4 Opptakssystemer i andre land

Forstørr bilde

I utvalgets mandat står det at «Utvalget skal vurdere de norske opptaksreglene i et internasjonalt perspektiv og drøfte hvilke erfaringer, tenkemåter og løsninger vi kan lære av fra andre land». I dette kapittelet har vi valgt å legge mest vekt på opptakssystemene i Finland, Sverige og Danmark ettersom disse landenes organisering av høyere utdanning og opptak ligner mest på vårt eget. Både det svenske og danske systemet er i endring, og utvalget har latt seg inspirere både av eksisterende ordninger og forslag til endringer i Danmark og Sverige. I tillegg omtaler vi noen elementer fra enkelte andre land.

Det er flere forhold som påvirker opptakssystemenes utforming. Søknads- og studieavgifter er ett av dem. Innkreving av avgift for å søke og studere kan bidra til å øke terskelen for å søke og dermed holde det totale antallet søknader nede. I land med skolepenger og søknadsavgift blir finansiering avgjørende for hvem som har mulighet til å studere. Det er ikke alle land som har like gode utdanningsstøtteordninger som i Norge og noen søkere er da avhengig av å få stipend for å kunne studere.

Ett annet forhold som påvirker opptakssystemet, er graden av institusjonell autonomi. I en rekke land er det institusjonene selv som fastsetter opptakskrav og rangeringsregler. Noen institusjoner delegerer igjen ned til fakulteter eller avdelinger. Slik var det også i Norge tidligere.

Noen land har stor grad av institusjonell autonomi, men har likevel valgt å samordne opptaket til noen studier, for eksempel medisin og psykologi. En slik samordning gjøres blant annet i Tyskland. De har også en egen instans som samordner opptak av utenlandske søkere. I Frankrike og Storbritannia registrerer de søkerne sentralt og institusjonene fastsetter krav og rangeringskriterier og behandler alle søknadene. Når opptakskravene varierer, blir det vanskeligere for søkerne å orientere seg om hvilke krav som gjelder, men institusjonene har på den andre siden muligheten til å sette de kravene de mener er nødvendige for å klare å gjennomføre studiene.

I noen land, som for eksempel Østerrike, er det ingen adgangsregulering ved opptak (med noen unntak), men det foregår en utsiling underveis i studiet. Fordelen med en slik ordning er at alle kvalifiserte får prøve seg, men systemet har store samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til frafall og forsinkelser. Østerrike har lave gjennomføringstall sammenlignet med resten av OEDC-landene, og har siden studieåret 2013/2014 innført adgangsregulering på stadig flere studier.1

4.1 Opptak til høyere utdanning i Sverige

I Sverige er det omtrent 50 høyskoler og universiteter. Det svenske opptakssystemet er, sammen med det danske, det som ligner mest på det norske. Opptaket skjer sentralt og organiseres av Universitets- och högskolerådet (UHR), som tilsvarer HK-dir i Norge. Regelverket for opptak fastsettes sentralt, men institusjonene har muligheter til å bestemme hvilke krav som skal gjelde i den lokalt bestemte kvoten (beskrevet under), og hvilken gruppe spesielle opptakskrav studiene eventuelt skal ha.

Grundläggande behörighet (grunnleggende kompetanse) er det samme som generell studiekompetanse. Grunnleggende kompetanse gir tilgang til færre utdanninger enn i Norge, og det er mange utdanninger som krever särskild behörighet, som tilsvarer spesielle opptakskrav i Norge.2

Sverige har en ordning med et basår (grunnår) for søkere som ikke oppfyller de spesielle opptakskravene til studiet de ønsker å søke på. Det vanligste er å ta et realfaglig grunnår.3 Grunnåret kan gjøre studentene kvalifisert til studier som har realfag som spesielt opptakskrav.4 Det kreves grunnleggende kompetanse for å bruke denne ordningen. Det svenske UHR opplyser at en del velger å gå på det som anses som faglig sett enklere linjer på gymnasieskola (tilsvarende videregående opplæring, for så å ta grunnår for å komme inn på for eksempel medisin. I mange tilfeller har studentene en garantert plass ved studiet de har søkt seg til.5

Sverige har tre kvoter: Én som kun tar hensyn til karakterer, én som rangerer etter högskoleprovet, og én kvote hvor institusjonene kan benytte alternative rangeringsmetoder (lokalt besluttet kvote). Högskoleprovet er beskrevet under kapittel 4.4.1. Minst en tredjedel av plassene skal benyttes til karakterer og minst en tredjedel til högskoleprovet. De institusjonene som velger å bruke den lokalt besluttede kvoten kan fordele inntil en tredjedel av plassene fra denne kvoten.

Det er utdanningsinstitusjonene som velger hvordan de skal rangere søkerne i den lokalt besluttede kvoten. Det er ofte et kostnadsspørsmål om institusjonene benytter muligheten for å bruke den tredje kvoten. Institusjoner kan søke sentrale myndigheter om å få bruke kvoten til en større del enn en tredjedel. Søkere som kommer inn via denne kvoten, har større sannsynlighet for å avlegge eksamen enn søkere fra andre grupper, og den har gitt et mer variert opptaksgrunnlag.6 Utdanningsinstitusjonene kan ikke bruke den lokalt besluttede kvoten til geografisk prioritering. Hvis institusjonene ikke velger å ta i bruk andre kriterier i den lokalt besluttede kvoten velger de som regel karakterbasert opptak til disse plassene. Det er mulig for søkerne å rangeres innenfor flere kvoter.

Kvoten som rangerer søkere på bakgrunn av karakterer, har tre undergrupper: Karaktergruppe 1, karaktergruppe 2 og folkehøgskolegruppa. Plassene fordeles tilsvarende antall kvalifiserte søkere i undergruppene. Størrelsen på gruppene justeres basert på hvor mange som søker i hver gruppe. Gruppe 1 er i hovedsak de som kommer rett fra videregående, mens gruppe 2 er for søkere som har forbedret karakterer eller tatt nye fag. De som oppfyller kravene, kan konkurrere i begge gruppene samtidig.

Svensk folkehøgskole skiller seg fra norsk folkehøgskole. Folkehøgskolene tilbyr allmenne kurs som gjør det mulig å opparbeide studiekompetanse og oppfylle spesielle opptakskrav for høyere utdanning. Det finnes også tilbud som ligner norsk folkehøgskole og som ikke gir studiekompetanse.

Forstørr bilde

Søkere kan forbedre karakterer fra videregående skole ved å følge undervisning i voksenopplæring og lignende.

Sverige er i gang med å prøve ut en kvalifiserende prøve (behörighetsprov), som er helt uavhengig av högskoleprovet. Prøven ble arrangert for første gang høsten 2022. Denne prøven er et alternativ for søkere som ikke har studiekompetanse.7 Prøven gir studiekompetanse, men ikke karakterer. De som tar prøven og vil konkurrere seg inn på et studium, må derfor enten ta högskoleprovet eller komme inn via den lokalt besluttede kvoten.

4.2 Opptak til høyere utdanning i Danmark

Danmark har et sentralisert organisert system. Det er mulig å søke seg til 37 institusjoner. Av disse er åtte universiteter, og i tillegg finnes det profesjonshøyskoler, yrkesakademier og kunstakademier. Utdanninger på yrkesakademier er kortere utdanninger, for eksempel IT-utdanninger og handelsøkonomi, mens profesjonshøyskoler utdanner for eksempel journalister og sykepleiere.8 Det er om lag 90 000 søkere til høyere utdanning i Danmark hvert år.9

Søkere må oppfylle kravet til generell studiekompetanse og blir i hovedsak kvalifisert gjennom videregående utdanning. Det finnes veier inn i høyere utdanning for dem som ikke har generell studiekompetanse, via kvote 2 (se nedenfor). Mange studier har i tillegg spesielle fagkrav. Søkere som mangler fag som kreves for den utdannelsen de ønsker opptak til, kan ta disse fagene etter å ha fullført gymnasial uddannelse. Karakterer i nye fag som kreves for opptak til bestemte utdanninger, har til nå ikke blitt tatt med i rangering, men dette er endret fra 2022. Den gjeldende regelen er at dersom karakteren trekker ned gjennomsnittet så vil karakterer i fag tatt etter videregående telle negativt. Det gjelder bare hvis det er krav om å ha bestått faget for å ta utdanningen.10 Nye fag som er tatt etter videregående kan fortsatt ikke trekke opp karaktersnittet til søkere. Det er ikke mulig å forbedre karakterene fra videregående opplæring.11

En typisk søker med gjennomsnittlige karakter har mulighet til å få opptak til hele 79 prosent av studiene.12

I det danske systemet er det to kvoter. Den ene baserer seg kun på karaktersnitt fra videregående opplæring («kvote 1» på dansk, med samme betydning på norsk). Den andre baserer seg på objektive kriterier (som relevant arbeid eller andre aktiviteter etter videregående), opptaksprøve, intervju eller test, i tillegg til karakterer fra videregående opplæring (kvote 2). Regler for kvote 1 er sentralt fastsatt, mens det er institusjonene som bestemmer og kriteriene i kvote 2. Størrelsen på kvote 2 er med på å påvirke karakternivået som kreves i kvote 1, gjennom at en større kvote 2 gir færre plasser i kvote 1 og tøffere konkurranse om disse plassene. Størrelsen på kvotene blir fastsatt sentralt etter innspill fra institusjonene.

Forstørr bilde

Ved universitetene tas ca. 90 prosent av studentene opp i kvote 1, mens det gjerne er 50/50 ved andre typer høyere utdanningsinstitusjoner.13 Søkere som har gyldig vitnemål, blir først vurdert i kvote 1, men kan konkurrere i kvote 2 hvis de ikke kommer inn i kvote 1.

Kvote 2 har blitt brukt for å øke rekruttering av søkere til studiesteder.14 Ved å bruke denne kvoten er det mulig for institusjoner å tiltrekke seg søkere som har andre kvalifikasjoner enn generell studiekompetanse, eller som ikke når opp i konkurransen i kvote 1 andre steder.

I kvote 1 får søkere som tar flere fag enn det som er nødvendig på A-nivå (høyeste nivå i videregående opplæring)uttelling for det ved at søkernes karaktersnitt ganges med 1,03 for ett ekstra fag og 1,06 for to ekstra fag. Det kan ligne litt på fordypningspoengene som tidligere ble gitt i Norge.15

Mellom 2009 og 2020 hadde Danmark en ordning (hurtigstartsbonus) som premierte søkere som søkte raskt etter videregående utdanning.16 De som søkte opptak til høyere utdanning innen to år etter at de besto videregående opplæring, kunne gange karaktersnittet sitt med 1,08. Ordningen ble avskaffet fordi den ikke førte til at flere startet tidlig, men resulterte i høyere poengsummer i kvote 1.17

4.2.1 Forslag til endringer i det danske systemet

I 2020 ble det gjort en større evaluering av opptakssystemet i Danmark.18Evalueringen viser at systemet i all hovedsak fungerer godt, men at karakterer er med på styre søkernes valg i videregående utdanning. Søkerne velger for eksempel bort fag som interesserer dem dersom det er en risiko for at de får lavere karakterer. Studier med høye karaktergrenser blir ansett som mer attraktive, og søkere med høyt karaktersnitt velger som regel slike utdanninger. Evalueringen viser også at sosial mobilitet i liten grad påvirkes av opptakssystemet, og at forskjeller oppstår tidligere i utdanningssystemet.19

Regjeringen har i 2022 levert et forslag til endringer i opptakssystemet: «Flere veje, nye muligheder».20 Forslaget legger opp til en mer hensiktsmessig bruk av kvote 1, hvor departementet setter en maksgrense for hvor høy poengsummen kan være ved opptak til studier med stor konkurranse. Dersom søkerne har poengsummer over grensen skal de få en bestemt individuell vurdering, som for eksempel en opptaksprøve. Målet er å få søkere med gode karakterer til å velge mer allsidig. Dersom vi skulle innført en tilsvarende ordning i Norge kunne vi for eksempel tatt i bruk andre utvelgelseskriterier enn karakterer for de søkerne som hadde over 50 karakterpoeng.

Den danske regjeringen ønsker også å gjøre opptakssystemet mer transparent og redusere bruken av metoder som forsterker sosial ulikhet. Derfor har de foreslått å begrense hvilke kriterier som kan brukes for å rangere søkerne i kvote 2 og å erstatte disse med en nasjonal, standardisert prøve. Begrunnelsen er å unngå kriterier som begrenser sosial mobilitet, og å øke transparensen for søkere.

I tillegg foreslås det å øke andelen plasser som fordeles til kvote 2 fra minst 10 prosent til minst 25 prosent. Effekten av dette er omdiskutert. En nyere studie fra tenketanken DEA som har sett på opptaksprøver på statsvitenskap ved Syddansk Universitet, viste at økt opptak gjennom kvote 2 førte til en reduksjon i opptak av søkere med foreldre med lav inntekt. Uddannelses- og Forskningsministeriet påpeker at funnene ikke kan generaliseres til å si at økt bruk av nasjonal opptaksprøve vil gi skjevere sosialt opptak i kvote 2. Begrunnelsen for dette er blant annet at studien omfattet få personer og bare én utdanning.21

Den danske regjeringen foreslår videre at søkere med relevant erfaring og fagutdanning skal få bedre muligheter til å få opptak til høyere utdanning. Det skal gis bedre informasjon og tilgang på studieveiledning for å få søkerne til å reflektere over valgene de tar.

4.3 Opptak til høyere utdanning i Finland

Finland har et todelt høyere utdanningssystem med 13 universiteter og 22 yrkeshøyskoler som sorterer under ulike lover. Universitetene har ansvar for å drifte forskningsbasert utdanning, mens yrkeshøyskolene i større grad skal sørge for å bidra til å fylle behov i arbeidsmarkedet.22 Det er et felles opptakssystem hvor hver søker kan søke på inntil seks studieprogrammer.23

For å være kvalifisert til høyere utdanning kreves det en avsluttende matrikulasjonseksamen kombinert med vitnemål fra fullført videregående opplæring. Institusjonene har også egne opptaksprøver.

Finske institusjoner har stor autonomi. Det er opp til institusjonene selv å fastsette sine egne rangeringsregler. Yrkeshøyskolene har blitt enige om en enkel modell for beregning av karakterpoeng og har en felles opptaksprøve. Universitetene opererer imidlertid med rundt 50 ulike måter å regne karakterpoeng på og tilbyr til sammen over 200 ulike opptaksprøver. Finske myndigheter vurderer å endre på disse prøvene.

For mange studier var det tidligere svært vanskelig å få opptak til høyere utdanning rett etter videregående. Selv om tre av fire søkte høyere utdanning rett etter videregående, ble bare en tredjedel av disse studentene tatt opp.24 Grunnen til det var at opptaksprøvene krevde en annen kompetanse enn det elevene fikk gjennom opplæring i videregående skole. Systemet ble derfor sett på som lite effektivt.

Finland er på vei bort fra at alle søker må ta opptaksprøver. I perioden mellom 2018 og 2020 ble systemet endret, og nå fylles litt over halvparten av plassene basert på karakterer fra videregående.25

Finske universiteter har siden 1970-tallet også hatt ordninger med åpne studier på universitetsnivå som kan tas av alle, også søkere uten studiekompetanse.26

4.4 Temaer som har vært relevante for utvalget

4.4.1 Opptaksprøver

Opptaksprøver er utbredt internasjonalt, både for å kvalifisere søkere til høyere utdanning og for å rangere dem. Det finnes generelle og fagspesifikke opptaksprøver.

Kvalifiserende opptaksprøver benyttes i noen land, for eksempel Sveits og Sverige. Søkere som ikke tilfredsstiller kravene til studiekompetanse, kan ta en opptaksprøve i stedet. I Sveits blir disse arrangert av institusjonene, og kan gjelde hele institusjonen eller bare for et bestemt fakultet eller et studium. Som regel er det et krav om at søkeren må være over en viss alder for å kunne ta prøven, slik at den ikke fremstår som et alternativ til å fullføre videregående utdanning.27 Høsten 2022 gjennomførte Sverige for første gang en generell kvalifiserende prøve til høyere utdanning.

Standardiserte generelle tester benyttes i stor grad der hvor skolesystemet ikke er standardisert, for eksempel i USA, for å sikre tilnærmet felles startkompetanse på studentene. Mange av testene har imidlertid blitt kritisert for å være diskriminerende. Mens koronapandemien pågikk var de dessuten også vanskelige å gjennomføre. Flere amerikanske universiteter har derfor gjort testene frivillige.28

Högskoleprovet i Sverige er et eksempel på en standardisert, generell prøve som benyttes som rangeringsgrunnlag. Denne prøven fungerer som et alternativ til å ha en løsning for forbedring av karakterer. Det er om lag 100 000 personer i året som tar prøven, og den gjennomføres to ganger i året. Søkere kan ikke kvalifisere seg kun på bakgrunn av prøven, men de må ha også ha grunnläggande behörighet (generell studiekompetanse). Svenske myndigheter opplyser at prøven er populær og er et tydelig alternativ til et rent karakterbaserte opptak. Prøven er også lik for alle, som betyr at alle konkurrerer på samme grunnlag.

Frankrike har et system med fem ulike rangerende opptaksprøver til sine prestisjefylte høyskoler, les grandes écoles. Prøvene er så omfattende at studenter som regel går på toårige forberedende programmer for å nå opp i konkurransen. Dette systemet kan sammenlignes med opptaksprøvene til enkelte kunstfag i Norge. Disse prøvene er så omfattende og krevende at mange søkere må forberede seg ved å ta kunstfaglig fagskole først.29

Andre land har rangerende prøver som benyttes i kombinasjon med vitnemålet, som i Finland.

I Danmark benyttes det også rangerende opptaksprøver for noen utdanninger i kvote 2. Syddansk universitet bruker uniTEST, en standardisert generisk test, for opptak i kvote 2 til alle sine bachelorutdanninger. Naturvitenskapelige program og medisin ved Aarhus universitet bruker også uniTEST, mens Københavns universitet har en egen kvote 2-test for opptak til sine studier.

4.4.2 Individuell vurdering

Mange land og institusjoner har ordninger med intervjuer, motivasjonsbrev eller anbefalingsbrev hvor søkerne i tillegg til eller i stedet for vitnemål må vise at de er egnet og motivert for studiet de har søkt.30 Et typisk eksempel er Oxford University, hvor søkerne må gjennom en omfattende prosess som kan inneholde både standardiserte tester, innlevering av skriftlig arbeider og intervjuer.31 Tilsvarende ordninger finnes ved de fleste høyere utdanningsinstitusjoner i England.

Amerikanske universiteter har særlig stor grad av individuelle vurderingskriterier og disse er ofte i kontrast til dem vi finner i Norden. Hver enkelt institusjon eller eventuelt grupper av institusjoner setter sine kriterier. Søkere må som regel levere motivasjonsessay, CV og referanser i tillegg til karakterer.32

Ved opptak til kvote 2 i Danmark er det noen institusjoner, blant annet Københavns universitet, som intervjuer søkerne som gjør det best på opptaksprøven. I Sverige kan den valgfrie alternative kvoten benyttes til å legge vekt på andre kriterier enn karakterer, noe som kan inkludere en individuell vurdering.

4.4.3 Mulighet til å forbedre rangeringsposisjon

Det er begrenset adgang til å ta opp fag i Sverige og Danmark. I Sverige er det mulig å ta fag på nytt gjennom å følge undervisning som normalt, men ikke privatisteksamen. I Danmark er det mulig å ta nye fag, men ikke forbedre karakterer.

I Storbritannia er det mulig å ta opp A-levels (tilsvarende videregående nivå) én gang. Tidligere kunne elevene ta opp deler av videregående nivå så mange ganger de ville, men det førte til inflasjon av beste karakter.33

I Tyskland har de en avsluttende eksamen (Abitur) i videregående opplæring som det er mulig å ta opp igjen samme år. Det er da resultatet på det siste forsøket som gjelder, så elever kan både forbedre og forverre resultatet.

I systemer hvor rangeringen avgjøres av tester, er det vanlig at søkerne kan ta tester flere ganger. Det er for eksempel mulig å ta högskoleprovet flere ganger.

4.4.4 Loddtrekning

Enkelte land har eller har hatt innslag av loddtrekning i søknadsprosessen. Et eksempel på det er Nederland, som har brukt vektet loddtrekning. Det betyr at de aller beste søkerne er tilnærmet garantert opptak, mens søkere med lavere karakterer har mindre sjanse for å komme inn, dess lavere karakterer de har. Ordningen ble avskaffet i 2017, men nederlandske myndigheter har åpnet for at institusjoner som ønsker det, kan ta i bruk loddtrekning igjen fra 2023.34

Opptak til universiteter i Frankrike har tidligere hatt innslag av loddtrekning. Utgangspunktet var at alle med fullført og bestått videregående opplæring hadde mulighet til å studere på offentlige universiteter. Etter hvert som studentene strømmet til, var det behov for å adgangsregulere, og det ble gjort ved hjelp av loddtrekning. Dette systemet ble avskaffet i 2018, hovedsakelig fordi det ble hevdet at studentene hadde for lav kompetanse. Det ble erstattet med at institusjonene selv fikk mulighet til å fastsette rangeringskriterier.35

Som en kuriositet kan det nevnes at også norske universiteter brukte loddtrekning som rangeringskriterium tidligere, men da bare blant søkere som hadde nøyaktig lik poengsum. Denne regelen ble erstattet av en regel om at eldre søkere rangeres foran yngre. I Sverige skiller man fortsatt søkere med lik poengsum ved loddtrekning.

4.5 Utvalgets vurdering

Utdanningssystemene i Skandinavia ligner hverandre fra grunnskole til høyere utdanning. Det er liten bruk av skolepenger, og utdanningssystemene er nasjonalt styrte. Alle landene har en sterk velferdsstat og noen felles verdier, som at alle skal ha like muligheter uavhengig av sosial bakgrunn.

Også de nordiske landene har utfordringer med å lage et utdanningssystem som bidrar til sosial mobilitet eller i alle fall ikke forsterker sosial ulikhet. Karakterpress ser også ut til å være en gjenganger og felles utfordring.

Sammenlignet med andre lands systemer er de nordiske systemene tilsynelatende mer oversiktlige og standardiserte. Studentene trenger stort sett bare å undersøke om det er spesielle opptakskrav på studiet de søker på, selv om det er unntak fra dette i Finland.

Utvalget registrerer at de andre nordiske landene har åpnet for å rangere på bakgrunn av noen andre kriterier enn karakterer. Både Sverige og Danmark har kvoter hvor institusjonene har mulighet til å fastsette hvilke kriterier som skal ligge til grunn for rangering av søkere. I tillegg er högskoleprovet en viktig vei inn i Sverige. I det norske systemet har det så langt ikke vært slike kvoter, og mulighetene for å ha egne opptaksprøver er mer begrenset.

Verken Sverige eller Danmark har tilsvarende muligheter som Norge til å ta opp fag for å forbedre karakterer, men de har andre løsninger. I Sverige kan søkerne ta högskoleprovet eller forbedre karakterer gjennom å følge voksenopplæring. I Danmark kan søkere som ikke når opp i konkurransen ved hjelp av karakterer, bli tatt opp i kvote 2.

Erfaringer fra Finland viser at for stor autonomi til institusjonene også kan ha negative konsekvenser og føre til et uoversiktlig opptakssystem.