1 Veier inn – ny modell for opptak til universiteter og høyskoler

Forstørr bilde

Hvert år søker over hundre tusen personer opptak til norske universiteter og høyskoler. Å velge utdanning er et av de viktigste og mest personlige valgene vi gjør i livet, samtidig som summen av disse individuelle beslutningene er avgjørende for utviklingen av det norske samfunnet.

Behovet for arbeidskraft med høyere utdanning er stort og økende, men er ikke likt for alle typer utdanninger. Det er heller ikke studieplasser til alle søkerne, og for noen studier er det mange flere søkere enn plasser. Det gjør at det er nødvendig med et rettferdig og forståelig regelverk som kan regulere hvem som har adgang til høyere utdanning, og hvordan vi skal bestemme hvilke kvalifiserte søkere som skal få tilbud om plass.

Hvem og hvor mange som velger å søke høyere utdanning, hva de søker, og hvor mange som gjennomfører, bestemmes i stor grad av faktorer som vi ikke kan påvirke ved hjelp av regelverket. I dette kapittelet vil utvalget redegjøre for noen av disse faktorene. Deretter beskriver vi arbeidet vårt og hvordan vi har tolket mandatet. Forslaget til ny modell er oppsummert til slutt i kapittelet.

1.1 Høyere utdanning i Norge

Det norske samfunnet har høye ambisjoner for hva universiteter og høyskoler skal få til. I løpet av utdanningen skal studentene oppnå best mulig læringsresultater og personlig utvikling, gjennomføre utdanningen effektivt og forberede seg på fremtidig yrkeskarriere og deltagelse i et demokratisk og mangfoldig samfunn.1 Norge er blant de landene i OECD som bruker mest ressurser på høyere utdanning. I 2015 brukte Norge ca. 1,2 millioner kroner per student.2 Gratis høyere utdanning og utdanningsstøtteordningen bidrar til at alle i utgangspunktet skal ha like muligheter til å ta høyere utdanning, og at valg av utdanning skal styres av evner og ønsker, ikke av sosial bakgrunn.

Norge har den høyeste studietilbøyeligheten i befolkningen i OECD-området. Det er forventet at omtrent to tredjedeler av unge nordmenn vil begynne på en bachelor eller tilsvarende utdanning i løpet av livet.3 I Norge har 55 prosent av befolkningen i aldersgruppa 25 til 64 år fullført høyere utdanning. Snittet i OECD-landene var på 48 prosent.4

I internasjonal målestokk har Norge litt eldre studenter enn gjennomsnittet. I 2016 var gjennomsnittlig alder på norske studenter 28 år, mens den typiske studenten i Europa var mellom 23 og 25 år. Likevel er 52 prosent av studentene yngre enn 25 år. Både Danmark, Finland, Island og Sverige har en eldre studentmasse enn Norge har.5

1.1.1 Søkere og studenter

I 20226 var det 133 592 personer som søkte opptak til universiteter og høyskoler gjennom Samordna opptak. Dette er en nedgang på 12,6 prosent fra 2021. Søkertallene er nå på nivå med perioden før koronapandemien. Det var totalt 62 500 tilgjengelige studieplasser fordelt på 1 317 studier. Det er det det høyeste antallet studieplasser noensinne. I gjennomsnitt er det 2,1 søkere per studieplass. 51 prosent av studiene ga tilbud til alle kvalifiserte søkere i 2022.7 På andre studier er det mange flere søkere enn plasser og dermed også høy konkurranse.

De siste års høye søkertall er en del av en lang utvikling. Siden 1973 har antallet studenter i universitet- og høyskoleutdanning økt fra ca. 64 000 i 1973 til over 300 000 i 2021.8

Forstørr bilde

SSB (tabell 03814)

Veksten i høyere utdanning er en ønsket utvikling som drives av flere faktorer som påvirker hverandre. Veksten er blant annet et resultat av en bevisst politikk gjennom reformer og av at skiftende regjeringer har prioritert å bruke offentlige midler til utdanningsformål. Siden andre verdenskrig har det vært gjennomført omfattende reformer med mål om å gi utdanningstilbud til flest mulig. Den obligatoriske skolegangen er utvidet fra sju til ti år. Videregående opplæring er endret fra et selektivt gymnas og en lite utbygd yrkesskole til et opplæringstilbud som alle har rett til. Det har utvidet rekrutteringsgrunnlaget for høyere utdanning fra mindre enn 10 prosent av et årskull til at nær sagt alle kan søke opptak til universiteter og høyskoler.9

En annen viktig årsak til veksten i høyere utdanning er at det har blitt opprettet flere høyere utdanningsinstitusjoner. Rundt 1970 ble det opprettet flere universiteter, vitenskapelige høyskoler og distriktshøyskoler. Lærerutdanning og helsefagutdanninger ble også innlemmet i høyere utdanning.10 En tredje viktig faktor er kvinnenes inntog på universiteter og høyskoler. Tradisjonelt har det vært en kraftig overvekt av menn blant studenter i høyere utdanning, men under den veksten som startet rundt 1960-tallet, ble kvinnene gradvis sterkere representert. I 2021 var andelen kvinner i høyere utdanning på 60 prosent.11

Andelen som tar høyere utdanning i resten av verden, har også økt. Fra 2000 til 2008 var det en økning fra 19 prosent til 38 prosent på verdensbasis.12 Utdanningsveksten er dermed ikke noe spesielt for Norge.

1.1.2 Hva påvirker hvem som begynner i høyere utdanning?

Opptaksregelverket avgjør hvilke søkere som er kvalifisert til universiteter og høyskoler, og hvem som skal få plass. Men det er etterspørselen etter og tilbudet av høyere utdanning som bestemmer hvor mange og hvem som søker, og hvor mange som får tilbud. Etterspørselen drives av flere faktorer som påvirker hverandre. Det ene er individenes preferanser, størrelsen på årskullene og hvor mange som ønsker å studere. Det andre er etterspørselen fra arbeidsmarkedet. Det tredje er dimensjonering av utdanningen, som påvirkes både av etterspørsel fra individene og fra arbeidsmarkedet.13

Individenes etterspørsel

Størrelsen på ungdomskullene påvirker etterspørselen etter utdanning. Fremskrivinger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at ungdomskullene kan komme til å reduseres med til sammen 58 000 personer frem til 2040. Hvis studietilbøyeligheten holder seg på omtrent samme nivå som i dag, betyr det at det blir omtrent 16 000 færre heltidsstudenter i 2040.14 Det vil kunne føre til lavere etterspørsel etter høyere utdanning og økt konkurranse om studentene.

Vi vet likevel ikke sikkert hvordan endringene i ungdomskull vil slå ut. De siste tiårene har andelen av befolkningen som studerer, altså studietilbøyeligheten, økt mer enn folketallet har økt. I 2021 hadde 36 prosent av befolkningen høyere utdanning.15 Figur 1.3 viser at andelen unge mellom 19 og 24 år som studerer ved universiteter eller høyskoler, har økt med 17 prosentpoeng på 19 år.

Forstørr bilde

SSB (tabell 09218)

Den økte studietilbøyeligheten kan være et resultat av at flere tar videregående opplæring, et arbeidsliv som etterspør høy kompetanse, økt velstand som gjør det mulig for flere å utsette fulltidsarbeid, og at høyere utdanning gir mer stabile jobber og bedre lønn.

Studietilbøyeligheten fordeler seg ikke likt mellom unge med ulik sosial bakgrunn. Det fører til ubalanser i søkergruppa som opptaksregelverket grunnleggende sett kan gjøre lite med. Utdanningsvalg påvirkes direkte av hva slags familie ungdom er vokst opp i. Til tross for at alle i utgangspunktet skal ha like muligheter til å ta høyere utdanning, er studietilbøyeligheten høyest blant studenter som har foreldre med høyere utdanning. Figur 1.4 viser at av personer i alderen 19–24 år som har foreldre med lang høyere utdanning, er 59,5 prosent studenter ved et universitet eller en høyskole. Til sammenligning er det bare 22 prosent av dem som har foreldre med grunnskole som høyeste utdanning, som studerer ved et universitet eller en høyskole. Det er også flere jenter enn gutter som velger å studere.

Forstørr bilde

SSB (tabell 09218)

Etterspørsel fra arbeidslivet

Konjunktursvingninger og behov for arbeidskraft vil påvirke både antallet studieplasser og hvor mange som søker seg til høyere utdanning. Behovet for arbeidskraft henger tett sammen med den politiske og økonomiske utviklingen i Norge, i Europa og i verden. I økonomiske nedgangstider er det ofte flere som velger å ta utdanning for å få bedre sjanser i arbeidslivet eller fordi de ikke har andre alternativer. Høykonjunkturer kan ha motsatt effekt fordi bedrifter får et stort behov for arbeidskraft.

Ifølge Kompetansebehovsutvalget er teknologiutvikling, klimautfordringer og demografisk utvikling tre av de store trendene som trekkes frem i analyser av fremtidige kompetansebehov.16 På kort sikt vet vi at det er behov for sykepleiere, IKT-utviklere og fagarbeidere. På lengre sikt er behovet for arbeidskraft mer usikkert. Økning i antall eldre innbyggere gjør at helse- og omsorgstjenester må styrkes betydelig med flere ansatte i kommunene og i sykehusene. SSBs siste framskrivninger for helsepersonell viser at det vil være behov for 125 000 sykepleiere i 2035. Det gir et underskudd på 28 000 årsverk i helse- og omsorgssektoren.17 I 2060 vil det være en halv million flere som er 65 år eller eldre, enn antallet barn og unge i Norge.18

SSBs framskrivninger viser at det fremover vil være behov for flere arbeidstakere med fagutdanning på videregående nivå og med høyere utdanning.19 Behovet for arbeidstakere med høyere utdanning betyr at mennesker i alle aldre og livsfaser vil kunne ha behov for kompetanseutvikling. En del av samfunnsoppdraget til universiteter og høyskoler er å bidra til livslang læring og tilby etter- og videreutdanning. Dette inkluderer muligheten til å ta en grunnutdanning i voksen alder. Det kan være for å omstille seg eller for å øke kompetanse i sitt nåværende yrke. Livslang læring kan også innebære deltakelse i etter- og videreutdanning, både ved universiteter, høyskoler og fagskoler og i arbeidslivet. De siste årene har det blitt gjort flere tiltak for å gjøre utdanningstilbud tilgjengelig for flere, uavhengig av hvor i landet de bor og hvilken livssituasjon de befinner seg i. Det har også vært en økning i antall studenter som studerer på fleksible tilbud utenfor campus. For universiteter og høyskoler er det den nettbaserte undervisningen som øker, mens det er blitt noe mindre desentralisert undervisning.20

Et økt behov for livslang læring betyr at flere ønsker og får behov for å bruke av kapasiteten i universiteter og høyskoler. Det betyr ikke nødvendigvis at unge førstegangsstudenter konkurrerer med eldre som ønsker omstilling eller kompetanseheving. Søkere over 30 år utgjør 16 prosent av dem som takker ja til studieplass gjennom Samordna opptak. Majoriteten av dem takker ja til studieplass ved et studium med lav til moderat konkurranse om studieplassene. Mange blir også tatt opp via lokale opptak til ulike masterutdanninger, desentralisert utdanning eller videreutdanning, både på heltid og deltid.21

Dimensjonering av utdanning

Dimensjonering av høyere utdanning påvirker først og fremst hvor mange som utdannes, både totalt og til ulike yrker og fagområder, men dimensjonering kan også påvirke søkemønster. Institusjonene og myndighetene dimensjonerer studietilbudet etter både studentenes ønsker og arbeidslivets behov. Det har vært en jevn økning av studieplasser de siste ti årene. Fra 2012 til 2022 økte antall studieplasser med 21 prosent. Dette er en dobling fra de ti foregående årene.22

Ettersom utdanning er gratis for studentene, er den statlige finansieringen helt avgjørende for kapasiteten ved de statlige institusjonene. I tillegg til tildelingene av studieplasser som fordeles direkte av Kunnskapsdepartementet, påvirkes rammebevilgningen til institusjonene av et indikatorbasert system der studiepoengproduksjon, uteksaminerte kandidater og utvekslingsstudenter gir uttelling. Hensikten er å gi institusjonene insentiver til å etablere studier som studentene og arbeidslivet etterspør, og bidra til at studentene lykkes med å ta eksamener og til slutt oppnår en grad.

Det er også vanlig at midler tildeles i de årlige statsbudsjettene. Disse kan komme med ulike grader av føringer, fra helt frie/strategiske, til et overordnet fagområde eller helt ned på studieprogramsnivå. Ved tilføring av økte midler setter departementet samtidig en forventning om en bestemt økning i utdanningskapasiteten.

1.2 Om opptaksutvalget og mandatet

Regjeringen Solberg nedsatte 23. april 2021 Opptaksutvalget. Oppdraget har vært å foreta en helhetlig gjennomgang og vurdering av regelverket for opptak til høyere utdanning.

Utvalget har vært sammensatt slik:

• Marianne Aasen, direktør, Asker, (leder)

• Joachim Børlie, student, Oslo

• Nina Ellingsen Høiskar, fylkesdirektør, Bodø

• Ingeborg Marie Østby Laukvik, daglig leder, Halden

• Terje Mørland, avdelingsdirektør, Oslo

• Hege Nilssen, direktør, Oslo

• Marit Reitan, prorektor, Trondheim

• Gard Tekrø Rolid, rektor, Gjøvik

• Astrid Marie Jorde Sandsør, forsker, Oslo

• Kristin Schultz, elev, Svolvær

• Asbjørn Strandbakken, professor, Bergen

• Ingebjørg Buli Trydal, avdelingsleder, Kristiansand

• Morten Wolden, kommunedirektør, Trondheim

• Bjørnar Pande Wølner, seksjonssjef, Færder

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Mandat

Innledning

Regjeringen har høye ambisjoner for norsk høyere utdanning og jobber for et utdanningssystem der hver enkelt student får brukt og utviklet sitt potensial, samtidig som samfunnet får den kompetansen som trengs. I tråd med Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning er det et mål at studentene i løpet av utdanningen skal oppnå best mulig læringsresultater og personlig utvikling, møte relevante utdanninger som forbereder dem godt for aktiv deltagelse i et demokratisk og mangfoldig samfunn og for en fremtidig yrkeskarriere og gjennomføre utdanningen mest mulig effektivt.

Hvert år søker over hundre tusen personer seg til høyere utdanning, og det er grunn til å tro at stadig flere vil ønske å ta høyere utdanning fremover. Utdanningsvalg er et av de viktigste valgene vi gjør i livet og både videregående opplæring og høyere utdanning har et ansvar for at de som søker seg til høyere utdanning kan ta gode og informerte valg.

Alle skal ha like muligheter til å ta høyere utdanning og valg av utdanning skal styres av evner og ønsker, ikke av sosial bakgrunn. Regjeringen er opptatt av at høyere utdanning skal bli mer tilgjengelig og at flere skal fylle på med mer etter- og videreutdanning underveis i yrkeslivet, jf. Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet. I tråd med Meld. St. 7 (2020–2021) En verden av muligheter – internasjonal studentmobilitet i høyere utdanning vil regjeringen ha en mer bevisst politikk for hvilke internasjonale gradsstudenter vi ønsker å tiltrekke oss. Det er også sentralt at kjønnsbalansen og mangfoldet i arbeidslivet blir bedre.

Opptaksregelverket skal bidra til at vi når målene beskrevet over. Det oppnevnes derfor et utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang og vurdering av regelverket for opptak til høyere utdanning. Utvalget skal komme med sine anbefalinger til Kunnskapsdepartementet om hvordan vi kan lage et forståelig og fleksibelt opptaksregelverk, som ivaretar søkernes rettssikkerhet og som kan tilpasses fremtidens høyere utdanning og den teknologiske utviklingen.

Problembeskrivelse

Opptaksforskriften ble i hovedsak fastsatt i 2007. Siden er det blitt gjort flere endringer for å tilpasse ulike behov. Utviklingen har gått utover helheten i regelverket, som i dag kan fremstå som komplekst og fragmentert.

Den vanligste veien inn i høyere utdanning er i dag generell studiekompetanse (GSK), som bygger på bestått norsk treårig videregående opplæring. Samtidig samsvarer ikke nødvendigvis det elevene har tilegnet seg gjennom videregående opplæring det som forventes av dem i høyere utdanning, selv de som har gått på studiespesialisering (jf. blant annet NIFUs rapport Studieforberedt etter studieforberedende (rapport 2015:28)). Det er én av årsakene til at omtrent 40 prosent av studiene i Samordna opptak har spesielle opptakskrav, slik som karakterkravene i norsk og matematikk for lærerutdanning eller krav om bestemte programfag til medisin- og teknologiske utdanninger. Noen av tilleggskravene er bestemt lokalt, mens andre er bestemt nasjonalt (f.eks. karakterkravene for å komme inn på lærer- og sykepleieutdanning).

Noen studier har også opptaksprøver. På noen studier gir opptaksprøvene poeng som legges til karakterpoengene eller den blir vurdert som godkjent eller ikke godkjent. På andre studier konkurrerer studentene utelukkende på opptaksprøve eller de må bestå opptaksprøven før de kan konkurrere seg inn med karakterpoeng og evt. tilleggspoeng.

Søkere til høyere utdanning konkurrerer enten i ordinær kvote eller i førstegangsvitnemålskvoten. I tillegg har enkelte læresteder fått godkjent spesielle kvoter basert på regional tilhørighet eller andre spesielle kriterier for noen av sine studier. Felles for begge kvoter er at de hovedsakelig baserer seg på karakterer fra videregående opplæring. I en internasjonal kontekst er det norske opptakssystemet svært karakterbasert.

Kvoteinndelingen med førstegangsvitnemåls- og ordinær kvote har noen utilsiktede konsekvenser. Blant utfordringene er at dagens system med tilleggspoeng i ordinær kvote hindrer mange unge i å få opptak, dersom de ikke kommer inn på ønsket studie gjennom førstegangsvitnemålskvoten. Det fører til at mange bruker lang tid på å ta opp fag som privatister og samle alderspoeng for å komme inn på ønsket studium.

Når søkerne konkurrerer i ordinær kvote legges ulike typer tilleggspoeng til karakterpoengene fra vitnemålet. Dette gjelder inntil 2 poeng for militærtjeneste, siviltjeneste, folkehøgskole, fagskole eller høyere utdanning, samt 2 alderspoeng per år fra året søkeren fyller 20 år til året søkeren fyller 23 år, altså maksimalt 8 alderspoeng.23 På noen studier kan man også få kjønnspoeng. I tillegg kan søkere forbedre karakterene sine i ordinær kvote. De ulike tilleggspoengene har kommet til etter hvert og har ulike begrunnelser. Etter hvert har summen av mulige tilleggspoeng blitt stor.

Søkere som ikke har generell studiekompetanse, kan vurderes med grunnlag i realkompetanse. I dag er det relativt få som søker seg til høyere utdanning med grunnlag i realkompetanse. Ordningen med realkompetansevurdering har flere begrensinger og bestemmelsen er til dels vanskelig å forstå for søkerne og ressurskrevende å behandle. Fullføringsreformen i videregående opplæring vil på sikt også kunne gjøre behovet for realkompetansevurdering mindre.

Desentraliserte studier er et viktig virkemiddel for å rekruttere og beholde kompetanse i distriktskommunene. Enkelte steder har man opplevd at kvalifiserte søkere i nærområdet fortrenges av bedre kvalifiserte søkere fra andre deler av landet. Dette kan bidra til å svekke desentraliserte studier som virkemiddel.

Dagens opptaksregelverk innebærer at alle må søke innen 15. april24 og alle får svar i juli. Kun under visse vilkår kan noen grupper søkere få tidlig opptak i mai. Opptaket er sårbart for forskyvninger i tidsplanen og medfører høyt arbeidspress på opptakskontorene i sommermånedene. Studentene får også svar relativt sent inn mot semesterstart, noe som er utfordrende for dem som skal flytte til et nytt sted og finne et sted å bo.

Mandat

I lys av målene som er formulert i innledningen og problembeskrivelsen over skal utvalget gi sine anbefalinger til hvordan departementet skal utforme et regelverk som:

• er lett å forstå for søkerne og som oppfattes som rettferdig.

• bidrar til at elever i videregående opplæring og andre kan ta gode og informerte fagvalg og komme raskt i gang med utdanningen.

• bidrar til at ressursene i befolkningen utnyttes best mulig

• bidrar til forståelse om konkurransen om og fordelingen av studieplassene.

• bidrar til at vi får dekket kompetansebehovene i arbeidslivet og som ikke er til hinder for et mangfoldig og kjønnsbalansert arbeidsliv.

• er effektivt og digitaliseringsvennlig.

Utvalget skal også gi sine anbefalinger om en gjennomførbar tidsplan med frister for det samordnede opptaket.

Utvalget skal ta utgangspunkt i en vurdering av hvordan dagens opptakssystem fungerer, og hvilke effekter det har. Utvalget bør se på opptaksordningene både på lavere og høyere grad, herunder også desentralisert utdanning, sentralt og lokalt, samt for internasjonale studenter.

Kunnskapsdepartementet jobber med flere saker som påvirker opptaksregelverket. Stortingsmeldingen om videregående opplæring vil sannsynligvis føre til behov for justeringer i opptaksforskriften både når det gjelder kvalifisering og rangering. Også stortingsmeldingene om arbeidslivsrelevans og om styring av universitetene og høyskolene vil ha føringer som kan få konsekvenser for opptaksregelverket. I tillegg vil oppfølgingen av lovutvalgene for Opplæringsloven og Universitets- og høyskoleloven også påvirke regelverket. Regjeringen har videre varslet en egen strategi for desentralisert og fleksibel utdanning, som kan få konsekvenser for opptaksregelverket. Det er viktig at utvalget tar hensyn til disse prosessene. Det er nylig gjort endringer i forskriften som gjelder opptak til fagskoler som utvalget bør se på.

Kunnskapsdepartementet har gitt Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning i oppdrag å gjennomføre en utredning av praksisen for bruk av kjønnspoeng og hvilken effekt disse poengene har. Utredningen vil bli en del av kunnskapsgrunnlaget til utvalget.

Kunnskapsdepartementet viser til Prop. 2 S (2017–2018) Videreutviklingen av Hæren og Heimevernet – Landmaktproposisjon. Utvalget skal vurdere om og eventuelt hvordan regelverket kan ivareta vernepliktige i førstegangstjeneste. Utvalget skal legge til rette for at Forsvaret og Tillitsvalgtordningen i Forsvaret (TVO) kan legge frem sine synspunkter og problemstillinger for utvalget.

Utvalget skal se hen til kunnskapsgrunnlaget som finnes på feltet og kan ta initiativ til nye utredninger og analyser der det er behov for det.

Utvalget skal vurdere de norske opptaksreglene i et internasjonalt perspektiv og drøfte hvilke erfaringer, tenkemåter og løsninger vi kan lære av fra andre land.

Utvalgets arbeid skal følge utredningsinstruksen. Det innebærer blant annet at utvalget må besvare følgende spørsmål:

• Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

• Hvilke tiltak er relevante?

• Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

• Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

• Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

• Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utvalgets forslag skal være skrevet i et godt og klart språk slik at forslaget også forstås av de som ikke er eksperter.

Utvalgets utredning skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte. Utvalget må sørge for god dialog med universiteter, høyskoler, studenter, elever, fylkeskommuner og andre sentrale aktører, f.eks. helseforetak og interesseorganisasjoner, underveis i arbeidet. Det skal legges til rette for at relevante organisasjoner og fagmiljøer kan legge fram sine synspunkter og problemstillinger for utvalget.

Dersom utredningen berører prinsipielle spørsmål, skal utredningen drøfte disse balansert, systematisk og helhetlig.

Utvalget skal vektlegge hensynet til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Når det skal utredes tiltak som utvalget forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse, jf. eget rundskriv om dette. I slike analyser skal det være et nullalternativ.

Utvalgets arbeid skal resultere i en norsk offentlig utredning (NOU), som skal leveres Kunnskapsdepartementet senest 1. desember 2022.

Utvalget skal ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Kunnskapsdepartementet. Departementet sørger for sekretariat til utvalget.

1.2.1 Sekretariatet

Sekretariatet for Opptaksutvalget har vært plassert i Kunnskapsdepartementet. Sekretariatet har bestått av Bente Ringlund Bunæs, Maria Grødal, Bendik Sjølander, Sonja Tronsmo, Irene Tveite-Strand, Katrine Elida Aaland, og Karin Hårstad Fonn (sekretariatsleder). Hilde Engerbakk Holmen har vært utvalgets sekretær. Filip von Ubisch var en del av sekretariatet frem til oktober 2021.

1.3 Utvalgets tolkning og avgrensning av mandatet

Utvalget legger til grunn at mandatet gir oss i oppdrag å foreslå en opptaksmodell som oppleves som rettferdig, oversiktlig og effektiv. Vi har valgt å legge frem én helhetlig modell for et nytt opptakssystem som svarer på disse utfordringene. Mandatet er omfattende og gir få klare avgrensninger. Derfor har det vært nødvendig å prioritere hvilke problemstillinger vi skulle gå nærmere inn i. Prioriteringene er gjort med utgangspunkt i vår vurdering av kunnskapsgrunnlaget og de utfordringene vi mener finnes i dagens system. Noen problemstillinger og temaer har ikke utvalget gått nærmere inn på fordi de behandles i andre pågående prosesser.

Utvalget skal, ifølge mandatet, foreta en helhetlig gjennomgang og vurdering av regelverket for opptak til høyere utdanning. Videre skal utvalget komme med sine anbefalinger til hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for et opptakssystem som er forståelig og fleksibelt, og som ivaretar søkerens rettsikkerhet og kan tilpasses fremtidens høyere utdanning og den teknologiske utviklingen.

Utvalget mener at det er behov for en grundig vurdering av hvordan kvalifiserings- og rangeringsreglene fungerer, og hvilke begrensninger som ligger i dette regelverket. Utvalget vil først diskutere utfordringene i dagens regelverk. Deretter vil vi vurdere og foreslå endringer som sikrer et rettferdig, oversiktlig og effektivt opptakssystem.

At opptakssystemet skal være rettferdig tilsier at reglene for opptak til universiteter og høyskoler må være rimelige og i tråd med samfunnets rettferdighetsoppfatning. Rettferdighet innebærer blant annet krav til lovlighet, åpenhet og fravær av uønsket forskjellsbehandling. Åpenhet og gjennomsiktighet er for eksempel viktig for at søkere skal vite hvilke regler som gjelder til enhver tid. En opplevelse av at de som søker, er behandlet forholdsvis likt andre søkere er også vesentlig for at opptaket har tilstrekkelig legitimitet. Likevel vil det være ulike oppfatninger om hva som er et rettferdig opptakssystem.

Selv om det norske opptakssystemet i all hovedsak oppfattes som rettferdig og effektivt, er det elementer ved dagens system som ikke fungerer godt nok, og som gir uønskede effekter. Dette har vi forsøkt å løse med forslaget vårt.

Utvalget vil påpeke at mandatet lister opp flere mål for opptaksregelverket, der måloppnåelsen i stor grad skyldes forhold utenfor forskriften. Dette er også gjort rede for i kapittel 1.1.2.

For det første er rekrutteringen til universiteter og høyskoler skjev. Til tross for at alle i utgangspunktet skal ha like muligheter til å ta høyere utdanning, er sosial bakgrunn fortsatt med på å påvirke hvem som begynner i høyere utdanning, og hvordan de lykkes. Flertallet av dem som studerer ved universiteter og høyskoler, har foreldre med høyere utdanning. Det er altså andre mekanismer enn opptakssystemet som i hovedsak styrer hvem som søker seg til høyere utdanning og til bestemte studier.

Utvalget er bedt om å gi anbefalinger til hvordan Kunnskapsdepartementet kan utforme et regelverk som ikke er til hinder for et mangfoldig og kjønnsbalansert arbeidsliv. Regelverket skal også bidra til at ressursene i befolkningen utnyttes best mulig. Selv om antallet som tar høyere utdanning, har økt kraftig de siste tiårene, er det fortsatt store sosiale og regionale forskjeller i utdanningsnivå. Opptaksregelverket kan i begrenset grad påvirke valget den enkelte gjør, men det kan likevel til en viss grad bøte på disse utfordringene. Behovet samfunnet har for å sikre mangfold, tilgang på arbeidskraft og effektiv utnyttelse av ressursene i befolkningen er viktige mål som vi drøfter nærmere i kapittel 3 og 6.

For det andre ligger dimensjonering av studietilbud, slik at tilbudet samsvarer med etterspørselen etter arbeidskraft utenfor det som kan løses i opptakssystemet eller søknadsprosessen. I mandatet ber Kunnskapsdepartementet om anbefalinger som bidrar til at vi får dekket kompetansebehovene i arbeidslivet. Utvalget mener modellen vi foreslår, vil føre flere ut i arbeidslivet raskere og dermed bidra til å dekke arbeidslivets behov for utdannet arbeidskraft. Det samlede studietilbudet ved universiteter og høyskoler må svare på endringer i samfunnets kunnskaps- og kompetansebehov, både på kort og lang sikt.

Utvalget mener at det er viktig å ta høyde for at det er utfordrende å lage et tilstrekkelig godt kunnskapsgrunnlag til å si noe om fremtidige kompetansebehov, og at fremskrivinger bare kan være én av flere kilder til dimensjonering. Studietilbud som er etterspurt av arbeidslivet, kan ha dårlige søkertall og ledig kapasitet. Videre er det også slik at noen utdanner seg til yrker hvor det kan være vanskelig å få relevant jobb etter endt utdanning. For eksempel viser Kandidatundersøkelsen at arbeidsledigheten blant personer med mastergrad (uteksaminert våren 2020) innen natur- og realfag var størst på 15,3 prosent, mens den for jurister var på 6,9.25 Det er altså ikke slik at studentenes ønsker eller innholdet i utdanningstilbudet alltid er i tråd med arbeidslivets behov.

For det tredje er studiekapasiteten avgjørende for å nå flere av målene i mandatet. Siden 2000 har jobbveksten i Norge nesten utelukkende kommet i yrker som krever spesialisering og utdanning. Det betyr at samfunnet må sørge for at flere får høyere utdanning. Skiftende regjeringer har satset på flere studieplasser, og de siste ti årene har kapasiteten i høyere utdanning blitt gradvis bygd ut, både som følge av midler til studieplasser over statsbudsjettet og som følge av at universitetene og høyskolene har økt egen opptakskapasitet. Til tross for økningen av studieplasser, fører mange søkere til høyere utdanning til at konkurransen om de mest populære studiene blir ekstra hard. Samtidig er det også en del studier som har få søkere og ingen konkurranse om å komme inn.

At vi har valgt å påpeke disse begrensningene i regelverket, betyr ikke at vi har sett bort fra målene i mandatet. Vi har vurdert modellen opp mot mandatet og prioritert forslag som kan bidra til like muligheter, mangfold, at vi utnytter ressursene i befolkningen og svarer på arbeidslivets kompetansebehov.

Utvalget er bedt om å se på opptaksordningene både på lavere og høyere grad, herunder også desentralisert utdanning, sentralt og lokalt, og for internasjonale studenter. Vi vil konsentrere oss om opptak til lavere grad og integrerte masterstudier via Samordna opptak.

Søknader til høyere grad, det vil si ett- og toårig mastergrad, skjer direkte til institusjonene og ikke via Samordna opptak. Utvalget vil ikke vurdere eller problematisere opptak til masterprogrammer fordi det har vært gjennomført et prosjekt som har utredet nasjonalt masteropptak. Prosjektet konkluderer med at masteropptaket bør samordnes.26 En nasjonal samordning av masterstudier vil ifølge prosjektet føre til en mer effektiv saksbehandling av søkerne og vil spare institusjonene for mye arbeid. Flere av forslagene samsvarer med våre forslag til ny opptaksmodell. Forslagene er nærmere beskrevet i boks 1.1.

Utvalget forstår desentralisert utdanning som utdanning der studentene møter opp fysisk til undervisning andre steder enn ved institusjonens ordinære campuslokaliteter.27 I tillegg til desentralisert utdanning er det også naturlig å se hen til fleksible28 og nettbaserte29 utdanningstilbud. Opptak til desentralisert og fleksibel utdanning foregår enten via Samordna opptak eller ved den enkelte institusjon dersom det er opptak til studier med et omfang på mindre enn 60 studiepoeng. Det har blitt pekt på at opptaksforskriften er en utfordring ved opptak til desentralisert utdanning fordi kvalifiserte søkere i nærområdet har blitt fortrengt av bedre kvalifiserte søkere fra andre deler av landet. I dag kan institusjonene som tilbyr desentralisert deltidsutdanning, fastsette spesielle opptakskrav om tilknytning til utdanningsstedet. Denne regelen gjelder ikke for heltidsutdanning. Utvalget foreslår å videreføre muligheten til å sette spesielle opptakskrav som beskrevet i opptaksforskriften i kapittel fire. Det gir dermed desentraliserte deltidsutdanninger mulighet til å fortsatt kreve tilknytning til utdanningsstedet. Utvalget mener at det ikke er behov for å foreslå endringer utover det som allerede gjelder i dag.

Når det gjelder internasjonale studenter, forstår utvalget det slik at vi ikke skal vurdere kravene til søkere med internasjonal utdanning spesielt, men forslag til endringer i regelverket skal ikke få utilsiktede konsekvenser for søkere med utenlandsk utdanningsbakgrunn. Utvalget legger til grunn at internasjonale studenter fortsatt må ha en utdanningsbakgrunn som gir generell studiekompetanse i Norge, og at de kan dokumentere kunnskaper i norsk og engelsk i henhold til GSU-listen. I dag rangeres de fleste med utenlandsk utdanning på bakgrunn av omregningstabeller fastsatt av HK-dir. Vi forutsetter at denne praksisen kan videreføres i ny modell.

Universiteter og høyskoler skal tilby etter- og videreutdanning og slik bidra til livslang læring i befolkningen. Utvalget har avgrenset oppgaven sin til å vurdere regelverket til grunnutdanninger ved universiteter og høyskoler. Vi ser at det er et økende behov for etter- og videreutdanning i et samfunn som er i omstilling. Vi mener derfor at regelverket for opptak til etter- og videreutdanning bør være mer fleksibelt enn i dag, men at dette bør løses utenfor opptaksreglene som diskuteres her. Vi har derimot sett på om det ligger hindringer for livslang læring i dagens opptaksregelverk.

1.4 Utvalgets arbeid

Siden april 2021 har utvalget hatt 13 møter. Av de 13 møtene var ti heldagsmøter, mens tre møter varte i to dager. Det første halve året hadde utvalget hovedsakelig digitale møter.

Utvalget har vært opptatt av å få innspill fra elever, studenter, universiteter og høyskoler, fylkeskommuner, arbeidslivet, interesseorganisasjoner og alle andre som har meninger om eller påvirkes av opptaket til høyere utdanning. For å få til dette har utvalgslederen og hele eller deler av utvalget hatt møter med følgende:

• Universitets- og høgskolerådet (UHR)

• Sametinget

• Elevorganisasjonen

• Norsk studentorganisasjon

• Forsvarsdepartementet, Forsvarsstaben og tillitsvalgtordningen i Forsvaret

• Fylkesutdanningsdirektørene for utdanning og kompetanse

• Opptakslederforum (samling for opptaksledere ved universiteter og høyskoler)

• Abelia

• LO

Utvalget har arrangert to digitale innspillsmøter, et med universiteter og høyskoler og ett med arbeidslivsorganisasjonene.

I tillegg har utvalget invitert alle interesserte til å sende skriftlige innspill. Utvalget fikk rundt 80 innspill som ble viktige for å vurdere ulike endringer i opptakssystemet.

I arbeidet med å etablere kunnskapsgrunnlaget og innhente data har vi hatt flere møter med blant annet Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir). HK-dir har levert data og simuleringer av ulike endringer i opptakssystemet. Utvalget har også invitert representanter fra Danmark, Sverige og Finland for å få presentert opptakssystemet i disse landene.

Kunnskapsgrunnlaget gir ikke svar på hva som er det ideelle opptakssystemet eller hvordan endringene vi har foreslått vil virke. HK-dir har, som nevnt, gjort simuleringer av noen av endringene som vi foreslår. Simuleringene er imidlertid basert på et tidligere opptak med daværende søkere og fordeling av studieplasser. Simuleringene tar ikke høyde for at fordelingen av studieplasser kan endres, og at søkernes adferd kan endre seg over tid og når reglene endrer seg. De må ikke tolkes som en fasit for fremtidige opptak.

Utvalget har strukturert forslagene våre inn i tre deler: kvalifisering, rangering og organisering. Kvalifisering handler om hva som skal være inngangsbilletten til universiteter og høyskoler. Rangering handler om hvordan vi ordner køen når det er flere søkere enn plasser. Organisering handler om hvordan vi håndterer opptaket. Forslagene henger likevel sammen og danner grunnlaget for å lage en helhetlig opptaksforskrift.

1.5 Relevante utredninger og prosesser

Utvalget har ikke jobbet isolert fra andre pågående prosesser. I den perioden utvalget har hatt til rådighet, har det foregått flere prosesser som har påvirket vurderingene til utvalget, og som kan påvirke oppfølgingen av forslagene. For eksempel:

• Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden påvirker behovet for alternative veier inn i høyere utdanning og kan føre til endringer i innholdet i videregående opplæring

• oppfølgingen av lovutvalgene for opplæringsloven og universitets- og høyskoleloven, NOU 2019: 23 og NOU 2020: 3

• strategi for desentralisert og fleksibel utdanning

• utvikling av en nasjonal samordnet opptaksmodell og digitale løsninger for opptak til ett- og toårige masterprogram

• Helsepersonellkommisjonen, som skal etablere et kunnskapsgrunnlag og foreslå treffsikre tiltak i årene fremover for å utdanne, rekruttere, og beholde kvalifisert personell i helse- og omsorgstjeneste i hele landet for å møte utfordringene i helse- og omsorgstjenestene på kort og lang sikt

• en ny melding til Stortinget om fremtidige kompetansebehov som legges frem våren 2023

1.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny modell for opptak til høyere utdanning. Vi har lagt vekt på at modellen skal være mest mulig rettferdig, effektiv og enkel å forstå. Reglene skal i hovedsak være like for alle som søker, uansett hvilket studium de søker på. Unge mennesker skal kunne ta valg tidlig, men også gjøre omvalg eller bruke tid på å bestemme seg.

De ulike delene av opptaksregelverket påvirker hverandre. Utvalget foreslår derfor en helhetlig modell der alle delene er viktige og henger sammen. Å innføre bare enkelte av endringene kan gi uheldige utslag i andre deler av opptakssystemet.

Kvalifisering til høyere utdanning er omtalt i kapittel 5. Utvalget mener at ordningen med generell studiekompetanse som opptaksgrunnlag til universiteter og høyskoler fungerer godt. Det er oversiktlig for søkerne og håndterbart for opptakssystemet. Kvalifisering til høyere utdanning skjer hovedsakelig gjennom videregående opplæring, mens det er en liten andel søkere som får tilbud om studieplass på andre grunnlag. Mange av disse søkerne har relevant bakgrunn for studiene de søker på, og det er viktig at det finnes flere veier inn. Utvalget mener derfor at toårig fagskole og fullført høyere utdanning fortsatt skal gi generell studiekompetanse, og at det skal være mulig å få unntak fra kravet om generell studiekompetanse gjennom for eksempel realkompetansevurdering og Y-vei.

Rangering av søkere er omtalt i kapittel 6. Utvalget foreslår en modell som er fleksibel nok til å håndtere endringer i hvor mange som søker, og hvilke studier de søker seg til. For å rangere søkere foreslår vi å dele opptakssystemet inn i to kvoter: en karakterkvote og en opptaksprøvekvote.

Karakterkvoten er hovedveien inn i høyere utdanning, og søkerne rangeres på bakgrunn av karakterer fra videregående opplæring. I karakterkvoten konkurrerer alle med det samme grunnlaget, og det er ingen øvre eller nedre aldersgrense. Det er bare resultater fra videregående opplæring som teller i karakterkvoten. Ordningen med poeng for fagvalg, alder og andre tilleggspoeng avvikles, og det samme gjør muligheten til å forbedre karakterer. Samfunnet har et stadig økende behov for arbeidskraft med høy kompetanse, og da er det viktig at unge som ønsker det, kan begynne i høyere utdanning rett etter videregående opplæring. I dag er det ikke nødvendigvis sånn; mange unge som ønsker seg inn på studier med høy konkurranse, ender for ofte opp med å bruke betydelig tid og ressurser på å forbedre karakterene sine og vente på alderspoeng.

Til tross for at flere bør få mulighet til å starte tidligere med studier, skal det ikke være hindringer i systemet for dem som trenger lengre tid på å komme i gang, eller som ombestemmer seg underveis. I utvalgets modell får de som velger å utsette studiestarten, konkurrere på samme vilkår som de som starter rett etter videregående opplæring.

I tillegg til karakterkvoten foreslår utvalget en opptaksprøvekvote. I denne kvoten kan alle søkere som ønsker å forbedre rangeringsposisjonen sin, eller som har et annet kvalifiseringsgrunnlag enn karakterer fra videregående opplæring, ta en standardisert test som rangerer dem i opptaksprøvekvoten. På den måten konkurrerer alle etter samme målestokk. Den andelen som får høyest poengsum, kommer inn på studiet. Opptaksprøvekvoten erstatter ordningen med å forbedre karakterer fra videregående opplæring og samle alders- og tilleggspoeng i påvente av å komme inn i ordinær kvote.

I tillegg til karakter- og opptaksprøvekvoten foreslår vi at modellen skal videreføre de spesielle kvotene for søkere med samisk språkkompetanse. Et flertall i utvalget foreslår også å videreføre kvoter for tilknytning til Nord-Norge og åpne for kvoter for kjønn på fag med svært skjev kjønnsfordeling, se kapittel 6.4. Videre åpner vi for at institusjoner kan ta i bruk supplerende opptakskriterier for å finne de best egnede blant de best kvalifiserte søkerne. I tillegg til at det kan gi bedre samsvar mellom søkerens kompetanse og kravene på et studium, kan det bidra til å dempe karakterpresset i videregående opplæring. Forslaget er omtalt i kapittel 6.3.

Utvalget legger til grunn at det må lages gode overgangsordninger som gir søkerne god tid til å planlegge og områ seg. Modellen tar høyde for at det ikke skal bli vanskeligere for søkere med utenlandsk utdanning å få opptak til høyere utdanning i Norge.

Forstørr bilde