3 Utfordringer i dagens regelverk

Forstørr bilde

I dette kapittelet beskriver utvalget utfordringer med dagens regelverk for kvalifisering og rangering, som vi mener bør løses på en bedre måte. Utvalget har satt seg inn i dagens opptaksregelverk og hvordan det fungerer. Vi har også sett på opptakssystemer i land det er naturlig å sammenligne seg med, for å få innblikk i hva som fungerer bra og mindre bra.

Siden opptaksforskriften ble fastsatt i 2007, har det blitt gjort flere endringer som hver for seg skulle løse bestemte problemer. Det gjør at regelverket i dag fremstår som lite helhetlig og ikke fungerer hensiktsmessig på alle områder.

De største utfordringene i dagens regelverk finner vi i rangeringsreglene, og det er her utvalget foreslår de største endringene. Utvalgets analyse av reglene for kvalifisering viser at disse stort sett fungerer godt, og vi ønsker derfor å videreføre de fleste av dagens kvalifiseringsregler. Endringene vi foreslår er gjort rede for i kapittel 5 og 6.

Oppsummert mener utvalget at de største utfordringene i dagens regelverk er:

• Totaliteten i rangeringsregelverket fører til at mange bruker unødvendig og uforholdsmessig lang tid på å komme i gang med utdanningen sin. Reglene for ordinær kvote, privatistordningen og alders- og tilleggspoeng fungerer i praksis som en rangering av eldre søkere foran yngre.

• Rangeringsregelverket forsterker sosiale forskjeller. Søkere som har økonomiske ressurser til å vente med å studere, kan bruke tid på å samle tilleggspoeng og ta opp fag som privatist. Det gir dem en betydelig fordel ved opptak til studier med høye poenggrenser som har blitt drevet opp av rangeringsreglene.

• Rangeringsregelverket bidrar til kunstig høye poenggrenser, og det blir vanskelig å skille kandidatenes faglige potensial. Det er særlig relevant ved populære studier som medisin, rettsvitenskap og pyskologi, der svært mange søkere har «toppkarakterer» og dermed like god kompetanse. Reglene i opptakssystemet gir begrensende muligheter til å bruke andre rangeringsmetoder.

• Ordningen med særskilt vurdering og realkompetanse fungerer ikke slik mange forventer at den skal. Begge vurderingene er basert på skjønn. Det gjør at det i mange tilfeller er svært vanskelig for søkere å forstå hva som ligger til grunn for vurderingen av dem, og det er også vanskelig for institusjonene å gjøre selve vurderingen.

• Noen studier har overvekt av enten menn eller kvinner. Det fører igjen til skjev kjønnsfordeling i mange yrker der det er en fordel at både menn og kvinner er jevnt representert. Dette er ikke en utfordring med selve regelverket, men blir en utfordring i samfunnet fordi den skjeve kjønnsfordelingen i studiet forplanter seg til arbeidslivet.

Utvalgets analyse av reglene for kvalifisering viser at disse stort sett fungerer godt, og vi ønsker derfor å videreføre de fleste av dagens kvalifiseringsregler. Endringene vi foreslår er gjort rede for i kapittel 5 og 6.

3.1 Utfordringer med dagens rangeringsregler

Dagens regelverk for rangering av søkere til høyere utdanning er beskrevet i kapittel 2.

3.1.1 Rangering i førstegangsvitnemålskvoten og ordinær kvote

Dagens modell for rangering inneholder flere elementer som i sum gjør at reglene slår uheldig ut for dem som søker seg til populære studier. Summen av reglene for førstegangsvitnemål, alderspoeng, tilleggspoeng og muligheten til å forbedre karakterer, kan hver for seg være godt begrunnet, men til sammen gir disse reglene flere negative enn positive konsekvenser. Mange søkere må vente lenge på å komme i gang med høyere utdanning, og på populære studier har det oppstått kunstig høye poenggrenser.

Førstegangsvitnemålskvoten

I dagens opptakssystem er det nødvendig å sette av egne plasser til søkere som kommer rett fra videregående opplæring. Det gir de yngste søkerne en sjanse til å lykkes i konkurransen mot eldre søkere som har opparbeidet seg alderspoeng, tilleggspoeng og eventuelt har forbedret karakterer. Førstegangsvitnemålskvoten gir yngre søkere tilgang til 50 prosent av plassene.

Utvalget ser at det er noen utfordringer med dagens inndeling av førstegangsvitnemålskvote og ordinær kvote. Førstegangsvitnemålskvoten setter relativt strenge rammer for at unge skal følge et normert løp i videregående opplæring og deretter gå rett over i høyere utdanning. Mange unge har ikke bestemt seg for hva de ønsker å studere, eller de ønsker å gjøre noe annet først. Etter to år blir de for gamle til å konkurrere i denne kvoten. Dagens kvoteinndeling er heller ikke tilpasset Fullføringsreformen hvor retten til videregående opplæring ikke lenger skal begrenses til tre år, men gjelde til eleven har fullført og bestått.

Førstegangsvitnemålskvoten er også med på å drive opp poenggrensen i ordinær kvote fordi alle som har forbedret karakterer eller er over 21 år, konkurrerer i denne.

Alderspoeng og tilleggspoeng i ordinær kvote

Poengene i rangeringsregelverket har blitt innført enten som erstatning for ulike typer erfaring (alderspoeng) eller for å stimulere unge til å velge bestemte aktiviteter utenfor høyere utdanning (tilleggspoeng). I praksis har innføringen av poeng ført til at mange som søker seg til attraktive studier i ordinær kvote, må vente til de har oppnådd maksimalt antall poeng før de har en reell mulighet til å komme inn.1

Alderspoeng har særlig stor betydning for de studentene som søker seg inn på studier med høye opptakskrav. Mange studenter kommer først inn på studiet etter at de har oppnådd full opptjening av alderspoeng, som utgjør åtte poeng det året de fyller 23 år. For å få samme effekt som to alderspoeng gir på konkurransepoengsummen, må en søker forbedre seks fag på vitnemålet med minst en karakter.2 Alderspoeng gir altså søkere store fordeler i ordinær kvote. En søker med åtte alderspoeng kan lett utkonkurrere en yngre søker med bedre karakterer på vitnemålet. En studie viser at 70 prosent av studentene som kommer inn på medisin i ordinær kvote, har åtte alderspoeng.3 Mange av de samme søkerne kunne i teorien kommet inn fire år tidligere, i et system uten alderspoeng.

Samtidig som systemet gir søkere insentiver til å vente med studiestart i håp om å komme inn på et studie med høy konkurranse, er det en negativ sammenheng mellom økt alder og gjennomføring.4 Blant de som startet en gradsutdanning i 2012, var frafallet klart størst blant de eldre aldersgruppene, og frafallet steg i takt med økt alder. 38 prosent av studentene som var 30 år eller eldre, falt fra, mens 20 prosent av studentene som var yngre enn 22 år, falt fra.5

En annen utfordring er at flere bruker denne ventetiden på å forbedre karakterene fra videregående opplæring, noe som kan bidra til å øke poenggrensene enda mer. Noen starter også opp på andre studier i påvente av å komme inn på det studiet de ønsker, uten å fullføre en grad. På den måten kan de ta opp studieplasser på bekostning av andre søkere.6

Tilleggspoengene i dagens system er også med på å drive opp poenggrenser og utsette studiestart. Søkere får maksimalt to tilleggspoeng for fullført militær førstegangstjeneste eller gjennomført sivil verneplikt7, ett års fullført høyere utdanning, folkehøgskole eller fagskole. Poengene skal i teorien belønne erfaring som kan være nyttig ved studier, og gis i tillegg til alderspoeng. Denne poengpraksisen har vi ikke funnet igjen i noen av de andre landene vi har sett på.

Disse tilleggspoengene er til tross for gode formål problematisk for opptakssystemet på flere måter. Poengene har fått ett større omfang enn tilsiktet da ordningen ble innført. Ungdom er en attraktiv målgruppe for flere aktiviteter, og en generell oppfatning er at tilleggspoengene brukes som et virkemiddel for å styre adferden til denne gruppa. Hovedutfordringen er at tilleggspoengene ikke nødvendigvis har større relevans for studiet personen søker seg til, enn andre aktiviteter søkeren kan ha gjennomført. Det er for eksempel vanskelig å argumentere for at ett år med folkehøgskole skal gi poeng, mens for eksempel ett års jobbing i en barnehage ikke skal gi poeng. Eller at ett år i Forsvaret skal gi en belønning i opptakssystemet, mens språkkurs i utlandet ikke gjør det.

Forsvaret, fagskolene og folkehøgskolene ser på tilleggspoengene som viktig for å rekruttere personer til sine institusjoner og for å belønne den erfaringen og kompetansen de oppnår. Forsvarsdepartementet har understreket at samfunnet må anerkjenne den plikten vi pålegger den enkelte gjennom verneplikten, og den potensielle utsettelsen av studier som førstegangstjenesten innebærer.8 I mandatet til utvalget viser Kunnskapsdepartementet til landmaktsproposisjonen der det står at regjeringen skal se på muligheten for å gi ekstra tilleggspoeng for opptak til høyere utdanning for dem som pålegges 16 måneders førstegangstjeneste.9 Se nærmere drøfting av dette spørsmålet i kapittel 6.

HK-dir har gjort en simulering av 2021-opptaket uten alders- og tilleggspoeng, uten førstegangsvitnemålskvoten og ved å la alle søkere med vitnemål konkurrere i samme kvote. Resultatet blir at flere søkere i aldersgruppa 19–22 år får tilbud om studieplass, på bekostning av eldre søkere. Dette er vist i figur 3.2. Den største nedgangen i tilbud om studieplass finner vi blant søkere som er 23 år, der 615 færre får tilbud. Snittalderen for søkere med tilbud går ned fra 24,14 til 24,01 år. Dette er ikke mye, men som figur 3.2 viser, er det fordi den største endringen er at flere 18 til 21-åringer slipper å vente til de blir 23 eller 24 år for å komme inn. I simuleringen har vi heller ikke kunnet endre alderen til søkerne og dermed ikke kunnet korrigere for at mange faktisk vil komme inn tidligere i et system uten poeng. For søkere over 25 år er ikke forskjellen så stor sammenlignet med i dag. Det viser at alderspoeng ikke er avgjørende for at denne gruppa skal komme inn på de studiene de søker på.

Forstørr bilde

Samordna opptak (2022). Tall bestilt av utvalget. Ikke publisert.

Endringene får størst konsekvenser på populære studier. Figur 3.3 viser at endringen er størst innen rettsvitenskap, fysioterapi og medisin, der snittalderen går ned med 1,4 og 1,1 år. For språkfag og yrkesfaglærerutdanningen øker snittalderen med 0,5 og 0,4 år.

Forstørr bilde

Samordna opptak (2022). Tall bestilt av utvalget. Ikke publisert.

Forbedring av karakterer

Et tredje element som bidrar til senere studiestart og høye poenggrenser er muligheten til å forbedre karakterer. Søkere som ikke har gode nok karakterer til å komme inn på studiet de ønsker seg, kan forbedre karakterer fra videregående opplæring. Dette kan gi en uheldig poengspiral når stadige forbedringer av karakterer fører til at poenggrensene til populære studier øker, som igjen gir forsterket karakterpress på elever som er i ordinær videregående opplæring. De som forbedrer karakterer, får ikke konkurrere i førstegangsvitnemålskvoten, noe som kan føre til at de i tillegg blir avhengige av å opptjene alders- og tilleggspoeng for å komme inn der de ønsker.

Fra 2010 til 2016 var det en kraftig økning i antall privatisteksamener. Siden har tallet vært relativt stabilt. I skoleåret 2021/2022 var det 120 000 avlagte privatisteksamener.10

Frem til nå har det vært lite forskning og statistikk om privatistene og SSB har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomført en undersøkelse av hvem privatistene er. I skoleåret 2016/2017 var det totalt 60 731 privatister. Figur 3.4 viser at flertallet av privatistene var førstegangsprivatister, mens 23 prosent forbedret fag, enten som forbedringsprivatist eller kombinasjonsprivatist.

SSB (2022). Tall bestilt av utvalget. Ikke publisert.

Rett i underkant av 60 prosent tar kun én eksamen, mens fire av ti forbedringsprivatister tar to eller flere.

Selv om andelen som forbedrer fag som privatist, er langt lavere enn dem som tar privatisteksamen for første gang, er det et problem at mange må forbedre fag for å komme inn på studier med høy konkurranse via ordinær kvote. I 2021 hadde 73,7 prosent av dem som var 22 år og eldre og fikk tilbud om studieplass på medisin, forbedret fag. For psykologi og rettsvitenskap var andelen 61,4 og 50,4 prosent (se tabell 3.1). HK-dir har ikke oversikt over hvor mange av disse søkerne som ville fått tilbud uavhengig av forbedring, men det er rimelig å anta at mange ikke ville nådd opp i konkurransen.

Utdanning er gratis i Norge. Det er ikke privatistordningen. Den medfører betydelige kostnader, både for den enkelte og for samfunnet. Den enkelte privatist må betale en avgift for å kunne avlegge eksamen. I 2022 koster det 1 217 kroner å ta et fag dersom du ikke har bestått faget tidligere. Det koster 2 435 kroner dersom du har bestått samme eller tilsvarende fag tidligere. Selv om noen velger å gjennomføre forberedelsene på egen hånd, tilbyr mange private aktører pakker med fag som koster opptil 70 000 kroner. Tiden som går med til å forbedre karakterer, medfører også kostnader. Alternativt kunne privatistene kommet tidligere i gang med utdanning og startet tidligere i heltidsjobb. Konsekvensene er tapte inntekter for den enkelte og et samfunnsøkonomisk tap for Norge.

Som ved all egenbetaling slår denne type ordninger sosialt skjevt ut. Personer med økonomiske ressurser har bedre mulighet for opptak til studier med stor konkurranse enn personer fra lavinntektsfamilier. Tall fra SSB viser at flertallet av dem som tok fag for å forbedre karakteren hadde foreldre med høyere utdanning og høy inntekt. Halvparten av forbedringsprivatistene bor i husholdninger som har inntekter i de to høyeste kvintilene.11

Realfags- og språkpoeng – poeng fra videregående opplæring

Formålet med realfags- og språkpoengene har vært å stimulere flere elever til å velge realfag og språkfag i videregående opplæring og dermed forhåpentlig også velge å studere disse fagene i høyere utdanning.

Utfordringen med realfags- og språkpoeng er at noen elever i videregående opplæring kan velge vekk relevante fag for senere studier fordi de trenger disse poengene for å komme inn. Utvalget har for eksempel fått innspill om at en del elever som ønsker å studere rettsvitenskap, velger realfag istedenfor samfunnsfag på grunn av poengene.

3.1.2 Søkere som ikke kan poengberegnes

Søkere i denne kategorien er for eksempel søkere som har fullført høyere utdanning eller fagskoleutdanning med bare noen få bokstavkarakterer. De kan ikke poengberegnes og får ikke noen offisiell poengsum, kun beskjed om de er over eller under poenggrensen på studiet de har søkt på. Rangeringen av søkerne blir lite forutsigbar, og at det er vanskelig å vurdere om rangeringen er gjort på en rettferdig måte. Søkere som ikke har karakterpoeng, kan heller ikke forbedre karakterer på samme måte som andre søkere. Hvis de ønsker en bedre rangeringsposisjon, må de kvalifisere seg via 23/5-regelen for å få en poengsum.

Realkompetansevurdering

Den største utfordringen med realkompetansevurderingen er å rangere søkerne. Det er fordi de er vanskelig å nivåsette. Regelverket sier at de skal rangeres ved hjelp av en individuell skjønnsmessig vurdering. For å få tilbud om opptak skal søkeren ha likeverdige ferdigheter og kunnskaper med søkere som får tilbud om opptak på grunnlag av en poengsum. Dette betyr at saksbehandleren for eksempel må vurdere om realkompetansesøkerens bakgrunn er likeverdig med poengsummen til søkere som har fått tilbud om opptak.

Høyere utdanning og fagskoleutdanning

Søkere som søker på grunnlag av ett års fullført høyere utdanning eller toårig fagskole, får en individuell skjønnsmessig vurdering av karakterresultatene fra høyere utdanning eller fagskole. Institusjonene vurderer deretter om resultatene gjør at søkeren kan tilbys en studieplass på lik linje med en som har karakterpoengsum fra videregående opplæring. Den største utfordringen med denne vurderingen, i likhet med realkompetansevurdering, er at den er skjønnsmessig og dermed også subjektiv. Det er også uforutsigbart for søkerne siden de ikke kan vite om de kan få studieplass basert på tidligere poenggrenser.

Særskilt vurdering

Regelen om rangering på grunnlag av særskilt vurdering skaper utfordringer for både søkerne og dem som skal behandle søknadene. Vurderingen er skjønnsmessig og må utføres av institusjonen som har mottatt søknaden.

Opptaksenhetene ved institusjonene har gitt tilbakemelding om at særskilt vurdering er vanskelig å gjennomføre.12

Saksbehandlerne skal som utgangspunkt stole på karakterresultater gitt av søkerens lærere i videregående opplæring. En ny vurdering av dette er i realiteten en klage på karakteren, som elever fra før av har rett til å fremme til fylkeskommunen. Spørsmålet er om det er riktig at saksbehandlere i høyere utdanning skal vurdere hvorvidt en søker som de ikke kjenner, egentlig har bedre kompetanse i ett fag enn det karakteren viser.

For å få særskilt vurdering må søkeren oppgi hva som er grunnen til at det er behov for å gjøre en slik vurdering, og det må foreligge dokumentasjon på årsaken. Videre må søkeren dokumentere at det er sannsynlig at kompetansen i faget var høyere enn det karakterresultatet viser. Det har vist seg at det er vanskelig for søkerne å fremskaffe slik dokumentasjon. I tillegg inneholder den ofte sensitive personopplysninger, og det kan være belastende for søkerne å måtte dele opplysningene med saksbehandlere.

Særskilt vurdering er den bestemmelsen som er grunnlaget for flertallet av klagene i Nasjonal klagenemnd. Både henvendelser til Kunnskapsdepartementet og sakene i klagenemda viser at ordningen misforstås av søkerne. Det ser ut til at mange søkere og foresatte oppfatter ordningen som en slags videreføring av rettigheter søkerne har hatt mens de var elever i grunnopplæringen, eller som en bestemmelse som utløser automatisk rett til studieplass. Nasjonal klagenemnd har også vist til at mange som søker om å få en slik vurdering, allerede har svært gode karakterer.

3.1.3 Dobbeltrangering av 23/5-søkere

Intensjonen med 23/5-regelen, da den ble innført, var at det skulle bli enklere å kvalifisere seg til høyere utdanning for eldre søkere som ikke hadde fullført eller deltatt i videregående opplæring. Samtidig ble aldersgrensen for ordningen satt til 23 år slik at ordningen ikke skulle bli et alternativ til å fullføre et ordinært opplæringsløp.

Ordningen gjelder for alle søkere over 23 år som kan dokumentere fem år med utdanning og/eller praksis, også de som har fullført og bestått videregående opplæring. Disse blir da både vurdert etter et fullstendig vitnemål og gjennomsnittet av karakterene i de seks fagene som kreves for å oppnå generell studiekompetanse. Det har ført til at søkere som ønsker å komme inn på studier med høye poenggrenser, kan satse på å bli poengberegnet etter 23/5-ordningen, noe som ikke var hensikten med ordningen.

Åpningen for å dobbeltrangere er problematisk fordi den svekker den opprinnelige hensikten med regelen. Dobbeltrangeringen fører også til betydelig merarbeid for institusjonene fordi mye må gjøres manuelt og vurderingen av om praksiskravet er oppfylt tar mye tid.

3.1.4 Skjev kjønnsfordeling på enkelte studier

Andelen kvinner som tar høyere utdanning, har økt kraftig over tid. Stoltenbergutvalget viser at det i 1990 var en like stor andel menn og kvinner mellom 30 og 39 år som hadde høyere utdanning. 25 år senere hadde andelen kvinner med høyere utdanning i denne aldersgruppa steget til 57 prosent, mot 40 prosent for menn.13 De siste årene har kvinner vært i flertall både blant søkere og blant dem som får tilbud om studieplass. Høsten 2022 var i overkant av 60 prosent av dem som fikk studieplass, kvinner. Det er ikke opptaksregelverket som er årsaken til skjev kjønnsbalanse i høyere utdanning, men opptaksregelverket har så langt ikke hatt effektive løsninger for å gjøre noe med det.

Det er store kjønnsforskjeller i hvilke studieretninger menn og kvinner velger og får opptak til i høyere utdanning. Figur 3.5 viser at kvinnene er i klart flertall blant dem som fikk studieplass i medisin, sykepleie, rettsvitenskap og psykologi høsten 2022, mens mennene utgjør et klart flertall blant dem som fikk tilbud om studieplass innen ingeniør- og sivilingeniørfag. Skjevfordelingen er størst på veterinærstudiet, der kun 14 prosent er menn. Det er også fag der kvinner og menn fordeler seg jevnt blant dem som får tilbud om studieplass, for eksempel økonomiske og administrative fag.

Forstørr bilde

Samordna opptak (2022a).

Den høye kvinneandelen på flere av studiene med høy poenggrense henger sammen med at jenter i gjennomsnitt gjør det betydelig bedre på videregående enn gutter, slik at langt flere kan nå opp i konkurransen på disse studiene.14 Kjønnsforskjellene kan også forklares med forskjeller i søkemønster.

Over tid blir kjønnsfordelingen i ulike deler av arbeidslivet i stor grad bestemt av kjønnsfordelingen på ulike utdanninger.15 Kompetansebehovsutvalget peker på at det er flere grunner til at det er ønskelig med jevn kjønnsfordeling innen hvert enkelt yrke og utdanning. Én grunn er at jevn kjønnsfordeling gir individet større frihet til å velge utdanning og yrke. En annen grunn er at arbeidsplassen fungerer bedre dersom begge kjønn er godt representert. En tredje grunn er at brukere og pasienter kan ha ønske eller fordel av om arbeidstaker eller behandler er av samme kjønn som en selv. Videre er det viktig med jevn representasjon av kjønn av demokratihensyn.16

Det er lang tradisjon for å bruke ulike tiltak for å få jevnere kjønnsbalanse på studier med skjev kjønnsfordeling. Det har blant annet blitt gjennomført holdningskampanjer for å få flere jenter til å velge teknologi og flere gutter til å velge grunnskolelærerutdanning. Videre gis det i dag kjønnspoeng til noen få studier der mannlige eller kvinnelige søkere er underrepresentert, for eksempel teknologifag og psykologi. Kjønnspoeng har ført til at flere gutter eller jenter har fått tilbud om opptak på studier der slike poeng er innført.17 Likevel kan det stilles spørsmål ved om kjønnspoeng er et effektivt nok virkemiddel. Søkerne fra det underrepresenterte kjønnet må ha poengsummer som sørger for at de nesten kommer inn, og det er ingen garanti for at noen får tilbud om opptak. I tillegg er det ikke mange nok kjønnspoeng til at det kan påvirke kjønnssammensetningen så mye som det er behov for.

Kjønnspoengordningen har vært omdiskutert siden den ble innført. I starten var det særlig ønsket om å få flere kvinner inn i ingeniøryrker som begrunnet kjønnspoengene. De siste årene har det også vært diskutert om det er problematisk eller ikke at jentene utkonkurrerer guttene i kampen om studieplassene.

Universitets- og høyskolelovutvalget gjorde en grundig vurdering av lovligheten av positiv særbehandling ved opptak til høyere utdanning og foreslo at kjønnspoeng ikke lenger bør være en del av opptakssystemet. Bakgrunnen var at utvalget var i tvil om praktiseringen av kjønnspoeng var i overenstemmelse med det nasjonale likestillingsregelverket og EUs likestillingsdirektiv.18

HK-dir har, som nevnt, foretatt en simulering av hvilken virkning det vil ha på opptaket for 2021 å fjerne alle poeng og kvoten for førstegangsvitnemål, slik som utvalget foreslår. Simuleringen viser at kvinneandelen på populære studier kan øke. Odontologistudiet kan få 84,4 prosent kvinner mot 79 prosent i dag. Profesjonsstudiet i psykologi kan øke fra 72 prosent kvinner til 81 prosent og veterinærstudiet kan øke fra 90 til 95 prosent kvinner. Grunnen er dels at kvinner i gjennomsnitt har høyere karaktersnitt enn menn og dermed kommer de enda bedre ut når poengene fjernes. Til dels er det også store forskjeller på hvor mange av hvert kjønn som søker. Det betyr at kjønnsbalansen i høyere utdanning kan bli enda skjevere hvis ikke modellen kompenserer for dette.

En ulempe med kjønnspoeng og andre kompenserende tiltak i opptaket er at det i liten grad gjør noe med den grunnleggende utfordringen, nemlig et søkemønster der gutter og jenter velger forskjellig. Det er andre faktorer enn karakterer som påvirker menn og kvinners valg av studium, som venner og foresatte eller kjønnsrollemønster. Slike faktorer påvirker søkerne langt tidligere enn i 18–19 års-alderen og kan ses tidlig i grunnskolen og i valg av utdanningsprogram i videregående opplæring.19

3.2 Utfordringer med dagens kvalifiseringsregler

Utvalget mener at de største utfordringene ved dagens kvalifiseringsregelverk er bruken av nivåkrav som spesielt opptakskrav og muligheten for at søkere kan unntas fra kravet om generell studiekompetanse. Selv om kvalifiseringsregelverket på mange måter fungerer godt, er det i noen tilfeller vanskelig å vurdere om en søker er kvalifisert for et studium og om tilleggskrav gjør søkeren mer kvalifisert.

3.2.1 Bruk av nivåkrav for kvalifisering

Det har vært et prinsipp at tilnærmet like studier skal ha like opptakskrav, og at generell studiekompetanse skal gi en generell adgang til høyere utdanning. Et unntak har vært at institusjoner kan kreve spesielle fagkombinasjoner fra videregående opplæring for opptak til enkelte studier.

Tidligere fastsatte universitetene hver for seg sine egne spesielle opptakskrav, men etter 1995 fikk universitetene et felles regelverk. Fra da av har Kunnskapsdepartementet fastsatt opptakskravene. Dagens krav er basert på reglene som ble praktisert før 1995, politiske initiativ og nye søknader fra institusjonene. Kravene kan i noen tilfeller gå på tvers av hva enkelte fagmiljøer selv ønsker, blant annet fordi departementet tilstreber å ha like opptakskrav for like studier. Liedutvalget pekte på at utviklingen mot å innføre flere opptakskrav er uheldig, fordi stadig nye krav vil svekke hele systemet med en generell inngang til høyere utdanning.20 Spesielle opptakskrav gjør også opptakssystemet mer uoversiktlig for søkerne, og det krever at de setter seg inn i reglene på et tidlig tidspunkt dersom de ønsker å gå rett fra videregående opplæring til høyere utdanning.

Nivåkrav i enkeltfag skal sørge for at studentene har et nødvendig kompetansenivå. I dag brukes nivåkrav hovedsakelig til lærer- og sykepleierutdanning, men også til noen sivilingeniørstudier, økonomistudier og engelskspråklige studier.

Innføringen av firerkravet i matematikkfaget R2 ved opptak til sivilingeniørstudiet viser ifølge NTNUs egen evaluering at det var færre som strøk på innføringsemnene, og at gjennomstrømningen ble bedre. Dette til tross for at studiet hadde høye poenggrenser før kravet ble innført.21

Opptakskravene til lærerutdanningen har vært debattert etter at det ble innført krav om å ha minst 35 skolepoeng for å være kvalifisert. I 2016 ble karakterkravet i matematikk skjerpet fra tre til fire for opptak til grunnskolelærerutdanning og lektorutdanning.22 I 2022 ble det innført et alternativt opptakskrav som innebar at søkerne ikke lenger må ha fire i matematikk dersom de har minst 40 skolepoeng og karakteren tre i matematikk og norsk. Firerkravet gjelder imidlertid fortsatt for søkere som har mellom 35 og 39,9 skolepoeng. I perioden 2016–2021 ble det produsert flere studiepoeng på grunnskolelærerutdanningen, frafallet tidlig i studiet gikk ned, og 2016–kullet hadde en markant høyere gjennomføring på normert tid. Ulempen med nivåkravet var at institusjoner utenfor de største byene ikke fikk fylt opp plassene sine fordi de ikke kunne ta inn søkere med generell studiekompetanse som ikke oppfylte nivåkravet.

Det er godt dokumentert at søkere med gode karakterer gjør det bedre enn søkere med dårligere karakterer i høyere utdanning.23 Det betyr naturlig nok at gjennomføringen øker når man setter et nivåkrav. Samtidig viser gjennomføringstall at over 60 prosent av dem som har svakest karaktergrunnlag, gjennomfører høyere utdanning.24 Det viser at hvis det settes nivåkrav som er strengere enn fullført og bestått videregående opplæring kan utdanningene og arbeidslivet gå glipp av gode kandidater. Det kan også oppstå blindveier i systemet hvis bruken av slike krav brer om seg, der unge kan ende opp med å fullføre videregående opplæring uten å ha en vei videre. Elever som har fullført videregående, men ikke oppfyller nivåkravene, kan ikke få tilbud om opptak, selv om det er ledige plasser. Dette er særlig uheldig når det fører til at kommuner og fylkeskommuner i distriktene ikke får dekket behovet for kvalifisert arbeidskraft.

3.2.2 Unntak fra generell studiekompetanse

Personer som har blitt realkompetansevurdert eller ikke kan oppfylle kravene til generell studiekompetanse, kan få unntak fra kravet om generell studiekompetanse.

Realkompetanse

Reglene om opptak basert på realkompetanse er et godt eksempel på et regelverk hvor intensjonen er god, men som gir noen utfordringer når det skal gjennomføres.

For å bli ansett som kvalifisert på bakgrunn av realkompetansevurdering må realkompetansen til søkeren være vurdert som likeverdig med det kompetansekravet som er satt for studiet som personen søker seg til. Det er saksbehandlere ved den enkelte institusjonen som vurderer realkompetansen til søkeren, og de baserer seg i stor grad på kriterier som er utarbeidet ved institusjonen. Svært få arbeidsgivere leverer attester som faktisk sier noe om hvilken realkompetanse arbeidstageren har opparbeidet seg. Det kan derfor være vanskelig å få til en rettferdig individuell vurdering av en persons reelle kvalifikasjoner.

I 2019 var 2 prosent av nye studenter registrert med realkompetanse som opptaksgrunnlag.25 Opptak med realkompetanse er mest vanlig blant nye studenter med foreldre som har grunnskole eller videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå. Selv om andelen som søker høyere utdanning på bakgrunn av realkompetanse er lav, er den viktig for dem som trenger en slik vei inn i høyere utdanning. Det er derfor gode grunner for å beholde realkompetansevurderingen som et kvalifiseringsgrunnlag. Den største utfordringen ved realkompetansevurderingen er rangeringen av søkerne, som vi har redegjort for under kap. 3.1.2.

Dispensasjon fra generell studiekompetanse

Formålet med dispensasjon i særskilte tilfeller er å hindre urimelig behandling av enkeltsøkere som for eksempel har en funksjonshemming eller sykdom. Et typisk eksempel kan være en søker som har dyskalkuli og dermed ikke har forutsetninger for å bestå matematikk på videregående. Uten å bestå fellesfaget vil vedkommende heller ikke få generell studiekompetanse. Institusjonene må da gjøre en konkret vurdering av om søkeren er kvalifisert for studiet, selv med fag som ikke er bestått. Det er ofte krevende å vurdere om søkeren er kvalifisert. Det kan også være utfordrende å finne frem til eller skaffe dokumentasjon på at vilkårene for dispensasjon er oppfylt.

Regelen er enda et eksempel på at universiteter og høyskoler må gjøre unntak for søkere som enten ikke har fått fritak fra vurdering eller god nok tilrettelegging i tidligere skoleløp. Utvalget stiller også her spørsmål ved om det er en god ordning at ansatte i høyere utdanning skal vurdere hvorvidt en søker som de ikke kjenner, og som ikke har mulighet til å fullføre videregående opplæring, er i stand til å gjennomføre et studium på et universitet eller en høyskole.