningssystemet, men uten å være formelt kompetansegivende, har folkehøgskolene et ekstra behov for å vise sin relevans i samfunnet. Der det formelle utdanningssystemet har i oppdrag å både danne og utdanne mennesker, har folkehøgskolen danning som primæroppdrag. Utvalget ønsker å vise hvordan folkehøgskolen, som et supplement til det formelle utdanningssystemet, kan spille en viktig rolle i samfunnet ved å gi den kompetansen et moderne samfunn etterspør. Uten en formell kvalifikasjon kan det være nærliggende for mange å tenke at folkehøgskolen er et kulturtilbud heller enn et utdanningstilbud. Forskriften til folkehøyskoleloven stiller krav om at lærerne skal ha pedagogisk kompetanse. Utvalget mener at en klar pedagogisk metodikk og et samfunnsmandat om å danne hele mennesket gjør at folkehøgskolene hører hjemme i kunnskapssektoren. En del av utvalgets arbeid handler om at den statlige styringen av sektoren i større grad bør tydeliggjøre samfunnsmandatet og relevansen folkehøgskolene har.

I mandatet er det en føring om å se nærmere på hvordan folkehøgskolen i større grad kan bli et «reelt tilbud for alle», uten at det medfølger noen indikasjoner på hvem «alle» er eller hvem som i dag ikke har et reelt tilbud. Utvalget har sett på tilgjengelig statistikk om folkehøgskoleelevene for å se på representasjon av ulike grupper. Statistikken viser at personer med minoritetsbakgrunn, lav sosioøkonomisk bakgrunn og/eller funksjonsnedsettelser er underrepresentert i folkehøgskolen. Utvalget har derfor hovedsakelig valgt å se nærmere på barrierer for, og inkludering av, disse gruppene og har invitert interesseorganisasjoner til å komme med innspill om hvordan de kan inkluderes bedre. Utvalget vurderer det som avgjørende å inkludere disse gruppene i større grad for at folkehøgskolene skal fylle sitt samfunnsmandat.

Utvalget har sett til økonomiske og juridiske rammevilkår for privatskoler, fagskoler og universiteter og høgskoler for å lære om hvordan forvaltningen av folkehøgskolene kan innrettes for å sikre kvalitet, transparens og forutsigbarhet. Etter vurdering av relevans for utredningen og av hensyn til kapasitet, har utvalget avgrenset kartlegging av, og sammenlikning med, folkehøgskoler i andre land til Norden, med vekt på Danmark.

Utvalget anser elevenes bo- og læringsmiljø som et sentralt element i vurdering av kvalitet i folkehøgskolen. På grunn av begrenset tid og manglende tilgang på informasjon har ikke utvalget lagt vekt på kartlegging av folkehøgskolenes bygg og fysiske læringsmiljø, men prioritert å se på tiltak for å sikre god tilgang til folkehøgskole for et større mangfold av elever.

Kompetente lærere er sentralt for et godt læringsmiljø, og utvalget har kartlagt lærernes pedagogiske kompetanse. Utvalget har ikke sett nærmere på hvordan folkehøgskolemetodene eventuelt påvirker grunnskolen og den videregående opplæringen. Utvalget har kartlagt kjønnsforskjellene i folkehøgskolen uten å undersøke dem nærmere. Innenfor tiden og rammen for denne utredningen har det ikke vært mulig for utvalget å prioritere en nærmere kartlegging av elever med behov for tilrettelegging og hvordan folkehøgskolene tilrettelegger. Det har dermed heller ikke vært mulig å vurdere i hvilken grad de eksisterende tilskuddsordningene for tilrettelegging (særtilskudd og dobbelttelling) fungerer etter hensikten.

1.5 Arbeidsform og innspill

1.5.1 Arbeidet i utvalget

Utvalget har hatt åtte møter. På utvalgets første møte deltok daværende kunnskapsminister Guri Melby for å orientere om regjeringens ambisjoner for utvalgets arbeid og utvalgets mandat.

Tre møter ble gjennomført på fire folkehøgskoler: Rønningen folkehøgskole i Oslo, Fana folkehøgskole og Nordhordland folkehøgskole i Vestland og Peder Morset folkehøgskole i Trøndelag. Slik har utvalget blitt bedre kjent med folkehøgskolene.

Utvalgsleder, Rode Margrete Hegstad, holdt innlegg på rektormøtet til folkehøgskolene 10. juni 2022 og utvalgsmedlemmene Gunnar Birkeland og Astrid Elisabeth Moen deltok i debatt om «framtidas folkehøgskole» på det samme arrangementet.

1.5.2 Innspill

Skriftlige innspill fra inviterte

For å svare på mandatets forventning om å inkludere innspill fra norsk samfunnsliv og partene i arbeidslivet, sendte utvalget ut et innspillsbrev til 39 mottakere bestående av medlems- og interesseorganisasjoner og fylkeskommuner.2 Utvalget mottok seks svar: fra Virke, LO, Utdanningsforbundet, Folkehøgskoleforbundet, Noregs Kristelege Folkehøgskolelag og Folkehøgskolerådet.

Innspillsbrevet ba om organisasjonenes syn på sju konkrete problemstillinger:

• Hvordan bør finansieringsordningen for folkehøgskoler innrettes slik at skolene får tilstrekkelig med ressurser til å tilrettelegge for at alle elever kan delta ved skolen?

• Folkehøgskolene når i mindre grad ut til elever med innvandrerbakgrunn. Utvalget ønsker å forstå årsaken til dette, og ønsker innspill til hvordan vi kan bygge ned barrierene for deltakelse for denne gruppen ungdommer.

• Hvordan påvirker og samhandler en folkehøgskole med sitt lokalsamfunn?

• Hvordan ser kommunen, fylkeskommunen, lokalt næringsliv og lokal frivillighet på folkehøgskolen som en aktør i nærmiljøet?

• Hva er god kvalitet i folkehøgskolene?

• Personlig utvikling og sosiale ferdigheter er noen av utbyttene som ofte løftes frem hos elever som har gått et år på folkehøgskole. Hvordan vurderer arbeidsgivere en kandidat som har gått et år på folkehøgskole versus en kandidat som ikke har gjort det? Hvilken kunnskap om folkehøgskoleåret trenger arbeidsgivere for å kunne gjøre denne vurderingen?

• Hvilken kompetanse bør personalet og lærere på en folkehøgskole ha for å sikre god faglig kvalitet?

Inviterte innledere

Utvalget har invitert følgende innledere til utvalgsmøter:

• Einar Opsvik, leder, Anne Tingelstad Wøien, daglig leder og Helge Kjøll jr., nestleder i Folkehøgskolerådet

• Benedicte Hambro, internatleder ved Arbeiderbevegelsens folkehøgskole

• Simen Markussen, direktør ved Frisch-senteret

• Ingvild Østli, generalsekretær og Maja Lie Opdahl, rådgiver, fra Unge funksjonshemmede

• Guro Ødegård, instituttdirektør ved Velferdsforskningsinstituttet NOVA ved OsloMet

• Bjarne Kvam, førstelektor ved NLA høgskolen

• Umar Ashraf, head of content, BDO Norge

• Jeppe Lau Nielsen, fuldmægtig, og Emil Felix Spendrup Franz, fuldmægtig, fra Slots- og kulturstyrelsen, Danmark

• Roger Spidsberg, fagdirektør i Juridisk avdeling i Kunnskapsdepartementet

• Thor West Nielsen, chefkonsulent, og Jakob Hvenegaard Andersen, specialkonsulent, fra Folkehøjskolernes Forening i Danmark (FFD)

• Bjørn Erik Rasmussen, avdelingsdirektør og Anne Berit Grøtta Endresplass, rådgiver, fra avdeling for tilskuddsforvaltning i Utdanningsdirektoratet

• Ronny Alver Gursli, avdelingsdirektør, Marit Gjerde, rådgiver og Åshild Østerbø Ulvedal, seniorrådgiver, fra Tilsynsavdelingen i Utdanningsdirektoratet

• Birgitte Ulvevadet, seniorrådgiver i Tilsynsavdelingen i NOKUT

• Johan Smit, økonomirådgiver i Folkehøgskolerådet

• Henrik Skaug Sætra, prosjektleder i Proba samfunnsanalyse

I tillegg har utvalget hatt møter med rektor, ansatte og elever på de fire folkehøgskolene vi har besøkt.

Innspill kommet inn via e-post og utvalgets nettsider

Utvalget har gjennom sin nettside3 og per epost mottatt til sammen 26 innspill.

1.5.3 Kunnskapsgrunnlag

Kunnskapsgrunnlaget om folkehøgskolesektoren ved utvalgets oppstart var begrenset og lite av eksisterende statistikk er publisert. Data er spredt hos mange aktører og ses i liten grad i sammenheng. Sammenliknet med andre deler av utdanningssystemet er det forsket lite på folkehøgskolene, og det finnes få empiriske studier som kan slå fast at folkehøgskolene har betydelige positive samfunnsbidrag.

Utvalget har bestilt en stor mengde statistikk og analyser fra Statistisk sentralbyrå basert på registerdata og data fra Utdanningsdirektoratet. I tillegg har utvalget bestilt tall om utdanningsstøtte for folkehøgskoleelever fra Lånekassen. Innenfor rammen av denne utredningen har det ikke latt seg gjøre å oppdrive historiske data for å lage lengre tidsserier om utviklingen i folkehøgskolen.

For å få belyst problemstillingen om underrepresentasjon av elever med innvandrerbakgrunn og lav sosioøkonomisk status, fikk Proba samfunnsanalyse et forskningsoppdrag. Analyser fra Statistisk sentralbyrå og forskningsrapporten fra Proba samfunnsanalyse, «Folkehøgskolen – for alle?», er vedlagt utredningen.

Utvalget har mottatt tall om folkehøgskolenes økonomi fra Folkehøgskolerådet og årsregnskap fra statsforvalterne, men har ikke hatt tid eller anledning til å sette seg inngående inn i enkeltskolers økonomi.

1.6 Utredningens oppbygging

Utvalget har valgt å dele opp denne utredningen i to deler. I del I beskrives innledningsvis utvalgets mandat, sammensetning og arbeid. Dernest følger en sammenfatning av utvalgets anbefalinger, og hvilken retning utvalget mener folkehøgskolesektoren bør gå i årene framover.

Folkehøgskolesektorens opprinnelse, danningsoppdrag og sektorens organisering presenteres i kapittel 3. Den sentrale empirien utredningen bygger på presenteres i kapittel 4, som handler om folkehøgskoleelevene. I kapittel 5 gjør vi rede for hvilke utviklingstrekk i samfunnet som påvirker folkehøgskolen. Avslutningsvis i del I beskrives statens styring av sektoren og folkehøgskolenes tilskuddsordning.

Problembeskrivelser, utvalgets vurderinger og forslag presenteres i del II. Delen starter med et kapittel som sammenfatter de mest sentrale utfordringene i folkehøgskolen som utvalget har identifisert. Utfordringene vurderes opp mot hva som er elevenes utbytte av folkehøgskolen.

I de fem påfølgende kapitlene går vi nærmere inn på utfordringene, og utvalget legger fram sine vurderinger og anbefalinger. Utredningen avsluttes med en gjennomgang av de økonomiske og administrative konsekvensene av tiltakene som foreslås.

2 Sammendrag og utvalgets anbefalinger

Dette kapittelet sammenfatter utvalgets anbefalinger om hvilken retning folkehøgskolesektoren bør gå i årene framover. Kapittelet oppsummerer også utvalgets forslag til tiltak for å lage framtidens folkehøgskole.

2.1 Framtidens folkehøgskole

Over 20 år er gått siden forrige gang et offentlig utvalg fikk i oppdrag om å vurdere folkehøgskolenes rammevilkår og samfunnsmandat. I denne perioden har samfunnet rundt folkehøgskolene gjennomgått store endringer. Tiden er derfor moden for en ny gjennomgang av folkehøgskolenes rolle i samfunnet og forutsetningene for å utøve denne rollen. Et fellestrekk for det norske samfunnet i dag og for 20 år siden, er at vi har gode muligheter for å forme våre egne liv, en høy grad av tillit til hverandre og stor personlig frihet.

Med denne utredningen ønsker utvalget å utforme noen hovedprinsipper og gi retning for folkehøgskolesektoren i årene som kommer. Samfunnsmandatet til folkehøgskolene må tolkes og konkretiseres ut fra utviklingstrekk i samtiden. Folkehøgskolene går inn i framtiden gjennom å ta vare på det som fungerer godt i dagens folkehøgskole og samtidig gjennomføre forandringer der det trengs. Også i det 21. århundret skal folkehøgskolene være en ressurs og en positiv kraft i det norske samfunnet.

Folkehøgskolens danningsoppdrag og metode handler om møte mellom mennesker, der elevene bor og lærer sammen i små samfunn gjennom lengre tid. Dette bygger fellesskap og øker den mellommenneskelige tilliten. Høy grad av tillit knytter folk sammen og er en styrke ved det norske samfunnet som det er viktig å ta vare på. Folkehøgskolen legger spesielt godt til rette for et mangfold av meninger og for utvikling av evnen til mellommenneskelige relasjoner. Dette fremmer både toleranse og forståelse for andres meninger, og styrker evnen til å håndtere egne tanker, følelser og relasjoner. Elevene lærer seg selv å kjenne gjennom fellesskap med andre.

Bofellesskap og interessefellesskap i folkehøgskolen gir elevene vennskap og nettverk som er viktige resten av livet. Mange elever velger høyere utdanning etter folkehøgskolen, og da kan de allerede ha et nettverk de kan benytte som studenter på nytt studiested. Sosiale nettverk og gode relasjoner til andre mennesker betyr mye for livskvalitet og mental helse, men også for gjennomføring av utdanning og studier. Folkehøgskolene fører folk sammen og kan bidra positivt til folkehelsen.

Folkehøgskolekurs gir deltakelse i ulike demokratiske fellesskap – på kurset, på internatet og i de ulike fagene. Slik erfaring gir innsikt og grunnlag for å kunne ta et aktivt valg om å delta i samfunnet. Samfunnsdeltakelse handler om å være en del av de demokratiske prosessene i det sivile samfunnet, som for eksempel organisasjonsarbeid og dugnad.

Utvalget ønsker levedyktige og gode folkehøgskoler med bred aksept for sitt samfunnsmandat. Utvalget ønsker å framheve verdiene menneskeverd, aktivt medborgerskap, livsmestring og mangfold som sentrale i folkehøgskolenes samfunnsmandat. For at folkehøgskolene skal kunne oppfylle mandatet på en god måte, må skolene være åpne for alle. Folkehøgskolen er en sosial smeltedigel hvor man treffer andre på like vilkår, og har et mangfold av elever.

Utvalget mener imidlertid at enkelte skjevheter, som overrepresentasjon av unge fra ressurssterke familier og for mange kostbare kurs, må rettes opp. En kursendring på disse områdene nå, vil forhindre framtidig kritikk om at folkehøgskolene bidrar til å reprodusere sosiale forskjeller i samfunnet og en ikke-bærekraftig drift.

Utvalget har følgende mål for framtidens folkehøgskole:

Framtidens folkehøgskole skal

• være åpen for alle. Alle individer skal lære å fungere i fellesskap sammen og alle er like mye verdt. Et demokratisk samfunn vedlikeholdes ved at ulike grupper lever sammen på rettferdige vilkår. Derfor er mangfold i bakgrunn og funksjonsnivå en ressurs. Folkehøgskolene er spesielt godt egnet som inkluderingsarena. Utvalget ønsker derfor at det skal være en blandet og mangfoldig elevmasse på alle skoler. Alle skal ha mulighet til å velge mellom ulike skoler.

• fremme bærekraftig utvikling. Bærekraftig utvikling inkluderer miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft. Folkehøgskolene er spesielt godt egnet som arena for å utvikle bevissthet om bærekraftig utvikling, da elevene bor sammen på skolen og danner et lite samfunn. Elevene er stort sett unge voksne i alderen 19–25 år, en periode hvor man formes verdimessig.

• være en motvekt mot prestasjonsjag og press i samfunnet. Et høyt nivå av psykiske plager er vanlig blant unge. Det er viktig å bevare folkehøgskolen som skoleslaget uten måling og vurdering, der all læring skjer basert på egen interesse og med god tid til fordypning. Vi motiveres for læring på ulike måter. Folkehøgskolen er stedet hvor man er til stede her og nå og ikke vurderes basert på tidligere prestasjoner og videre planer.

• forvalte kulturarven og gi historisk og kulturell forankring i det norske samfunnet. Folkehøgskolene viderefører en opplysningstradisjon for hele folket gjennom blant annet tradisjonsrik sang, musikk, håndverk, historiske bygningsmiljø og lokal tilhørighet. Dette er viktig kunnskap for å opprettholde en miljømessig bærekraftig livsstil.

• være en arena for pedagogisk og faglig utvikling og innovasjon. Folkehøgskolen er fleksibel og klar for kjappe endringer i tema og metode fordi kursplanene utvikles lokalt uten sentralt gitte føringer. Det er også av betydning at folkehøgskolene hele tiden må ha et godt tilbud for å tiltrekke seg elever.

• være til stede i lokalsamfunnet. Det er verdifullt at elevene møter lokalbefolkningen på arrangementer på skolen, og at elevene bidrar inn i lokalsamfunnet der de er.

• arbeide for et globalt engasjement gjennom sitt virke. Folkehøgskolen skal bidra til mer bevissthet, økt refleksjon og diskusjon rundt globale spørsmål, i tråd med FNs bærekraftsmål.

En mer mangfoldig og bærekraftig folkehøgskole krever at rammevilkårene for folkehøgskolene får en utforming som støtter opp under dette. Krav til kvalitetsarbeid, mer oppfølging og kontroll og en tilpasset finansieringsordning er alle virkemidler for å oppnå målet om en mer inkluderende folkehøgskole. For å styrke kvaliteten i folkehøgskolen, er mer oppfølging og tilsyn kombinert med regler som lar seg kontrollere de fremste virkemidlene. I tillegg er forutsigbare økonomiske rammer etter utvalgets vurdering en forutsetning for god kvalitet.

For å nå utvalgets mål for framtidens folkehøgskole, mener utvalget det er en forutsetning at

• samfunnsmandatet tydeliggjøres gjennom en revidert formålsparagraf

• kurstilbudet i folkehøgskolen er tilpasset en mangfoldig elevgruppe og er sosialt og økonomisk bærekraftig

• kurstilbudet i folkehøgskolen har god kvalitet, og at folkehøgskolene arbeider systematisk med egen kvalitetsutvikling

• folkehøgskolenes finansiering er elevavhengig, slik at skolene må opprettholde et godt og etterspurt tilbud for å være levedyktige

• ansvaret for god skoledrift, i samsvar med regelverket for folkehøgskolene og annet regelverk, er plassert hos folkehøgskolens styre, i nært samarbeid med skolens daglige ledelse

• staten sørger for at kunnskap og innsikt om folkehøgskolen og læringsutbyttet elevene får, er tilgjengelig for allmennheten. Dette skjer både gjennom mer systematisk innsamling av data, offentliggjøring av data om skoledriften og ved mer forskning

• folkehøgskolene jobber langsiktig når det gjelder miljømessig, sosial og økonomisk bærekraft

• folkehøgskolenes reisevirksomhet begrenses betydelig. Der reiser gjennomføres skal disse være vesentlige for å oppnå kursets mål tilknyttet folkehøgskolens formålsparagraf. I vurdering av om reiser skal gjennomføres skal hensyn til klima, miljø og pris veie tungt

• elevenes formelle rettigheter styrkes. Det bør innføres en ordning med felles elevombud for alle folkehøgskolene og inntaksbestemmelser for å rangere søkere ved oversøkning. En uavhengig klagenemnd bør behandle klager over folkehøgskolens vedtak om tap av skoleplass. Videre bør det reguleres både hva ordningen med elevstipendiater skal være og hva som skal til for at elevene mister skoleplassen eller blir midlertidig bortvist

• staten sørger for god veiledning og informasjon til folkehøgskolene om hvordan regelverket skal forstås og praktiseres

• staten sørger for tilsyn og kontroll av folkehøgskolene for å sikre god kvalitet

2.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalgets anbefalinger er omtalt i del II av utredningen. I det følgende presenteres en oppsummering av utvalgets anbefalinger.

Kapittel 9 – Folkehøgskolen som en mangfoldig danningsinstitusjon

• 1. Utvalget foreslår å utvide formålsparagrafen for folkehøgskolene, for å tydeliggjøre hva som er folkehøgskolens formål og mandat. Utvalgets forslag til utvidet formålsparagraf:

  Folkehøgskolenes formål er å fremme allmenndanning, folkeopplysning, aktivt medborgerskap og menneskeverd. Folkehøgskolen skal bidra til økt livsmestring og mangfold, og være åpen for alle.

  Den enkelte folkehøgskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlag innenfor denne rammen.

• 2. Utvalget foreslår at folkehøgskolene må arbeide systematisk og strategisk med kommunikasjonsarbeid for å sikre at tilbudet blir kjent for aktuelle søkere. Utvalget mener også at skolene må tilpasse kommunikasjonsmaterialet sitt slik at potensielle søkere kan kjenne seg igjen i bildebruk og skriftlig materiale.

• 3. Utvalget foreslår at folkehøgskolene setter i gang et systematisk arbeid for å ansette flere med minoritetsbakgrunn eller ulike former for funksjonsnedsettelser, slik at alle elever har rollemodeller de kan kjenne seg igjen i på skolen.

• 4. Utvalget foreslår at det opprettes en søknadsbasert tilskuddspott til mangfoldstiltak i folkehøgskolen som Utdanningsdirektoratet får forvaltningsansvar for. Mangfoldspotten foreslås til å være på 3 millioner kroner årlig.

• 5. Utvalget foreslår at folkehøgskolen skal gi tilleggspoeng ved opptak til høyere utdanning slik som i dag, så lenge ordningen med tilleggspoeng eksisterer.

• 6. Utvalget foreslår at det settes en makspris for elevbetaling for et folkehøgskoleår tilsvarende 1,2 ganger Lånekassens satser for lån og stipend for et folkehøgskoleår.4 Alle folkehøgskoler må ha minimum ett kurs som har elevbetaling innenfor Lånekassens satser. Elevbetalingen skal være inklusive alle kostnader for folkehøgskoleåret. Det vil si at det ikke skal forekomme frivillige turer og andre kostnader som legges oppå oppgitt beløp for elevbetaling. Eventuelle kostnader knyttet til utstyr kan komme i tillegg.

• 7. Utvalget foreslår at folkehøgskolenes reisevirksomhet begrenses betydelig. Der reiser gjennomføres, skal disse være vesentlige for å oppnå kursets mål tilknyttet folkehøgskolens formålsparagraf. I vurdering av om reiser skal gjennomføres, skal hensyn til klima, miljø og pris veie tungt.

• 8. Utvalget foreslår at det gjennomføres en utredning med mål om at unge flyktninger kan ha et opphold på folkehøgskole som del av introduksjonsprogrammet for flyktninger.

• 9. Utvalget foreslår at folkehøgskoler som ønsker å lage opplegg for elever som har falt ut av videregående opplæring, bør få anledning til det. Utvalget vurderer at tilrettelegging i folkehøgskolen for å fullføre videregående opplæring et annet sted samtidig med folkehøgskolen, ikke er i konflikt med folkehøgskolens samfunnsmandat om å være en skole uten sentralt styrt innhold og uten eksamen.5

• 10. Utvalget foreslår at alle folkehøgskoler skal være universelt utformet innen en tidsfrist. Hvor mange år folkehøgskolene trenger for å klare dette bør utredes nærmere.

• 11. Utvalget foreslår at folkehøyskoleloven § 5a om læringsmiljø endres slik at det står at læringsmiljøet skal være innrettet for elever av alle kjønn.

• 12. Utvalget foreslår at tilsynsvakt ved internatet må gjennomføres av pedagogisk personale

• 13. Utvalget foreslår at myndighetene og folkehøgskolesektoren etablerer statistikk om hvem folkehøgskoleelevene er, samler informasjon om hvordan folkehøgskolene arbeider for å gjøre folkehøgskolen mer inkluderende og hvilke resultater dette gir i form av økt mangfold. For å ha kontinuerlig oppmerksomhet på mangfold og inkludering, anbefaler utvalget at myndighetene ber folkehøgskolesektoren rapportere om arbeidet de gjør.

• 14. Utvalget foreslår at elever under 18 år utløser dobbelt elevtilskudd. Dobbelt tilskudd for elever under 18 år kan gis for maksimalt 10 prosent av elevmassen.

Kapittel 10 – Dimensjonering av folkehøgskolesektoren

• 15. Utvalget foreslår at elevstipendiatordningen tas inn i regelverket, og at elevstipendiater telles som en egen kategori elever. Elevstipendiatordningen skal være søknadsbasert på lik linje som andre kurstilbud, men skolene kan sette egne opptakskrav. Folkehøgskolene bør vurdere om opptakskravene til disse kursene kan være mer felles. Elevstipendiatene skal ikke utgjøre mer enn 10 prosent av total elevmasse på skolen, eller maksimalt ti stipendiater dersom skolen har mer enn 100 elever.

• 16. Utvalget foreslår en mer lik prising av elevstipendiatkursene, og at folkehøgskolene formulerer felles målsettinger og retningslinjer for disse kursene. For å kunne gjøre dette anbefaler utvalget at folkehøgskolene i fellesskap undersøker hvordan elevstipendiatordningen fungerer og praktiseres ved skolene.

• 17. Utvalget foreslår at folkehøgskoleelevene som hovedregel skal bo på internat. Det kan gjøres unntak i særlige tilfeller.

• 18. Utvalget foreslår at folkehøgskolenes anledning til å tilby korte kurs fortsatt skal ha klare begrensninger. Utvalget foreslår likevel at adgangen til å tilby korte kurs får en noe videre ramme enn i dag, slik at flere grupper kan få tilbud om korte kurs. Folkehøgskolene har en kulturbærertradisjon i lokalsamfunnet som har blitt vanskeligere å ivareta når lokalsamfunnet i mindre grad blir invitert inn i virksomheten. Utvalget foreslår at korte kurs skal ha som mål å motvirke utenforskap og fremme inkludering, og at korte kurs skal tilbys i nærhet til folkehøgskolenes lokalsamfunn. Familier med barn under 16 år bør ha tilgang til slike kurs.

• 19. Utvalget foreslår, med enkelte unntak, en lavere sats for elevtilskudd for elever på korte kurs enn for lange kurs, da elever på korte kurs i liten grad bor på skolens område.

• 20. Utvalget foreslår at enkeltorganisasjoner ikke skal ha unntak fra krav i folkehøyskoleloven med bakgrunn i at organisasjonene har karakter av folkehøgskole eller fremmer folkehøgskoleformål.

• 21. Utvalget foreslår nye godkjenningskriterier for nye folkehøgskoler, og at disse tas inn i regelverket. Nye folkehøgskoler bør bidra til et større mangfold i folkehøgskolesektoren. Vilkårene må vektlegge forutsetninger for å gi et kurstilbud av god kvalitet. Det må være tydelig hvilke skjønnsmessige kriterier som skal vurderes, og det må lages retningslinjer for hva som vektlegges i skjønnsutøvelsen.

• 22. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet etablerer og vedlikeholder innsamling av statistikk om behovet for folkehøgskole

• 23. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet får myndighet til å godkjenne nye folkehøgskoler når det foreligger økonomiske rammer for dette.

• 24. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan tilskudd til nye folkehøgskoler kan fases inn over tid, slik at nye folkehøgskoler får tilskudd i oppstartsfasen.

• 25. Utvalget foreslår at nyoppstartede folkehøgskoler får elevtilskudd for minimum 50 elever fram til de har grunnlag for å beregne elevtilskudd. Dersom skolen har flere enn 50 elever, får skolen tilskudd for de elevene den har.

• 26. Utvalget foreslår å sette en nedre grense på 20 elever for oppstart av et folkehøgskoleår

• 27. Utvalget foreslår at det innføres inntaksbestemmelser som regulerer vurderingsgrunnlaget for prioritering av søkere ved oversøking til folkehøgskolen. Utvalget mener at karakterer og fravær fra videregående skole eller grunnskole ikke skal kunne brukes som inntakskriterier. Opptakskriteriene og hva som vektlegges ved rangering av søkerne må komme klart fram både på folkehøgskolenes egne nettsider og på www.folkehogskole.no.

• 28. Utvalget foreslår at det settes en felles søknadsfrist og tilbudsdato for opptak til folkehøgskole. Etter denne søknadsfristen og første utsending av tilbud har skolene løpende opptak til ledige plasser.

• 29. Utvalget foreslår at en eventuell vekst i folkehøgskolenes statstilskudd kommer ved at rammen øker og at det ikke øremerkes midler til enkelte skoler. Utvalgets forslag vil føre til at midlene fordeles mellom skolene, og at tilskuddet fordeles mellom basistilskudd og elevtilskudd i tråd med de fastsatte prosentandelene.

Kapittel 11 – Kvalitet i folkehøgskolesektoren

• 30. Utvalget foreslår at kravene til det systematiske kvalitetsarbeidet ved folkehøgskolene skjerpes. I tillegg til et årlig selvvalgt tema må det stilles krav til at alle undervisningstilbud evalueres årlig med deltakelse fra elevene. Der hvor sviktende kvalitet avdekkes, skal det settes inn tiltak og skolene må dokumentere hvordan tiltak er fulgt opp og hvorvidt de har gitt ønsket effekt. Videre må det stilles krav til at alle evalueringer dokumenteres og gjøres tilgjengelig for offentligheten og myndighetene.

• 31. Utvalget foreslår at alle kurstilbud i folkehøgskolene skal ha en kursplan som viser hvordan målene i folkehøyskolelovens formålsparagraf utgjør en vesentlig del av kurset. Kursplanene må være publisert på folkehøgskolens nettsider.6

• 32. Utvalget foreslår at lovkravene knyttet til læringsmiljø utvides til å gjelde både bo- og læringsmiljø, og at disse i større grad enn i dag tar høyde for at elevene oppholder seg på skolen 24 timer i døgnet. Utvalget foreslår også at godkjenningskriteriene for folkehøgskoler inneholder eksplisitte krav til skolens lokaler.

• 33. Utvalget foreslår at nye folkehøgskoler skal utformes etter krav om universell utforming i plan- og bygningslovens byggetekniske forskrift (TEK17) og at eksisterende skoler må arbeide målrettet for å oppdatere eksisterende bygningsmasse til å møte kravene om universell utforming. Ved nybygg på eksisterende folkehøgskoler skal krav om universell utforming gjelde.

• 34. Utvalget foreslår at det stilles tydeligere krav til pedagogisk kompetanse for lærere på folkehøgskolene. 80 prosent av skolens ansatte lærere må oppfylle kravene i opplæringsloven for pedagogisk kompetanse eller ha fullført utdanning i folkehøgskolepedagogikk.

• 35. Utvalget foreslår at folkehøgskoler skal kunne få dekket kostnader til videreutdanning i folkehøgskolepedagogikk ved høgskole eller universitet til lærere som ønsker dette. Det finnes i dag ulike tilskuddsordninger for videreutdanning av lærere, og utvalget foreslår at folkehøgskolelærere bør innlemmes i de eksisterende ordningene.

• 36. Utvalget foreslår at skolene sender årsrapport som følger skoleåret til Utdanningsdirektoratet. Årsrapporten bør inneholde en årsberetning med regnskap, risikovurderinger, redegjørelse om antall kurs, fagtilbud, elevtall, vurdering av mangfold og representativitet og elevbetaling. Årsrapporten bør publiseres på folkehøgskolens nettside.

• 37. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet gjennomfører mer tilsyn med folkehøgskolenes kvalitetsarbeid.

• 38. Utvalget foreslår å styrke Folkehøgskolerådet slik at det kan støtte opp under, og lede folkehøgskolenes kvalitetsarbeid.

• 39. Utvalget foreslår at tilskuddsbrev til folkehøgskolene publiseres offentlig

• 40. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet sørger for å utvikle standardisert innsamling og publisering av data fra folkehøgskolesektoren, slik at informasjon om sektoren blir systematisert og offentlig tilgjengelig. I dag finnes mye informasjon om folkehøgskolesektoren hos Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet uten at dette er standardisert og publisert. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet publiserer data som folkehøgskolene rapporterer inn, slik at det er offentlig tilgjengelig og åpner for at man kan sammenligne skoler. Utvalget mener også at Statistisk sentralbyrå bør publisere analyser og statistikk om folkehøgskolesektoren basert på tilgjengelig registerdata og data fra Utdanningsdirektoratet.

• 41. Utvalget foreslår at det årlig gjennomføres en nasjonal elevundersøkelse blant folkehøgskoleelevene etter mal fra Studiebarometeret. Utvalget mener at både potensielle folkehøgskoleelever og offentligheten har behov for objektiv informasjon om kvaliteten på de ulike folkehøgskolenes tilbud. Utvalget foreslår at ansvaret for å gjennomføre og publisere resultater fra en slik undersøkelse, ligger til samme instans som har tilsynsmyndigheten for sektoren.

• 42. Utvalget foreslår å gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å lage en årlig tilstandsrapport om folkehøgskolene, basert på innsamlede opplysninger om sektoren.

• 43. Utvalget foreslår at det utlyses og gjennomføres mer forskning på folkehøgskolesektoren om folkehøgskolens effekt på individ- og samfunnsnivå, for å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for sektoren framover.

• 44. Utvalget foreslår at krav til innrapportering av nødvendig data til offentlig statistikk regelfestes.

Kapittel 12 – Styring, tilsyn og ansvar i folkehøgskolesektoren

• 45. Utvalget foreslår en opprydding av styringsinstrukser til folkehøgskolene. Utvalget mener Kunnskapsdepartementet må gå gjennom retningslinjer og rundskriv og vurdere hvilket innhold som har karakter av forskrift og instruks og legge dette inn i regelverket og Utdanningsdirektoratets instruks. Departementet bør også vurdere om det er styringsinstrukser som er utdatert og ikke lengre bør gjelde. Utvalget vil med dette begrense departementets styring av folkehøgskolene til lov og forskrift, og redusere antallet styringskanaler for departementet.

• 46. Utvalget foreslår at folkehøyskoleloven med forskrift gjennomgås for å vurdere hvorvidt bestemmelsene er konkrete nok til å kunne føres tilsyn etter. Folkehøgskolenes regelverk må konkretiseres og regulere flere forhold, slik at reglene blir enklere å praktisere for folkehøgskolene og enklere å føre tilsyn etter. Utvalget foreslår å se til regelverket for andre private skoler og innføre mer konkrete krav om at statstilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode.

• 47. Utvalget foreslår at folkehøgskolenes driftsform skal være enten stiftelse eller aksjeselskap.

• 48. Utvalget foreslår at det lages veiledninger og forklaringer til regelverket for folkehøgskoler. Spesielt mener utvalget det er behov for å utdype kravet om at tilskudd og elevbetalinger skal komme elevene til gode.

• 49. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet bør ha ansvar for å føre tilsyn med folkehøgskoleelevenes læringsmiljø. Ansvaret for dette ligger i Arbeidstilsynet i dag.

• 50. Utvalget mener at Utdanningsdirektoratet bør ha ansvar for å kontrollere regnskap og årsberetninger for folkehøgskolene, slik at tilsyn og kontroll av folkehøgskolene er samlet i ett organ. Dette ligger til dels til statsforvalteren i dag.

• 51. Utvalget foreslår at det bør føres periodiske tilsyn med folkehøgskolene hvert 6.–10. år, for å sikre god kvalitet. Tilsyn utover dette gjøres basert på risikovurderinger. Utdanningdirektoratet må tilføres mer ressurser for å kunne føre tilsyn med alle folkehøgskolene.

• 52. For å øke transparensen i folkehøgskolesektoren, foreslår utvalget å lage offentlige beskrivelser av hvordan Utdanningsdirektoratet og Folkehøgskolerådet samarbeider.

• 53. For å sikre at Folkehøgskolerådet kan fungere godt som sparringspartner for myndighetene, foreslår utvalget å styrke Folkehøgskolerådet ved at det tilføres mer ressurser.

• 54. Utvalget foreslår å regulere at folkehøgskolene kan overføre inntil 25 prosent av elevbetaling og statstilskudd fra et år til neste driftsår som egenkapital. Ved behov kan skolene søke om å få overføre mer enn 25 prosent.

• 55. Utvalget foreslår følgende reguleringer av styrets ansvar:

  • Folkehøyskoleloven bør få en samlet bestemmelse som regulerer styrets oppgaver, med ansvar for god folkehøgskoledrift og læringsmiljø.

  • Styret får et lovfestet ansvar for et system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, og for at dette systemet er forsvarlig og tilpasset folkehøgskolens egenart og aktiviteter.

  • Styret får et lovfestet ansvar for at folkehøgskolene følger kravene i folkehøyskoleloven og -forskriften, ved å ha system for internkontroll.

  • Styret skal ha det overordnede ansvaret for at skolens ansatte har riktig kompetanse. Styret har ansvar for å ansette rektor og eventuelt assisterende rektor. Skolens daglige ledelse har ansvaret for å ansette lærere og annet personell, supplert med et tilsettingsutvalg der ansatte er representert.

  • Vedtekter for styret i folkehøgskolene, styrets arbeid, årsmøtevedtak og liknende skal være offentlig tilgjengelige og publiseres på folkehøgskolenes nettsider.

• 56. Utvalget foreslår en tydeligere regulering i folkehøyskoleloven av hvem som kan fatte vedtak i hvilke typer saker og hvilken prosedyre som gjelder for enkeltvedtak. Utvalget foreslår å legge inn en lovhjemmel i tråd med § 25 i fagskoleloven og § 3-10 i privatskoleloven.

• 57. Utvalget foreslår at myndighet til å fatte vedtak i midlertidige bortvisningssaker legges til rektor og disiplinærråd, mens vedtak om permanent tap av skoleplass, fattes av styret.

• 58. Utvalget foreslår at klager på vedtak om bortvisning behandles av styret, mens uavhengig klagenemnd behandler klager på vedtak om tap av skoleplass.

• 59. Utvalget foreslår at folkehøgskolene innlemmes i eksisterende ordning med nasjonale klagenemnder i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning, tilknyttet Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

• 60. Utvalget foreslår at folkehøgskolene skal ha et skolereglement som er offentlig kjent og tilgjengelig for elevene, også før de søker skoleplass.

• 61. Utvalget foreslår at alle folkehøgskoleelever skal ha tilgang til et elevombud, og at denne retten skal legges inn i regelverket. Ombudet bør ha en uavhengig stilling og ansettes i Folkehøgskolerådet.

Kapittel 13 – Statens tilskudd til folkehøgskolesektoren

• 62. Utvalget foreslår at alle elever i folkehøgskolen skal gi rett til statstilskudd.

• 63. Utvalget foreslår å bevare de tre hovedelementene i tilskuddsordningen for driftstilskudd.

• 64. Utvalget foreslår at ordningen med ekstra tilskudd for elever med behov for ekstra tilrettelegging bevares, men at ordningen utredes for å bli mer treffsikker. Det må også utarbeides enkle og tydelige dokumentasjonskrav.

• 65. Utvalget foreslår at det ekstra tilskuddet for elever som trenger ekstra tilrettelegging utbetales mens eleven er på folkehøgskolen.

• 66. Utvalget foreslår å regulere hvor store andeler de ulike tilskuddskomponentene skal utgjøre.

• 67. Utvalget foreslår å øke basistilskuddet til 22,5 prosent av tilskuddsordningen, og redusere elevtilskuddet til 70 prosent av tilskuddsordningen.7 Husleietilskuddet skal som i dag omfatte 7,5 prosent av tilskuddsordningen.

• 68. Utvalget foreslår at dagens begrensning på antall elever som gir rett til statstilskudd gjennom godkjent internatkapasitet og maksimalt elevtall, utgår.8 Utvalget foreslår en felles grense for maksimalt elevtall på 190 elever9 og å legge til en ekstra sats i elevtilskuddet fra og med elev 131, totalt tre elevsatser10. Den tredje elevsatsen skal være 50 prosent av satsen for en helårselev eller en halvårselev.11

• 69. Utvalget foreslår at beregningen av elevtilskuddet forenkles og erstattes med en sats for en helårselev, en sats for en halvårselev, og ukessatser eller dagssatser for korte kurs.

• 70. Utvalget foreslår at det innføres et krav om at et skoleår skal vare i minst 190 dager.

• 71. Utvalget foreslår at Husbanken overtar forvaltningen av husleietilskuddet, som skilles ut som en egen søknadsbasert tilskuddsordning og endrer navn til tilskudd til folkehøgskolebygg. Tilskuddet skal forbeholdes bygg som folkehøgskolene selv eier. Utvalget foreslår en overgangsordning for dagens husleietilskudd.

• 72. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan de konkurransevridende forskjellene mellom folkehøgskoler som skapes av merverdikompensasjonslovgivingen kan utjevnes.

• 73. Utvalget foreslår at brukerstyrt personlig assistent eller andre kommunale støttetiltak kan tas med dit folkehøgskoleeleven trenger dem, også utover kommunegrensene.

3 Folkehøgskolesektorens utvikling

Dette kapittelet gir en oversikt over folkehøgskolenes opprinnelse, idégrunnlag og organisering av dagens folkehøgskoler. Kapittelet beskriver framveksten av de første folkehøgskolene i Norge og Danmark, hva en folkehøgskole er, hva som ligger i begrepene allmenndanning og folkeopplysning og hva som kjennetegner folkehøgskolekursene. Videre presenteres folkehøgskolens plass i utdanningssystemet i andre nordiske land. Kapittelet gjør rede for sentrale trekk i folkehøgskolesektoren som eierform, styrets rolle, de ulike folkehøgskoleforeningene, geografisk fordeling av folkehøgskolene, skolestørrelse og elevkapasitet. Folkehøgskoleelevene presenteres i kapittel 4.

3.1 Folkehøgskolens historie

Folkehøgskolen ble i siste halvdel av 1800-tallet etablert som en institusjon for å fremme folkeopplysning og folkedanning. Folkehøgskolen er et nordisk skoleslag som bygger på ideene til den danske dikterpresten N.F.S. Grundtvig som levde fra 1783–1872.

Grundtvig tok avstand fra latinskolen, som han kalte for «den sorte skolen for døden» og som han mente var ødeleggende for ungdommen. Grundtvig ønsket i stedet en «skole for livet», som skulle bidra til folkeopplysning og allmenndanning spesielt for bygdeungdom (Møller, 2015).

Grundtvig var opptatt av «det muntlige og levende ord». For Grundtvig handlet den «levende vekselvirkning» om at begge parter i en samtale kan og skal lære av hverandre i et likeverdig forhold og som konsekvens av dette utvikle og forandre seg (Grundtvigsk forum, 2022). Folkehøgskolen ble etablert som en institusjon som skulle fremme livsdyktighet og det folkelige (Korsgaard & Løvlie, 2003).

De første norske folkehøgskolene

I Norge var det Ole Vig (1824–1857) som ble talsmann for Grundtvigs tanker. Ole Vig var folkeopplysningsmann, lærer og forfatter (Askheim, 2022). I 1852 ble han redaktør for bladet Folkevennen, som straks ble et ledende organ for den pedagogiske debatten i Norge (Korsgaard & Løvlie, 2003). Vig kjempet for en folkets skole. Bladet Folkevennen ble sentral i overgangen fra en kirkelig skole for allmuen til en nasjonsbyggende folkeskole, og fra en pedagogikk preget av kirkelig pietisme til demokratisk nasjonalisme. Vig mente at kristendommens hegemoniske posisjon måtte svekkes til fordel for nasjonale danningsfag som morsmålsundervisning og fedrelandets historie.12 Dette ble realisert, først med Allmueskoleloven av 1860, og dermest med Folkeskolelovene av 1889, som ga alle barn rett til 5 års skolegang.13

Den første norske folkehøgskolen startet i 1864 på Hamar. Skolen ble stiftet av Hermann Anker (1839–1896) og Olaus Arvesen (1830–1917) og fikk navnet Sagatun. Anker og Arvesen hadde ulik bakgrunn. Anker tilhørte en av landets mest fremstående handels- og godseierslekter, mens Arvesen vokste opp i et haugiansk bondemiljø. De ble kjent da de begge var teologistudenter i Christiania. I 1859 reiste de sammen til København for å treffe Grundtvig, og for å lære mer om hans teologi og pedagogiske syn (Vormeland, 2005a: Vormeland, 2005b).

Tre år senere startet Christopher Bruun (1839–1920) en folkehøgskole i Gudbrandsdalen, først på Romundgard i Sel. Senere ble skolen flyttet til Vonheim i Gausdal og fikk navnet Vonheim. Christopher Bruun var også teolog og skulle bli en av folkehøgskolebevegelsens mest markante skikkelser. Han var preget av stort livsalvor og ønsket at skolen skulle virke vekkende både kristelig, nasjonalt og politisk. En av Bruuns erfaringer var bøndenes manglende nasjonale selvfølelse og han ønsket å framheve bondekulturen og det særnorske (Aukrust, 2005: Halse & Klepp, 2022).

Både Sagatun og Vonheim var, som beskrevet ovenfor, inspirert av Grundtvig og de danske folkehøgskolene. Skolene var først og fremst rettet mot bygdeungdom. Skolene ble opphav til det vi i dag betegner som de frilynte folkehøgskolene.

I årene som fulgte ble det opprettet flere norske folkehøgskoler etter inspirasjon fra Sagatun og Vonheim, og fra 1870-tallet ble folkehøgskolebevegelsen spredt til flere deler av landet. Både Sagatun og Vonheim folkehøgskole måtte stenge på slutten av 1800-tallet, men på dette tidspunktet var det kommet mange flere folkehøgskoler til.

I 1875 vedtok Stortinget å opprette høyere offentlige skoler i alle fylker (amt). I 1876 ble det etablert over 30 offentlige amtsskoler. Amtsskolene var tenkt som en motvekt til de frilynte grundtvigianske skolene. Årsaken til opprettelsen av de nye amtsskolene var at flere på dette tidspunktet var kritiske til folkehøgskolene. De Grundtvig-inspirerte skolene ble kritisert av både det kristelige miljøet for sitt kristendomssyn, men også fra akademisk hold for den pedagogiske formen. I konservative kretser ble folkehøgskolene kritisert for å utvikle seg i radikal politisk retning. I praksis kom amtsskolene imidlertid til å likne på folkehøgskolene, men tilegning av formelle kunnskaper fikk en noe sterkere vektlegging (Halse & Klepp, 2022: Folkehøgskoleforbundet, 2022a).

Mens det i den danske folkehøgskolebevegelsen var en tilnærming mellom kristendom og grundtvigianisme, var en av de mest innflytelsesrike norske teologene på 1800-tallet, Gisle Johnson (1822–1894) i sterk konflikt med Grundtvigs ideer. Johnson ville fastholde kirken som samfunnsdanningens viktigste institusjon og betraktet Grundtvigs kamp for folket og folkeviljen som en trussel mot kristendommens posisjon som identitetsdannende sentrum (Korsgaard, 2004).

Denne ideologiske splittelsen mellom Indremisjonen og grundtvigianerne bidro til at det fra 1890-tallet ble det opprettet en rekke kristelige ungdomsskoler. Ved århundreskiftet var altså folkehøgskolebevegelsen delt i tre grener: frilynte grundtvigianske folkehøgskoler, amtsskoler og kristelige ungdomsskoler.

Den første kristelige ungdomsskolen ble startet av læreren Asbjørn Knutsen (1842–1917) i Telemark i 1893. Skolen het opprinnelig Notodden utvidede praktiske ungdomsskole og skiftet senere navn til Sagavoll (Knudsen, 2003). I sin pedagogiske grunnholdning var de kristne ungdomsskolene på linje med de grundtvigianske folkehøgskolene, men la i likhet med amtsskolene, noe mer vekt på kunnskapstilegnelse. Dessuten hadde de et klart kristelig, forkynnende formål (Folkehøgskoleforbundet, 2022a). Fire år etter at Knutsen startet skole i Telemark, startet en tilsvarende skole på Framnes i Hardanger, og etter århundreskiftet kom flere kristne ungdomsskoler til.

I 1949 ble de tre skoletypene samlet under en felles lov og siden 1970-tallet har alle brukt navnet folkehøgskoler (Halse & Klepp, 2022).

I dag har den norske folkehøgskolebevegelsen to hovedgrener med hver sine organisasjoner, kristne og frilynte skoler. Det er i skrivende stund 85 folkehøgskoler i Norge, 34 kristne og 51 frilynte (Folkehøgskolekontoret, 2022d). I tillegg er det en folkehøgskole i Sverige, Nordiska folkhøgskolan, som får tilskudd gjennom tilskuddsordningen for folkehøgskoler. Denne skolen ble opprettet i 1947 for å skape samhold mellom nordiske ungdommer etter krigsårene (Nordiska folkhøgskolan, 2022). Vi vil i det videre holde denne skolen utenom når vi omtaler norske folkehøgskoler.

3.2 Hva er en folkehøgskole?

De norske folkehøgskolene skal «fremme allmenndanning og folkeopplysning» (Folkehøyskoleloven, 2002). De kan selv fastsette sitt verdigrunnlag innenfor denne rammen og skolene har stor frihet til å sette sammen kurstilbud og innhold i undervisningen. Kristne folkehøgskoler har et kristent verdigrunnlag, som ofte gjenspeiles i fag- og timeplan (Folkehøgskolekontoret, 2022d).

De frilynte folkehøgskolene har ikke ett bestemt livssyn som utgangspunkt. Skolenes verdigrunnlag er knyttet til etablerte fellesverdier i norsk kultur og i menneskerettighetene (Folkehøgskolekontoret, 2022d). Gjennom studier av folkehøgskolenes selvevalueringsrapporter i sin masteroppgave fra 2008 finner Marianne Jepsen at Grundtvigs tanker fortsatt preger folkehøgskolene den dag i dag. Litt under halvparten av folkehøgskolene nevner Grundtvig i en eller annen sammenheng. Flertallet av disse er frilynte (Jepsen, 2009). Flere frilynte skoler refererer til Grundtvigs tanker i verdigrunnlaget sitt. Noen skoler skriver direkte at de er inspirert av Grundtvigs menneskesyn og pedagogiske tenkning og bruker begreper som «den likeverdige samtalen» og «det menneskelige møtet» (Romerike Folkehøgskole, 2022: Namdals Folkehøgskole, 2022).

Samtidig som det er et stort mangfold i folkehøgskolesektoren er det en del fellestrekk ved de mange ulike tolkningene av folkehøgskoletradisjonen og måtene å drive folkehøgskole på. Helt kort er det formålet om å fremme allmenndanning og folkeopplysning som er fellesnevneren til folkehøgskolene og gjør dem til et samlet skoleslag. Allmenndanning og folkeopplysning er begreper med lang historie i Norge og som gir en felles innramming, se kapittel 3.3. Folkehøgskolene i Norge kjennetegnes også ved å ha en fri og uavhengig plass i utdanningssystemet. Det er ingen utenforliggende instanser som stiller krav til pensum, slik som i det formelle utdanningssystemet. Folkehøgskolen er også definert ved å være eksamensfri jamfør folkehøyskoleloven § 2a. Elevene får ingen karakterer og undervisningen gir ingen formell sluttkompetanse. Idealet for undervisningen på folkehøgskolen er at læring er drevet av lyst og begeistring. Grundtvig formulerte dette på følgende måte «Ingen er blitt klok på det han ikke har elsket!»14

Målet med eksamens- og karakterfrihet er å skape et annet læringsrom og en annen læringsmotivasjon. Å legge til rette for menneskemøter er en viktig pedagogisk metode i folkehøgskolen, møtet der lærer og elev møtes på like vilkår. Dette omtales gjerne som «møtets pedagogikk». Samværet mellom elever, og mellom elever og ansatte, gjennom hele døgnet er også unikt i folkehøgskolen. Elevene bor på skolen og det er både organiserte og uorganiserte aktiviteter på kveldstid. De ansatte har kvelds- og nattevakter og folkehøgskolenes danningsoppdrag utføres 24 timer i døgnet.

For mange elever er internatet på folkehøgskolen deres første erfaring med å bo med andre enn familie. I studier av folkehøgskolen fremheves erfaringen med å leve i et fellesskap som en viktig del av elevenes danning, se kapittel 3.3.

Mange folkehøgskolekurs har studietur. Noen studieturer er obligatoriske og er inkludert i kursprisen, mens andre er frivillige og forutsetter ekstra betaling. Noen kurs har innenlandsreiser, for eksempel innenfor friluftsliv, men mange kurs har studieturer til andre land og kontinenter. Det finnes ikke systematisert kunnskap om hvor mange kurs som har reiser, men utvalgets gjennomgang av en oversikt over kurstitler fra Folkehøgskolerådet, viser at om lag 29 prosent av alle helårskurs har kurstitler som inneholder reisemål utenfor Norden eller ordene «reise», «travel», «global» eller «backpacking». På folkehøgskolenes hjemmesider kan man se at langt flere kurs enn dette inneholder en eller flere studieturer.

Utvalget mener at følgende trekk kjennetegner norske folkehøgskoler i dag:

• Pedagogisk frihet: Karakter- og eksamensfritt. Ingen krav til pensum og stor variasjon i fag.

• Vektlegging av praksis: Folkehøgskolene bruker erfaringsbasert læring.

• Internatskole: Elevene bor på skolen. De fleste elevene bor på dobbeltrom. De ansatte er tilgjengelig for elevene hele døgnet.

• Ettårige kurs: Noen skoler tilbyr halvårskurs, men langt de fleste elever på norske folkehøgskoler går på ettårige kurs.

• Fellesfag: Felles seminar og morgensamling er som regel en del av timeplanen.

• Sang: Sangtradisjonen har vært viktig så lenge folkehøgskolene har eksistert.

• Tett oppfølging: Klassene er gjerne små, med 10–20 elever. Elevene får tett oppfølging av lærere.

• Skoletur: De fleste folkehøgskolene drar på skoletur i løpet av året. Noen skoler og kurs har flere turer. Reisene kan ha fokus på kulturmøte, språk og/eller aktiviteter.

• Sosialt: Det sosiale livet vektlegges høyt på folkehøgskolene. Det arrangeres faglige og sosiale aktiviteter utenfor undervisningstiden.

Folkehøgskolene kan også kjennetegnes av elevenes alder. I dag er elevene på folkehøgskolene primært ungdommer på enten 19 eller 20 år, se kapittel 4.1.1.

3.3 Allmenndanning og folkeopplysning

Formålsparagrafen til folkehøgskolene i folkehøyskoleloven er kort. Den er samtidig sentral for folkehøgskolenes oppgave og samfunnsmandat. Det kan derfor være god grunn til å presentere de to begrepene i formålsparagrafen nærmere: allmenndanning og folkeopplysning.

Folkehøyskoleloven har satt allmenndanning som folkehøgskolens formål siden den første loven for folkehøgskolene i 1949. Folkeopplysning ble en del av formålsparagrafen da loven ble endret i 2002 (Folkehøyskoleloven, 2002).

Både allmenndanning og folkeopplysning er historiske begreper som går tilbake til Grundtvig og tankene bak de første folkehøgskolene. For Grundtvig var begrepet danning tett knyttet til forestillinger om hva som gjør et menneske til menneske. Her pekte Grundtvig på menneskets evne til selvbevissthet. Det vil si forestillingen om, og svaret på spørsmålet: Hvem er jeg? Danning er med andre ord en form for selvinnsikt og er derfor tett knyttet til folkeopplysning. Selvinnsikt krever ikke bare kjennskap til en selv, selvinnsikt krever også viten om verden og det samfunnet vi lever i. Danning kan derfor ikke skje uten en form for kunnskapstilegnelse og opplysning (Grundtvigsk forum, 2022).

På Grundtvigs tid handlet folkehøgskole blant annet om å gi bondeungdom nødvendig kunnskap og selvtillit til å kunne ta del i det gryende demokratiet. I dag er det andre problemstillinger folkehøgskolen skal svare på. Når folkehøgskolene fortsatt har et formål om å fremme allmenndanning og folkeopplysning, er det mulig fordi allmenndanning og folkeopplysning er åpne begreper som kan fortolkes i sin samtid, se kapittel 9.1.

Det finnes flere kilder til hvordan allmenndanning og folkeopplysning tolkes i folkehøgskolen i dag. Primærkilden er idé- og prinsipprogrammene til organisasjonene for både frilynt og kristen folkehøgskole.

De frilynte folkehøgskolene vektlegger folkelig danning og beskriver danningsoppgaven i folkehøgskolen slik:

«Gjennom danningsprosessen utvikles de egenskapene og kunnskapen som kjennetegner et liv med selvbestemmelse, medbestemmelse og solidaritet, og et liv hvor vi finner mening, mot og entusiasme til å leve i frihet og felleskap med andre.»

Kilde: Folkehøgskoleforbundet, 2022b

Folkehøgskolen skal legge vekt på blant annet den enkeltes evne til livsmestring og deltakelse i samfunnet, og forsvar og videreutvikling av folkelige fellesskap og folkestyrte samfunn. Videre trekkes komplekse tema som økologi, teknologisk utvikling og globalisering fram som grunnlag for refleksjon (Folkehøgskoleforbundet, 2022b).

Ifølge Noregs Kristelege Folkehøgskolelag er allmenndanning «både kunnskapstilegnelse og personlig og sosial vekst». Gjennom danningen knyttes individet til et fellesskap, både nært og globalt. Noregs Kristelege Folkehøgskolelag søker å fremme likeverd, mangfold og inkludering. Målet er et demokratisk samfunn der alle inkluderes og får ta i bruk sin utrustning og utvikle sine egenskaper i samspill med andre. Organisasjonen legger vekt på bærekraft, solidaritet, rettferdig fordeling og aktiv deltakelse i samfunnet på tvers av grenser for å danne bevisste og modige verdensborgere (Noregs Kristelege Folkehøgskolelag, 2019b).

Hvordan danningsbegrepet praktiseres, og hvilket utbytte elevene har fått av folkehøgskolen, er undersøkt i flere studier. Tom Tiller, professor i pedagogikk, mener at fellesskapet danner en grunnmur for læring i folkehøgskolen, og at hele mennesket kan rommes i dette fellesskapet, med alle sine følelser. Hans kunnskapsgrunnlag om folkehøgskolen er brev fra tidligere elever som forteller om sine personlige erfaringer. Danning handler ifølge Tiller om det fungerende individets plass i samfunnet, deltakerdemokrati, livskunnskap, sosiale relasjoner, kvalifikasjoner, kompetanse, kultur og identitet. Tiller bruker begrepet livskompetanse om utbyttet elevene får av folkehøgskolen, og dette begrepet har fått stor plass både i målsettinger og daglig praksis i folkehøgskolene (Tiller, 2014).

Forskerne Agneta Knutas og Trond Solhaug gjennomførte i 2010 et prosjekt på initiativ av Folkehøgskolerådet, der målet var å finne uttrykk for elevers utbytte av folkehøgskolen. Et annet mål med prosjektet var å komme nærmere en forståelse av det danningsbegrepet som ligger til grunn for folkehøgskolens virksomhet og pedagogiske prinsipper. Danning i folkehøgskolen er ifølge Knutas og Solhaug prosessen der den enkelte utfordres faglig og sosialt gjennom møtet med andre, på et sted som kalles folkehøgskole. Hvis hver av oss skal bli bevisste på egne evner og egne styrker, og kunne reflektere over denne innsikten, må selvet bli synliggjort. Dette skjer i møtet med andre mennesker. Med danning som en kontinuerlig prosess som skaper personlig innsikt i møtet med andre, er det ikke mulig å peke på en spesiell aktivitet som kan brukes for å nå danning (Knutas & Solhaug, 2010).

I 2019 kartla Kari H. Birkeland ulike oppfatninger og beskrivelser av folkehøgskolen blant rektorer i frilynte folkehøgskoler i en masteroppgave. Kartleggingen viser at det er en felles forståelse av at danning skal føre til at elevene blir aktivt deltakende i livet. Alle informantene mente imidlertid at danning var vanskelig å definere og ga ulike svar med ulik begrepsbruk (Birkeland, 2019).

3.3.1 Demokratisk danning

Begrepene demokrati og demokratisk danning er ikke en del av lovverket til de norske folkehøgskolene, men organisasjonene til folkehøgskolene (Folkehøgskoleforbundet og Noregs Kristelege Folkehøgskolelag) bruker formuleringer som «demokratisk danning» og «aktiv deltakelse i samfunnet», når de skal beskrive oppdraget til folkehøgskolene (Folkehøgskoleforbundet, 2022b). I Danmark og Sverige er begrepet demokrati direkte innarbeidet i lovverket til folkehøgskolene. I Danmark inngår demokratisk danning i formålsparagrafen.15 I Sverige har man gått et skritt lenger og satt både et overordnet formål for skoleslaget som understreker møtet mellom mennesker, og mer konkrete og utdypende mål for statstilskuddet. Målene vektlegger styrking og utvikling av demokratiet, evne til å ta hånd om eget liv, til å delta i samfunnet og økt mangfold.16

3.3.2 Nytte og danning

Folkehøgskolene har vært tro mot Grundtvigs begreper om allmenndanning og folkeopplysning, men det er en historisk feiltolkning å tro at det ikke har vært undervisning i praktiske ferdigheter på folkehøgskolene. Den danske lektoren Hans Henrik Hjermitslev (2018) har sett på undervisningen på danske folkehøgskoler i et historisk perspektiv og hans analyse konkluderer med at de danske folkehøgskolene historisk sett har tilbudt en blanding av grundtvigiansk danning og yrkesrettet utdanning. Dette inkluderer undervisning i regning, skriving og lesing samt jordbruksfag (Hjermitslev, 2018).

Hjermitslev beskriver også overgangen til den moderne danske folkehøgskolen rundt 1970. På dette tidspunktet mistet folkehøgskolen sin forankring i landbruket og begynte å rekruttere ungdommer fra byene. Tall fra Danmark viser at 60 prosent av elevene i 1950 var barn av foreldre som arbeidet med landbruk, mens det i 1970 var sunket til 22 prosent (Hjermitslev, 2018). Ungdommen fra byene dro ikke på folkehøgskole for å få undervisning i grunnleggende kunnskaper og tradisjonelle folkehøgskolefag, men etterspurte politiske og kreative fag. Dette førte til et radikalt skifte i folkehøgskolenes innhold. En del av folkehøgskoletradisjonen ble likevel videreført, blant annet gjennom folkehøgskolesangboken.

Den moderne folkehøgskolen har i dag slått inn for fullt både i Danmark og i Norge, ikke minst med mange tilbud innen friluftsliv og reiser. Men som Hjermitslev poengterer, ligger det i folkehøgskolene sitt DNA å være pragmatiske. Det er gjennom den pragmatiske tilnærmingen sin at folkehøgskolene har klart å overleve og være relevante til ulike tider.

Undervisning av bred allmenn karakter (UBAK) i danske folkehøgskoler

I Danmark har man forsøkt å beskrive hvordan allmenndanning skiller seg fra andre former for undervisning i folkehøgskolen. I lovverket i Danmark skilles mellom ferdighetsinnlæring og undervisning av bred allmenn karakter (forkortet UBAK), der sistnevnte kan knyttes til danningsbegrepet. Den danske folkehøgskoleloven stiller krav om at minst halvparten av undervisningen skal være av bred allmenn karakter. Begrepet UBAK ble innført i lovverket i 1999 som en reaksjon på at flere danske folkehøgskoler hadde blitt mer faglig spesialiserte (Kristiansen, 2012). Ifølge veiledning om undervisning på danske folkehøgskoler kjennetegnes undervisningen på folkehøgskoler av veksling mellom trening i ferdigheter og bred allmenn opplysning (Kulturministeriet, 2017). Kravet om UBAK skal sikre at det ikke undervises i ferdighetstrening alene.

I den danske veiledningen gis undervisning av bred allmenn karakter følgende beskrivelse:

«Den brede almene undervisning finder sted, når fagets almene perspektiver er en aktiv del af undervisningen. De almene perspektiver kan være filosofiske, kulturelle, historiske, politiske, samfundsmæssige, naturvidenskabelige, psykologiske, religiøse eller lignende.»

Kilde: Kulturministeriet, 2017.

I veiledningen gis et eksempel fra danseundervisning:

«For at indeholde almene perspektiver skal undervisningen i dans sætte trin- og danseundervisningen ind i en sammenhæng, der rækker ud over selve det at danse. Det kan fx dreje sig om dansens kulturelle betydning, dans som kommunikation eller dansens historiske udvikling.».

Kilde: Kulturministeriet, 2017.

Det er den enkelte skolens eget ansvar å kunne redegjøre for hvordan man har innfridd kravet om minimum halvparten UBAK i undervisningen, og dette skal framgå av kursplanen. Det er ikke krav om at det i kursplanen skal angis helt presist når de allmenne elementene opptrer i undervisningstimene, men i den konkrete undervisningen skal det være mulig å identifisere de allmenne elementene og vurdere hvor lenge de varer (Kulturministeriet, 2017).

Foredrag, morgensamling og lignende telles som undervisning og vil typisk regnes som 100 prosent UBAK. Kursfag og valgfag vil som regel ha en prosentandel UBAK, da undervisningen typisk vil være en vekselvirkning mellom tilegnelse av ferdigheter og allmenne perspektiver.

3.4 Folkehøgskolekursene

I folkehøgskolen finnes det både årskurs og halvårskurs, men de aller fleste er årskurs (190 kursdager). Det er i regelverket krav om at:

• elevene skal ha et undervisningsprogram på minst 24 timer per uke

• lørdag er normalt skoledag

• undervisningsomfanget skal normalt være minst 4 timer hver dag

Det er ulikt hvordan folkehøgskolene setter sammen timeplanen, men mange skoler har morgensamling 3–5 dager i uken. Det er i tillegg vanlig at skolene har en timeplan som er satt sammen av kursfag, valgfag og fellesfag. På mange folkehøgskoler utgjør kursfag omtrent halvparten av timeplanen. Resten av timeplanen er valgfag og fellesfag som går på tvers av skolens kurs. Det er også vanlig at skolene har et felles seminar på lørdager, for eksempel et foredrag med en ekstern foredragsholder. De fleste skoler har også satt av tid i løpet av uken der elevene har praktiske oppgaver, for eksempel internatvask og romvask.

Fordi folkehøgskolene er et fritt skoleslag kan man ikke si noe generelt om hva elevene får med seg utover danning og folkeopplysning, som er skolenes primæroppgave. Ulike kurs vil gi ulikt utbytte. Folkehøgskolen bidrar til personlig modning, selvtillit og egenverd samt sosial læring. Ifølge Knutas og Solhaug gir fellesskapet gjennom fagene og det sosiale elevene ulike utfordringer som leder til refleksjon og innsikt i hva som er et godt liv (Knutas & Solhaug, 2010).

3.5 Folkehøgskolens rolle i lokalsamfunnet

Et særtrekk ved folkehøgskolene er at de ofte er lokalisert i bygder og utkantstrøk, der det finnes få kulturtilbud. Folkehøgskolene kan være ressurssentre og kulturinstitusjoner i sine lokalmiljøer. Skolene kan invitere lokalbefolkningen inn til arrangementer som for eksempel ved foredrag, elevkonserter og forestillinger.

En annen måte å åpne skolen for lokalbefolkningen på er korte kurs, men denne type kurs har blitt sterkt begrenset ved lovendring i 2020, se utdypende omtale i kapittel 6.1.1.

3.6 Folkehøgskolens plass i utdanningssystemet i andre nordiske land

Folkehøgskolen er et nordisk skoleslag, og det er mange fellestrekk over landegrensene, både når det gjelder det ideologiske og det pedagogiske grunnlaget. Over tid har det likevel også blitt klare variasjoner landene mellom når det gjelder folkehøgskolenes plass i utdanningssystemet.

I Sverige er folkehøgskolene i stor grad integrerte i det offentlige utdanningssystemet. Elevene på svenske folkehøgskoler kan gå på «allmenn kurs», som gir kompetanse for å kvalifisere til høyere utdanning (Foreningen Norden, 2022b). Elevene får ikke karakterer, men et «omdømme», en type uttalelse som de kan sende med når de søker på universitetet eller høgskole. Noen skoler har også «særkurs», som ligner på den typen kurs som finnes i Danmark og Norge (Folkehøjskolernes forening, 2018a).

Mange skoler i Sverige er uten internat, det vil si at elevene bare er på skolen i undervisningstiden, og flere skoler er plasert tett på større byer. Det finnes et stort mangfold blant svenske skoler, blant annet den første folkehøgskolen i Skandinavia med en muslimsk profil (Kista Folkhögskola). Det er også en svensk skole som tilbyr språkkurs og kompetansegivende kurs for nyankomne flyktninger, samt enkelte skoler som gir tilgang til barneomsorg under kurset (Folkehøjskolernes forening, 2018a: Sveriges folkhögskolor, 2022).

I Finland har folkehøgskolene gått i samme retning som Sverige. Folkehøgskolene i Finland er undervisningsinstitusjoner for voksne. Som regel fører ikke studiene til noen eksamen, men det er vesentlige unntak. På noen finske folkehøgskoler kan man også gjennomføre studier på grunnskole- eller videregående nivå. På disse kursene fører fullførte studier fram til eksamen og gir studiekompetanse. Elevene kan også ta opp enkeltfag for å forbedre karakterene (Foreningen Norden, 2022a).

I Norden har de danske folkehøgskolene lenge markert seg som mest tro mot Grundtvig-tradisjonen. Som i Norge har det i Danmark vært en mangeårig tradisjon for at folkehøgskolene er et supplement til det formelle utdanningssystemet, der hensikten er å fremme allmenndanning og livsopplysning. I 2006 ble det innført en endring i regelverket som åpnet for at studiekompetansegivende eller eksamensforberedende undervisning kan inngå som en del av et folkehøgskolekurs i inntil 15 timer i uken. Det presiseres i lovverket at prøver og eksamen ikke kan avholdes på folkehøgskolen, men må avholdes i samarbeid med annen utdanningsinstitusjon. Selve undervisningen kan foregå hos en samarbeidspartner, for eksempel en lokal videregående skole, men kan også gjennomføres i skolens lokaler (Kulturministeriet, 2016). Det er opp til den enkelte folkehøgskole selv å bestemme om man ønsker å tilby formell kompetansegivende undervisning som en del av folkehøgskolekurset. Ifølge Folkehøjskolenes Forening i Danmark var det i 2008–2012 i snitt bare fem skoler som tilbød kompetansegivende undervisning som en del av et folkehøgskolekurs. Siden 2013 har det ikke vært noen elever i ordningen med ekstern kompetansegivende undervisning. Enkelte skoler tilbyr likevel undervisning i dansk og matematikk slik at elevene kan ta eksamen som privatist etter avsluttet folkehøgskolekurs. Det er også skoler som tilbyr forberende kurs. For eksempel kurs der elevene kan forberede seg på opptaksprøve på journalistutdanninger, kurs rettet mot politiutdanningen og utdanninger innenfor arkitektur, film og medier (Folkehøjskolernes forening, 2022e).

3.7 Folkehøgskolenes organisering

I de følgende avsnittene redegjøres kort for organiseringen i folkehøgskolesektoren.

3.7.1 Eierskap i folkehøgskolene

Folkehøgskolen er ideell virksomhet ved at både statstilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode, jamfør folkehøyskoleloven § 4a. Det store flertallet av folkehøgskolene er privateid, se tabell 3.1. Offentlig eierskap i folkehøgskoler forekommer, men er ikke utbredt.

Utvalget har hentet ut registeropplysninger fra Brønnøysundregisteret om folkehøgskolenes organisasjonsform. De to vanligste organisasjonsformene for folkehøgskolene er ifølge Brønnøysundregistrene stiftelse eller forening, og 65 prosent av skolene befinner seg i disse to kategoriene (Brønnøysundregistrene, 2022). Foreningene har som oftest som formål bare å eie og drive en bestemt folkehøgskole, men både Landsorganisasjonen (LO) og enkelte misjonsorganisasjoner eier også folkehøgskoler.

Ni skoler eies av en fylkeskommune og én er et kommunalt foretak. Eierformene «Annet foretak iflg. særskilt lov» og annen juridisk person er i bruk, men i liten grad. Aksjeselskap er en forholdsvis ny eierform i folkehøgskolesektoren. Samvirkeforetak er en organisasjonsform som brukes av tre folkehøgskoler.

De frilynte folkehøgskolene er som regel ikke tilknyttet spesielle organisasjoner eller trossamfunn, mens de kristne folkehøgskolene er enten eid av, eller nært tilknyttet, kristne organisasjoner eller kirkesamfunn.

3.7.2 Styrets rolle i folkehøgskolen

Folkehøyskoleloven § 2 legger ansvaret til skoleeier for å sette sammen styret. Folkehøgskolenes styre har ansvaret for driften ved skolen. Det innebærer for eksempel å beslutte hvor mange elever og kurs de planlegger for i et gitt skoleår innenfor gjeldende rammer i folkehøyskoleloven. Skolene står fritt til å opprette og legge ned kurs, og det er ingen regulering av hvor mange elever de kan ha på skolen eller de ulike kursene. Skolen kan imidlertid bare få elevtilskudd for inntil 120 prosent av den godkjente internatkapasiteten, se kapittel 7.3.3.

3.7.3 Folkehøgskoleforeningene

Folkehøgskolerådet er et skolepolitisk samarbeidsorgan for folkehøgskolene. Rådet representerer alle folkehøgskoler i Norge, og har ansvar for samfunns- og myndighetskontakt på vegne av skolene. Rådet forvalter også egne økonomiske tilskuddsordninger for folkehøgskolene. Det er også Folkehøgskolerådet som tar imot søknader om husleietilskudd, se kapittel 7.

Rådet bistår også folkehøgskolene med tolkning av regelverk og analyser. Dette gjøres gjennom rundskriv som publiseres på Folkehøgskolerådets nettside. I Folkehøgskolerådets styre sitter representanter fra de ulike folkehøgskoleorganisasjonene i Norge. Rådet har også en rekke utvalg. Utvalgene koordineres av Folkehøgskolerådet og består hovedsakelig av representanter fra henholdsvis Folkehøgskoleforbundet og Noregs Kristelege Folkehøgskolelag (Folkehøgskolerådet, 2022e).

I tillegg til Folkehøgskolerådet har de frilynte folkehøgskolene og de kristne folkehøgskolene hver sin forening og hvert sitt informasjonskontor. De fire organisasjonene, samt Folkehøgskolerådet, er samlokalisert i Oslo.

• Folkehøgskoleforbundet

  Idé- og arbeidstakerorganisasjon for de frilynte folkehøgskolene i Norge.

• Noregs Kristelege Folkehøgskolelag

  Idé- og arbeidstakerorganisasjon for de kristne folkehøgskolene i Norge.

• Informasjonskontoret for folkehøgskolen

  Eies av de frilynte folkehøgskolene og driver informasjons- og kommunikasjonsarbeid på vegne av skolene. Driver nettsiden www.folkehogskole.no og sosiale medier i samarbeid med Informasjonskontoret for kristen folkehøgskole.

• Informasjonskontoret for kristen folkehøgskole

  Eies av de kristne folkehøgskolene i Norge og driver informasjons- og kommunikasjonsarbeid på vegne av skolene. Driver nettsiden www.folkehogskole.no og sosiale medier i samarbeid med Informasjonskontoret for folkehøgskolen.

Utvalget har fått oppgitt fra Folkehøgskolerådet at de fem folkehøgskoleorganisasjonene til sammen har 20,2 årsverk som fordeles slik:

• Folkehøgskoleforbundet har 3,7 årsverk

• Noregs Kristelege Folkehøgskulelag har 3,1 årsverk

• Informasjonskontoret for folkehøgskolen har 5,3 årsverk

• Informasjonskontoret for kristen folkehøgskole har 4,7 årsverk

• Folkehøgskolerådet har 3,4 årsverk

De fem organisasjonene «leier» ansattressurser fra hverandre. Det vil si at en ansatt i for eksempel Informasjonskontoret for folkehøgskolen, kan arbeide i Folkehøgskolerådet i tillegg.

Som arbeidstakerorganisasjoner har Noregs Kristelege Folkehøgskulelag og Folkehøgskoleforbundet forhandlingsrett for alle sine medlemmer overfor Virke (private folkehøgskoler) og KS (fylkeskommunale folkehøgskoler). Som idéorganisasjoner forvalter, fremmer og utvikler organisasjonene henholdsvis kristen og frilynt folkehøgskole som skoleslag i Norge. Organisasjonene jobber politisk opp mot både myndigheter og politikere og internt i sektoren (Noregs Kristelege Folkehøgskulelag, 2022: Folkehøgskoleforbundet, 2022c).

3.7.4 Antall skoler

Det finnes 85 folkehøgskoler i Norge, se figur 3.1. Skolene er spredt utover hele landet. Det finnes 10 skoler i Nord-Norge, 11 skoler i Trøndelag, 25 på Vestlandet, 7 i Agder og 32 på Østlandet.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2022c

Ni nye skoler er kommet til etter 2009, se tabell 3.2. Vi må tilbake til 1800-tallet for å finne en periode med like mange nye folkehøgskoler.

Ingen skoler har blitt lagt ned de siste 12 årene, men Helgeland Folkehøyskole (tidl. Sandvik) hadde ikke årskurs i skoleårene 2010–2011 og 2011–2012. Det finnes ingen fullstendig og kvalitetssikret oversikt over nedlagte folkehøgskoler i Norge. Siste permanente nedlegging av en folkehøgskole er etter hva utvalget har funnet Kvås folkehøgskole i 2006 (NRK, 2008).

Til sammenligning har det i Danmark vært større svingninger i antall skoler, se tabell 3.3. I perioden 2010–2022 har det vært 22 skolenedleggelser. Det har samtidig vært 19 opprettelser av skoler. En del av nedleggingene skyldes at nye skoler har måtte stenge innen kort tid etter åpning (1–2 år) på grunn av lav søkning og dårlig økonomi. Danske skoler får ikke tilskudd det første året, se kapittel 6.7.1.

3.7.5 Skolestørrelse

I gjennomsnitt hadde en folkehøgskole 99 elever på lange kurs i skoleåret 2018–2019.17 Det laveste elevantallet var 32 elever (Ål Folkehøgskole), mens det største var 194 elever (Rønningen Folkehøgskole). Halvparten av skolene hadde mellom 75 og 120 elever.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2021e

Figur 3.3 viser endringer i antall elever på skolene fra ett skoleår til ett annet. Figuren viser at majoriteten av skolene har små svingninger på inntil ti elever fra skoleåret 2018–2019 til 2019–2020, men det er også skoler med en oppgang eller nedgang på nesten 30 elever fra det ene året til det andre.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2021e

3.7.6 Elevkapasitet

Alle skoler er godkjent for en viss internatkapasitet. Denne fastsettes ved opprettelse av skolen. Utdanningsdirektoratet vurderer skolenes internatkapasitet hvert femte år og gjør justeringer basert på innmeldt behov fra folkehøgskolene.18 Internatkapasiteten sier imidlertid ingenting om skolens faktiske kapasitet til å huse elever i internatet, men har som hovedformål å beregne og begrense størrelsen på elevtilskuddet. Skolene kan få elevtilskudd for maksimalt 120 prosent av den godkjente internatkapasiteten (se kapittel 7.3.2). Skoler kan ta inn flere elever enn det de maksimalt får tilskudd for.

Det er til sjuende og sist skolene selv som bestemmer hvor mange elever de velger å ta inn, forutsatt at de har mange nok søkere. Skolen må vurdere fysiske rammer (som antall sengeplasser) og bemanningssituasjonen (tilstrekkelig med lærere og annet personale) når de vurderer egen kapasitet. Den godkjente internatkapasiteten har trolig også en effekt på skolens beslutning om opptak, jamfør at godkjent internatkapasitet fastsetter rammen for det maksimale elevtilskuddet.

Det har tidligere blitt gjennomført undersøkelser for å kartlegge den faktiske kapasitetsutnyttelsen på skolene. Med kapasitet menes her hvor mange elever en skole er i stand til å ta inn basert på sengeplasser, skolelokaler og undervisningspersonell. I forbindelse med den forrige NOU-en om folkehøgskoler (2001) ble det innhentet opplysninger som viste at det i gjennomsnitt var om lag 80 prosent kapasitetsutnyttelse ved folkehøgskolene. Opplysningene viste videre at det var betydelige variasjoner mellom skolene. Noen var overfylte, mens andre benyttet bare halve kapasiteten.

Spørringen viste også store regionale forskjeller, med lavest kapasitetsutnyttelse for folkehøgskolene i Nord-Norge med om lag 60 prosent og høyest for skolene i Trøndelag, på Sør-Vestlandet, Sørlandet og på Østlandet med ca. 90 prosent (NOU 2001: 16).

Det finnes ikke oppdaterte tall for kapasitetsutnyttelse. Vi har tall som viser i hvilken grad folkehøgskolene har fylt opp sin kapasitet ut fra godkjent internatkapasitet. Godkjent internatkapasitet må kunne antas å være et minimumsmål på hvor mange elever en folkehøgskole kan ta inn. Den faktiske kapasiteten er trolig større fordi mange skoler tar inn flere elever enn deres godkjente internatkapasitet tilsier.

Tall for skoleåret 2018–2019 viser at 46 skoler hadde flere elever enn skolens godkjente internatkapasitet, se tabell 3.4. Det var samtidig 30 skoler som hadde færre elever enn skolens godkjente internatkapasitet. Hvis en ser nærmere på disse 30 skolene, var det til sammen 382 elevplasser som ikke var fylt i skoleåret 2018–2019. Dette tilsvarer 5 prosent av det samlede elevtallet i 2018–2019.

4 Folkehøgskoleelevene

Utvalget har sett behov for å samle mer kunnskap om elevene som går på de norske folkehøgskolene. Kapittelet presenterer statistikk om elevene fra de siste ti årene. Figurer og tabeller er i hovedsak hentet fra et statistikknotat som utvalget har bestilt fra Statistisk sentralbyrå og en rapport fra Proba samfunnsanalyse. I statistikken er det brukt tall fra 1. oktober i det aktuelle skoleåret og elever ved korte kurs er utelatt. I tillegg kommer data fra Lånekassen.

Utvalget ser også nærmere på årsakene til underrepresentasjonen av enkelte grupper blant folkehøgskoleelever. I kapittelet gjøres en rekke sammenligninger med elevsammensetningen på danske folkehøgskoler. Disse sammenligningene er basert på data fra Danmarks Statistik.

Utvalget vil innledningsvis trekke fram følgende funn:

• 19- og 20-åringer utgjør rundt 80 prosent av elevene.

• Folkehøgskoleelever med innvandrerbakgrunn er underrepresentert, både sammenlignet med den generelle befolkningen og studenter i høyere utdanning.

• Det er flere kvinner enn menn som går på folkehøgskole.

• Barn av foreldre med lang utdanning og høy inntekt velger oftere å ta et år på folkehøgskole.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

4.1 Antall elever, alder og kjønn

De siste fem årene har om lag 7500 unge voksne årlig tatt et år på folkehøgskole, se figur 4.2. Fra skoleåret 2010–2011 til 2020–2021 økte elevtallet med i underkant av 500, en økning på rundt 5 prosent. Flest folkehøgskoleelever var det i skoleåret 2019–2020 med over 7850, og færrest i 2013–2014, med rundt 6730. I skoleåret 2018–2019 gikk 53 prosent av elevene på frilynte folkehøgskoler, mot 47 prosent på kristne (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

I et lengre historisk perspektiv kan det nevnes at søkningen til folkehøgskolene gikk ned på 1970-tallet, samtidig som fylkene bygget ut videregående opplæring for alle.19 Rekrutteringen har siden tatt seg opp og kan blant annet ses i sammenheng med at Stortinget i 1997 vedtok at et folkehøgskoleår skal gi tilleggspoeng ved opptak til høyere utdanning (Halse & Klepp, 2022).

Til sammenligning har det i Danmark fra 2010–2011 til 2020–2021 vært en økning i antall elever fra om lag 8400 elever til om lag 12 300 elever, en økning på 46 prosent, se figur 4.3. I Danmark går de fleste elevene på halvårskurs (ca. 20 uker).

Forstørr bilde

Kilde: Danmarks statistik, 2022

4.1.1 Aldersfordeling

Elever på 19 år utgjør rundt 60 prosent av elevmassen, se figur 4.4. Den nest største elevgruppen er 20-åringer, som utgjør rundt 20 prosent. En del av disse er elevstipendiater, se kapittel 10.4.

Bare 1–2 prosent av folkehøgskoleelevene er yngre enn 18 år, mens om lag 15 prosent av elevene er 21 år eller eldre. Den lave andelen elever under 18 år kan ses i sammenheng med at de fleste folkehøgskoler har en nedre aldersgrense på 18 år.

Aldersfordelingen har vært relativt stabil de siste ti årene. I den samme perioden har mellom seks og sju prosent av alle 19-åringer gått på folkehøgskole (Statistisk sentralbyrå, 2022c). Andelen 20-åringer har økt fra rundt 15 prosent i 2010–2011 til over 20 prosent i 2020–2021 (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Til sammenligning er det en større aldersspredning på de danske folkehøgskolene, hvor 31 prosent av elevene er 22 år eller eldre. Det er også en noe større andel elever på 17 år eller yngre (Danmarks statistik, 2022).

4.1.2 Kjønn

De siste ti årene har det gjennomgående vært flere kvinner enn menn blant folkehøgskoleelevene, med en kvinneandel på rundt 55 prosent, se figur 4.5. Til sammenligning har kjønnsfordelingen i universitets- og høgskoleutdanning i lang tid vært rundt 60 prosent kvinner og 40 prosent menn (Statistisk sentralbyrå, 2022i).

Det er imidlertid stor variasjon i kjønnsfordelingen om man ser på de ulike aldersgruppene. Det er bare blant 19- og 20-åringene at det er overvekt av kvinner. I alle andre aldersgrupper er det en overvekt av menn. I skoleåret 2018–2019 var andelen kvinner 63 prosent blant 19-åringene, som er den største elevgruppen. I samme skoleår utgjorde menn 64 prosent av elevene som var 22 år eller eldre og rundt 56 prosent av elevene under 17 år (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Kjønnsfordelingen i dag er jevnere enn tidligere. I 2007 utgjorde kvinner nesten to tredjedeler. Ifølge Folkehøgskolekontoret er det flere grunner til at folkehøgskolene i dag tiltrekker flere menn. De peker blant annet på at folkehøgskolene har fått nye typer kurs som tiltrekker seg menn, slik som e-sport og spilldesign. En del av de mer tradisjonelle folkehøgskolekursene, som idrett og friluftsliv, tiltrekker seg også mange menn (Folkehøgskolekontoret, 2022f).

I Danmark er kjønnsbalansen skjevere enn i Norge, med en kvinneandel de siste seks årene på mellom 55 og 62 prosent. Særlig de to siste årene har danske folkehøgskoler hatt en overvekt av kvinner (Danmarks statistik, 2022) .

4.2 Bakgrunn fra videregående opplæring

De fleste folkehøgskoleelevene har fullført og bestått studieforberedende utdanning på videregående skole før de begynte på folkehøgskoleåret sitt. I 2020–2021 hadde 68 prosent av folkehøgskoleelevene fullført et studieforberende utdanningsprogram og denne gruppen utgjør en stadig større andel av elevene ved folkehøgskolene, med en økning på 11 prosentpoeng fra 2010–2011, se figur 4.6 (Statistisk sentralbyrå, 2022c). Denne utviklingen gjenspeiler at andelen i befolkningen som fullfører og består videregående opplæring generelt har økt i den samme tidsperioden (Utdanningsdirektoratet, 2021d).

Samtidig har det blitt en lavere andel elever i folkehøgskolene med fullført yrkesfaglig utdanning. I 2010–2011 utgjorde gruppen rundt 8 prosent av elevene i folkehøgskolene, mens i 2020–2021 var andelen redusert til 5 prosent. Vi finner også en nedgang i andelen elever i folkehøgskolene som ikke har fullført og bestått videregående utdanning. Her er nedgangen på 8 prosentpoeng, fra 35 prosent i skoleåret 2010–2011 til 27 prosent i 2020–2021 (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

For folkehøgskoleelever født i 1996 har flere fullført og bestått et studieforberende utdanningsprogram ved utgangen av skoleåret 2019–2020 (66 prosent) enn de som ikke gikk på folkehøgskole (50 prosent). Det er mindre vanlig at en folkehøgskoleelev har fullført og bestått et yrkesfaglig utdanningsprogram (11,3 prosent) sammenlignet med resten av kullet (23,5 prosent). For alle utdanningsprogram på videregående nivå har folkehøgskoleelevene (77 prosent) i større grad enn resten av kullet som var født i 1996 (74 prosent) fullført videregående opplæring (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

4.3 Innvandrerbakgrunn

Det er en lav andel folkehøgskoleelever med innvandrerbakgrunn.20 I løpet av de siste ti årene har andelen innvandrere i folkehøgskolen økt fra rundt 1 prosent av alle folkehøgskoleelever i skoleåret 2010–2011, til 3 prosent i 2020–2021, se figur 4.7. Blant norskfødte med innvandrerforeldre finner vi en økning på 0,8 prosentpoeng i perioden til 1,3 prosent (Statistisk sentralbyrå, 2022c). Til sammenligning var 17 prosent av Norges befolkning på 19 og 20 år innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre i 2020 (Statistisk sentralbyrå, 2022f).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Som tidligere beskrevet er det samlet sett kvinner som utgjør den største andelen folkehøgskoleelever. Tilsvarende fordeling finner vi også blant elever som er norskfødte med innvandrerforeldre, se figur 4.8. Blant innvandrere er det derimot menn som utgjør den største andelen folkehøgskoleelever, hvor 59 prosent av elevene er menn. Innvandrere som går folkehøgskole utgjør om lag 225 elever i året, så det er snakk om forholdsvis små tall (Statistisk sentralbyrå, 2022h).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Til sammenligning er personer med innvandrerbakgrunn noe mer representert i universitets- og høgskoleutdanning, se figur 4.9. I skoleåret 2020–2021 var det 8 prosent innvandrere i universitets- og høgskoleutdanning, en økning på 2 prosentpoeng siden skoleåret 2010–2011. Tilsvarende utgjorde norskfødte med innvandrerforeldre rundt 6 prosent av studentene ved universiteter og høgskoler i samme skoleår. Her er økningen på 3 prosentpoeng siden 2010–2011 (Statistisk sentralbyrå, 2022i).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Blant elever med innvandrerbakgrunn velger 67 prosent frilynte skoler, se figur 4.10. Forskjellen er mindre markant blant norskfødte med innvandrerforeldre, med 56 prosent på frilynte skoler og 44 prosent på kristne. Blant den øvrige befolkningen ser vi en jevnere fordeling med 52 prosent på frilynte skoler og 48 prosent på kristne (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

4.4 Elever med behov for tilrettelegging

Dobbelttellende elever er en betegnelse som brukes om elever som har dokumenterte behov for tilrettelegging og dermed utløser et høyere tilskudd enn andre elever (se kapittel 7.3.2). Andelen dobbelttellende elever har vært stabil de siste årene og utgjør en andel på rundt 5,5 prosent, med mellom 400 og 500 elever de siste fem årene (Statistisk sentralbyrå, 2022c). Det er grunn til å tro at det i praksis er flere elever med behov for tilrettelegging i folkehøgskolen enn det som rapporteres inn (se kapittel 13.3.2).

Det er en større andel menn enn kvinner blant dobbelttellende elever. I perioden 2013–2021 har det i snitt vært 52 prosent menn og 48 prosent kvinner blant dobbelttellende elever (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

4.5 Hvor kommer folkehøgskoleelevene fra?

Oversikten over folkehøgskoleelevers registrerte bostedsadresse viser at elevene kommer fra hele landet, og at fordelingen i stor grad speiler befolkningsmønsteret i Norge, se figur 4.11.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Om lag en fjerdedel av alle elever går på en folkehøgskole på Vestlandet, se figur 4.12. Andelen har holdt seg stabil over tid. Nest flest elever går på folkehøgskole på Sør-Østlandet. Færrest elever går på folkehøgskole i Oslo og Akershus og i Nord-Norge og Svalbard.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Den største gruppen elever ved folkehøgskoler på Vestlandet kommer fra Hordaland fylke, og elever fra Akershus utgjorde den største elevgruppen ved folkehøgskolene på Sør-Østlandet.

Det er om lag 300 utenlandske elever årlig, hvilket utgjør om lag 5 prosent av elevene på lange kurs. Dette tallet tilsvarer andelen av internasjonale gradsstudenter i høyere utdanning (Wiers-Jenssen, 2019). Forholdet mellom andel norske statsborgere og utenlandske statsborgere på folkehøgskoler har holdt seg stabilt gjennom de siste ti årene. Lovverket tillater at maksimum 10 prosent av elevene ved en folkehøgskole kan være statsborgere av land utenfor EØS-systemet, noe som begrenser hvor mange folkehøgskoleelever man kan finne i denne gruppen.

4.6 Folkehøgskoleelevenes sosioøkonomiske bakgrunn

4.6.1 Foreldrenes utdanning

Foreldres utdanningsnivå er et mye brukt mål på sosioøkonomisk bakgrunn. Elever som har foreldre med kort eller lang høyere utdanning utgjør rundt 67 prosent av folkehøgskoleelevene i skoleåret 2020–2021, se figur 4.13. Den største veksten ser vi i gruppen elever med foreldre med lang høyere utdanning. Andelen har økt med 9 prosentpoeng fra 2010–2011. Den største gruppen folkehøgskoleelever har foreldre med kort høyere utdanning, og utgjør 42 prosent av elevene i 2020–2021. Denne gruppen har også blitt noe større de siste ti årene. Andelen elever med foreldre med videregående utdanning som høyeste fullførte utdanningsnivå har sunket fra 33 prosent i 2010–2011 til 25 prosent i 2020–2021. Statistisk sentralbyrå peker på at utviklingen i foreldrenes utdanningsnivå speiler utviklingen i befolkningens utdanningsnivå, hvor antall personer med kort høyere utdanning har blitt mangedoblet siden 1970 (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

Hvis man ser på personer som er 40–65 år i den generelle befolkningen, er det en mindre tendens blant denne gruppen til å ha høyere utdanning, både for kvinner (59 prosent) og menn (46 prosent) enn blant foreldregruppen (Statistisk sentralbyrå, 2022g).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Hvis man ser på alle elever i et avgangskull i videregående opplæring, kan man se på hvor vanlig det er å gå på folkehøgskole for ulike elevgrupper, se figur 4.14. For perioden 2013–2014 til 2019–2020 var det én prosent av elevene som hadde foreldre med grunnskoleutdanning som høyeste utdanningsnivå, som gikk på folkehøgskole.21 I samme periode finner man at i snitt 8 prosent av elevene med foreldre med kort høyere utdanning22 og 12 prosent av elevene med foreldre med lang høyere utdanning gikk på folkehøgskole (Statistisk sentralbyrå, 2022a). Statistisk sentralbyrå finner at dette mønsteret har vært stabilt de siste ti årene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

4.6.2 Foreldrenes inntekt

Et annet mål på sosioøkonomisk bakgrunn er foreldrenes inntekt. I skoleåret 2020–2021 kommer 26 prosent av elevene fra husholdninger som tilhører femtedelen av befolkningen som har høyest inntekt, se figur 4.15. Tolv prosent kommer fra husholdninger som tilhører femtedelen av befolkningen som har lavest inntekt. Dette er nokså representativt for inntekten til personer i aldersgruppen 40–65 år, hvor tilsvarende tall for høyeste og laveste inntektskvintil er henholdsvis 23 og 15 prosent (Statistisk sentralbyrå, 2022h). Disse gruppene er imidlertid ikke helt sammenlignbare.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Hos unge studenter ved universiteter og høgskoler under 25 år finner vi en skjevere representasjon fra de ulike inntektskvintilene enn hos folkehøgskoleelevene. Bare 6 prosent fra husholdninger som tilhører gruppen med de 20 prosent laveste inntektene, studerer ved et universitet eller en høgskole, mens fra den øverste inntektskvintilen er tallet 26 prosent. Det vil si at folkehøgskolen rekrutterer bredere fra ulike inntektslag i befolkningen enn universitetene og høgskolene (Statistisk sentralbyrå, 2022h).

Hvis man i stedet ser på tilbøyeligheten til å gå på folkehøgskole i et avgangskull på videregående skole med hensyn til husholdningsinntekt, blir bildet skjevere også for folkehøgskolene, se figur 4.16. Avgangselever fra husholdninger i den høyeste inntektskvintilen hadde den største andelen elever som valgte å gå på folkehøgskole med omtrent 9 prosent i 2019–2020. Blant avgangselevene fra husholdninger i den laveste inntektskvintilen var det bare 3,5 prosent som valgte folkehøgskole i tilsvarende skoleår. Dette mønsteret har holdt seg over ti år (Statistisk sentralbyrå, 2022h).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

4.7 Søkere til folkehøgskolene

De siste ti årene har det i gjennomsnitt vært rundt 11 000 unike søkere til folkehøgskoler i Norge. Det høyeste søkertallet i perioden finner man i skoleåret 2010–2011 med over 13 000 unike søkere. Bunnpunktet i den siste tiårsperioden kom i 2013–2014 med om lag 9500 unike søkere. Fra dette punktet og fram til 2020–2021 har vi sett en gradvis økning i søkere til folkehøgskoler. I skoleåret 2020–2021 var det om lag 7600 elever som takket ja til skoleplass på en folkehøgskole (Statistisk sentralbyrå, 2022h). Etter hva utvalget vet, finnes det ikke systematiserte data om hvor mange elever som har fått tilbud om plass og takket nei.

De årlige tallene for antall søkere og antall elever oppdateres på høsten. Tall for skoleåret 2022–2023 er derfor ikke med i denne utredningen, men foreløpige tall fra Informasjonskontoret for folkehøgskoler viser en nedgang på rundt 5 prosent. Det kan være elever som søker restplasser rett før skolestart, slik at tallene endrer seg (NTB, 2022).

I gjennomsnitt har hver elev søkt på 1,6 skole i perioden fra 2010–2011 til 2020–2021 (Statistisk sentralbyrå, 2022h).

Den laveste søkertilbøyeligheten er i Finnmark, Troms og OsloOslo, mens den høyeste søkertilbøyeligheten finner vi i Sogn og Fjordane, hvor 20 prosent av fylkets 19-åringer søker folkehøgskole, etterfulgt av Møre og Romsdal og Vestfold med 18 prosent (Statistisk sentralbyrå, 2022g).

I Oslo er det store forskjeller mellom bydelene, som samsvarer godt med inntektsforskjellene i byen, se figur 4.17. Den største andelen søkere til folkehøgskole finner vi i bydelene på vestkanten, samt enkelte bydeler på østkanten. Den laveste søkertettheten finnes i sentrumsbydelene og bydeler på østkanten av Oslo (Statistisk sentralbyrå, 2022h).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

4.8 Hva gjør elevene før og etter folkehøgskolen?

Lånekassen har tall som viser hva elevene som søker utdanningsstøtte til et år på folkehøgskole, gjorde året før og året etter at de var elever på folkehøgskole (Lånekassen, 2022b). I tallene fra Lånekassen er også norske elever på folkehøgskoler i andre nordiske land inkludert. Tallene fra Lånekassen inkluderer bare folkehøgskoleelever som har søkt om lån og stipend til året på folkehøgskole, og som søkte om lån og stipend året før folkehøgskolen.

4.8.1 De fleste folkehøgskoleelevene kommer fra videregående opplæring

Figur 4.18 viser at den klart største gruppen folkehøgskoleelever fikk lån og stipend til videregående opplæring året før de gikk på folkehøgskole. I 2020–2021 utgjorde denne gruppen rundt 55 prosent av folkehøgskoleelevene som fikk utdanningsstøtte. Den nest største gruppen er de som ikke mottok utdanningsstøtte fra Lånekassen året før, med rundt 32 prosent av elevene i 2020–2021. Dette kan omfatte unge voksne som har jobbet året før folkehøgskole eller videregående elever som ikke har søkt om utdanningsstøtte. Den tredje største gruppen er elever som også fikk utdanningsstøtte til folkehøgskole året før. Dette utgjør rundt ni prosent av folkehøgskoleelevene, og tilsvarer at det er 600–700 personer som går på folkehøgskole i to år. Gruppen som fikk utdanningsstøtte til fagskole, høyere utdanning eller utdanning i utlandet året i forveien av folkehøgskole, utgjør totalt under fire prosent av folkehøgskoleelevene (Lånekassen, 2022b).

Forstørr bilde

Kilde: Lånekassen, 2022b

4.8.2 Økende andel går videre til universitets- og høgskoleutdanning

Året etter folkehøgskole er det gruppen som får lån og stipend til høyere utdanning som utgjør den største andelen av elevene, se figur 4.18. I 2020–2021 fikk rundt 40 prosent av de som var elever på folkehøgskole året før, utdanningsstøtte til høyere utdanning. Den nest største gruppen er de som ikke mottar utdanningsstøtte fra Lånekassen, for eksempel fordi de går ut i jobb. Omtrent ti prosent får utdanningsstøtte til videregående opplæring året etter folkehøgskolen. Færrest er det som får lån og stipend til utdanning i utlandet eller fagskole etter folkehøgskolen, totalt 5 prosent av elevene (Lånekassen, 2022b).

Disse mønstrene bekreftes også av tall fra Statistisk sentralbyrå (Statistisk sentralbyrå, 2022c), se figur 4.19. Over 20 prosent av elevene er i arbeid året etter folkehøgskolen, mens rundt 15 prosent verken er i utdanning eller i arbeid. Andelen som verken er i utdanning eller i arbeid er lavere i 2020–2021 enn den var i 2015–2016.

Historikken fra Statistisk sentralbyrå viser at en lavere andel folkehøgskoleelever tar videregående utdanning etter folkehøgskoleåret i 2020–2021 enn i 2010–2011. Dette kan forklares med at flere elever har fullført videregående før de begynner på folkehøgskole, og at andelen som derfor trenger å gå tilbake for å få studiekompetanse, er lavere. Gruppen som tar et ekstra år på folkehøgskole, har økt fra rundt 8 prosent i 2010–2011 til over 10 prosent i 2020–2021.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

Figur 4.20 viser primæraktivitet for den generelle befolkningen i alderen 19–22 år. Fordelingen mellom de forskjellige aktivitetene er i stor grad lik for folkehøgskoleelever og den generelle befolkningen. Blant den generelle befolkningen på 19–22 år er det flere som er i arbeid enn blant folkehøgskoleelevene. Forskjellen er på omtrent 6 prosentpoeng. En mulig forklaring som Statistisk sentralbyrå peker på, er at dette kan være personer som har valgt å jobbe året etter videregående framfor å gå på folkehøgskole. Høyere utdanning er den mest populære aktiviteten blant både folkehøgskoleelevene og befolkningen for øvrig. Det er en større andel folkehøgskoleelever som går tilbake til videregående opplæring enn vi finner blant 19–22-åringer generelt (Statistisk sentralbyrå, 2022c).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2022c

4.9 Underrepresentasjon i folkehøgskolen

Folkehøgskoleelever med innvandrerbakgrunn er underrepresentert sammenlignet med den generelle befolkningen. Det er også en lavere andel elever med innvandrerbakgrunn i folkehøgskolene sammenlignet med i høyere utdanning. Utvalget bestilte derfor en rapport av Proba samfunnsanalyse (2022) for å kartlegge mulige årsaker til underrepresentasjonen, og en vurdering av hvilke tiltak som kan bidra til å løse dem. Rapporten er vedlagt.

Proba samfunnsanalyse har undersøkt to grupper som er identifisert som underrepresenterte i folkehøgskolene: ungdom med innvandrerbakgrunn og ungdom med foreldre med lav utdanning og inntekt. Undersøkelsen er gjennomført med en spørreundersøkelse og intervjuer med karriereveiledere og avgangselever i videregående opplæring (Proba samfunnsanalyse, 2022). Opinion gjennomførte i 2018 en målgruppestudie blant ungdommer for å kartlegge den potensielle søkermassen til folkehøgskolene (Opinion, 2018). Disse to undersøkelsene gir utvalget et godt kunnskapsgrunnlag om hvilke barrierer som skaper underrepresentasjonen i folkehøgskolen.

Utvalget baserer også sin analyse på to andre rapporter. Mino Danmark (2021) har utarbeidet forslag til tiltak for å øke andelen folkehøgskoleelever med minoritetsbakgrunn i Danmark. Rapporten er basert på erfaringer og råd fra tidligere folkehøgskoleelever med minoritetsbakgrunn. Undersøkelsen gjelder danske folkehøgskoler, men utvalget mener funnene har overføringsverdi også til norske forhold. Utvalget legger også til grunn en rapport om tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser utarbeidet av organisasjonen Unge funksjonshemmede (2019). Rapporten kartlegger hvordan unge med funksjonsnedsettelser opplever tilgjengeligheten i folkehøgskolen, og hvilket utbytte elevene får av folkehøgskolen.

I dette kapittelet presenteres de sentrale funnene fra rapportene, mens mulige tiltak drøftes i kapittel 9.

4.9.1 Årsaker til underrepresentasjon

Underrepresentasjon av enkelte grupper kan ifølge Proba samfunnsanalyse (2022) forstås som resultatet av tre ulike mekanismer: Sosialisering, individuelle forutsetninger og preferanser, og strukturelle forhold.

Sosialisering forklarer forskjeller som oppstår når noen kan delta i et tilbud, men ikke velger å gjøre det. Det handler om at for eksempel utdanningsvalg påvirkes av hvilke forventninger, verdier og forestillinger omgivelsene har. Omgivelsene kan være både nabolaget og familien. Proba samfunnsanalyse viser til forskning der studenters nettverk, familie, etniske og religiøse tilhørighet og venner spiller en avgjørende rolle for om studenter lykkes i studiene (Proba samfunnsanalyse, 2022).

Individuelle forutsetninger og preferanser henger tett sammen med hvilken sosioøkonomisk bakgrunn man har. Som rasjonell aktør vurderer den enkelte kostnader og forventet nytte ved de valgene som tas. Grunnlaget for å ta valg avhenger av risiko og ressurser som penger og tid. For eksempel må valget av en lang eller kort utdanning veies opp mot behovet for å komme raskt ut i arbeid for å tjene penger.

Strukturelle forhold gjelder måten systemet er bygget opp eller fungerer. Strukturer kan fungere ekskluderende ved at informasjon passer bedre for en bestemt gruppe enn for andre, at enkelte grupper opplever ekskludering eller forskjellsbehandling, eller at aktiviteter organiseres slik at personer med behov for tilrettelegging ikke kan delta.

Sammenligning med andre samfunnsområder

Proba samfunnsanalyse har sett på mangfold innenfor fritidsaktiviteter for å kunne si noe om hvorvidt underrepresentasjon i folkehøgskolen er større eller mindre enn andre deler av samfunnet. Proba samfunnsanalyse skriver at de «tendensene vi ser i folkehøgskolen stemmer overens med tendenser på andre samfunnsområder. For eksempel viser undersøkelser at foreldres sosioøkonomiske status påvirker i hvilken grad ungdom deltar i organiserte fritidsaktiviteter» (Proba samfunnsanalyse, 2022).

Proba samfunnsanalyse viser også til en studie om frivillig arbeid som Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har gjort i 2022, der resultatene viser tendenser til underrepresentasjon blant innvandrere. Proba samfunnsanalyse skriver: «Videre deltar personer med innvandrerbakgrunn i mindre grad i frivillig arbeid enn den øvrige befolkningen. Bildet er imidlertid nyansert. Språkferdigheter, utdanning, inntektsnivå og botid i Norge virker inn på innvandreres deltakelse i frivillig arbeid, og når disse faktorene justeres for, ser man at innvandrere deltar i samme grad som andre (…) Norskfødte med innvandrerforeldre engasjerer seg like mye i frivillig arbeid som jevnaldrende i den øvrige befolkningen» (Proba samfunnsanalyse, 2022).

Potensielle folkehøgskoleelevers planer for året etter videregående opplæring

Proba samfunnsanalyse (2022) har spurt elever på siste året i videregående opplæring om hva de skal gjøre etter videregående opplæring. Som figur 4.21 viser svarer ungdom med foreldre født i utlandet i større grad enn andre at de skal studere. Disse svarer også langt sjeldnere at de skal gå på folkehøgskole eller tjenestegjøre i forsvaret.

Forstørr bilde

Kilde: Proba samfunnsanalyse, 2022

Foreldres utdanning gir også store utslag når det gjelder de unges planer etter videregående skole. I figur 4.22 ser vi blant annet at ungdom der begge foreldre har høyere utdanning, i langt høyere grad svarer at de skal på folkehøgskole.

Forstørr bilde

Kilde: Proba samfunnsanalyse, 2022

4.9.2 Forestillinger om folkehøgskole blant underrepresenterte ungdommer

Proba samfunnsanalyse (2022) har identifisert en rekke forestillinger som underrepresenterte grupper ungdom har om det å gå på folkehøgskole, se boks 4.1.

Proba samfunnsanalyse vurderer at de første seks forestillingene kan defineres som motiverende forestillinger, som kan bidra til at ungdom velger å søke seg til folkehøgskoler. De siste fem forestillingene karakteriseres som demotiverende eller ekskluderende faktorer og kan bidra til å skape barrierer som hindrer ungdommene i å søke seg til folkehøgskoler.

4.9.3 Barrierer for mangfold i folkehøgskolen

Folkehøgskolen er lite kjent

Ikke alle har hørt om folkehøgskole eller har kunnskap om hva folkehøgskole faktisk er. Både Opinions undersøkelse (2018), Mino Danmarks rapport (2021) og Proba samfunnsanalyses rapport (2022) viser at kjennskapen til folkehøgskolene er lav i minoritetsmiljøene.

Når folkehøgskolen er lite kjent, tyder det på at positive erfaringer om folkehøgskolen fra tidligere elever ikke når minoritetsbefolkningen. Det kan være mindre aktuelt å velge noe man ikke har hørt noe om, eller kjenner noen som har gått på. Likevel er det ingen tydelige tendenser til at etniske minoriteter selv legger stor vekt på at de ikke kjenner noen som har gått på folkehøgskole (Proba samfunnsanalyse, 2022). Opinions undersøkelse viser at jo mer kunnskap de potensielle søkerne har, jo bedre er inntrykket av folkehøgskolene (Opinion, 2018).

Nytten av folkehøgskolen vurderes som mindre enn kostnaden

Undersøkelsen fra Opinion (2018) viser at ungdommer er opptatt av å være ansvarlige og å ta trygge valg for framtiden. De er mindre tilbøyelige til å ta sjanser i frykt for å miste kontroll og føre livet i feil retning. Å velge et «friår» oppfattes av mange som et usikkert valg, som ikke direkte kan knyttes til suksess senere i livet. Dermed kan det være usikkert for ungdommen om investeringen i tid og penger er verd det. Ungdom er redde for å havne et år «bak» sine klassekamerater og miste status og prioritet i arbeidslivet. Ungdom med lav sosioøkonomisk bakgrunn bekymrer seg særlig for å miste et fullt inntektsår og komme økonomisk dårligere ut enn andre fra sitt kull (Opinion, 2018).

Proba samfunnsanalyses undersøkelse (2022) viser at kost-nytte-vurderinger er sentrale for unge med innvandrerbakgrunn og/eller med lav sosioøkonomisk bakgrunn når de skal velge utdanning. At nytten av folkehøgskolen vurderes som for lav, er en viktig årsak til at mange elever ikke har valgt folkehøgskole for det kommende skoleåret. Flere uttrykte også at de ville raskt i gang med utdanningen sin, særlig elever med to foreldre født i utlandet. For unge i yrkesfaglig utdanning kan folkehøgskole være lite relevant når de har fullført læretiden, siden de da har en yrkeskvalifikasjon og alternativet er inntektsgivende arbeid (Proba samfunnsanalyse, 2022). Proba samfunnsanalyses undersøkelse støtter altså Opinions (2018) funn om at dagens unge generelt er opptatt av å ta rasjonelle og trygge valg for framtiden.

Nytten av folkehøgskolen kan være større for dem som planlegger høyere utdanning etter folkehøgskolen, siden fullført folkehøgskoleår gir to tilleggspoeng ved opptak til universitets- og høgskoleutdanning (Samordna opptak, 2020). I utdanningssystemet fungerer folkehøgskolen dermed som et slags uoffisielt forkurs til akademisk utdanning. Dette har i praksis plassert folkehøgskolen uformelt som et steg mellom videregående opplæring og høyere utdanning i utdanningssystemet. Den store andelen 19-åringer som senere går videre til høyere utdanning underbygger dette.

Forventninger fra familien og annen påvirkning fra nærmiljøet

Ungdom med innvandrerbakgrunn har ifølge Opinion (2018) samme ambisjoner og syn på utdanning og friår som annen ungdom, men har en litt annen oppfatning av barrierene for et folkehøgskoleår. De kan oppleve et press hjemmefra for å søke seg til studier med høy status, som lege, jurist og ingeniør, og kan oppleve lite støtte til å studere fag som ikke fører til en autorisasjon eller spesifikk jobb. Flere opplever også at de står i gjeld til foreldrene, som har gitt dem gode muligheter i livet, og ønsker å innfri forventningene om studievalg. Disse ungdommene vurderer militærtjeneste som et mer aktuelt «friår», da dette er noe foreldrene har større aksept for (Opinion, 2018).

Opinion (2018) finner at jenter i større grad enn gutter med innvandrerbakgrunn, opplever sosial kontroll hjemmefra. Felles for både gutter og jenter er at ungdom med minoritets bakgrunn opplever en viss motvilje fra familien for å reise bort fra hjemmet/hjemstedet, med mindre det er ved opptak til en anerkjent utdanningsinstitusjon. For jentene er det også ofte et premiss at foreldrene må kjenne noen, eller ha familie, på det stedet man reiser til (Opinion, 2018).

Mino Danmark (2021) viser til at fellesskapskulturen på danske folkehøgskoler kunne oppleves som for lite inkluderende for minoritetsungdommer. Flere av de tidligere folkehøgskoleelevene har opplevd at deres etnisitet ble poengtert på en slik måte at de ikke følte seg inkludert i fellesskapet i folkehøgskolen. Flere oppgir også å ha blitt diskriminert på bakgrunn av etnisitet. Dette er strukturelle forhold som motvirker opplevelsen av fellesskap i skolen (Mino Danmark, 2021).

Folkehøgskolene i Norge har ikke sentralt fastsatte opptakskrav. Hver enkelt folkehøgskole velger selv hvordan den skal rangere søkerne sine når det er flere søkere enn plasser. Det kan være risiko for at subjektive vurderinger i opptaksprosessen hindrer mangfold. Proba samfunnsanalyse viser til studier som forklarer underrepresentasjon i andre sektorer i samfunnet med såkalte «portvoktere» i miljøet. Portvoktere med høy status og kontroll på informasjonsflyten, rekrutterer bevisst eller ubevisst folk som likner en selv eller som kan de sosiale kodene i miljøet (Proba samfunnsanalyse, 2022).

Oppfatninger av folkehøgskole

Proba samfunnsanalyse trekker fram at individuelle oppfatninger av folkehøgskolen, begrunnet i egne preferanser og smak, også betyr noe for utdanningsvalget. Oppfatningene kan stamme både fra sosialisering gjennom forventninger fra familie og eget miljø og fra strukturelle forhold. Folkehøgskolenes tilbud handler ofte om idrett eller kultur. Unge med lav sosioøkonomisk bakgrunn er i mindre grad vant til å delta i kultur- og idrettsaktiviteter på fritiden fordi dette ofte er kostbart. Slike aktiviteter kan derfor virke mindre attraktive for dem.

I hvilken grad ungdommene oppfatter at de ikke passer inn i folkehøgskolene, og at de ikke vil møte noen som likner dem selv, har også betydning. Folkehøgskoleelevene er i stor grad ungdommer fra ressurssterke familier. I noen grad fant Proba samfunnsanalyse oppfatninger om at folkehøgskolene er «typisk norske» og at de er for «de rike og privilegerte». Dette ble vurdert som årsaker til ikke å velge folkehøgskole. Men underrepresenterte ungdommer som har valgt bort folkehøgskole, mener ikke i større grad enn andre at det å ikke passe inn, var en viktig grunn til valget de tok.

16 prosent av respondentene i Opinions undersøkelse (2018) oppgir at de har god kjennskap til folkehøgskolenes tilbud, 60 prosent sier de har middels kjennskap og 25 prosent oppgir at de har lite kjennskap til folkehøgskolene. De med kjennskap til folkehøgskolene har et godt inntrykk av folkehøgskolene. Det gode inntrykket kommer i stor grad fra tilbakemeldinger fra bekjente som har gått på folkehøgskole. En større andel av minoritetsbefolkningen hadde liten kjennskap til folkehøgskolene. Positive faktorer ved et folkehøgskoleår som trekkes fram er blant annet mulighet til å få venner, dyrke egne interesser, mulighet til å reise utenlands, mulighet til å finne seg selv, mulighet for tilleggspoeng og mindre press.

Kostnadene ved å gå på folkehøgskole

Forstørr bilde

¹ Søylens høyde gjengir gjennomsnittsverdien for de unge i hver gruppe. Verdienes betydning: 1=Svært uviktig og 5=Svært viktig. 3=Verken viktig eller uviktig

Kilde: Proba samfunnsanalyse, 2022

En negativ faktor som trekkes fram i alle undersøkelsene, er prisen på folkehøgskolekurs. Økonomiske barrierer er en av de viktigste barrierene for mer mangfold blant folkehøgskoleelevene. Dette henger sammen med vurderingene av kost/nytte omtalt i kapittel 4.9.1. Snittprisen på et folkehøgskoleår er 124.000 kroner i 2022–2023, og i mange tilfeller er det tilleggsutgifter til nødvendig utstyr, frivillige reiser og mat på studieturer. Mange i de underrepresenterte gruppene har derfor ikke råd til å velge folkehøgskole. Lån og stipend fra Lånekassen dekker mindre enn snittkostnaden for et folkehøgskoleår, og låneandelen av utdanningsstøtten er 60 prosent. Høy økonomisk kostnad er den viktigste grunnen til ikke å velge folkehøgskole for minoriteter og personer der minst en av foreldrene ikke har høyere utdanning, se figur 4.24 og figur 4.25. Jo høyere familieinntekten er, jo lavere vekt legger respondentene på kostnadsnivået, se figur 4.23 (Proba samfunnsanalyse, 2022).

Forstørr bilde

Kilde: Proba samfunnsanalyse, 2022

Forstørr bilde

Kilde: Proba samfunnsanalyse, 2022

Økonomiske barrierer for å velge folkehøgskole handler både om strukturer i samfunnet og om oppfatninger: Innvandrerbefolkningen har i gjennomsnitt lavere inntektsnivå enn gjennomsnittet for hele befolkningen. Det kan også hende at folkehøgskole oppfattes som noe som ikke er akseptabelt å bruke mye penger på, se figur 4.24. Proba finner støtte for sistnevnte i sin undersøkelse (Proba samfunnsanalyse, 2022). I tillegg kan det å ta opp lån, for eksempel til utdanning, være problematisk for noen ungdommer med muslimsk bakgrunn. De må da betale renter, noe som ikke er tillatt av religiøse årsaker (Brekke, 2016).

Mino Danmark (2021) finner også at flere med minoritetsbakgrunn opplever å ikke ha råd til et folkehøgskoleår. Videre er det vanskelig å få oversikt over hvilke støtteordninger som finnes, og å få oversikt over kostnadene ved å ta folkehøgskole. I Norge har folkehøgskoleelever rett til utdanningsstøtte gjennom Lånekassen, mens man i Danmark ikke har rett til tilsvarende offentlig utdanningsstøtte for folkehøgskole. Danske folkehøgskoler tilbyr i noen tilfeller folkehøgskoleplasser til redusert pris.

Informasjon og rekrutteringskanaler

Kjennskapen til folkehøgskolen er lav blant de underrepresenterte gruppene. Hva slags informasjon som gis, hvem som får informasjon og hvordan informasjonen formidles, er derfor sentrale problemstillinger.

Karriereveilederne i videregående skoler er ifølge Proba samfunnsanalyse (2022) den viktigste kanalen til informasjon om folkehøgskolene for ungdommene. Dernest er reklame og sosiale medier sentrale informasjonskanaler. Proba samfunnsanalyse viser til at generell informasjon kan virke ekskluderende fordi ulike grupper bruker ulike informasjonskanaler og tolker informasjon ulikt. Dessuten vil de som utvikler informasjonens måte å tenke og arbeide på farge budskap og presentasjon. Det er grunn til å anta at informasjonen de utarbeider appellerer best til personer fra samme samfunnsgruppe. Dermed er det sannsynlig at både folkehøgskolenes informasjon og markedsføring, men også hvordan karriereveilederne i de videregående skolene formidler den samme informasjonen, påvirker ungdommenes vurdering av folkehøgskole. Dersom budskapet om at folkehøgskole kan være en god arena for både personlig, sosial og faglig utvikling ikke når bredt ut, vil folkehøgskole kunne oppfattes som sløsing av tid.

Proba samfunnsanalyse viser til at karriereveiledernes rolle også har sammenheng med underrepresentasjon i andre deler av utdanningssektoren. Det er utfordrende for karriereveilederne å vurdere hvordan mennesker med ulik bakgrunn fra dem selv tenker og vurderer når det gjelder utdanningsvalg.

Opinions undersøkelse fra 2018 viser at faktorene pris og informasjon om tilbudet delvis henger sammen: Det finnes folkehøgskoletilbud som er billigere å gå på, men de kursene det reklameres for på folkehøgskolenes nettsider er ofte de som inneholder reising eller ekstremsport. Dette er også gjerne de dyreste kursene. Informasjon om de billigere kursene kan derfor oppleves som mindre tilgjengelig.

Mino Danmark finner dessuten at det for enkelte minoritetsungdommer kan være nødvendig at skolene kommuniserer med foreldrene for at de skal være villige til å la barna ta et år på folkehøgskole. Rapporten anbefaler å ha fokus på mangfold og representasjon i kommunikasjonsmateriale og bildebruk. Den foreslår også å ha kommunikasjonsmateriell på ulike språk slik at foreldrene til potensielle elever har tilgjengelig informasjon, og å skrive om hvordan skolene tilrettelegger for ulike behov på nettsidene (Mino Danmark, 2021).

4.9.4 Særlige barrierer for personer med funksjonsnedsettelser

Unge funksjonshemmedes rapport (2019) viser at unge med funksjonsnedsettelser opplever færre valgmuligheter og dårligere tilgang til folkehøgskolen enn andre. Ungdommene ønsker gjerne å gå på samme kurs som andre, og ikke ha egne kurs for personer med funksjonsnedsettelser. Hvordan kurset er lagt opp og hvordan bygningsmassen er utformet er sentrale hindringer for valgfrihet blant unge med funksjonsnedsettelser. Innhold i kurset som hindrer deltakelse vil ofte være studieturer til steder der tilrettelegging ikke kan gjennomføres. Fysisk tilgjengelighet på folkehøgskolen handler blant annet om at mange folkehøgskoler holder til i gamle og tradisjonsrike bygninger som ikke er universelt utformet. Et fåtall elever har store behov for tilrettelegging.

Informantene med nedsatt funksjonsevne opplever å ikke ha tilgang på nok og relevant informasjon om tilgjengelighet og tilrettelegging på folkehøgskolen. Det er nødvendig å vite på forhånd om det vil være mulig å delta i undervisningen, i fellesskapet ved å bo på internatet og i de sosiale aktivitetene.

Hvilke ressurser folkehøgskolen har for tilrettelegging og hvilken kompetanse ansatte ved folkehøgskolen har om funksjonsnedsettelser, er de faktorene som i størst grad påvirker hvor langt folkehøgskolen kan strekke seg for å ta imot en elev. For enkelte elever har økonomisk støtte fra Nav eller hjemkommunen vesentlig betydning for om eleven får skoleplass eller ikke. At rettigheter, som brukerstyrt personlig assistent, gjelder innenfor hjemkommunens grenser og ikke er tilpasset utdanningsopphold utenfor kommunen, skaper uforutsigbarhet både for eleven og for folkehøgskolen om tilgangen til folkehøgskolekurs.

5 Et samfunn i utvikling

Folkehøgskolen har en lang tradisjon som et annerledes skoleslag, og som et supplement til det formelle utdanningssystemet. Folkehøgskolen eksisterer i et samfunn i utvikling, og skoleslagets rolle både i samfunnet og i utdanningssektoren er i stadig endring.

Vi vil i dette kapittelet se på hvilke utviklingstrekk i samfunnet som påvirker folkehøgskolens rolle og mandat i dag, og relevansen av utviklingstrekkene for folkehøgskolene. Faktorer som påvirker arbeidslivet som globalisering, kompetansebehov og utenforskap gjøres rede for først. Deretter orienterer vi om prestasjonspress og psykisk helse blant unge, om bærekraftsmålene til De forente nasjoner (FN) og folkehøgskolenes bærekraftsarbeid. Til slutt i kapittelet handler det om å se folkehøgskolene i sammenheng med demografiske utfordringer i Distrikts-Norge.

5.1 Kompetanse for et globalt samfunn

Teknologisk og økonomisk er Norge tett integrert i verden rundt oss: Norges økonomi er liten og åpen i global sammenheng, og vi preges av omfattende politisk og kulturelt samarbeid og utstrakt handel med andre land. Utviklingen i internasjonalt samarbeid går i retning av mer rivalisering og mindre samarbeid mellom land, mens utfordringer som klimakrisen ikke kjenner landegrenser og krever felles løsninger (Meld. St. 14 (2020–2021)).

Folketallet i Norge har økt med ca 700 000 de siste ti årene. Framover vil det stadig bli flere eldre, både som følge av at vi lever lenger og at fødselstallene går ned. Siden 2004 har nettoinnvandringen vært hovedforklaring for befolkningsveksten. Den viktigste innvandringsgrunnen er arbeid. Rundt 19 prosent av befolkningen er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre (Statistisk sentralbyrå, 2021a).

Omstillingstakten i det norske samfunnet har vært høy de siste årene (NOU 2021: 2). Sentrale utviklingstrekk er at digitalisering og automatisering i arbeidslivet gjør at enkelte jobber forsvinner eller endres (NOU 2019: 12). Jobbene som forsvinner først, er de som krever lite utdanning. Samtidig vil olje- og gassnæringen bli mindre viktig i årene som kommer. Omstilling til et bærekraftig samfunn for å redusere utslipp av klimagasser (det grønne skiftet) krever omstilling i arbeidslivet, men også for den enkelte (NOU 2020: 2).

Endringer i arbeidsmarkedet gjør at mange land har stilt spørsmål ved om samfunnet og skolen utruster elevene med de kunnskapene de trenger for fremtiden. NOU 2014: 7 Elevenes læring i framtidens skole gir et kunnskapsgrunnlag for å vurdere grunnopplæringens fag opp mot krav til kompetanse i et framtidig samfunns- og arbeidsliv. Ifølge en kartlegging av kompetanser23 for det 21. århundre, er ti kompetanser sentrale og nevnes ofte både i internasjonale og nasjonale sammenhenger (NOU 2014: 7).

De ti kompetansene er:

• Fagkompetanse

• IKT-kompetanse

• Kommunikasjon og samarbeid

• Kreativitet og innovasjon

• Kritisk tenkning og problemløsning

• Metakognisjon og å lære å lære

• Personlig og sosialt ansvar – etisk og emosjonell bevissthet

• Kulturell bevissthet og kompetanse

• Liv og karriere/jobbkompetanse

• Borgerskap – lokalt og globalt

5.2 Arbeidsliv og kompetansebehov

Med endringene i arbeidsmarkedet, øker behovet for å fylle på med kompetanse gjennom livet, fordi man må bytte jobb eller får nye eller endrede oppgaver i jobben man har. Det at folk står lengre i jobb øker også sannsynligheten for at kompetansen man har blir utdatert og at man trenger å omskolere seg (NOU 2019: 12).

For noen er jobbskiftene krevende, og kan innebære lengre perioder i arbeidsledighet eller utenfor arbeidsstyrken. Norge har en høy andel personer som er på offentlige stønader. En del av dette kan knyttes til lav eller manglende utdanning og kompetanse (NOU 2020: 2).

Norge har i lengre tid hatt relativt små lønnsforskjeller og et godt fungerende arbeidsmarked. Det er likevel noen tendenser til et mer todelt arbeidsmarked: Unge med lav kompetanse, særlig innvandrere fra lavinntektsland, sliter med å få jobb. Med lav kompetanse menes her at de ikke har fullført videregående opplæring eller skårer lavt på målinger av grunnleggende ferdigheter. Samtidig er det et udekket behov for visse typer kompetanse, som i helse og omsorgssektoren, og i bygg og anleggsnæringen (NOU 2020: 2).

Selv om arbeidsledigheten i Norge er lav, har skillet mellom de som er innenfor og de som er utenfor arbeidsmarkedet blitt skarpere de siste 20 årene (NOU 2021: 4). De unge har særlig svak utvikling på arbeidsmarkedet. Det har vært en befolkningsvekst på 16 prosent mellom 2007 og 2016 i gruppen unge, og i konkurransen om jobbene er de unge arbeidssøkerne taperne (OECD, 2018).

Unge har over tid deltatt mindre i arbeid, men de tar til gjengjeld mer utdanning. Kompetansebehovene i arbeidsmarkedet vil trolig endres over tid, og det ventes at arbeidsmarkedet i større grad vil etterspørre personer med yrkesfaglig kompetanse eller høyere utdanning, mens de med grunnskole som høyeste fullførte utdanning blir mindre etterspurt. Med nye jobber følger nye kompetansebehov, som kan endre seg raskt for dem som bytter jobb eller får nye arbeidsoppgaver. Det er likevel omdiskutert om kompetansebehovene endrer seg raskere enn før (NOU 2021: 4).

5.2.1 Kompetansepolitikk

I 2020 kom Kompetansereformen, som har som mål at ingen skal gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse. Med reformen skal alle nivå av utdanningssektoren endres slik at det blir enklere å gå inn og ut av utdanning gjennom livet. Opplæring og formell utdanning skal brukes mer, både for nyankomne innvandrere som skal integreres i det norske samfunnet gjennom introduksjonsprogrammet, og for arbeidsledige som mangler grunnleggende kvalifikasjoner (Meld. St. 14 (2019–2020)). Støre-regjeringen har i sin regjeringsplattform bestemt at de skal følge opp reformen gjennom å legge fram en langtidsplan for livslang læring, gjøre det enklere og mer attraktivt for universiteter og høgskoler å tilby korte etter- og videreutdanninger, styrke rollen til studieforbund og de frivillige opplæringstilbudene og vurdere å opprette et kompetansefond for å finansiere livslang læring (Hurdalsplattformen, 2021).

Et sentralt grunnlag for Kompetansereformen er forslag i NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling om å gå fra et utdanningssystem der man lærer først og jobber etterpå, til et system hvor vi lærer hele livet og jobber underveis. Målet med reformen er et fleksibelt system som raskt kan svare på nye behov for kompetanse. Denne forståelsen av kompetanse innebærer også opplæring som ikke gir studiepoeng eller annen formell kompetanse, som spenner fra korte nettbaserte kurs til omfattende sertifiseringsprogrammer. Imidlertid er virkemidlene som foreslås, i hovedsak innrettet mot sysselsatte for at de kan kombinere litt utdanning med arbeid (NOU 2019: 12).

Høyere yrkesfaglig utdanning (fagskole) er blitt et særlig satsingsområde med betydelig økt kapasitet i de senere årene. Skoleslaget tilbyr korte, praksisnære utdanninger. Som en del av oppfølgingen av kompetansereformen lanserte regjeringen i 2021 en strategi for høyere yrkesfaglig utdanning i (Kunnskapsdepartementet, 2021a). Strategien har fire satsingsområder:

• Vekst i fagskolesektoren

• Kvalitetsutvikling av høyere yrkesfaglig utdanning

• Stimulere til fremragende kvalitet

• Høyere kompetansekrav i arbeidslivet skal møtes med studietilbud på høyere nivå

Gjennom regionreformen har fylkeskommunene fått et større strategisk ansvar for den regionale kompetansepolitikken. Fylkene skal samarbeide med lokalt arbeidsliv og alle typer lokale utdanningsinstitusjoner for å dekke det lokale arbeidsmarkedets framtidige kompetansebehov. Fylkene har ansvar for både videregående opplæring og for fagskolene (Meld. St. 6 (2018–2019)).

Regjeringen Solberg la fram en strategi for desentralisert og fleksibel utdanning ved fagskoler, høyskoler og universiteter. Målet med strategien er at flere skal ha tilgang til utdanning, uavhengig av hvor i landet de bor og hvilken livssituasjon de er i (Kunnskapsdepartementet, 2021b).

I 2021 ble folketrygdloven endret slik at det i større grad ble mulig å kombinere dagpenger og utdanning når man er arbeidsledig, med vekt på yrkesfaglig videregående opplæring (Prop. 170 L (2020–2021)).

5.2.2 Sosial og emosjonell kompetanse

Vi nå inne i det mange kaller den fjerde industrielle revolusjon. Perioden kjennetegnes av nye forretningsmodeller, nye former for arbeidsdeling og betydelig grad av digitalisering og automatisering. I tillegg til den teknologiske utviklingen er klimaendringene og den demografiske utviklingen sentrale drivere for framtidens kompetansebehov (NOU 2020: 2).

De grunnleggende kognitive ferdighetene, som leseferdigheter, regneferdigheter og andre ferdigheter fra fag og disipliner i grunnskolen, er basis for videre læring. Det samme gjelder sosiale og emosjonelle ferdigheter, som påvirker vår evne til å tilegne oss grunnleggende ferdigheter og annen type kompetanse. Ungdom med svake kognitive, sosiale og emosjonelle ferdigheter har vanskeligheter med å fullføre videregående opplæring, noe som øker risikoen for svak tilknytning til arbeidslivet og lav deltakelse i læringsaktiviteter (NOU 2020: 2).

Sosiale ferdigheter, evne til kreativ problemløsning, digitale ferdigheter og tverrgående ferdigheter vil bli stadig viktigere. I lys av store, ventede omstillinger i arbeidslivet er det ikke tilstrekkelig å legge til rette for at arbeidstakere får relevant kompetanse før de begynner å jobbe. Mange må også få mulighet til å fylle på med nødvendig kompetanse underveis, og mange må omskolere seg (NOU 2019: 12).

NOU 2019: 3 om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp viser at sosiale og emosjonelle ferdigheter er forutsetninger for læring, og at det psykososiale miljøet ved skolen kan påvirke alle elevers læring. Sosiale og emosjonelle ferdigheter påvirker elevenes læring gjennom blant annet evnen til selvregulering.24 Kunnskapsgrunnlaget er imidlertid for svakt ifølge utredningen for å kunne gi svar på hva som er årsaken til kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner. Kjønnsforskjeller i selvregulering er likevel en hypotese for å forklare hvorfor jenter får bedre skolekarakterer og gjennomfører høyere utdanning i større grad enn gutter. Jenter har helt fra småbarnsalderen og gjennom skoleløpet bedre evner til selvregulering enn gutter (NOU 2019: 3).

Sosial og emosjonell kompetanse ser ut til å bli stadig viktigere, og folkehøgskolen har en unik posisjon som en skole hvor elevene bor og lever sammen hele døgnet. Folkehøgskolen handler om møtet mellom mennesker: Alle må lære å takle og håndtere uenighet, ubehagelige opplevelser og konflikter, og lære å formulere sine egne behov. På folkehøgskolen må man se seg selv – sammen med andre. Knutas og Solhaug (2010) undersøkte hvilket utbytte folkehøgskolen gir til de elevene som har gått der. De viser at folkehøgskolen bidrar til personlig modning, selvtillit og egenverd samt sosial læring. Ifølge Knutas og Solhaug er sosial kapital et nyttig begrep for å beskrive folkehøgskolens plass i samfunnet, fordi skoleslaget er basert på mellommenneskelige relasjoner. Nettverket av sosiale relasjoner i hver enkelts liv fra folkehøgskolen kan være byggesteiner i samfunnet. Verdien av sosiale nettverk fra folkehøgskolen, som er preget av gjensidighet og engasjement for det felles beste, vil være stor (Knutas & Solhaug, 2010).

5.2.3 Fagfornyelsen i grunnskolen og demokratisk danning

Som følge av blant annet anbefalingene fra NOU 2015: 8 Fremtidens skole er læreplanene i grunnskolen og den videregående opplæringen revidert fra og med 2020 (fagfornyelsen). Å lære å lære framheves i de nye læreplanene, fordi endringstakten i samfunnet fordrer at kunnskap og ferdigheter må tas i bruk på nye og ukjente områder. I de nye læreplanene er det tre tverrfaglige temaer i alle fag som tar utgangspunkt i samfunnsutfordringer som krever innsats fra alle: folkehelse og livsmestring, demokrati og medborgerskap, og bærekraftig utvikling. (Utdanningsdirektoratet, 2021a).

Folkehelse og livsmestring skal gi elevene forutsetninger for å ta gode livsvalg og kompetanser som fremmer psykisk og fysisk helse. Målet med temaet er at elevene skal lære å håndtere både medgang og motgang, og forstå og påvirke faktorer som har betydning for mestring av eget liv. Temaet demokrati og medborgerskap skal gjøre elevene i stand til å ta en aktiv rolle i demokratiske prosesser og bli aktive medborgere. Elevene skal forstå sammenhengen mellom demokrati og sentrale menneskerettigheter og forstå at demokratiet ikke kan tas for gitt, men må utvikles og vedlikeholdes. Gjennom arbeid med temaet bærekraftig utvikling skal elevene settes i stand til å ta ansvarlige, bærekraftige valg og handle etisk og miljøbevisst. Elevene skal forstå grunnleggende dilemmaer og utviklingstrekk i samfunnet, og lære seg hvordan de kan håndteres (Utdanningsdirektoratet, 2020).

Ifølge den årlige demokratiindeksen utarbeidet av The Economist ble demokratiet som styreform satt under ytterligere press i 2021: Andelen av verdens befolkning som lever i et demokrati falt til under 50 prosent. Bare 8,4 prosent av verdens befolkning lever i land som kan kalles fullverdige demokratier, mens hver tredje person lever i et land med autoritær styreform. Norge er rangert som det mest demokratiske landet i undersøkelsen (FN-sambandet, 2022b).

Både tillit og nettverk utgjør et samfunns sosiale kapital. Dette kan brukes til å utvikle relasjoner til mennesker man i utgangspunktet ikke har hatt kjennskap til, og danne et fundament for et moderne samfunn der man føler et fellesskap med dem man ikke kjenner. Sosial kapital kan være fundamentet for mulig demokratisk medvirkning, gitt at alle har tillit til at andre bryr seg, og at folkevalgte ikke bare tenker på seg selv og egne behov. Et menneske med høy sosial kapital deltar ikke nødvendigvis ved demokratiske valg eller er politisk interessert, men bruker sitt nettverk og sin tillit på andre måter i samfunnet (Wollebæk & Segaard, 2011). Norge skårer høyt på tillit til andre mennesker sammenlignet med mange andre land (Ortiz-Ospina & Roser, 2016)

Knutas og Solhaug finner at folkehøgskolen bygger og vedlikeholder tillit, det vil si en grunnlagsfaktor for sosialt engasjement og dermed demokrati. Dette skjer gjennom at elevene får praktisk erfaring med betydningen av samarbeid, ansvar og omsorg for hverandre, ved å bruke sosiale ferdigheter gjennom faget.

«Vi foreslår at meningen med folkehøgskolen med sitt særpreg som skoleform eksisterer «fordi» den skal være et sted hvor et felleskap gjennom faget og det sosiale gir elevene utfordringer som forhåpentligvis leder til refleksjon og innsikt i det gode liv. (…) I forlengelsen av meningen med folkehøgskolen er likevel hensikten å fostre statsborgere som er demokratisk bevisste og i stand til å tenke og bruke sin visdom. Men, danning kan vi ikke kalkulere uten at det viser seg i mennesker og deres handlinger samt i deres ønsker om å delta med sin visdom i samfunnet. Folkehøgskolen står slik i en spenning mellom danning og nytte»

Kilde: Knutas & Solhaug, 2010

5.2.4 Kjønnsforskjeller i utdanning og arbeidsliv

Kampen om studie- og opplæringsplassene øker. Antallet søkere til høyere utdanning med fullført videregående opplæring, som ikke kommer inn på studier, har vokst kraftig siden 2014, og var i 2018 rundt 17 000 personer.25 Tilbudet om læreplass i fag- og yrkesopplæringen har vært stabilt, men hvert år er det omtrent 8 000 søkere som ikke får læreplass. 70 prosent av søkerne uten læreplass er gutter. Arbeidsmarkedet og utdanningssektoren er fremdeles i stor grad kjønnsdelt: Framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå for sysselsetting tyder på at kvinnedominerte næringer vil vokse, mens sysselsettingen i mannsdominerte næringer vil avta. Siden midten av 1980-tallet har kvinnene vært i flertall blant studentene, og seks av ti studenter er i dag kvinner (NOU 2019: 3).

Mange universitets- og høyskoleutdanninger med høye karakterkrav har også høy kvinneandel. Kvinner utgjorde rundt 65 prosent av de som fullførte medisin og jus, og godt over 70 prosent av de som fullførte psykologi, veterinærmedisin, odontologi og farmasi. Blant voksne i alderen 30–39 år er andelen kvinner med høyere utdanning 57 prosent, mot 40 prosent blant menn. Ifølge Statistisk sentralbyrå vil kjønnsforskjellene i høyere utdanning fortsette å øke: I 2040 kan vi anta at 61 prosent av mennene og 89 prosent av kvinnene i arbeidsstyrken vil ha høyere utdanning. En større gruppe menn risikerer utenforskap på grunn av manglende utdanning og ferdigheter (NOU 2019: 3).

Også i folkehøgskolen er det noe overrepresentasjon av kvinner i aldersgruppen 19–20-åringer (56 mot 44 prosent), se kapittel 4.2.2.

5.2.5 Økt gjennomføringsgrad i videregående opplæring

I 2021 lanserte regjeringen Fullføringsreformen – med mål om at ni av ti skal fullføre og bestå videregående opplæring i 2030. Mer enn ni av ti norske ungdommer i alderen 16−18 år er nå i videregående opplæring. Andelen som gjennomfører er økende. Mer enn tre fjerdedeler fullfører nå med studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, mens rundt ti prosent avbryter utdanningen før den er avsluttet. Frafallet er størst blant elever på yrkesfaglig studieretning. Det er også klare kjønnsforskjeller: Gutter avbryter oftere enn jenter (Meld. St. 21 (2020–2021)).

De som ikke har fullført videregående opplæring, har vesentlig økt risiko for en ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Mange opplever å falle tidlig ut av arbeidslivet. Problemet er sammensatt og kan også omfatte helseutfordringer (NOU 2021: 2: NOU 2020: 2).

Et sentralt tiltak i Fullføringsreformen er retten til å fullføre og bestå videregående opplæring uten tidsbegrensning, og muligheten for at utdanningsløpene kan tilpasses den enkelte elev (Meld. St. 21 (2020–2021)). Mer fleksible utdanningsløp tilpasset den enkelte kan hjelpe når årsakene til manglende fullføring i mange tilfeller ligger utenfor skolen, og når mange fullfører hvis de bare får nok tid. NOU 2018: 15 viser at dersom man måler gjennomføring etter ti år, stiger gjennomføringsraten generelt med 10 prosentpoeng, og 14 prosentpoeng for yrkesfag. Det er guttene som i størst grad tjener på mer tid (NOU 2018: 15).

Solveig Borgen og Nicolai Borgen, forskere ved Universitetet i Oslo, ser i en studie fra 2014 på effekten av et folkehøgskoleår blant elever som ikke har fullført videregående skole. De finner at det er større sannsynlighet for at elever fullfører et studieforberedende utdanningsprogram i videregående skole etter et år på folkehøgskole, enn elever som ikke har gått på folkehøgskole. Motsatt finner de at det er mindre sannsynlighet for at elevene fullfører et yrkesfaglig utdanningsprogram etter et år på folkehøgskole. De mener det er overraskende at et ikke-akademisk år på folkehøgskole ser ut til å lede flere inn i akademisk utdanningsløp (Borgen & Borgen, 2014).

Borgen og Borgen finner også i en studie fra 2015 at studenter som venter ett år mellom fullført videregående opplæring og høyere utdanning, fullfører høyere utdanning raskere enn studenter som begynner studiene rett etter videregående opplæring. De finner at dette gjelder uansett hva studentene har brukt tiden mellom videregående opplæring og høyere utdanning på. Et år på folkehøgskole gir i seg selv altså ikke raskere gjennomføring i høyere utdanning (Borgen & Borgen, 2015).

5.2.6 Økt motivasjon for læring blant barn og unge

Regjeringen har satt i gang et arbeid med en stortingsmelding om ungdomstid og 5.–10. trinn i grunnskolen. Bakgrunnen for meldingen er at barn og unges motivasjon faller gjennom grunnskolen, og at unge stresser mer og bruker mer tid på skjerm. I tillegg mener regjeringen at for mange barn går ut av ungdomsskolen med for svake resultater. Kunnskapsminister Tonje Brenna sier at et mål med arbeidet er at ungdomsskolen skal bli mer praktisk og variert. Meldingen skal etter planen behandles i Stortinget i løpet av stortingssesjonen 2023–2024 (Kunnskapsdepartementet, 2022). Som vi har sett i kapittel 3 har folkehøgskolenes kurstilbud siden 1970-tallet lagt vekt på praktiske ferdigheter framfor teoretisk kunnskap.

5.3 Utenforskap og tilknytning til arbeidslivet

Et samfunn består av ulike små og store fellesskap. I stortingsmeldingen om utenforskap og inkludering vektlegger regjeringen tilhørighet i ulike fellesskap som sentralt for at den enkelte kan forme sitt eget liv (Meld. St. 32 (2020–2021)). Årsakene til utenforskap er sammensatte, og kan forsterke hverandre. Ofte har personer som har vansker med å komme i arbeid en kombinasjon av helseproblemer og manglende formell kompetanse. Utenforskap og svak kompetanse er gjensidig forsterkende (NOU 2020: 2).

I 2019 stod nesten 620 000 personer i alderen 18–66 år utenfor arbeid og utdanning. Det utgjorde i overkant av 18 prosent av alle i denne aldersgruppen. Gruppen som ikke er sysselsatt, består i stadig større grad av personer som har stått lenge utenfor arbeidsmarkedet eller som aldri har vært i arbeid. Ofte vil det å stå utenfor utdanning og arbeid, også bety lavere deltakelse på andre samfunnsområder. Å stå utenfor arbeid betyr gjerne en krevende økonomisk situasjon for den enkelte og kan forsterke andre utfordringer (Meld. St. 32 (2020–2021)).

NOU 2018: 13 har sett på sysselsettingsandelen blant personer med grunnskole som høyeste utdanning. Andelen er lav, og utredningen påviser at forskjellen i sysselsettingsandel for denne gruppen målt opp mot personer med videregående som høyeste utdanning har økt over tid (NOU 2018: 13).

Andelen unge i alderen 20–29 år med bare grunnskole som verken var i jobb eller utdanning, har økt med ti prosentpoeng fra 2008 til 2017 (NOU 2021: 2). OECD26 definerer personer mellom 15 og 29 utenfor jobb og formell utdanning som NEETs – not in education, employment, or training. I denne sammenheng regnes folkehøgskole som formell utdanning. I forhold til andre OECD-land har Norge en liten gruppe NEETs (8 prosent), men gruppen består til gjengjeld av de mest vanskeligstilte. Dette er personer med svært lite utdanning som står langt fra arbeidsmarkedet. At gruppen er såpass liten forklarer OECD med at det norske arbeidsmarkedet er godt nok til at de aller fleste unge får jobb (OECD, 2018).

Selv om Norge har en liten andel NEETs sammenliknet med andre OECD-land, står en høy andel (17 prosent) unge voksne i aldersgruppen 25–34 år uten fullført videregående opplæring. Det blir stadig vanskeligere å komme inn på arbeidsmarkedet for personer uten fullført videregående opplæring, og sannsynligheten for å havne i NEET-gruppen er sju ganger større for denne gruppen enn for dem som har fullført videregående opplæring. Blant OECD-landene har Norge den høyeste andelen av befolkningen som får offentlige stønader, og vi er dårligere enn andre land til å inkludere personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet (Meld. St. 14 (2020–2021)).

5.3.1 Covid-19-pandemien

Det første norske smittetilfellet av det verdensomspennende utbruddet av sykdommen covid-19 ble påvist i februar 2020. I mars samme år erklærte Verdens Helseorganisasjon (WHO) utbruddet som en pandemi. Den 12. mars 2020 satte den norske regjeringen i verk inngripende tiltak for å begrense smitten. Blant annet ble alle barnehager, skoler og utdanningsinstitusjoner stengt (Tjernshaugen, Hiis, Bernt, Braut, & Bahus, 2022). Folkehøgskolene ble stengt i mars 2020 og måtte holde stengt ut skoleåret (Skaar, 2020). I august 2020 kunne imidlertid folkehøgskolene ta imot elever til nytt skoleår igjen med egne smittevernveiledere, og var ett av få steder unge kunne møtes og være sosiale, tilnærmet som normalt (Folkehøgskolerådet, 2021e).

Smitteverntiltakene rammet arbeidsmarkedet skjevt, og særlig ungdom og personer med lite eller ingen formell utdanning ble permittert eller mistet jobben (NOU 2021: 4). Tiltakene som ble iverksatt hadde blant annet som mål å skjerme private foretak og husholdninger fra inntektstap gjennom rause inntektssikringsordninger. Et annet mål var å hindre langvarig arbeidsløshet ved å legge til rette for at permitterte og arbeidsledige kunne komme raskt tilbake i jobb når det var trygt igjen. Det viktigste virkemiddelet mot langvarig fall i sysselsettingen var ulike former for kompensasjonsordninger (Bjertnæs, et al., 2021).

I november 2021 var arbeidsledigheten både i Norge og i EU tilbake på samme nivå som før pandemien (Statistisk sentralbyrå, 2022d).

5.3.2 Integreringspolitikk

I 2019 var 14,4 prosent av den norske befolkningen innvandrere, 3,4 prosent var norskfødte med innvandrerforeldre og 4,4 prosent av befolkningen hadde flyktningbakgrunn. Flyktninger har økt sysselsettingsrate de første årene etter ankomst, men så faller den fem til ti år etter ankomst (Prop. 89 L (2019–2020)).

I 2020 la Kunnskapsdepartementet fram en ny integreringslov som del av en større integreringsreform. Loven hadde som mål å tette gapet mellom den kompetansen som arbeidslivet etterspør, og den kompetansen som flyktninger har fra når de ankommer Norge. Et av hovedmålene med den nye loven var at flere skulle få formell kompetanse innenfor rammene av introduksjonsprogrammet nyankomne flyktninger skal gjennomføre. Introduksjonsprogrammet ble lagt om slik at norskkunnskaper og fullføring av videregående opplæring blir vektlagt i større grad enn tidligere (Prop. 89 L (2019–2020)).

Under flyktningkrisen i 2015–2016 hadde folkehøgskolene et samarbeid med regjeringen, Kommunesektorens organisasjon (KS) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) om bosetting av unge nyankomne flyktninger (Folkehøgskolerådet, 2022b). Flyktningene ble bosatt på folkehøgskoler hvor de levde sammen med jevnaldrende norske ungdommer. Folkehøgskolene hadde i hovedsak tre ulike modeller for mottaket av flyktninger:

• Egne kurs for flyktningene med språk- og kulturfag

• Intensiv språkopplæring de første ukene, deretter inn på ordinære kurs etter interesse og med norsk som valgfag

• Norsk språk og samfunnsfag hos voksenopplæringen i kommunen, og valgfag og fellesfag på folkehøgskolen

Da Russland invaderte Ukraina og strømmen med ukrainske flyktninger kom til Norge i 2022, hadde folkehøgskolene et ønske om å få til det samme samarbeidet med myndighetene. Flere folkehøgskoler har vært ute i media og ønsket flyktningene velkommen. Selv om myndighetene har uttrykt de er positive til et samarbeid mellom kommuner og folkehøgskoler for bosetting av ukrainske flyktninger, har det ikke blitt tatt initativ til formelt samarbeid på nasjonalt nivå.

I juni 2022 var det flere mediesaker om en ukrainsk ung flyktning som ønsket å gå et år på folkehøgskole for å forberede seg til videre studier i Norge. Nav vurderte at folkehøgskole ikke er omfattet av den midlertidige loven om integrering, og flyktningens søknad om å ta folkehøgskole som en del av introduksjonsprogrammet ble avslått (Folkehøgskolerådet, 2022b). På skriftlig spørsmål fra Stortinget svarer arbeids- og inkluderingsministeren at ukrainske flyktninger som ønsker et år på folkehøgskole kan få lån og stipend fra Lånekassen på lik linje med norske folkehøgskoleelever (Stortinget, 2022).

5.3.3 Frivillighet – demokrati i praksis

Stortingsmeldingen om frivillighet fra 2019 tar utgangspunkt i at et fritt samfunn er avhengig av fungerende fellesskap. Målene med frivillighetspolitikken er at alle skal kunne engasjere seg i frivillige aktiviteter, at sektoren skal være uavhengig av staten, at forvaltningen skal være effektiv og at frivillighetspolitikken er godt samordnet og preget av samarbeid, både nasjonalt og lokalt (Meld. St. 10 (2018–2019)).

De siste 30 årene har frivillig sektor i Norge endret karakter: Fra et utgangspunkt i brede folkebevegelser med livsvarig medlemskap og samfunnspolitiske målsettinger, bærer frivilligheten nå preg av mer tidsbegrenset innsats i lokalsamfunnet. Frivillig innsats handler mest om aktivitet og lite om ideologi (Kraglund & Enjolras, 2017).

Dagens unges deltakelse i frivillige organisasjoner har holdt seg på et stabilt, høyt nivå det siste tiåret. Interessen for politikk og samfunnsspørsmål har økt, men kjønnsforskjellene har også økt: Jenter er mest aktive både når det gjelder valgdeltakelse og frivillig organisasjonsdeltakelse. Det er en sammenheng mellom å delta i samfunnsrettede organisasjoner og å delta i politiske aktiviteter. Sammenhengen er sterkest for ungdommer med minoritetsbakgrunn (Kraglund & Enjolras, 2017).

Innvandrerbakgrunn og sosioøkonomisk status påvirker i liten grad deltakelse i politiske organisasjoner. Størst betydning har det om ungdommen vokser opp i et hjem med foreldre som er aktive i organisasjoner og er vant til å diskutere politikk og samfunnsspørsmål. Derimot deltar innvandrere og personer med lav sosioøkonomisk status i mindre grad i idretten og i andre typer organisasjoner (Kraglund & Enjolras, 2017).

Det er ikke holdepunkter for sammenheng mellom frivillig deltakelse og bedre helse eller økt livskvalitet for alle, men flere studier peker mot at det kan være en slik sammenheng for personer som står utenfor arbeidsmarkedet. Frivillig deltakelse skaper og opprettholder sosiale relasjoner mange ellers får gjennom jobben (Fladmoe & Folkestad, 2017).

5.4 Prestasjonspress og psykisk helse blant unge

De fleste norske ungdommer har det bra, men en del sliter med ulike psykiske helseplager i hverdagen. Fra og med 1990-årene har omfanget av selvrapporterte psykiske plager økt hvert år, bortsett fra i 2020. Forskning gir ikke klare svar på hvorfor det er en slik økning, men det henger trolig sammen med både økt forekomst av psykiske problemer og endringer i hvordan unge svarer på slike undersøkelser. Faktorer som henger sammen med dårlig psykisk helse er å vokse opp i et hjem med dårlig økonomi, å ha dårlige relasjoner til venner og foreldre, å bli mobbet og i større grad enn andre delta i risikoatferd (Eriksen, Sletten, Bakken, & von Soest, 2017).

Økningen i psykiske helseplager har vært størst blant jenter som gjør det godt på skolen og som har norske foreldre. Økning i psykiske helseplager skjer også utenfor Norge, særlig i vestlige land. Spesielt to områder peker seg ut: skolerelatert stress og krav, og press knyttet til kropp og utseende. Forskning på stress og press viser at opplevd skolestress er tett knyttet til psykiske plager (Eriksen, Sletten, Bakken, & von Soest, 2017).

Ungdata-undersøkelsene 2017–2018 og 2021 gir ikke støtte til påstander om at dagens unge generelt er tynget av stress og press på alle områder. Ifølge Ungdata 2020 opplevde over halvparten at de ikke hadde problemer med å takle press, mens 17 prosent mente de hadde problemer med det (Bakken, 2021).

5.5 Et bærekraftig samfunn

FN-sambandet definerer bærekraftig utvikling som «en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine egne behov» (2021b). Definisjonen legger til grunn at det er begrenset hvor mye man kan utnytte naturen i dag før det går på bekostning av hva naturen kan levere av ressurser i framtiden. For at et samfunn, eller verden, skal være bærekraftig, må man altså ikke tappe samfunnets ressurser fortere enn man klarer å skape de (FN-Sambandet, 2021b).

Det er vanlig å snakke om tre dimensjoner i bærekraftig utvikling (FN-Sambandet, 2021b):

Klima og miljø

Verden står overfor en klimakrise på grunn av menneskeskapt klimagassutslipp. Dette fører til at temperaturen på jorden øker, økosystemer dør og man får større innslag av ekstremvær.

Økonomi

Økonomisk bærekraft handler om å sikre økonomisk trygghet for alle mennesker og samfunn. Man må både fordele verdens ressurser mer rettferdig og endre måten vi bruker ressursene på for å oppnå bærekraftig utvikling.

Sosiale forhold

Sosial bærekraft handler om at alle mennesker må sikres et godt grunnlag for et anstendig liv, med menneskerettighetene som utgangspunkt. Befolkningsvekst gjør at etterspørselen etter livsviktige ressurser øker. Særlig i fattige land er dette et problem, da fattige kvinner føder flere barn. Utdanning for kvinner er derfor et viktig virkemiddel i arbeidet for sosial bærekraft, da kvinner med utdanning og inntekt føder færre barn.

FNs bærekraftsmål

De forente nasjoner (FN) vedtok i 2015 bærekraftsmål for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Bærekraftsmålene består av 17 mål og 169 delmål og skal fungere som en felles arbeidsplan og målsetting for land, næringsliv og sivilsamfunn (Ravndal & Halleraker, 2021). Målene ble demokratisk laget ved at nesten ti millioner mennesker fra hele verden stemte fram sine viktigste saker i en spørreundersøkelse (FN-sambandet, 2022a). Se boks 5.1.

Et hovedprinsipp i bærekraftsmålene er at ingen skal utelates, noe som medfører at de mest sårbare gruppene må prioriteres. Eksempler på grupper som står i fare for å bli utelatt er mennesker med nedsatt funksjonsevne, flyktninger, etniske og religiøse minoriteter, jenter og urfolk (FN-sambandet, 2022a). Kommunal- og distriktsdepartementet la i 2021 fram en stortingsmelding med regjeringens plan for hvordan Norge skal nå FNs bærekraftsmål innen 2030 (Meld. St. 40 (2020–2021)).

Bærekraftig utvikling er ett av tre prioriterte tverrfaglige tema i de nye læreplanene i grunnopplæringen. FN-sambandet har laget undervisningsopplegg for grunnskolen og videregående opplæring for bærekraftig utvikling (FN-sambandet, 2021a).

5.5.1 Folkehøgskolenes bærekraftsarbeid

De fem folkehøgskoleorganisasjonene27 vedtok i 2019 et felles bærekraftvedtak for å inspirere folkehøgskolene til økt innsats for å nå FNs bærekraftsmål, med særlig vekt på mål 13 om å stoppe klimaendringene og mål 4.7 om utdanning for bærekraftig utvikling (Folkehøgskolerådet, 2019). Se boks 5.2.

I 2021 leverte 47 folkehøgskoler et frivillig klimaregnskap til Stiftelsen Miljøfyrtårn, 5 færre enn i 2020. Det totale klimagassregnskapet for folkehøgskolene som hadde levert klimaregnskap var i 2021 på 8391 tonn CO₂. I 2019, det første året de førte slikt klimagassregnskap var totalen på 24 487 tonn. I mars 2020 ble nær all reisevirksomhet avlyst på grunn av koronapandemien, så det er vanskelig å trekke noen slutninger basert på disse tallene. Fra 2019 til 2021 har folkehøgskolene redusert klimagassutslipp gjennom flyreiser med nesten 85 prosent (Vogt, 2022).

Rønningen folkehøgskole fikk bærekraftsprisen for 2020 for sitt systematiske arbeid med å inkludere bærekraft i skolen, både blant elevene og ansatte. Sogndal folkehøgskule fikk bærekraftsprisen for 2021. Skolen har ambisjoner om å bli en nullutslippsskole innen 2030 (Folkehøgskolerådet, 2021b).

Internasjonalt utvalg for folkehøgskolen lagde i 2017 «Globalvettreglene – for globalt engasjement i aktivitet og reise». Globalvettreglene tar for seg alle de tre dimensjonene i bærekraftig utvikling, og gir ni råd til folkehøgskolene om både miljømessige, økonomiske og sosiale forhold. I 2020 ble det laget undervisningsopplegg og lærerveiledninger til alle rådene i samarbeid med organisasjonene Changemaker og Crossing Borders (Folkehøgskolerådet, 2017).

5.6 Demografiske utfordringer i Distrikts-Norge

De siste tiårene har distriktskommunene i Norge vært preget av fraflytting, en aldrende befolkning og spredt bosetting. Mekanisering og rasjonalisering har påvirket primærnæringen som har stått for mange av jobbene i distriktene, slik at antall arbeidsplasser er redusert. Tidligere har det vært høyere fødselsrate i distriktene enn i byene, men unge har flyttet fra distriktene og inn til byene i forbindelse med arbeid og utdanning. Mange har blitt værende i byene hvor tilgangen på kompetansearbeidsplasser er større (NOU 2020: 15).

Statistisk sentralbyrås framskrivinger viser at befolkningstallene i distriktene mot 2040 kommer til å holde seg ganske stabile. Årsaken til dette er blant annet at det fødes færre barn i distriktene, slik at det er færre som flytter ut, befolkningen blir stadig eldre og det kommer innvandrere til distriktene som i liten grad utvandrer til byene. En liten andel unge flytter også fra byene til distriktene, og dette ser ut til å holde seg stabilt framover (NOU 2020: 15).

Distriktspolitikken har tidligere konsentrert seg om å skape arbeidsplasser for å bremse fraflyttingen. En ny utredning om demografiutfordringer i distriktene foreslår andre virkemidler. Målet må ifølge utredningen være at «distriktene blir levende deler av et større norsk mangfold, og at distriktspolitikken bidrar til bærekraftige samfunn i hele landet» (NOU 2020: 15, s. 11). Utredningen foreslår å prøve ut virkemidler som kan skape levende og bærekraftige distrikter med dagens befolkningsnivå. Utredningen peker blant annet på stimulering av markedet for utleieboliger i distriktene, førerkort for 16-åringer i distriktene for å gjøre ungdommen mer mobil og flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å øke den statlige sysselsettingen i distriktene (NOU 2020: 15).

Ved å være en arena hvor lokalbefolkningen kan delta i aktiviteter i regi av elevene, kan folkehøgskolene være et virkemiddel for å skape et mer attraktivt bomiljø i sitt nærmiljø. Folkehøgskoler som er lokalisert i distriktene gir også unge fra bynære strøk en tilknytning til distriktene, noe som kan gjøre det mer aktuelt for tidligere folkehøgskoleelever å bosette seg i en distriktskommune.

6 Styring, organisering og ansvar i folkehøgskolesektoren

Dette kapittelet gjør rede for de juridiske rammevilkårene for tilskuddet til folkehøgskolene, og for hvordan tilskuddsordningen forvaltes. Vi går også gjennom organiseringen av tilsyn og kontroll med folkehøgskolene og statens styring av andre deler av utdanningssektoren. Til sammenligning orienterer vi om hvordan den statlige styringen av folkehøgskolene i Danmark og Sverige er lagt opp. Videre presenteres vilkårene for godkjenning av nye folkehøgskoler.

Kapittelet gjør videre rede for kvalitetssystemet i folkehøgskolene og for kvalitetssystemet i universiteter og høyskoler. Rettigheter og plikter for folkehøgskoleelevene og hvilke vilkår som gjelder for opptak til folkehøgskole presenteres også her.

6.1 Regelverk og andre styrende dokumenter for tilskuddsordningen

Folkehøgskolene er selvstendige rettssubjekter utenfor statlig forvaltning og statlig styringshierarki. På samme måte som for kommunene har staten myndighet til å instruere folkehøgskolene bare med grunnlag i lov eller i budsjett som er vedtatt av Stortinget (Direktoratet for forvaltning og ikt, 2019).

I motsetning til grunnskolen hvor myndighetene fastsetter læreplaner med læringsmål, har folkehøgskolene faglig frihet. Det betyr at skolene har frihet til selv å utforme læringsprogram innenfor rammen av folkehøgskolenes formålsparagraf (se boks 3.2). Skolene står fritt til å etablere og legge ned kurstilbud uten noen offentlig godkjenning. Den faglige friheten følger av langvarig tradisjon og av forarbeider til folkehøyskoleloven (Ot.prp. nr. 79 (2001–2002)).

Vi bruker begrepet «styring» på samme måte som Direktoratet for forvaltning og økonomistyring beskriver «etatsstyring»: aktiviteter som går ut på å påvirke eller vurdere resultatene eller oppgaveløsningen til en virksomhet. Styringen inkluderer også de ressursene staten gir til oppgaveløsningen (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, 2022c).

6.1.1 Folkehøyskoleloven og forskrift til folkehøyskoleloven

I kjølvannet av forrige NOU om folkehøgskoler (2001) kom ny folkehøyskolelov i 2002, som erstattet lov om folkehøgskoler fra 1984. Det skjedde en liberalisering på folkehøgskoleområdet der staten deregulerte en del av lovgivningen. Det ble blant annet åpnet for mer reiseaktivitet på folkehøgskolekurs i 2004 (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2004). Det har siden vært få revisjoner av regelverket knyttet til folkehøgskolene. De fleste endringer har vært fellesbestemmelser som har blitt innført i flere lovverk på utdanningsområdet, for eksempel § 6 i folkehøyskoleloven om politiattest ved tilsetting.

Folkehøyskoleloven med forskrift er lite detaljert sammenlignet med regelverket for andre skoler. Lovens § 7 gir Kunnskapsdepartementet mulighet til å gi nærmere forskrifter om kursordning, internat, kvalifikasjonskrav for undervisningspersonalet, kontroll og læringsmiljø. Departementet gis også i § 4 hjemmel for å fastsette tilskuddsmodellen i forskrift.

I 2017 innførte Kunnskapsdepartementet en bestemmelse om at offentlige tilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode. Det vil si at skolene ikke kan gi utbytte eller på annen måte overføre overskudd fra disse inntektskildene til eierne eller deres nærstående. Bestemmelsen ble innført etter en større sak om tilbakebetaling på en privat fagskole (Innst. 225 L (2016–2017)). Kravene til bruken av offentlige tilskudd og elevbetalinger i folkehøyskoleloven § 4a er parallelle til tilsvarende bestemmelser i universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven og privatskoleloven. Den største nyere endringen i regelverket for folkehøgskoler kom i 2020, da man – med enkelte unntak – fjernet muligheten for å tilby korte kurs (Forskrift om endring i forskrift til folkehøyskoleloven, 2021).

Til sammenligning har det vært flere større endringer av det danske lovverket på folkehøgskoleområdet. Kravet om undervisning av bred allmenn karakter (UBAK) ble innført i 1999, se kapittel 3.3.2. Hensikten med kravet om UBAK var å sikre at en betydelig del av undervisningen har allmenndanning og folkeopplysning som mål og at annen fagkunnskap ikke tar for stor plass i undervisningen.28 En annen endring i det danske lovverket er knyttet til formell kompetansegivende utdanning, der man i 2006 åpnet for at folkehøgskoler kan tilby kompetansegivende undervisning som en del av et folkehøgskolekurs, se kapittel 3.6. Som i Norge har det også i Danmark vært en rekke endringer knyttet til korte kurs. I 2010 ble tilskuddet til korte kurs redusert, mens det i 2018 ble enklere for danske folkehøgskoler å tilby korte kurs rettet mot seniorer (Folkehøjskolernes forening, 2018b).

Den danske lovgivningen er strengere enn den norske på en rekke områder. Det gjelder for eksempel reiseaktivitet, der reiser med overnatting utenfor skolen maksimalt kan utgjøre 1/7 av kurset, og maksimalt 28 kursdøgn (Kulturministeriet, 2019b). Det stilles også krav om at skolen skal eie to familieboliger til rektor eller fast ansatte lærere, slik at det er en bopelstilknytning til skolen.

Nedenfor følger en oversikt over de sentrale styringsdokumentene for statstilskuddet til folkehøgskolene som supplerer folkehøyskoleloven med forskrift.

6.1.2 Retningslinjer for tilskuddsordningen

I tillegg til lov og forskrift om folkehøgskolene har Kunnskapsdepartementet fastsatt retningslinjer for tilskuddsordningen.29 Retningslinjene ble første gang fastsatt i 2000, og er utarbeidet med utgangspunkt i krav til statlig økonomiforvaltning (Finansdepartementet, 2021).

Retningslinjene beskriver plikter og ansvar for folkehøgskolene, Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet og statsforvalteren. Beregningen av tilskudd gjøres med utgangspunkt i forskriften til lov om folkehøyskoler. Retningslinjene både supplerer og overlapper folkehøyskoleloven og forskriften til folkehøyskoleloven. De inneholder formuleringer om målgruppe som lov og forskrift ikke har, og fastsetter hvordan regelverket skal tolkes. Retningslinjene regulerer i tillegg saksgangen og innholdet i kunngjøringen Utdanningsdirektoratet lager om tilskuddsordningen på sin nettside.

6.1.3 Rundskriv

For folkehøgskolene gjelder følgende rundskriv, utgitt i perioden 1998–2006.

• Rundskriv F-050-98 Utenlandske elever på norske folkehøgskoler. Rundskrivet gjelder oppholdstillatelse i Norge for å gå på folkehøgskole og anbefaling om maksimal antall utenlandske elever per skole.

• Rundskriv F-005-04 Studieturer som del av langkurs ved folkehøyskolene. Rundskrivet anbefaler at reiser i folkehøgskolene normalt ikke varer i mer enn fire-fem uker. Reiser som varer lengre kan tilbys unntaksvis og etter anbefaling fra Folkehøgskolerådet.

• Rundskriv F 15-06 Presisering av dokumentasjonskrav for folkehøyskolene. Rundskrivet gjelder dokumentasjon for elever i lange kurs som rapporteres som dobbelttellende (§ 8) og system for registering av korte kurs.

6.1.4 Tilskuddsbrevene

Tilskuddsbrev er et vedtak om tildeling av tilskudd til hver enkelt folkehøgskole, ut fra regelverk og etablert praksis for tilskuddsordningen. Utdanningsdirektoratet fatter vedtak om tildeling på bakgrunn av Stortingets vedtak om bevilgning av penger til tilskuddsordningen for folkehøgskolene (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, 2022b).

Tilskuddsordningen er lagt opp slik at folkehøgskolene som er godkjent ikke trenger å søke årlig, men får et årlig vedtak om driftstilskudd. Tilskuddsbrevene beskriver vilkår og forutsetninger for det kommende året, som mottakeren aksepterer gjennom å ta tilskuddet i bruk. I brevene beskrives følgende:

• mål med tilskuddet

• kriterier for måloppnåelse

• krav til bruk

• beregning av tilskudd

• dokumentasjonskrav og krav til prosedyrer for kvalitetsutvikling

• krav til rapportering og kontroll

• at Kunnskapsdepartementet kan kontrollere at tilskuddet brukes etter forutsetningene

• klageadgang

6.1.5 Statens økonomiregelverk

Et statlig tilskudd følges av føringer i det statlige økonomiregelverket om hvordan det skal brukes. Når en institusjon mottar statlig støtte, må den som gir tilskuddet, kontrollere at midlene blir brukt i tråd med tildelingen. Institusjonene som mottar offentlig tilskudd, er derfor underlagt vilkår og kontroll gjennom tilskuddsbrev, lov og forskrift.

I tillegg har Norge forpliktelser i henhold til statsstøttereglene i EØS-avtalen. EØS-forpliktelsene innebærer at overskudd som stammer fra statstilskudd, må tilbakebetales. Videre må det være atskilte regnskaper for inntekter i samme rettssubjekt fra både virksomhet som gir rett til statstilskudd og virksomhet som ikke kvalifiserer for tilskudd. (Ekspertutvalg for regulering, tilsyn og kontroll med private høyskoler og fagskoler, 2014). Dette betyr at folkehøgskoler som har annen virksomhet i tillegg til folkehøgskoledrift, som for eksempel sommerhotell, må ha eget regnskap for folkehøgskoledriften.

6.2 Forvaltningsansvaret for tilskuddsordningen

Tilskuddsordningen for folkehøgskolene kjennetegnes av at mange aktører har ansvar for ulike ledd i forvaltningen av tilskuddsordningen.

Kunnskapsdepartementet har ansvaret for folkehøyskoleloven og forskriften til lov om folkehøyskoler. I tillegg har departementet utarbeidet flere rundskriv og retningslinjer for tilskuddsordningen, se kapittel 6.1. Utdanningsdirektoratet har fullmakt fra Kunnskapsdepartementet til å forvalte tilskuddsordningen for folkehøgskoler. Dette innebærer blant annet ansvaret for å informere om ordningen, beregne og utbetale tilskudd, forberede klagesaker om beregning av tilskudd, og ved behov gjennomføre tilsyn. Direktoratet skal også motta søknader om å opprette nye folkehøgskoler og sende dem videre til Kunnskapsdepartementet (Kunnskapsdepartementet, 2000).

Folkehøgskolerådet har en rådgivende rolle både når det gjelder fordelingen av den delen av tilskuddsordningen som går til oppgradering av bygg (husleietilskudd), og i forbindelse med søknader om å opprette nye folkehøgskoler. Rådgiverrollen er formalisert i forskriften til folkehøyskoleloven § 9 når det gjelder husleietilskuddet. Utdanningsdirektoratet tildeler årlig husleietilskudd til hver enkelt folkehøgskole basert på innstilling fra Folkehøgskolerådet om hvordan tilskuddet skal fordeles mellom skolene. Fordi lov og forskrift ikke regulerer hva husleietilskuddet er, er det heller ikke regulert hvilket grunnlag Folkehøgskolerådet skal ha for sin innstilling.

I forbindelse med søknadsprosedyren for opprettelse av nye folkehøgskoler har Folkehøgskolerådet en uformell rådgivende rolle. Søknads- og godkjenningsprosedyren er ikke regulert i lov eller forskrift, men følger etablert praksis i Utdanningsdirektoratet (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

Regjeringen er også en av aktørene i tilskuddsordningen ved å legge fram forslag om økt bevilgning til folkehøgskolenes tilskuddsordning for Stortinget i den årlige budsjettprosessen. På grunnlag av regjeringens budsjettforslag fatter Stortinget vedtak om bevilgning til folkehøgskolene. Kunnskapsdepartementet følger opp vedtaket med å fatte vedtak om godkjenning av en ny folkehøgskole for tilskudd.

6.3 Organisering av tilsyn og kontroll

Tilsyn med folkehøgskolene skal følge opp at folkehøgskolene følger regelverket og dermed oppfyller vilkårene for statstilskudd. Dette bygger på anbefalingen i NOU 2001: 16 om at tilskuddsforvaltningen skal være grunnlaget for statens kontroll og styring i folkehøgskolesektoren.

6.3.1 Hva det kan føres tilsyn med

Hva som kan kontrolleres og føres tilsyn med, framgår av folkehøyskoleloven og forskriften til folkehøyskoleloven. Dette kan være økonomi, rapportering, kurstilbud og elevenes psykiske og fysiske læringsmiljø. Loven inneholder få konkrete regler som det er mulig å føre kontroll og tilsyn med. Forskriften regulerer kursenes omfang i detalj, ved for eksempel hvordan undervisningen fordeles i timer utover i uken og at lørdag er skoledag. Beregning av tilskudd, både når det gjelder telling av elever og hvordan tilskuddet per elev fastsettes, har også enkelte konkrete og detaljerte regler. Det samme gjelder reglene for regnskap og revisjon.

Et hovedprinsipp er at folkehøgskolen selv har ansvaret for å følge regelverket og for å dokumentere alle forhold som kan påvirke hvor mye tilskudd skolen har rett til, jamfør forskriftens § 12. Forskriftens § 13 er hjemmelen for at Kunnskapsdepartementet og Riksrevisjonen kan kontrollere at grunnlaget for tilskuddsberegningen er korrekt, at vilkårene er oppfylt og at tilskuddet blir brukt i samsvar med forutsetningene i regelverket og tilskuddsbrevet.

Kunnskapsdepartementet har i retningslinjer for kapittel 253 post 70 beskrevet behovet for oppfølging og kontroll slik:

«Skolene er ansvarlig for at det finnes et tilfredsstillende system for registrering som oppfyller kravene i forskriften § 12 Folkehøyskolens kontroll, jamfør §§ 4, 5, 6 og 14.

I henhold til forskriftens § 14 skal hver folkehøyskole utarbeide dokumentasjon som klargjør og definerer skolens verdigrunnlag og målsetting. Dokumentasjonen skal omfatte prosedyre for årlig selvevaluering, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Folkehøyskolene skal videre rapportere om elevtall, kurs og revidert regnskap slik dette er omtalt i forskrift §§ 7, 8, 10 og 11. Det skal foretas formalia- og rimelighetskontroll av innsendt informasjon iht. ovennevnte bestemmelser. Folkehøyskoler som mottar særtilskudd, skal videre rapportere særskilt om antall funksjonshemmede elever i samsvar med bestemmelsene i forskriftens § 8. Det kreves særattestasjon fra revisor av det oppgitte elevtallet. Det foretas en formalia- og rimelighetskontroll av informasjonen om antall funksjonshemmede elever.»

Kilde: Kunnskapsdepartementet, 2000

Fire folkehøgskoler mottar et særtilskudd fordi de har en høy andel elever med funksjonsnedsettelser (Utdanningsdirektoratet, 2021b).30 Forskriften gir ingen regler for hvordan særtilskuddet for elever med nedsatt funksjonsevne beregnes. Loven eller forskriften regulerer heller ikke hvilke folkehøgskoler som faller inn under denne delen av tilskuddsordningen. Retningslinjene for tilskuddsordningen regulerer både hvilke fire skoler ordningen omfatter og hvordan tilskuddet beregnes ut fra et fast normtall per skole, som totalt utgjør 125 elevplasser.

Retningslinjene regulerer også hvordan statstilskuddet beregnes for nye folkehøgskoler som har vært i drift i under fem år (Kunnskapsdepartementet, 2000). Disse retningslinjene er ikke publisert offentlig.

6.3.2 Tilsynsmyndighetene

Utdanningsdirektoratet

Kunnskapsdepartementet har delegert ansvaret for tilsyn med tilskuddsordningen til folkehøgskolene til Utdanningsdirektoratet. Direktoratet fører også tilsyn med skoler godkjent etter privatskoleloven, samt økonomisk tilsyn med private barnehager.

Direktoratet baserer seg på risikovurderinger når de velger ut skoler, tema og tidspunkt for tilsyn. De vurderer hvor sannsynlig det er at skolene har brutt regelverket, i tillegg til at de vurderer konsekvensene av et mulig brudd. Dette er samme utvelgelsesmåte som blir brukt ellers for skoler godkjent etter privatskoleloven. For å prioritere ressurser ser direktoratet på alle skoleslag under ett når de vurderer hvor de skal gjennomføre tilsyn. Selv om det avdekkes risiko for at en skole ikke følger regelverket, blir det ikke automatisk åpnet tilsyn, fordi andre skoler kan ha høyere risiko (Utdanningsdirektoratet, 2022c).

Direktoratet tar stikkprøver fra skolenes rapportering for å vurdere risiko for mislighold og om det er behov for ytterligere kontroller og tilsyn. Direktoratets metodehåndbok for tilsyn beskriver hvordan direktoratet gjennomfører tilsynene. Denne ligger offentlig tilgjengelig på direktoratets nettsider. Metodehåndboken er i utgangspunktet utarbeidet for statsforvalterne som fører tilsyn med kommunene, men Utdanningsdirektoratet bruker denne også ved tilsyn med private skoler og folkehøgskoler (Utdanningsdirektoratet, 2022e).

Risikovurderingen bygger på informasjon fra tilskuddsforvaltningen og tilsier om det er behov for tilsyn eller ikke. Utdanningsdirektoratet utarbeider en årlig rapport om sin tilskuddsforvaltning. Av rapporten framgår det at både driftstilskudd og særtilskudd til folkehøgskole blir vurdert som ordninger der det er middels risiko for at tilskuddet ikke kommer målgruppen til gode. Middels risiko kjennetegnes særlig av at direktoratet mener de har for lite relevant informasjon som kan fortelle hva tilskuddet brukes til. Utdanningsdirektoratets oversikt over tilsynsrapporter for private skoler viser at det er gjennomført tilsyn med fire folkehøgskoler i 2013 og 2014. Da ble flere forhold som gjaldt vilkår for tilskudd i lovens § 2 kontrollert nærmere, som for eksempel oppnevning og sammensetning av styret (Utdanningsdirektoratet, 2022d).

Direktoratet har også ansvaret for å kontrollere folkehøgskolenes selvevalueringsrapporter, se kapittel 11.2.1. Fristen for skolene til å levere selvevalueringsrapport er 1. juni hvert år. Direktoratet følger opp at alle skolene leverer rapport og slik oppfyller krav til godkjenning for tilskudd, jamfør folkehøyskoleloven § 2. Utdanningsdirektoratet vurderer i liten grad innholdet. Ifølge forskriften til folkehøyskoleloven skal rapportene være offentlig tilgjengelige. Skolene velger selv tema for selvevalueringsrapportene og hvordan rapportene utformes. Dersom Utdanningsdirektoratet ved stikkprøvekontroll oppdager at selvevalueringsrapporten til en skole ikke er vesentlig endret fra året før, blir skolen bedt om å utarbeide ny selvevalueringsrapport.

Statsforvalteren

Kunnskapsdepartementet har delegert til statsforvalteren ansvaret for årlig gjennomgang og kontroll av skolenes regnskap og økonomi. Folkehøgskolene sender årsregnskap, årsberetning og revisors beretning for det foregående regnskapsåret til statsforvalteren. Statsforvalteren vurderer regnskapene og sender en rapport til Utdanningsdirektoratet om eventuelle merknader ved regnskapene. Utdanningsdirektoratet bruker denne informasjonen som grunnlag for vurderinger om behov for tilsyn (Kunnskapsdepartementet, 2000).

Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynet har ansvaret for tilsyn med fysisk og psykisk læringsmiljø for elevene etter folkehøyskoleloven § 5a om krav til læringsmiljø. Arbeidstilsynet har også ansvar for læringsmiljøet ved universiteter og høyskoler (Universitets- og høyskoleloven, 2005).

6.3.3 Reaksjoner ved brudd på regelverket

Folkehøyskoleloven § 3 sier at hvis det blir oppdaget forhold som er i strid med loven, forskriften eller vilkårene i vedtaket om godkjenning, kan Kunnskapsdepartementet gi pålegg om å rette opp forholdene. Departementet kan da holde tilbake tilskuddet, trekke tilbake godkjenningen eller kreve tilbakebetaling av tilskudd. Myndigheten er delegert til Utdanningsdirektoratet.

6.4 Bruken av offentlige tilskudd og elevbetaling

Statstilskudd til driften og egenbetaling fra elevene er to ulike inntektskilder for folkehøgskolene, og ifølge folkehøyskoleloven skal pengene fra begge brukes på elevene. Kravene til hvordan folkehøgskolene skal bruke offentlige tilskudd og betaling fra elevene følger av folkehøyskoleloven § 4a. Bestemmelsen slår fast at alle offentlige tilskudd og elevbetalinger skal komme elevene til gode. Se boks 6.1.

Prinsippet om at tilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode er et selvstendig krav om hvilke økonomiske disposisjoner som ikke er tillatt. Prinsippet skal sikre at både offentlige tilskudd og elevbetalingen kun skal brukes til å drive folkehøgskole. Siden det er vanlig at folkehøgskolene driver med annen virksomhet i tillegg til folkehøgskolekurs, stiller forskriften til folkehøyskoleloven § 10 krav om atskilte regnskaper for virksomhet etter folkehøyskoleloven og annen virksomhet. Dette kan være for eksempel utleie av lokalene om sommeren til ulike arrangementer. Bestemmelsen tydeliggjør at statstilskudd og egenbetaling ikke kan brukes for å finansiere annen virksomhet.

Bestemmelsen ble innført i folkehøyskoleloven i 2017 (Prop. 96 L (2019–2020)). Ordlyden er svært lik en tilsvarende bestemmelse i privatskoleloven § 6-3 som har eksistert siden 1970 og vært videreført i alle lover for private skoler. Privatskoleloven har i tillegg en hjemmel som gir Kunnskapsdepartementet mulighet til å fastsette forskrift om forbud mot utbytte, og om hvordan privatskolene kan dokumentere at deres disposisjoner følger loven. Privatskoleloven § 6-3 presiserer at alle midler skal komme elevene til gode, og at det blant annet ikke kan gis utbytte eller andre utdelinger til skolens eier eller noen som står eierne nær. Formuleringen «blant annet» er sentral, da den understreker at alle former for åpne eller skjulte uttak av verdier er forbudt (Privatskoleloven, 2022).

6.5 Elevenes rettigheter og plikter

Dagens folkehøyskolelov gir elevene rett til å delta i folkehøgskolenes styre, der elevrepresentanten skal ha tale-, forslags- og stemmerett på styremøtene. Hver skole skal også ha et elevråd, som sammen med styret skal medvirke til et godt læringsmiljø og god elevvelferd, jamfør § 5a. Denne bestemmelsen gir også elevene rett til et forsvarlig læringsmiljø. Elevene skal medvirke i arbeidet med skolenes årlige selvevalueringsrapporter, se omtale i kapittel 11.3.3.

Til sammenligning stiller lov om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven) og universitets- og høyskoleloven mer detaljerte krav. Kravene gjelder hvordan studentene skal være representert i styret, hvilken prosess som skal gjelde ved utvisning og bortvisning og hvilke rettigheter og plikter studentene har til å delta i beslutningene som tas ved skolen. Flere bestemmelser regulerer rettighetene ved eksamen. Fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven slår fast at minst ett styremedlem skal være valgt av og blant studentene, og at personlig varamedlem skal velges. Styresammensetningen er underlagt likestillings- og diskrimineringslovens krav om kjønnsbalanse, der hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent. Lovene gir studentene rett til å opprette et studentorgan som skal høres i alle saker som angår studentene og til å være representert i alle organer som tildeles beslutningsmyndighet. Skolenes styre har plikt til å gi studentene tilgang til et studentombud. Ombudet er uavhengig av skolen og har som oppgave å gi studentene råd og hjelp i saker knyttet til studiesituasjonen deres (Fagskoleloven, 2018: Universitets- og høyskoleloven, 2005).

6.5.1 Mulige brudd på skolereglementet og tap av rettigheter

Private skoler regnes etter forvaltningsloven som forvaltningsorgan i saker hvor skolen utøver offentlig myndighet og treffer enkeltvedtak. Det er tatt inn i folkehøyskoleloven at forvaltningslovens regler om saksbehandling, klage og omgjøring ved enkeltvedtak gjelder ved folkehøgskolens klagebehandling. Skolen skal etablere et organ for behandling av disiplinærsaker (saker om mulig brudd på skolereglementet). Eleven kan klage på vedtak fra dette organet til skolens styre, jamfør folkehøyskoleloven § 5 (Folkehøyskoleloven, 2002).

I forbindelse med folkehøyskoleloven § 5 har det vært uklart om forvaltningslovens krav til enkeltvedtak gjelder elevenes klager eller bare rettighetene til et mindretall i styret, som kan klage på vedtak styreflertallet gjør. Det har vært argumentert med at siden kurstilbudet i folkehøgskolen ikke gir formell kompetanse og er basert på privatrettslige avtaler, kan ikke vedtak om utvisning fra skolen regnes som et enkeltvedtak. Sivilombudet uttalte imidlertid i 2005 at tilskuddsordningen fra staten innebærer en form for statlig styring av folkehøgskolene som endrer det privatrettslige preget til folkehøgskolene. Sivilombudet viser til at det daværende Utdannings- og forskningsdepartementet i Ot.prp. nr. 33 (2002–2003) Om lov om frittståande skolar (friskolelova)31 uttalte at når en privatskole vedtar bortvisning for en eller flere dager, er dette å regne som et enkeltvedtak. Ombudet viser til at «friskoleloven ble vedtatt etter folkehøyskoleloven, og må anses som et uttrykk for nyere lovgiversyn på dette generelle spørsmålet». Ombudet påpeker at folkehøyskoleloven ikke har tilsvarende klar lovregulering som offentlige skoler, universiteter og høyskoler når det gjelder tap av rettigheter gjennom bortvisning og utvisning (Dokument nr. 4 (2005–2006)).

Sivilombudet behandlet i 2018 en sak om utvisning fra folkehøgskole. I denne saken bygger vurderingene på ombudets tidligere konklusjon om at vedtak om utvisning og tap av elevplass er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Saken gjaldt brudd på skolens regler for alkoholbruk. Ombudets vurdering var at folkehøgskolen hadde begått flere saksbehandlingsfeil. Kravene i forvaltningsloven som gjelder adgangen til å endre vedtak, og til begrunnelse for vedtaket, var ikke fulgt (Sivilombudet, 2018).

NOU 2001: 16 la til grunn at forvaltningslovens bestemmelser gjelder for folkehøgskolenes beslutninger om bortvisning og utvisning av elever. Utredningen pekte på at skolens styre må sikre riktige prosedyrer og behandling av slike saker. Utredningen understreket videre «nødvendigheten av at loven har bestemmelser som sikrer elevenes rettigheter på dette feltet, og at det etableres prosedyrer som sikrer bred og grundig behandling ved skolen før vedtak om bortvisning og utvisning fattes» (NOU 2001: 16, s. 52).

Folkehøgskolenes reaksjoner ved brudd på skolereglementet

Folkehøyskoleloven regulerer ikke hvordan folkehøgskolene kan reagere overfor elever som bryter skolereglementet. Heller ikke i Danmark eller Sverige finnes sentralt gitte regler for de mest inngripende reaksjonene folkehøgskolen kan ha overfor elevene, som er bortvisning eller utvisning fra skolen.

Dersom folkehøgskolene bortviser eller utviser elevene, må denne reaksjonen ha grunnlag i kontraktene folkehøgskolene inngår med elevene for skoleåret. Det finnes ingen sentral oversikt over kontraktsvilkårene folkehøgskolene har for et folkehøgskoleopphold. Ifølge Forbrukertilsynets veileder for privatskolers kontraktsvilkår, tilsier alminnelige kontraktsrettslige prinsipper at eleven må ha misligholdt avtalen vesentlig hvis skolen skal kunne si opp kontrakten. I slike situasjoner må skolen ha gode varslingsrutiner, slik at eleven får mulighet til å rette opp i det forholdet som er årsaken til at skolen sender ut varsel om oppsigelse av kontrakten (Forbrukertilsynet, 2022).

Sivilombudet har påpekt at lovverket for folkehøgskolene mangler den klare hjemmelen i lov for offentlige inngrep i borgernes rettsstilling som andre skoler har. Ombudet viser blant annet til privatskoleloven § 3-10 der disiplinærreaksjonene bortvisning og rettighetstap er hjemlet og nærmere regulert (Dokument nr. 4 (2005–2006)).

6.5.2 Klager ved folkehøgskolene

Ifølge kundetilfredshetsundersøkelsen EPSI Rating skårer folkehøgskoleelever høyt på tilfredshet, og folkehøgskolene skårer høyere enn alle andre skoleslag (EPSI Rating, 2021). Utvalget har ikke informasjon om hvor mange folkehøgskoleelever som klager i løpet av et folkehøgskoleår, da dette ikke rapporteres inn til noe sentralt organ. Magasinet Frilynt folkehøgskole skriver i 2013 om at EPSI-undersøkelsen avdekker at folkehøgskoleelevene er misfornøyde med hvordan klager blir tatt imot på skolene. Av de som har svart på EPSI-undersøkelsen, oppgir 28 prosent at de klaget på sin folkehøgskole. Av disse er 51 prosent av elevene misfornøyde med hvordan klagen ble tatt imot. Elevene klaget mest på maten på skolen (Folkehøgskoleforbundet, 2013).

6.5.3 Klagebehandling

Styret ved hver enkelt folkehøgskole er skolens øverste myndighet, jamfør folkehøyskoleloven § 2. I saker som gjelder tap av rettigheter for elever i enkeltvedtak, er styret klageinstansen, jamfør lovens § 5.

Samme klageordning med styret som øverste ansvarlige finnes også for folkehøgskolene i Danmark og Sverige. I Danmark uttaler Slots- og Kulturstyrelsen at tilsynet med folkehøgskolene i Danmark begrenser seg til de reglene som følger av loven om folkehøgskole. Reglene har som formål å sørge for at folkehøgskolene ikke bryter loven, og bruker statstilskuddet effektivt og formålstjenlig. Loven om folkehøgskole regulerer ikke bortvisning av elever. Som private selveiende skoler har ikke folkehøgskolene en offentlig klageinstans å forholde seg til som kan omgjøre skolenes egne beslutninger (Slots- og Kulturstyrelsen, 2021).

I Sverige har styret ved den enkelte folkehøgskolen det fulle ansvaret for skoledriften. Folkehøgskolene er ifølge reglene for tilskuddsordningen pålagt å ha rutiner for elevrettigheter som regulerer hvordan klager og tap av rettigheter håndteres (Utbildningsdepartementet, 2015). Folkehøgskolene i Sverige, ved sitt samordningsorgan Folkbildningsrådet, har imidlertid opprettet et elevrettslig råd32 som har en rådgivende funksjon overfor folkehøgskoleelever når det gjelder hvilke rettigheter de har i konfliktsituasjoner med folkehøgskolen. Det elevrettslige rådet består av en jurist, to elevrepresentanter og en representant fra hver av medlemsorganisasjonene i Folkbildningsrådet. Det elevrettslige rådet veileder både elever og folkehøgskoler med utgangspunkt i de reglene den enkelte folkehøgskolen har laget for sin drift. Elevene kan ta kontakt med rådet først etter at saken har vært tatt opp med rektor og styret ved skolen (Folkbildningsrådet, 2020).

Universiteter, høgskoler og fagskoler i Norge har også styret som øverste ansvarlige organ for driften, men styret har ingen rolle i klagebehandlingen. For å behandle klager over enkeltvedtak i universiteter, høyskoler og fagskoler, og eventuelt andre klager, skal institusjonene opprette en klagenemnd som er uavhengig av styret eller eier (Universitets- og høyskoleloven, 2005: Fagskoleloven, 2018). Kunnskapsdepartementet har opprettet felles klagenemnd for universiteter og høyskoler for enkeltvedtak som er fattet med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 3-7 (8), §§ 4-7–4-10 og § 7-9. For fagskolene har departementet opprettet Nasjonal klagenemnd for fagskoleutdanning som behandler klager på enkeltvedtak som er fattet med hjemmel i fagskoleloven § 16 og §§ 24-27. Klage på enkeltvedtak om bortvisning eller utestengning er blant klageområdene nemndene skal behandle. Klagenemndenes vedtak er endelige, og nemndmedlemmene er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet. Sekretariatsfunksjonen for klagenemndene er lagt til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2022c).

Rettighetene til studenter ved universiteter, høgskoler og ved fagskolene er i hovedsak like. For å øke rettssikkerheten ble fagskoler, universiteter og høgskoler i 2019 pålagt i lov å sørge for at alle studenter har tilgang til et uavhengig studentombud. Ombudet skal gi råd og hjelp i saker som gjelder studiesituasjonen, og skal være et lavterskeltilbud for studentene (Prop. 89 L (2018–2019)).

6.6 Opptak til folkehøgskole

Folkehøgskolens kurs skal være åpne for alle. Kursene som gir rett til statsstøtte varer i minst 16,5 uker, med noen unntak for kortere kurs rettet mot spesielle elevgrupper. Kursene organiseres vanligvis slik at de følger skoleåret med oppstart i august og avslutning i mai, normalt 33 uker. Det stilles krav om aldersgrense på 16 år for elevene, og om at skolene ikke skal ha en høyere andel statsborgere fra utenfor EØS-området og Nordvest-Russland enn 10 prosent.

Det stilles ikke krav om fullført videregående opplæring eller annen faglig bakgrunn for å ta folkehøgskole. For enkelte kurs kan det stilles krav om relevant faglig bakgrunn, for eksempel for kurs som krever gode ferdigheter i musikk eller toppidrett.

Folkehøgskolene har ikke søknadsfrister og tar opp nye elever løpende gjennom året, i hovedsak fram til skolestart. Tilbud om skoleplass for det påfølgende skoleåret sendes ut tidligst 1. februar hvert år. Startdatoen for opptak er ikke regulert, men folkehøgskolene er blitt enige om 1. februar som startdato. Kurs med stor søkning blir dermed fylt raskt opp, mens det kan være ledige plasser gjennom skoleåret for kurs det er mindre interesse for. Generelt oppfordres derfor elevene til å søke tidlig for å sikre seg den plassen de ønsker (Folkehøgskolekontoret, 2022g).

Hver enkelt skole tar imot og behandler søknadene selv etter individuelle vurderinger, men folkehøgskolenes nettsted har en felles søknadsportal for alle folkehøgskolene.

Folkehøgskoleorganisasjonene har laget et standardisert søknadsskjema som folkehøgskolene bruker for opptak av elever. I dette skjemaet er enkelte spørsmål felles for alle skolene. I tillegg kan skolene velge å legge til spørsmål de ønsker at søkerne skal besvare.

Fellesspørsmål i søknadsskjema for alle skoler:

• kursvalg i prioritert rekkefølge

• motivasjonsspørsmål (hvorfor har du lyst til å gå på dette kurset?)

• fødselsnummer

• kontaktinformasjon

• statsborgerskap

• land (valgfritt)

• åpent spørsmål som er valgfritt å besvare (er det noe mer vi bør vite om deg for å kunne gi deg et fint skoleår?)

Tilvalgselementer, som noen skoler spør om:

• informasjon om fravær siste skoleår

• karakterutskrift eller vitnemål

• egendefinerte felter skolen trenger informasjon om, eksempelvis hovedinstrument og matallergier

• vedlegg for kursfag, eksempelvis attester som kreves av søkeren

• informasjon om pårørende

• valg av romtype (enkeltrom eller dobbeltrom)

• spesielle ønsker for boforhold

• kontaktinformasjon til referanser

Det finnes ingen samlet oversikt over hvordan folkehøgskolene vurderer søkerne og hva de legger vekt på. Noen folkehøgskoler legger vekt på alders- og kjønnsfordeling når de tar opp elever, andre opplyser om at geografisk spredning blant elevene er noe som vektlegges.

Denne opptakspraksisen følger vurderingene fra NOU 2001: 16, som foreslo at folkehøgskolene selv skulle bestemme opptaksregler og aldersgrense, og at skolene skulle være åpne for alle over normal alder for gjennomført grunnskole. Skolene skulle lage opptaksregler som søkerne skal ha kjennskap til.

6.7 Godkjenning av nye folkehøgskoler

Folkehøyskoleloven § 2 fastsetter vilkår som må være oppfylt for at en skole skal kunne godkjennes for statstilskudd. Eksempler på vilkår er:

• Skolen skal være eksamensfri.

• Skolen skal ha internat som en integrert del av læringsprogrammet

• Skolen skal ha minst 35 elever årlig i gjennomsnitt over fire år

• Skolen skal ha kurs som varer i minst 16,5 uker

• Skolen skal ha et styre som øverste ansvarlige organ

• Skolen skal utarbeide prosedyre for selvevaluering og kvalitetsutvikling, og dokumentasjon for elevenes læringsprogram og deltakelse

Folkehøyskoleloven gir ikke rettskrav på godkjenning selv om lovens vilkår er oppfylt. Kunnskapsdepartementet fatter beslutning om godkjenning av nye folkehøgskoler basert på innstilling fra Utdanningsdirektoratet.

Utdanningsdirektoratet tolker vilkårene slik at søkere som ønsker å starte ny folkehøgskole må levere framdriftsplan for lokaler til skole og internat, plantegninger og situasjonsplan eller kart, driftsbudsjett og finansieringsplan i forbindelse med søknaden (Utdanningsdirektoratet, 2022b). Etter fast forvaltningspraksis vurderer Folkehøgskolerådet nye søknader om å opprette folkehøgskoler i henhold til vurderingskriterier om økonomisk soliditet og kvalitet i undervisningsopplegg og bygningsmasse. Folkehøgskolerådet gir så en anbefaling om hvorvidt søknadene bør innvilges. Rådet vurderer bakgrunnsopplysninger, eierstruktur, organisering og driftsmodell, verdigrunnlag og mål, skoleplaner som presenterer det pedagogiske opplegget og undervisningsplaner, tegninger av bygg og anlegg, byggebeskrivelse og kostnadsoverslag, finansierings- og framdriftsplan samt driftsbudsjett for de første tre årene (Folkehøgskolerådet, 2022d). De senere årene har ikke Folkehøgskolerådet anbefalt å godkjenne noen av søknadene som er kommet inn. Folkehøgskolene som har blitt godkjent de siste åtte årene, har med enkelte unntak fått godkjenning som følge av budsjettforhandlingene på Stortinget og ikke som forslag fra regjeringen.

6.7.1 Vilkår for å godkjennes som folkehøgskole i Danmark og Sverige

Danmark

I Danmark skal en folkehøgskole tilby undervisning og samvær gjennom kurs som har livsopplysning, folkeopplysning og demokratisk danning som hovedformål. Undervisningen skal ha en bred allmenn karakter. Enkelte fag eller faggrupper kan ha en framtredende plass, så lenge det ikke går på bekostning av det allmenne (Kulturministeriet, 2019a).

En dansk skole som oppfyller vilkårene som stilles til nye folkehøgskoler, har rettskrav på godkjenning som folkehøgskole. Vedtak om godkjenning fattes av Slots- og Kulturstyrelsen, underlagt Kulturministeriet. En vesentlig forskjell mellom Norge og Danmark er at i Danmark må folkehøgskolen ha vært i drift ett år uten statstilskudd før den kan godkjennes for tilskudd (Kulturministeriet, 2022).

De grunnleggende kravene til nye folkehøgskoler er følgende etter lov om folkehøjskoler § 3 (Kulturministeriet, 2019a):

• Skolen skal være en privat, uavhengig og selveiende institusjon

• Skolen skal ha et styre

• Skolen skal ha egnede og tilstrekkelige lokaler, i fast eiendom, og må ha egnet og tilstrekkelig inventar og utstyr. Skolen skal drives som en enhet, og bygningene må være i nærheten av hverandre

• Skolen skal ha et rimelig økonomisk grunnlag for å starte virksomheten

• Skolens inntekter skal bare brukes på skole- og undervisningsvirksomhet. I begrenset omfang kan inntektene brukes til folkeopplysning i Danmark

• Skolen skal ha hatt minst 24 elever i det første året

Sverige

Formålet med det svenske statstilskuddet til folkehøgskolene (Utbildningsdepartementet, 2015) er å

• støtte virksomheter som bidrar til å styrke og utvikle demokratiet

• bidra til å gjøre det mulig for en mangfoldig befolkning å påvirke eget liv og skape engasjement for å delta i samfunnsutviklingen

• bidra til å utjevne forskjeller i utdanning og til å øke dannings- og utdanningsnivået i samfunnet

• bidra til at flere blir interessert i kultur og øke deltakelsen i kulturlivet

Staten stiller følgende vilkår for statstilskudd til folkehøgskoler:

• Skolen skal oppfylle formålet med statstilskuddet

• Skolen kan ikke ha et kommersielt formål

• Skolen skal ha et ansvarlig styre og et apparat for å behandle saker om elevrettigheter og for å ivareta elevenes interesser

• Undervisningen skal være gratis

• Skolen skal tilby allmenne kurs for elever som ikke har fullført grunnskolen eller videregående opplæring. Dette skal utgjøre minst 15 prosent av årlig virksomhet.

Et godkjenningsvedtak gir rettskrav på tilskudd. Regjeringen har delegert myndighet til Folkbildningsrådet til å fatte vedtak om hvilke folkehøgskoler som skal få statstilskudd. Rådet fordeler også tilgjengelige midler mellom skolene (Utbildningsdepartementet, 2015). Rådet lager retningslinjer om tilskuddet for nye tilskuddsmottakere (Folkbildningsrådet, 2021b). Også her er det en vesentlig forskjell mellom norske og svenske folkehøgskoler ved at en ny folkehøgskole må ha vært i drift i to år før den kan godkjennes for statstilskudd. En søknad skal ifølge retningslinjene inneholde følgende opplysninger:

• Tidspunkt for oppstart og hvor folkehøgskolen ligger

• Begrunnelse for søknaden – beskrivelse av hvordan virksomheten vil dekke nye behov for danning eller utdanning, hva virksomheten vil tilføre lokalmiljøet eller regionen, og hvordan virksomheten vil oppfylle målene med statens støtte til folkeopplysning

• Opplysninger om søkeren, styringsdokumenter, organisasjon, juridisk form mm.

• Virksomheten – beskrivelse av hvordan den er innrettet, redegjørelse for driften de to siste årene og planer for de neste tre årene samt plan for tilgjengelighet for deltakere med funksjonsnedsettelser

• Økonomi – årsberetning, revisjonsrapport, plan for økonomien for treårsperioden og redegjørelse for personalressurser og samtlige lokaler

• Kvalitet – plan for kvalitetsoppfølging og internkontroll samt plan for arbeid med etikk og grensesetting

6.8 Kvalitetsutvikling og kvalitetssystem

6.8.1 Kvalitetssikring i folkehøgskolen

Det er få eksplisitte krav til kvalitetsutvikling og kvalitetssystem for folkehøgskolen. Kravet om prosedyre for selvevaluering og kvalitetsutvikling kom i 2003 i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2001: 16, og skulle erstatte funksjonen som tilsynsmannen hadde fram til da. Dette ga folkehøgskolene et større selvstendig ansvar for kvaliteten på tilbudet sitt. I NOU 2001: 16 (s. 39) framgår det følgende om selvevaluering:

«Selvevaluering er et sentralt element i systemer for kvalitetsutvikling. Selvevaluering innebærer blant annet å etablere rutiner for kritisk å vurdere egen virksomhet, identifisere områder for forbedring, sette inn ressurser på å oppnå forbedringer og vurdere de resultatene man oppnår. Et eksempel kan være en folkehøgskole som gjennom en selvevalueringsprosess finner at målene ikke er tilfredsstillende nådd, og som benytter funnene til å justere både mål og tiltak som benyttes for å nå målene. Prosessen for den videre bruken av resultatene for selvevalueringen kan i mange tilfeller være viktigere enn selve erkjennelsen av at målene ikke er nådd. Godkjenning av selvevaluering trenger ikke å være knyttet til det faktum at en skole når eller ikke når sine mål, men at selvevalueringen benyttes som et effektivt verktøy for utvikling.»

Myndighetene er avhengige av å få tilstrekkelig styringsinformasjon fra folkehøgskolene for å kunne ha tilsyn med kvalitetsarbeidet som utføres, og for å utvikle god politikk på folkehøgskolefeltet. Se boks 6.3 og 6.4.

6.8.2 Kvalitetssikring i høyere utdanning

I likhet med folkehøgskoler er universiteter og høgskoler institusjoner som tradisjonelt har hatt institusjonell og faglig frihet. Parallelt med framleggelsen av NOU 2001: 16, ble det satt i gang en stor kvalitetsreform i høyere utdanning, formulert i St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. Som følge av reformen ble det lagt større vekt på institusjonenes eget ansvar for kvalitet, og regelverket la større vekt på krav til hvordan institusjonene skulle jobbe med kvalitet heller enn å definere standarder og absolutte nivåer for kvalitet. Kvalitetsreformen trakk fram som et viktig poeng at «ordninger for kvalitetssikring må stimulere til utvikling av kvalitet framfor kun å definere minimumsstandarder» (s. 62).

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanning (NOKUT) ble opprettet i 2003 som ledd i kvalitetsreformen. Formålet med NOKUT er å sikre og fremme kvalitet i utdanning gjennom tilsyn, informasjons- og kunnskapsformidling ved fagskolene, universitetene og høgskolene, samt å godkjenne og informere om utenlandsk utdanning (NOKUT, 2022b). NOKUT har også ansvar for regelverk om akkreditering (godkjenning) av nye utdanninger og om tilsyn og kvalitetsutvikling ved institusjonene. Regelverket sier at institusjonene skal fastsette mål for kvaliteten i utdanningene.33 Regelverket sier ikke hva målene skal være, men legger føringer for hvordan institusjonene skal jobbe for å nå disse målene. For å vurdere om hver enkelt utdanning når målet for kvalitet, skal institusjonen systematisk innhente informasjon fra relevante kilder som studenter og ansatte, og annen informasjon fra institusjonens interne systemer. Institusjonen skal bruke resultatene til å rette opp sviktende kvalitet og videreutvikle kvaliteten i utdanningene. Slik skal kvalitetsarbeidet være en kontinuerlig prosess hvor man hele tiden evaluerer egen måloppnåelse og effektene av tiltak. Resultater fra kvalitetsarbeidet ved institusjonene skal være forankret i både styret og ledelsen til institusjonen.

Siden kvalitetsreformen har denne tenkningen med vekt på tilsyn framfor krav til godkjenning blitt stadig mer bygget ut i regelverket for universiteter og høgskoler, og etter hvert også for høyere yrkesfaglig utdanning (fagskole).

6.9 Statens styring av andre skoler

6.9.1 Styring av universiteter og høgskoler

Statlige universiteter og høgskoler er statlige forvaltningsorganer, og dermed omfattet av regler og avtaleverk som gjelder for staten. De er likevel i en særskilt stilling fordi de skal være faglig autonome. Det finnes også private aktører som leverer høyere utdanning og forskning på lik linje som statlige institusjoner, og mye av styringen i sektoren er derfor innenfor særskilte rammer laget for universiteter og høgskoler generelt. Særregler for universiteter og høgskoler finnes i universitets- og høyskoleloven med forskrifter (Meld. St. 19 (2020–2021)).

I tillegg til regelverket fastsatt i «bestemmelser om økonomistyring i staten» styres universitetene og høgskolene gjennom styringsdialog, internkontroll og regnskap. Styringsdialogen omfatter alle møter og dokumentutveksling av styringskarakter mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene. Tildelingsbrevet til institusjonene er en del av styringsdialogen og inneholder overordnede mål, styringsparametre, administrative og budsjettmessige fullmakter og krav til rapportering. Institusjonene rapporterer blant annet gjennom årsrapport, hvor beskrivelser og vurderinger av årets aktiviteter og resultat, styring og kontroll i virksomheten, virksomhetens framtidsutsikter og årsregnskapt skal være med. Departementet har som hovedregel etatstyringsmøter annenhvert år med hver institusjon (Meld. St. 19 (2020–2021)).

6.9.2 Styring av privatskoler

Privatskolene, som tidligere ble kalt friskoler, må ha et særskilt grunnlag for å bli godkjent for statstilskudd. Privatskoleloven34 og økonomiforskriften til privatskoleloven35 setter rammene for den statlige tilskuddsordningen til privatskolene. I privatskoleloven er kravet om at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode, et selvstendig krav som alle skolens økonomiske disposisjoner skal vurderes opp mot. Privatskoleloven § 6-3 er ikke uttømmende i sin beskrivelse av hvilke disposisjoner som er forbudt, men alle åpne eller skjulte uttak av verdier er forbudt.

Utdanningsdirektoratet har forvaltningsansvaret for tilskuddsordningen til privatskolene, mens veiledningsansvaret for regelverket er lagt til statsforvalteren (Utdanningsdirektoratet, 2017). Tilskuddsordningen er regelstyrt, slik at privatskoler som godkjennes, har rett til statstilskudd. Tilskuddet utbetales med 85 prosent av en sats per elev per utdanningsprogram i videregående opplæring (Kunnskapsløftet). Satsene er beregnet med utgangspunkt i kostnadene i den offentlige skolen (Utdanningsdirektoratet, 2022c).

Statsforvalteren godkjenner skoleanlegget (undervisningslokale, andre lokaler som brukes av elevene og uteareal). Før skolen søker om godkjenning, må skolen ha innhentet kommunale godkjenninger fra Helsevernetaten og brannvesenet og legge disse ved søknaden til statsforvalteren.

6.10 Styring av folkehøgskolene i Danmark og Sverige

6.10.1 Danmark

Lov om folkehøjskoler setter ytre rammer for faglig innhold, økonomi og drift av danske folkehøgskoler, men gir skolene frihet til å innrette virksomheten innenfor disse rammene. Lov om folkehøjskoler § 34 slår fast at det skal være tilsyn med folkehøgskoler som får statstilskudd. Dersom tilsynet avdekker at aktiviteten ved skolen ikke er innenfor de rammene som loven setter, kan det gis pålegg om å endre aktivitetene. Lovens § 36 hjemler en mulighet til å holde tilskudd tilbake, la tilskudd falle bort eller kreve tilskudd tilbakebetalt dersom folkehøgskolen ikke følger opp pålegg om å endre aktiviteter eller på annen måte driver skolen uten å overholde lovens krav. Kulturdepartementet har gitt Slots- og kulturstyrelsen ansvaret for praktisk forvaltning av tilskuddsordningen til folkehøgskoler, inkludert tilsyn (Slots- og Kulturstyrelsen, 2021).

Tilsynet skal sikre at skolene følger loven og bruker tilskuddet i tråd med formålet. Tilsynet har som mål både å avdekke og forebygge lovbrudd. Slots- og kulturstyrelsen skal ha en tett dialog med folkehøgskolene og sammenslutningen av folkehøgskoler – Folkehøjskolernes forening i Danmark (FFD). For at tilsynet skal fungere godt, må Slots- og kulturstyrelsen ha god kjennskap til folkehøgskolenes daglige virke og vilkår, og skolene må oppleve tilsynsfunksjonen som en naturlig del av tilskuddsordningen for folkehøgskoledrift (Slots- og Kulturstyrelsen, 2021).

Tilsynet gjelder både økonomisk-administrative og faglige forhold. Generelt skal tilsynet være i tråd med kravene til god tilskuddsforvaltning i staten, og tilrettelegges ut fra vurderinger om vesentlighet og risiko. Blant annet vurderes styrets arbeid og skolens bruk av tilskuddet. Målet med det faglige tilsynet er blant annet å følge med på om skolene overholder kravet om minst 50 prosent allmenn undervisning (Kulturministeriet, 2019a).

Siden folkehøgskolene er svært forskjellige, tilpasses omfanget av, og metoden for, tilsyn etter behov. I tillegg til mer løpende informasjonsinnhenting er det er et mål at hver folkehøgskole besøkes minst hvert fjerde år (Slots- og Kulturstyrelsen, 2021).

6.10.2 Sverige

Vilkår for statstilskuddet til svenske folkehøgskoler finnes i Förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen (Utbildningsdepartementet, 2015).

Loven krever at folkehøgskolen har et ansvarlig styre og ordninger for å håndtere elevrettslige spørsmål og andre saker som angår elevene. Regjeringen skal hvert år ha en årsrapport og budsjettberegninger fra folkehøgskolesektoren. Virksomheten i folkehøgskolene skal følges opp og evalueres fortløpende i henhold til fastsatte mål og vilkår. Kvaliteten både i utdanningene og kvalitetsarbeidet i de enkelte folkehøgskolene skal vurderes.

Folkbildningsrådet er en ideell organisasjon som består av tre medlemsorganisasjoner: Studieförbunden i samverkan, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) og Rörelsesfolkhögskolarnas intresseorganisation (RIO). Organisasjonen har forvaltningsansvaret for statstilskuddet til studieforbund og folkehøgskoler i Sverige. Lover og regler fastsettes av staten, mens ansvaret for å fordele tilskuddet og for tilsyn er lagt til folkehøgskolesektoren selv (Folkbildningsrådet, 2018). Dette ansvarsforholdet er regulert i den svenske folkehøgskoleloven. Ansvaret for å kreve tilskudd tilbake fra den enkelte folkehøgskolen er også etter loven lagt til Folkbildningsrådet (Utbildningsdepartementet, 2015). Folkehøgskolene forvalter med andre ord seg selv, men med et sterkt sentralledd.

Utbildningsdepartementet sender hvert år tildelingsbrev og retningslinjer til Folkbildningsrådet for rapportering av virksomheten i folkehøgskoler og studieforbund.

Det stilles detaljerte rapporteringskrav om å levere analyser av enkelte områder i tillegg til kvantitative mål som for eksempel antall elever og fordeling på typer folkehøgskolekurs. I 2022 må Folkbildningsrådet levere en analyse av tilgangen til folkehøgskole for personer med kognitiv funksjonsnedsettelse (Utbildningsdepartementet, 2021).

Folkbildningsrådet vurderer hvert år årsrapporten og spesielt redegjørelsen for arbeidet med kvalitet som hver enkelt folkehøgskole utarbeider. Hvert år får et antall folkehøgskoler besøk av Folkbildningsrådet, slik at rådet har innsikt i forutsetningene folkehøgskolene har for arbeidet sitt. Folkbildningsrådet åpner tilsyn hvis det viser seg at en skole har vesentlig færre elever enn før, eller om det er konstatert alvorlige svakheter i hvordan folkehøgskolen drives. Tilsyn utføres av en tilsynsgruppe (Folkbildningsrådet, 2021a).

7 Finansiering av folkehøgskolesektoren

I dette kapittelet beskrives dagens finansiering av folkehøgskolene. Kapittelet gjennomgår de tre tilskuddselementene i statstilskuddet, inkludert tilskudd til elever med særlig behov for tilrettelegging, elevbetaling, elevenes økonomi og folkehøgskolenes inntekter utover statstilskudd og elevbetaling.

7.1 Folkehøgskolenes inntekter

I 201936 bestod folkehøgskolenes inntekter av 925 mill. kroner i elevbetaling (44 prosent), 885 mill. kroner i driftstilskudd fra staten (42 prosent) og 288 mill. kroner i andre inntekter (14 prosent), se figur 7.1.

Folkehøgskolene kan ha andre inntektskilder enn midlene de får over Kunnskapsdepartementets budsjett. I tillegg til driftstilskudd og elevbetaling, kan skolene ha inntekter fra arrangementer/utleie eller catering, for eksempel i forbindelse med konfirmasjon eller bryllup. En del skoler har aktiviteter på skolen om sommeren og i ferier.37 En oversikt på www.folkehogskole.no viser at 16 norske folkehøgskoler er sommerhotell i 2022 (Folkehøgskolekontoret, 2022c).

Over en tredjedel (100 mill. kroner) av skolenes andre inntekter kom fra folkehøgskolenes overnattingsvirksomhet og utleie av lokaler når elevene ikke bor på skolen. Omtrent en sjettedel (44 mill. kroner) av andre inntekter består hovedsakelig av tilskudd fra Nav til skolene for å tilrettelegge for enkeltelever. Andre inntekter består også av andre offentlige tilskudd, gaver og salg av anleggsmidler (Folkehøgskolerådet, 2022a). I forskrift til folkehøyskoleloven stilles det krav om at årsregnskapet skal skille mellom inntekter fra statstilskuddet og elevbetalingen og andre inntekter. Det skal dermed være mulig å få overblikk over hvilke inntekter og kostnader som er knyttet til selve folkehøgskoledriften.

Utvalget har hatt begrenset med tid og mulighet til å skaffe seg oversikt over skolenes internøkonomi. Utvalget har derfor ikke anledning til å si noe om omfanget av andre inntekter eller hvordan dette er fordelt på ulike skoler.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2021e: Folkehøgskolerådet, 2022a

7.2 Tilskuddsordningen

Hvert år mottar alle folkehøgskoler driftstilskudd fra staten gjennom tilskuddsordningen for folkehøgskoler. I 2022 er det bevilget om lag 1 mrd. kroner i driftstilskudd til folkehøgskolene. Figur 7.2 viser årlig bevilgning over kapittel 253 post 70 Tilskott til folkehøgskular. Det har vært en økning de siste årene som skyldes opprettelsen av nye folkehøgskoler. I 2020 var tilskuddet ekstra høyt fordi folkehøgskolene mottok 65 mill. kroner i kompensasjon for merutgifter knyttet til covid-19-pandemien.

Forstørr bilde

Kilde: Prop. 1 S (2017–2018): Prop. 1 S (2018–2019): Prop. 1 S (2019–2020): Prop. 1 S (2020–2021): Prop. 1 S (2021–2022)

Den samlede bevilgningen til driftstilskudd er den samme fra år til år, med unntak av den ordinære prisjusteringen som gjøres for hele statsbudsjettet. Dette kalles en rammestyrt tilskuddsordning. En rammestyrt ordning medfører at når det samlede antallet elever øker, reduseres tilskuddet per elev. Omvendt vil tilskuddet per elev øke dersom det er en nedgang i antall elever. En rammestyrt tilskuddsordning får ikke tilført mer midler fra ett år til et annet, med mindre Stortinget prioriterer nye midler i statsbudsjettet. I løpet av de siste årene har Stortinget valgt å øke rammen i forbindelse med opprettelse av nye skoler.

Alternativet til en rammestyrt modell er en regelstyrt ordning, hvor satsen per elev kan ligge fast. I en slik ordning kan den samlede bevilgingsrammen økes eller reduseres etter det samlede antallet elever.

En rammestyrt tilskuddsmodell er forutsigbar for staten ettersom størrelsen på bevilgningen ligger fast fra år til år. Ved store svingninger i det samlede antallet elever kan rammestyrt finansiering føre til endringer i tilskuddet til den enkelte skole som går motsatt vei av utviklingen deres i antall elever. Det gjør det vanskelig for skolene med langsiktig planlegging. Prisjustert til 2022-kroner har elevsatsen ligget stabilt på om lag 40 000 kroner de siste ti årene.

Tilskuddet per skole spenner i 2022 fra 5 til 27 mill. kroner, og over halvparten av skolene tildeles mellom 10 mill. kroner og 14 mill. kroner. Figur 7.3 viser tilskuddet til hver enkelt skole i 2022, sortert fra høyest til lavest.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2022g

7.3 De tre elementene i tilskuddsordningen

Driftstilskuddet til folkehøgskolene er satt sammen av tre elementer:

• basistilskudd: samme beløp til alle skolene

• elevtilskudd: tilskudd per elev

• husleietilskudd: fordeles på grunnlag av innstilling fra Folkehøgskolerådet

Elevtilskuddet omfatter også særtilskudd som fire skoler mottar, som er et ekstra høyt elevtilskudd for elever med spesielle behov, se kapittel 3.7.4. I tillegg til det lovfestede ordinære driftstilskuddet mottar Svalbard folkehøgskole et ekstratilskudd som var på 10,9 mill. kroner i 2022, fordi det er dyrere å drive en folkehøgskole på Svalbard enn på fastlandet.

Det er fastsatt i forskrift til folkehøyskoleloven at alle skoler skal ha tilskudd fra alle tre tilskuddselementer, men regelverket styrer ikke fordelingen mellom elementene. Det er fastsatt i forskriften at staten skal fastsette husleietilskuddet på grunnlag av innstilling fra Folkehøgskolerådet. Fordelingen bestemmes i praksis ved at Utdanningsdirektoratet vurderer Folkehøgskolerådets innstilling om husleietilskudd, prisjusterer basistilskuddet, mens elevtilskuddet er det som er igjen etter at størrelsen på husleietilskuddet og basistilskuddet er fastsatt.

Figur 7.4 viser fordelingen av tilskuddselementene over tid. Særtilskuddet er her skilt ut som en egen del for synliggjøring. I 2022 utgjør elementene følgende andeler: elevtilskuddet 77 prosent (inklusive særtilskuddet), basistilskuddet 16 prosent og husleietilskuddet 7,5 prosent. De siste ti årene har fordelingen av elementene ligget noenlunde fast. Økningen i elevtilskudd de siste årene skyldes hovedsakelig at de nye folkehøgskolene har fått en høy godkjent internatkapasitet sammenlignet med de eksisterende skolene.38 Dette bidrar til et relativt høyt elevtilskudd de første årene når det er den godkjente internatkapasiteten som bestemmer størrelsen på elevtilskuddet. Siden tilskuddsordningen er rammestyrt, forblir elevtilskuddet i rammen, uavhengig av skolens utvikling i elevtall. Dette bidrar til at det samlede elevtilskuddet utgjør en større del av det samlede driftstilskuddet nå enn tidligere.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2021e: Utdanningsdirektoratet, 2022g

7.3.1 Basistilskudd

Ifølge forskriften til folkehøyskoleloven skal basistilskuddet være likt for alle skolene. Bakgrunnen for dette er at en del utgifter må antas å være like uavhengig av om skolen er stor eller liten, jamfør Ot.prp. nr. 79 (2001–2002) punkt 4.4.3. Utover dette inneholder regelverket ingen nærmere bestemmelser om bruken av eller størrelsen på basistilskuddet. Basistilskuddet har de siste årene utgjort rundt 16 prosent av midlene i tilskuddsordningen. I 2022 mottok hver skole om lag 1,9 mill. kroner i basistilskudd. Ifølge forskrift av 27. desember 1991 om folkehøgskolen, som nå er opphevet, skulle basistilskuddet opprinnelig dekke tilskudd til faste kostnader som påløp relativt uavhengig av størrelsen på folkehøgskolen, som lønn til rektor, internatleder og vaktmester, samt utgifter til strøm og informasjonsarbeid.

7.3.2 Elevtilskudd

I 2022 utgjør elevtilskuddet 77 prosent av midlene i tilskuddsordningen. For å utjevne mulige svingninger i elevtallet, beregnes elevtilskuddet per skole ut fra gjennomsnittlig antall elever to, tre og fire år i forveien av året for tildeling.

Hver skole har en godkjent internatkapasitet, som fastsettes av Utdanningsdirektoratet, jamfør kapittel 3.7.6. Skolen kan motta elevtilskudd for 20 prosent flere elever enn den godkjente internatkapasiteten. Dette kalles maksimalt elevtall. Elever utover maksimalt elevtall utløser ikke tilskudd. Modellen med en sentralt godkjent internatkapasitet skal bidra til å begrense svingningene i antall elever i sektoren og at elevsatsen ikke blir for lav, ettersom skolene ikke kan få elevtilskudd for mer enn 1,2 ganger internatkapasiteten.

Kursene i folkehøgskolen kan ha ulik lengde og antall elever regnes derfor om til årselever, hvor et år varer i 190 dager fordelt på 33 uker. Hvis årselevtallet overstiger skolens maksimale elevtall, er det maksimalt elevtall som brukes videre. Årselevtallene multipliseres med relasjonstall slik: Årselevtall inntil 75 multipliseres med 2,4, mens årselevtall over 75 multipliseres med 1,7. Summen av dette blir skolens tilskuddselevtall, som multipliseres med elevsatsen. I 2022 var elevsatsen på om lag 40 000 kroner, og en årselev vil da utløse 68 000 kroner eller 96 000 kroner, avhengig av elevtall. Prisjustert til 2022-kroner har elevsatsen ligget stabilt de siste ti årene. Dette henger sammen med at veksten i elevtall på om lag 5 prosent i all hovedsak skyldes elever ved nye folkehøgskoler som er godkjent for oppstart i denne perioden.

Elever med behov for tilrettelegging

Elever som er avhengig av ekstra støtte og hjelp for å kunne gjennomføre et folkehøgskoleår, teller dobbelt ved beregning av elevtilskudd. Det vil si at de regnes som to elever i tilskuddsmodellen. Før innrapportering av en såkalt dobbelttellende elev skal skolen ha dokumentasjon på at eleven har nedsatt funksjonsevne som utløser et særskilt tilretteleggingsbehov ved folkehøyskolen.39

De siste årene har det vært rapportert inn i gjennomsnitt omtrent 450 elever årlig som utløser dobbelt tilskudd. Fordi skolene maksimalt kan få elevtilskudd for opptil 120 prosent av godkjent internatkapasitet, vil skoler som allerede har elever tilsvarende dette tallet, ikke få ekstra elevtilskudd for en dobbelttellende elev. I en tidligere høringsuttalelse fra Folkehøgskolerådet kommer det fram at det egentlige antallet elever med særlig behov for støtte trolig er høyere fordi en del skoler ikke tar seg «bryet» med å innrapportere dobbelttellende elever som ikke vil gi dobbelt tilskudd (Folkehøgskolerådet, 2009). Det er derfor grunn til å anta at det er en underrapportering av elever med behov for tilrettelegging.

Alle skoler kan innrapportere behov for tilskudd til elever med behov for tilrettelegging. Fire skoler mottar imidlertid et ekstra høyt tilskudd til dette og kalles særtilskuddsskoler. Dette gjelder Peder Morset folkehøgskole, Folkehøgskolen Nord-Norge, Lundheim folkehøgskole og Ål folkehøgskole og kurssenter for døve. Denne ordningen lå fram til 1983 under Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Tilskuddet beregnes etter en årlig sats per elev multiplisert med antall elever med funksjonsnedsettelser ved den enkelte skole. Det er satt en øvre grense på mellom 20 og 40 elever som kan utløse særtilskudd ved hver av de fire skolene, samlet sett maksimalt 125 elever. De siste ti årene har det i gjennomsnitt vært omtrent 100 særtilskuddselever ved de fire særtilskuddsskolene samlet sett. Særtilskuddet er totalt på over 40 mill. kroner. Skolene står også fritt til å ta inn ordinære elever, og får ordinært elevtilskudd for disse.

Særtilskuddet er teknisk sett en del av elevtilskuddet, siden satsen per elev forholder seg til elevsatsen for det ordinære elevtilskuddet. Siden 2011 har en særtilskuddselev utløst et tilskudd som er omtrent 4,5 til 6,5 ganger så høyt som en ordinær elev, og to til tre ganger så høyt tilskudd som en dobbelttellende elev ved en ordinær folkehøgskole. I 2022-kroner har satsen vært omtrent 440 000 kroner per elev.

Satsen blir lavere jo færre elever som utløser særtilskudd en særtilskuddsskole har. Hvis en skole har mindre enn 40 prosent av maksimalt antall særtilskuddsberettigede elever, blir satsen mer enn halvert. Hvis en skole har mindre enn 20 prosent av maksimalt antall tilskuddsberettigede elever, får den ikke noe særtilskudd.

7.3.3 Husleietilskudd

Husleietilskuddet utgjorde om lag 7,5 prosent av tilskuddsordningen for driftstilskudd i 2022 med om lag 75 mill. kroner. Loven og forskriften omtaler ikke hva som er formålet med husleietilskuddet eller hvordan det skal beregnes.

Forskriften gir Folkehøgskolerådet ansvaret for å lage en årlig innstilling for fordelingen av husleietilskuddet til Utdanningsdirektoratet, som formelt godkjenner innstillingen og utbetaler tilskuddet. Fordelingen er basert på retningslinjer utarbeidet av Folkehøgskolerådet som sendes ut som rundskriv.

Folkehøgskolerådet har utformet ordningen som et rentetilskudd til lån til konkrete byggeprosjekter. Forhåndsgodkjenningen av prosjekter folkehøgskolene søker om å få godkjent, utgjør grunnlaget for innstillingen til husleietilskudd som Folkehøgskolerådet leverer til Utdanningsdirektoratet (Folkehøgskolerådet, 2021c).

Ordningen er søknadsbasert og ifølge retningslinjene til Folkehøgskolerådet skal tilskuddet motivere skolene til å investere i gode bygninger og å utvikle bygningsmassen videre. Ordningen kan dekke nybygg og ombygging eller rehabilitering. Ordningen kan dekke kvalitetshevende prosjekter, men ikke ordinært vedlikehold, som for eksempel maling av en vegg. Offentlige pålegg om utbedring (elektrisitet, ventilasjon, brannsikkerhet osv.), energiøkonomiserende tiltak og bærekraftige tiltak kan også omfattes av ordningen.

Selv om ordningen betegnes som husleietilskudd, har det ikke noe å gjøre med direkte inndekning av husleien som en folkehøgskole betaler til en ekstern aktør. Folkehøgskolene kan motta tilskudd som tilsvarer renter på et lånefinansiert prosjekt av samme størrelse som det søkes om midler til å gjennomføre. Folkehøgskolerådet beregner et øvre tak for husleietilskudd per skole, basert på godkjent internatkapasitet (Folkehøgskolerådet, 2021c).

Tilskuddet er uavhengig av om skolen finansierer tiltaket med oppsparte midler eller lån, slik at det ikke nødvendigvis er reelle renter tilskuddet skal kompensere. Husleietilskuddet skal være forutsigbart når et prosjekt først er godkjent, og grunnlaget for tilskuddet (de samlede kostnadene ved byggeprosjektet) skrives ned lineært over 25 år, i tråd med nedgangen i rentekostnad over tid på et ordinært annuitetslån.

Folkehøgskolerådet foreslår et samlet husleietilskudd avhengig av det generelle rentenivået (styringsrenten). Folkehøgskolerådet oppgir at husleietilskuddet var høyere før, for eksempel på 90-tallet, som følge av et høyere rentenivå. Ifølge Folkehøgskolerådet skaper utformingen av husleietilskuddet forutsigbarhet for bankene som skal gi folkehøgskolene lån, siden rentekostnadene til lånet er garantert for. Dette er en praksis Folkehøgskolerådet har etablert på bakgrunn av hvordan det daværende Utdannings- og forskningsdepartementet praktiserte regelverket før dagens folkehøyskolelov kom i 2002.

For folkehøgskoler som leier bygninger av eksterne eiere, må det dokumenteres at husleien har økt som følge av oppgraderinger/nybygg for at dette skal kunne utgjøre grunnlag for søknad om husleietilskudd.

7.4 Elevbetaling

Elevbetalingen er prisen elevene betaler til folkehøgskolen for et folkehøgskolekurs. Etter loven finnes det ingen øvre grense for elevbetaling eller hva elevene skal dekke selv. Den eneste føringen er det som også gjelder for statstilskuddet, nemlig at pengene skal komme elevene til gode. For eksempel er det ikke lov å ta ut utbytte. Elevbetalingen er en sentral inntektskilde for folkehøgskolene, og kan brukes på skoledriften i sin helhet.

Sammen med statstilskuddet vil prisen som elevene betaler, dekke undervisning, kost, losji og kurskostnader, som eventuelle obligatoriske studieturer. Elevbetalingen dekker også felleskostnader, som for eksempel vaskemaskin og internett.

Det er vanlig at skoler har tilvalg som øker prisen utover en minimumspris. Mange skoler har valgfag eller en eller flere frivillige studieturer som elevene må betale ekstra for. Det er også vanlig at prisen øker dersom elevene ønsker å bo på enkeltrom eller ha eget bad. Noen skoler tar ekstra betaling dersom elevene ønsker vegansk eller glutenfri mat. Mat og drikke på reise kan også komme i tillegg. I tillegg kommer penger til eventuelt utstyr. Det er vanlig praksis at elevene selv må dekke reiseforsikring og vaksiner i forbindelse med studietur (Folkehøgskolekontoret, 2022b). I tillegg trenger elevene lommepenger og penger til hjemreise i feriene.

Utvalget har ikke data som viser hvor mange elever som gjør tilvalg og dermed betaler mer enn minimumsprisen, men utvalget har fått tilgang på data som viser minimumspris og maksimumspris på alle kurs (Folkehøgskolekontoret, 2022a). Tallene viser at de fleste skolene opererer med muligheter for tilvalg (enkeltrom, frivillig studietur osv.).

For skoleåret 2022–2023 er det totalt om lag 700 helårskurs, som koster mellom 87 000 kroner og 166 000 kroner hvis man velger de rimeligste tilvalgene, se figur 7.5. I gjennomsnitt var minimumsprisen på 124 000 kroner (Folkehøgskolekontoret, 2022a). Lån og stipend til folkehøgskoleelever for ett årskurs er på 117 170 kroner for studieåret 2022–2023 (Lånekassen, 2022a). Med de rimeligste tilvalgene kan omtrent en femtedel av kursene dekkes av utdanningsstøtte alene, og gjennomsnittsprisen er omtrent 8000 kroner høyere enn støtten man kan få fra Lånekassen.

Av disse 700 kursene er det 119 kurs hvor det ikke er noen forskjell mellom minimums- og maksimumspris. Dette kan tolkes som at det ikke er muligheter for tilvalg og at alle kostnader ved å gå på kurset er inkludert i minimumsprisen. 297 kurs har en prisdifferanse på mellom 1000 og 10 000 kroner. Dette kan for eksempel dekke prisforskjellen mellom å bo på enkeltrom og dobbeltrom. Det er flere kurs med en betydelig differanse mellom minimums- og maksimumspris. 106 kurs har en prisdifferanse på mer enn 30 000 kroner. En differanse i denne størrelsesorden vil i trolig innebære en eller flere frivillige studieturer. Gjennomsnittsprisen for helårskurs når man inkluderer alle mulige tilvalg er på 136 000 kroner, nesten 20 000 kroner mer enn støtten man kan få fra Lånekassen.

Forstørr bilde

Kilde: Folkehøgskolekontoret, 2022a

7.5 Elevenes økonomi

Elevene kan søke om lån og stipend fra Lånekassen for å dekke elevbetalingen. Statens utgifter til utdanningsstøtte til folkehøgskole var 315 millioner kroner til stipend og subsidiert rente for skoleåret 2020–2021. I tillegg ble det utbetalt 724 millioner kroner til ulike typer lån, ifølge tall utvalget har innhentet fra Lånekassen.

Folkehøgskoleelevene får samme månedsbeløp og har i hovedtrekk den samme utdanningsstøtteordningen som studenter i høyere utdanning, høyere yrkesfaglig utdanning og voksne i videregående opplæring. En vesentlig forskjell er at folkehøgskoleelevene får utdanningsstøtte i ti måneder, mens studenter i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning får støtte i elleve måneder.

Til sammenligning har Sverige en ordning for utdanningsstøtte til folkehøgskole som den norske modellen, hvor elevene kan søke om utdanningsstøtte til folkehøgskole på like vilkår som studenter (Centrala studiestödsnemnden, 2022). Folkehøgskolekurs gir ikke rett til utdanningsstøtte i Danmark. I Danmark finnes andre og mer individuelle tiltak for tilgang til folkehøgskole, særlig til lange kurs (Folkehøjskolernes forening, 2022a). For eksempel gir noen kommuner støtte til enkeltelever. Unge mennesker som mangler videregående opplæring, kan også søke den enkelte folkehøgskolen om nedsatt betaling. Som ledd i omskolering eller rehabilitering (tilsvarende arbeidsavklaringspenger slik utvalget forstår det), kan det gis noe støtte til konkrete utgifter til kurs ved folkehøgskole, som bøker og hjemreiser (Folkehøjskolernes forening, 2022d).