Del 2

8 Sentrale utfordringer for en folkehøgskole for alle

Dette kapittelet sammenfatter de mest sentrale utfordringene i folkehøgskolesektoren som utvalget har identifisert. Drøftingen av utfordringene tar utgangspunkt i hva utvalget vurderer som utbyttet av folkehøgskolen.

Utvalget peker innledningsvis på misforholdet mellom folkehøgskolens formål og dagens elevgruppe. Dernest vurderes utfordringene i dimensjoneringen av folkehøgskolesektoren. Utvalget peker videre på risikoen for at få og lite målbare krav til folkehøgskolene gir lav kvalitet i kurstilbudet. Utvalget drøfter også hvordan mangelen på åpenhet i vilkår, forvaltning og styring svekker legitimiteten til sektoren. Avslutningsvis drøfter utvalget hvordan tilskuddsordningen er for lite transparent og i for stor grad fremmer rekruttering av de mest ressurssterke elevene.

8.1 Utbyttet av folkehøgskolen

Som vi har sett i kapittel 3 og 5 viser undersøkelser av Knutas og Solhaug (2010) at folkehøgskolen bidrar til personlig modning, selvtillit og egenverd samt sosial læring. De bruker begrepet sosial kapital for å beskrive folkehøgskolens plass i samfunnet, fordi skoleslaget er basert på mellommenneskelige relasjoner. De sosiale nettverkene som dannes på folkehøgskolen er preget av gjensidighet og engasjement for det felles beste (Knutas & Solhaug, 2010).

Knutas og Solhaug finner også at folkehøgskolen bygger og vedlikeholder tillit. Tillit er en grunnlagsfaktor for sosialt engasjement og dermed demokrati. Dette skjer gjennom at elevene får praktisk erfaring med betydningen av samarbeid, ansvar og omsorg for hverandre. For å mestre dette må man få en forståelse av hvilken rolle man selv har i gruppen og i menneskemøtet.

Tom Tiller bruker begrepet livskompetanse om utbyttet elevene får av folkehøgskolen, og dette begrepet har fått stor plass både i målsettinger og daglig praksis i folkehøgskolene (Tiller, 2014).

Tilgjengelig forskning gir holdepunkter for at et pauseår mellom videregående opplæring og høyere utdanning gir raskere gjennomføring av høyere utdanning. Det finnes imidlertid ikke holdepunkter for at gjennomført folkehøgskole gjør at studenter gjennomfører høyere utdanning raskere enn de som har gjort noe annet mellom videregående skole og høyere utdanning. Elever som ikke har fullført videregående opplæring, fullfører derimot i større grad etter å ha tatt folkehøgskole enn dem som ikke går på folkehøgskole (Borgen & Borgen, 2014: Borgen & Borgen, 2015). Se utdypende omtale i kapittel 5.

Utvalget mener at det individuelle utbyttet elever får av et år på folkehøgskole kan oppsummeres som livskompetanse, nettverksbygging og rolleforståelse. Når 7500 elever får dette utbyttet av folkehøgskolen hvert år, mener utvalget at det også gir samfunnsnytte. Mennesker som er rustet til å ta del i samfunnet, ha omsorg for sine medmennesker og har et godt nettverk å støtte seg på, kan være viktige bidragsytere til å redusere utenforskap i samfunnet. Det skaper et fundament for aktivt medborgerskap og et samfunn bygget på tillit.

Når dette er utbyttet folkehøgskolene gir, både til individer og samfunnet, mener utvalget det er en forutsetning at folkehøgskolens elevgruppe speiler samfunnet for øvrig. Et bærekraftig samfunn må legge til rette for at alle får tilgang og nytte av fellesskapets ressurser. I dag er det en overvekt av elever med høyere sosioøkonomisk bakgrunn som går på folkehøgskole. Det kan argumenteres for at dette er elever som allerede er ressurssterke, og at de som i dag ikke søker seg til folkehøgskole, kan ha best utbytte av et folkehøgskoleår. Utvalget mener derfor at folkehøgskolens største og viktigste utfordring er å rekruttere en mer mangfoldig elevgruppe, slik at utbyttet av folkehøgskolen kommer alle samfunnslag til gode.

8.2 Dagens elevgruppe

Formålsparagrafen i folkehøyskoleloven sier at folkehøgskolene skal bidra til allmenndanning og folkeopplysning. For hundre år siden var folkehøgskolen en danningsarena, der særlig bygdeungdommen i møte med det norske språk og norsk kultur skulle kvalifiseres til samfunnsdeltakelse. Deres stemme var viktig i nasjonsbyggingens tid. Man kan tenke seg hvor verdifulle folkehøgskolene må ha blitt ansett av ungdommene som gikk der, som ellers hadde liten tilgang på utdanning og valgte bort dyrebar tid som kunne vært benyttet til inntektsgivende arbeid. Folkehøgskolen oppstod som en praktisk rettet kontrast til den puggebaserte latinskolen, ut fra en tanke om at ikke bare eliten, men alle skulle være i stand til å leve gode liv og delta i samfunnet.

Kontrasten mellom teoretisk og praktisk kunnskap og mellom danning og utdanning er like aktuell i dag. På den ene siden preges debatten om grunnopplæringen av et økende akademisk press. På den andre siden vektlegges betydningen av praktisk kunnskap og sosiale og emosjonelle ferdigheter i økende grad. Dette kommer for eksempel til uttrykk gjennom at livsmestring og folkehelse er blitt ett av tre tverrfaglige temaer i læreplanen for grunnopplæringen. Danningen og den praktiske kunnskapen kan handle om å vite hvordan man reparerer et ødelagt stolbein, å forstå nyhetsbildet eller å forstå hva som forventes av en i et fellesskap. Slik kunnskap er viktig for å føle seg som del av, og kunne ta del i, det samfunnet man lever i.

Personer fra husholdninger med lav inntekt, lite utdanning, innvandrerbakgrunn eller funksjonsnedsettelser har høyere risiko for å oppleve utenforskap og føle seg marginaliserte. Samtidig viser statistikken som utvalget har sett på, at det er en tydelig underrepresentasjon av disse gruppene i folkehøgskolen. Etter utvalgets vurdering har folkehøgskolene et uutnyttet potensial som virkemiddel for å redusere utenforskap og bidra til at alle får god livskvalitet og deltar i samfunnet. Også for elevene som går på folkehøgskole i dag, vil utbyttet av året kunne bli bedre dersom elevgruppen blir mer heterogen. Med skjevrekruttering er det etter utvalgets vurdering en risiko for at folkehøgskolene blir en arena som samlet sett bidrar til å forsterke de sosiale og økonomiske forskjellene, heller enn å utjevne dem.

Utvalget har forsøkt å finne årsaker til den skjeve elevrepresentasjonen. For mange er nok folkehøgskolene et etterlengtet pusterom etter videregående skole med eksamener og karakterpress. Det har også de siste årene vært et økt fokus på skolepress, ungdommers psykiske helse og identitet, noe folkehøgskolenes bidrag svarer godt på. På den andre siden er dagens unge generelt opptatt av å ta trygge valg for framtiden. Det er en økt vekt på formelle kvalifikasjoner i samfunnet, noe folkehøgskolene ikke gir. Folkehøgskole gir likevel to tilleggspoeng til opptak til høyere utdanning, noe som kan være en av grunnene til hvorfor folkehøgskolene rekrutterer mange unge med planer om videre utdanning.

Så lenge få med innvandrerbakgrunn har tradisjon for å gå folkehøgskole, får de heller ikke høre om folkehøgskolen gjennom familie og venner. Om man ikke kjenner noen som har gått på folkehøgskole, kan det være vanskelig å forstå hvilket utbytte man får av et år på folkehøgskole. Personer med innvandrerbakgrunn opplever oftere et ekstra press for å velge studier med høy status og sikker framtid.

For mange blir folkehøgskole også for dyrt. Hvis man tar med kostnader til hjemreiser og lommepenger, vil de fleste folkehøgskoleopphold koste mer enn det man kan få i lån og stipend fra Lånekassen.

Personer med funksjonsnedsettelser som tar kontakt med en skole for å undersøke mulighetene for tilpasning, opplever ofte å bli henvist til en av folkehøgskolene som får ekstra tilskudd (særtilskudd) for å ta imot personer med ekstra behov, og har derfor i praksis et nokså begrenset tilbud.

Folkehøgskolenes markedsføring tenderer til å avbilde relativt homogene grupper med ungdom i aktivitet, noe som kan gjøre det vanskeligere for de underrepresenterte gruppene å se at det er et sted for dem. Folkehøgskolenes markedsføring er også lite preget av danningsoppdraget, som jo er folkehøgskolenes fremste oppgave. For ungdommer med begrenset økonomisk støtte hjemmefra, eller press om å velge «fornuftig», kan det bli vanskelig å bruke et skoleår på noe som i framstår som et år hvor man først og fremst skal dyrke en fritidsinteresse. Folkehøgskolenes markedsføring har etter utvalgets vurdering et potensiale for å gjøre seg mer relevant for noen av de gruppene som i dag faller utenfor, men som folkehøgskolen kan spille en viktig rolle for.

En årsak til at folkehøgskolene har kunnet utvikle seg i denne retningen er at den statlige styringen av sektoren har vært svært overordnet på de fleste områder. Skolene har stor frihet til å gjøre som de vil. I dag bærer forvaltningen av feltet preg av manglende transparens, få krav til kvalitet, en komplisert tilskuddsordning og et lite detaljert regelverk. Etter forrige NOU om folkehøgskoler tok staten et skritt tilbake. Utgangspunktet var at staten i hovedsak ønsket å regulere og føre tilsyn med tilskuddet. Tittel på forrige NOU om folkehøgskoler var «Frihet til mangfold». Litt satt på spissen vurderer utvalget det slik at friheten i dag er blitt så stor at alt kan kalles en folkehøgskole så lenge kurstilbudet er eksamensfritt, har 35 elever, et ansvarlig styre og internat.

Utvalget registrerer at frihet generelt er noe som regnes som et gode i folkehøgskolesektoren. Dette har antakelig bakgrunn i opprinnelsen til skolene og Grundtvigs tanke om at enhver lærer og skole selv må finne ut hva som er best for elevene ved sin skole. Utvalget mener det er viktig å stille spørsmål ved om friheten folkehøgskolene har i dag gagner ivaretakelsen av folkehøgskolens egenart. Frihet kan forstås som frihet fra statlig regulering, eller frihet som et handlingsrom som etableres og avgrenses gjennom statlig regulering (Bjørke 2009). Utvalget mener at noe mer statlig styring kan gi folkehøgskolene mer frihet til å fylle samfunnsmandatet sitt. For å bevare folkehøgskolen som skoleslag ønsker utvalget å sette noen rammer rundt hva en folkehøgskole er. Når man formulerer hva en folkehøgskole er og hva som er formålet for skolen, definerer man også hva som ikke er folkehøgskole.

8.3 Dimensjonering

Det er viktig med et godt samsvar mellom etterspørselen etter elevplasser, tilbudet på skolene og politiske prioriteringer. Folkehøgskolene kan under gjeldende regelverk selv opprette og legge ned kurs (linjer) og ta opp så mange elever de ønsker, men tilskuddet er begrenset til et elevtall som Utdanningsdirektoratet setter per skole.

Søknader om nye folkehøgskoler må godkjennes av Kunnskapsdepartementet, men avgjørelsen er i stor grad overlatt til politisk skjønn. De siste årene har det oppstått en praksis hvor Stortinget bevilger et oppstartstilskudd på om lag 750 000 kroner til enkeltskoler som har søkt godkjenning som folkehøgskole. Dette har blitt en enkel og billig måte for Stortinget å binde opp større midler til folkehøgskoler i kommende budsjettår. Godkjenningspraksisen er imidlertid ikke basert på en vurdering av behovet for nye elevplasser eller hvilken søknad som er faglig sterkest.

Det er lite samordning av folkehøgskolenes elevopptak. Skolene har praksis for å vente med å sende ut tilbud til søkere til 1. februar, og folkehøgskolene har en nettside hvor potensielle søkere kan finne fram til alle tilbud. Hvis man ønsker å søke flere kurs eller flere skoler, må man imidlertid sende separate søknader for dette. Mangelen på samordning av datoer i forbindelse med avviklingen av opptaket, kan føre til at attraktive og ressurssterke søkere får mange tilbud tidlig i prosessen, mens de resterende søkerne må vente til de første har takket nei. Dette medfører at man ikke får planlagt året sitt, og potensielt at flere blir nødt til å binde seg til andre planer enn folkehøgskole.

Det er heller ingen sentrale vilkår for kvalifisering og rangering av søkere. Utvalget er kjent med at noen skoler bruker karakterer fra videregående skole og fravær som grunnlag for opptak. Dette mener utvalget er i konflikt med folkehøgskolenes samfunnsmandat.

8.4 Kvalitet

Det er få krav som skal sikre kvaliteten på undervisningen, at folkehøgskolene oppfyller sitt samfunnsmandat og at skolene benytter metodikken som folkehøgskoletradisjonen er forankret i. To krav berører dette indirekte: kravet om at lærerne som hovedregel skal ha undervisningskompetanse i skolen og at elevene skal bo på internat. Dette gir stor frihet til skolene til å lage det opplegget som passer best for den enkelte skole. Samtidig kan det bli så fritt at det blir vanskelig å identifisere hva som er god kvalitet i folkehøgskolen.

Utvalget mener at fraværet av tydelige krav til fysisk og psykisk læringsmiljø og til at undervisningen er forankret i samfunnsmandatet, medfører risiko for lav kvalitet i læringsopplegget. Mangelen på krav til det fysiske læringsmiljøet kan føre til at mange aktuelle elever som ville ha spesielt behov for folkehøgskole, lar være å søke eller ikke blir tatt opp.

NOU 2001: 16 Frihet til mangfold – Om folkehøgskolenes rammevilkår inneholdt forslag om at en prosedyre for selvevaluering og kvalitetsutvikling skulle erstatte funksjonen den statlige tilsynsmannen hadde fram til da. Det er etter utvalgets vurdering svært varierende hvilket arbeid som ligger bak den enkelte skoles årlige selvevalueringsrapport. Det er i praksis heller ingen krav som sikrer at folkehøgskolene jobber systematisk med å holde en høy kvalitet på læringsopplegget. Utvalget har inntrykk av at det er lite systematisk kunnskap om kvaliteten i sektoren hos Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet, men at Folkehøgskolerådet tar en aktiv rolle i å samle informasjon. Det finnes lite systematisk kunnskap om elevstatistikk, økonomisk informasjon eller elevtilfredshet, og mye av det som finnes er spredt i ulike kilder og vanskelig tilgjengelig. Dette er informasjon som er viktig for skolenes eget kvalitetsarbeid og det gir viktig styringsinformasjon til myndighetene. Potensielle søkere til folkehøgskolene har også lite informasjon å velge folkehøgskole ut fra.

Når det er få krav til kvalitet, er det også få elementer å føre tilsyn med. Regelverket til folkehøgskolene er lite tilpasset at en skole skal kunne legges ned hvis den ikke tilfredsstiller kravene for god folkehøgskole. Utvalgets vurdering er at dagens krav til kvalitet ikke legger til rette for å kunne vurdere og føre tilsyn med hva som er god folkehøgskole.

8.5 Styring, tilsyn og ansvar

Det er lite offentlig tilgjengelig informasjon om hva statstilskuddet og elevbetalingen brukes til, hvordan statstilskuddet beregnes og generell statistikk om sektoren. Det gir igjen et usikkert grunnlag for ekstern kontroll og tilsyn med folkehøgskolene. Utvalget mener at denne mangelen på åpenhet svekker legitimiteten til sektoren. Det er vanskelig å se sammenhengen mellom mål, tildelingskriterier og krav til oppfølging og kontroll. Regelverket bærer generelt preg av detaljstyring på enkelte områder, og fravær av regulering av det som etter utvalgets oppfatning er bærebjelkene i forvaltningen av folkehøgskolene. Mangelen på åpenhet og etterprøvbarhet er i strid med både samfunnets og folkehøgskolenes egne interesser. Utvalget ønsker ikke at staten skal regulere det faglige innholdet i folkehøgskolenes kurs, men sette rammer for kvalitetsarbeid, økonomi og tilskuddsforvaltning i folkehøgskolen.

Utvalget mener at dagens ansvarsfordeling mellom statsforvalteren som kontrollorgan, Utdanningsdirektoratet og Arbeidstilsynet som tilsynsmyndighet og Folkehøgskolerådet med en uavklart rolle kan bidra til uklare grenser, ansvarspulverisering og dobbeltarbeid i oppfølgingen av sektoren.

Folkehøgskolene som ideell sektor er viktig å bevare. Alle private tilbydere i utdanningssektoren må sørge for at offentlige tilskudd og egenbetaling kommer elevene eller studentene til gode. Utvalget mener at summen av lite konkret regelverk, lite veiledning og lite tilsyn med folkehøgskolene skaper risiko for at penger brukes i strid med regelverket.

Folkehøgskoleelevene har generelt få rettigheter og plikter sammenlignet med studenter ved fagskoler, høyskoler og universiteter. Det er ikke regulert hvilke saker elevrådet skal medvirke til og elevene har ikke tilgang til et elevombud utenfor folkehøgskolen.

Folkehøgskolestyrets ansvar er helheten i folkehøgskoledriften. Sammenliknet med kravene til styrer i høgskoler, universiteter, private skoler og fagskoler er kravene til styret få og lite konkrete i folkehøyskoleloven. Risikoen for at styret ikke tar de riktige beslutningene om folkehøgskoledriften er da større enn i andre private skoler.

8.6 Tilskuddsordningen

Tilskuddsordningen for driftstilskudd er statens sterkeste virkemiddel overfor folkehøgskolene. Ordningen er imidlertid lite transparent og staten mener lite om bruken av, og formålet med, midlene. Dette gjelder særlig husleietilskuddet. Tilskuddsordningen har vært nokså uendret i mange tiår og utvalget har inntrykk av at hovedelementene er godt kjent i sektoren. Det er likevel krevende å gjøre seg kjent med ordningen, siden framgangsmåten for beregningen av tilskuddet bare i noen grad er offentlig tilgjengelig. Det gjør det vanskeligere for skolene og andre å etterprøve beregningene og å sammenligne kostnadsnivået med andre skoleslag.

Utvalget vurderer også at tilskuddsordningen for driftstilskudd ikke er godt innrettet for vekst, men fremmer stabilitet. At elevtilskuddet beregnes på bakgrunn av elevtall to, tre og fire år i bakover i tid, gjør det også vanskelig for skoler å vokse. Hvis alle skolene øker antall elever med for eksempel fem prosent, vil elevtilskuddet til hver skole likevel være det samme, siden tilskuddsordningen er rammestyrt. Hvis en skole har flere elever enn det som Utdanningsdirektoratet har satt som maksgrense for tilskudd for den skolen, vil ikke overskytende elever utløse tilskudd. Utvalget mener det er problematisk at ikke alle elever utløser statstilskudd. Elever med ekstra behov teller også innunder maksgrensen for tilskudd. Flere skoler får derfor ikke betalt for ekstra ressurser til elever med ekstra behov. Dette skaper insentiver til å velge ressurssterk ungdom som krever lite oppfølging.

9 Folkehøgskolen som en mangfoldig danningsinstitusjon

I dette kapittelet presenteres utvalgets vurderinger av hvordan folkehøgskolen kan forstås i dagens samfunn og hvilken nytte folkehøgskolen har for den enkelte og for samfunnet som helhet. Utvalget vurderer hvor godt folkehøgskolen oppnår målet sitt om å tilby allmenndanning og folkeopplysning. Til slutt i kapittelet legger utvalget fram forslag for å bevare innholdsfriheten og skoleslagets egenart, men med tydeligere rammer for hva en folkehøgskole er og hvem folkehøgskolen er til for.

Folkehøgskolen har et stort og, etter utvalgets vurdering, til dels uutnyttet potensiale for å tilby utviklingsmuligheter innenfor en trygg ramme. Som lærings- og danningsarena er internatet folkehøgskolens store pedagogiske fortrinn sammenliknet med andre skoleslag. Felles boform gjør at mennesker møtes og dannes. Danning skjer både gjennom kunnskap og gjennom praktiske erfaringer av verden.

Folkehøgskolen er ikke en del av det formelle utdanningssamfunnet, men kan likevel bli møtt med forventninger om nytte som stilles til videregående skoler, fagskoler og andre skoler i det formelle utdanningssystemet. Utvalget mener at folkehøgskolens nytteverdi ikke kan kvantifiseres eller måles på samme måte som yrkesopplæring eller kvalifiserende utdanning. Fordi det ikke er felles læringsmål i folkehøgskolen, kan ikke læringen sammenliknes, og dermed ikke måles. Samfunnsnytten er etter utvalgets oppfatning, den samme som på 1800-tallet: Folkehøgskolen skal øke kunnskapsnivået og evnen til refleksjon og livsmestring i befolkningen, og skal legge til rette for demokratisk deltakelse. Sivilsamfunnet styrkes dermed gjennom folkehøgskolen.

9.1 Et danningsbegrep for samtiden

Utvalget mener de grunnleggende fellestrekkene i moderne opplysnings- og danningsteori, gjort rede for i kapittel 3, gir et grunnlag for et danningsbegrep for samtiden i folkehøgskolen. Opplysning og danning ses ikke bare i relasjon til et individ, men også til et kulturelt, sosialt og politisk fellesskap og til menneskeheten i sin helhet.

Folkehøgskolens historie og Grundtvigs tanker er et viktig fundament, men danningsoppdraget må defineres ut ifra dagens samfunn. Vi har i dag andre forståelser av begreper som opplysning, nasjon, stat og folk enn da folkehøgskolene ble etablert i siste halvdel av 1800-tallet. Vi lever i en annen virkelighet, og vi lever ikke lengre i nasjonale monokulturer. Nasjonalstaten omformes av faktorer både ovenfra, utenfra og innenfra. Samfunnet er multietnisk og multikulturelt og fellesskapet et annet enn tidligere. Samfunnet digitaliseres, og vi må hanske med klimakrisen og tilbakekomsten av krig i Europa.

Et åpent danningsbegrep kan etter utvalgets vurdering fungere kritisk-konstruktivt, som en utfordrer til gamle myter om danning – men også som en utfordrer til de nye tankene som preger utdanningstenkningen i dag (Korsgaard & Løvlie, 2003). Danning er å lære oss å leve med den kulturelle virkeligheten og alle dens tvetydigheter, ambivalenser og pluraliteter – «ikke som oppøving i relativisme, men som en brytning, en kontinuerlig brytning, mellom det entydige og det mangetydige, det verdiskapende og det verdioppløsende. En skal lære å finne seg selv via andre, det overleverte, det fremmede, i en kritisk prøvende tilegnelse. Det er dannelsens prosjekt – uansett forvandling» (Slagstad, 2003a, s. 378).

Et oppdatert danningsbegrep kan bygge på dagens formålsparagraf, men tydeliggjøre hvordan danningsprosjektet skal operasjonaliseres. Det bør framgå tydeligere enn i dag hva folkehøgskole er, sett opp mot andre skoleslag. Folkehøgskolen er ikke den eneste opplæringsaktøren som skal danne elevene, men folkehøgskolen er det eneste skoleslaget som har danning som sin absolutte primære oppgave. Folkehøgskolen bør bli møtt med forventninger tilpasset utbyttet folkehøgskolene gir og skoleslagets egenart. Danningsprosjektet bør bygge på samfunnsutviklingen og de fellesskapene dagens elever inngår i og skal skape i framtiden.

Folkehøgskolens særpreg kommer særlig til syne i bofellesskapet. En skoletid som varer hele døgnet, gir både muligheter og utfordringer elevene kan modnes gjennom. Danning skjer i prosessen med å skape gode relasjoner til andre på folkehøgskolen, både gjennom fag og sosialt samvær. Knutas og Solhaug (2010) beskriver et samfunnsmandat der elevene dannes, og gjennom denne prosessen dannes også samfunnet elevene deltar i etter folkehøgskolen.

9.1.1 Utvalgets vurderinger

Folkehøgskolen reguleres i dag gjennom rammer for organisatoriske forhold og en bred ytre ramme for innholdet. Rammen for innholdet er basert på langvarige tradisjoner. Utvalget mener at denne hovedmodellen bør videreføres, men at det er grunn til å vurdere nærmere om de gjeldende rammene er riktige og relevante gitt samfunnsutviklingen.

Utvalget mener videre at samfunnet må kunne forvente at folkehøgskolene blir mer mangfoldige. Utvalget forslår derfor å justere og utvide dagens formålsparagraf, se boks 9.1.

Utvalget mener det er behov for en tydeligere ramme for valg av verdigrunnlag, slik som i opplæringsloven og loven om studieforbund. For eksempel er demokrati og medborgerskap et felles verdigrunnlag i overordnet del av læreplanen for grunnopplæringen (Utdanningsdirektoratet, 2022a). En utvidet beskrivelse av samfunnsmandatet til folkehøgskolen i folkehøyskoleloven kan gjøre det enklere både å drive kvalitetsarbeid og å kunne evaluere om folkehøgskoler er innenfor samfunnsmandatet. En utvidet formålsparagraf bør gjøre det mulig å skille folkehøgskolen fra andre opplæringsformer og skoleslag, som for eksempel høyere yrkesfaglig utdanning.

Forfatter og filolog Arild Mikkelsen ga i 2014 ut boken «Frihet til å lære – frilynt folkehøgskole i 150 år» hvor han følger folkehøgskolenes ideologi og rolle fra opprinnelsen og fram til i dag. Utvalget støtter Mikkelsen i at å fylle danningsbegrepet med innhold fra i dag, betyr å gjøre samfunnsmandatet tydeligere. Det gjør det også mulig å definere hva som er folkehøgskole, og konstatere at noen skoler faller utenfor denne definisjonen (Mikkelsen, 2014). Skolene må ha et tydelig ansvar for at læringen og det pedagogiske innholdet er i samsvar med samfunnsmandatet. Utvalget viser til sitt forslag om at alle folkehøgskoler skal utarbeide kursplaner der formålsparagrafen skal forankres, se omtale i kapittel 11.1.2.

Utvalget mener det ikke er noen motsetning mellom folkehøgskolenes faglige frihet til å definere det pedagogiske innholdet, altså prosess og virkemidler, og et danningsbegrep som uttrykker formålet med folkehøgskolen og som setter mål for skoleslaget. Kursene som tilbys må oppfylle danningsoppdraget i formålsparagrafen.

Utvalget mener at evnen til å ta hånd om eget liv eller livskompetanse, samfunnsdeltakelse og deltakelse i fellesskap, er noen av dagens begreper for allmenndanning og folkeopplysning. I begrepet folkeopplysning ligger kunnskap om dagens samfunn og aktuelle problemstillinger, men også folkehøgskolens rolle som kulturbærertradisjon gjennom blant annet sang, musikk og håndverk. I tillegg bør det framgå av formålsparagrafen at folkehøgskolen skal være åpen for alle og styrke demokratiet. Folkehøgskolen skal øke kunnskapsnivået og evnen til refleksjon og livsmestring i befolkningen, og skal legge til rette for demokratisk deltakelse.

9.2 En mangfoldig folkehøgskole?

Når vi snakker om mangfold i folkehøgskolesektoren, snakker vi hovedsakelig om mangfold i elevmassen. Mangfold blant de ansatte og et mangfold av skoler er i denne sammenhengen virkemidler for å oppnå mangfold i elevmassen.

Folkehøgskolens samfunnseffekt

I gjennomgangen av ulike studier i kapittel 3 og 5 har utvalget vist at folkehøgskolen kan bidra positivt på mange måter både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Tilgjengelig forskning gir holdepunkter for at et pauseår mellom fullført videregående opplæring og høyere utdanning gir raskere gjennomføring av høyere utdanning. Det finnes imidlertid ikke holdepunkter for at gjennomført folkehøgskole gjør at studenter gjennomfører høyere utdanning raskere enn andre som har tatt et pauseår før utdanningen. Elever som ikke har fullført videregående opplæring, fullfører derimot i større grad etter å ha tatt folkehøgskole. Se utdypende omtale i kapittel 4 og 5 (Borgen & Borgen, 2014: Borgen & Borgen, 2015).

Det er utvalgets inntrykk at folkehøgskolen betyr mye for utviklingen av en positiv selvfølelse, for livsmestring og for forståelsen av verden og seg selv. Opplevelsen av å være i stand til å påvirke eget og andres liv bygger også tillit til samfunnet man er en del av. Dette er allmenndanning eller demokratisk danning, som setter folkehøgskoleelever bedre i stand til å delta i de ulike delene av samfunnslivet. Utvalget legger til grunn at disse positive bidragene er samfunnseffekten av folkehøgskolene.

En homogen elevmasse i folkehøgskolen

Elevmassen i folkehøgskolen er relativt homogen, jamfør kapittel 4. Folkehøgskolene tiltrekker seg stadig færre elever fra yrkesfaglig videregående skole og andelen elever som ikke har fullført videregående er synkende.1 Det er en stor underrepresentasjon fra ungdom med minoritetsbakgrunn, selv om andelen elever med innvandrerbakgrunn har økt noe de siste årene. I tillegg ser vi at jo lenger utdanning og høyere inntekt foreldrene har, jo større sannsynlighet er det for at man velger et år på folkehøgskole, se omtale i kapittel 4.

Folkehøjskolernes forening i Danmark (FFD) gjennomførte i 2021 en undersøkelse som kartla mangfoldet i danske folkehøgskoler. De finner mye av det samme som vi ser blant norske folkehøgskoler: Yrkesfagelever er underrepresenterte blant elevmassen og ungdom med foreldre med høyere utdanning er overrepresentert. De finner imidlertid at elevene på folkehøgskolen i stor grad speiler samfunnet generelt når det gjelder foreldrenes inntekt, men at gruppen med høyest inntekt er underrepresentert. Ungdom med minoritetsbakgrunn er også underrepresentert på danske folkehøgskoler, hvor kun 7 prosent av elevgruppen har minoritetsbakgrunn sammenlignet med 18 prosent i den øvrige befolkningen (Moos-Bjerre, 2021). FFDs strategi for 2018–2022 stadfester at danske folkehøgskoler skal være relevante for en bred gruppe, uavhengig av økonomisk, sosial eller kulturell bakgrunn (Lagermann, 2021).

Manglende mangfold er et samfunnsproblem

Mangfold i elevmassen og blant ansatte på en skole øker skolens kreativitet, innovasjonsevne og problemløsningsevne. Mangfold er viktig både med hensyn til kjønn, legning, etnisitet, erfaring, religion, kognitive evner og personlighet (Fine & Handelsman, 2010). Det å møte folk med en annen bakgrunn enn en selv, bidrar til refleksjon og personlig danning. Mangfold blant elevene er derfor en forutsetning for at folkehøgskolen skal kunne oppfylle samfunnsmandatet sitt om danning.

Læringsutbyttet fra folkehøgskolen får større betydning hvis folkehøgskolene bedre speiler dagens samfunn gjennom en mer mangfoldig elevgruppe. Norge skårer høyt på tillit til andre mennesker sammenliknet med mange andre land, og det gir oss gode forutsetninger for å lage et velfungerende samfunn. Folkehøgskolene er spesielt godt egnet til å bygge tillit mellom mennesker, fordi alle elevene bor sammen i internat og folkehøgskolepedagogikken bygger på menneskemøtet som metode. I 1838 formulerte Grundtvig målet for folkehøgskolen som «Dannelse og Oplysning», ikke «Examen og Levebrød». Elevene dannes i møte med seg selv, verden og samfunnet (Jepsen, 2009, s. 17).

Hvis vi forutsetter at folkehøgskolene har en positiv effekt på individene som deltar og at effekten inkluderer elementer som tillit og nettverk, er det et samfunnsproblem hvis skoleslaget ikke rekrutterer elever bredt i samfunnet.

Som vi så i kapittel 5 består bærekraftig utvikling av tre perspektiver: klima og miljø, økonomi og sosiale forhold. Med menneskemøtet og internat som metode, har folkehøgskolen gode forutsetninger for å skape forståelse for hvordan verden må jobbe sammen, for å oppnå bærekraftig utvikling og for å finne politiske løsninger på komplekse problemer.

9.2.1 Sentrale barrierer for mangfold

Det er økonomiske forhold og prisen på folkehøgskoletilbudet som peker seg ut som den mest sentrale hindringen for at folkehøgskolen kan bli mer inkluderende, ifølge Proba samfunnsanalyses undersøkelse (2022). Statistikken fra Statistisk sentralbyrå (2022h) viser tydelige mønstre i hvem som søker hvilke kurs til hvilken pris. Det er vanligere for personer som kommer fra husholdninger med høy inntekt og/eller høy utdanning å gå på kurs som koster mer. For lite økonomiske ressurser i folkehøgskolen til tilrettelegging peker seg også ut som en vesentlig barriere for at unge med funksjonsnedsettelse skal få et likeverdig folkehøgskoletilbud som sine jevnaldrende. Se nærmere beskrivelse i kapittel 4.

Proba samfunnsanalyses undersøkelse identifiserer flere barrierer, der lav kjennskap til folkehøgskolene, vurderinger av kost/nytte og hvordan kursene er utformet, inkludert beliggenhet, trekkes fram. Rapporten fra Mino Danmark (2021) peker også på manglende kunnskap og høy pris som de mest sentrale barrierene for mangfold, samtidig som de viser til at kulturen for fellesskap og muligheten til å finne likesinnede er mangelfull. Se kapittel 4.

Undersøkelsen fra Opinion (2018) viser at barrierene for mangfold i folkehøgskolesektoren hovedsakelig dreier seg om:

• manglende kjennskap til, og kunnskap om, folkehøgskolesektoren i enkelte miljøer som gjør det vanskelig å vite hvilket utbytte man kan få av et folkehøgskoleår

• vurdering av kost/nytte – personer med lav sosioøkonomisk bakgrunn eller høyt press hjemmefra kan være mindre tilbøyelige til å velge et år som man ikke får noe dokumentert kompetanse ut av

• høy pris – et folkehøgskoleår er kostbart, og de fleste kurs koster mer enn hva elevene kan få i lån og stipend fra Lånekassen

Folkehøgskolerådet gir årlig ut et rundskriv til folkehøgskolene om oppholdspenger for kommende skoleår. Utvalget merker seg at en del folkehøgskoler ikke følger Folkehøgskolerådets anbefalinger om moderate prisøkninger, og at «flere har økt prisene betraktelig mer enn anbefalt de siste 10 årene» (Folkehøgskolerådet, 2021d). Utvalget mener at det også kan være vanskelig å få oversikt over hvilke kostnader folkehøgskolekurset har, og hva som inngår i prisene.

Manglende kunnskap om folkehøgskolen er et vesentlig hinder for en bredere rekruttering til folkehøgskolene. Kunnskapsmangelen henger sammen med at informasjonen om folkehøgskolen oppleves både som lite relevant og lite tilgjengelig. Opplevelsen av utilstrekkelig informasjon om folkehøgskolen gjelder enten du har minoritetsbakgrunn, lav sosioøkonomisk bakgrunn eller har en funksjonsnedsettelse som krever tilrettelegging. For personer med funksjonsnedsettelser er tilgjengelige ressurser i form av ansatte med riktig kompetanse, samt fysisk tilrettelegging av bygg, vesentlige tilleggshindringer.

Utvalget ønsker også å trekke fram konkurransesituasjonen som barriere for mangfold, som vi mener henger sammen med hvordan tilskuddsordningen er innrettet og hvilke krav myndighetene stiller til folkehøgskolene.

Konkurransesituasjonen

I 2018 var det ifølge Opinions undersøkelse om lag 3 av 10 ungdommer som tok et friår etter videregående, mens nær halvparten oppga at de vurderte det. Av de som vurderer et friår er det flest som vurderer en kombinasjon av å jobbe og reise. Folkehøgskole ligger på delt tredjeplass med Forsvaret og 24 prosent av respondentene har oppgitt at de vurderer et år i Forsvaret eller et folkehøgskoleår. Førstegangstjenesten oppleves som muligheten til å ta et friår samtidig som det ikke «gir hull i CV-en». Sammen med arbeidslivet er førstegangstjenesten altså folkehøgskolens fremste konkurrent. I førstegangstjenesten får man også flere av de samme erfaringene som et folkehøgskoleår gir: Du møter mange ulike mennesker du må lære å forholde deg til, og du høster erfaringer med verden. Utbyttet av å avtjene verneplikten har med andre ord likhetstrekk med den personlige utviklingen som skjer gjennom et folkehøgskoleår.

Folkehøgskolene konkurrerer i tillegg innbyrdes om å rekruttere flest mulig elever for om mulig å få økt sin godkjente internatkapasitet. Den fastsatte kapasiteten avgjør hvor mange elever skolen kan få tilskudd for, se nærmere beskrivelse i kapittel 3.7.6. Mesteparten av tilskuddet folkehøgskolene får er elevavhengig. Denne innretningen av tilskuddsordningen skal sørge for levedyktige folkehøgskoler og for at ressursene fordeles i henhold til etterspørselen. Etterspørselen antas å indikere et kvalitetsmessig godt tilbud.

Utvalget vurderer at ulempen ved konkurransesituasjonen er at folkehøgskolenes markedsføring og rekrutteringsstrategier rettes inn mot de tilbudene som «selger» best. Ved besøk på folkehøgskoler og ved samtaler med enkelte i folkehøgskolesektoren har utvalget fått inntrykk av at folkehøgskolene må tilby reiser og studieturer for å få rekruttert elever til kursene. Markedsføringen må også handle om hvor spennende og gøy man kan ha det hele tiden, mens danningsaspektet og den personlige utviklingen trer i bakgrunnen. Det vil også være økonomisk rasjonelt for folkehøgskolene å markedsføre tilbudene mot en kjøpesterk målgruppe for å sikre seg nok elever. I ytterste konsekvens vil en slik markedsføringsstrategi undergrave den faglige friheten folkehøgskolene setter høyt, fordi folkehøgskolene vil likne mer og mer på hverandre og danningsoppdraget kommer i bakgrunnen.

Folkehøgskolene taper ikke på manglende mangfold

Den interne konkurransen blant folkehøgskolene er et resultat av hvordan tilskuddsordningen er innrettet. Folkehøgskolene avgjør selv hva som er allmenndanning og folkeopplysning i henhold til folkehøgskoletradisjonen, de avgjør selv hvilke elever de skal ta opp og staten stiller ikke andre krav til måloppnåelse enn at folkehøgskolene rapporterer inn korrekt antall elever. Hensikten med dette er høy grad av frihet for skolene, og plassering av ansvaret for kvaliteten hos skolene og hos skoleeier (Ot.prp. nr. 79 (2001–2002)). Det har følgelig ingen konsekvenser for den enkelte folkehøgskolens forhold til myndighetene om den ikke prioriterer mangfold blant elevene.

Utvalgets mandat slår fast at folkehøgskolen i hovedsak skal være for unge voksne, og staten har nylig avgrenset tilskuddsordningen til i hovedsak å gjelde lange kurs. Sammenliknet med folkehøgskolene i Danmark og Sverige er den norske folkehøgskolen på vei til å bli spesialisert mot å rekruttere 19-åringene.

9.2.2 Utvalgets vurderinger av barrierer for mangfold i folkehøgskolen

Utvalget mener det er for lite mangfold i elevgruppen i folkehøgskolen i dag, og at dette er skoleslagets største utfordring. Det er samtidig en kompleks utfordring som det ikke finnes enkle løsninger på. Mulige løsninger må ta sikte på å øke tilgangen til folkehøgskolen for flere grupper enn i dag, slik at ikke folkehøgskolen bidrar til å forsterke sosioøkonomiske forskjeller som allerede finnes i samfunnet. Dersom folkehøgskolene fortsetter som nå, svekker det mulighetene til å fremme allmenndanning og folkeopplysning i tråd med folkehøgskolens tradisjoner. Konkurransen om å få flest mulig elever kan slå beina under målene i folkehøgskolens samfunnsmandat. Samfunnsmandatet handler også om hvem man når, og om skolene reflekterer det samfunnet de er en del av.

De negative konsekvensene av manglende mangfold gjør at minoritetsgrupper og personer fra lav sosioøkonomisk bakgrunn ikke opplever den samme tilgangen som andre til folkehøgskolens tilbud om personlig, sosial og faglig utvikling. Det kan argumenteres for at underrepresenterte grupper ikke får de samme mulighetene og forutsetningene for videre utdanning, arbeid og samfunnsliv. Dette er grupper som kunne ha stor nytte av folkehøgskolens tilbud, og derfor er det grunn til å stille spørsmål ved om samfunnets ressurser til folkehøgskole brukes der det er mest bruk for ressursene i dag. At nytten av et folkehøgskoleår i hovedsak tilfaller allerede ressurssterke grupper, er særlig uheldig og ikke sosialt bærekraftig.

Konsekvensene av underrepresentasjon er imidlertid også negative for den ressurssterke delen av majoritetsbefolkningen som har valgt folkehøgskolen i dag. Forholdet dagens elever får til samfunnet blir begrenset av at personene de møter i folkehøgskolen har mange likhetstrekk med dem selv. En del folkehøgskoler bruker studieturer med et pedagogisk siktemål om å vise elevene verden. Utvalget mener det vil være en fordel for alle elever om verden også trekkes inn i folkehøgskolene, i form av større mangfold blant elever og personale.

Utvalget understreker at å rette oppmerksomheten mot underrepresentasjon blant elevene basert på minoritetsbakgrunn og sosioøkonomisk bakgrunn ikke betyr at utvalget mener at det ikke finnes mangfold i dagens elevgruppe. Elevene kommer med ulike bakgrunner, erfaringer og ressurser. Det er også mange elever som har med seg ulike utfordringer inn i folkehøgskolen. Det finnes ingen statistikk eller undersøkelser som har kartlagt folkehøgskoleelevenes psykiske eller fysiske helse, eller andre typer utfordringer de bærer med seg. Utvalget har derfor ikke anledning til å gå nærmere inn på graden av mangfold langs andre dimensjoner.

Utvalget viser til at regjeringen har satt ned et utvalg (Opptaksutvalget) som skal vurdere dagens opptakssystem til høyere utdanning. Opptaksutvalget skal levere sin innstilling 1. desember 2022. Blant problemstillingene Opptaksutvalget vurderer er summen av ulike tilleggspoeng ved opptak, deriblant for folkehøgskole. Utvalget vurderer at tilleggspoengene for folkehøgskole har en funksjon som anerkjennelse for utbyttet av folkehøgskolen og gir utdanningen status i det formelle utdanningssystemet. Utvalget har inntrykk av at tilleggspoengene oppleves som viktige for rekrutteringen av elever til folkehøgskolen. En diskusjon om tilleggspoeng tilhører en prinsipiell diskusjon om opptakssystemet til høyere utdanning. Utvalget ønsker likevel å presisere at dersom systemet med tilleggspoeng fortsatt skal gjelde for opptak til høyere utdanning, bør folkehøgskole gi uttelling også i framtiden.

Etter utvalgets syn er det viktig å legge til rette for at folkehøgskolenes arbeid med økt mangfold kan følges opp underveis. Målet med oppfølgingen må være at samfunnets ressurser til folkehøgskole faktisk brukes der behovet er størst. Utvalget mener at mer ressurser må gå til elever med nedsatt funksjonsevne, elever fra minoritetsgrupper og elever fra grupper med lav sosioøkonomisk status.

Myndighetene og folkehøgskolesektoren må sørge for å etablere statistikk om hvem folkehøgskoleelevene er, samle informasjon om hvordan folkehøgskolene arbeider for å gjøre folkehøgskolen mer inkluderende og hvilke resultater dette gir i form av økt mangfold. For å ha kontinuerlig oppmerksomhet på mangfold og inkludering, anbefaler utvalget at myndighetene ber folkehøgskolesektoren rapportere om arbeidet de gjør.

9.3 Hvordan kan folkehøgskolen bli mer mangfoldig?

Mangfold er et viktig prinsipp i norsk offentlighet. Samfunnet vårt blir bedre ved at det er lite segregering og at alle har like muligheter, uavhengig av bakgrunn. Utvalget mener dette er viktig i folkehøgskolen av to årsaker: Utbyttet av et folkehøgskoleår er i stor grad individuelt – man får et nettverk og sosiale ferdigheter som gjør det enklere å håndtere sin egen livssituasjon, såkalt livsmestring. Dette er ferdigheter som er viktig at kommer hele bredden av samfunnet til gode. Satt på spissen kan man tenke at det kanskje er de med minst ressurser i bagasjen som trenger dette danningsåret og nettverksressursene mest. Dersom det i hovedsak er de ressurssterke som finner veien inn i folkehøgskolen, blir folkehøgskolen en arena som kan forsterke allerede eksisterende sosioøkonomiske forskjeller. I tillegg er mangfold i seg selv en faktor som øker kvaliteten på gruppedynamikken i skolen. Som vist tidligere i kapittelet er en mangfoldig gruppe mer kreativ, effektiv og finner bedre løsninger enn homogene grupper (Fine & Handelsman, 2010).

Med lav deltakelse fra ungdom med innvandrerbakgrunn unnlater man å utnytte potensialet som ligger i folkehøgskolen når det kommer til å motkjempe utenforskap og øke det demokratiske medborgerskapet. Folkehøgskolen som arena for sosialisering og kulturell integrering vil kunne være viktig for ungdom med innvandrerbakgrunn. Dersom folkehøgskolene klarer å rekruttere flere minoritetselever, vil det kunne gi en positiv snøballeffekt ved at flere i deres nettverk lettere vil vurdere folkehøgskole.

De mest sentrale barrierene for en mer mangfoldig elevgruppe i folkehøgskolen er knyttet til økonomiske forhold, vurderinger av kost/nytte og lite kjennskap til folkehøgskolen. Barrierer som oppfatninger av folkehøgskolen, sosialiseringsmekanismer og individuelle preferanser henger gjerne tett sammen med disse, og manifesterer seg gjennom hvordan den enkelte vurderer utbyttet av folkehøgskolen for egen del.

I det følgende vil utvalget gjøre rede for hvordan disse barrierene kan reduseres og vurderinger av tiltak som kan redusere dem. Noen av tiltakene vil vi gå mer i dybden på i de ulike temakapitlene om henholdsvis kvalitet, statlig styring og kontroll og om tilskuddsordningen. Krav til kvalitetsarbeid, mer oppfølging og kontroll og en tilpasset tilskuddsordning er alle virkemidler for å oppnå målet om en mer inkluderende folkehøgskole. I stedet for å gi folkehøgskolene spesifikke samfunnsoppdrag, kan staten gjennom folkehøyskoleloven beskrive bedre hvilke samfunnsoppdrag skolene utfører i dag.

9.4 Systematisk og strategisk kommunikasjonsarbeid

Både Opinion (2018) og Proba samfunnsanalyse (2022) anbefaler at folkehøgskolene hjelper søkerne med å forstå hva de faktisk kan lære på folkehøgskole. Utvalget mener at folkehøgskolene har mye å gå på når det gjelder å markedsføre folkehøgskolene som danningsinstitusjoner. På www.folkehogskole.no2 og annet reklamemateriell, blir man møtt med bilder av ungdom på turer i friluft og i utlandet, som driver med idrett eller andre aktiviteter. Det er mye oppmerksomhet på det å ha det gøy sammen med mennesker fra hele landet.

I dagens tilskuddsmodell er 77 prosent av statstilskuddet til folkehøgskolene basert på elevtall. Det betyr at antall elever har stor betydning for hvor stort tilskudd skolen får hvert år. Andelen elever av et årskull som velger folkehøgskole har holdt seg ganske stabil over tid, og folkehøgskolene konkurrerer om å tiltrekke seg de samme elevene. Dette er antagelig en viktig forklaring på at det på dagens 85 folkehøgskoler finnes så mange som 840 ulike kurs med et enormt innholdsmessig spenn, da mange føler at de må tilby spennende kurs for å tiltrekke seg elever.

I samtaler med folkehøgskolesektoren opplever utvalget at både ansatte og rektorer vektlegger danningen som elevene får på folkehøgskolen som det viktigste med folkehøgskoleåret. Det er likevel vanskelig å finne igjen denne vektleggingen i kommunikasjonsmaterialet som utvikles i rekrutteringsøyemed. Begrepet snikdanning har blitt brukt i samtaler med sektoren: Det kan se ut til at folkehøgskolene får elevene interessert med spennende kurstilbud, og så er danningen noe elevene får med på kjøpet uten å helt være klar over at det er i kjernen av virksomheten. Utvalget antar at dette fenomenet skyldes at danning er et vanskeligere innsalgsprodukt enn turer og opplevelser.

I kommunikasjonsmaterialet fra folkehøgskolene er det hovedsakelig etnisk norske funksjonsfriske ungdommer som er avbildet. Unntaket er ved de skolene eller kursene som er spesielt tilrettelagt for personer med nedsatt funksjonsevne. Dersom man representerer en minoritet eller har nedsatt funksjonsevne, kan det være vanskelig å se seg selv på folkehøgskole fordi rollemodellene mangler. Utvalget mener at dagens vektlegging av turer og opplevelser i markedsføringen står i veien for at folkehøgskolens mangfoldige tilbud og danningsoppdrag gjøres kjent.

Proba samfunnsanalyse viser til at folkehøgskolene i Sverige og Danmark har forsøkt å øke deltakelsen fra minoriteter ved å rette informasjonsinnsatsen spesielt mot innbyggere med minoritetsbakgrunn. I Sverige brukte man lokale foreninger og institusjoner med kontakt med minoritetene, og konsentrerte seg om steder med høy minoritetsandel. I Danmark brukes minoritetsambassadører for å formidle informasjon. Besøksdager eller liknende på folkehøgskolene vil også være en egnet måte å nå fram til grupper som ønsker muntlig informasjon og som trenger dialog med skolene.

Rapporten fra Mino Danmark (2021) foreslår at skolene jobber aktivt mot diskriminering ved å utarbeide retningslinjer og strategier for samvær, arbeide med mangfoldspedagogikk og ansette en mer mangfoldig stab. De finner dessuten at det for enkelte minoritetsungdommer kan være nødvendig at skolene kommuniserer med foreldrene for at de skal være villige til å la barna ta et år på folkehøgskole. Rapporten anbefaler å ha fokus på mangfold og representasjon i kommunikasjonsmateriale og bildebruk. Den foreslår også å ha kommunikasjonsmateriell på ulike språk slik at foreldrene til potensielle elever har tilgjengelig informasjon, og å skrive om hvordan skolene tilrettelegger for ulike behov på nettsidene (Mino Danmark, 2021).

9.4.1 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at folkehøgskolene må arbeide mer strategisk og mer målrettet med sin kommunikasjon av skoletilbudet. Kommunikasjonen må nå fram til alle elevgrupper og på en slik måte at alle som ønsker det, opplever at folkehøgskolen er et reelt alternativ. For å klare dette, er det nødvendig å tenke alternativt til dagens kommunikasjon.

Utvalget ønsker ikke å gi konkrete anbefalinger til folkehøgskolene om hvordan de skal arbeide med kommunikasjon, men mener det er behov for å etablere flere informasjonskanaler til minoritetsungdommene som kan supplere karriereveilederne på de videregående skolene. Proba samfunnsanalyse viser til anbefalinger om å rette informasjon mot minoritetsungdommenes foreldre, som ofte har stor innvirkning på barnas valg, og at informasjon bør komme muntlig fra ressurspersoner i ungdommenes nærmiljø, som for eksempel frivillige organisasjoner. Tidligere elever på folkehøgskole med minoritetsbakgrunn vil ifølge Proba samfunnsanalyses studie kunne formidle informasjon på en måte som vil treffe målgruppen godt. Proba samfunnsanalyse trekker også fram at karriereveiledere må ha god kjennskap til folkehøgskolenes tilbud for å kunne veilede ulike elevgrupper. De anbefaler derfor at folkehøgskolene fokuserer enda mer på å gi målrettet informasjon om folkehøgskolene og deres tilbud til karriereveiledere.

9.5 Redusere økonomiske barrierer

Utvalget ønsker at folkehøgskolene skal være et sted hvor ungdom kan møte annen ungdom med ulik bakgrunn. Når gjennomsnittsprisen for kurs er høyere enn årsbeløpet for lån og stipend fra Lånekassen, betyr det at mange kurs i folkehøgskolen er utenfor rekkevidde for mange med svak økonomi. Pris er en betydelig hindring for å rekruttere elever fra minoritetsgruppene.

Dyre kurs skaper homogene grupper med elever fordi de ekskluderer elever som ikke har råd, eller ikke tar seg råd. Muligheten for å oppnå formålet med folkehøgskolen ved dyre kurs er redusert, fordi en forutsetning for danning er å omgås personer med annen bakgrunn og andre perspektiver enn seg selv.

Utvalget mener at alle skal ha tilgang til folkehøgskolen uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn, og at det bør settes inn økonomiske tiltak for at ikke elevbetalingen blir for stor.

Utvalget mener at prisveksten i folkehøgskolen de siste årene har vært for høy, og merker seg at dette har skjedd til tross for anbefalinger fra Folkehøgskolerådet om å begrense prisveksten. Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å stille spørsmål ved om det er rimelig at staten er med på å finansiere kostbare kurs i folkehøgskolen. Dette tilsier at det er behov for tiltak som treffer ganske bredt for å begrense elevbetalingen. I vurderingen av ulike tiltak har utvalget lagt vekt på om tiltaket medfører ekstrakostnader for staten og om det griper inn i innholdet i folkehøgskolekursene.

Utvalget ser flere mulige tiltak for å redusere økonomiske barrierer for deltakelse i folkehøgskolene:

Mer lån og stipend fra Lånekassen

Anslagsvis 70 prosent av kursene koster mer enn den maksimale summen av lån og stipend fra Lånekassen for et folkehøgskoleår. Det er mulig å øke summen av lån og stipend i Lånekassen slik at flere kurs dekkes gjennom utdanningsfinansieringen, for eksempel ved å utvide perioden med lån og stipend med en måned, slik at folkehøgskoleelever får det samme årsbeløpet som studenter i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning.

Fordelen ved tiltaket er at det utvider tilgangen til folkehøgskolen for alle, og virker dermed ikke stigmatiserende. Ulempen er at tiltaket kan virke prisdrivende og ikke prisreduserende, fordi alle får mer penger mellom hendene. Prisene på kurs kan derfor øke mer enn de ellers ville gjort. Videre er det slik at personer med lav sosioøkonomisk bakgrunn i mindre grad enn andre tar opp lån til utdanning. Proba samfunnsanalyse viser til at sosiale og kulturelle faktorer gjør at lån heller ikke er ønskelig hos enkelte minoritetsgrupper. Tiltaket vurderes dermed som lite treffsikkert når det nettopp er gruppen med lite penger man ønsker å nå særskilt. Tiltaket har også en kostnad for staten.

Begrense kostbare reiser

Hyppig reisevirksomhet er en sentral prisdriver i folkehøgskolen, se omtale i kapittel 3.2. En gjennomgang av folkehøgskolenes klimautslipp gjennomført av Totalmiljø AS viser at en vesentlig andel av de rapporterte klimagassutslippene ved folkehøgskolene kommer fra transport, 87 prosent i 2019 og 67 prosent i 2021 (Vogt, 2022). Billigere og færre reiser vil bidra til en mer inkluderende prisstruktur hvor flere har mulighet til å velge et år på folkehøgskole. Det kan være god læring i å reise på en miljømessig bærekraftig måte.

Ulempen ved å begrense reiser spesifikt er at reiser kan være et godt pedagogisk verktøy for folkehøgskolene. En reise må likevel være nødvendig for det pedagogiske opplegget til kurset. Når folkehøgskolene planlegger en lang reise, bør de derfor vurdere om læringsmålene kan oppnås like godt lokalt.

Ulike varianter av begrensning av reiser kan tenkes gjennom et forbud eller begrensninger i regelverket, eller som en mildere oppfordring eller føring fra regjeringen og Stortinget til folkehøgskolene om å begrense reisevirksomheten.

Stipendordning for elever med svak økonomi

Det kan settes av en viss sum penger til stipend hvert år som går til friplasser for enkeltelever. En slik ordning finnes i Danmark, se beskrivelse i kapittel 7.5, men der finnes det heller ikke tilgang til ordinær utdanningsfinansiering til folkehøgskole.

Dette vil etter utvalgets vurdering være ganske treffsikkert som tiltak, men vil kreve store ressurser til forvaltning. Usikkerheten for hver enkelt søker om de vil ha rett til stipendet eller ikke etter at de har fått plass på folkehøgskole, reduserer treffsikkerheten. De man vil nå vil ikke kunne søke folkehøgskole uten å være sikre på å få stipendet.

Begrense prisen på kurs i folkehøgskolen

Ulike varianter av begrensning av pris kan tenkes som begrensninger i regelverket eller som en mildere oppfordring eller føring fra regjeringen og Stortinget til folkehøgskolene om å begrense prisveksten.

Ønsker man å sette en makspris for et folkehøgskoleår, må det reguleres i regelverket. Ulike varianter av makspris kan for eksempel bygge på gjennomsnittspris for kursene en skole tilbyr eller per kurs, og fastsettes som et maksimalt kronebeløp. Maksprisen kan også knyttes til det som til enhver tid er maksimalt årsbeløp for lån og stipend i Lånekassen til et folkehøgskoleår. Maksprisen kan inneholde alle utgifter og tillegg, eller holde for eksempel frivillige utgifter utenfor.

Tiltaket har som fordel at det utvider tilgangen for alle, inkludert dem med svak økonomi, og bidrar til å dempe prisveksten. Det er også en fordel for staten at tiltaket er enkelt og rimelig å innføre, og enkelt å føre tilsyn med. Det vil også være enklere enn i dag å få oversikt over kostnadene ved et folkehøgskoleår. Ulempen ved tiltaket er at det begrenser folkehøgskolenes frihet. Begrensningen gjelder ikke innholdet i undervisningen, men råderetten private og ideelle organisasjoner har til å skaffe seg inntekter utover statstilskuddet. Det finnes i dag ingen begrensning av kurspris for private høyere utdanningsinstitusjoner eller fagskoler. Det finnes likevel private høyskoler som har redusert driftstilskudd fra staten som følge av høyt nivå på skolepengene de tar fra studentene. Private skoler i videregående opplæring som får statstilskudd må forholde seg til lovregulerte begrensninger i størrelsen på skolepengene de kan ta, jamfør privatskoleloven § 6-2.

Effekten utvalget forventer at en makspris vil ha, er en gradvis omstilling av kurstilbudet i folkehøgskolen til rimeligere aktiviteter og reiser, og at gjennomsnittsprisen for kurs reduseres. For at folkehøgskolen skal bli mer inkluderende er en slik utvikling nødvendig. Utvalget antar at elevsammensetningen i folkehøgskolen blir bredere som følge av tiltaket, slik at overrepresentasjonen av ressurssterke elever blir redusert.

Utlån av nødvendig utstyr

Noen kurs krever at elevene selv har utstyr som de må ta med, for eksempel innen idrett, friluftsliv og musikk. Det varierer i hvilken grad skolene har utstyr til utlån. Ekstrautgifter til utstyr fordyrer folkehøgskoleåret, og utgjør en økonomisk hindring for deltakelse. Utvalget oppfordrer derfor folkehøgskolene til å begrense krav til utstyr og satse på utlån av utstyr, eventuelt i samarbeid med lokal BUA-utstyrssentral for utlån av utstyr til fysisk aktivitet for barn og unge.

Fleksibelt tidspunkt for innbetaling av kursavgift

Folkehøgskolene bør være fleksible når det gjelder tidspunkt for innbetaling av kursavgiften. Ikke alle kan betale større summer før Lånekassen har første utbetaling om høsten. En praksis for innbetaling som ikke tar hensyn til når Lånekassen utbetaler for første gang, kan virke ekskluderende. Etter utvalgets oppfatning bør det være enkelt for folkehøgskolene å rydde av veien denne typen økonomiske hindringer for å velge folkehøgskole.

Mangfoldspott

Den danske Folkehøjskolernes forening opprettet i 2019 en mangfoldspott hvor skolene kan søke om midler til ulike aktiviteter for å øke mangfoldet i folkehøgskolen. Hver skole kan søke om midler opp til 100 000 danske kroner, men med mulighet for økt sum dersom det søkes om midler til større satsninger med flere deltakende skoler (Folkehøjskolernes forening, 2022b).

Eksempler på aktiviteter man kan søke støtte til:

• Oppsøkende arbeid

• Lønning av lærere

• Utgifter til møter og konferanser

• Utarbeidelse av kommunikasjonsmateriell

• Hjemmesideredigering

• Evaluering

• Introduksjonsaktiviteter

• Reduksjon av elevbetaling (maksimalt til halvparten av minstesatsen for elevbetaling).

I Danmark er det folkehøgskolenes egen forening som forvalter mangfoldspotten.

9.5.1 Utvalgets vurderinger

Virkemidlene for å redusere de økonomiske barrierene som utvalget har gjennomgått, har et stort spenn. På den ene siden finnes anbefalinger og føringer, og på den andre siden krav i regelverket som ved brudd kan følges opp med tilsyn og sanksjoner fra myndighetenes side.

Utvalget mener at siden folkehøgskolen skal være åpen for alle, og fordi manglende mangfold er skolens største utfordring i dag, er det nødvendig å redusere den aller viktigste hindringen for at flere med minoritetsbakgrunn og lav sosioøkonomisk bakgrunn skal kunne velge folkehøgskole: Prisen på kurs. Utvalget mener derfor at en generell begrensning av prisen på kurs i folkehøgskolen er godt egnet for å øke tilgangen til folkehøgskolekurs for alle. Etter utvalgets syn vil økt lån og stipend i Lånekassen være et mindre treffsikkert tiltak for økt mangfold enn å redusere prisen på kurset, og utvalget vil derfor ikke foreslå dette.

Utvalget mener elevbetalingen må reguleres, fordi erfaringen med de siste ti årenes prisutvikling i folkehøgskolen viser at prisanbefalinger fra Folkehøgskolerådet ikke har gitt gode nok resultater. Konkurransesituasjonen er trolig en viktig grunn til at anbefalinger ikke har gitt ønskede resultater. Folkehøgskolene står i et krysspress hvor de som følge av insentivene i tilskuddsordningen skal rekruttere så mange elever som mulig gjennom attraktive kurstilbud med spennende aktiviteter. Men skolene skal også ha kurs som er åpne for alle og tilrettelegge for ulike behov og ulike elevgrupper.

Utvalget mener at økt mangfold må prioriteres høyere enn i dag. Utvalget mener den beste løsningen er å regelfeste en begrensning i pris. Med prisregulering blir det en bedre balanse mellom de ulike forventningene fra myndighetene: kravet til elevrekruttering på den ene siden og ønsket om åpne kurs for alle på den andre siden. Når ingen kan ta høyere priser enn andre, vil det ikke ha noen negativ økonomisk konsekvens for den enkelte folkehøgskolen å tenke mer mangfold i rekrutteringen. Det er viktig å snu prisutviklingen i folkehøgskolene nå, for å forhindre framtidig kritikk om at folkehøgskolene reproduserer sosiale og økonomiske forskjeller.

Prisbegrensningen bør utformes som en maksimal pris for hvert enkelt kurs, der alle utgifter må være inkludert. Prisen må inkludere alle studieturer, også turer som noen folkehøgskoler i dag regner som frivillige studieturer, og som ikke er inkludert i kursprisen de oppgir på www.folkehogskole.no. Prisen må også inkludere alle mulige boformer ved folkehøgskolen, både dobbeltrom, som er mest vanlig, og enkeltrom. Dette vil gi en transparent og oversiktlig prissetting, som i seg selv kan bidra til å redusere økonomiske barrierer for deltakelse i folkehøgskolen.

Settes maksprisen som en gjennomsnittspris per folkehøgskole, vil det etter utvalgets vurdering fortsatt gi åpning for dyre kurs dersom skolen i tillegg har noen rimelige kurs. Dette vil kunne føre til en form for segregering innad i den enkelte folkehøgskolen, hvor noen blir «de elevene som går på billigkurset». Utvalget ønsker derfor ikke en slik innretning av begrensningen.

Utvalget mener det vil gi for store og brå endringer i dagens folkehøgskolelandskap dersom maksprisen settes til maksimal sum med lån og stipend fra Lånekassen. De fleste elevene vil ha mulighet til å ha sommerjobb eller skaffe seg noe inntekt i tillegg til lån og stipend, slik at de kan finansiere et kurs som koster noe mer enn utdanningsstøtten. Utvalget anbefaler å sette maksprisen på folkehøgskolekurs til 1,2 ganger Lånekassens maksimale grense for lån og stipend. Med unntak av utstyr, må alle kostnader være inkludert i denne summen.

Av hensyn til økt mangfold ved alle skoler mener utvalget likevel at alle skoler må tilby minst ett kurs som koster mindre eller det samme som utdanningsstøtten for et folkehøgskoleår. Utvalget vil understreke at hensikten med makspris er at gjennomsnittsprisen for folkehøgskolekursene skal gå betydelig ned, og ønsker ikke at skolene skal legge seg på makspris på flest mulig kurs.

En makspris vil påvirke folkehøgskolenes drift og kurstilbud. Utvalget anbefaler innføring med en overgangsperiode slik at folkehøgskolene kan tilpasse seg. Varigheten på overgangsperioden bør utredes nærmere i dialog med folkehøgskolene.

Dissens: Et mindretall i utvalget (bestående av Gunnar Birkeland) foreslår at det settes en maksimumspris for elevbetaling på 1,3 ganger Lånekassens maksimale grense for lån og stipend ved et folkehøgskoleår.

Utvalget mener det bør settes inn flere tiltak enn prisregulering for å redusere de økonomiske barrierene. Utvalget mener at en søknadsbasert tilskuddspott kan skape handlingsrom for folkehøgskolene til å jobbe mer med mangfold i sektoren. I tillegg til de tiltakene man kan søke om støtte til i Danmark ser utvalget for seg at skolene kan søke støtte til tilretteleggingstiltak for personer med nedsatt funksjonsevne. De som skal forvalte støtteordningen bør ha kunnskap om mangfold for å kunne gjøre gode vurderinger av ulike søknader. Utvalget mener at å legge forvaltningsansvaret hos folkehøgskolene kan være en god idé i Norge også, og vil gi god fleksibilitet, men understreker viktigheten av at det i så fall må bli en transparent forvaltning av midlene. Alternativt kan forvaltningen legges til Utdanningsdirektoratet, noe som gir en mer omfattende søknads- og rapporteringsprosess, men til gjengjeld også ryddig og oversiktlig forvaltning.

Det er utvalgets mening at dersom Folkehøgskolerådet skal forvalte en slik tilskuddspott på vegne av myndighetene krever det mer ressurser inn i rådet. Dette for at både forvaltning, offentliggjøring av tildeling av tilskudd og rapportering om bruk av pengene kan gjennomføres på en tilfredsstillende måte. Se forslag til tiltak i kapittel 13.3.

Utvalget mener også at reisevirksomheten i folkehøgskolen bør begrenses betydelig. Dette vil bidra til en mer inkluderende prisstruktur hvor flere har mulighet til å velge et år på folkehøgskole. Hensyn til klimautslipp er en annen viktig grunn til å begrense reisevirksomheten, og utvalget mener det kan være god læring i å reise på en miljømessig bærekraftig måte.

En forutsetning for en reise bør være at den er nødvendig for det pedagogiske opplegget til kurset. Når folkehøgskolene planlegger en reise, bør de derfor vurdere om læringsmålene kan oppnås like godt lokalt. Utvalget forutsetter at reiser legges opp i tråd med folkehøgskolenes samfunnsmandat om danning, og slik klart skiller seg fra en turistreise.

9.6 Folkehøgskole som del av introduksjonsprogrammet for flyktninger

Folkehøgskolen trenger en mer mangfoldig elevmasse, og unge flyktninger trenger å lære norsk og bli kjent med det norske samfunnet innenfor et fellesskap som tilbyr personlig, sosial og faglig utvikling. Folkehøgskolene har et uutnyttet potensiale for inkludering av ulike typer mennesker som bør utforskes nærmere. Folkehøgskolene har erfaring med bosetting og inkludering av flyktninger fra 2016, da det kom mange flyktninger til Norge på en gang som trengte rask bosetting. Se omtale i kapittel 5.

I Danmark har folkehøgskolene muligheter til å samarbeide med kommunene om å integrere unge flyktninger i korte eller lange kurs. Det er særlig i starten av bosettingsperioden dette er aktuelt.

9.6.1 Utvalgets vurderinger

Fleksibilitet i rammevilkårene til folkehøgskolene bør etter utvalgets oppfatning videreføres for å gi rom til å kunne håndtere mindre og konkrete samfunnsoppdrag på kort varsel. Et eksempel på dette var bruk av folkehøgskolene i 2016 for bosetting av enslige mindreårige flyktninger.

Utvalget foreslår at det gjennomføres en utredning med mål om at unge voksne flyktninger, på samme måte som i Danmark, kan ta deler av introduksjonsprogrammet i en folkehøgskole. Regelverket for folkehøgskolene er ikke til hinder for dette, slik utvalget ser det, og både korte og lange kurs er aktuelle. Introduksjonsprogrammet er imidlertid rettet mot formell kompetanse og overgang til arbeid, slik at dagens regelverk ikke tillater at folkehøgskole inngår som innhold i introduksjonsprogrammet, som omtalt i kapittel 5.3.2. Utvalget merket seg mediedekningen av at en ukrainsk flyktning sommeren 2022 ikke fikk anledning til å gå på folkehøgskole som del av introduksjonsprogrammet, og mener denne saken eksemplifiserer at veien fram til formelle kvalifikasjoner og jobb i mange tilfeller med stor fordel kan inkludere folkehøgskole.

9.7 Samarbeid med videregående skoler om formell kompetanse

De norske folkehøgskolene har tidligere hatt et pilotprosjekt med mentorordning (mentorprosjektet) for å øke motivasjonen for ny læring og fullføring av videregående opplæring. Evalueringen fant at trygghet og trivsel i folkehøgskolen førte til at mange av elevene utfordret seg selv faglig og sosialt (Evensen, 2018).

Proba samfunnsanalyse har vist at underrepresenterte grupper i folkehøgskolen vurderer folkehøgskolen negativt fordi de har forventninger om raske utdanningsløp og videre jobb. Utvalget er kjent med at noen folkehøgskoler tilrettelegger uformelt for at elever på eget initiativ kan ta fag fra videregående opplæring som privatist på fritiden, og samarbeider med videregående skoler i sitt fylke. Proba samfunnsanalyses rapport trekker fram at et mer organisert opplegg rundt privatisteksamen der folkehøgskoler tilbyr «pakker» med eksamensavgift og veiledning på folkehøgskolen, kan gjøre skoleslaget mer attraktivt for den som for eksempel ikke har bestått videregående opplæring.

9.7.1 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at elever som av ulike årsaker har falt ut av videregående opplæring, er en elevgruppe som folkehøgskolene bør rekruttere flere fra. Folkehøgskolen har et potensiale til å øke lærelysten og øke modningen, som mentorprosjektet viste. Utvalget mener at det særlig er egenledelse som kan trenes i folkehøgskolen, og at en del elever kan trenge organisert tilrettelegging for å klare å delta i digital eller fysisk undervisning i fag fra videregående opplæring. Noen elever vil helt sikkert ha stor nytte av kombinasjonen av folkehøgskole og hjelp til å klare å ta privatisteksamen eller fullføre fag på lokal videregående skole.

Utvalgets vurdering er at tilrettelegging i folkehøgskolen for å fullføre videregående opplæring et annet sted samtidig med folkehøgskolen, ikke er i konflikt med folkehøgskolens samfunnsmandat om å være en skole uten sentralt styrt innhold og uten eksamen. Utvalget ønsker ikke å pålegge folkehøgskolene konkrete oppdrag om å tilrettelegge for dette, men mener at skoler som ønsker å lage opplegg for elever som har falt ut av videregående opplæring bør få anledning til det, og bygge videre på erfaringene fra mentorprosjektet.

Dissens: Et mindretall i utvalget (bestående av Rasmus Dyrvig Henriksen, Samuel Massie, Astrid Moen, Thea Solberg og Nina Volckmar) mener at enkeltelever som på eget initiativ ønsker å fullføre videregående opplæring, gjerne kan gjøre det et annet sted samtidig med folkehøgskolen. Dette kan foregå når elevene har fri fra folkehøgskolen, og er dermed ikke i strid med folkehøgskolens samfunnsmandat.

Dissens: Et mindretall i utvalget (bestående av Samuel Massie, Thea Solberg og Mats Kirkebirkeland) mener at det skal gis åpning for at et fåtall utvalgte skoler skal kunne søke om mandat for å stå utenfor folkehøgskolens eksamensfrihet og kursplaner for å få tilrettelagt undervisning inn mot videregående opplæring i kombinasjon med folkehøgskolepedagogikken. Dette er noe som bygger på efterskolen fra Danmark.

Utvalget mener at tilbudet av kurs i folkehøgskolen bør speile samfunnet og de behovene samfunnet til enhver tid har for folkehøgskolenes bidrag. Det må være folkehøgskolenes ansvar å avdekke tidsånden, og kunne rette kurs mot enkelte grupper eller enkelte tema. Folkehøgskolen er lite synlig i dagens samfunnsdebatt, men har et klart potensiale for å bidra til å løse aktuelle samfunnsproblemer. Initiativet til å utføre spesifikke samfunnsoppdrag, som å samarbeide med kommunene om å la unge flyktninger ta deler av introduksjonsprogrammet i folkehøgskolen eller å tilby kurs som passer for elever som skal fullføre videregående opplæring, bør etter utvalgets oppfatning komme fra folkehøgskolene selv. Oppdrag som dette bør ikke bli pålagt folkehøgskolene utenfra.

Mindreårige folkehøgskoleelever

Andelen elever under 18 år i folkehøgskolen er bare 1–2 prosent, og flere folkehøgskoler har 18-års aldersgrense for sine kurs. Den nedre aldersgrensen for å være elev i folkehøgskolen er imidlertid 16 år. Gjennom samtaler med folkehøgskolesektoren har utvalget fått inntrykk av at årsaken til at få skoler har 16-års aldersgrense henger sammen med tilgangen på ressurser. Elever under 18 år krever mer tilrettelegging enn de eldre elevene, ved for eksempel at foreldrene må holdes informert og fordi de er mindre modne. I mange tilfeller vil dette dreie seg om elever som har falt ut av, eller ikke påbegynt, videregående opplæring.

Utvalget vurderer at elever under 18 år er blant dem som kan ha mest nytte av et folkehøgskoleopphold med tanke på senere fullføring av videregående opplæring. Tilskuddsordningen bør derfor legge bedre til rette for at denne elevgruppen kan gå på folkehøgskole. Utvalget har vurdert ulike alternativer for å øke elevtilskuddet for elever under 18 år, blant annet å øke tilskuddet med 50 prosent. Den enkleste, mest målrettede og minst ressurskrevende måten å øke elevtilskuddet på er etter utvalgets vurdering, at elever under 18 år teller dobbelt i beregningen av elevtilskudd. Slik blir det en felles ordning for alle elever som har behov for ekstra tilrettelegging. Utvalget foreslår at dobbelt elevtilskudd for elever under 18 år utløses for inntil maksimalt 10 prosent av elevmassen.

9.8 Flere rollemodeller

For å øke mangfoldet, kan folkehøgskolene vurdere hvilke bevisste og ubevisste kriterier de bruker for å rangere søkerne og sette sammen grupper. Å ansette folk med for eksempel minoritetsbakgrunn eller nedsatt funksjonsevne i personalet, kan også ha god effekt. Proba samfunnsanalyse viser i sin rapport til sosialiseringsteori om at «manglende representanter på «innsiden» kan føre til ekskludering både gjennom «portvokting» og ved at man mangler forbilder og eksempler som gjør det mulig å gjenkjenne seg i sektoren. (Proba samfunnsanalyse, 2022).

Kvotering av plasser kan være et mulig virkemiddel. I Danmark innførte man i 2021 en bestemmelse i regelverket som gir folkehøgskolene mulighet til å holde av plasser til gutter (Kulturministeriet, 2021).

For å skape en mangfoldig elevgruppe, er det viktig at ungdommer med ulik bakgrunn kan finne sine rollemodeller på skolen og blant tidligere elever. Å skape rollemodeller betyr også at mangfold blant de ansatte på folkehøgskolen er grunnleggende for at eleven skal få en følelse av å høre til (Mino Danmark, 2021). Et større mangfold blant de ansatte vil også kunne være en fordel for å utvikle tilpasset informasjon og måter å formidle informasjon på, som kan nå de gruppene som nå er underrepresentert i folkehøgskolen.

9.8.1 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det er viktig at folkehøgskolene setter i gang et systematisk arbeid for å rekruttere ansatte med minoritetsbakgrunn eller med nedsatt funksjonsevne. Fordi ulike mennesker bringer med seg ulike erfaringer og prioriteringer, vil et større mangfold blant de ansatte gjøre det enklere for folkehøgskolene å lykkes med rekruttering av underrepresenterte grupper.

Utvalget mener at kvotering av underrepresenterte grupper eller liknende tiltak ikke er ønskelig å gripe til, fordi det kan virke stigmatiserende for dem som kommer inn på kvoteplasser.

9.9 Kompetanse og ressurser til tilrettelegging

Fire folkehøgskoler er spesialisert på tilrettelegging for nedsatt funksjonsevne, og får et eget tilskudd (særtilskudd) i tillegg til det ordinære elevtilskuddet for å dekke ekstra lærerressurser og særskilt kompetanse, se kapittel 3.7.4. Andre folkehøgskoler har begrenset tilgang på ressurser utover det ordinære elevtilskuddet, og er mer avhengige av at ekstra ressurser til tilrettelegging, kommer utenfra gjennom Nav eller gjennom brukerstyrt personlig assistent (BPA). Dette begrenser valgfriheten blant elevene, som undersøkelsen til Unge funksjonshemmede (2019) framhever som sentral for dem.

De faste ressursene til tilrettelegging og kompetanse til dette er konsentrert om noen få skoler i folkehøgskolesektoren. For at flere folkehøgskoler kan bli tilgjengelige for flere, er det mulig å utvide særtilskuddsordningen med flere skoler eller å slå sammen særtilskudd og det ordinære elevtilskuddet og fordele pengene til flere skoler enn i dag. Utvalget har imidlertid lite kunnskap om hvordan dagens tilskuddsordning fungerer for dem det gjelder. Av tidshensyn har utvalget heller ikke hatt mulighet til å undersøke hvilke andre inntekter folkehøgskolene får fra offentlige myndigheter for å tilrettelegge. Utvalget kan dermed ikke vurdere samspillet mellom tilskuddsordningen til folkehøgskoler og disse inntektene.

Folkehøgskolene må i henhold til folkehøyskoleloven være universelt utformet, men med forbehold om tilpasning så langt det er rimelig. Dette gjelder både utformingen av byggene som utgjør folkehøgskolen og annen type tilrettelegging, for eksempel for hørselshemmede. Unge funksjonshemmedes kartleggingsprosjekt viser at det gjenstår en del før norske folkehøgskoler er universelt utformet.

For å øke tilgjengeligheten av alle folkehøgskolene for personer med nedsatt funksjonsevne, kan universell utforming prioriteres høyere i folkehøgskolen. Det er også mulig å vurdere krav til skolene om at de innen et visst antall år skal være universelt utformet.

Av kapasitetshensyn har ikke utvalget kunnet prioritere å skaffe kunnskap om tilstanden i folkehøgskolebyggene utover kartleggingen Unge funksjonshemmede allerede har gjort. De antatte konsekvensene av disse to mulige tiltakene for folkehøgskolene må derfor bare skisseres kort. Alle nybygg må i henhold til tekniske byggkrav være universelt utformet, slik at dette allerede er tatt hensyn til i annet lovverk som gjelder for folkehøgskolen. Å innarbeide universell utforming i ombygging og rehabilitering av bygg vil ha økonomiske konsekvenser for folkeskolene.

9.9.1 Utvalgets vurderinger

For å sikre effektiv ressursbruk i sektoren, mener utvalget det veier tyngre at alle elever har et bredt nok tilbud, enn at alle skoler skal være tilgjengelige for alle. Utvalget mener at universell utforming av eksisterende folkehøgskolebygg bør prioriteres høyere enn i dag, og at det i dagens samfunn skal svært gode grunner til for ikke å prioritere dette. Det bør være et mål at flest mulig skoler er universelt utformet, og at tilskudd til bygg brukes til oppgraderinger i tråd med dette.

Det bør stilles krav til både folkehøgskolene og myndighetene om at folkehøyskolelovens krav i § 5a til det fysiske læringsmiljøet følges opp og prioriteres, slik at alle folkehøgskoler har gode og tilgjengelige lokaler. Utvalget viser til sitt forslag om å kreve at nye folkehøgskoler som søker om godkjenning for statstilskudd skal være universelt utformet, se kapittel 10. Etter utvalgets syn bør det også stilles krav til eksisterende skoler om at de innen et visst antall år skal være universelt utformet. Hvor mange år dette skal være bør utredes nærmere.

Etter utvalgets vurdering kan det være aktuelt å stille krav til folkehøgskolene og myndighetene når det gjelder hvilke ressurser som settes inn i internatet, gitt at dette er en læringsarena. Det bør stilles krav til folkehøgskolene om at tilsynsvakt ved internatet må gjennomføres av pedagogisk personale.

Utvalget har besøkt en av de fire særtilskuddsskolene, og har inntrykk av at skolene har unike tilbud som bør bevares. Utvalget mener at det er riktig at elever med ekstra behov for tilrettelegging ved øvrige skoler også utløser ekstra tilskudd til skolen. Ordningen med særtilskudd til fire enkeltskoler har imidlertid aldri blitt evaluert, etter det utvalget kjenner til. Vi vet derfor ikke om nivået på særtilskuddet reflekterer behovet elevene ved de fire skolene har, eller om den innretningen ordningen har i dag ved å samle fagmiljø fire steder framfor å fordele ressurser over flere skoler er den mest hensiktsmessige. Utvalget anbefaler at særtilskuddsordningen evalueres for å ha et kunnskapsgrunnlag for å vurdere hvor formålstjenlig den er. Utvalget anbefaler også at det sammen med evalueringen av særtilskuddsordningen utredes hvor stort tilskuddsbehov det er ved alle skoler.

Folkehøgskolen skal være åpen for alle, og det krever at folkehøgskolene har ressurser til å ta opp elever som trenger mer tilrettelegging. Utvalget mener at det er viktig at brukerstyrt personlig assistent (BPA) eller andre kommunale støttetiltak kan tas med dit eleven trenger dem, også utover kommunegrensene. På samme måte anbefaler utvalget at tilskuddsordningen for folkehøgskolene legger bedre til rette for å ta opp elever som trenger ekstra tilrettelegging. Se mer omtale av disse to forslagene i kapittel 13.3.

9.10 Kjønnsmangfold

Folkehøgskoleutvalget har mottatt en henvendelse fra elevrådet ved Åsane folkehøgskole. Elevrådet viser til folkehøyskoleloven § 5a bokstav h, hvor det står at læringsmiljøet skal være innrettet for elever av begge kjønn. Elevrådet peker på at de på sin folkehøgskole har flere elever med ikke-binære kjønn, og at denne formuleringen kan oppleves som ekskluderende.

Elevrådet ønsker at regelverket endres slik at det står at læringsmiljøet skal være innrettet for elever av alle kjønn.

9.10.1 Utvalgets vurderinger

Utvalget støtter innspillet fra elevrådet ved Åsane folkehøgskole, og foreslår at læringsmiljøparagrafen endres slik at alle kjønn er inkludert i formuleringene.

9.11 Utvalgets forslag til tiltak

• Utvalget foreslår å utvide formålsparagrafen for folkehøgskolene for å tydeliggjøre hva som er folkehøgskolenes samfunnsmandat. Utvalgets forslag til utvidet formålsparagraf:

  Folkehøgskolenes formål er å fremme allmenndanning, folkeopplysning, aktivt medborgerskap og menneskeverd. Folkehøgskolen skal bidra til økt livsmestring og mangfold, og være åpen for alle.

  Den enkelte folkehøgskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlag innenfor denne rammen.

• Utvalget foreslår at folkehøgskolene må arbeide systematisk og strategisk med kommunikasjonsarbeid for å sikre at tilbudet blir kjent for alle aktuelle søkere. Utvalget mener også at skolene må tilpasse kommunikasjonsmaterialet sitt, slik at potensielle søkere kan kjenne seg igjen i bildebruk og skriftlig materiale.

• Utvalget foreslår at folkehøgskolene setter i gang et systematisk arbeid for å ansette flere med minoritetsbakgrunn eller ulike former for funksjonsnedsettelser, slik at elever har rollemodeller de kan kjenne seg igjen i, på skolen.

• Utvalget foreslår at det opprettes en søknadsbasert tilskuddspott til mangfoldstiltak i folkehøgskolen som Utdanningsdirektoratet får forvaltningsansvar for. Mangfoldspotten foreslås å være på 3 millioner kroner årlig.

• Utvalget foreslår at folkehøgskole skal gi tilleggspoeng ved opptak til høyere utdanning slik som i dag, så lenge ordningen med tilleggspoeng eksisterer.

• Utvalget foreslår at det settes en makspris for elevbetaling for et folkehøgskoleår tilsvarende 1,2 ganger Lånekassens satser for lån og stipend for et folkehøgskoleår.3 Alle folkehøgskoler må ha minimum ett kurs som har elevbetaling innenfor Lånekassens satser. Elevbetalingen skal være inklusive alle kostnader for folkehøgskoleåret. Det vil si at det ikke skal forekomme frivillige turer og andre kostnader som legges oppå oppgitt beløp for elevbetaling. Eventuelle kostnader knyttet til utstyr kan komme i tillegg.

• Utvalget foreslår at folkehøgskolenes reisevirksomhet begrenses betydelig. Der reiser gjennomføres, skal disse være vesentlige for å oppnå kursets mål tilknyttet folkehøgskolens formålsparagraf. I vurdering av om reiser skal gjennomføres, skal hensyn til klima, miljø og pris veie tungt.

• Utvalget foreslår at det gjennomføres en utredning med mål om at unge flyktninger kan ha et opphold på folkehøgskole som del av introduksjonsprogrammet for flyktninger.

• Utvalget foreslår at folkehøgskoler som ønsker å lage opplegg for elever som har falt ut av videregående opplæring, bør få anledning til det. Utvalget vurderer at tilrettelegging i folkehøgskolen for å fullføre videregående opplæring et annet sted samtidig med folkehøgskolen, ikke er i konflikt med folkehøgskolens samfunnsmandat om å være en skole uten sentralt styrt innhold og uten eksamen.4

• Utvalget foreslår at alle folkehøgskoler skal være universelt utformet innen en tidsfrist. Hvor mange år folkehøgskolene trenger for å klare dette bør utredes nærmere.

• Utvalget foreslår at folkehøyskoleloven § 5a om læringsmiljø endres slik at det står at læringsmiljøet skal være innrettet for elever av alle kjønn.

• Utvalget foreslår at tilsynsvakt ved internatet må gjennomføres av pedagogisk personale

• Utvalget foreslår at myndighetene og folkehøgskolesektoren etablerer statistikk om hvem folkehøgskoleelevene er, og samler informasjon om hvordan folkehøgskolene arbeider for å gjøre folkehøgskolen mer inkluderende og hvilke resultater dette gir i form av økt mangfold. For å ha kontinuerlig oppmerksomhet på mangfold og inkludering, anbefaler utvalget at myndighetene ber folkehøgskolesektoren rapportere om arbeidet de gjør.

• Utvalget foreslår at elever under 18 år utløser dobbelt elevtilskudd. Dobbelt tilskudd for elever under 18 år kan gis for maksimalt 10 prosent av elevmassen.

10 Dimensjonering av folkehøgskolesektoren

Dette kapittelet handler om hvilke prinsipper som bør legges til grunn for dimensjoneringen av folkehøgskolesektoren, og for en eventuell vekst i folkehøgskolesektoren. Kapittelet drøfter også ordningen med elevstipendiater og forholdet mellom korte og lange folkehøgskolekurs. Utvalget vurderer og foreslår hvordan opptakssystemet og vilkårene for godkjenning av nye folkehøgskoler for statstilskudd kan bli bedre og mer treffsikre.

Begrepet dimensjonering kan brukes for å beskrive mekanismer som skal regulere det totale omfanget av en utdanning, med fordeling på studiested og fag, for å møte ulike behov på kort og på lang sikt (Meld. St. 19 (2020–2021)). Med dimensjonering av folkehøgskolesektorenmenes her både hvordan Kunnskapsdepartementet fordeler ressurser mellom de ulike folkehøgskolene, hvordan folkehøgskolene øker og reduserer sin kapasitet og sine kurs og hvordan elevene fordeles mellom skolene.

10.1 Veien inn i folkehøgskolen

Samfunnet endrer seg raskt. Folkehøgskolenes brede samfunnsmandat om allmenndanning og folkeopplysning og skolenes frie faglige rammer gjør det mulig med like raske endringer i kurstilbudet. Det er i dag 85 folkehøgskoler spredt over hele Norge. Vestlandet og indre Østlandet har flest. De senere årene har folkehøgskoler blitt opprettet som resultat av lokale initiativ og politiske prioriteringer lokalt, regionalt og sentralt, og flere folkehøgskoler ligger i eller nær store byer.

Folkehøgskole er et kurstilbud utenfor det formelle utdanningssystemet. Folkehøgskolen kvalifiserer ikke for et bestemt yrke eller formell kompetanse. Dermed er ikke forhold i det nasjonale eller regionale arbeidsmarkedet av stor betydning for rekrutteringen til folkehøgskolen. Folkehøgskolen er likevel en viktig tilbyder av sosial kompetanse og endringskompetanse som samfunnet har bruk for.

De fleste elevene har tradisjonelt vært unge voksne, med en majoritet av 19–20-åringer som tar et år på folkehøgskole i overgangen mellom videregående opplæring og videre utdanning, jamfør kapittel 4. Ifølge Statistisk sentralbyrå vil det bli færre i aldersgruppen 0–17 år enn i dag fram mot 2035, før tallet igjen stiger (Statistisk sentralbyrå, 2020). Dersom andelen av et ungdomskull som tar et folkehøgskoleår holder seg stabil, vil derfor folkehøgskolens viktigste målgruppe reduseres og antallet elever synke i løpet av de neste ti årene.

10.2 Fordeling av kapasitet

Folkehøgskolen er det eneste skoleslaget i Norge med obligatorisk internat, og det pedagogiske tilbudet er også knyttet til internatet, jamfør folkehøyskoleloven § 2 bokstav b og forskrift til lov om folkehøyskoler § 6.

Dimensjoneringen av folkehøgskolesektoren skal ivareta to generelle hensyn: Bygge opp et kurstilbud som dekker etterspørselen fra søkerne og dekke samfunnets behov for folkehøgskole. Det er ikke enkelt å finne den riktige balansen mellom disse to hensynene. Et godt og bredt tilbud slik at alle får plass på kurs de ønsker der de ønsker det, vil dekke etterspørselen. Men selv for en fleksibel sektor vil det være en vanskelig øvelse. Som for andre skoleslag vil noen søkere måtte få plass på andre- eller tredjevalget sitt. Folkehøgskolene må ivareta sitt samfunnsmandat som danningsinstitusjoner og vil ikke alltid kunne snu seg rundt like fort som søkernes interesser endres. Utvalget har likevel et inntrykk av at sektoren i stor grad klarer å tilpasse tilbudet til etterspørselen, se kapittel 3. På nasjonalt nivå virker det derfor som at folkehøgskoletilbudet er godt dimensjonert for dagens etterspørsel.

Skolene står fritt til å opprette og legge ned kurs, og det er ingen regulering av hvor mange elever de kan ha på skolen eller de ulike kursene. Friheten til å opprette kurs begrenses av at regelverket setter rammer for minste lengde på kurs. Normalt skal kursene vare i minst 16,5 uker. Unntaket fra dette er korte kurs som fremdeles gir grunnlag for statstilskudd, se omtale i kapittel 10.5. Regelverket definerer også en årselev som en elev som følger kurs på 190 dager fordelt over 33 uker, noe som utvalget har inntrykk av tolkes som en øvre grense for kurslengde.

10.2.1 Praktiske begrensninger for effektiv dimensjonering

Elevtilskuddet beregnes på bakgrunn av elevtall etter et gjennomsnitt over tre år og bidrar til at større svingninger i etterspørsel jevnes ut og ikke får umiddelbare utslag. Dette bidrar til forutsigbarhet for folkehøgskolene, men også potensielt en treghet i folkehøgskolenes mulighet for tilpassing til etterspørselen.

Folkehøgskolene kan heller ikke raskt øke antallet elevplasser uten samtidig å ha kapasitet til å huse nye elever i internat, matsal og tilhørende fellesarealer. Kapasiteten i de enkelte folkehøgskolenes bygningsmasse legger derfor en praktisk begrensning på rask økning. Samtidig vil det lønne seg å utnytte kapasiteten man har, for å sikre seg nødvendige inntekter.

I dag er det slik at den godkjente internatkapasiteten er et måltall som ikke nødvendigvis tilsvarer de faktiske sengeplassene skolen har, men heller utgjør en begrensning av skolens mulige andel av elevtilskuddet. For at godkjent internatkapasitet skal være et reelt kapasitetsmål, må den måles jevnlig. Dette vil kreve betydelige forvaltningskostnader å følge opp.

Regelverket gir ingen føringer for hva statstilskuddet til folkehøgskoler konkret skal dekke. Tidligere folkehøgskoleforskrift før 2002 begrenset basistilskuddet og elevtilskuddet til å gjelde undervisningen, slik at den skulle være gratis for elevene (Forskrift om folkehøgskolen (opphevet), 1991). Egenbetaling skulle dekke andre utgifter, som kost og losji. Når det ikke er føringer for hva slags type utgifter som skal dekkes, er det vanskeligere å vurdere om tilskuddsnivået til folkehøgskolene er riktig. Det blir elevtallet som enklest kan trekkes fram for å argumentere for behov for økte bevilgninger. Da må det finnes grunnleggende informasjon om antall elevplasser, faktisk antall elever ved skolene og antall elever som ikke får plass fordi det ikke er kapasitet. Utdanningsdirektoratet har disse tallene i dag, men kvaliteten på søkerdata er ikke god.

10.2.2 Mulige modeller for vekst gjennom tilskuddsordningen

Nesten all vekst i statstilskudd utover ordinær prisjustering har de siste åtte årene skjedd gjennom godkjenning av nye skoler. Tilskuddsordningen er basert på at staten ikke skal finansiere folkehøgskoler før de er startet. Den lovfestede ordningen har etter utvalgets oppfatning en klar rollefordeling: Privat initiativ oppretter folkehøgskole og skaffer egne og egnede bygg, mens staten gir tilskudd til driften.

Etterspørselen påvirker fordelingen av tilskudd blant de eksisterende skolene. Den enkelte skolen kan i dag øke tilskuddet sitt gjennom å ta inn flere elever, eller gjennom statlig regulering av internatkapasiteten dersom de har full kapasitetsutnyttelse. Regulering av internatkapasitet gjøres minimum hvert femte år av Utdanningsdirektoratet. Siden folkehøgskolene har en fast budsjettramme, vil eventuell vekst skje på bekostning av andre eksisterende skoler med en omfordeling av internatkapasiteten. Det er som regel få elevplasser som omfordeles.

Økt kapasitet i folkehøgskolesektoren må komme gjennom vekst i bevilgningen. Et hovedspørsmål for utforming av mulige alternative modeller for fordeling av økt kapasitet, er om beslutningen om økt kapasitet skal øremerkes enkelte skoler eller enkelte prosjekter, altså ha en politisk styring. Alternativt skal beslutningen gjelde økt ramme til folkehøgskoledrift generelt. I det siste tilfellet fordeles økningen utover alle skolene.

I det følgende presenteres to hovedmodeller for økt kapasitet:

Modell A Generell økning av rammebevilgningen

Økt ramme som følge av økt etterspørsel etter folkehøgskole eller politisk prioritering av folkehøgskole, betyr at tilskuddet øker for alle folkehøgskolene. Skolene får føringer fra Kunnskapsdepartementet om å prioritere pengene til å øke elevopptaket. Dette er en forvaltningsmessig enkel og rimelig måte å øke kapasiteten, som baseres på tillit til at folkehøgskolene bruker pengene etter hensikten.

Modell B Øremerke midler til en bestemt tilskuddsmottaker eller et bestemt formål

Her kan pengene gå enten til en ny folkehøgskole som oppfyller kriteriene for godkjenning for statstilskudd eller til en eksisterende folkehøgskole som har et prosjekt som har fått politisk prioritering. Folkehøgskoler søker om penger til konkrete behov som må begrunnes. Det kan for eksempel være prosjektstøtte for å legge til rette for nye elevgrupper og øke mangfoldet, videreutdanning blant de ansatte eller digitalisering. Denne modellen kan brukes både ved omfordeling av penger innenfor rammebevilgningen uten økning av rammen, eller ved at rammen økes ved en øremerket bevilgning. Utdanningsdirektoratet eller eventuelt Folkehøgskolerådet kan tildele pengene.

10.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget ønsker å legge til rette for vekst i folkehøgskolesektoren slik at en eventuell økt etterspørsel etter elevplasser kan møtes. På grunn av autonomien til å justere kurstilbud er folkehøgskolesektoren i kontinuerlig endring: Eksisterende skoler kan når som helst opprette nye tilbud, og nye skoler kan endre profil når de ønsker. Dersom elevtallet i folkehøgskolen går ned fram mot 2035, se kapittel 10.1 og sektoren fortsatt finansieres gjennom en rammebevilgning, kan finansieringen per elev bli romsligere i framtiden.

Vekst i elevtall uten økt finansiering får negative konsekvenser for folkehøgskolenes økonomi. Slik vekst kan også bidra negativt til folkehøgskolenes tilgjengelighet for alle, fordi det gir insentiver til å ta opp betalingsdyktige og lite ressurskrevende elever. En vekst i elevtall uten tilhørende statlig finansiering har dermed noen ulemper utover den direkte effekten med lavere finansiering per elev. Utvalget foreslår derfor at alle elever i folkehøgskolene skal gi rett til statstilskudd, og at dagens ordning med sentralt forvaltet internatkapasitet erstattes med en felles maksgrense for elevtall på 190 elever, se kapittel 13.

Utvalget mener at hensynet til hva som er god folkehøgskole generelt bør få større vekt i prioriteringen av midler i tilskuddsordningen enn det er i dag. Utvalget mener også at en eventuell vekst i folkehøgskolesektoren bør utnytte kapasiteten i eksisterende folkehøgskoler med etablerte fagmiljø bedre.

Utvalget mener det bør være et prinsipp at beslutningen om mer penger eller valg mellom ulike prosjektsøknader i størst mulig grad skjer i forvaltningen. Beslutningen må tas etter kriterier som er fastlagt på forhånd, og kriteriene skal være politisk bestemt. Potensielt kan det oppstå konflikt mellom faglige hensyn til godt begrunnede søknader og politiske prioriteringer. Man må også balansere ulike behov: Elevenes individuelle ønsker kan tilsi at skoler med stor søkning skal få penger, mens lokale eller regionale ønsker om å satse på eksisterende folkehøgskoler for å bevare arbeidsplasser og lokalmiljø, kan trekke i motsatt retning.

For generell vekst i sektoren mener utvalget at modell A bør brukes, slik at nivået på elevtilskuddet øker gjennom en økning av rammebevilgningen. Utvalgets forslag vil føre til at midlene fordeles mellom skolene, og at tilskuddet fordeles mellom basistilskudd og elevtilskudd i tråd med de fastsatte prosentandelene.

Utvalget mener at modell B med øremerking av midler bare bør benyttes når det er konkrete problemstillinger som skal løses. Når penger skal tildeles etter denne modellen kan Folkehøgskolerådet eller Utdanningsdirektoratet få ansvar for fordeling av midler. Fordelen med å benytte Folkehøgskolerådet til vurdering og innstilling, er at beslutningen tas nær dem det gjelder, og det er sannsynlig at eksisterende skoler vil ha tillit til prosessen. Av hensyn til transparente prosesser og klare fullmakter for utøvelse av statlig myndighet, mener utvalget likevel at vedtaksmyndigheten må ligge til Utdanningsdirektoratet, og at rådet eventuelt er rådgivende organ i prosessen.

For å ha muligheten til å gjøre kunnskapsbaserte, helhetlige og grundige vurderinger av hvor mange elevplasser det er bruk for, altså størrelsen på folkehøgskolesektoren, og hvor nye folkehøgskoler bør plasseres, bør Kunnskapsdepartementet ta ansvar for å etablere og vedlikeholde et kunnskapsgrunnlag om behovet for folkehøgskole. Et slikt kunnskapsgrunnlag kan inneholde elementer om forholdet mellom søkertall, antall elevplasser og kurstilbud. Se omtale i kapittel 11.

10.3 Nedre grense for antall elever for oppstart av et folkehøgskoleår

Folkehøyskoleloven setter en nedre grense på minimum 35 elever i gjennomsnitt over fire år for at en folkehøgskole skal ha rett til statstilskudd. Gjennomsnittsberegningen tilsier at en folkehøgskole kan ha større svingninger i elevtallet i fireårsperioden og likevel oppfylle kravet.

Dersom antallet elever på en folkehøgskole er lavere enn 35 elever i et skoleår, kan det være grunn til å stille spørsmål ved om elevene som er tatt opp ved folkehøgskolen det året får et fullverdig folkehøgskoletilbud. Danning i folkehøgskolens forstand er ifølge Knutas og Solhaug (2010) prosessen der den enkelte utfordres faglig og sosialt gjennom møtet med andre på en folkehøgskole. De fleste elevene er et år i folkehøgskolen, noen et halvt år. Det er lang tid, og det må være tilstrekkelig med faglige og sosiale utfordringer og utviklende menneskemøter for hele perioden.

Problemstillingen er særlig aktuell for nye folkehøgskoler som starter opp. De første årene har disse folkehøgskolene en gunstig finansiering basert på den godkjente internatkapasiteten skolen legger opp til. Første utbetaling er imidlertid ikke før i oppstartsmåneden august, og en helt ny folkehøgskole må rekruttere elever og ansette lærere og annet personell i god tid før dette. I en oppstartsfase er det naturlig å ikke nå godkjent internatkapasitet, men det er grunn til å vurdere om det finnes en kritisk elevmasse som folkehøgskolene ikke kan gå under før tilbudet ikke kan regnes som folkehøgskole. Utvalget kjenner til at nyoppstartede folkehøgskoler kan ha lave elevtall de første årene.

10.3.1 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at hensynet til kvalitet i folkehøgskoletilbudet bør veie tungt. Når det er få elever på folkehøgskolen, kan det bli en fin opplevelse for dem det gjelder. Utvalget frykter likevel at det blir vanskelig å lage god folkehøgskole i slike tilfeller. Med for få elever er det større sannsynlighet for at enkelte ikke finner noen likesinnede og faller utenfor det sosiale miljøet. Dette gjelder uavhengig av om folkehøgskolen er i ferd med å starte opp eller er godt etablert.

Utvalget mener det bør settes en nedre grense for elevtall for at en folkehøgskole skal kunne starte opp et folkehøgskoleår. Utvalget kjenner imidlertid ikke til forskning som sier noe om hvilken skolestørrelse som gir best bo- og læringsmiljø i folkehøgskolesektoren. Fordi folkehøgskolene skiller seg fra institusjoner i det formelle utdanningssystemet ved at elevene bor på skolen, er det vanskelig å se til forskning om skolestørrelse i andre sektorer og bruke den for folkehøgskolene.

Basert på skjønn foreslår utvalget at det skal settes en nedre grense på 20 elever for å starte opp et folkehøgskoleår. Utvalget velger å sette grensen lavere enn gjennomsnittsgrensen på 35 for at det ikke skal bli for vanskelig for nyoppstartede skoler å bygge opp et elevgrunnlag. Vilkåret krever en telling om sommeren av elever som har takket ja for å sjekke om folkehøgskolene har fylt opp et tilstrekkelig antall elevplasser. Elever som er tatt opp på folkehøgskoler som ikke har klart å rekruttere nok elever, må ha beskjed i tide til å kunne søke seg til en annen folkehøgskole med ledig plass.

Et slikt vilkår vil få økonomiske konsekvenser for folkehøgskoler som ikke klarer å tiltrekke seg nok elever til å komme over grensen. Utvalget foreslår at skoler som ikke kan starte opp et ordinært folkehøgskoleår, får ett år på seg til å forsøke å få opp elevtallet. Utvalget foreslår at skolen får tilskudd til å kunne beholde en minimumsstab i dette året. Folkehøgskoler som år to ikke klarer å få nok elever til oppstart, vil miste godkjenningen sin som folkehøgskole og følgelig statstilskuddet. Forslaget vil etter utvalgets vurdering bidra til økt dynamikk i folkehøgskolesektoren og sørge for økt treffsikkerhet ved at statstilskuddet brukes på folkehøgskolene som driver godt.

Det bør likevel ikke bli for vanskelig å starte opp en ny folkehøgskole. Det vil hindre den dynamikken utvalget ønsker å legge til rette for i folkehøgskolesektoren. Kravet om å rekruttere nok elever fra starten av må derfor suppleres av at nye folkehøgskoler får tilgang til driftstilskuddet sitt fra et tidligere tidspunkt i oppstartsåret enn i dag. De nye folkehøgskolene må ha en reell mulighet til å få rekruttert elever og ansatt lærere og annet personell. Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet vurderer nærmere hvordan tilskuddsordningen kan tilpasses en gradvis innfasing av driftstilskudd før oppstarten av en ny folkehøgskole.

10.4 Elevstipendiater

Elevstipendiater er elever som mottar stipend som delvis eller fullstendig dekker kostnaden ved et andre år på folkehøgskole. Ordningen med elevstipendiater er ikke beskrevet i regelverket. Dette året er en videreføring av det første året som elev, og innebærer noe praksis som del av undervisningen. I praksisen er elevstipendiaten lærerassistent, fungerer som miljøarbeider eller har en tilsynsrolle under ledelse og hovedansvar av lærer. Elevstipendiatene regnes ikke som ansatte ved skolen, men betaler lite eller ingenting for oppholdet ved folkehøgskolen. Med elevstatus har elevstipendiatene rett til lån og stipend fra Lånekassen (Folkehøgskolerådet, 2013).

Flere av elevstipendiatkursene har et innhold som retter seg inn mot ledertrening, der eleven lærer teoretisk og praktisk ledelse. Det er de ordinære elevene på folkehøgskolen elevstipendiatene skal veilede og støtte.

Det finnes ikke pålitelig statistikk for hvor mange elevstipendiater som er i folkehøgskolene. Tall utvalget har fått fra Lånekassen viser at omtrent 600–700 personer søker om lån og stipend til to år på folkehøgskole, men dette kan også inkludere elever som deltar som ordinær elev. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at omtrent 200 elever tar kurs innenfor ledelsesfag. Det virker imidlertid lite sannsynlig at dette omfatter alle elevstipendiatene. På www.folkehogskole.no er det 43 kurs som går under fagområdet «ledertrening». De fleste har navn som «lederlinje», «andreårselev», «lederutvikling», «bisselinje», «stipendiatlinje» og «ledertrening».

I folkehøgskolesektoren diskuteres tilbud, innhold og omfang av elevstipendiatordningen. Diskusjonen dreier seg særlig om hvorvidt elevene blir satt til å utføre arbeid som ordinært ansatte ellers ville ha gjort. Folkehøgskolerådet anbefaler en maksimal andel stipendiater per skole på 10 prosent av elevene, alternativt maksimalt ti andreårselever (Folkehøgskolerådet, 2021a). Det finnes ingen undersøkelser om hvordan ordningen fungerer.

10.4.1 Utvalgets vurderinger

Praksis som stipendiat er et gode for elevene. Folkehøgskolens opplæringsform med møte mellom mennesker for personlig utvikling og modning egner seg etter utvalgets vurdering godt som arena for praktisk ledertrening og kunnskap om ledelse.

Utvalget merker seg diskusjonen i folkehøgskolesektoren om hvordan elevstipendiatordningen innrettes og omfanget av den. Grenseoppgangen mellom hva som hører til elevrollen og hva som hører til ansattrollen i folkehøgskolen virker ikke tilstrekkelig avklart.

Utvalget er usikker på hva som er formålet med elevstipendiatordningen, og har ikke klart å finne beskrivelser av dette. Utvalget mener elevstipendiatkurs bør reguleres nærmere, både fordi det ikke bør være for mange stipendiater per skole i forhold til ordinære elever, og for å styrke rettighetene til elevstipendiatene. Det er særlig viktig å redusere risikoen for at stipendiatene blir rimelig og ufaglært arbeidskraft. Utvalget mener folkehøgskolene bør ha en mer lik praksis for prising av stipendiatkursene, slik at variasjonen blir mindre. I dag finnes både kurs som ikke koster noe og der eleven får utbetalt lommepenger, og kurs hvor eleven betaler egenandeler på 18 000–39 000 kroner. Som grunnlag for dette bør det undersøkes hvordan ordningen fungerer og praktiseres blant folkehøgskolene, og hvordan den bør innrettes for å fungere godt.

Folkehøgskolene bør også formulere felles målsettinger og retningslinjer for denne typen kurs. Retningslinjene bør gå opp grensene mot ordinære folkehøgskolekurs og ansattes arbeidsoppgaver. Folkehøgskolene bør vurdere om opptakskrav kan være mer felles på tvers av skolene.

Fordi elevstipendiatene er elever, mener utvalget det er en forutsetning at de får samme oppfølging fra lærere og annet personale som ordinære elever. Utvalget støtter Folkehøgskolerådets anbefaling om at stipendiatordningen ikke kan utgjøre mer enn 10 prosent av elevmassen, eller mer enn ti stipendiater om skolen har flere enn 100 elever.

I dag åpner regelverket for at inntil 20 prosent av elevene kan bo et annet sted enn på internatet. Utvalget mener dette er en for stor andel, og foreslår en hovedregel om at alle elevene bor på internatet. Skal noen bo et annet sted, kan det gjøres unntak i særlige tilfeller som for eksempel ved funksjonsnedsettelser. Å være elevstipendiat skal ikke i seg selv være noe særtilfelle.

10.5 Lengden på folkehøgskolekursene

Fram til 2020 fikk folkehøgskolene tilskudd for å tilby både lange kurs med varighet på minimum 16,5 uke og kortere kurs på minimum 12 timer til sammen og minimum 2 timer per kursdag (Forskrift til lov om folkehøyskoler (opphevet), 2002). I 2020 ble regelverket til korte kurs strammet inn, slik at kun følgende kurs av kortere varighet kvalifiserer til tilskudd:

• kurs av kortere varighet rettet spesielt mot personer med dokumentert redusert funksjonsevne og deres nærmeste

• kurs av kortere varighet rettet mot innvandrerungdom, dersom kursene har et klart definert integreringsformål

• kurs av kortere varighet rettet mot ungdom som har falt ut av skole og arbeidsliv

Stiftelsen Nestor Seniorutvikling og Nordnorsk pensjonistskole har imidlertid unntak fra disse bestemmelsene, jamfør folkehøyskoleloven § 8, annet ledd. Bakgrunnen for unntaket er at disse aktørene er godkjent som «folkehøgskolelignende tiltak».

10.5.1 Utvalgets vurderinger

I lys av folkehøgskolenes samfunnsmandat og skolenes unike posisjon til å kunne bidra inn i ulike samfunnsutfordringer, mener utvalget at dagens avgrensning av hvilke korte kurs som kan utløse tilskudd treffer de som kanskje trenger folkehøgskolen mest. Utvalget mener at folkehøgskolenes adgang til å tilby korte kurs skal ha klare begrensninger. Utvalget foreslår likevel at adgangen til å tilby korte kurs får en noe videre ramme enn i dag, slik at flere grupper kan få tilbud om korte kurs.

Utvalget mener det er viktig at korte kurs tilbys i folkehøgskolens nærområde. Folkehøgskolene har en kulturbærertradisjon i lokalsamfunnet som har blitt vanskeligere å ivareta når lokalsamfunnet i mindre grad blir invitert inn i virksomheten. Særlig mener utvalget at folkehøgskolene kan være en viktig aktør i lokalsamfunnet når det gjelder menneskemøter mellom generasjoner, altså når unge folkehøgskoleelever kommer sammen i sosiale aktiviteter med personer fra andre aldersgrupper i lokalsamfunnet i sosiale aktiviteter. Slike møter gir også gode danningsarenaer for elevene.

Utvalget mener at korte kurs skal ha som mål å motvirke utenforskap og fremme inkludering, og at korte kurs skal tilbys i nærhet til folkehøgskolenes lokalsamfunn. Fordi elever på korte kurs i liten grad bor på skolens område foreslår utvalget, med enkelte unntak, en lavere sats for elevtilskudd for de korte kursene. Utvalget mener det bør finnes unntak fra denne bestemmelsen for de korte kursene som i dag kvalifiserer til tilskudd.

I Danmark tilbyr enkelte folkehøgskoler korte kurs som er særlig tilrettelagt for familier med barn i skoleferiene. Innenfor rammen om å motvirke utenforskap og å fremme inkludering, bør familier med små barn også ha tilgang til folkehøgskolekurs. Utvalget mener det bør gjøres unntak fra aldersgrensen på 16 år for barn som følger foreldrene sine på slike kurs.

Utvalget mener at enkeltorganisasjoner ikke skal ha unntak fra krav i folkehøyskoleloven med bakgrunn i at organisasjonene har karakter av folkehøgskole eller fremmer folkehøgskoleformål. Utvalget ser ikke faglige årsaker for hvorfor enkeltorganisasjoner har fått unntak fra folkehøyskolelovens bestemmelser og ikke trenger å innfri de samme kravene som ordinære folkehøgskoler. Organisasjonene det gjelder tilbyr ulike kurs og kulturreiser til seniorer uten innslag av internatlivet som er selve kjennetegnet for de ordinære folkehøgskolene. Utvalget mener at disse organisasjonenes kurstilbud har mer til felles med studieforbundene, som driver utstrakt kursvirksomhet innen voksenopplæring. Utvalget foreslår derfor at disse tilbudene søker tilknytning til et studieforbund, og at unntaksbestemmelsene i folkehøyskoleloven § 8 oppheves.

10.6 Opptakssystem

10.6.1 Er folkehøgskolen åpen for alle?

I 2020–2021 var det ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå om lag 10 600 personer som søkte om plass på folkehøgskole, og hver søker søkte i gjennomsnitt 1,7 skoler (Statistisk sentralbyrå, 2022h). Søknadsløsningen til folkehøgskolene er basert på at du søker til en enkelt skole. Hvis det ikke er plass på det kurset du har søkt, eller du får avslag på søknaden, må du starte søknadsprosessen på nytt. Muligheten til å velge samme type kurs på ulike skoler i én søknad finnes ikke i dag.

At en elev i gjennomsnitt søker på 1,7 skoler, indikerer at søkene er forholdsvis målrettet når de velger folkehøgskole. Det er mange skoler som har sammenligbare kurs, for eksempel innenfor friluftsliv. Det ser likevel ut som om at mange har klare preferanser om hvilken skole de ønsker å gå på.

Hver folkehøgskole fastsetter selv sine egne opptakskriterier. For den enkelte folkehøgskolen er det fornuftig å vurdere hver søker individuelt og etter kriterier som gjelder både hvor tidlig du søker, motivasjon og andre forhold som kjønn og hvor elevene kommer fra. Utvalget har gjennom møter med folkehøgskolesektoren blitt orientert om at folkehøgskolene vurderer om sammensetningen av elevene kan fungere ut fra balanse mellom ulike typer søkere. I denne vurderingen kan det legges vekt på karakterer og fravær fra videregående opplæring.

Folkehøgskolene får det samme tilskuddet per elev uavhengig av sammensetningen av elevmassen, og antall søkere har holdt seg stabilt selv med en økning i prisen på folkehøgskoleåret i de senere årene. En stor andel av elevene har ressurssterk bakgrunn og er unge rett fra videregående skole. For mangfoldet i folkehøgskolesektoren kan det hende at summen av de enkelte skolenes vurderinger ikke gir det beste helhetlige resultatet.

10.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at mer samordning i folkehøgskolesektoren av både opptakskriterier og måten opptaket skjer på, vil kunne bidra til at folkehøgskolen blir tilgjengelig for flere.

Slik utvalget ser det, bør folkehøgskolens tilbud i størst mulig grad være åpent for alle, uavhengig av alder, kjønn, funksjonsevne, sosial og økonomisk bakgrunn. Karakterer og fravær fra videregående skole eller grunnskolen bør unngås som grunnlag for opptak til folkehøgskole. Utvalget antar at karakterene brukes dels som rangeringsverktøy til kurs med større søkning enn antall plasser, og dels som kilde til informasjon om søkerne for å sette sammen en variert elevgruppe.

Rangering av elever basert på tidligere fravær og karakterer, harmonerer etter utvalgets syn dårlig med folkehøgskolen som en eksamens- og karakterfri skole. Elever med mye fravær trenger kanskje folkehøgskolens tilbud enda mer enn skoleflinke elever med lite fravær. Effekten av å bruke karakterer som silingsmekanisme vil i praksis bli at kurs og skoler med stor søkning får en opphopning av elever med gode karakterer og lite fravær. Som vi har sett i kapittel 4, er denne elevgruppen ofte fra ressurssterke hjem. Karakterkrav ved opptak vil dermed forsterke de sosiale forskjellene i rekrutteringen til folkehøgskolen.

Utvalget foreslår at det innføres inntaksbestemmelser som regulerer hva som kan legges til grunn for prioritering av søkere ved oversøking til folkehøgskolen. Utvalget mener at karakterer og fravær fra videregående skole eller grunnskole ikke skal kunne brukes som inntakskriterier. Informasjon om kriterier for opptak må komme klart fram både på skolenes egne nettsider og på www.fhs.no. Det samme gjelder hva som vektlegges ved rangering av søkere ved oversøking.

Utvalget foreslår at det settes en felles søknadsfrist og tilbudsdato for opptak til folkehøgskole. På denne måten vil alle tilbud om skoleplass sendes ut samme dag, og søkerne får enkelt oversikt over om de har fått skoleplass et eller flere steder, eller om de må søke på flere skoler. Etter denne søknadsfristen og første utsending av tilbud foreslår utvalget at skolene har løpende opptak til ledige plasser.

Utvalget har vurdert om det bør utvikles et felles opptakssystem for folkehøgskolene på www.folkehogskole.no. Dette kunne ha gitt en mer effektiv søknadsprosess og åpnet for å utnytte kapasiteten i folkehøgskolesektoren bedre, gjennom å sluse elever dit det er ledig plass. Det ville også gjort det enklere for elevene å søke plass på flere folkehøgskoler enn det er i dag. Et felles opptakssystem kan tenkes å dempe konkurransen mellom skolene og fremme samarbeid om å rekruttere ulike elevgrupper.

Imidlertid ville et felles opptakssystem være kostbart og tidkrevende å utvikle. Utvalget er også bekymret for at det vil ta fra folkehøgskolene for mye råderett over sammensettingen av elevgruppen. Utvalget velger derfor å ikke foreslå et felles opptakssystem, og mener dette er noe folkehøgskolene selv kan ta initiativ til på et senere tidspunkt, dersom det er ønsket av folkehøgskolesektoren.

10.7 Kriterier for godkjenning av nye folkehøgskoler

På bakgrunn av den høye etableringstakten i folkehøgskolesektoren mellom 2014 og 2022 med åtte nye skoler, mener utvalget det nå er nødvendig å vurdere både om de gjeldende kravene til å etablere og drive folkehøgskole er tilstrekkelige og om de bidrar til god kvalitet i folkehøgskolesektoren.

10.7.1 Bevilgning i statsbudsjettet

De siste årene har det vært en økning i antall søknader om å bli godkjent som ny folkehøgskole. I 2021 mottok Kunnskapsdepartementet 12 søknader. Søknadene behandles av Kunnskapsdepartementet etter en faglig vurdering fra Utdanningsdirektoratet. De fleste søknadene fyller lovens vilkår for godkjenning, men siden tilskuddsordningen er rammestyrt må en eventuell godkjenning behandles i statsbudsjettforhandlingene. Siden 2014 er det godkjent åtte nye folkehøgskoler, tilsvarende 685 elevplasser. I samme periode har elevtallet i folkehøgskolene økt med bare 327 elever.

Stortinget har de siste årene hatt en praksis med å bevilge oppstartstilskudd til søkere om nye folkehøgskoler. Formålet med dette tilskuddet er å bidra til forberedelser av skoleprosjektet før det første driftsåret. Tilskuddet er utenfor folkehøyskoleloven og tilskuddsordningen til folkehøgskoler, og er resultat av initiativ fra Stortinget i budsjettforhandlingene. Tilskuddet har som regel blitt gitt én gang per prosjekt med 750 000 kroner og prosjektet har som regel blitt godkjent det påfølgende budsjettåret.

I praksis er dette en enkel og billig måte for Stortinget å binde opp større midler til folkehøgskole i kommende budsjettår. En utfordring ved denne godkjenningspraksisen er at den ikke er basert på en helhetlig og grundig vurdering av hvor behovet for nye elevplasser er størst.

En annen utfordring er at når nye folkehøgskoler godkjennes, er det ingen gradvis opptrapping av tilskuddet i samsvar med reelt elevtall. Praksis har vært at elevtilskudd gis basert på planlagt godkjent internatkapasitet fra og med første driftsår. Fra og med det femte driftsåret får også nye folkehøgskoler tilskudd basert på tidligere elevtall, i henhold til en tolkning av forskriften til folkehøyskoleloven. Dette blir i praksis en omvendt innfasing av nye folkehøgskoler i tilskuddsordningen over fire år: De første driftsårene gir en gunstig oppstart, mens folkehøgskoler som ikke får et stort antall søknader før etter en tid, vil få et fall i tilskuddsmidlene etter de første fire driftsårene. Tilskuddsmidler som eventuelt faller bort for enkeltskoler når de reelle elevtallene begynner å inngå i beregningsgrunnlaget, blir på grunn av rammebudsjetteringen værende i tilskuddsordningen, og fordeles på alle folkehøgskolene.

Nye folkehøgskoleprosjekter har ytret ønske om et statlig investeringsfond eller andre statlige bevilgninger for å bygge nye folkehøgskoler. Dette har hittil ikke blitt prioritert verken av regjeringen eller Stortinget.

10.7.2 Få krav til nye folkehøgskoler

Dersom godkjenningsvilkårene for nye folkehøgskoler i Sverige, Danmark og Norge sammenlignes, skiller Norge seg fra de andre landene ved særlig tre forhold:

• Beslutningene om godkjenning av nye folkehøgskoler tas på øverste politiske nivå i Kunnskapsdepartementet.

• Beslutningene gjelder uten prøvedriftsperiode for skolen.

• Beslutningene er basert på et regelverk som beskriver noen ytre rammer for hva en folkehøgskole er, men som ikke inneholder kriterier som egner seg for å vurdere eller rangere søknader.

Ifølge NOU 2001: 16 Frihet til mangfold burde mest mulig objektive og målbare kriterier ligge til grunn for godkjenning av nye folkehøgskoler. Det var også behov for å klargjøre hvilke vilkår som må være oppfylt for at en skole kan bruke navnet folkehøgskole og få tilskudd. Utvalget konstaterer at dagens regelverk stiller målbare kriterier for godkjenning, men at kriteriene bare gjelder enkeltelementer i en ytre ramme for folkehøgskoledriften. Om folkehøgskoleprosjektet har forutsetninger for å lage god folkehøgskole eller ikke, gir ikke summen av disse kriteriene gode nok svar på.

Dagens praksis med oppstartstilskudd vedtatt av Stortinget fører til at nye folkehøgskoleprosjekter blir godkjent før faginstanser har vurdert om det er gode prosjekter eller ikke. Det har utviklet seg en sedvane om at skoleprosjekter som har fått oppstartstilskudd også blir godkjent for ordinært driftstilskudd.5 Da legges risikoen på staten for at prosjekter starter opp uten gode nok planer for drift og økonomi. Oppstarten av nye folkehøgskoler kan innebære en økonomisk risiko både for staten og elevene, dersom det ikke stilles tilstrekkelig strenge krav til økonomisk bærekraft.

Det kan stilles spørsmål ved om dagens godkjenningskriterier gjør det mulig for godkjenningsmyndigheten å skille mellom hvilke skoleprosjekter som er folkehøgskoler og hvilke skoleprosjekter som på faglig grunnlag heller hører inn under andre opplæringsformer, som for eksempel studieforbund eller høyere yrkesfaglig utdanning. Satt på spissen kan skoleprosjekter formelt godkjennes som folkehøgskole etter dagens regelverk fordi de planlegger internat og å ta inn over 35 elever. Regelverket inneholder få knagger som egner seg til å rangere søknadene om å etablere nye folkehøgskoler. Prioriteringen mellom ulike søknader må dermed bygge på skjønnsmessige vurderinger i Kunnskapsdepartementet. Potensielt kan det være en konflikt mellom etterspørselen etter elevplasser, hvor mange aktører som ønsker å opprette folkehøgskoler og hvor i landet det er et politisk ønske om at nye folkehøgskoler skal opprettes.

10.7.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at risikoen for at nye folkehøgskoler starter opp uten gode nok planer for god kvalitet, drift og økonomi bør reduseres. For å oppnå dette anbefaler utvalget både flere og mer treffsikre kriterier for godkjenning av nye folkehøgskoler og en styrking av det generelle kunnskapsgrunnlaget om folkehøgskolesektoren.

Godkjenningskriterier som fremmer kvalitet

Utvalget mener at vilkårene som stilles ved godkjenning av nye folkehøgskoler i større grad enn i dag bør gjelde forhold som indikerer om skolen vil ha forutsetninger for å gi et kurstilbud av god kvalitet. Dette gir et grunnlag for å vurdere om det er et godt folkehøgskoleprosjekt eller ikke.

Utvalget mener at det også bør utformes kriterier som gjør det mulig å rangere søknader om nye folkehøgskoler. Dersom kriteriene for godkjenning av folkehøgskoler begrenses til kun objektive og målbare forhold, vil ikke kriteriene være relevante nok når det gjelder å avgrense hva som er en god folkehøgskole. En søknad må vise kjennskap til folkehøgskolesektoren og kunnskap om hva en folkehøgskole er. Søknaden må vise folkehøgskolens metode, og den nye folkehøgskolens faglige og ideologiske fundament.

Alle vedtak om godkjenning av folkehøgskoler for statstilskudd er enkeltvedtak som skal behandles i tråd med reglene i forvaltningsloven. Det innebærer å følge vanlige krav til god forvaltningsskikk, altså regler om habilitet, krav til likebehandling, at det ikke tas utenforliggende hensyn og at prosessene er åpne og kan etterprøves. Et enkeltvedtak vil også utløse krav om begrunnelse (NOU 2019: 5). Utvalget mener at de grunnleggende kravene til saksbehandlingen i offentlig forvaltning blir vanskelige å overholde når det er få og til dels lite relevante kriterier for godkjenning av folkehøgskoler. Kriteriene gir heller ikke et tilstrekkelig grunnlag for å begrunne vedtakene.

Folkehøgskolesektoren dekker allerede store deler av landet og har et bredt faglig tilbud. Derfor mener utvalget at nye folkehøgskoler bør bidra til et større mangfold i sektoren for å kunne bli godkjent. Å stille strengere krav til nye skoler for å bli godkjent enn til at eksisterende skoler kan fortsette driften, er følgelig både rimelig og nødvendig slik utvalget ser det.

Gjeldende praksis i Utdanningsdirektoratet og Folkehøgskolerådet for vurdering av nye folkehøgskoleprosjekter bør etter utvalgets syn formaliseres både i folkehøyskoleloven og den tilhørende forskriften. Slik blir det tydelig hvilke krav som gjelder for å godkjennes som folkehøgskole og hvilke søknader som oppfyller vilkårene. Utvalget viser til forslag i kapittel 11 om krav til kvalitet for bo- og læringsmiljøet i nye folkehøgskoler. Nye folkehøgskoler bør, for å bli godkjent for statstilskudd, tilfredsstille krav om universell utforming i plan- og bygningslovens byggetekniske forskrift (TEK17).

Utvalget mener også at det må være tydelig hvilke skjønnsmessige kriterier som skal vurderes, og det må lages retningslinjer for hva som skal vektlegges i skjønnsutøvelsen. Utvalget mener kravene som stilles til godkjenning av nye folkehøgskoler i Danmark er helhetlige og gode, og har latt seg inspirere av dem for å formulere forslag til krav for å godkjenne nye folkehøgskoler for tilskudd, se kapittel 6.7.1. Utvalget har også sett til Utdanningsdirektoratets retningslinjer for godkjenning av fylkenes etablering av nye landslinjer med statlig finansiering i videregående opplæring.

Forslag til godkjenningskriterier for nye folkehøgskoler

Utvalget foreslår følgende kriterier for godkjenning av nye folkehøgskoler:

• Søknaden må begrunnes ved å vise hvordan folkehøgskoleprosjektet bidrar til å styrke kvaliteten og mangfoldet i folkehøgskolesektoren. Søkeren må, gjennom begrunnelsen, vise sin kjennskap til folkehøgskolesektoren og sin kunnskap om hva en folkehøgskole er. Søknaden må inkludere en redegjørelse som viser folkehøgskolens metode, og dens faglige og ideologiske fundament.

• Nye folkehøgskoler må vise hvordan det planlagte kurstilbudet skal bidra til folkehøgskolens formål. Dette må dokumenteres med kursplaner og strategiske plandokumenter.

• En ny folkehøgskole må kunne dokumentere egnede lokaler for folkehøgskoledriften på et samlokalisert campus, internatplasser til alle elevene skolen tar sikte på å rekruttere, at fellesarealene er tilstrekkelige for det antallet elever skolen tar sikte på, og at skolen har nødvendig utstyr og inventar på plass før oppstart. Skolene må ha tilfredsstillende antall kvadratmeter per elev per rom. Alle nye folkehøgskoler må være universelt utformet og bygget for at et mangfold av elever skal kunne ha tilgang.

• Det må sannsynliggjøres at folkehøgskolen kan starte opp med et tilstrekkelig økonomisk grunnlag. Søkeren må legge fram et etablerings- og driftsbudsjett for de første driftsårene, der det framgår at de stipulerte inntektene er tilstrekkelige for å dekke utgiftene for det antall elever skolen har tenkt å ta inn. Inntektsplan og inntekter utover statstilskudd og elevbetaling må vises og dokumenteres.

• Det skal foreligge en støtteerklæring fra aktuell fylkeskommune. Fylkeskommunen har ansvar for samfunnsutvikling i sitt fylke, og har en rolle i både regional og nasjonal kompetansepolitikk. Det er også ønskelig med støtteerklæring fra vertskommunen.

• Oversikt over folkehøgskolens eierskap, vedtekter og interimsstyre skal vedlegges søknaden.

• Søkeren må sannsynliggjøre at kravene til fysisk og psykisk læringsmiljø samt lærerkvalifikasjonskrav i gjeldende regelverk vil bli oppfylt ved oppstart.

Driftstilskudd til nye folkehøgskoler

Utvalget mener at antallet søknader om å få godkjent nye folkehøgskoler de senere årene er høyt. Folkehøgskolesektoren er en ideell sektor der det ikke er tillatt med utbytte, siden både statstilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode. Det kreves derfor store investeringer før man kan starte opp og motta statstilskudd. Et viktig hensyn ved forslagene til kriterier, er å redusere statens risiko for at nye folkehøgskoler ikke har forutsetninger for å drive god folkehøgskole. Risikoen er etter utvalgets vurdering for stor slik den er i dag, ikke minst fordi nye folkehøgskoler får tilskudd etter svært gunstige vilkår de første driftsårene. I Sverige og Danmark reduseres statens økonomiske risiko ved at folkehøgskoler må vise at de er levedyktige gjennom en viss periode med drift uten tilskudd, før de kan bli godkjent. Utvalget mener at levedyktighet også kan sikres gjennom strenge krav til inntektsgrunnlag supplert med veiledning og tilsyn i startfasen. Utvalget anbefaler at myndighetene følger opp nye folkehøgskoler i de første driftsårene.

Utvalget foreslår at nye folkehøgskoler kan starte opp med elevtilskudd tilsvarende minimum 50 elever før de har et elevgrunnlag å beregne tilskudd ut fra. Dersom skolen har flere enn 50 elever, får skolen tilskudd for de elevene den har. Utvalget mener likevel at tilskuddsrammen må økes i samsvar med planlagt størrelse på den nye skolen, slik at godkjenning av nye skoler ikke fører til lavere tilskudd til alle tilskuddsmottakere.

Utvalget mener at dagens prinsipp om at staten bidrar med driftstilskudd mens private initiativtakere selv står for etableringskostnadene for folkehøgskolen, bør videreføres. Er det lokale eller regionale initiativ til nye folkehøgskoler som krever store investeringer i bygninger før skolen kan starte opp, bør finansieringen for dette finnes lokalt.

Stortinget har de siste årene hatt tradisjon for å bevilge et oppstartstilskudd på 750 000 kroner til folkehøgskoleprosjekt de ønsker at skal få tilskudd til å starte opp med bevilgning i påfølgende statsbudsjett. Utvalget mener dette får uheldige konsekvenser ved at folkehøgskoleprosjekter som kanskje ikke er klare for oppstart, får klarsignal om å forberede oppstart.

For å sikre at nye skoleprosjekter får midler til å forberede oppstart, foreslår utvalget at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan tilskudd til nye folkehøgskoler kan fases inn over tid og før oppstart. På denne måten vil godkjente folkehøgskoler fortsatt få midler til å drive rekrutteringsarbeid for å få søkere og ansatte, mens staten reduserer risikoen for at oppstartstilskudd tildeles skoleprosjekter som ikke er realiserbare. Utvalget foreslår at departementet i sin utredning, vurderer hvor lang innfasingstiden for tilskudd til nye folkehøgskoler skal være. Utvalget mener dette forslaget vil sikre en ryddigere og mer forutsigbar prosess både for myndighetene og for de som søker godkjenning som folkehøgskole. Effekten av utvalgets forslag vil være at det blir vanskeligere å etablere nye folkehøgskoler enn i dag.

Prosess for godkjenning av nye folkehøgskoler

Utvalget mener at godkjenningsprosessen for nye folkehøgskoler i større grad enn i dag bør baseres på faglige vurderinger i henhold til kriterier for god folkehøgskole. Med vilkår som innebærer vurderinger av hva som er god folkehøgskoledrift, også innholdsmessig, må den faglige godkjenningsmyndigheten kunne noe om folkehøgskolens innhold og folkehøgskolesektoren for å kunne vurdere søknadene opp mot hverandre. Denne kompetansen kan vurderes hentes inn ved å bruke sakkyndige fra folkehøgskolesektoren, etter modell av NOKUT ved akkreditering av studietilbud i universitets- og høgskoleutdanning og fagskole.

For å ivareta at faglige vurderinger og god forvaltning legges til grunn for alle vedtak om godkjenning av nye folkehøgskoler, anbefaler utvalget at vedtaksmyndigheten delegeres fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet. Vedtak om bevilgning av penger til nye folkehøgskoler gjøres av Stortinget. Som i dag vil et vedtak om bevilgning være en forutsetning for at en ny folkehøgskole kan starte opp.

10.8 Utvalgets forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at elevstipendiatordningen tas inn i regelverket og at elevstipendiater telles som en egen kategori elever. Elevstipendiatordningen skal være søknadsbasert på lik linje som andre kurstilbud, men skolene kan sette egne opptakskrav. Folkehøgskolene bør vurdere om opptakskravene til disse kursene kan være mer felles. Elevstipendiatordningen skal ikke utgjøre mer enn 10 prosent av total elevmasse på skolen, eller maksimalt ti stipendiater dersom skolen har mer enn 100 elever.

• Utvalget foreslår en mer lik prising av elevstipendiatkursene, og at folkehøgskolene formulerer felles målsettinger og retningslinjer for disse kursene. For å kunne gjøre dette anbefaler utvalget at folkehøgskolene undersøker hvordan elevstipendiatordningen fungerer og praktiseres i folkehøgskolene.

• Utvalget foreslår at folkehøgskoleelevene som hovedregel skal bo på internat. Det kan gjøres unntak i særlige tilfeller.

• Utvalget foreslår at folkehøgskolenes anledning til å tilby korte kurs fortsatt skal ha klare begrensninger. Utvalget foreslår likevel at adgangen til å tilby korte kurs får en noe videre ramme enn i dag, slik at flere grupper kan få tilbud om korte kurs. Folkehøgskolene har en kulturbærertradisjon i lokalsamfunnet som har blitt vanskeligere å ivareta når lokalsamfunnet i mindre grad blir invitert inn i virksomheten. Utvalget foreslår at korte kurs skal ha som mål å motvirke utenforskap og fremme inkludering, og at korte kurs skal tilbys i nærhet til folkehøgskolenes lokalsamfunn. Familier med barn under 16 år bør ha tilgang til slike kurs.

• Utvalget foreslår, med enkelte unntak, en lavere sats for elevtilskudd for elever på korte kurs enn for lange kurs, da elever i korte kurs i liten grad bor på skolens område.

• Utvalget mener at enkeltorganisasjoner ikke skal ha unntak fra krav i folkehøyskoleloven med bakgrunn i at organisasjonene har karakter av folkehøgskole eller fremmer folkehøgskoleformål.

• Utvalget foreslår nye godkjenningskriterier for nye folkehøgskoler, og at disse tas inn i regelverket. Nye folkehøgskoler bør bidra til et større mangfold i folkehøgskolesektoren. Vilkårene må vektlegge forutsetninger for å gi et kurstilbud av god kvalitet. Det må være tydelig hvilke skjønnsmessige kriterier som skal vurderes, og det må lages retningslinjer for hva som vektlegges i skjønnsutøvelsen.

• Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet etablerer og vedlikeholder innsamling av statistikk om behovet for folkehøgskole.

• Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet får myndighet til å godkjenne nye folkehøgskoler når det foreligger økonomiske rammer for dette.

• Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan tilskudd til nye folkehøgskoler kan fases inn over tid, slik at nye folkehøgskoler får tilskudd i oppstartsfasen.

• Utvalget foreslår at nyoppstartede folkehøgskoler får elevtilskudd for minimum 50 elever fram til de har grunnlag for å beregne elevtilskudd. Dersom skolen har flere enn 50 elever, får skolen tilskudd for de elevene den har.

• Utvalget foreslår å sette en nedre grense på 20 elever for oppstart av et folkehøgskoleår.

• Utvalget foreslår at det innføres inntaksbestemmelser som regulerer vurderingsgrunnlaget for prioritering av søkere ved oversøking til folkehøgskolen. Utvalget foreslår at karakterer og fravær fra videregående skole eller grunnskole ikke skal kunne brukes som inntakskriterier. Opptakskriteriene og hva som vektlegges ved rangering av søkerne må komme klart fram både på folkehøgskolenes egne nettsider og på www.folkehogskole.no.

• Utvalget foreslår at det settes en felles søknadsfrist og tilbudsdato for opptak til folkehøgskole. Etter denne søknadsfristen og første utsending av tilbud har skolene løpende opptak til ledige plasser.

• Utvalget foreslår at en eventuell vekst i folkehøgskolenes statstilskudd kommer ved at rammen øker og at det ikke øremerkes midler til enkelte skoler. Utvalgets forslag vil føre til at midlene fordeles mellom skolene, og at tilskuddet fordeles mellom basistilskudd og elevtilskudd i tråd med de fastsatte prosentandelene.

11 Kvalitet i folkehøgskolesektoren

I dette kapittelet drøfter utvalget hvordan framtidig regelverk kan innrettes slik at det i større grad stilles krav til folkehøgskolenes kvalitetsarbeid og elevenes bo- og læringsmiljø. Et skoleslag med faglig frihet må nødvendigvis ha relativt frie faglige rammer. Utvalget drøfter og legger fram forslag om tydeligere krav til folkehøgskolenes kvalitetsarbeid og mer oppfølging fra myndighetene for å sikre alle folkehøgskoleelever et faglig godt tilbud og et godt bo- og læringsmiljø.

Til slutt i kapittelet vurderes hva som finnes og hva utvalget mener mangler av tilgjengelig kunnskap om folkehøgskolesektoren. Manglende tilgjengelig kunnskap om sektoren er et problem for legitimiteten til folkehøgskolene, og for myndighetenes og offentlighetens mulighet til å kunne vurdere folkehøgskolenes kvalitet.

11.1 Krav til kvalitet i folkehøgskolen

Utdanningskvalitet er et begrep som vanskelig lar seg definere, og man snakker gjerne om faktorer som har betydning for elevenes læringsutbytte og utdanningenes relevans (Lid, Glasser, & Hamberg, 2016). I folkehøgskolen er elevenes læringsutbytte og skolenes relevans tett knyttet til folkehøgskolens samfunnsmandat. I kapittel 9 foreslår utvalget å bygge ut dagens formålsparagraf i folkehøyskoleloven, for bedre å speile samfunnsmandatet. Utvalgets forslag til utvidet formålsparagraf lyder:

Folkehøgskolenes formål er å fremme allmenndanning, folkeopplysning, aktivt medborgerskap og menneskeverd. Folkehøgskolen skal bidra til økt livsmestring og mangfold, og være åpen for alle.

Den enkelte folkehøgskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlag innenfor denne rammen.

Folkehøgskolenes læringsutbytte og relevans må derfor knyttes til begrepene allmenndanning, folkeopplysning, aktivt medborgerskap, menneskeverd, livsmestring og mangfold.

Utdanningsdirektoratet definerer læringsmiljø som «de samlede kulturelle, relasjonelle og fysiske forholdene på skolen som har betydning for elevenes læring, helse og trivsel» (Utdanningsdirektoratet, 2021c, s. 4). På folkehøgskolen bor elevene på skolen og internatlivet skal være en integrert del av det totale skoleopplegget (Forskrift til lov om folkehøyskoler, 2021). For folkehøgskolen er det derfor nødvendig å inkludere internatlivet når vi snakker om læringsmiljø. Når vi videre omtaler folkehøgskolens læringsmiljø, inkluderer vi elevenes bomiljø i begrepet.

Det er i dag få faglige innholdskrav i folkehøyskoleloven. Dette har sammenheng med at det eneste regulerte innholdet er formålsparagrafens krav om at skolene skal drive folkeopplysning og allmenndanning. Kravene om at elevene skal bo på internat tolker utvalget som et innholdskrav fordi det sier noe om pedagogikken skolene skal bruke for å oppnå formålet.

I tillegg er det et krav om at lærere som hovedregel skal oppfylle kravene i opplæringsloven for pedagogisk kompetanse. Kravet har en åpning for unntak fra denne bestemmelsen ved at skolene, ved behov, kan sette andre kompetansekrav. Forskrift til opplæringsloven kapittel 14 stadfester at lærere i grunnutdanningen enten må ha barnehage-, faglærer- eller lærerutdanning, eller ha høyere utdanning tilsvarende minimum 240 studiepoeng inklusive praktisk-pedagogisk utdanning. Universitetet i Sørøst-Norge tilbyr en videreutdanning i folkehøgskolepedagogikk, som første del av en praktisk-pedagogisk utdanning, som ikke krever formell utdanning for å kvalifisere til opptak (Universitetet i Sørøst-Norge, 2022).

Tall utvalget har fått fra Folkehøgskolerådet viser at 73 prosent av lærerne i folkehøgskolen hadde en pedagogisk utdanning som grunnskolelærer, adjunkt eller lektor i 2021. Utvalget har ikke innsikt i hvordan dette fordeler seg på de ulike folkehøgskolene.

De danske folkehøgskolene har krav om at minst halvparten av undervisningen skal være av «bred allmenn karakter», forkortet som UBAK (Folkehøjskolernes forening, 2022c). Hensikten med kravet er å sikre at minimum halvparten av undervisningen har allmenndanning og folkeopplysning som mål og at annen fagkunnskap ikke tar for stor plass i undervisningen, se omtale i kapittel 3.3.2.

11.1.1 Folkehøgskolenes bo- og læringsmiljø

Folkehøyskoleloven setter krav til at skolene skal ha internat som en integrert del av læringsprogrammet og at elevene skal ha et godt læringsmiljø (Folkehøyskoleloven, 2002). Loven stadfester også at læringsmiljøet, så langt det er rimelig og mulig, skal legges til rette for elever med særskilte behov. Utover dette finnes det ingen formelle krav til folkehøgskolenes bygningsmasse.

Arbeidstilsynet har tilsynsmyndighet for folkehøgskolenes læringsmiljø. Arbeidstilsynet følger opp at virksomhetene holder et høyt nivå med hensyn til helse, arbeidsmiljø og sikkerhet (Arbeidstilsynet, 2022). Arbeidstilsynet har også ansvaret for tilsyn med læringsmiljøet på høyere utdanningsinstitusjoner.

Til sammenligning er det i forskrift til den danske folkehøgskoleloven detaljerte krav til folkehøgskolenes arealer og lokaler, se boks 11.1. Svenske folkehøgskoler har ikke internat som en integrert del av læringsprogrammet, og utvalget har derfor ikke kartlagt hvilke krav som stilles til det fysiske læringsmiljøet ved folkehøgskolene i Sverige.

Folkehøgskolerådet har utarbeidet et forslag til kriterier for godkjenning av nye folkehøgskoler.6 De foreslår retningslinjer for bygg som ligner på kravene til areal og lokaler i Danmark. Rådet påpeker at det er viktig at skolene har nok areal til å drive folkehøgskole med undervisningsrom, matsal, kjøkken og internat. Arealet må stå i forhold til antall elever og skolenes lokaler bør ikke være spredt på et for stort område.

Utvalget kjenner ikke til forskning som sier noe om hvilken skolestørrelse som gir best bo- og læringsmiljø i folkehøgskolesektoren. Fordi folkehøgskolene skiller seg fra andre utdanningsinstitusjoner ved at elevene bor på skolen, er det vanskelig å se til forskning om skolestørrelse i andre utdanningssektorer.

11.1.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at dagens prinsipp om faglig frihet i folkehøgskolesektoren fungerer godt. Som argumentert for i kapittel 9 ønsker ikke utvalget å legge opp til at folkehøgskolene skal løse konkrete samfunnsoppdrag eller kvalifisere kandidater til formell kompetanse. Utvalget mener at det er viktig å bevare den frie skoleformen, hvor man får lære uten krav om kvalifisering eller annen form for testing.

Relevans

For å sikre folkehøgskolenes legitimitet i offentligheten, samt å sikre elevenes læringsutbytte, ønsker likevel utvalget å fastsette noen mer etterprøvbare krav til skolenes oppfyllelse av formålsparagrafen. For å kunne vite hva den offentlige finansieringen av folkehøgskolene går til, må offentligheten vite hva som foregår på folkehøgskolene og hvilken relevans dette har for både samfunnet og den enkelte elev. Utvalget mener derfor at økt oppmerksomhet om folkehøgskolenes kvalitet vil gagne sektoren gjennom å synliggjøre for offentligheten hva et folkehøgskoleår faktisk innebærer.

Utvalget mener at kravet som stilles i Danmark om at 50 prosent av undervisningen i folkehøgskolen skal være av bred allmenn karakter er en god operasjonalisering av formålsparagrafen. Det kan være krevende å måtte dokumentere at undervisningen i kursene inneholder en spesifikk andel emner av allmenn karakter. Utvalget er bekymret for at et slikt krav vil medføre økt byråkrati og administrative kostnader. Å telle antall timer av bred allmenn karakter gir ikke nødvendigvis merverdi i form av bedre oppfyllelse av formålsparagrafen, og utvalget er bekymret for at tallfesting i praksis kan bli et maksimumsmål heller enn et minimumsmål.

Utvalget ønsker likevel å sikre at kurstilbudene oppfyller formålsparagrafen. Utvalget foreslår derfor å innføre krav om at alle kurstilbud på folkehøgskolene skal ha en kursplan som viser hvordan målene i folkehøgskolens formålsparagraf utgjør en vesentlig del av kurset. Skolene skal i kursplanen beskrive hvordan kurstilbudet gjennom valg av undervisningsemner, -aktiviteter og -metode lever opp til dette kravet. På denne måten må skolen reflektere over hvordan de ulike kursene dekker målene i formålsparagrafen. Kursplanene bør være offentlig tilgjengelige og publiseres på skolenes nettsider.

Dissens: Et mindretall i utvalget (bestående av Rasmus Dyrvig Henriksen og Per Armand Thorbjørnsen) foreslår et krav om at alle kurstilbud (linjene) skal ha en kursplan som viser hvordan målene i folkehøgskolens formålsparagraf er integrert i undervisningen. I kursplanen må det beskrives hvordan målene i formålsparagrafen utgjør minimum 50 prosent av undervisningen på kurset. Skolene skal i kursplanen beskrive hvordan kurstilbudet gjennom valg av undervisningsemner, -aktiviteter og -metode lever opp til dette kravet. Kursplanene skal oppdateres hvis det skjer endringer i årsplanen og må være tilgjengelig ved tilsyn.»

Pedagogisk kompetanse blant undervisningspersonalet

Utvalget har inntrykk av at dagens krav om pedagogisk kompetanse for undervisningspersonalet, med unntaksbestemmelse, fungerer godt. Utvalget ønsker likevel å foreslå en endring i lovkravet for å sikre en viss andel med pedagogisk kompetanse på den enkelte folkehøgskolen.

I folkehøgskolen vil det kunne være behov for å kunne ansette personer uten formell pedagogisk kompetanse. Folkehøgskolen er et sted enkelte søker seg til for å få en pause fra formell utdanning eller ønsker å skifte miljø. Folkehøgskolene oppfattes gjerne som et fristed for ungdom som har falt, eller er i ferd med å falle ut av, videregående opplæring. For disse menneskene kan det være at en voksenperson med lik erfaring, eller en annen type erfaring enn hva et tradisjonelt utdanningsløp gir, kan være den rollemodellen man trenger. I tillegg har enkelte folkehøgskoler en beliggenhet som kan gjøre det vanskelig å tiltrekke seg lærere med høyere utdanning, og noen folkehøgskoler har kurs hvor det er vanskelig å finne lærere med både fagkompetanse og pedagogisk kompetanse.

Utvalget mener at så mange lærere som mulig bør ha pedagogisk kompetanse, men at dagens krav om pedagogisk kompetanse tilsvarende kravene i opplæringsloven kan diskvalifisere personer som har viktig kompetanse og erfaring. Samtidig ønsker ikke utvalget en så generell unntaksbestemmelse som dagens forskrift gir, hvor man ubegrenset kan ansette lærere etter andre kvalifikasjonskrav ved behov.

Utvalget foreslår at det stilles tydeligere krav til pedagogisk kompetanse for lærere på folkehøgskolene, ved at 80 prosent av skolens ansatte lærere må oppfylle kravene i opplæringsloven for pedagogisk kompetanse eller ha fullført videreutdanning i folkehøgskolepedagogikk.

For å sikre folkehøgskolene anledning til å tilby videreutdanning i folkehøgskolepedagogikk til sine ansatte, mener utvalget at skolene bør ha tilgang på tilskuddsordningene for videreutdanning av lærere, se boks 11.2.

Utvalget mener det er viktig at hver folkehøgskole har tilstrekkelig ansatte til å følge opp elevene. Utvalget har vurdert hvorvidt det burde eksistere en norm for lærertetthet i folkehøgskolen, men har ikke faglig grunnlag for å si noe om på hvilket nivå en slik norm burde være.

Bo- og læringsmiljø

Kravene til fysisk læringsmiljø i dagens lovverk omhandler helse, miljø og sikkerhetsmessige hensyn. I tillegg skal læringsmiljøet så langt det lar seg gjøre, være utformet etter prinsipper om universell utforming. Ifølge Unge funksjonshemmede (2019) har mange folkehøgskoler utfordringer med å ta imot elever som trenger tilrettelegging. Unge voksne med funksjonsnedsettelser som ønsker seg et bredt folkehøgskoletilbud på lik linje som andre jevnaldrende, får i realiteten ganske få valgmuligheter. Fordi mange folkehøgskoler eier og drifter skolevirksomhet i eldre bygg, er det forståelig at det kan være vanskelig å tilfredsstille kravene til universell utforming av alle bygg. Utvalget mener likevel det må tilrettelegges for en mer mangfoldig ansatt- og elevmasse enn i dag. Tilrettelegging for at flest mulig kan bruke folkehøgskolen krever at man investerer i langsiktige tiltak for universell utforming, som i mange tilfeller vil være engangskostnader.

Utvalget foreslår at nye folkehøgskoler skal utformes etter krav om universell utforming i plan- og bygningslovens byggetekniske forskrift (TEK17) for å bli godkjent som folkehøgskoler. Eksisterende skoler må arbeide målrettet for å oppdatere eksisterende bygningsmasse til å møte kravene om universell utforming. Ved nybygg på eksisterende folkehøgskoler, skal krav om universell utforming gjelde.

Utvalget oppfatter dagens krav til læringsmiljø som for snevre tatt i betraktning at elevene i all hovedsak bor på skolen og dermed oppholder seg i dette miljøet hele døgnet. I folkehøgskolesammenheng er det naturlig å snakke om et bo- og læringsmiljø. For å ivareta et godt bo- og læringsmiljø på skolen er gode internat, matsal, kjøkken, vaskerom, bad, fellesareal og undervisningsareal viktig. Utvalget mener at folkehøyskoleloven i større grad må ha krav til bomiljøet.

En folkehøgskoles lokaler må ha tilstrekkelig nærhet til hverandre, slik at man unngår spredte campuser. En folkehøgskole blir et lite lokalsamfunn i seg selv i de månedene elevene er der. For danningseffekten ser utvalget det som viktig at det ikke oppstår mange ulike småsamfunn på skolen. Dette tilsier også at skolene bør tenke på gruppesammensetning når de fordeler internatrom til elevene for å sikre mangfoldige grupper.

At Arbeidstilsynet har ansvar for tilsyn med folkehøgskolenes læringsmiljø, mener utvalget fører til at det blir for lite tilsyn med læringsmiljøet på skolene. Etter hva utvalget kjenner til, har Arbeidstilsynet hatt bare én tilsynssak i en folkehøgskole, se kapittel 12.2.2. Med hele arbeidslivet som felt har Arbeidstilsynet et bredt ansvarsområde, og folkehøgskolene skiller seg ut fra de andre ansvarsområdene ved at elevene bor på skolen. Utvalget mener at det bør være færre tilsynsmyndigheter for folkehøgskolesektoren. Se forslag til tiltak i kapittel 12.

11.2 Kvalitetsutvikling og kvalitetssystem

11.2.1 Folkehøgskolenes selvevaluering

Et godt system for kvalitetssikring vil både gi en folkehøgskole verktøyene den trenger for å videreutvikle kvaliteten, og gi staten tilstrekkelig informasjon om at midlene som tildeles, forvaltes på en ansvarlig måte. Folkehøyskoleloven krever at folkehøgskolene utarbeider selvevalueringsrapporter.

Innføringen av selvevaluering må ses i lys av NOU 2000: 14, hvor det ble anbefalt at høgskoler og universiteter i større grad selv skulle være ansvarlige for kvalitetssikring av egen utdanning, og at staten legger større vekt på tilsyn med prosessen for kvalitetsarbeid framfor tilsyn med resultatet. Denne tankegangen var noe av bakgrunnen for at tilsynsmannsfunksjonen i folkehøgskolen ble avviklet (NOU 2001: 16).

Utvalget har fått tilsendt selvevalueringsrapportene fra folkehøgskolene for skoleåret 2020–2021 fra Utdanningsdirektoratet. Disse danner et grunnlag for å få en overordnet innsikt i hvordan skolene løser oppgaven med selvevaluering. Selvevalueringsrapportene varierer i metodikk, tematikk og omfang. Noen rapporter er omfattende redegjørelser om skolens kvalitetsarbeid for skoleåret med analyse av resultater fra spørreundersøkelser og dybdeintervjuer, og med konkrete oppfølgingstiltak. I den andre enden av skalaen er rapporter som består av skoleledelsens betraktninger om foregående skoleår uten noen videre vurdering av kvaliteten eller systematisk datainnsamling.

Folkehøgskoleforbundet (FHF) og Noregs Kristelege Folkehøgskolelag (NKF) foreslår årlige eller flerårige tema for folkehøgskolenes selvevaluering. Utvalget ser at mange skoler retter evalueringen inn mot de temaene. Noen skoler evaluerer bare det aktuelle temaet, mens andre også utarbeider en generell evaluering av skoleåret. For skoleåret 2020–2021 hadde FHF «bærekraft» som tema for selvevalueringen, mens NKF hadde «det sosialpedagogiske blikket».

De fleste rapportene inneholder en beskrivelse av skolens visjon og målformuleringer og prosedyrer for kvalitetsarbeid.

De fleste rapportene viser til at skolene har faste tidspunkt i løpet av skoleåret, hvor elever og ansatte evaluerer skolens undervisningstilbud. Det gir institusjonene innsikt i hva som har fungert godt i løpet av året og mulighet til å gjøre tilpasninger fortløpende i skoleåret. Det er færre som ser ut til å ha gode systemer for dokumentasjon og bearbeiding av resultatene slik at de kan inngå i en overordnet og helhetlig framstilling av skolens kvalitetsarbeid. For enkelte av skolene blir selvevaluering av et aktuelt tema en prosess som foregår på siden av det formelle kvalitetsutviklingssystemet og grenser til å være prosjektbeskrivelser uten evaluering av kvalitet.

Det ser ut til å være stor variasjon i tolkningen av folkehøyskoleloven § 2 bokstav h og hva det innebærer at «skolen skal utarbeide prosedyre for selvevaluering og kvalitetsutvikling som sikrer de tilsatte og elever medvirkning». Noen rapporter er utarbeidet i samråd med elever og ansatte, og noen viser eksplisitt til elevers og ansattes tilbakemeldinger. Andre viser til at elever og ansatte har møtepunkter i løpet av året hvor de har anledning til å komme med tilbakemeldinger, men ofte uten å omtale hva som har blitt drøftet på disse møtene.

Gjennomgangen av selvevalueringsrapportene viser at selv om de fleste rapportene gjengir resultater fra en evaluering, er det mange som har mangler når det kommer til å analysere resultatene og komme med konkrete forslag til tiltak eller oppfølgingspunkt. Oppfølging av resultater i form av tiltak til oppfølging, er likevel en naturlig del av et kvalitetsutviklingsarbeid. NOU 2001: 16 Frihet til mangfold – om folkehøgskolens rammevilkår skriver følgende om intensjonen ved selvevalueringen:

«Selvevaluering innebærer blant annet å etablere rutiner for kritisk å vurdere egen virksomhet, identifisere områder for forbedring, sette inn ressurser på å oppnå forbedringer og vurdere de resultatene man oppnår.»

Kilde: NOU 2001: 16

Konkrete tiltak gjør det også enklere å måle tiltakets effekt og evaluere om man har hatt utvikling på et gitt område over tid. Omtrent halvparten av rapportene har tilbakeskuende avsnitt som ser på tidligere års evalueringer og hvordan oppfølging av tiltak har fungert.

11.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at forslagene om kvalitetssikring i NOU 2001: 16 i for liten grad har blitt fulgt opp av det daværende Utdannings- og forskningsdepartementet. Fordi selvevalueringen må rapporteres til myndighetene, er dagens bestemmelser langt på vei formulert som kontrollkrav og i mindre grad et internt kvalitetsverktøy for den enkelte folkehøgskolen. Dette kommer til uttrykk i tilbakemeldingen fra Noregs Kristelege Folkehøgskolelag på selvevalueringsrapportene til deres medlemsskoler fra 2019. De mente at rapportene i større grad bør være en «integrert del av skoleåret, ikke ekstraarbeid» (Noregs Kristelege Folkehøgskolelag, 2019a). Denne tilbakemeldingen kan etter utvalgets oppfatning tyde på at enkelte folkehøgskoler utarbeider selvevalueringsrapportene fordi det kreves av dem, men i mindre grad integrerer arbeidet med rapporten med det øvrige utviklingsarbeidet på skolen.

Utvalget har ikke inntrykk av at Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet følger opp selvevalueringsrapportene på en tilfredsstillende måte. Utdanningsdirektoratet mottar rapportene, men folkehøgskolene mottar ingen tilbakemelding på innholdet i rapportene fra direktoratet. Utvalget har heller ikke funnet eksempler på tilfeller hvor innholdet i selvevalueringsrapportene har ført til dialog eller tilsyn ved noen folkehøgskoler.

Utvalget mener at det er klare paralleller mellom kravene til kvalitetssystemer for fagskoler, universiteter og høgskoler, og kravet om selvevaluering for folkehøgskolene. Noe av intensjonen er å kreve at informasjon hentes inn og settes i system for videre kvalitetsarbeid, og at man krever standarder for kvalitetsarbeidet heller enn for måloppnåelsen.

Folkehøyskoleloven med forskrift har få krav til kvalitetssystem i folkehøgskolene. Til sammenligning har høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning en egen forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling og en forskrift om tilsyn med utdanningskvalitet. Disse forskriftene inneholder både rapporteringskrav og krav til hvordan institusjonene skal arbeide med kvalitetsutvikling. Tilsvarende oppgaver som det NOKUT har fått for universiteter, høgskoler og fagskoler, er ikke tilført Utdanningsdirektoratet.

Utvalget ønsker å videreutvikle dagens kvalitetssystem i folkehøgskolene hvor selvevaluering er sentralt. Utvalget mener at det trengs felles innholdskrav til evalueringen, slik at det er lettere å avdekke sviktende kvalitet og sammenligne ulike folkehøgskoler. I tillegg til et årlig selvvalgt tema, må det stilles krav til at alle undervisningstilbud evalueres årlig med deltakelse fra elevene. Der hvor sviktende kvalitet avdekkes, skal det settes inn tiltak og skolene må dokumentere hvordan tiltak er fulgt opp og hvorvidt de har gitt ønsket effekt. Kvalitetsarbeidet skal dokumenteres, elevene må bli orientert om resultatene av evalueringer og sentrale dokumenter bør publiseres offentlig.

Utvalget mener at hensikten med folkehøgskolenes selvevaluering er god, men at det er for stor variasjon i utførelse til at rapportene gir grunnlag til å vurdere og sammenligne skolenes kvalitetsarbeid. Utvalget mener selvevalueringene slik de foreligger nå, ikke er en god kilde til styringsinformasjon for myndighetene, men at de kan være gode verktøy for det interne kvalitetsarbeidet.

Utvalget foreslår at selvevalueringen fortsatt inngår i folkehøgskolenes årlige kvalitetsarbeid, men at den er til internt kvalitetsarbeid og til bruk ved tilsyn. Folkehøgskolene bør ikke lenger sende inn selvevalueringsrapportene for kontroll av at selvevaluering er utført. Utvalget foreslår at skolene utarbeider årsrapporter med årsberetning, risikovurderinger, regnskap og nøkkeltall som sendes til myndighetene som hovedkilde til informasjon om skoledriften. Disse rapportene må publiseres på folkehøgskolenes eller Utdanningsdirektoratets nettsider slik at informasjonen blir offentlig tilgjengelig.

11.3 Parter i kvalitetsarbeidet

11.3.1 Tilsyns- og tilskuddsmyndighet

I dag ligger oppfølging av tilskuddsordningen og tilsynsmyndigheten til Utdanningsdirektoratet. Direktoratet mottar folkehøgskolenes selvevalueringsrapporter og en uttalelse fra statsforvalteren som gjennomgår årsregnskapene til folkehøgskolene. På grunnlag av dette kan direktoratet gjennomføre tilsyn, men det er ingen krav som sier at tilsyn skal gjennomføres. Siden 2010 har det bare blitt gjennomført fire tilsyn med folkehøgskoler, i 2013 og 2014 (Utdanningsdirektoratet, 2022d).

Utdanningsdirektoratet har tilsyn med private skoler og økonomisk tilsyn med private barnehager i tillegg til folkehøgskoler. Både Utdanningsdirektoratet og NOKUT har de siste tiårene utviklet det som kalles veiledningsbasert tilsyn. I NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren forklares veiledningsbasert tilsyn slik:

«Sammenlignet med et kontrollbasert tilsyn vil et tilsyn basert på veiledning være en mer optimistisk aktivitet. Faglighet og kunnskapsakkumulasjon står sentralt, og man aksepterer at det kan finnes mange veier til det endelige målet, og at regelverket ikke er et mål i seg selv. Dette fokuset på konsekvensorientering framfor regelorientering gjør at den viktigste kunnskapen en veileder kan ha, er fagkompetanse på de relevante fagfeltene. Omgangsformen med tilsynsobjektene er preget av dialog, der tilsynet formidler sin kunnskap om mulige løsninger, mens [tilsynsobjektet] bidrar med informasjon om kontekstuelle forhold. Det er viktig å ha nærhet til tilsynsobjektet, slik at gjensidig tillit og innsikt kan opparbeides. Resultatlikhet er viktigere enn behandlingslikhet.»

11.3.2 Folkehøgskolerådets rolle i kvalitetsutviklingen

Folkehøgskolerådet har ingen formell myndighet i folkehøgskolenes kvalitetsarbeid. Som skolepolitisk samarbeidsorgan for folkehøgskolesektoren har rådet likevel en naturlig og sentral faglig rolle i kvalitetsarbeidet. Rådet legger til rette for pedagogisk utviklingsarbeid og utarbeider veiledninger og rundskriv med anbefalinger til skolene. Folkehøgskoleorganisasjonene organiserer flere samlingspunkt hvert år hvor de tar opp aktuelle tema som skolene jobber med (Folkehøgskolerådet, 2022c). På disse samlingene kommer ansatte i folkehøgskolesektoren sammen og utveksler erfaringer.

Folkehøgskolerådet har også en viktig rolle i kvalitetsarbeidet ved at de er folkehøgskolenes kontaktpunkt inn mot myndighetene. Rollen som sparringpartner for myndighetene er viktig både for myndighetenes kjennskap til hva som rører seg i sektoren og for at folkehøgskolene skal få innsikt i hva som er viktig for myndighetene.

Hvert år innhenter Folkehøgskolerådet statistikk om følgende forhold i folkehøgskolene og deler det med folkehøgskolene gjennom rundskriv, som legges åpent tilgjengelig på rådets nettsider:

• Lønn for ulike typer stillinger

• Økonomi, for eksempel hva skolene bruker mest penger på

• Elevbetaling

Folkehøgskolenes informasjonskontor gjennomfører også hvert år både «Skolestartundersøkelsen» og «Skolesluttundersøkelsen». Disse sendes ut til alle folkehøgskoleelevene ved skoleårets start og slutt, og gir elevene mulighet til å si noe om forventningene til skoleåret og gi tilbakemelding om det tilbakelagte skoleåret. Disse har likhetstrekk med Studiebarometeret som gjennomføres av NOKUT, men det er forskjell i hvordan spørsmålene om kvaliteten på tilbudet er utformet i de to undersøkelsene. Overordnet sett stiller Studiebarometeret mer detaljerte spørsmål, og dermed gir den også mer konkrete tilbakemeldinger. For eksempel spør skolesluttundersøkelsen om året har bidratt til faglig utvikling, økt samarbeidsevne eller gleden ved å lære, mens Studiebarometeret stiller spørsmål om kvaliteten på kompetansen til lærerne og det fysiske utstyret som er tilgjengelig for studentene. Resultatene fra skolestart- og skolesluttundersøkelsene vil kunne være vanskeligere å bruke for å sette inn ressurser der det er sviktende kvalitet. Resultatene fra disse undersøkelsene er heller ikke offentlig tilgjengelig.

11.3.3 Elevmedvirkning

Folkehøgskoleelevenes medbestemmelsesrett i kvalitetsarbeidet er lovfestet. Denne retten sikrer de fleste folkehøgskolene gjennom elevrådet og ved at elevrådsleder deltar i ulike beslutningsorgan.

Folkehøgskoleelevene har ingen nasjonal elevorganisasjon. Folkehøgskoleelever skiller seg fra andre elever og studenter ved at de som hovedregel er elever bare ett skoleår eller mindre. Dette gjør det vanskeligere å få til godt elevdemokrati fordi man har lite mulighet til overlapp av tillitsvalgte mellom kullene.

11.3.4 Utvalgets vurderinger

Krav til kvalitetsarbeid, mer oppfølging og kontroll og en tilpasset finansieringsordning er virkemidler for å oppnå målet om en mer inkluderende folkehøgskole. Utvalget mener det er viktig at Utdanningsdirektoratet som tilskuddsmyndighet og tilsynsmyndighet sikres tilstrekkelig informasjon og kompetanse om folkehøgskolesektoren for å kunne videreutvikle og bevare den. Det virker som myndighetene har for lite systematisk kunnskap om kvaliteten i sektoren. Årsaken til mangelen på kunnskap er at myndighetene i dag har lite annet enn kontrolloppgaver. Både statsforvalteren og Utdanningsdirektoratet kontrollerer at folkehøgskolene innrapporterer ulike opplysninger i rett tid, men informasjonen tas i liten grad i bruk til å følge opp folkehøgskolene. For å kunne gi gode styringsinstrukser og god veiledning til sektoren, må det tilføres ressurser til å øke kapasitet og kompetanse om folkehøgskolesektoren hos Utdanningsdirektoratet.

Etter utvalgets oppfatning er det naturlig at folkehøgskolesektoren selv har ansvaret for eget kvalitetsarbeid og egen profesjonsutvikling. Den aktive rollen Folkehøgskolerådet tar, kan skyldes et opplevd behov for utfyllende retningslinjer til det relativt overordnede regelverket til folkehøgskolene. Utvalget mener at Folkehøgskolerådet fortsatt skal være sentral i den videre utviklingen av kvalitetsarbeidet i folkehøgskolene. En viktig rolle i kvalitetsarbeidet er også å være folkehøgskolenes kontaktpunkt inn mot myndighetene. Dette taler for at rådet bør styrkes som interesseorganisasjon, se utdypende omtale i kapittel 12.2.3.

Oppsummert anbefaler utvalget at Utdanningsdirektoratet rolle som tilsynsmyndighet i folkehøgskolenes kvalitetsarbeid styrkes, og at Folkehøgskolerådet styrkes slik at det kan støtte opp under, og lede folkehøgskolenes kvalitetsarbeid.

11.4 Kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsutvikling

Det er mange som har behov for kunnskap om kvaliteten ved folkehøgskolene. For å kunne ha et langsiktig og strategisk perspektiv, må et departement ha kunnskap om tilstand og utviklingsbehov for sektoren som skal styres (Direktoratet for forvaltning og ikt, 2019). Slik kan staten utvikle sektoren som helhet og prioritere midler der det trengs mest. Det er også viktig at den brede allmennheten er opplyst om folkehøgskolen, slik at skoleslaget har legitimitet i samfunnet.

En folkehøgskole trenger informasjon om kvaliteten på sine egne og andres tilbud for å kunne jobbe systematisk med kvalitetsutvikling. Informasjonen kan være fra mange ulike typer kilder. Staten har begrenset med statistikk og data om folkehøgskolene. Årlig rapporterer folkehøgskolene elevtall per kurs til Utdanningsdirektoratet som underlag for å beregne statstilskuddet til skolene. Utdanningsdirektoratet har statistikk om kursene, skolene og antall elever per skole fordelt på alder, kjønn og fagområder, inkludert søkerstatistikk. Noen få utvalgte deler av statistikken er offentlig tilgjengelig på nettsidene til leverandøren av rapporteringssystemet (Utdanningsdirektoratet, 2022f). Noe statistikk om antall aktive elever og antall tidligere elever er tilgjengelig hos Statistisk sentralbyrå (Statistisk sentralbyrå, 2021b). Utover dette bidrar ikke staten til systematisk innhenting og deling av informasjon om folkehøgskolene.

Folkehøgskolene skal årlig sende årsregnskap, årsberetning og revisors beretning til statsforvalteren, som sender sin vurdering av dette til Utdanningsdirektoratet. Rapporteringen til statsforvalteren er imidlertid ikke offentlig tilgjengelig. Skolen er også ansvarlig for at fravær føres og at dokumentasjon av dette er tilgjengelig for blant annet Kunnskapsdepartementet.

For at staten skal kunne vurdere om folkehøgskolenes systemer for kvalitetsutvikling er gode nok, hjemler forskriften til folkehøyskoleloven § 14 at Kunnskapsdepartementet kan foreta periodiske metaevalueringer.

I NOU 2001: 16 forklares metaevaluering slik:

«En metaevaluering kan beskrives som en «evaluering av evalueringen». Den vil ha som hovedformål å vurdere den enkelte skoles system for kvalitetsutvikling, det vil si om skolen faktisk utfører selvevaluering, og hva denne benyttes til. I en metaevaluering vil man ikke gå konkret inn i skolens daglige drift, for eksempel ved å måle indikatorer for måloppnåelse, men på sett og vis vurdere skolens egen vurdering av måloppnåelse. Et viktig poeng vil være å vurdere hvordan den institusjon som metaevalueres bruker sin selvevaluering videre for å oppnå kvalitetsutvikling.»

Kilde: NOU 2001: 16, s. 40

Metaevalueringene var tenkt som en kontrollfunksjon fra statens side. Det er ikke blitt gjennomført noen metaevaluering etter at denne hjemmelen kom inn i forskriften.

11.4.1 Kunnskapsgrunnlag i universitets- og høgskolesektoren og fagskolesektoren

Kunnskapen som er tilgjengelig for kvalitetsarbeidet til institusjonene i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning, er til sammenligning omfattende. For universiteter, høgskoler og fagskoler lager Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse årlige tilstandsrapporter som sammenstiller tall for sektorene fra det foregående året (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2022b). Dette inkluderer statistikk om studentene, utdanningstilbudene, institusjonene, gjennomføring og frafall. Mye er statistikk fra Database for statistikk om høyere utdanning (DBH) og Database for statistikk om fagskoleutdanning (DBH-F), hvor svært mye statistikk om utdanningene, studentene og økonomidata ligger åpent tilgjengelig (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2022a). Også Statistisk sentralbyrå publiserer rutinemessig statistikk om ulike deler av utdanningssektoren, men folkehøgskolene er ikke en del av byråets faste publiseringer (Statistisk sentralbyrå, 2022b).

NOKUT gjennomfører studentundersøkelsen Studiebarometeret for både universiteter, høgskoler og fagskoler hvert år, for å undersøke hva studentene mener om utdanningskvaliteten (NOKUT, 2022a). I Studiebarometeret presenteres studentenes tilfredshet med studier og utdanningsinstitusjoner, tilbakemelding og veiledning fra lærere, samt oppgitt tidsbruk på studier og arbeid. Samordna opptak bidrar med utfyllende søkerstatistikk (Samordna opptak, 2022). I tillegg bestiller Kunnskapsdepartementet jevnlig undersøkelser for å få kunnskap om utviklingen i sektorene, blant annet kandidatundersøkelser (NIFU, 2022), arbeidslivsundersøkelser (Støren, et al., 2019) og frafallsundersøkelser (Høst, Skjelbred, & Røsdal, 2018). Alt dette gjør institusjonene i stand til å identifisere sviktende kvalitet i studietilbudene sine, og sette inn målrettede tiltak der det er behov.

11.4.2 Kunnskapsgrunnlag i dansk og svensk folkehøgskolesektor

I Danmark har Undervisningsministeriet en regnskapsportal på nett hvor nøkkeltall fra årsregnskapene til utdanningsinstitusjoner publiseres (Undervisningsministeriet, 2022). Denne portalen er åpent tilgjengelig for offentligheten og gjør det mulig å sammenligne ulike folkehøgskoler med hverandre. Tallene i portalen kan blant annet brukes til å sammenligne skolenes inntekter og kostnader, for eksempel skolenes kostnader knyttet til undervisning, mat og kjøkkensansatte, administrasjon og drift av bygg. Portalen har også tall for antall årselever per lærerårsverk. I tillegg viser regnskapstallene hvor mye skolene bruker på undervisningsmateriale, reiser med mer. Det utarbeides ikke sammenlignende statistikk i denne portalen, men tallene er tilgjengelige dersom man selv ønsker å sammenstille nøkkeltall for sektoren.

Danmarks Statistik, tilsvarende Statistisk sentralbyrå, utarbeider også hvert år statistikk om folkehøgskoleelevene og -kursene. Statistikken viser blant annet elevenes alder, kjønn, utdanningsbakgrunn, innvandringsbakgrunn, inntekt og bopel (Danmarks statistik, 2022).

I Sverige publiserer Statistikmyndigheten SCB, tilsvarende Statistisk sentralbyrå, årlig statistikk om folkehøgskolesektoren. Elevenes kjønn, alder, utdanningsbakgrunn, innvandringsbakgrunn og bopel framgår, men også statistikk over pedagogisk personale og kostnader i folkehøgskolene (Statistikmyndigheten SCB, 2022). Folkbildningsrådet, tilsvarende Folkehøgskolerådet, samler inn data om folkehøgskoledriften fra de svenske folkehøgskolene, og legger fram disse dataene i sin årsberetning. I årsberetningen presenteres nøkkeltall fra folkehøgskolenes årsregnskap og elev- og kursstatistikk (Folkbildningsrådet, 2022). Årsberetningen sendes til Sveriges regjering, og kan kompletteres av utredninger og rapportering om særlige tema som regjeringen har bedt om. Folkbildningsrådet publiserer alle rapporter og årsberetninger på sine nettsider (Folkbildningsrådet, 2018).

11.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at offentliggjøring av statistikk vil føre til at arbeidet med utdanningskvalitet i folkehøgskolesektoren blir ansett som viktigere. Innsamling og publisering av data bidrar både til mer transparens, bedre kvalitet og nødvendig styringsinformasjon for staten. Det finnes for lite systematisk kunnskap om folkehøgskolesektoren i dag, og mye av det som finnes er spredt i ulike kilder og vanskelig tilgjengelig. Utvalget mener at det må settes i gang et arbeid for å innhente, analysere og offentliggjøre statistikk om folkehøgskolesektoren. Slik statistikk gir både viktig styringsinformasjon til myndighetene og viktig informasjon til bruk i folkehøgskolenes interne kvalitetsarbeid.

I dag har potensielle folkehøgskoleelever hovedsakelig markedsføringsmateriale fra folkehøgskolene som kilde til informasjon, når de skal vurdere hvilken folkehøgskole de ønsker å gå på. Søkerne har altså ikke tilgang på objektiv kunnskap om de ulike folkehøgskolene og deres tilbud. Fordi søkerne ofte er 18–19-åringer og bruker en adskillig sum penger på folkehøgskoleåret, mener utvalget det er kritisk å sikre søkerne objektiv informasjon om kursene, slik at de har mulighet til å ta kunnskapsbaserte valg.

Krav til rapportering om enkelte forhold, kan også være en måte å få oppmerksomhet om det staten mener er viktig at folkehøgskolene arbeider med, og som er knyttet til samfunnsmandatet. For eksempel kan mangfoldsindikatorer som rapporteringskrav i kvalitetssystemet være et godt grep for å rette oppmerksomheten mot mangfold. Rapporteringskrav er en mykere form for styring som krever mer ressurser til oppfølging fra myndighetenes side for å vurdere rapporteringen og gi tilbakemelding.

Grunnlagsdata

Det folkehøgskolene rapporterer inn i dag, dekker mye av behovet for kunnskap om sektoren. Problemet er først og fremst at data som samles inn av Utdanningsdirektoratet og statsforvalteren, ikke systematiseres og publiseres eller på andre måter gjøres tilgjengelig for de som har nytte av informasjonen.

Utvalget mener det som hovedsakelig mangler av innrapportering er:

• elevers opplevelse av kvaliteten ved skolen

• statistikk over ansatte, spesielt undervisningspersonell

• mangfoldsindikatorer

Utvalget foreslår fire elementer i et system for å samle inn grunnlagsdata, som til sammen skal gi god informasjon om folkehøgskolesektoren:

• 1. Årlig elevundersøkelse etter modell av Studiebarometeret

  • a. Tilfredshet

  • b. Mobbing

  • c. Utbytte (egenvurdering)

• 2. Registerdata fra Statistisk sentralbyrå

  • a. Mangfoldsindikatorer

  • b. Hva kjennetegner folkehøgskoleelevene før og etter folkehøgskoleåret (gjennomføring av videregående opplæring, videre utdanning og arbeidstilknytning som eksempel)

• 3. Deler av innrapportering fra skolene publiseres offentlig av Utdanningsdirektoratet

  • a. Antall årsverk (lærere)

  • b. Antall elever

  • c. Kurstype

  • d. Statsborgerskap

  • e. Pris

  • f. Etc.

• 4. Forskning

Forslaget til utvalget skal:

• bidra til bedre styringsinformasjon, noe som gir bedre grunnlag for å gjøre risikovurderinger knyttet til tilsyn og for å vurdere behov for vekst og økte bevilgninger

• bidra til at ungdom kan ta mer informerte valg

• bidra til bedre informasjon om kvalitet

• bidra til bedre informasjon om mangfold og sosial mobilitet

Utvalget mener at myndighetene må ta ansvar for at data rapporteres inn og for å lage gode systemer for innrapporteringen. Relevante dokumenter og statistikk må samles effektivt og publiseres på offentlig tilgjengelige nettsider. Særlig er det behov for en brukerundersøkelse som kan innhente elevenes syn på kvaliteten på folkehøgskoleoppholdet.

Elevene må ha tilgang til resultatene for brukerundersøkelsene for hver enkelt skole, slik at de kan gjøre gode valg av skole eller kurs basert på offentlig tilgjengelig informasjon.

En årlig elevundersøkelse kan bidra til mer informerte valg for mulige søkere. En undersøkelse med data for hver enkelt folkehøgskole, gir også tilsynsmyndighetene bedre informasjon om eventuelle risikoer som kan følges opp videre.

Utvalget ønsker også at Statistisk sentralbyrå publiserer folkehøgskoledata jevnlig, og utfører jevnlige analyser basert på registerdata som de allerede har om for eksempel sosioøkonomisk bakgrunn blant elevene.

Publisering av statistikk om folkehøgskolesektoren vil etter utvalgets vurdering kunne føre til at folkehøgskolene arbeider mer systematisk med kvalitetsutvikling. Staten bør samle opplysninger om aktiviteten, resultatene, elevgruppen, de pedagogiske ressursene og økonomien i en årlig tilstandsrapport for folkehøgskolesektoren, etter modell av tilsvarende for fagskoler og høyere utdanning. Dermed vil det være mulig å følge utviklingen i folkehøgskolesektoren over tid, og ha et kunnskapsgrunnlag for politiske beslutninger om tilskuddsordningen til folkehøgskolene.

Det er behov for å standardisere dagens innsamling av data i form av en statistikkportal, for å kunne sammenligne de ulike skolene og arbeide effektivt. I tillegg bør skolene framover innrapportere pedagogisk tetthet (antall årsverk) og pedagogisk kompetanse. Systematisk innsamling til bruk som nøkkeltall for sektoren krever også felles standarder for registrering av data. Det er ønskelig å ha muligheten til å sammenlikne størrelser som folkehøgskolenes økonomiske overskudd og antall lærere per elev, og det må planlegges for automatisk datainnhenting. Myndighetene bør vurdere å regulere en plikt for folkehøgskolene om å rapportere data på linje med andre deler av utdanningssektoren.

Statistikkportal

En statistikkportal kan gi oversikt over tall som er sentrale for å følge utviklingen i folkehøgskolene. Ulike folkehøgskoler kan sammenlignes for eksempel når det gjelder følgende variabler (listen er ikke uttømmende):

• 1) Kurs

  1. Antall

  2. Type

  3. Kurslengde

• 2) Elever

  1. Antall

  2. Kjønn

  3. Dobbelttellende

  4. Internasjonale

• 3) Elevstipendiater

  1. Antall

• 4) Gjennomføring

  1. Hvor mange fullfører ikke

• 5) Pedagogisk kvalitet

  1. Andel med pedagogisk kompetanse

  2. Elever per lærerårsverk

• 6) Drift

  1. Tilskudd

  2. Elevbetaling

  3. Andre inntekter

Utvalget er opptatt av at folkehøgskolene ikke skal rapportere mer enn nødvendig, og helst bare en gang. Det må også legges tilstrekkelig vekt på personvern. Dette ivaretas ved at elevundersøkelsen gjennomføres av andre enn skolen, ved at Statistisk sentralbyrå får et ansvar for analyser med kobling mot registerdata, og at få nye variabler legges inn i eksisterende verktøy for innrapportering. Det er viktig at skolene innrapporterer mest mulig i årsrapporten sin, for å unngå dobbeltrapportering.

Forskning

Forskning på folkehøgskolene har lite omfang i dag, og utvalget mener forskningen bør styrkes. Det finnes ikke i dag god nok kunnskap om hvilken samfunnseffekt folkehøgskolene har, og hvilket utbytte enkeltindividet får av å gå på folkehøgskole. Det er utvalgets inntrykk at folkehøgskolene bidrar betydelig både til samfunnet og individet, men for å sikre folkehøgskolenes plass og legitimitet i framtiden, bør dette følges opp med forskning.

Sett i sammenheng med utvalgets forslag om å øke innsatsen for en bredere rekruttering til folkehøgskolen, er forskning om utbyttet av folkehøgskolen og evaluering av arbeidet med en mer inkluderende folkehøgskole, særlig aktuelle tema for forskning. En større forskningsinnsats avhenger av at det finnes oppdatert statistikk, innsamling av relevante kvantitative og kvalitative data, og at data er tilgjengelige, sammenlignbare, og av god kvalitet.

11.5 Utvalgets forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at kravene til det systematiske kvalitetsarbeidet ved folkehøgskolene skjerpes. I tillegg til et årlig selvvalgt tema må det stilles krav til at alle undervisningstilbud evalueres årlig med deltakelse fra elevene. Der hvor sviktende kvalitet avdekkes, skal det settes inn tiltak og skolene må dokumentere hvordan tiltak er fulgt opp og hvorvidt de har gitt ønsket effekt. Videre må det stilles krav til at alle evalueringer dokumenteres og gjøres tilgjengelig for offentligheten og myndighetene.

• Utvalget foreslår at alle kurstilbud i folkehøgskolene skal ha en kursplan som viser hvordan målene i folkehøyskolelovens formålsparagraf utgjør en vesentlig del av kurset. Kursplanene må være publisert på folkehøgskolens nettsider.7

• Utvalget foreslår at lovkravene knyttet til læringsmiljø utvides til å gjelde både bo- og læringsmiljø, og at disse i større grad enn i dag tar høyde for at elevene oppholder seg på skolen 24 timer i døgnet. Utvalget foreslår også at godkjenningskriteriene for folkehøgskoler inneholder eksplisitte krav til skolens lokaler.

• Utvalget foreslår at nye folkehøgskoler skal utformes etter krav om universell utforming i plan- og bygningslovens byggetekniske forskrift (TEK17) og at eksisterende skoler må arbeide målrettet for å oppdatere eksisterende bygningsmasse til å møte kravene om universell utforming. Ved nybygg på eksisterende folkehøgskoler skal krav om universell utforming gjelde.

• Utvalget foreslår at det stilles tydeligere krav til pedagogisk kompetanse for lærere på folkehøgskolene. 80 prosent av skolens ansatte lærere må oppfylle kravene i opplæringsloven for pedagogisk kompetanse eller ha fullført utdanning i folkehøgskolepedagogikk.

• Utvalget foreslår at folkehøgskoler skal kunne få dekket kostnader til videreutdanning i folkehøgskolepedagogikk ved høgskole eller universitet til lærere som ønsker dette. Det finnes i dag ulike tilskuddsordninger for videreutdanning av lærere, og utvalget foreslår at folkehøgskolelærere bør innlemmes i de eksisterende ordningene.

• Utvalget foreslår at skolene sender årsrapport som følger skoleåret til Utdanningsdirektoratet. Årsrapporten bør inneholde en årsberetning med regnskap, risikovurderinger, redegjørelse om antall kurs, fagtilbud, elevtall, vurdering av mangfold og representativitet og elevbetaling. Årsrapporten bør publiseres på folkehøgskolens nettside.

• Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet gjennomfører mer tilsyn med folkehøgskolenes kvalitetsarbeid.

• Utvalget foreslår å styrke Folkehøgskolerådet slik at det kan støtte opp under, og lede folkehøgskolenes kvalitetsarbeid.

• Utvalget foreslår at tilskuddsbrev til folkehøgskolene publiseres offentlig.

• Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet sørger for å utvikle standardisert innsamling og publisering av data fra folkehøgskolesektoren, slik at informasjon om sektoren blir systematisert og offentlig tilgjengelig. I dag finnes mye informasjon om folkehøgskolesektoren hos Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet uten at dette er standardisert og publisert. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet publiserer data som folkehøgskolene rapporterer inn slik at det er offentlig tilgjengelig og åpner for at man kan sammenligne skoler. Utvalget mener også at Statistisk sentralbyrå bør publisere analyser og statistikk om folkehøgskolesektoren basert på tilgjengelig registerdata og data fra Utdanningsdirektoratet.

• Utvalget foreslår at det årlig gjennomføres en nasjonal elevundersøkelse blant folkehøgskoleelevene etter mal fra Studiebarometeret. Utvalget mener at både potensielle folkehøgskoleelever og offentligheten har behov for objektiv informasjon om kvaliteten på de ulike folkehøgskolenes tilbud. Utvalget foreslår at ansvaret for å gjennomføre og publisere resultater fra en slik undersøkelse, ligger til samme instans som har tilsynsmyndigheten for sektoren.

• Utvalget foreslår å gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å lage en årlig tilstandsrapport om folkehøgskolene, basert på innsamlede opplysninger om sektoren.

• Utvalget foreslår at det utlyses og gjennomføres mer forskning på folkehøgskolesektoren om folkehøgskolens effekt på individ- og samfunnsnivå, for å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for sektoren framover.

• Utvalget foreslår at krav til innrapportering av nødvendige data til offentlig statistikk regelfestes.

12 Styring, tilsyn og ansvar i folkehøgskolesektoren

I dette kapittelet drøfter utvalget hvilke problemer dagens statlige styring av folkehøgskolene gir i form av manglende åpenhet og lite konkret regelverk, med vekt på konsekvensene for å utføre tilsyn og kontroll med folkehøgskolene. Utvalget vurderer også balansen mellom ansvaret folkehøgskolene har for et godt kurstilbud og statens interesse av å følge opp at folkehøgskolene tilbyr god folkehøgskole.

Gjennom forslag om en mer åpen folkehøgskolesektor, mer målrettet statlig styring og tydeligere ansvar i folkehøgskolene for god skoledrift, ønsker utvalget å legge til rette for levedyktige folkehøgskoler med legitimitet i samfunnet.

12.1 En transparent folkehøgskolesektor

12.1.1 Manglende kunnskap om folkehøgskoledriften

Det er lite kunnskap om hvordan tilstanden blant folkehøgskolene er. Dette skyldes for det første at tilskuddsordningen er utformet med få føringer for bruken, jamfør kapittel 6.1. For det andre er det lite innsamling, publisering og standardisering av informasjon om hva tilskudd og elevbetaling går til. Innsamlet informasjon blir også i for liten grad satt sammen og brukt av myndighetene til å danne et bilde av hvordan tilstanden er i folkehøgskolesektoren. Sist, men ikke minst, er det lite forskning på norske folkehøgskoler og hvordan de utfører sitt samfunnsmandat.

Konsekvensen er at myndighetene har lite styringsinformasjon som kan gi grunnlag for beslutninger om tilskuddet til folkehøgskolene. Dette er noen av utfordringene:

• Tilskuddsbrev til folkehøgskolene publiseres ikke offentlig.

• Retningslinjene fra Kunnskapsdepartementet for tilskudd til folkehøgskoler kap. 253. post 70 publiseres ikke offentlig.

• Lite informasjon om tilskuddsordningen, satser og statistikk er offentlige på Utdanningsdirektoratets nettsider. Stipulerte tilskuddssatser er imidlertid offentlig tilgjengelige i dokumenter utarbeidet i Folkehøgskolerådet ment for folkehøgskolesektoren.8

• Statistisk sentralbyrå lager lite statistikk og ingen analyserapporter om utviklingen i sektoren.

• Folkehøgskolene er ikke pålagt å innrapportere data til statistikk og utrednings- eller forvaltningsformål, slik som for eksempel fagskolene.

• Det er ikke noen systematisk innsamling og sammenstilling fra myndighetenes side av data om kvalitet i form av brukerundersøkelser. Folkehøgskolene lager egne årlige brukerundersøkelser, men disse brukes bare internt i folkehøgskolesektoren.

12.1.2 Regelverket gir få føringer

Dagens lov og forskrift for folkehøgskolene er lite detaljert, og loven er utformet som en tilskuddslov, ikke skolelov. Staten ønsket med gjeldende lov å koble folkehøgskolene fra statens direkte styring ved å skille mellom tilskuddsordningen og det faglige innholdet i folkehøgskolene. Ved forrige store revisjon av folkehøyskoleloven som oppfølging av NOU 2001: 16, ble Tilsynsmannen som statlig funksjon og en statlig representant i hver folkehøgskoles styre avviklet. Til gjengjeld fikk folkehøgskolene krav om selv å stå for kvalitetsutviklingen ved selvevaluering og innrapportering av selvevalueringsrapporter til staten, jamfør kapittel 11.2.1. Skillet mellom tilskuddsordningen og skoledriften er ved senere regelendringer blitt mindre skarpt, ved at lovkrav som er felles i alle skolelover også har kommet inn i folkehøyskoleloven.9

Staten har få føringer på bruken av tilskuddet til folkehøgskolene, bortsett fra for særtilskuddet. Tidligere folkehøgskoleforskrift, før 2002, begrenset basistilskuddet og elevtilskuddet til å gjelde undervisningen, slik at den skulle være gratis for elevene (Forskrift om folkehøgskolen (opphevet), 1991).10 Egenbetaling skulle dekke andre utgifter, som kost og losji. Et lite detaljert regelverk og ingen generelle statlige styringsdokumenter for det faglige innholdet, gjør at hver folkehøgskole utarbeider innhold og arbeidsformer for sin folkehøgskole, i henhold til folkehøgskolenes tradisjon. Dette er basert på prinsippet om folkehøgskolenes faglige frihet og en gjennomgående tillit til at den enkelte folkehøgskole selv vet best hva god folkehøgskole er.

Kravene til en statlig tilskuddsordning er ifølge statens økonomiregelverk, at den skal ha følgende fem hovedelementer (Finansdepartementet, 2021):

• Hvilke mål staten ønsker å oppnå med tilskuddsordningen.

• Hvilken målgruppe ordningen skal gjelde for.

• Det skal fastsettes kriterier for måloppnåelse.

• Det skal fastsettes kriterier for tildeling. Kriteriene skal være et grunnlag for å avgrense tilskuddsmottakerne, fastsette tilskuddsbeløpet og for å gi føringer for hva tilskuddet skal brukes til.

• Det skal være et opplegg for oppfølging og kontroll. Normalt skal tilskuddsordningen ha et regelverk.

Utformingen av regelverket for tilskuddsordninger har ifølge Direktoratet for økonomistyring betydning for om tilskuddsordningen er enkel å forvalte eller ikke. Et regelverk som ikke i tilstrekkelig grad omtaler de fem hovedelementene over, mangler viktig informasjon. Særlig blir det vanskelig å se sammenhengen mellom mål, tildelingskriterier og krav til oppfølging og kontroll (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, 2017).

I folkehøyskoleloven er målet for folkehøgskolene etter § 1 å fremme allmenndanning og folkeopplysning. Målene for tilskuddsordningen til folkehøgskolene er formulert slik av regjeringen i budsjettproposisjonen til Stortinget:

«Det generelle driftstilskuddet skal fremme allmenndanning og folkeopplysning, tilskuddet til driften av Folkehøgskolerådet skal fremme kunnskap om og utvikling av folkehøgskolene og tilskuddet til den nordiske folkehøgskolen i Sverige skal bidra til drift av nordisk folkehøgskolevirksomhet.»

Kilde: Prop. 1 S (2021–2022)

Hvem som er målgruppen for tilskuddet, kriteriene for måloppnåelse og for tildeling av tilskudd står i Kunnskapsdepartementets retningslinjer for tilskuddet til folkehøgskoler. Disse er ikke publisert offentlig (Kunnskapsdepartementet, 2000). Målgruppen er elever som tar kurs ved en folkehøgskole og funksjonshemmede elever som tar kurs ved en folkehøgskole som er godkjent for særtilskudd. Kriteriene for måloppnåelse er at folkehøgskolene gir et tilbud som er i samsvar med godkjenningen, og for særtilskuddet at folkehøgskolene opprettholder en stor andel elever med funksjonsnedsettelser i forhold til et gitt normtall. Tildelingskriteriene er tredelt: Folkehøgskolene skal være godkjent, de skal oppfylle vilkår for tilskuddet i lov og forskrift, og skal rapportere i henhold til kravene som er satt.

Det er fastsatt regler i forskriften til lov om folkehøyskoler § 8 og § 9 for beregning av den elevavhengige delen av tilskuddet, men ikke for basistilskuddet og husleietilskuddet.11 Det er heller ikke regulert hvor store andeler de tre tilskuddselementene skal utgjøre i forhold til hverandre. Hvilke skoler som kommer inn under ordningen med særtilskudd, hvor mange elevplasser dette gjelder og hvor stor andel av tilskuddet dette utgjør, er ikke regulert i forskriften.

Generelle og overordnede regler og få rettskilder gir et vanskelig utgangspunkt for å vurdere konkrete situasjoner for folkehøgskolene. NOU 2001: 16 anbefalte bestemmelser i folkehøyskoleloven som skulle sikre elevenes rettigheter ved behandling av disiplinærsaker. Det skulle også etableres prosedyrer som sikrer bred og grundig behandling ved skolen før vedtak om bortvisning og utvisning fattes (NOU 2001: 16). Dette er ikke regulert i dagens regelverk, se også kapittel 12.5.

Folkehøgskolerådet skal etter § 9 i forskriften til folkehøyskoleloven lage en innstilling for fordeling av husleietilskudd12 som Utdanningsdirektoratet så skal bruke for å fordele tilskuddet mellom alle folkehøgskolene. En innstilling er et forslag til fordeling som Utdanningsdirektoratet, som ansvarlig for forvaltningen av tilskuddsordningen, skal forholde seg til. Forskriften har imidlertid ingen føringer for hva forslaget skal baseres på, hva husleietilskuddet har som formål eller hvor mye penger dette tilskuddselementet skal utgjøre. På sin side har Folkehøgskolerådet etablert en fast praksis og vurderingskriterier for innstillingen, regulert i rundskriv (Folkehøgskolerådet, 2021c).

Hovedproblemet med et lite detaljert og generelt regelverk, er at tilsynsmyndighetene får lite som egner seg som målestokk å vurdere driften opp mot. Når det er få krav til kvalitetsarbeidet, er det også få elementer å føre tilsyn med. Sammenhengen mellom mål, tildelingskriterier og krav til måloppnåelse blir uklar. Et så overordnet regelverk som folkehøgskolene nå har, gir også rom for tolkning. Dette krever stor grad av åpenhet i forvaltningen om avgrensninger og vurderinger som kan være vanskelige å etterprøve.

12.1.3 Utvalgets vurderinger

Åpenhet om tilskuddsforvaltningen, fordelingen av tilskudd og hvordan pengene brukes er viktig for legitimiteten til offentlige tilskuddsordninger i et demokratisk samfunn. Sammenlignet med andre deler av utdanningssektoren framstår tilskuddsforvaltningen i folkehøgskolesektoren som lite transparent. Dette er uheldig og i strid med både samfunnets og folkehøgskolenes egne interesser. Allmennheten og myndighetene bør ha tilgang til god informasjon om tilskuddsordningen og hvordan folkehøgskolene drives. Det må være åpenhet om hvordan pengene fra staten tildeles, og hvordan elevbetaling og statstilskudd brukes, og dette må være etterprøvbart.

Årsaken til at folkehøgskolesektoren framstår som lite transparent er etter utvalgets vurdering dels at informasjon, som statistikk, i liten grad er gjort offentlig tilgjengelig. Manglende transparens henger også sammen med at staten har laget et regelverk som verken gir grunnlag for systematisk innhenting av informasjon eller for at informasjon kan brukes som beslutningsgrunnlag. I dag samles det inn forskjellige elevdata og data om folkehøgskolekursene, men ingen bearbeider dataene til en form som egner seg for systematisk bruk. Det er ikke lagt opp til at statistikken skal brukes.

Kravet til statlige tilskuddsordninger om tilsyn, oppfølging og kontroll lar seg vanskelig kombinere med regler og forvaltningspraksis som ikke legger opp til å samle inn og systematisere informasjon. Utvalget mener at myndighetene må ta større ansvar for at data rapporteres inn og for å lage gode systemer for innrapporteringen. Dagens regelverk egner seg heller ikke godt til å føre tilsyn ut fra. Se utdypende omtale om systematisk innhenting av informasjon i kapittel 11.

Utvalget vurderer at regelverket framstår som ubalansert når det gjelder hvilket nivå staten styrer på. Staten detaljstyrer enkelte områder som organiseringen av skoleuken med skole på lørdag. Derimot er det ingen regulering av forholdet mellom basistilskudd, elevavhengig tilskudd og husleietilskudd, og dette overlates til Utdanningsdirektoratet å fastsette i den praktiske forvaltningen. Utvalget mener at forholdet mellom tilskuddselementene og formålet med dem er en så sentral del av tilskuddsordningen at staten bør regulere dette, for å sørge for nødvendig åpenhet og etterprøvbarhet.

Kriteriene for å godkjenne nye folkehøgskoler for tilskudd er de samme som kreves for at en eksisterende folkehøgskole fortsatt skal være berettiget til tilskudd. Folkehøyskoleloven setter disse kriteriene i § 2 og de er ikke utdypet i forskriften. Det stilles blant annet minimumskrav om 35 elever, at folkehøgskolen skal ha et styre med representasjon av elever og tilsatte, ha internat og elevråd, og planlegge kurs av en viss lengde og uten eksamen. Lite av dette er mulig å ha på plass i en planleggingsfase av ny folkehøgskole, men reglene tolkes som at nye folkehøgskoler kan godkjennes for tilskudd før de starter opp, basert på de planene nye folkehøgskoleprosjekter har. Det stilles for eksempel ikke krav til at internatbygget skal være egnet til formålet eller at det er utformet for å inkludere et mangfold av elever.

Reglene i lov og forskrift er altså utformet uten henblikk på at kriterier for å vurdere nye folkehøgskoler skal være annerledes enn kriteriene for fortsatt drift. Utdanningsdirektoratets praksis er riktignok innrettet for å hente inn opplysninger om internatet og skolens planlagte økonomi, men det finnes ikke kriterier i regelverket for å rangere søknadene eller for å avslå dem på annet grunnlag enn det som kreves av eksisterende folkehøgskoler. Etter utvalgets vurdering er dette et eksempel på at regelverket skaper manglende transparens og etterprøvbarhet av beslutninger.

Staten regulerer sektoren gjennom lov og forskrift, men i tillegg finnes retningslinjene for budsjettbevilgningen og ulike rundskriv som utdyper forskriften. Majoriteten av rundskriv og retningslinjer stammer fra perioden fra 2000 til 2005. Regelverket og de ulike rettskildene for folkehøgskolesektoren framstår som fragmentert, preget av mange mindre endringer og vanskelig å få oversikt over. Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet går gjennom retningslinjene og rundskrivene og vurderer hvilket innhold som har karakter av forskrift og som bør legges inn i forskriften. Det må også vurderes hvilket innhold som er instruks til Utdanningsdirektoratet, hvilket innhold som er praksisbeskrivelser og hvilket innhold som er utdatert.

12.2 Myndighetsroller, tilsyn og kontroll

12.2.1 Uklar rollefordeling og mange aktører

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for folkehøyskoleloven og forskriften til lov om folkehøyskoler. Departementet har delegert forvaltningsansvaret for loven med forskrift og tilskuddsordningen til Utdanningsdirektoratet. Det innebærer ansvar for praktisk fortolkning av regelverket for å informere om ordningen, beregne og utbetale tilskudd, fatte vedtak og forberede klagesaker. Ved behov skal Utdanningsdirektoratet også gjennomføre tilsyn og motta søknader om å opprette nye folkehøgskoler og sende søknadene videre til Kunnskapsdepartementet (Kunnskapsdepartementet, 2000).

I tillegg til å gi Utdanningsdirektoratet det praktiske forvaltningsansvaret har departementet utarbeidet flere rundskriv og retningslinjer for tilskuddsordningen. Rundskrivene utdyper og tolker regelverket, mens retningslinjene utfyller og overlapper med lov og forskrift. For eksempel inneholder retningslinjene mer utdypende målformuleringer enn i lov og forskrift, regulering av saksgangen og instruks til Utdanningsdirektoratet om elementer som skal stå i kunngjøringen om tilskuddsordningen.

Folkehøgskolerådet har en rolle som forslagsstiller når det gjelder fordelingen av husleietilskuddet, jamfør forskriften til folkehøyskoleloven § 14. I sin forståelse av rollen har rådet etter utvalgets vurdering videreført hovedinnretningen av husleietilskuddet slik det var regulert i opphevet forskrift om folkehøgskolen av 27. 12 1991 tilhørende folkehøyskoleloven av 1984, som ble avløst av gjeldende folkehøyskolelov i 2003, se boks 12.1.

Folkehøgskolene søker Folkehøgskolerådet om forhåndsgodkjenning for husleietilskudd av sine oppgraderingsprosjekter, på samme måte som de søkte til departementet før 2003. Folkehøgskolerådet vurderer søknadene i henhold til fastsatte kriterier og fatter vedtak om forhåndsgodkjenning av prosjektet med en kostnadsramme. Vedtaket tar forbehold om bevilgning på statsbudsjettet til husleietilskudd, men gir tilsagn om tilskudd i en periode opp til 25 år fram i tid (Folkehøgskolerådet, 2021c). Vedtaksbrev og forbehold om bevilgning på statsbudsjettet kan gi inntrykk av at Folkehøgskolerådet utøver offentlig myndighet overfor folkehøgskolene, uten at dette er tilfelle. Rollen som forslagsstiller gir likevel Folkehøgskolerådet en formalisert rolle i forvaltningen av tilskuddsordningen.

Folkehøgskolerådet har også rollen som høringsinstans for søknader fra nye folkehøgskoleprosjekter om godkjenning for tilskudd. Rollen følger av Utdanningsdirektoratets faste praksis for vurdering av søknader før de sendes til Kunnskapsdepartementet for beslutning. Folkehøgskolerådet vurderer søknadene etter faste kriterier og gir en samlet vurdering om søknadene bør innvilges.

Rollefordelingen mellom Utdanningsdirektoratet og Folkehøgskolerådet skaper uklarhet om hvem som egentlig tar beslutningen om tildeling av tilskudd og på hvilket grunnlag vedtak som ikke er i tråd med Folkehøgskolerådets innstilling, blir fattet. Det finnes, så vidt utvalget vet, ingen rutinebeskrivelser av hvordan samarbeidet mellom disse to foregår eller hvilke hensyn som legges vekt på. Når det ikke finnes kriterier i regelverket for å vurdere nye folkehøgskoler spesielt, og ingen har rettskrav på godkjenning for tilskudd, er Folkehøgskolerådets anbefalinger som høringsinstans noe Kunnskapsdepartementet kan velge om de vil lytte til, ut fra politiske vurderinger. Faglige råd både fra Folkehøgskolerådet og fra Utdanningsdirektoratet har etter regelverket ingen selvstendig betydning for den politiske beslutningen om godkjenning for tilskudd. Rollene til både Folkehøgskolerådet og Utdanningsdirektoratet blir dermed uklare i prosessen med behandling av søknader fra nye folkehøgskoler.

Rollefordelingen mellom Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet kan virke uklar når det gjelder nivået på styringen. På den ene siden styrer departementet gjennom lov og forskrift og delegerer forvaltningsansvaret til direktoratet. På den andre siden styrer departementet detaljert gjennom andre typer rettskilder som rundskriv og retningslinjer, der departementet trekker opp beregningsregler og fastsetter krav til dokumentasjon. Utvalget finner ingen informasjon fra Utdanningsdirektoratet om tolkninger av lov og forskrift på deres nettsider. Detaljstyring fra departementets side kan tilsløre forvaltningsansvaret direktoratet har fått, og etterlate et inntrykk av at departementet likevel ikke har gitt fra seg forvaltningsansvaret.

12.2.2 For lite tilsyn og kontroll med folkehøgskolene

Hovedforutsetningen for å kunne ha tilsyn og kontroll, er et regelverk som setter visse standarder med bestemmelser som er konkret utformet, og dermed lar seg føre tilsyn med. Folkehøgskolesektoren preges av overordnet regulering og få bestemmelser peker seg ut som aktuelle å føre tilsyn etter.

Deretter trengs statistikk og rapportering fra den enkelte folkehøgskolen, som utdypet i kapittel 11, som kan belyse i hvilken grad vilkårene følges. Utdanningsdirektoratet skal føre tilsyn for å avdekke eventuelle forhold som er i strid med loven, forskriften og de fastsatte vilkårene. I praksis innebærer dette trolig først og fremst å undersøke økonomiske forhold. Folkehøgskolene leverer selvevalueringsrapport til Utdanningsdirektoratet hvert år, men siden det er få innholdskrav til rapporten, har ikke direktoratet grunnlag for å føre kontroll med mer enn at selvevalueringen gjennomføres og rapporteres.

Folkehøgskolene leverer regnskap og årsberetning til statsforvalteren i sitt fylke, og statsforvalteren rapporterer videre til Utdanningsdirektoratet om eventuelle særlige forhold. Tilsynsmyndigheten ser altså ikke årsregnskapene og årsrapportene der nøkkeltall om soliditet og styrets vurderinger framkommer. Da mangler Utdanningsdirektoratet en viktig kilde til informasjon for å vurdere risiko for sviktende kvalitet og mislighold i folkehøgskolene. Det er ikke systematisk innsamling av nøkkeltall og data for å belyse risiko, og folkehøgskolene skårer middels på Utdanningsdirektoratets risikovurderinger. Skåren er satt på grunn av få bekymringsmeldinger og liten tilgang på informasjon. Når det er få kilder til informasjon, er det mindre sannsynlig at sviktende kvalitet og avvik oppdages av tilsynsmyndigheten.

Hjemmelen for å føre tilsyn med folkehøgskolene i forskriften til folkehøyskoleloven § 13, plasserer ikke tilsynsansvaret tydelig hos Utdanningsdirektoratet. Det er heller ikke noe konkret om hvilke bestemmelser som skal kontrolleres i forbindelse med tilsyn. Bestemmelsen er overordnet og viser til generelle bestemmelser om vilkår for tilskuddet og Kunnskapsdepartementet og Riksrevisjonens kontroll, se boks 12.2. Dette gir et inntrykk av at tilsyn ikke er en prioritert oppgave, og kan medføre risiko for at tilsynsmyndighetene nedprioriterer tilsynet med folkehøgskolene.

De mange aktørene som har kontroll- og tilsynsoppgaver med folkehøgskolene, gir i seg selv risiko for uklar grensedragning for hvem som fører tilsyn med hva. Både statsforvalteren, Utdanningsdirektoratet, Arbeidstilsynet og Riksrevisjonen har ulike roller, og dette fører til at det kan være tvil om hvem som gjør hva i konkrete saker. I saker i media om ulovlig rustesting i folkehøgskolene har både Utdanningsdirektoratet, statsforvalteren og Arbeidstilsynet uttalt seg. Utvalget kjenner til en tilsynssak i Arbeidstilsynet på en folkehøgskole som følge av en dødsulykke (VG, 2018).

Som tilsynsmyndighet har Utdanningsdirektoratet privatskolene å føre tilsyn med parallelt med folkehøgskolene, samt økonomisk tilsyn med private barnehager. Direktoratet ser hele porteføljen av private skoler under ett og gjør risikovurderinger for alle samtidig, for å bruke tilsynsressursene effektivt. På denne måten er det skolene med høyest risiko, som blir prioritert for tilsyn. Dette medfører en betydelig risiko for at folkehøgskolene sjelden eller aldri får tilsyn, fordi direktoratet har lite informasjon som synliggjør risiko for kvalitetssvikt. I tillegg vil konsekvensene av regelbrudd med stor sannsynlighet vurderes som større i privatskolene, fordi de tilbyr utdanning ungdommene har en lovfestet rett til, som alternativ til offentlig videregående skole.

12.2.3 Utvalgets vurderinger

Prinsippet om folkehøgskolenes faglige frihet og at staten bare skal styre folkehøgskolene gjennom tilskuddsforvaltningen, er i utgangspunktet godt. Likevel har gjennomføringen av prinsippet vist seg å ha noen svakheter, og det kan se ut som at staten har begrenset styringen for mye. For det første trenger tilskuddsordningen mål som setter rammer for hva god folkehøgskole er. Folkehøgskolens faglige frihet er at staten ikke bestemmer innholdet i fagplanene eller måten undervisningen legges opp, men ikke at skolene skal ha tilnærmet full frihet fra statlig styring. Det handler om å finne den riktige balansen mellom skolenes autonomi og statlig styring og ikke se dette som motsetninger.

Utvalget mener også at økt statlig tilsyn og kontroll vil bidra til å gi folkehøgskolene legitimitet. At staten fører tilsyn bidrar til at offentligheten kan ha tillit til kvaliteten i folkehøgskolene og at offentlighetens midler forvaltes på en god måte.

Utvalget mener det er påfallende at staten samler inn begrenset informasjon om hva tilskuddet brukes til, og har lite konkrete regler å føre tilsyn og kontroll etter.

Utvalget er opptatt av å styrke kvaliteten i folkehøgskolen, og mener at økt tilsyn og kontroll kombinert med regler som lar seg kontrollere, er det fremste virkemiddelet for å få til dette. I tillegg er forutsigbare økonomiske rammer etter utvalgets vurdering en forutsetning for god kvalitet.

Det er også viktig at myndighetene prioriterer ressurser til å følge opp folkehøgskolene. Utvalget mener det gir liten nytte at folkehøgskolene sender inn en selvevalueringsrapport til Utdanningsdirektoratet som ikke følges opp og gis tilbakemelding på. Ordningen folkehøgskoleorganisasjonene selv har laget med veiledning for kvalitetsarbeid, hvor skolene får tilbakemeldinger på selvevalueringsrapportene, er etter utvalgets skjønn mer formålstjenlig.

Et særtrekk ved folkehøgskolesektoren er delingen mellom kontroll av regnskap og årsberetninger og tilsyn. Tilsyn av at regelverket etterleves er lagt til Utdanningsdirektoratet og Arbeidstilsynet, mens kontroll av at et korrekt regnskap er levert, er lagt hos statsforvalteren. Å legge ansvaret for kontroll og tilsyn på ett sted, kan gjøre det enklere for tilsynsmyndigheten å fange opp og forebygge sviktende drift. Når tilsyn og kontroll er delt, stopper en del informasjon hos kontrollinstansen og tilflyter ikke tilsynsmyndigheten. Utvalget mener den delte løsningen er medvirkende til at Utdanningsdirektoratet som tilsynsmyndighet ikke har tilgang på data som kunne gi indikasjoner om risiko i folkehøgskolene.

Utvalget foreslår at statsforvalteren ikke lenger skal ha en rolle i tilskuddsordningen for folkehøgskolene, og at Utdanningsdirektoratet mottar alle regnskap og årsberetninger. En mulig gevinst ved å bruke statsforvalteren til å kontrollere regnskapene, er at offentlig eide folkehøgskoler fører regnskap etter kommuneloven, som statsforvalteren kjenner godt. Utvalget anbefaler også at Utdanningsdirektoratet overtar tilsynsoppgavene for læringsmiljøet ved folkehøgskolene, som Arbeidstilsynet har i dag. Internatet er en viktig del av det fysiske og psykiske læringsmiljøet på folkehøgskolen, noe som skiller folkehøgskolen fra andre skoleslag som Arbeidstilsynet har ansvar for. Et godt læringsmiljø er en sentral faktor for å gjøre folkehøgskolen mer tilgjengelig for en mer mangfoldig gruppe elever enn i dag, og med internatlivet påvirker læringsmiljøet hele tilværelsen på folkehøgskolen. Utvalget mener derfor ansvaret for tilsyn med elevenes læringsmiljø, bør ligge til samme instans som har ansvar for den faglige kvaliteten.

Som beskrevet vil Utdanningsdirektoratet vurdere risikoen i folkehøgskolesektoren som moderat i forhold til risikoen ved andre private skoler direktoratet har tilsynsansvar for. Utvalget er bekymret for at folkehøgskolene alltid vil tape kampen om de knappe tilsynsressursene og ende opp uten tilsyn. Etter utvalgets vurdering bør tilsynet legges opp etter inspirasjon av tilsynet med danske folkehøgskoler, det vil si med periodisk tilsyn. I Danmark blir folkehøgskolene kontrollert med jevne mellomrom, men omfanget vurderes ut fra risikovurdering. Forslaget om å tilføre Utdanningsdirektoratet flere oppgaver når det gjelder tilsyn med folkehøgskolene, krever økte ressurser til direktoratet.

Tilsyn er både kontroll og forebygging av dårlig drift gjennom veiledning. Det er behov for mer statlige ressurser til veiledning og til å ha kontakt med folkehøgskolene. Folkehøgskolene trenger hjelp og veiledning fra myndighetene om hvordan de kan drive riktig og godt innenfor regelverket. Utvalget merker seg at det finnes lite veiledninger og forklaringer til regelverket for folkehøgskolene. Spesielt for kravet om at tilskudd og elevbetalinger skal komme elevene til gode, er det uheldig at det verken finnes en forskrift eller veiledningsmateriell som kan konkretisere dette nærmere. Private fagskoler og høgskoler får slik hjelp gjennom en veileder laget av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT, 2018). Utvalget anbefaler også å lage tilgjengelige beskrivelser av hvordan Utdanningsdirektoratet og Folkehøgskolerådet samarbeider og hvem som gjør hva.

God statlig styring er ikke bare å stille krav gjennom lover og regler, men også å ha løpende dialog mellom myndighetene og tilskuddsmottakeren for å avklare spørsmål mer uformelt. Det er verken praktisk eller mulig å ha direkte dialog med 85 folkehøgskoler. Dette taler for at Folkehøgskolerådet bør styrkes både som sentralledd og samordningsorgan for folkehøgskolene, slik at myndighetene har en sparringpartner som kjenner folkehøgskolene og de daglige utfordringene godt. Utvalget har inntrykk av at Folkehøgskolerådet fungerer godt som samordningsorgan blant folkehøgskolene i dag, men at rådet i funksjonen som kontaktorgan med myndighetene, kunne ha nytte av en større stab. Folkehøgskolerådet har fire medarbeidere, mens Folkehøjskolernes Forening i Danmark, som er de danske folkehøgskolenes medlems- og interesseorganisasjon, har 32 medarbeidere (Folkehøjskolernes Forening, 2022g).

Folkehøgskolenes medlemsorganisasjoner eies av folkehøgskolene, og det er på siden av utvalgets mandat å foreslå endringer i denne strukturen. Utvalget stiller seg likevel spørrende til hvorvidt det er nødvendig med fem ulike medlemsorganisasjoner for folkehøgskolene13 og antar at det i dag er en god del dobbeltarbeid i denne organisasjonsstrukturen. Utvalget mener folkehøgskolene kan ha nytte av å forenkle organisasjonsstrukturen sin, og styrke sentralleddet som Folkehøgskolerådet utgjør.

Utvalget mener at regelverket for folkehøgskolene generelt bør være mer konkret og utformes slik at det tilrettelegger for tilsyn, som kan gi merverdi for både myndighetene og skolene. Utvalget anbefaler en gjennomgang av regelverket for folkehøgskolene, for å vurdere hvilke bestemmelser som er konkrete nok til at det kan føres tilsyn etter dem, og hvor regelverket må bygges ut med mer konkretisering. Utvalget foreslår flere nye tiltak i denne utredningen som må regelfestes, som for eksempel styrking av elevrettigheter og en standard for kvalitetsarbeid. Disse forslagene må følges av tilsyn og utformes slik at det er mulig å påvise om reglene følges.

Utdanningsdirektoratets forvaltningsansvar bør tydeliggjøres ved å rendyrke lov og forskrift som virkemidler for styring. Dette bidrar til å skjerme folkehøgskolesektoren fra unødig politisering og legger til rette for en mer langsiktig kunnskapsoppbygging, der det spiller mindre rolle hva som er politisk gangbart på kort sikt. Langsiktighet og faglighet er svært viktig i forvaltningen av folkehøgskolene, som et skoleslag basert på tradisjoner.

12.3 Regulering og tilsyn med bruken av statstilskudd og elevbetaling

Ideell drift er et grunnkrav som stilles til private tilbydere i utdanningssektoren. Både barnehageloven, folkehøyskoleloven, privatskoleloven, fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven inneholder bestemmelser om at statstilskudd og elevbetaling skal komme elevene og studentene til gode.

12.3.1 Regelverket er ikke konkret nok

Sammenliknet med tilsvarende regelverk i privatskoleloven, fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven, er folkehøyskolelovens bestemmelse om at tilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode noe mindre konkret utformet. I motsetning til de andre lovene er det heller ingen forskriftsregulering knyttet til bestemmelsen. Det finnes så vidt utvalget kjenner til, ikke informasjon eller veiledning tilgjengelig for folkehøgskolene om hvordan dette regelverket kan brukes i konkrete situasjoner. Utvalget kjenner heller ikke til at det er gjort tilsyn med folkehøgskoler etter dette regelverket, slik at det er forvaltningspraksis å lene seg på.

Summen av lite konkret regelverk, lite veiledning og lite tilsyn kan gi risiko for at regelverket ikke blir brukt riktig. Det var i alle fall vurderingen bak endringen i barnehageloven av tilsvarende bestemmelse. Lovendringen bygger på Utdanningsdirektoratets undersøkelse av kommunenes erfaringer i å bruke regelverket om offentlige tilskudd og foreldrebetaling i barnehagene. Studien fant at 32 prosent av kommunene mente at regelverket ikke var godt nok, fordi det var for lite konkret og ga for stort rom for tolkning og skjønnsmessige vurderinger. Svært få tilsyn ble gjort med private barnehager på grunnlag av regelen (Prop. 96 L (2019–2020)).

12.3.2 Ingen begrensning av disponering av overskudd

Det finnes ingen regler i folkehøyskoleloven som begrenser folkehøgskolenes adgang til å overføre et eventuelt overskudd av driftstilskuddet og elevbetalingen til neste skoleår. Når vi her snakker om driftstilskudd, mener vi det offentlige tilskuddet til folkehøgskoledrift og elevbetalingen, ikke midler skolene tjener på annen virksomhet. Folkehøgskolene har en treårig forsinkelse på utbetaling av elevtilskudd, noe som gjør at skolene er nødt til å ha en viss økonomisk buffer for å kunne håndtere svingninger i elevkullene fra år til år. I lys av at offentlig tilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode, er det grunn til å tenke gjennom hvilke elever dette kan gjelde. Går folkehøgskolene med overskudd, er det noe av elevbetalingen eller statstilskuddet som vil brukes på senere års elever. Privatskolene har ifølge økonomiforskrift til privatskoleloven § 6-3 anledning til å overføre inntil 25 prosent av alle skolens inntekter til egenkapitalen.

Som andre skoler som eier egne bygg, har folkehøgskolene behov for kapital til vedlikehold og oppgradering av bygningsmasse. Mange folkehøgskoler har trolig en større bygningsmasse enn andre skoler, gitt at internatet er en del av læringsopplegget. Samtidig eier folkehøgskolene i en del tilfeller gamle tradisjonsrike bygninger som krever mye vedlikehold. Folkehøgskolene har dermed behov for å kunne akkumulere en viss egenkapital over tid for avsetting til investeringer.

Ved å ikke stille noen krav om overføringer av overskudd til neste skoleår gis det mulighet til å spare opp midler over flere år, noe som kan gi risiko for at folkehøgskoletilbudet til enkelte elever blir dårligere enn nivået på egenbetaling og statstilskudd tilsier.

12.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at folkehøgskoleregelverket bør bli mer konkret og regulere flere forhold, slik at regelverket både blir enklere å praktisere for folkehøgskolene og enklere å føre tilsyn etter. Utvalget anbefaler å innføre samme konkretiseringer som gjelder for andre private skoler med likelydende krav om at pengene skal komme elevene til gode. Dette vil øke den rettslikheten myndighetene har lagt opp til for utdanningssektoren, ved å innføre samme lovkrav i ulik sektorlovgivning. Samtidig bør det utarbeides veiledning til regelverket som utdyper og gir eksempler.

Utvalget anbefaler å konkretisere kravet om å komme elevene til gode på følgende måte:

1. Sørge for hjemmel i loven til å fastsette forskrifter som konkretiserer kravet i folkehøyskoleloven § 4a.

2. Bruke økonomiforskriften til privatskoleloven som utgangspunkt for å lage konkrete forskriftsbestemmelser til § 4a.

3. Presisere i regelverk eller veiledning at eventuell handel med nærstående, skal gjøres på markedsmessige vilkår, og at styret aktivt må vedta at slik handel kommer elevene til gode og hvordan det skal dokumenteres, jamfør økonomiforskriften til privatskoleloven § 6-2.14

4. Tydeliggjøre i veiledning at utdelinger og utbytte ikke er tillatt.

Lønnsfastsettelse og styregodtgjørelse er eksempler på forhold som kan være problematiske i relasjoner mellom nærstående, forstått som slektninger og familie eller selskaper i et konsern.

For å begrense gråsonene der statstilskuddet kan brukes på annet enn elevene, er det viktig at folkehøgskolesektoren er ideell og har langsiktige formål med driften. Folkehøgskolen er både bolig og undervisningslokale, og byggene er sentrale i kurstilbudet. Det må unngås at statstilskudd brukes på oppgradering av folkehøgskolebygg som så selges med fortjeneste til eierne.

Utvalget anbefaler videre at det innføres en begrensning av hvor mye overskudd folkehøgskolene kan disponere fritt. Begrensningen bør likevel ikke være absolutt, det bør være rom for å overføre mer dersom behovet er begrunnet i for eksempel rehabilitering. Dette kan løses i dialog med tilsynsmyndigheten.

Ved å innføre krav om tilbakeføring av overskudd over 25 prosent av driftstilskuddet og elevbetalingen, begrenses handlefriheten folkehøgskolene har i dag til å disponere pengene slik de selv finner best. Samtidig mener utvalget det er lite sannsynlig at handlingsfriheten begrenses i stor grad om overføringsprosenten settes til 25 prosent, da få eller ingen folkehøgskoler har større overskudd i løpet av et år.

12.4 Styrets ansvar for folkehøgskoledriften

12.4.1 Ansvaret er ikke tydelig plassert

Folkehøgskolens faglige frihet følges av skolens ansvar for at elevene får et folkehøgskoleopphold av god kvalitet. Dette ansvaret ligger hos folkehøgskolens styre. Styret er etter folkehøyskoleloven § 2 skolens øverste ansvarlige organ, og skal føre tilsyn med skolens drift, samt tilsette og si opp personalet. Styret er for eksempel klageinstans for klager fra elever i disiplinærsaker. Styret har også ansvar for elevenes læringsmiljø, jamfør lovens § 5a.

Det er liten kunnskap om hvordan styrene i folkehøgskolen fungerer i dag. Styret skal ta de viktige avgjørelsene i en organisasjon eller bedrift, og er utpekt av eieren for å gjøre nettopp dette. Folkehøyskolelovens formulering i § 2 bokstav f om at «styret skal føre tilsyn med skolens drift» framstår derfor som en tilsløring av at styret har ansvaret for helheten av skolens drift. Sammenliknet med regelverket for private universiteter, høgskoler og fagskoler pålegges ikke styret i folkehøgskolen et tydelig ansvar for at skoledriften følger lover og regler. Ansvaret for at elevene får det kurstilbudet som er forutsatt som grunnlag for godkjenningen, og for at statstilskudd og elevbetaling brukes i tråd med forutsetningene, er heller ikke tydeliggjort. For eksempel må styret ved et privat universitet eller en privat høgskole fatte vedtak før oppstart av nytt studieår, om at det er økonomisk forsvarlig å starte opp et nytt studieår, jamfør universitets- og høyskoleloven § 8-1. En slik strategisk viktig beslutning tar trolig også mange folkehøgskolestyrer, hvis det er regulert i annen lovgivning eller i styrets vedtekter.

Et annet eksempel på styrets ansvar i andre skoleslag, er at styret for privatskolene ifølge privatskoleloven § 5-2 skal sørge for at virksomheten har rett og nødvendig kompetanse og at de ansatte får utvikle seg faglig og pedagogisk. Styrene i privatskolene plikter etter § 5-2 a å ha internkontroll for å sikre at skolene oppfyller kravene i privatskoleloven med forskrifter. Ved internkontroll skal styret utarbeide en beskrivelse av skolens hovedoppgaver, mål og organisering, ha nødvendige rutiner og prosedyrer, avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik. Videre skal internkontrollen dokumenteres i den formen og det omfanget som er nødvendig. Styret skal evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll (Prop. 96 L (2019–2020)).

12.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget er opptatt av god kvalitet i folkehøgskolen og at skolene arbeider systematisk med kvalitetsutvikling. Som omtalt i kapittel 11 bør staten legge bedre til rette for skolenes kvalitetsarbeid ved å stille konkrete krav til kvalitetssystemet og til oppfølgingen av kvalitetsarbeidet. En forutsetning for å stille kvalitetskrav til skolene, er at det er tydelig hvem som er ansvarlig for oppfølgingen og for at det systematiske kvalitetsarbeidet prioriteres. Utvalget mener at gjeldende folkehøyskolelov ikke forplikter styret godt nok, for at driften generelt er i tråd med lover og regler og at økonomien er god. Loven går heller ikke langt nok i å tydeliggjøre styrets ansvar for elevenes læringsmiljø.

Styret har det overordnede ansvaret for at skolens ansatte har riktig kompetanse. Styret bør ha ansvaret for å ansette rektor og eventuelt assisterende rektor, mens skolens daglige ledelse bør ha ansvaret for å ansette lærere og annet personell, supplert med et tilsettingsutvalg der ansatte er representert.

Krav om internkontroll

Etter utvalgets vurdering bør folkehøgskolenes styrer pålegges en tydelig plikt til å sikre at kravene i folkehøyskoleloven og forskriften blir fulgt. Dette bør skje gjennom internkontroll. Hensikten med internkontroll er å jobbe systematisk med skolens verdigrunnlag og mål på en måte som passer skolens egenart, aktiviteter og risiko, slik at resultatet blir god folkehøgskole. Utvalget mener en slik plikt er så viktig at den bør plasseres i folkehøyskoleloven. Styret bør også få et lovfestet ansvar for et system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, og for at dette systemet er forsvarlig og tilpasset folkehøgskolens egenart og aktiviteter.

Utvalget er opptatt av å få på plass regler som gjør det mulig å drive tilsyn med folkehøgskoledriften. Stilles det krav om å arbeide systematisk med internkontroll, og med system for kvalitetsutvikling, gir det tilsynsmyndigheten mulighet til å ha tilsyn med kontrollsystemet for hele driften. Det vil være på samme måte som revisor nå fører ekstern kontroll med regnskapene.

Utvalget foreslår at folkehøyskoleloven får en lignende bestemmelse som privatskoleloven § 5-2 som regulerer styrets oppgaver i en samlet bestemmelse om ansvaret for god folkehøgskoledrift. Spesielt viktig er det at styret hvert år fatter formelt vedtak om at det er økonomisk grunnlag for opptak av nye elever og skoledrift det kommende skoleåret, før skolen tar inn nye elever, jamfør universitets- og høyskoleloven § 8-1. Dette vil kunne forebygge at skolen starter opp med økonomiske problemer, og at elevene blir skadelidende ved en eventuell konkurs i løpet av skoleåret.

Krav om driftsform som stiftelse eller aksjeselskap

Det er også viktig med åpenhet både om hvem som eier folkehøgskolene, om hvem som sitter i styret og om styrets arbeid. Åpenhet om driften er i offentlighetens interesse og gir legitimitet til folkehøgskolene. Vedtekter for styret i folkehøgskolene, årsmøtevedtak og liknende bør publiseres på folkehøgskolenes nettsider og være offentlig tilgjengelige.

Myndighetene stiller ingen kompetansekrav til medlemmene i folkehøgskolenes styre, og det er skoleeiers ansvar å sette sammen styret med representanter fra elevene og de tilsatte. Utvalget mener at eier fortsatt skal ha dette ansvaret, men at det bør stilles større krav til styrets arbeid når det gjelder åpenhet om sitt arbeid, og god økonomiforvaltning. Hensikten med dette er å gi større trygghet enn i dag for at alle folkehøgskoler driver godt.

Krav til god og åpen drift kan stilles på flere måter: En måte er å stille flere krav til folkehøgskolene om rapportering av arbeidet og å kontrollere styrets arbeid. En annen måte er å stille krav til sammensetningen av styrene slik at visse typer kompetanse, for eksempel om økonomi og næringsvirksomhet, skal være representert. Et tredje alternativ er å stille samme krav til driftsformen i folkehøgskolene som til private fagskoler og private universiteter og høgskoler, altså at folkehøgskoler skal være organisert enten som stiftelser eller som aksjeselskap.

Utvalget har vurdert de tre alternativene og anbefaler å stille krav om at folkehøgskoler skal være organisert enten som stiftelse eller som aksjeselskap. Driftsformen aksjeselskap passer for folkehøgskoler som har eiere, mens driftsformen stiftelse er selveid. Både stiftelsesloven og aksjeloven stiller åpenhetskrav til styret og krav til forsvarlig kontroll av regnskap og formuesforvaltning.15 En fordel med dette alternativet er at mange folkehøgskoler allerede er organisert slik, og det samme gjelder private fagskoler, universiteter og høgskoler. Folkehøgskoler som er eid av foreninger bruker aksjelovens styrebestemmelser uformelt for frivillige organisasjoner, slik at et formelt krav om organisering som aksjeselskap, trolig ikke pålegger styrene betydelig større arbeidsbyrde enn i dag.

En annen fordel er at eksisterende lovgivning som tas i bruk endres fortløpende i tråd med samfunnsutviklingen. Å ta i bruk eksisterende lovgivning er mer effektiv ressursbruk enn å lage egne bestemmelser i folkehøyskoleloven og å lage et eget kontrollapparat for styrevirksomheten på siden av for eksempel Stiftelsestilsynet, som allerede har som oppgave å følge opp stiftelsene.

Stiftelser har langsiktige mål, og skal i større grad enn andre organisasjonsformer sikre at formuesverdien disponeres i tråd med dette langsiktige formålet (Stiftelsestilsynet, 2017). Stiftelsesformen egner seg derfor godt for ideelle formål som folkehøgskole. For aksjeselskapsformen vil det være en fordel om regelverk og informasjon tydelig viser at folkehøgskoler er ideelle virksomheter der utdelinger av verdier til eierne ikke forekommer.

I oppfølgingen av dette tiltaket må det tas hensyn til gjeldende regelverk for gebyr ved omregistrering, slik at folkehøgskolene unngår store avgifter ved endring av organisasjonsform.

Utvalget foreslår også at informasjon om folkehøgskolens eierskap og styre må være offentlig tilgjengelig på skolens nettsider.

12.5 Elevenes rettigheter og plikter

12.5.1 Lite forutsigbart regelverk og lite informasjon

Et skoleslag der ulike elever lever tett på hverandre, er et samfunn i miniatyr. Folkehøgskolenes driftsform med internat, samvær og skole 24 timer i døgnet over en lang periode, kan skape rom for flere og annerledes konfliktsaker enn i andre skoleslag. Likevel er elevenes rettigheter og plikter viet liten plass i folkehøyskoleloven sammenliknet med de fleste utdanningslover. Det er heller ikke slik at alle folkehøgskolene har publisert skolereglementet eller ordensreglene sine på nettsidene, slik at elevene kan få innsikt i hvilke krav skolene stiller, før de skriver under på kontrakt for skoleplass.

Elevene ved folkehøgskolene har samme krav på begrunnede vedtak og ryddig saksbehandling som studentene ved universiteter, høgskoler og fagskoler. I alle skoleslagene regnes saker om bortvisning og utvisning og brudd på skolereglementet (disiplinærsaker) som enkeltvedtak der forvaltningsloven gjelder. Det er likevel stor forskjell på hvordan elevenes rettigheter ivaretas i regelverket og i praktisk prosess med klagebehandlingen. Folkehøgskolerådet har utarbeidet «Folkehøgskolen A til Å» hvor det finnes lenker til offentlig regelverk og noe veiledningsmateriell for skolene. Studentene i fagskole, universiteter og høgskoler har adgang til et studentombud for å styrke rettsikkerheten til elevene gjennom råd og veiledning direkte til elevene, noe folkehøgskoleelevene ikke har. Manglende krav i regelverket til for eksempel hva som fører til tap av skoleplassen, gir risiko for at folkehøgskoleelevene ikke har godt nok grunnlag for å ivareta rettighetene sine.

Folkehøyskolelovens knappe regulering om klageordning ved saker om brudd på skolereglementet, kombinert med at det er mange mindre folkehøgskoler, gir risiko for at kompetansen på klagebehandling varierer mellom skolene. For eksempel kan det være varierende i hvilken grad skolene har rutiner og faste prosedyrer for klagebehandling. Klagebehandling etter forvaltningsloven er et område hvor det stilles store krav til skoledriften. Dette kan resultere i en mangel på forutsigbarhet i hvordan klager blir håndtert og vurdert, og gir risiko for sviktende vurderinger.

12.5.2 Utvalgets vurderinger

Regulering i lov og forskrift bør etter utvalgets vurdering tas i bruk i større grad for å styrke elevenes rettigheter. På dette området har ikke folkehøyskoleloven fulgt den generelle samfunnsutviklingen, og staten bør ta et større ansvar for at loven er oppdatert. Like viktig som regler er det at folkehøgskolene har tilgang på veiledning om hvordan reglene skal forstås.

For å modernisere folkehøgskoleregelverket må prinsippet om at staten styrer gjennom forvaltningen av tilskuddsordningen bygges ut. Staten bør også styre gjennom å ivareta elevenes rettigheter ved å regulere medvirkning, prosess for medvirkning og uavhengig klagebehandling i folkehøgskolene. Det at folkehøgskolekurs varer kortere enn universitets- og høgskoleutdanning og ikke gir formell uttelling, er etter utvalgets vurdering ikke et godt argument for at folkehøgskoleelever skal ha svakere rettsvern enn andre elever og studenter.

Innholdet i kontrakten mellom eleven og folkehøgskolen avgjør om eleven har brutt vilkårene, i den grad at folkehøgskolen kan bortvise eller utestenge eleven. Utvalget viser til at Forbrukertilsynet har utarbeidet en veileder for kontraktsvilkårene for private skoler. Veilederen er basert på tilsynets lange erfaring med å føre tilsyn med vilkårene i private skoler i henhold til markedsføringsloven. Den er oppdatert både i henhold til aktuelle tema, lovgivning og rettspraksis. Forbrukertilsynet har også utarbeidet standardiserte kontraktsvilkår som private skoler kan bruke. I veilederen viser Forbrukertilsynet til at avtalen må være vesentlig misligholdt fra studentens side, for at skolen skal kunne si opp skoleplassen. Skolen må videre ha tilstrekkelige varslingsrutiner på plass og studenten må ha mulighet til å rette opp forholdet før studenten mister skoleplassen (Forbrukertilsynet, 2022). Utvalget mener denne veilederen kan være nyttig for folkehøgskolene i utarbeidelsen av elevkontraktene.

I lys av de senere års samfunnsdiskusjoner om seksuell trakassering og mobbing, forventer utvalget også at folkehøgskolene følger opp krav om gode varslingsrutiner. Varslingsrutinene skal være kjent for elevene.

Utvalget viser til vurderingen i NOU 2001: 16 av nødvendigheten av bestemmelser og prosedyrer som ivaretar elevenes rettigheter når det gjelder bortvisning, før vedtak fattes i slike saker (NOU 2001: 16). Utvalget mener at dette er viktige hensyn som i for liten grad er nedfelt i dagens folkehøyskolelov. Utvalget viser også til Sivilombudet, som har uttalt at «Disiplinære reaksjoner overfor elever og studenter ved offentlige skoler, universiteter og høyskoler er uttrykkelig hjemlet i lovgivningen. I privatskoleloven § 3-10 er disiplinærreaksjonene bortvisning og rettighetstap hjemlet og nærmere regulert. Tilsvarende regulering har man ikke i folkehøyskoleloven.» (Dokument nr. 4 (2005–2006)). Når folkehøgskolene utøver offentlig myndighet i beslutninger om bortvisning og utvisning av elever, tilsier det at folkehøyskoleloven må være tydeligere om at bortvisning og utvisning er enkeltvedtak.

Det bør også settes et nivå for hva som skal til for at eleven skal miste skoleplassen eller retten til å følge undervisning i en periode gjennom sentralt gitte regler. Begrunnelsen for dette er at utvisning fra, og tap av, skoleplass i folkehøgskole, ikke bare er et rent privatrettslig spørsmål knyttet til om betingelsene i kontrakten er overholdt, men utøvelse av offentlig myndighet. Hvilken prosedyre som skal følges når folkehøgskolen fatter slike vedtak bør også reguleres nærmere.

Utvalget anbefaler at § 25 i fagskoleloven og § 3-10 i privatskoleloven vurderes som utgangspunkt for en tydeligere regulering i folkehøyskoleloven, se boks 12.3. Reguleringen skal gjelde hva som skal til for at eleven mister skoleplassen, hvem som kan fatte hvilke vedtak i hvilke typer saker, og hvilken prosedyre som gjelder for enkeltvedtak.

Uavhengig klagenemnd

Utvalget mener at en beslutning om tap av skoleplass er så inngripende overfor den eleven det gjelder, at vedtaket bør fattes av styret i den enkelte folkehøgskolen. Styret er øverste ansvarlige organ for folkehøgskolens drift, og bør derfor ta slike strategiske beslutninger. Dagens ordning er at vedtaket fattes av et organ for disiplinærsaker som styret etablerer, som det ikke er stilt krav til at elevene deltar i. I styret er det krav om at elevene skal være representert, og dette mener utvalget er viktig for en balansert vurdering av om vilkårene for tap av skoleplass er oppfylt. Utvalget anbefaler at dagens disiplinærorgan fortsatt kan fatte vedtak om midlertidig bortvisning fra skolen. Utvalget anbefaler å videreføre dagens ordning med at styret behandler klager over midlertidig bortvisning fra skolen.

En annen grunn til å legge vedtaksmyndigheten om tap av skoleplass til styret, er at klagebehandlingen bør være mer uavhengig enn i dag. Elevenes klager i saker der eleven mister skoleplassen, bør etter utvalgets vurdering behandles av en uavhengig klagenemnd og ikke av folkehøgskolenes styre. Forslaget viderefører en klagebehandling i to trinn, men går bort fra dagens ordning med at det ikke er noen utenfor den enkelte folkehøgskolen som vurderer saken.

Utvalget mener det bør opprettes en felles uavhengig klagenemnd for alle saker om tap av skoleplass. Klagenemnda bør settes sammen av ulik kompetanse og ulike perspektiver, slik at både elever, folkehøgskolene og juridisk kompetanse er representert. Utvalget har vurdert om en slik klagenemnd kan organiseres av folkehøgskolene selv. For å sikre uavhengighet og av hensyn til effektiv ressursbruk bør klagenemnda heller knyttes til de eksisterende klagenemndene for universiteter, høgskoler og fagskoler som Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har sekretariatsansvaret for.

Skolereglement og varslingsrutiner

Aamelfot (2021) fant gjennom intervjuer med lærere på ungdomstrinnet at lærerne anså klasseregler som et sentralt grep for å oppnå mål om danning (Aamelfot, 2021). Alle folkehøgskolene bør ha skolereglement, med konkrete rutinebeskrivelser for hvordan og hvem som håndterer elevenes rettigheter, se boks 12.4. Det bør være tydelig hvem som tar kontakt med hvem, hvem som er ansvarlig i folkehøgskolen for at sakene løses, og på hvilket nivå. Skolereglementet bør være offentlig tilgjengelig og kjent for elevene også før de søker folkehøgskole.

Begrunnelsen for dette forslaget er todelt: For det første vil god informasjon og gjennomtenkte rutiner inngi tillit til at folkehøgskolene er rustet til å ivareta elevenes rettigheter og dermed gi et godt folkehøgskoleopphold for elevene. Gode rammer rundt elevene er å trygge elevenes fysiske og psykiske læringsmiljø. Dernest er det en forutsetning for å lage sentrale regler om bortvisning og utvisning, å ha en forankring i trivselsregler i hver enkelt folkehøgskole. Det svenske Folkbildningsrådet har utarbeidet en sjekkliste for folkehøgskolenes studentrettigheter som kan tjene til inspirasjon (Folkbildningsrådet, 2017). Utvalget anbefaler at Folkehøgskolerådet bistår folkehøgskolene med faglig samordning og veiledning.

Utvalget viser til de senere årenes samfunnsdiskusjoner om varsling ved kritikkverdige forhold. Arbeidsmiljøloven ble endret i 2020 både for å styrke varslernes stilling og for at varslingsbestemmelsene også skulle omfatte blant annet elever. Utvalget forventer at folkehøgskolene følger opp dette slik at elevene ved folkehøgskolene har like gode rettigheter som andre elever og studenter, for eksempel ved å lage gode rutiner for varsling.

Elevombud

Folkehøgskoleelevene har ingen utenfor egen skole å kontakte ved tvil om rettigheter. Utvalget mener at alle folkehøgskoleelever bør ha tilgang til et elevombud, som i videregående opplæring, høyere utdanning og fagskoleutdanning, og at denne retten bør lovfestes. Elevombudet bør være felles for alle folkehøgskolene, ha en uavhengig stilling og ansettes i Folkehøgskolerådet. Elevombudet vil ha noen av de samme funksjonene som det elevrettslige rådet har for elevene i svenske folkehøgskoler. Ombudet kan bistå enkeltelever i saker som gjelder brudd på skolereglene.

Parallelt bør folkehøgskolene styrke sitt arbeid med klagebehandling. De bør sørge for godt samarbeid mellom skolene og for offentlig informasjon om hvordan klager håndteres i folkehøgskolene.

12.6 Utvalgets forslag til tiltak

• Utvalget foreslår en opprydding av styringsinstrukser til folkehøgskolene. Utvalget mener Kunnskapsdepartementet må gå gjennom retningslinjer og rundskriv og vurdere hvilket innhold som har karakter av forskrift og instruks og legge dette inn i regelverket og Utdanningsdirektoratets instruks. Departementet bør også vurdere om det er styringsinstrukser som er utdatert og ikke lengre bør gjelde. Utvalget vil med dette begrense departementets styring av folkehøgskolene til lov og forskrift, og redusere antallet styringskanaler for departementet.

• Utvalget foreslår at folkehøyskoleloven med forskrift gjennomgås for å vurdere hvorvidt bestemmelsene er konkrete nok til å kunne føres tilsyn etter. Folkehøgskolenes regelverk må konkretiseres og regulere flere forhold, slik at reglene blir enklere å praktisere for folkehøgskolene og enklere å føre tilsyn etter. Utvalget foreslår å se til regelverket for andre private skoler og innføre mer konkrete krav om at statstilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode.

• Utvalget foreslår at folkehøgskolenes driftsform skal være enten stiftelse eller aksjeselskap.

• Utvalget foreslår at det lages veiledninger og forklaringer til regelverket for folkehøgskoler. Spesielt mener utvalget det er behov for å utdype kravet om at tilskudd og elevbetalinger skal komme elevene til gode.

• Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet bør ha ansvar for å føre tilsyn med folkehøgskoleelevenes læringsmiljø. Ansvaret for dette ligger i Arbeidstilsynet i dag.

• Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet bør ha ansvar for å kontrollere regnskap og årsberetninger for folkehøgskolene, slik at tilsyn og kontroll av folkehøgskolene er samlet i ett organ. Dette ligger til dels til statsforvalteren i dag.

• Utvalget foreslår at det bør føres periodiske tilsyn med folkehøgskolene hvert 6.-10. år, for å sikre god kvalitet. Tilsyn utover dette gjøres basert på risikovurderinger. Utdanningdirektoratet må tilføres mer ressurser for å kunne føre tilsyn med alle folkehøgskolene.

• For å øke transparensen i folkehøgskolesektoren, foreslår utvalget å lage offentlige beskrivelser av hvordan Utdanningsdirektoratet og Folkehøgskolerådet samarbeider.

• For å sikre at Folkehøgskolerådet kan fungere godt som sparringspartner for myndighetene, foreslår utvalget å styrke Folkehøgskolerådet ved at det tilføres mer ressurser.

• Utvalget foreslår å regulere at folkehøgskolene kan overføre inntil 25 prosent av elevbetaling og statstilskudd fra et år til neste driftsår som egenkapital. Ved behov kan skolene søke om å få overføre mer enn 25 prosent.

• Utvalget foreslår følgende reguleringer av styrets ansvar:

  • Folkehøyskoleloven bør få en samlet bestemmelse som regulerer styrets oppgaver, med ansvar for god folkehøgskoledrift og læringsmiljø.

  • Styret får et lovfestet ansvar for et system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, og for at dette systemet er forsvarlig og tilpasset folkehøgskolens egenart og aktiviteter.

  • Styret får et lovfestet ansvar for at folkehøgskolene følger kravene i folkehøyskoleloven og -forskriften, ved å ha system for internkontroll.

  • Styret skal ha det overordnede ansvaret for at skolens ansatte har riktig kompetanse. Styret har ansvar for å ansette rektor og eventuelt assisterende rektor. Skolens daglige ledelse har ansvaret for å ansette lærere og annet personell, supplert med et tilsettingsutvalg der ansatte er representert.

  • Vedtekter for styret i folkehøgskolene, styrets arbeid, årsmøtevedtak og liknende skal være offentlig tilgjengelige og publiseres på folkehøgskolenes nettsider.

• Utvalget foreslår en tydeligere regulering i folkehøyskoleloven av hvem som kan fatte vedtak i hvilke typer saker og hvilken prosedyre som gjelder for enkeltvedtak. Utvalget foreslår å legge inn en lovhjemmel i tråd med § 25 i fagskoleloven og § 3-10 i privatskoleloven.

• Utvalget foreslår at myndighet til å fatte vedtak i midlertidige bortvisningssaker legges til rektor og disiplinærråd, mens vedtak om permanent tap av skoleplass, fattes av styret.

• Utvalget foreslår at klager på vedtak om bortvisning behandles av styret, mens uavhengig klagenemnd behandler klager på vedtak om tap av skoleplass.

• Utvalget foreslår at folkehøgskolene innlemmes i eksisterende ordning med nasjonale klagenemnder i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning, tilknyttet Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

• Utvalget foreslår at folkehøgskolene skal ha et skolereglement som er offentlig kjent og tilgjengelig for elevene, også før de søker skoleplass.

• Utvalget foreslår at alle folkehøgskoleelever skal ha tilgang til et elevombud, og at denne retten skal legges inn i regelverket. Ombudet bør ha en uavhengig stilling og ansettes i Folkehøgskolerådet.

13 Statens tilskudd til folkehøgskolesektoren

I dette kapittelet drøfter utvalget svakheter ved tilskuddsordningen for driftstilskuddet til folkehøgskolene vurdert opp mot de sentrale problemstillingene i utredningen: Manglende transparens i folkehøgskolesektoren, lite tilsyn og kontroll og en relativt homogen elevgruppe. Utvalget drøfter og legger fram sine forslag til hvordan tilskuddsordningen kan utformes for å bli mer transparent og legge bedre til rette for tilsyn og kontroll. Kapittelet handler også om forslag til endringer i folkehøgskolens tilskuddsmodell for å stimulere til å rekruttere elevgrupper som i dag er underrepresentert i folkehøgskolen.

13.1 En mer transparent tilskuddsordning

Avveiningen mellom treffsikkerhet på den ene siden og byråkrati og forvaltningskostnad på den andre siden er nesten alltid sentral ved innrettingen av statlige tilskuddsordninger. Tilsynelatende kan tilskuddsordningen se ut til å være innrettet for å være enkel og billig å forvalte for staten. Elevene utløser tilskudd uten noen nærmere vurderinger, husleietilskuddet er satt ut til Folkehøgskolerådet å forvalte, og basistilskuddet er stabilt og forutsigbart. Dette er en naturlig konsekvens av at statens mål for ordningen er å bidra til folkehøgskoledrift uten å legge direkte føringer for driften.

Som vist i kapittel 7, får folkehøgskolene om lag 1 milliard kroner i driftstilskudd over statsbudsjettet. Dette fordeles mellom et basistilskudd, et elevavhengig tilskudd og et søknadsbasert tilskudd til større renoverings- eller byggeprosjekt. I tillegg har elevene mulighet til å finansiere oppholdet gjennom lån og stipend fra Lånekassen.

Tilskuddet fra staten dekker i gjennomsnitt om lag 40 prosent av inntektene til folkehøgskolene (Folkehøgskolerådet, 2022a). Pengene som elevene selv betaler for skoleåret, utgjør om lag 45 prosent av inntektene. Utover dette får enkelte skoler midler fra fylkeskommuner og kommuner, private organisasjoner eller andre aktører.

13.1.1 Komplisert beregning av tilskuddselementene

Det er svært mange ledd i beregningen av elevtilskuddet, med maksimalt elevtall, internatkapasitet, treårige gjennomsnittstall og omregning til årselever. Staten gir ansvaret for beregningen av husleietilskuddet helt og holdent til Folkehøgskolerådet. Skolene kan i dag ikke få tilskudd for flere elever enn skolens maksimale elevtall. Begrepet godkjent internatkapasitet tjener i dag ingen hensikt, utover at nye skoler får tilskudd basert på det, og at maksimalt elevtall er 20 prosent høyere. Det er forvirrende at godkjent internatkapasitet ikke tilsvarer skolenes faktiske antall sengeplasser. Denne tilskuddsberegningen gjør ordningen lite etterprøvbar og transparent.

Beregningsmåten hvor de første 75 årselevene ganges med 2,4 og de resterende ganges med 1,7, før det igjen ganges med grunnsatsen, bidrar til lite gjennomsiktighet. Å sammenligne finansiering av folkehøgskoler med andre skoleslag blir dermed vanskeligere. Beregningen innebærer i praksis bare at tilskuddet per årselev settes til 70 prosent av grunnsatsen etter elev nummer 75.

13.1.2 Lite transparent tildeling av tilskudd

Forvaltningen av tilskuddsordningen er preget av uklare forvaltningslinjer og lite transparens. Forvaltningen er lagt til Utdanningsdirektoratet, men det er få formelle retningslinjer for tildelingen av midlene og disse er bare delvis offentlig tilgjengelige. Tilskuddsbrevene til skolene blir heller ikke publisert offentlig. Det er også en uklar rollefordeling mellom direktoratet og Folkehøgskolerådet i fordelingen av tilskudd. Det er derfor vanskelig for offentligheten å få innsikt i hvordan pengene tildeles de ulike skolene, og hva pengene brukes til. For eksempel finnes ikke en oversikt over tilskudd per folkehøgskole eller et eksempel på tilskuddsbrev til en folkehøgskole på Utdanningsdirektoratets nettsider.

En offentlig tilskuddsordning som har få kriterier, men som likevel er kompleks slik at det er vanskelig å ettergå og etterprøve tildelingen, trenger etter utvalgets vurdering forenkling og større åpenhet. Offentlig pengebruk må være så transparent som mulig for å sikre legitimitet i samfunnet. Husleietilskuddet er et eksempel på at beregningsgrunnlaget for tilskuddet ikke er åpent tilgjengelig.

13.1.3 Få føringer for bruken av tilskuddet

Det er få overordnede føringer for bruken av midlene. Dette gjelder særlig husleietilskuddet: Staten gir ansvaret for ordningen til Folkehøgskolerådet, og mener selv ingenting om formålet med husleietilskuddet.

Ifølge forskriften til folkehøyskoleloven skal alle skolene ha tilskudd fra alle tre tilskuddselementer. Samtidig er husleietilskuddet søknadsbasert, og flere skoler søker ikke om husleietilskuddsmidler. Det kan skyldes at skolens eiere dekker kostnadene og at skolen derfor ikke har kostnader ved bygg. Likevel får som regel også skolene som ikke søker, en mindre tildeling, ifølge samtaler med Folkehøgskolerådet, fordi det ofte holdes av mer midler til husleietilskudd enn det skolene søker om, og restbeløpet fordeles utover alle skolene etter elevtall. I 2020 mottok tre skoler bare dette restbeløpet og dermed ikke husleietilskudd til spesifikke prosjekter. De øvrige skolene mottok husleietilskudd på mellom 0,1 mill. kroner og 2,6 mill. kroner. At denne beregningen ikke er forankret i regelverk bidrar til lite gjennomsiktighet.

13.1.4 Utvalgets vurderinger

Antall komponenter i driftstilskuddet

Dagens tilskuddsordning består av elevtilskudd, basistilskudd og husleietilskudd. I tillegg kommer særtilskuddet som en integrert del av elevtilskuddet. Utvalget har vurdert å redusere antallet komponenter i driftstilskuddet fra tre til to, ved å innlemme husleietilskuddet i basistilskuddet. I seg selv vil færre elementer kunne bidra til mer transparens og til at tilskuddsordningen blir enklere å forvalte. Risikoen er en mindre treffsikker tilskuddsordning som i mindre grad enn i dag stimulerer til utvikling av skolebyggene.

Utvalget vurderer at det er best å beholde de tre hovedkomponentene som er i ordningen i dag. Basistilskuddet skal reflektere at en folkehøgskole har faste kostnader som påløper uavhengig av skolestørrelse, mens elevtilskuddet skal reflektere kostnader som påløper avhengig av antall elever. Husleietilskuddet bør beholdes som en egen ordning, siden internatet er en vesentlig del av folkehøgskolen og folkehøgskolene har så ulike kostnader ved bygg.

Omregning av elevtall og telletidspunkt

I dag regnes antall elever ved folkehøgskolene om til årselever, basert på hvor mange dager kurset varer, hvor et skoleår er satt til 190 dager. Utvalget mener at dette var hensiktsmessig da korte kurs fremdeles var en større del av folkehøgskolenes portefølje. Omregning til årselever har nå begrenset merverdi, og mest bidrar til et unødvendig ekstra ledd i beregningen. I stedet foreslår utvalget en sats per elev. For halvårskurs kan det gis halv sats. Både helårskurs og halvårskurs kan tilbys til alle grupper. Når utvalget foreslår å fjerne omregning av elever til årselever, er det behov for å regulere hvor langt et folkehøgskoleår er. Utvalget foreslår derfor å regelfeste at et folkehøgskoleår varer i minimum 190 dager.

For de korte kursene som får statstilskudd, foreslår utvalget en sats per dag eller per uke. Dette bidrar til å synliggjøre muligheten for finansiering av disse kursene, også for folkehøgskoler som ikke tilbyr korte kurs i dag. Utvalget foreslår en lavere sats for elevtilskudd for de korte kursene. Den lavere satsen begrunnes med at elever i korte kurs i liten grad bor på skolens område. Utvalget mener det bør finnes unntak fra denne bestemmelsen for de korte kursene som i dag kvalifiserer til tilskudd, jamfør forskrift til lov om folkehøyskoler § 4.

Etter utvalgets vurdering er beregningen av satsene i elevtilskuddet unødvendig komplisert. Utvalget mener at begrepene årselever og tilskuddselever er vanskelig å knytte til faktisk elevtall. Utvalget ser ingen gevinster ved omregningen, men ser en klar ulempe ved at ordningen blir lite transparent. Utvalget mener at omregning fra elever til årselever og til tilskuddselever bør utgå fra ordningen, og at elevsatsene bør kunne knyttes mer direkte til antall faktiske elever ved folkehøgskolen. Omregning var viktig den gangen korte kurs var omfattet av tilskuddsordningen. Nå når slike kurs bare unntaksvis utløser tilskudd, har omregningen liten nytte i forhold til hvor ressurskrevende den er. En enklere måte å beregne elevtilskuddet på har etter utvalgets vurdering ingen konsekvenser for fordeling av tilskuddet, men vil gjøre tilskuddsordningen enklere å forvalte.

Telletidspunktet for antall elever er 1. oktober og 1. april. Elevtallet på disse datoene bestemmer om folkehøgskolen skal få elevtilskudd et halvt eller et helt år. I Danmark er det et mer finmasket system, hvor en elev gir uttelling både ved deltakelse under to uker, mellom to og tolv uker og over tolv uker. Satsen per uke er høyere jo lenger eleven har vært på skolen. I Norge er det få som faller fra folkehøgskolene i løpet av året. Derfor vurderer utvalget at det ikke er behov for en slik differensiering, og at det er tilstrekkelig med to telletidspunkter slik det er i dag.

Det gir forutsigbarhet og stabilitet at elevtilskuddet beregnes utfra et treårig gjennomsnitt, og utvalget foreslår å videreføre dagens ordning med treårig snitt, se også 13.2.2.

Tilskudd til folkehøgskolebygningene

Utvalget mener at det bør komme tydeligere føringer fra staten om hvordan dagens husleietilskudd skal brukes og hvem tilskuddet skal gjelde for. Utvalget har begrenset med grunnlag for å mene noe om hvor stor del av folkehøgskolenes kostnader som er knyttet til bygg. Derfor anbefaler utvalget i utgangspunktet å beholde andelen tilskudd som er forbeholdt bygg i dagens ordning, på om lag 7,5 prosent.

Utdanningsdirektoratet tildeler husleietilskuddet basert på innstilling fra Folkehøgskolerådet, men prosessen fram til vedtak om tildeling er både ressurskrevende og lite transparent. Alternativt kunne man fordelt husleietilskuddet etter fordelingsnøkler som man kan anta samsvarer godt med kostnadene folkehøgskolene har til bygg, som antall kvadratmeter, antall sengeplasser eller antall elever. Dette kan sammenlignes med kapitaltilskuddet til privatskolene, som fordeles etter antall elever, og utgjør i praksis et ekstra elevtilskudd. Husleietilskuddet kan også fordeles flatt utover folkehøgskolene utfra antakelsen om at kostnader ved bygg er nokså uavhengig av elevtall, i praksis et økt basistilskudd. Utvalget mener imidlertid at dette svekker treffsikkerheten til ordningen i for stor grad. Folkehøgskolene har svært ulike kostnader ved bygg, på grunn av alder og tilstand på byggene, og ulik eierstruktur ved at noen eier og noen leier bygg.

Folkehøgskolerådet gir tilsagn om tilskudd til folkehøgskoler som får innvilget søknad om husleietilskudd. Ifølge Folkehøgskolerådet fungerer tilsagnet i praksis som en garanti overfor banken. På denne måten kan den enkelte folkehøgskolen få et større lån enn den ville fått ellers. Dette er imidlertid ikke formelt sett en garanti, siden beslutningen om tildeling av midler tas av andre enn Folkehøgskolerådet. Tilsagnet om tilskudd forutsetter både Stortingets bevilgning og at Utdanningsdirektoratet godkjenner innstillingen til Folkehøgskolerådet.

Folkehøgskolerådet satte ned et arbeidsutvalg med formål om å lage et forenklet og tydeligere reglement for husleietilskuddet. Utvalget hadde også som mål å ta vare på et regelverk som gir skolene forutsigbarhet. I oppfølgingen av arbeidet ble det laget et rundskriv som tydeliggjør retningslinjene til Folkehøgskolerådet for søknad om husleietilskudd, men ingen større endringer ble gjort.16

Et alternativ til dagens husleietilskudd, som ville øke transparensen, kunne være å regelfeste dagens praksis. Det ville likevel fortsatt være uforutsigbart, fordi størrelsen på husleietilskuddet ville avhenge av det generelle rentenivået. Utvalget mener at det samlede tilskuddet som er satt av til byggkostnader skal være det samme fra år til år.

En annen problemstilling er at Folkehøgskolerådet ikke har spesialkompetanse på forvaltning av bygninger, men på hva som er god folkehøgskole. Husbanken har god kompetanse på å forvalte søknadsbaserte ordninger til bygg, og forvalter i dag tilskudd til studentboliger, kommunale utleieboliger, omsorgsboliger og sykehjem. Utvalget mener at Husbanken er en riktigere instans enn Folkehøgskolerådet for å forvalte et søknadsbasert byggtilskudd for folkehøgskoler. Ordningen for bygging og renovering av studentboliger kan brukes som mal for utvikling av en tilskuddsordning for bygging og renovering av bygningene til folkehøgskolene. Dette tilskuddet ville da skilles ut som en egen tilskuddsordning, og vil ligge fast fra år til år.

Utvalget anbefaler å regulere hva husleietilskuddet skal dekke. Både nybygg og større rehabiliteringsprosjekter bør omfattes, og prosjekter som bidrar til større mangfold blant elever og ansatte bør prioriteres. Dette innebærer at universell utforming av eldre bygninger bør være et sentralt mål for tilskuddet. Oppgraderinger som bidrar til å spare energi og dermed til å redusere driftsutgiftene, bør også prioriteres.

Å leie gir i prinsippet større risiko for folkehøgskoledriften enn å eie bygg, fordi man som leietaker kan bli sagt opp av eier. Det er en vanlig ansvarsfordeling mellom leietaker og utleier at det er utleier som står for kostnader til utbedring av bygg, da det er utleier som sitter igjen med gevinsten etter slike investeringer. Oppgraderinger finansieres dermed gjennom den løpende husleien.

Utvalget mener at det ikke er statens oppgave å finansiere oppgradering av bygg gjennom særskilte tilskudd for folkehøgskoler som leier lokaler og slik ta på seg risikoen ved å være leietaker. Samlet vurderer utvalget at det er en vesentlig risiko for at statstilskuddet ikke kommer elevene til gode når folkehøgskoler som leier lokaler mottar husleietilskudd. Utvalget mener derfor at folkehøgskolene ikke lenger skal få husleietilskudd til leide bygg. Tilskuddet bør forbeholdes de byggene folkehøgskolene selv eier. Betegnelsen husleietilskudd for tilskudd til folkehøgskolebygg er etter utvalgets vurdering misvisende, da det er konkrete oppgraderingsprosjekter og ikke løpende leieutgifter som tilskuddet skal bidra til. Tilskuddselementet bør derfor etter utvalgets vurdering få et annet og mer dekkende navn: Tilskudd til folkehøgskolebygg.

Mange folkehøgskoler har inngått lån med banken basert på ordningen som er i dag. Avhengig av hvordan ordningen i Husbanken blir innrettet, anbefaler utvalget en overgangsordning slik at midlene som frigjøres ved avsluttede prosjekter, flyttes over til Husbankens ordning.

Kompensasjon for merverdiavgift

Utvalget har fått innspill fra hovedorganisasjonen for handels- og tjenestenæringen, Virke, om kompensasjon for merverdiavgift for kommunale og fylkeskommunale folkehøgskoler. Merverdiavgiftskompensasjonslovens formål «er å motvirke konkurransevridninger som følge av merverdiavgiftssystemet gjennom at det ytes kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner og visse private og ideelle virksomheter» (Merverdiavgiftskompensasjonsloven, 2004). Virke peker på at dagens praktisering av merverdikompensasjonsloven fører til at kommunale og fylkeskommunale folkehøgskoler får merverdiavgiftskompensasjon, mens private folkehøgskoler ikke får det.

Utvalget sendte i mai 2022 en henvendelse til Finansdepartementet for å få en avklaring på hva som er riktig tolkning av merverdiavgiftskompensasjonsloven når det gjelder folkehøgskoler. Denne henvendelsen ble besvart av Skatteetaten 26. august 2022. Skatteetatens besvarelse konkluderer med at dagens praktisering av regelverket er riktig. Det betyr at folkehøgskoler som er kommunalt eller fylkeskommunalt eid er omfattet av merverdiavgiftskompensasjonsordningen, mens private folkehøgskoler ikke er det.

Virke skriver i sitt brev at det bør være økonomisk likebehandling mellom offentlige og ideelle folkehøgskoler uavhengig av eierform.17 Utvalget støtter denne vurderingen, og mener at offentlig eide folkehøgskolers særstilling når det gjelder merverdiavgiftskompensasjon skaper en konkurransevridning mellom offentlige og private folkehøgskoler som ikke er tilsiktet. Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan forskjellene som skaper konkurransevridning, kan utjevnes. En utjevning i tilskuddet til folkehøgskolene vil kunne få en økonomisk konsekvens for de folkehøgskolene som er omfattet av merverdiavgiftskompensasjonsordningen.

13.2 En tilskuddsordning for vekst og kvalitetsutvikling

13.2.1 Tilskuddsordningen er for avhengig av elevtall

Over tre fjerdedeler av tilskuddet til folkehøgskolene er i dag aktivitetsbasert, det vil si avhengig av elevtall. Med høyt innslag av basistilskudd får institusjonene handlingsrom til å flytte penger dit hvor behovet er størst. Dette forutsetter at myndighetene har tydelige forventninger og tillit til at skolene selv bruker pengene mest formålseffektivt. Til sammenligning er omtrent 30 prosent av universitetene og høgskolenes statstilskudd, og omtrent 20 prosent av fagskolenes tilskudd, aktivitetsbasert. Privatskolenes tilskudd var 100 prosent elevavhengig fram til tilskuddet til bygg kom for noen år siden, men dette tilskuddet tildeles også etter elevtall ved hver skole.

Den høye andelen aktivitetsbasert tilskudd for folkehøgskolene skaper et kontinuerlig press om å holde elevtallet oppe. Til forskjell fra universiteter, høgskoler, fagskoler og privatskoler har folkehøgskolene en rammebasert ordning, som innebærer at satsen per elev avhenger av hvor mange elever som er i sektoren totalt sett. Øker antallet elever i folkehøgskolene, reduseres tilskuddet per elev, fordi bevilgningen ikke økes. Dette skaper et ekstra konkurranseelement. Dynamikken som er tenkt, er at ressurser flyttes innenfor sektoren dit de brukes best. Dette er god bruk av en begrenset ressurs, som rammefinansieringen er. Men det gir også uforutsigbare rammer for enkeltskoler når en så stor del av budsjettet baseres på elevtall alene. Det avler stor konkurranse om elevene. Dette skiller seg fra privatskolenes regelstyrte tilskuddsordning, hvor satsen settes ut fra kostnadsnivået i de offentlige skolene og det samlede tilskuddet på budsjettposten øker og minker med samlet elevtall.

13.2.2 Begrensninger for hvor mange elever som utløser statstilskudd

I dag har folkehøgskolene en begrensning på hvor mange elever som kan utløse elevtilskudd. Noen skoler har likevel langt flere elever enn denne begrensningen, noe som innebærer at de ikke får statstilskudd for disse elevene. Dette medfører risiko for at kvaliteten på det samlede tilbudet er lavere, at elevbetalingen ved skolen må økes tilsvarende, eller at skolen må ha andre eksterne inntektskilder for å kompensere. Konsekvensen av dagens ordning med maksgrense for elevtall er å begrense skolenes vekst i antall elever, selv om mange skoler likevel tar inn flere enn de får tilskudd for. Samtidig hindrer grensen at elevsatsen blir lav som følge av samlet elevvekst i en rammestyrt ordning.

Bakgrunnen for dagens ordning med to ulike elevsatser er sannsynligvis antakelsen om at det er stordriftsfordeler ved å ha mange elever, slik at kostnaden per elev avtar ved høyere elevtall. Utvalget kjenner ikke til noen forarbeider eller andre kilder som viser bakgrunnen for dagens satser.

Tilskuddsordningen for skolene som er godkjent etter privatskoleloven, har inntil nylig operert med et tilsvarende system, men der har tersklene for høy og lav sats variert fra år til år. Den har ligget mellom 34 og 53 elever i de ti årene modellen har vært i bruk.

I dag er det et problem at elever med ekstra behov bare utløser ekstra tilskudd hvis folkehøgskolen har elever under sitt godkjente elevtall. Ved opptak av elever kan folkehøgskolen derfor måtte velge mellom å ta inn to ordinære elever eller en elev som trenger ekstra tilrettelegging. Det finnes ingen muligheter i tilskuddsmodellen for å dekke utgifter til elever med ekstra behov på annet vis.

Gjennom elevtilskuddet belønner tilskuddsordningen vekst i aktivitet, som er begrenset av det maksimale elevtallet. Folkehøyskoleforskriften sier at Utdanningsdirektoratet skal vurdere internatkapasiteten til folkehøgskolene minimum hvert femte år. Det går ikke fram av regelverket eller nettsidene til Utdanningsdirektoratet hvordan denne vurderingen gjøres. Ifølge et innspill Folkehøgskoleutvalget har mottatt fra en folkehøgskole, må skolen vise behovet for en høyere maksgrense ved å ha hatt flere elever enn det maksimalt tilskuddsberettigede tallet over flere år. Dette innebærer at for å vokse, må skolen klare seg uten statstilskudd for noen elever en periode, uten å vite om eller når dette kan føre til en økning i tilskuddet.

At elevtilskuddet baserer seg på treårige gjennomsnittstall to, tre og fire år tilbake i tid, hindrer for store svingninger i tilskuddet fra år til år, men gjør det også vanskelig å vokse, fordi en skole ikke får tilskudd for utvidelser i elevmassen før flere år etterpå.

13.2.3 Ikke forutsigbart for folkehøgskolene, men for staten

Så lenge Stortinget ikke vedtar kutt eller nye midler i statsbudsjettet, forblir den samlede bevilgningen til driftstilskudd den samme fra år til år, med unntak av den ordinære prisjusteringen som gjøres for hele statsbudsjettet. Bevilgningen justeres ikke automatisk med for eksempel endringer i elevtall eller antall godkjente skoler. En stor del av fordelingen mellom skolene kan imidlertid justeres fra år til år. En økning i antall elever totalt sett vil for eksempel medføre en lavere sats per elev, og motsatt vil færre elever medføre en høyere sats. Dette gir forutsigbarhet for staten, men ikke for folkehøgskolene.

At størrelsen på elementene i tilskuddsordningen også kan endres fra år til år, skaper uforutsigbarhet for folkehøgskolene. Størrelsen på det samlede husleietilskuddet følger det generelle rentenivået, og representerer en økonomisk forutsigbarhet for skolene ved at de kan tåle et høyere rentenivå. Samtidig vil et høyere husleietilskudd gjøre den øvrige tilskuddspotten mindre.

Finansieringssystemet til universitetene og høgskolene er bygd opp ut fra et prinsipp om at det er viktig å gi institusjonene et strategisk handlingsrom, gjennom at en stor del av tilskuddet tildeles som et basistilskudd som er stabilt fra år til år. Dette handler ikke bare om at de selv prioriterer midler slik de selv vil – det handler også om forutsigbarhet. Mulighetene for strategiske prioritering og investeringer kan være et argument også for å øke basisen i folkehøgskolenes tilskuddsordning.

13.2.4 Utvalgets vurderinger

Tilskuddsordningen virker å være treffsikker i den forstand at den dekker folkehøgskolenes behov, også tatt i betraktning at svært få folkehøgskoler har måttet legge ned driften. Utvalget har ikke innenfor tidsrammen for utredningen hatt anledning til å sette seg inngående inn i enkeltskolers økonomi, men Folkehøgskolerådet oppgir at økonomien til både store og små folkehøgskoler har vært jevnt over god de senere årene.

Utvalgets inntrykk er at folkehøgskolenes tilskuddsordning virker å være praktisert med en intensjon om å lage en ordning hvor midlene fordeles så riktig og rettferdig som mulig. Den er likevel lite transparent og ordningen med godkjent internatkapasitet hindrer at skolene får betalt for alle sine elever.

Det kan argumenteres for at driftstilskuddet til folkehøgskolene er en sum som Folkehøgskolerådet og Utdanningsdirektoratet fordeler som de mener det er best hvert år, med tre ulike elementer de må vekte og fordele pengene innenfor. Det er positivt at sektoren selv bidrar inn i forvaltningen av midlene, men ordningen krever mye administrasjon og oppfølging, både fra skolene og Folkehøgskolerådet.

Regelstyrt eller rammestyrt ordning

Ifølge mandatet til utvalget er det en forutsetning at tilskuddsordningen skal være rammestyrt, men mandatet inneholder også en føring om å vurdere prinsipper for eventuell vekst i folkehøgskolesektoren. Utvalget ønsker derfor å peke på at noen av dagens utfordringer skyldes at tilskuddsordningen er rammestyrt og ikke regelstyrt, og derfor ikke lar seg løse på annen måte enn å endre dette prinsippet.

Staten er som regel forsiktig med å innføre regelstyrte tilskuddsordninger, fordi det skaper uforutsigbarhet i statens utgifter. Med en budsjettstyrt ordning overføres imidlertid denne uforutsigbarheten til tilskuddsmottakeren, i folkehøgskolenes tilfelle fordi satsen for elevtilskudd avhenger av det samlede elevtallet i sektoren. En regelstyrt ordning legger i sin natur til rette for vekst, siden det samlede tilskuddet til folkehøgskolene øker med økningen i elevtallet. Tilsvarende vil det samlede tilskuddet reduseres når elevtallene blir lavere, noe som kan være tilfelle for folkehøgskolene når vi nå går inn i en tid med mindre ungdomskull. Folkehøgskolenes tilbud ligner noe på privatskolenes, siden begge deler er private utdanningstilbud til ungdom, men privatskolene har regelstyrt tilskuddsordning. Det ligger riktignok en forskjell i at privatskolene tilbyr et lovpålagt tilbud, men det gjør ikke universitetene, høgskolene og fagskolene, som også har regelstyrte ordninger.

Andelen de ulike komponentene utgjør

I 2022 utgjør det elevavhengige tilskuddet om lag 77 prosent av det samlede tilskuddet, mens basistilskuddet utgjør om lag 16 prosent og husleietilskuddet om lag 7,5 prosent. Utvalget mener at den høye andelen elevavhengig tilskudd bidrar til usunn konkurranse om søkerne. Dette kan gå på bekostning av kvaliteten på tilbudene, og utvalget ønsker derfor å redusere andelen elevavhengig tilskudd.

Likevel skal en stor grad av aktivitetsbasert tilskudd fortsatt være hovedregelen i tilskuddsordningen. Aktivitetsbasert tilskudd bidrar til at skolene leverer kurs av god kvalitet. Hvis skolene ikke gjør det, vil de sannsynligvis få færre elever, ettersom en del av rekrutteringen skjer ved at tidligere elever anbefaler skolen til framtidige elever. Utvalget har ikke noe kunnskapsgrunnlag for å mene noe om hvor stort husleietilskuddet skal være, og anbefaler derfor at det skal være på samme nivå som før.

Utvalget anbefaler en reduksjon i elevavhengig tilskudd til fordel for en økning i basistilskuddet. Utvalget anbefaler også at det reguleres hvor stor andel de ulike komponentene i tilskuddsordningen skal utgjøre.

Maksgrense for elevtall som utløser tilskudd

En håndfull folkehøgskoler har i dag flere elever enn de får tilskudd for, og mange folkehøgskoler har elevtall omtrent på det maksimale elevtallet. Utvalget har inntrykk av at Utdanningsdirektoratet justerer opp det maksimale elevtallet ved en skole ved å justere det tilsvarende ned ved en annen skole. Utvalget antar at dette er for å hindre at elevsatsen går ned over tid.

Fordi statstilskuddet skal komme alle elevene ved folkehøgskolen til gode, mener utvalget at alle elever bør utløse tilskudd. Ordningen med justering og omfordeling av godkjent internatkapasitet til folkehøgskoler i vekst, krever at skolene i en periode har flere elever enn de har tilskudd til. Disse elevenes folkehøgskoletilbud må dekkes enten av elevbetalingen, av andre inntekter folkehøgskolene har, eller ved at alle elever får et litt dårligere tilbud. Dette gir en risiko for at kvaliteten i folkehøgskolens tilbud blir dårligere, og at elevene er med på å finansiere de elevplassene skolen ikke får tilskudd for.

I det følgende vil utvalget presentere tre alternativer til dagens måte for fordeling av elevplasser mellom folkehøgskolene. Alle alternativene har som forutsetning at alle elevene ved folkehøgskolen skal utløse statstilskudd:

1. Avvikle all regulering av det maksimale elevtallet ved folkehøgskolene

Alternativet innebærer å gå bort fra en sentralt forvaltet fordeling mellom folkehøgskolene av hvor mange elever som kan utløse tilskudd (godkjent internatkapasitet/maksimalt elevtall).

På kort sikt vil virkningen av å fjerne maksgrensen være at det samlede elevtilskuddet fordeles på flere elever, slik at satsen vil gå ned. Store skoler vil dermed få et større tap enn små skoler, siden store skoler har flere elever, som hver utløser mindre tilskudd. Det er imidlertid hovedsakelig de store skolene som har høyere elevtall enn de får tilskudd for. Disse skolene vil samtidig få en merkbar økning i tilskudd som nesten uansett vil mer enn utligne reduksjonen i tilskudd som følge av lavere elevsats. I 2018–2019 hadde rundt 15 prosent av folkehøgskolene flere elever enn de fikk tilskudd til. To skoler hadde mellom 40 og 60 flere elever enn de fikk tilskudd til.

På lengre sikt er det mer usikkert hva som blir effekten, fordi det er vanskelig å vurdere hvor mange skoler som i dag er begrenset av maksgrensen, og dermed vil ønske å ekspandere hvis maksgrensen fjernes. I forbindelse med justering av folkehøgskolenes internatkapasitet i 2020 meldte skolene et ønske om totalt 730 nye plasser (Folkehøgskolerådet, 2021f). Søkertallene tilsier imidlertid at de fleste som søker folkehøgskole i dag får plass, noe som kan tyde på at å fjerne maksgrensen isolert sett ikke vil føre til stor vekst i elevtall.

2. En felles grense for maksimalt antall elever ved alle folkehøgskoler

En felles grense for maksimalt antall elever ved alle skoler vil ikke bare innebære en maksgrense for tilskudd, men begrense faktisk antall elever skolen har anledning til å ta opp. Slik kan en skole få utløst tilskudd for alle elevene sine samtidig som man begrenser hvor store folkehøgskolene skal kunne være. Utvalget har diskutert hvor den felles grensen for maksimalt antall elever ved en folkehøgskole kan settes, og har vurdert henholdsvis 80 elever, 130 elever og 190 elever.

Settes makstallet for antall elever lavt, vil små folkehøgskoler favoriseres, fordi det samlede elevtilskuddet fordeles på et mindre antall elever enn i dag, og tilskuddet vil dermed øke. I tillegg vil de store skolene måtte legge om driften til mindre skala. I skoleåret 2018–2019 hadde hver folkehøgskole i gjennomsnitt 99 elever på lange kurs, og halvparten hadde mellom 75 og 120 elever. Det var bare ti skoler som i skoleåret 2018–2019 hadde mer enn 130 elever. Små og mellomstore folkehøgskoler vil derfor komme best ut med et alternativ på 130 elever.

Bare to skoler hadde mer enn 190 elever i skoleåret 2018–2019, se omtale i kapittel 3.7.5. Siden å sette et makstall på 190 elever påvirker så få skoler, mener utvalget at effekten av dette makstallet vil være så å si den samme som for alternativ 1, der det maksimale elevtallet avvikles helt, og viser til omtalen av dette.

3. Justere dagens sentralt forvaltede fordeling

Med dette alternativet skal maksgrensene for hver enkelt skole bedre reflektere det elevtallet skolen faktisk har. Med dette alternativet videreføres en individuell og sentralt forvaltet grense for hvor mange elever hver enkelt skole kan ha.

Utvalgets vurderinger av felles maksgrense for elevtall

Utvalget har vurdert de ulike alternativene, og mener at det er behov for justeringer av dagens ordning fordi den i for liten grad gir grunnlag for dynamikk i folkehøgskolesektoren.

Utvalget anbefaler å fjerne den sentralforvaltede fordelingen av hvor mange elever per folkehøgskole som kan utløse tilskudd. I stedet foreslår utvalget en felles maksgrense på 190 elever per skole. En høy maksgrense vil sikre at skoler som har vist positiv utvikling i søkertall vil kunne belønnes for dette, uten at det nødvendigvis fører til færre elevplasser hos mindre skoler. Utvalget mener at dagens sentralforvaltning med små justeringer av elevplasser hvert femte år, innebærer for stor risiko for at folkehøgskoler som driver godt over lang tid, ikke får uttelling for dette. Elevplassene de kunne ha hatt, er tildelt andre folkehøgskoler, som kanskje ikke klarer å fylle opp plassene. Systemet for fordeling av elevplasser er ikke dimensjonert for å støtte opp under den store konkurransen om elevene som tilskuddsordningen for øvrig legger opp til. Godkjent internatkapasitet er et begrep som bør utgå, i og med at det i dag ikke er denne, men maksimalt elevtall som begrenser skolenes tilskudd, i dag beregnet til 120 prosent av godkjent internatkapasitet.

Utvalget vurderer at det har vist seg vanskelig med dagens ordning å opprettholde en rimelig fordeling av elevplassene over tid. En gang tok fordelingen av elevplasser utgangspunkt i en reell elevkapasitet ved folkehøgskolen, men over tid skjer endringer som systemet ikke fanger opp i tilstrekkelig grad. Med så lite rom for justeringer som i dag, tenderer systemet etter utvalgets vurdering til å være historisk betinget uten å reflektere dagens virkelighet.

Det er grunn til å regulere tilgangen til folkehøgskole som et gode for samfunnet, men utvalget har ikke noe kunnskapsgrunnlag om skolestørrelsens betydning i folkehøgskolen. Uten indikasjoner på om små eller store skoler betyr noe for mulighetene til å lage god folkehøgskole, og med dagens skolestørrelse i mente, mener utvalget at et makstall som reflekterer dagens større skoler er et rimelig forslag.

Dissens: Et mindretall i utvalget (bestående av Astrid Moen og Thea Solberg) foreslår en felles maksgrense på 130 elever. God folkehøgskolepedagogikk, som innebærer et sterkt fellesskap, levende elevdemokrati og tette forhold mellom elever og ansatte, er vanskelig med skoler større enn 130 elever.

Dissens: Et annet mindretall i utvalget (bestående av Gunnar Birkeland) anbefaler å justere ordningen med godkjent internatkapasitet som styrende for hvor mange elever den enkelte skole skal være dimensjonert for. Dagens ordning med godkjent internatkapasitet og maksimalt elevtall på 120 prosent av godkjent internatkapasitet er lite formålstjenlig. Elevtallet som etter gjeldende ordning utgjør maksimalt elevtall ved den enkelte skole (= godkjent internatkapasitet x 120 prosent), bør utgjøre ny «godkjent internatkapasitet» og utløse tilskudd. For å øke dynamikken i ordningen bør Utdanningsdirektoratet hvert 3. år justere skolenes internatkapasitet, med bakgrunn i de siste tre års elevbelegg ved skolene. Ordningen med «maksimalt elevtall» bør utgå fra tilskuddsordningen.

Gunnar Birkeland mener også at godkjent internatkapasitet bør videreføres som utgangspunkt for beregning av husleiegrunnlaget det kan søkes om rentetilskudd til, ved ombygging og oppgradering av byggmassen.

Antall satser i elevtilskuddet og forholdet mellom dem

Utvalgets vurdering er at dagens tilskuddsordning til en viss grad legger til rette for et mangfold av skoler, men at den kan gjøre det i enda større grad. Utformingen av elevtilskuddet med en eller flere satser må ses i sammenheng med hvordan grensen for maksimalt elevtall settes.

Utvalget ønsker å beholde et system med flere satser for elevtilskudd. Dersom forslaget om et maksimalt elevtall på 190 elever følges opp, vil staten gi tilskudd til flere elever per skole enn tidligere. Det er da rimelig å vurdere om samme sats skal gjelde for alle elevtall over 75, eller om det skal innføres en eller flere satser som gjelder for de høyeste elevtallene (såkalte knekkpunkt). En slik endring med egne satser for de høyeste elevtallene kan begrunnes både i eventuelle stordriftsfordeler ved mange elever, og for å begrense vekst fordi man mener at skolene ikke bør bli større enn en viss størrelse. Utvalget mener at folkehøgskolene ikke bør bli for store, siden det sosiale miljøet og det å bli kjent er en viktig del av læringsutbyttet. Det kan være enklere å bli kjent med andre i mindre miljøer. Utvalget har imidlertid ikke kunnskap om hva som er den optimale skolestørrelsen, se kapittel 10.3.1.

Ulike andeler basistilskudd og ulike innretninger av elevtilskuddet

Utvalget ønsker en tilskuddsordning for driftstilskudd som er forutsigbar, stabil, transparent og enkel å forvalte. Samtidig må ordningen bidra til vekst, mangfold og effektiv drift i større grad enn dagens ordning, ved å gjenspeile den aktiviteten som er på folkehøgskolen.

Utvalget ønsker å beskrive konsekvensene av ulike modeller for driftstilskudd for tre grupper skoler: små folkehøgskoler og store folkehøgskoler med elevtall henholdsvis under og over maksgrensen på 190 elever. Små skoler refererer her til skoler med elevtall godt under maksgrensen. Jo færre elever skolen har, jo sterke vil effektene som beskrives være.

Det er flere effekter som virker i ulike retninger. Det samlede utslaget for en enkelt folkehøgskole kommer derfor an på styrken de ulike effektene har:

• En økning i basistilskuddet vil isolert sett være positivt for små skoler og negativt for store skoler, siden det vil føre til en lavere sats for elevtilskudd.

• En høy maksgrense for elevtall vil være positivt for folkehøgskoler som i dag har flere elever enn sitt maksimale elevtall. Det vil være negativt for små skoler og store skoler med elevtall som er lavere enn maksgrensen, siden det samlede elevtilskuddet skal fordeles på litt flere elever, og elevsatsen dermed går ned. Denne reduksjonen vil også gjelde skolene med elevtall høyere enn maksgrensen, men effekten av å få tilskudd for elever som tidligere ikke har utløst tilskudd, vil nesten uansett føre til en netto positiv effekt.

• Innføringen av en ekstra (litt lavere) sats for de høyeste elevtallene vil være positivt for de små skolene og negativt for de store skolene.

Den samlede tendensen for de ulike gruppene med skoler vises i tabell 13.1.

Ulike modeller for beregning av tilskudd

I tillegg til økt basis, felles maksgrense og ekstra elevsatser har utvalget vurdert hvor stort basistilskuddet skal være, når den ekstra elevsatsen skal gjelde fra og hvor mye lavere den skal være. I det følgende presenteres fire ulike modeller som inneholder forutsetningene fra tabellene over, men med ulik størrelse på basis og innretning på elevsatsene. Modellene er presentert i en rekkefølge fra mest i favør av de store skolene, til mest i favør av de små skolene.

Utvalget er ikke kjent med bakgrunnen for at terskelen for å utløse lav sats ble satt til akkurat den 75. eleven og at satsen blir redusert til 70 prosent av den opprinnelige satsen. Utvalget har heller ikke noe grunnlag for å mene at dette er et dårlig utgangspunkt, så denne grunninnretningen er beholdt i alle modellene. Husleietilskuddet er beholdt som i dag, med 7,5 prosent av det samlede tilskuddet. Det er lagt til grunn at tilskuddsordningen er rammestyrt.

Modell 1 – forenklet dagens modell med liten økning i basistilskuddet

Denne modellen er en forenkling av dagens modell som i tillegg inneholder en økning i basistilskuddet fra 16 prosent i dagens ordning til 22,5 prosent, mot en tilsvarende reduksjon i elevtilskuddet.

Modell 2 – som modell 1 men med tre satser

Modell 2 er som modell 1, men med tre satser for elevtilskudd for at de siste elevene ved ekstra store folkehøgskoler ikke skal utløse fullt så stort tilskudd. Den tredje satsen slår inn ved elev nummer 130, og blir da satt til 50 prosent av satsen som gjelder til og med elev nummer 75.

Modell 3 – som modell 2, men ekstra sats slår inn tidligere

I denne modellen slår den ekstra satsen inn ved elev 110 istedenfor elev 130. I tillegg er det elevavhengige tilskuddet redusert til 60 prosent, noe som betyr at basistilskuddet er mer enn doblet fra dagens 16 prosent til 32,5 prosent.

Modell 4 – som modell 3, men med en lavere ekstra sats

Denne modellen er som modell 3, men den laveste satsen er her på 35 prosent. Basistilskuddet er som i modell 3 på 32,5 prosent.

Fra dagens ordning til modell 1, 2, 3 og 4 er det noen hovedtendenser. De minste folkehøgskolene har små endringer i modell 1, men mot modell 4 blir endringene stadig mer positive for dem. Folkehøgskolene med høyere elevtall enn det de får tilskudd for, får gradvis litt lavere positivt utfall fra modell 1 til modell 4. Enkelt sagt blir det verre å være stor og bedre å være liten mot modell 4. Det vil samtidig bli ganske bra for de største som i dag har flere elever enn de får tilskudd for, siden effekten av å få tilskudd for alle elever sannsynligvis vil mer enn utligne effekten av en noe lavere elevsats som følge av høyere basis og høyere maksgrense.

To argumenter er særlig tungtveiende for en treffsikker ordning. Det gjelder om ordningen reflekterer kostnadsstrukturen i små og store folkehøgskoler og om den begrenser folkehøgskolens vekst for å unngå at kvaliteten blir sviktende. Utvalget har ikke noe systematisk kunnskapsgrunnlag for å mene noe om verken hvor stor en folkehøgskole bør være for å gi god kvalitet eller om hvordan kostnadsstrukturen i små og store folkehøgskoler er. Utvalgets drøftinger og anbefalinger tar derfor utgangspunkt i de overordnede konsekvensene modellene har for folkehøgskolene.

Andel basistilskudd og elevtilskudd

Utvalget anbefaler modell 2 der basistilskuddet økes til 22,5 prosent fra dagens 16 prosent, mot en tilsvarende reduksjon i elevtilskuddet. Utvalget mener at en økning av basistilskuddet vil kunne øke forutsigbarheten for folkehøgskolene om hvilken finansiering de får, og dermed bidra til å sikre en grunnleggende kvalitet hos alle folkehøgskoler. Et økt basistilskudd skal gi insentiver til å arbeide med kvalitetsutvikling. Den høye andelen aktivitetsbasert tilskudd for folkehøgskolene gir insentiver til å holde elevtallet oppe og stimulerer dermed konkurranse mellom skolene.

Dissens: Et mindretall i utvalget (bestående av Gunnar Birkeland) støtter at det skal reguleres hvor store andeler de ulike tilskuddskomponentene skal utgjøre. Det foreslås å øke basistilskuddet til 19,5 prosent av tilskuddsordningen, med en tilsvarende reduksjon i det elevavhengige tilskuddet, for å skape noe større forutsigbarhet for skolene. Et ytterligere høyere basistilskudd innebærer en utilsiktet favorisering av små folkehøgskoler og dermed en ikke-intendert disfavorisering av store folkehøgskoler. Et ytterligere høyere basistilskudd vil dessuten bety et svekket insentiv til skolene, til å være offensive med nyskapende tilbud for elevene.

Elevtilskuddssatser

I dagens tilskuddsmodell er det to satser for elevtilskudd, der tilskuddet per elev avkortes fra og med elev 76. Utvalget anbefaler modell 2, som innebærer tre elevsatser. Modellen viderefører dagens system der elevtilskuddssatsen avkortes til 70 prosent etter elev 75, men innebærer ytterligere avkorting til 50 prosent etter elev 130. Med en ekstra avkorting av elevsatsen ønsker utvalget å balansere hensynet til at folkehøgskolene ikke bør bli for store, mot hensynet til at store skoler også kan gi god kvalitet. Utvalget mener at tilskuddsordningen på denne måten gir insentiver til moderat vekst, framfor å styre direkte gjennom en sterkere begrensning av elevtall.

Dissens: Et mindretall (bestående av Samuel Massie) ønsker å endre finansieringsmodellen slik at skolene får 100 prosent støtte for de første 75 elevene, deretter 70 prosent støtte for elevene opp til elev 139. Fra elev 140 får skolene ikke elevtilskudd fra staten. Makstallet per skole på 190 elever beholdes. Bakgrunnen for dette er at medlemmet ønsker å bevare den nære folkehøgskolepedagogikken som medlemmet mener best ivaretas på skoler under 140 elever.

Dissens: Et mindretall (bestående av Gunnar Birkeland) anbefaler å opprettholde dagens ene knekkpunkt etter elev nummer 75. Elevtilskudd fra elev nummer 76 skal, som i dag, utgjøre 70 prosent av den elevavhengige tilskuddssatsen.

13.3 En tilskuddsordning for mangfold

13.3.1 Elever med behov for ekstra tilrettelegging har tilgang til færre skoler

Tilrettelegging for elever med dokumentert behov for ekstra tilrettelegging, dekkes av et høyere elevtilskudd, der hver elev teller to ganger. Hver elev som trenger ekstra tilrettelegging utløser dobbelt elevtilskudd, mens elever som har valgt en av de fire skolene som er godkjent for særtilskudd, utløser ytterligere tilskudd, se omtale i kapittel 7.3.2.

På grunn av forsinkelsen i tilskuddsordningen til folkehøgskolene når det gjelder elevtelling, går det to til fire år fra elever som trenger ekstra tilrettelegging er på skolen og til skolen mottar det ekstra tilskuddet. Antall elever som trenger ekstra tilrettelegging kan variere fra år til år, men de ekstra ressursene dette utløser trengs ofte i det året eleven går på folkehøgskolen, ikke to til fire år senere. Måten tilskuddet beregnes på gjør det dermed vanskelig å ta inn enkeltelever med nedsatt funksjonsevne som krever mye tilrettelegging og ekstra lærerressurser i en begrenset periode. Dette gjør at elever med nedsatt funksjonsevne i praksis har færre folkehøgskoler å velge mellom, og det blir mindre mangfold i folkehøgskolene.

For å kunne ta inn elever med større tilretteleggingsbehov er folkehøgskolene derfor avhengige av at eleven utløser tilskudd til ekstra utgifter fra Nav eller kan ta med seg brukerstyrt personlig assistent (BPA) til folkehøgskolen. Ifølge Unge funksjonshemmede (2019) oppgir en stor andel folkehøgskoler at økonomisk støtte fra Nav eller kommunen i stor, eller svært stor, grad påvirker valget om å ta inn en elev med nedsatt funksjonsevne. Om Nav eller hjemkommunen er villig til å stille med økonomisk støtte til folkehøgskolen kan i mange tilfeller ta lang tid å få klarhet i. Samspillet mellom tilskuddsordningen for driftstilskudd til folkehøgskolene og andre tilskuddsordninger er dermed ikke godt nok for å sikre tilgang til folkehøgskolene for elever med funksjonsnedsettelser.

Den samme eleven som utløser et høyt tilskudd ved en særtilskuddsskole, vil utløse et betydelig lavere tilskudd ved en ordinær skole. Bare fire folkehøgskoler er godkjente som særtilskuddsskoler. På grunn av tidsrammen for utredningen har ikke utvalget hatt anledning til å undersøke bakgrunnen for denne ordningen nærmere, og har heller ikke funnet evalueringer av ordningen. Særtilskuddsordningen innebærer en betydelig konsentrasjon av tilskuddsmidlene til elever med behov for ekstra tilrettelegging til noen få skoler. Som vist i kapittel 7.3.2 er særtilskuddet anslagsvis 40 millioner kroner årlig. På grunn av tilskuddsordningens innretning er det vanskelig å gi et presist anslag på hvor mye som tildeles de øvrige folkehøgskolene på bakgrunn av dobbel elevsats. Tall utvalget har fått fra Utdanningsdirektoratet viser at utbetaling for dobbelttellende elever anslås å ligge mellom 30 og 45 millioner kroner årlig.18 Konsentrasjonen av tilskuddsmidlene til tilrettelegging gjør det vanskeligere for de ordinære skolene å ha et tilbud for denne elevgruppen. Samtidig er det grunn til å anta at det nettopp er de høye tilskuddssatsene som gjør at særtilskuddsskolene har fagkompetanse til å gi spesialiserte kurstilbud til for eksempel personer som er døve (Ål folkehøyskole) eller personer med utviklingshemming (Peder Morset folkehøgskole).

13.3.2 Utvalgets vurderinger

Finansiering av elever med behov for ekstra tilrettelegging

Utvalget mener at folkehøgskolene har et stort potensiale til å bidra til at unge med større funksjonsnedsettelser kan delta i samfunnet på lik linje som andre. Tilskuddsordningen må utformes slik at den stimulerer folkehøgskolene til å ta inn elever som trenger ekstra tilrettelegging.

Utvalget mener det bør være større valgfrihet enn i dag til å velge folkehøgskole for denne gruppen, og at ordningene med dobbelt elevtilskudd og særtilskudd bør bli mer like på sikt. Det er viktig å unngå at tilskuddsordningen skaper særskoler for enkelte grupper av elever. I enkelte tilfeller er dette ungdom som har blitt plassert i egne grupper i det ordinære utdanningsløpet, og folkehøgskolen er en unik mulighet til å få delta på lik linje som alle andre. Samtidig trenger det ikke å være et mål at alle skoler skal være tilgjengelige for alle. Det vil være svært ressurskrevende å få til. Det vil etter utvalgets vurdering gi best uttelling å sette inn ressursene for å bygge opp eller bevare nødvendig fagkompetanse, ved de folkehøgskolene som er interessert i å tilrettelegge for at alle skal kunne bruke skolen.

Utvalget mener at alle elever som trenger ekstra tilrettelegging bør utløse en høyere tilskuddssats. I dag utløser ikke en elev med behov for tilrettelegging dobbelt elevtilskudd dersom skolen allerede har fylt opp elevplassene sine. Utvalget mener at dette bør ryddes opp i, slik at folkehøgskolene får bedre økonomisk uttelling for å ta inn elever med behov for ekstra tilrettelegging. Dette kan for eksempel løses ved at elever med tilretteleggingsbehov telles dobbelt uavhengig av om skolen har nådd det maksimale elevtallet. For å øke mulighetene til å tilrettelegge individuelt, må det ekstra tilskuddet for elever som trenger ekstra tilrettelegging utbetales mens eleven er på skolen, og ikke flere år senere. Det tilsier at elevtellingen og tilskuddsberegningen bør legges opp på en annen måte for denne elevgruppen.

Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan tilskuddet til elever med behov for tilrettelegging kan innrettes på en mer treffsikker måte. Denne utredningen bør inkludere både ordningen med dobbelttelling og særtilskudd, for å få kunnskap om fordelingen av elevtilskudd mellom ulike elevgrupper og skoler er hensiktsmessig slik den er i dag.

Dokumentasjon av behov for tilrettelegging

Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet bør utarbeide tydelige og enkle dokumentasjonskrav for at en elev skal utløse dobbelt tilskudd. Det bør være tydelig hvilke behov som utløser behov for tilrettelegging eller kompetanse, utover det gjennomsnittseleven trenger.

Utvalgets forslag om å telle elever dobbelt uavhengig av maksimalt elevtall, inkludering av mindreårige i ordningen og om å utarbeide tydelige og enkle dokumentasjonskrav, vil trolig føre til at flere elever kan utløse dobbelt tilskudd enn i dag. Utvalget mener at økt økonomisk uttelling for å øke mangfoldet i folkehøgskolen, vil stimulere til å ta inn flere elever med behov for tilrettelegging. Utvalget ønsker ikke at satsen for det generelle elevtilskuddet skal gå ned som konsekvens, og foreslår derfor at de økte utgiftene til tilrettelegging, bør dekkes gjennom økt bevilgning i statsbudsjettet.

Mindreårige folkehøgskoleelever

For at folkehøgskolen skal kunne ta i mot flere ungdommer som ikke har påbegynt eller som har falt fra videregående opplæring, foreslår utvalget at elever under 18 år skal utløse dobbelt elevtilskudd. Utvalget foreslår at dobbelt elevtilskudd for elever under 18 år kun utløses for inntil maksimalt 10 prosent av elevmassen. Se utfyllende omtale i kapittel 9.7.1.

Ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og andre kommunale støtteordninger

Utvalget viser til NOU 2021: 11 Selvstyrt er velstyrt – Forslag til forbedringer i ordningen med brukerstyrt personlig assistanse, som er en utredning av ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA). BPA-ordningen som verktøy for å sikre likestilling og samfunnsdeltakelse for personer med behov for assistanse på grunn av nedsatt funksjonsevne, er formålet med utredningen. Utredningen foreslår at assistanseordningen omfatter alle arenaer der den enkelte trenger assistanse for å delta, dersom det ikke finnes andre ordninger, deriblant skole og høyere utdanning. Utvalget anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging av denne utredningen inkluderer folkehøgskolen som arena for personlig utvikling og samfunnsdeltakelse for alle. Det er viktig at BPA-ordningen eller andre kommunale støttetiltak kan tas med dit eleven trenger dem, også utover kommunegrensene.

Søknadsbasert pott til mangfoldstiltak i folkehøgskolene

Utvalget foreslår at det opprettes en søknadsbasert pott på 3 millioner til strategiske mangfoldstiltak i tilskuddsordningen til folkehøgskolene, etter modell fra en tilsvarende ordning i Danmark. Folkehøgskolene kan selv utforme prosjekter de søker om penger til, og stipend, friplasser til enkeltelever og investeringer for å tilgjengeliggjøre skolene til en bredere elevgruppe kan inngå i ordningen. Utvalget mener at mangfoldspotten bør komme som økt bevilgning over statsbudsjettet. Utvalget mener likevel at dette er et så sentralt virkemiddel for å sikre at folkehøgskolene er tilgjengelige for alle, at man kan ta midler fra rammen til folkehøgskolenes tilskuddsordning dersom økt bevilgning ikke blir prioritert. Se mer omtale i kapittel 9.5.

13.4 Utvalgets forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at alle elever i folkehøgskolen skal gi rett til statstilskudd.

• Utvalget foreslår å bevare de tre hovedelementene i tilskuddsordningen for driftstilskudd.

• Utvalget foreslår at ordningen med ekstra tilskudd for elever med behov for ekstra tilrettelegging bevares, men at ordningen utredes for å bli mer treffsikker. Det må også utarbeides enkle og tydelige dokumentasjonskrav.

• Utvalget foreslår at det ekstra tilskuddet for elever som trenger ekstra tilrettelegging utbetales mens eleven er på folkehøgskolen.

• Utvalget foreslår å regulere hvor store andeler de ulike tilskuddskomponentene skal utgjøre.

• Utvalget foreslår å øke basistilskuddet til 22,5 prosent av tilskuddsordningen, og redusere elevtilskuddet til 70 prosent av tilskuddsordningen.19 Husleietilskuddet skal, som i dag, omfatte 7,5 prosent av tilskuddsordningen.

• Utvalget foreslår at dagens begrensning på antall elever som gir rett til statstilskudd gjennom godkjent internatkapasitet og maksimalt elevtall, utgår.20 Utvalget foreslår en felles grense for maksimalt elevtall på 190 elever21 og å legge til en ekstra sats i elevtilskuddet fra og med elev 131, totalt tre elevsatser.22 Den tredje elevsatsen skal være 50 prosent av satsen for en helårselev eller en halvårselev.23

• Utvalget foreslår at beregningen av elevtilskuddet forenkles og erstattes med en sats for en helårselev, en sats for en halvårselev, og ukessatser eller dagssatser for korte kurs.

• Utvalget foreslår at det innføres et krav om at et skoleår skal vare i minst 190 dager.

• Utvalget foreslår at Husbanken overtar forvaltningen av husleietilskuddet, som skilles ut som en egen søknadsbasert tilskuddsordning og endrer navn til tilskudd til folkehøgskolebygg. Tilskuddet skal forbeholdes bygg som folkehøgskolene selv eier. Utvalget foreslår en overgangsordning for dagens husleietilskudd.

• Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan de konkurransevridende forskjellene mellom folkehøgskoler som skapes av merverdiavgiftskompensasjonslovgivingen kan utjevnes.

• Utvalget foreslår at brukerstyrt personlig assistent eller andre kommunale støttetiltak kan tas med dit folkehøgskoleeleven trenger dem, også utover kommunegrensene.

14 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det følger av utvalgets mandat og instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) at utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag. I dette kapittelet gjøres det rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag i del 2.

Med bakgrunn i at utvalget har hatt begrenset tid til rådighet og utvalget ikke har juridisk kompetanse, har det ikke vært mulig å beregne konkrete økonomiske og administrative konsekvenser av alle tiltak. For mange tiltak vil det derfor være generelle vurderinger som legges fram, og utvalget forutsetter at Kunnskapsdepartementet i sitt oppfølgingsarbeid gjør nødvendige utredninger før beslutning og implementering av tiltak.

14.1 Økt regulering og tilsyn

Utvalget har mange forslag som medfører økt regulering av folkehøgskolesektoren. I tillegg foreslår utvalget at det skal føres periodiske tilsyn med sektoren. Utvalget foreslår at det blir færre tilsynsmyndigheter for folkehøgskolene, og mener det er naturlig at Utdanningsdirektoratet får utvidet tilsynsmyndighet for folkehøgskolene. Direktoratet har i dag fått delegert myndighet fra Kunnskapsdepartementet, for å føre tilsyn med folkehøgskolenes etterlevelse av tilskuddsregelverket, mens Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med bo- og læringsmiljøet. Ansvar for kontroll og regnskap er lagt til statsforvalteren. Utvalgets forslag om å innføre periodisk tilsyn med folkehøgskolene, samt at direktoratet overtar økonomisk kontroll og tilsyn med læringsmiljø, medfører økt ansvar og arbeid for Utdanningsdirektoratet.

Direktoratet må tilføres ressurser for å kunne forvalte det utvidede ansvaret på en tilfredsstillende måte. Hvor mye ressurser direktoratet trenger, har ikke utvalget grunnlag for å vurdere. I den danske Slots- og kulturstyrelsen er det satt av to årsverk for å følge opp folkehøgskolene og for å føre tilsyn. Utvalget forutsetter at Kunnskapsdepartementet, sammen med direktoratet, finner riktig nivå på de administrative ressursene som trengs for å følge opp utvalgets regelverks- og tilsynsforslag.

Utvalgets forslag vil for enkelte folkehøgskoler medføre noe mer administrativt arbeid for å følge opp skolens kvalitetsutviklingssystem. Utvalget har inntrykk av at de fleste folkehøgskolene har gode rutiner for kvalitetsarbeid i dag, men at det vil bli noe mer arbeid for å få systematisert og dokumentert arbeidet. Dette kan være tidkrevende i startfasen, men utvalget har forsøkt å unngå å foreslå tiltak som vil kreve mye arbeid for skolene å følge opp over tid.

Transparent forvaltning og ansvarsdeling

Utvalget har en rekke forslag for å sikre en mer transparent og oversiktlig tilskuddsforvaltning i folkehøgskolesektoren. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet går gjennom regelverket for folkehøgskolesektoren og vurderer hvilke bestemmelser som er konkrete nok til å føre tilsyn etter, og hvilke som må konkretiseres. I tillegg foreslår utvalget at myndighetene går gjennom retningslinjer og rundskriv og vurderer hva som bør legges inn i forskrift, legges inn i Utdanningsdirektoratets virksomhetsinstruks, hva som er praksisbeskrivelser og hva som er utdatert.

Utvalget foreslår at folkehøgskolestyrenes ansvar reguleres tydeligere og at det av hensyn til transparens innføres krav om at folkehøgskolene må organiseres enten som stiftelser eller som aksjeselskap. Dette vil ha administrative konsekvenser for folkehøgskoler som i dag har en annen organisasjonsform, men utvalget vurderer konsekvensene som små og kortsiktige. I oppfølgingen av dette tiltaket må det tas hensyn til gjeldende regelverk for gebyr ved omregistrering, slik at folkehøgskolene unngår store avgifter ved endring av organisasjonsform.

For å gjøre det enklere for folkehøgskolene å etterleve tilskuddsregelverket, foreslår utvalget at det utarbeides en veileder som tar for seg tolkning av regelverk. Som ledd i å sikre at pengene kommer elevene til gode, foreslår utvalget også at det legges inn en begrensning på hvor mye av overskuddet folkehøgskolene kan overføre fra ett budsjettår til det neste, på 25 prosent av folkehøgskolens tilskudd og elevbetaling.

Forslagene vil kreve administrativt arbeid i Kunnskapsdepartementet, og summen av utvalgets forslag om regelverksendringer og tydeliggjøring av regelverket innebærer en helhetlig regelverksgjennomgang. Forslaget om at folkehøgskolene kun kan overføre opp til 25 prosent av tilskuddet fra ett år til et annet, kan potensielt føre til at enkelte folkehøgskoler må tilbakebetale deler av tilskuddet sitt til staten. Utvalget har ikke inntrykk av at det er vanlig å ha store overskudd i folkehøgskolesektoren og antar at forslaget vil få små konsekvenser for sektoren.

Utvalget mener at Folkehøgskolerådet er et viktig sentralorgan, både for samordning i folkehøgskolesektoren og som myndighetskontakt. Utvalget foreslår derfor at rådet styrkes som sentralledd for sektoren. Dette vil kreve økte ressurser til rådet, enten i form av økt statsstøtte eller finansiering fra folkehøgskolene. Utvalget har ikke vurdert hvor stor styrking av rådet som er nødvendig, og forutsetter at Kunnskapsdepartementet og Folkehøgskolerådet i fellesskap finner riktig nivå på en eventuell økning av rådets statsstøtte.

Elevenes rettigheter og forutsigbart regelverk

Utvalget har flere forslag for å sikre folkehøgskoleelevenes rettigheter og gjøre det mer forutsigbart hvilke regler som gjelder på den enkelte folkehøgskolen. Utvalget foreslår at alle folkehøgskoler må ha et skolereglement, som er tilgjengelig for alle som skal søke seg til folkehøgskolen. Dette vil kreve noe administrativt arbeid for skolene på kort sikt, dersom et slikt reglement ikke finnes i dag. Utvalget forventer i midlertid at reglementet vil holde seg stabilt, slik at den administrative belastningen på lang sikt ikke vil øke.

Utvalget foreslår også at folkehøgskolene innlemmes i ordningen med Felles klagenemnd i Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Forslaget innebærer at klagenemnden utvides med medlemmer med kompetanse på folkehøgskolesektoren. Dette vil ha økonomiske og administrative konsekvenser ved at flere personer skal oppnevnes og kompenseres for arbeid i klagenemnden, men utvalget anslår at konsekvensene blir marginale.

Utvalget foreslår også at det opprettes et elevombud for folkehøgskoleelever, ansatt i uavhengig stilling i Folkehøgskolerådet. Dette vil kreve en økt finansiering av Folkehøgskolerådet tilsvarende ett årsverk.

14.2 Krav til rapportering

Utvalget kommer med flere forslag som til sammen medfører noe økt rapportering fra folkehøgskolene til myndighetene. Spesielt gjelder dette for mangfoldsarbeid og årsrapportering. I dag rapporterer folkehøgskolene elevtall til Utdanningsdirektoratet og årsregnskap til statsforvalteren. I tillegg sender skolene en årlig selvevalueringsrapport til direktoratet.

Utvalget foreslår at dagens rapportering av selvevaluering til Utdanningsdirektoratet og årsregnskap til statsforvalteren utgår, til fordel for en årsrapport med regnskap, årsberetning og risikovurdering som sendes til Utdanningsdirektoratet. I denne årsrapporten foreslår utvalget at ulike tall som gir informasjon om folkehøgskoledriften, som søkertall, elevtall og arbeid med mangfold, inngår. Fordi utvalget ikke foreslår at selvevalueringsarbeidet skal utgå, men dokumenteres som i dag, og at denne dokumentasjonen danner grunnlag ved tilsyn, vil forslagene samlet sett medføre noe økt administrativt arbeid for folkehøgskolene.

I dag henter imidlertid Folkehøgskolerådet inn en god del informasjon fra folkehøgskolene. Utvalget antar at noe av folkehøgskolenes rapportering til rådet kan bli overflødig ved mer systematisk innhenting og publisering av informasjon fra myndighetene. Mindre rapportering til Folkehøgskolerådet vil redusere den administrative belastningen.

14.3 Økt kvalitet i folkehøgskolesektoren

Utvalget har flere forslag for å sikre kvaliteten i folkehøgskolesektoren. Utvalget foreslår at alle folkehøgskolekurs skal ha en offentlig tilgjengelig kursplan, som beskriver hvordan målene i folkehøyskolelovens formålsparagraf utgjør en vesentlig del av kursets innhold. Utvalget har inntrykk av at mange skoler jobber godt med dette i dag, men forslaget vil kunne medføre økt administrativt arbeid for folkehøgskolene i en innføringsfase.

Utvalget foreslår at det stilles tydeligere krav til pedagogisk kompetanse for lærere på folkehøgskolene, ved at 80 prosent av skolens ansatte lærere må oppfylle kravene i opplæringsloven for pedagogisk kompetanse eller ha fullført utdanning i folkehøgskolepedagogikk. Dette vil kunne føre til økonomiske og administrative konsekvenser for folkehøgskoler som i dag ikke tilfredsstiller kravet. Dagens regelverk har et generelt unntak for kravet om pedagogisk kompetanse, og det kan være folkehøgskoler som har en lav andel ansatte med pedagogisk kompetanse. Utvalget foreslår at folkehøgskolene skal få tilgang til tilskuddsordninger, for videreutdanning av lærere. Dersom forslaget medfører oversøking i tilskuddsordningene, kan det være nødvendig for Kunnskapsdepartementet å tilføre ressurser i tilskuddsordningene.

Kunnskapsgrunnlag om folkehøgskolesektoren

Utvalgets arbeid har avdekket et stort behov for mer kunnskap om folkehøgskolesektoren, og utvalget har flere forslag for å gi samfunnet, myndigheter og potensielle elever god og objektiv informasjon om sektoren.

Utvalget foreslår at det gjennomføres en årlig elevundersøkelse etter mal fra Studiebarometeret for høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning. Dette vil ha både økonomiske og administrative konsekvenser ved at et system for elevundersøkelse må etableres og at noen må få ansvar for å gjennomføre undersøkelsen og publisere resultatene. Utvalget forutsetter at Kunnskapsdepartementet i oppfølgingen av forslaget utreder hva dette vil koste og hvem som bør ha ansvar for undersøkelsen.

Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet gir Statistisk sentralbyrå i oppdrag å publisere statistikk om folkehøgskolesektoren og folkehøgskoleelevene basert på registerdata. Utvalget antar at de administrative og økonomiske konsekvensene av dette forslaget vil være små, da byrået i dag publiserer slik statistikk for andre deler av utdanningssektoren og kan benytte eksisterende infrastruktur til publiseringen.

Utvalget foreslår også at Utdanningsdirektoratet publiserer statistikk basert på data folkehøgskolene rapporterer inn. I tillegg foreslår utvalget at direktoratet publiserer en årlig tilstandsrapport om folkehøgskolesektoren basert på disse dataene. Utdanningsdirektoratet publiserer tilsvarende statistikk for andre deler av utdanningssektoren, og utvalget antar at direktoratet kan trekke på eksisterende ressurser for å inkludere folkehøgskolesektoren i sine publiseringer. Å utarbeide en tilstandsrapport krever noe økt administrativt arbeid og vil trolig også kreve noe økte ressurser til direktoratet.

Til sist foreslår utvalget at det settes av forskningsmidler til å forske på folkehøgskolenes samfunnsbidrag og utbyttet elevene får av et folkehøgskoleår. Utvalget har ikke gått inn på hvor store disse avsettingene bør være, og forutsetter at Kunnskapsdepartementet vurderer dette i oppfølgingen av denne utredningen.

14.4 Økt mangfold i folkehøgskolen

Utvalget foreslår en rekke tiltak for å senke barrierene for å ta et år på folkehøgskole for underrepresenterte grupper.

Mer forutsigbart opptak til folkehøgskolen

For å gjøre det enklere å søke seg til folkehøgskolen, foreslår utvalget at folkehøgskolene samordner søknadsfrist og utsending av tilbud. Utvalget foreslår at skolene har én felles søknadsfrist, og en felles dato for utsending av første runde med tilbud om plass. Etter dette vil det være løpende opptak slik som i dag. Utvalget foreslår at det innføres inntaksbestemmelser som regulerer hva som kan legges til grunn for prioritering av søkere ved oversøking til folkehøgskolen. Utvalget mener at karakterer og fravær fra videregående skole eller grunnskole ikke skal kunne brukes som inntakskriterier. Disse forslagene vil medføre administrative konsekvenser for folkehøgskolene, da det i dag ikke finnes fellesbestemmelser for opptak.

Makspris for elevbetaling og begrensning av reiser

Forslaget om å innføre en makspris for elevbetaling i folkehøgskolen vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for folkehøgskolene og økonomiske konsekvenser for elevene. I dag er det den enkelte skole som vurderer og fastsetter nivå på elevbetalingen, og prisnivået varierer fra skole til skole og med innholdet i kursene. Utvalget foreslår å legge inn en øvre begrensning på elevbetaling på 1,2 ganger den maksimale utdanningsstøtten fra Lånekassen for et folkehøgskoleår for alle kurs, og et krav om at alle folkehøgskoler må ha minimum ett kurs med pris som ikke overstiger det elevene får i maksimal utdanningsstøtte.

Når utvalget foreslår en makspris er ikke hensikten at folkehøgskolene skal få dårligere økonomi, men at folkehøgskolene skal legge om kursvirksomheten sin slik at det blir enklere for alle å delta. Den ønskede effekten av utvalgets forslag er at gjennomsnittsprisen for folkehøgskolekursene skal gå betydelig ned. Utvalget vurderer at folkehøgskolene kan tilby rimeligere kurs uten at dette går på bekostning av kvaliteten i folkehøgskolen. Enkelte aktiviteter og reiser vil trolig være vanskelig å gjennomføre innenfor maksprisen, men utvalget mener at kjernen i folkehøgskolens samfunnsmandat ikke ligger i disse aktivitetene, og at rimeligere aktiviteter i mange tilfeller kan oppfylle de samme danningsmålene.

Utvalget foreslår også at folkehøgskolene begrenser reisevirksomheten sin betydelig. Bare reiser som er vesentlige for å oppnå kursets mål tilknyttet folkehøgskolenes formålsparagraf, og som er vurdert med hensyn til klima, miljø og pris, kan gjennomføres.

Makspris for elevbetaling vil i hovedsak ha en økonomisk konsekvens for potensielle folkehøgskoleelever, som får et større utvalg av kurs å velge mellom til en overkommelig pris. For å unngå en negativ økonomisk konsekvens, må folkehøgskolene se på kostnadssiden av kurstilbudene sine og justere i tråd med hva de kan ta betalt, for å unngå å få dårligere økonomi. For enkelte folkehøgskoler som har mange dyre kurs eller et stort innslag av reiser, kan bortfallet av disse tilbudene bety sviktende søkertall. Skoler med stort innslag av dyre turer og ekstremsport vil kunne være ekstra utsatt for dette. Forslaget vil medføre en administrativ kostnad for folkehøgskolene i en omleggingsfase, da nye kursprogram må utarbeides. For å unngå at den økonomiske og administrative belastningen på enkeltskoler blir for høy, foreslår utvalget at tiltaket innføres med en overgangsperiode.

Utvalget tror forslagene på kort sikt vil kunne medføre en nedgang i søkermassen til folkehøgskolen. Det er sannsynlig at noen velger bort folkehøgskole som følge av forslagene og gjennomfører reiser og aktiviteter i regi av andre aktører. På lengre sikt tror utvalget at andre grupper som tidligere har valgt bort folkehøgskole på grunn av pris, vil søke seg til folkehøgskolen. Utvalget mener at mindre reising også vil være i tråd med samfunnsutviklingen, slik at søkningen til folkehøgskolene vil komme opp igjen på dagens nivå. Utvalget vurderer derfor at forslaget ikke får økonomiske konsekvenser for staten.

Kommunikasjon og økt mangfold

Utvalget har flere forslag som går på folkehøgskolens kommunikasjon rettet mot underrepresenterte grupper for å øke representasjonen av disse gruppene i folkehøgskolen. Fordi det å arbeide systematisk med kommunikasjon rettet mot spesifikke grupper og tilrettelegge for en mer mangfoldig ansatt- og elevmasse er ressurskrevende, foreslår utvalget en søknadsbasert mangfoldspott på 3 millioner kroner som økt bevilgning til folkehøgskoleformål. I tillegg til den konkrete kostnaden for staten, vil det være behov for avsetting av administrative ressurser til å forvalte søknadsordningen. Utvalget har argumentert for at forvaltningen av søknadsordningen kan ligge til Utdanningsdirektoratet eller Folkehøgskolerådet. Uavhengig av hvem som får forvaltningsansvaret, vil det være behov for økte administrative ressurser, da dette er en ny forvaltningsoppgave.

Folkehøgskole som del av introduksjonsprogrammet for flyktninger

Utvalget foreslår at myndighetene gjennomfører en utredning med mål om at folkehøgskolen kan inngå som del av introduksjonsprogrammet for flyktninger. I 2016 gikk flere unge enslige asylsøkere på folkehøgskole sammen med jevnaldrende norske ungdommer. Denne ordningen kom på plass som konsekvens av en flyktningkrise i Europa, og i samarbeid mellom regjeringen, Kommunesektorens organisasjon (KS), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og folkehøgskolene. I 2022 har et slikt samarbeid igjen blitt aktualisert i forbindelse med krigen mellom Russland og Ukraina, men en lignende ordning har ikke blitt etablert. Utvalget mener det bør utredes om en slik ordning kan etableres på fast basis, slik at alle unge flyktninger kan få tilbud om et opphold på folkehøgskole som del av introduksjonsprogrammet. Utvalget legger til grunn at de økonomiske og administrative konsekvensene av en slik ordning synliggjøres i utredningen av forslaget.

Tilrettelegging og universell utforming

Utvalget legger til grunn at tilskuddet som i dag går til å gi tilrettelagte tilbud til elever med nedsatt funksjonsevne beholdes, men at innretningen på bruken kan endres etter en evaluering. Utvalget foreslår at ordningen med særtilskudd til fire folkehøgskoler evalueres for å vurdere hvor effektivt tilskuddet er, for å gi elever med nedsatt funksjonsevne et godt folkehøgskoletilbud. Forslaget vil ha en administrativ konsekvens ved at det må settes av ressurser til å evaluere tilskuddsordningen.

Utvalget foreslår også at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan tilskuddet til elever som utløser dobbelt elevtilskudd kan innrettes på en mer treffsikker måte. Utvalget mener at dobbelt elevtilskudd må utløses ved dokumentert behov uavhengig av hvor mange elever folkehøgskolen har det aktuelle året, og at pengene må komme det året eleven er på folkehøgskolen. I tillegg foreslår utvalget at elever under 18 år også som hovedregel skal utløse dobbelt elevtilskudd, da det krever mer oppfølging fra folkehøgskolen å ha elever som ikke er myndige. Forslaget vil kreve administrative ressurser i Kunnskapsdepartementet i utredningsfasen, og forslaget vil bety at en større andel av folkehøgskolenes tilskuddsramme vil gå til elever med behov for ekstra tilrettelegging. Utvalget foreslår derfor at tilskuddet til folkehøgskolene økes som konsekvens av at flere elever vil utløse dobbelt elevtilskudd.

Utvalget foreslår også en sterkere føring om universell utforming i folkehøgskolen, særlig til nye folkehøgskoler. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet utreder hvor mange år folkehøgskolene bør få, for å sikre at en tilfredsstillende del av bygningsmassen er universelt utformet. Dette vil medføre et administrativt arbeid i departementet.

Å gjøre folkehøgskolene universelt utformet er kostnadskrevende, men det er i hovedsak engangskostnader. Utvalget har foreslått en søknadsbasert mangfoldspott hvor eksisterende skoler kan søke om midler til tilretteleggingstiltak. I tillegg foreslår utvalget at dagens husleietilskudd bør kunne gå til oppgradering av bygg med sikte på universell utforming. For staten er den økonomiske konsekvensen av forslaget derfor likt som summen som avsettes til mangfoldspotten. For nye folkehøgskoler som må ha universelt utformede bygg, har ikke utvalget foreslått noe ekstratilskudd, og denne kostnaden faller da på den enkelte skole.

14.5 Dimensjonering av folkehøgskolesektoren

Godkjenning av nye folkehøgskoler

Utvalget har foreslått nye godkjenningskriterier for opprettelsen av nye folkehøgskoler. De nye kriteriene er mer omfattende og detaljerte enn dagens krav. De nye kriteriene vil kreve økte administrative ressurser både for dem som søker om godkjenning som folkehøgskole og for myndighetene. Utvalgets forslag innebærer at Utdanningsdirektoratet får myndighet til å gi faglig godkjenning av nye folkehøgskoler etter de nye kriteriene, og direktoratet vil trenge økte ressurser for å kunne ivareta denne oppgaven. Fordi søkeren ikke har rettskrav på tilskudd, vil en faglig godkjenning av Utdanningsdirektoratet, ikke automatisk bety oppstart av ny folkehøgskole. Utvalget legger til grunn at det, slik som i dag, må komme økte midler inn i tilskuddsrammen for at en ny folkehøgskole skal kunne starte opp. Stortinget vedtar folkehøgskolenes tilskuddsramme. Utvalgets forslag medfører at dersom Stortinget øker tilskuddsrammen for at en ny folkehøgskole skal kunne starte opp, vil Stortinget velge blant skoleprosjektene som er godkjent av Utdanningsdirektoratet.

For å sikre at nye skoleprosjekter får midler til å forberede oppstart, foreslår utvalget at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan tilskudd til nye folkehøgskoler kan fases inn over tid. Dette vil kreve administrative ressurser i departementet i utredningsfasen. På lengre sikt kan en ordning med innfasing av tilskudd spare både departementet og Utdanningsdirektoratet for administrative ressurser, fordi myndighetene i dag bruker tid på å følge opp folkehøgskoleprosjekter som har fått innvilget tilskudd, men som har problemer med å starte opp som planlagt.

For nye folkehøgskoler foreslår utvalget at skolene får elevtilskudd for minimum 50 elever i årene fram til de har et elevgrunnlag for tilskudd. I dag får nyoppstartede folkehøgskoler tilskudd for det antallet elever de er godkjent for, fram til de har et elevgrunnlag for tilskudd. Dette forslaget vil medføre en strammere økonomi for nyoppstartede skoler de første årene. Utvalgets forslag vil medføre innsparinger for staten fram til skolen oppnår planlagt elevtall, da innfasing av midlene kan gå over flere år.

Nedre grense for antall elever for oppstart av et folkehøgskoleår

Utvalget foreslår at det skal settes en nedre grense på 20 elever for at folkehøgskoler skal kunne starte opp et folkehøgskoleår. Dette vil få økonomiske konsekvenser for folkehøgskoler som ikke klarer å tiltrekke seg nok elever til å komme over grensen. Utvalget foreslår at skoler som ikke kan starte opp et ordinært folkehøgskoleår, får ett år på seg til å forsøke å få opp elevtallet. Dersom skoler ikke kan starte opp et år, eller mister godkjenningen som konsekvens av forslaget, vil det frigjøres midler i tilskuddsordningen. Forslaget innebærer en mindre administrativ konsekvens for Utdanningsdirektoratet som har ansvar for å følge opp folkehøgskolenes regelverk.

Folkehøgskolenes kurstilbud

Utvalget foreslår å utvide folkehøgskolenes mulighet for å kunne tilby kurs av kortere varighet. For å unngå at tilskudd til korte kurs tar en stor del av tilskuddsrammen, foreslår utvalget at korte kurs har en lavere sats for elevtilskudd enn halvårs- og helårskurs. For å sikre at enkelte folkehøgskolekurs som i dag tilbys til spesifikke grupper fortsatt skal kunne gjennomføres, foreslår utvalget at Kunnskapsdepartementet åpner for at noen korte kurs kan ha høyere sats for elevtilskudd. Eksempel på kurs som kan trenge en høyere sats for elevtilskudd, er korte kurs i regi av Ål folkehøgskole og kurssenter for døve. Forslaget har hovedsakelig økonomiske konsekvenser for folkehøgskolene, siden flere tilskuddsberettigede elever vil kunne redusere satsen for elevtilskudd for alle folkehøgskoler.

Utvalget foreslår også å fjerne dagens unntaksbestemmelse i folkehøyskoleloven § 8 andre ledd. Dette vil medføre at Stiftelsen Nestor Seniorutvikling og Nordnorsk pensjonistskole ikke lengre kvalifiserer til tilskudd gjennom folkehøgskolenes tilskuddsordning.

For å sikre en mer enhetlig elevstipendiatordning i folkehøgskolesektoren, foreslår utvalget at elevstipendiatordningen reguleres. Dette vil medføre noe administrativt arbeid i Kunnskapsdepartementet i utarbeidingen av regelverket, og noe arbeid for folkehøgskolene som bør medvirke når regelverket skal utformes. For folkehøgskoler som i dag har en stor andel elevstipendiater vil utvalgets forslag om at elevstipendiatene kun kan utgjøre 10 prosent av elevmassen, eller 10 elever dersom skolens elevtall er over 100 elever, medføre en reduksjon i antall elever.

14.6 Endringer i folkehøgskolens tilskuddsmodell

Utvalget har foreslått en rekke endringer i folkehøgskolenes tilskuddsmodell for å gjøre ordningen enklere og mer forutsigbar for folkehøgskolene. Forslagene til forenkling består av å forenkle og redusere antall ledd i beregningen av tilskudd. Dette vil kreve et administrativt arbeid i Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet for å oppdatere regelverk og praksisrutiner. På lengre sikt mener utvalget at dette vil redusere arbeidet med tilskuddsordningen og medføre en administrativ innsparing for Utdanningsdirektoratet.

Utvalget foreslår å flytte forvaltningen av dagens husleietilskudd fra Utdanningsdirektoratet til Husbanken, samt å endre navnet på tilskuddet til «tilskudd til folkehøgskolebygg». Dette vil kreve en økning i Husbankens administrative ressurser, og en tilsvarende reduksjon i Utdanningsdirektoratet. Utvalget har ikke utredet hvor stor administrativ ressurs som kreves for å forvalte tilskuddet til folkehøgskolebygg, og forutsetter at dette utredes av Kunnskapsdepartementet i oppfølgingen av denne utredningen. Utvalget foreslår også at tilskuddet i større grad bør innrettes mot tiltak for å bedre bygningenes universelle utforming. Dersom retningslinjene for tilskuddet endres, vil dette påvirke tilskuddsmottakerne. For å unngå at folkehøgskoler som har økonomiske forpliktelser, basert på en forventning om framtidig husleietilskudd, ikke skal få avkorting av forventet tilskudd, foreslår utvalget at endringen innfases over en tidsperiode på 25 år.

Utvalget foreslår at tilskuddet til folkehøgskolebygg skal bli en søknadsbasert tilskuddsordning forbeholdt bygninger folkehøgskolene eier. Det vil ha økonomiske konsekvenser for folkehøgskoler som i dag får husleietilskudd selv om de ikke har søkt om å få det, og for folkehøgskoler med leide bygninger.

Utvalget foreslår å øke basistilskuddet i folkehøgskolenes tilskuddsmodell mot en tilsvarende reduksjon i det elevavhengige tilskuddet. Dette vil ha økonomiske konsekvenser for folkehøgskolene ved at en større andel av tilskuddet fordeles flatt mellom alle tilskuddsmottakerne, og hver elev ved folkehøgskolene utløser et mindre tilskudd enn tidligere.

Utvalget foreslår at alle elever ved folkehøgskolene skal utløse elevtilskudd. Utvalget foreslår også å fjerne den sentralt styrte internatkapasiteten ved hver enkelt skole, og heller innføre en felles maksimal elevgrense på 190 elever for alle folkehøgskoler. Dette får økonomiske konsekvenser for folkehøgskolene som har færre enn 190 elever, ved at alle elever på skolene utløser elevtilskudd. Elevtilskuddet per elev vil gå ned dersom flere elever utløser tilskudd. I tillegg vil ingen skoler ha anledning til å ta opp flere enn 190 elever, noe som vil gi økonomiske konsekvenser for skoler som tidligere har hatt et elevtall over 190, og har kunnet motta elevbetaling fra elever de ikke mottar tilskudd for. For å unngå at store skoler får en for stor andel av tilskuddet til folkehøgskolene, og fordi utvalget antar at det er visse stordriftsfordeler for store folkehøgskoler, foreslår utvalget å videreføre dagens avkorting av elevtilskuddet etter elev nummer 75 og legge til ytterligere avkorting etter elev nummer 130. Dette forslaget vil føre til at store skoler som i dag får tilskudd for flere enn 130 elever, vil få en litt større reduksjon i elevtilskuddet når de har flere enn 130 elever. Forslaget om å avvikle den sentralt styrte internatkapasiteten til hver enkelt skole og innføre felles maksgrense for elevtall, vil frigjøre administrative ressurser i Utdanningsdirektoratet, som i dag har ansvar for å regulere folkehøgskolenes godkjente internatkapasitet.

Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet utreder hvordan de konkurransevridende forskjellene som skapes av merverdikompensasjonslovgivingen for folkehøgskoler kan utjevnes. Hvis det legges inn en utjevning i tilskuddet til folkehøgskolene, vil dette kunne få en økonomisk konsekvens for de folkehøgskolene som er omfattet av merverdiavgiftskompensasjonsordningen.