6 Rangering i ny opptaksmodell

Forstørr bilde

Når det er flere søkere til et studium enn det er studieplasser, blir det nødvendig å velge ut hvem som skal få tilbud om opptak på en mest mulig rettferdig, forståelig og effektiv måte. Det betyr at det må finnes et regelverk for hvordan og etter hvilke kriterier, søkerne skal ordnes i en rekkefølge. I dette kapittelet vil vi beskrive rangering av søkere i den nye opptaksmodellen.

Det har vært viktig for utvalget å lage en opptaksmodell som er mest mulig rettferdig og enkel å forstå, og som ikke gir utilsiktede konsekvenser. Det skal være mulig å starte på høyere utdanning uten å måtte vente flere år på å komme inn. Men det skal også være mulig å ta høyere utdanning for dem som ombestemmer seg eller trenger tid på å komme i gang med studier. Vi har lagt vekk dagens rangeringssystem og bygd opp et nytt, slik at alle elementene skal spille sammen. Forslagene våre kan ikke innføres enkeltvis eller justeres, uten at det får større konsekvenser for andre deler av opptaksmodellen.

Utvalget har veid ulike løsninger mot hverandre og kommet frem til at hovedveien til høyere utdanning skal være gjennom karakterbasert opptak. Det er det beste alternativet når et stort antall søkere skal rangeres mest mulig rettferdig og effektivt. I 2021 hadde over 90 prosent av de kvalifiserte søkerne til høyere utdanning et vitnemål eller karakterer fra videregående opplæring.1 Det disse har til felles, er at de har et sett med karakterer som kan brukes til å regne ut en poengsum, og poengsummen ordner søkerne i en rekkefølge. Studenter med gode karakterer fra videregående opplæring fullfører oftere utdanningen de har startet på, noe som tyder på at gode karakterer er et godt mål på hva som kreves for å mestre høyere utdanning.

I tillegg til karakterkvoten foreslår utvalget en opptaksprøvekvote. I denne kvoten kan alle søkerne som ønsker å forbedre rangeringsposisjonen sin, eller som har et annet kvalifiseringsgrunnlag enn karakterer fra videregående opplæring, ta en standardisert test som rangerer dem i opptaksprøvekvoten.

6.1 Prinsipper for rangering

Utvalget legger til grunn følgende prinsipper for rangering av søkere til høyere utdanning.

Kvalifiserte søkere skal kunne komme raskere i gang med studiene

Samfunnet har et stadig økende behov for arbeidskraft med høy kompetanse, og da er det viktig at unge som ønsker det, kan begynne på høyere utdanning rett etter videregående opplæring. I dag er det ikke alltid sånn; mange unge som søker på studier med høy konkurranse, ender for ofte opp med å bruke betydelige ressurser på å forbedre karakterene sine og vente på alderspoeng. Det bør ikke være slik. Samtidig skal det ikke være opptaksreglene som avgjør når det er riktig å starte i høyere utdanning. I motsetning til dagens modell bør reglene være aldersnøytrale.

De best kvalifiserte søkerne får studieplass

Utvalget mener at når det er flere søkere enn plasser, er det de best kvalifiserte søkerne som bør få plass på studiet. Selv om kompetanse kan uttrykkes på mange måter, har vi kommet frem til at karakterer fra videregående opplæring er det beste uttrykket for kvalifikasjonene studentene trenger for å lykkes i høyere utdanning. Karakterer viser summen av kompetanse i flere fagområder og over en lengre tidsperiode. Vi vet også at studenter med gode resultater fra videregående har større sjanse for å gjennomføre.2

Søkere skal få en ny sjanse

Det bør være mulig å forbedre rangeringsposisjonen sin etter fullført videregående opplæring. Utvalget mener likevel at mulighetene til dette bør være mer begrenset enn i dag. Det må lages enklere og mer effektive måter å vise forbedret kompetanse på.

For å dekke arbeidslivets kompetansebehov og individets behov for utvikling og omstilling må det finnes en vei inn i universiteter og høyskoler for dem som ikke har fullført videregående opplæring tidligere.

Opptaksregelverket skal være rettferdig, forutsigbart og oversiktlig med rom for tilpasning

Opptaksprosessen er en del av forberedelsene til høyere utdanning. Prosessen med å bestemme hvilke søkere som skal få plass på studier, kan og bør ses på som en investering for institusjonene. Frafall og feilvalg medfører unødige kostnader for den enkelte, for institusjonene og for samfunnet. I dag er det mye som tyder på at søkere i hovedsak oppfatter opptakssystemet som transparent, rettferdig og forutsigbart.3 For å beholde det sånn må endringer og konsekvensene av dem vurderes nøye. Opptaksregelverket skal bidra til at fordelingen av studieplasser oppfattes som rettferdig.

Utvalget mener at kjernen i opptaksregelverket skal være felles for alle grunnutdanninger. Dette innebærer for eksempel at generell studiekompetanse skal kvalifisere for opptak, og at søkerne i hovedsak skal rangeres på bakgrunn av karakterene sine. Felles regler bidrar til oversiktlighet, forutsigbarhet og en rettferdig vurdering av søkere. For å få inn de best egnede søkerne bør det imidlertid være noe rom for variasjon mellom ulike type studier.

6.2 Rangering ved opptak til høyere utdanning

Adgangen til høyere utdanning begrenses av antall studieplasser, som er fastsatt enten av Kunnskapsdepartementet eller av det enkelte universitetet eller høyskolen, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-7. Det er nødvendig å begrense antall studieplasser for å kunne opprettholde studiekvaliteten, og til en viss grad for å hindre overutdanning innen et utdanningsområde.

6.2.1 Kriterier for rangering

Utvalget har vurdert ulike måter å rangere søkere på: karakterbasert opptak, å kombinere karakterer med alternative vurderingskriterier eller å bare bruke alternative vurderingskriterier. Det er viktig å peke på at forskning ikke gir et entydig fasitsvar på hva som er den beste opptaksmodellen. Det er fordeler og ulemper med de fleste utvelgelsesmetodene, og det er vanskelig å finne en metode som ivaretar alle de målene vi ønsker oss av opptakssystemet. Ved å legge vekt på god gjennomføring kan vi for eksempel få dårligere mangfold i studentgruppa, mens vi ved å legge vekt på mangfold kan få dårligere gjennomføring.

Karakterbasert opptak

Det mest åpenbare alternativet er å fortsette å rangere på grunnlag av karakterer fra videregående. Et karakterbasert opptak er avhengig av at søkerne blir vurdert på kompetanse som er lik eller likeverdig, og i Norge er studieforberedende opplæring basert på fellesfag med de samme kompetansemålene og likeverdige programfag. Dermed har søkere som har fullført videregående, sammenlignbare karaktergrunnlag. Det samme gjelder søkere som kvalifiseres gjennom 23/6-regelen.

Det er likevel noen utfordringer med et karakterbasert opptak. De gjennomsnittlige standpunktkarakterene har i en årrekke økt sakte, og i skoleåret 2019/2020 gikk snittkarakteren opp i samtlige av fellesfagene.4 Økningen hadde sammenheng med avlyste eksamener og endret vurderingspraksis under koronapandemien.5

Etter innføringen av Kunnskapsløftet har flere undersøkelser vist at det er utfordrende å vurdere elevenes kompetanse ut fra de kompetansebaserte læreplanene som ble innført med reformen. Vurderingen hviler i stor grad på lærernes faglige skjønn og tolkning av læreplanen, noe som fører til at det kan oppstå variasjon i karaktersetting både på og mellom skoler. Skolene har også ulik praksis for samarbeid og tolkningsfellesskap.6

Det samme ser vi i en nyere undersøkelse som viser variasjoner i sensorreliabilitet på eksamen i videregående opplæring. Reliabilitet er et uttrykk for konsistens i målinger, at resultatet blir det samme uavhengig av hvem som måler. I matematikk og realfag er reliabiliteten generelt stabilt høy, mens den er svakere i andre fag, særlig i norsk, engelsk og samfunnsfagene. Sensorer oppgir at det er vanskelig å skille mellom karakteren 3 og 4, mens det er lettere å skille meget svake og meget gode kandidater. Studien konkluderer med at bruken av karakterskalaen fra 1 til 6 må undersøkes nærmere fordi resultatene tyder på at den ikke brukes fullt ut i alle fag.7

I sum betyr dette at selv om poengsummen på et vitnemål i seg selv er objektiv og sammenlignbar, kan vurderingen som ligger bak karakterene, være subjektiv. Det betyr ikke at vurderingen er urettferdig eller feil, men opptaksmodellen kan kompensere for utfordringen med å skille mellom ganske like poengsummer ved å også legge noe vekt på andre kriterier enn karakterer.

Til tross for disse utfordringene er karakterer i de fleste tilfeller det beste verktøyet vi har for å rangere mange søkere på en effektiv måte. Det er en klar positiv sammenheng mellom hvor godt forberedt studentene opplever å være på høyere utdanning, og hvilke karakterer de har i videregående.8 Det er også godt dokumentert at karakterer fra videregående opplæring har sammenheng med fullføring, senest i en rapport fra 2022 som viser sammenheng mellom karakterer og frafall fra høyere utdanning. Figur 6.2 viser at frafallet er størst blant dem som har lavest poengsum fra videregående opplæring.9

Forstørr bilde

Andresen og Lervåg (2022).

I tillegg til at karakterer fra videregående har en sterk sammenheng med faktisk gjennomføring i høyere utdanning, er det også det kriteriet som er enklest og mest effektivt å saksbehandle i vurderinger av søknader om opptak.

De siste 10–15 årene har det vært arbeidet med å utvikle en god felles praksis for å sette standpunktkarakterer i norske skoler, blant annet gjennom satsingen Vurdering for læring. Satsingen viser at et systematisk arbeid med å videreutvikle en læringsfremmende underveisvurdering kan øke kvaliteten på standpunktvurderingen.10 Samtidig med satsningen var det en nedgang i antall klager på standpunktkarakterer. Dette kan tyde på at en god underveisvurdering bidrar til å gjøre standpunktvurderingen mer forutsigbar for elevene.11 I 2020 ble det innført nye læreplaner i grunnskolen og i videregående opplæring. Fagene har fått utarbeidet veiledende kjennetegn på måloppnåelse, og skoler tilbys kompetanseheving med vurdering som tema. Læreplanene har fått vurderingstekster som skal gi støtte og retning til lærernes arbeid med standpunktvurdering.

En utfordring med de fleste kriterier for rangering er at de er med på å reprodusere sosial ulikhet. Det er godt dokumentert at skoleprestasjoner, både i grunnskolen og i videregående, har sammenheng med foreldres utdanningsnivå.12 Det er likevel lite som tyder på at karakterer er verre enn andre rangeringsmetoder. I den danske kvote 2, der institusjonene kan bruke andre kriterier enn karakterer, blir søkere med foreldre med lav utdanning gjennomsnittlig rangert lavere, enn i kvote 1. Siden kvote 1 er karakterbasert kan det tyde på at karakterer er noe mer sosialt utjevnende enn andre kriterier.13 En norsk casestudie blant myndigheter, ledere ved høyere utdanningsinstitusjoner, studenter i høyere utdanning og elever i videregående opplæring viste en samlet holdning om at karaktergrunnlaget kan sies å være «det mest rettferdige av urettferdige systemer».14

Opptaksmodeller som kombinerer karakterer med alternative kriterier

Danmark opererer med to kvoter: kvote 1 som er basert på karakterer fra videregående skole, og kvote 2 der søkere i tillegg blir vurdert etter andre kriterier. Studiestedet bestemmer kriteriene, og opptaksprøver, intervju eller relevant erfaring er eksempler på kriterier som kan være tellende.

Evalueringer av det danske opptakssystemet har vist at søkere som er tatt opp i kvote 2, i gjennomsnitt fullfører fortere, får bedre karakterer og har litt lavere ledighet enn søkere som blir tatt inn i kvote 1.15 Årsakene til dette er ikke nødvendigvis så enkle å forklare. I en ny studie sammenlignes bruken av karakterer i kvote 1 og andre opptakskriterier i kvote 2 ved å sammenligne kandidater som akkurat kom inn og ikke kom inn i de ulike kvotene. Konklusjonen er at dersom samme søker vurderes i begge kvotene, er ikke alternative opptakskriterier som tester, intervjuer eller erfaring bedre egnet til å plukke ut kandidater til høyere utdanning enn karakterer. Studien viser imidlertid at alternative kriterier er bedre egnet til å finne og gi opptak til søkere som sannsynligvis vil streve med å gjennomføre andre studier, og at bruken av andre kriterier på den måten kan bidra til å øke utdanningsnivået i befolkningen. Resultatene indikerer at den høyere innsatsen som kreves for å søke i kvote 2, fører til at kvoten består av en selektert gruppe, ikke at kriteriene i seg selv er bedre egnet til å velge kandidater som har god gjennomføringsevne.16

I USA er vurdering og rangering ofte basert på en rekke forhold: karakterer fra videregående opplæring, aktiviteter søkeren har gjort ved siden av skolen, essayer, intervjuer og standardiserte tester. Siden landet ikke har et sentralt opptakssystem, må søkerne forholde seg til ulike krav for hvert studiested, og søkerne må selv sette seg inn i hva som kreves. I tillegg har mange studiesteder innført søkeravgift, slik at det blir dyrere dess flere steder man søker.17

Standardiserte tester brukes av flere land, enten i kombinasjon med karakterer, eller alene. En standardisert opptaksprøve kan utformes for å teste kompetansen søkeren allerede har oppnådd. Den kan også teste potensial og evne til å tilegne seg kunnskap og ferdigheter eller en kombinasjon av begge.

I Sverige kan personer som ønsker å forbedre sjansene til å komme inn på et studium, ta högskoleprovet, som er en nasjonal, standardisert opptaksprøve som blant annet tester leseferdighet, språkforståelse, matematiske evner og logikk. Se mer om innholdet i boks 6.1. Minst en tredjedel av studieplassene er satt av til søkere som har tatt prøven. De som tar prøven, må være kvalifisert til høyere utdanning for at prøveresultatene skal telle i rangeringen. Det er om lag 100 000 personer i året som tar högskoleprovet.

Högskoleprovet har vist seg å gi menn som har dårlige karakterer fra gymnaset, bedre muligheter for opptak til høyere utdanning enn det karakterer gir.18 I Sverige er det, som i Norge, kvinner som får best avgangskarakterer i videregående opplæring. Kjønnsforskjellene i högskoleprovet er like store som forskjellene i avgangskarakterer, men til menns fordel. Dette forklares først og fremst med egenskaper ved dem som tar prøven, altså at sammensetning i gruppa som tar prøven er annerledes enn sammensetningen av hele gruppen som fullfører videregående.19

En svensk studie finner at högskoleprovet verken er bedre eller dårligere enn karakterer til å redusere sosial ulikhet.20 En annen studie viser at prøven kan ha en viss utjevnende effekt ved at det er mer sannsynlig at personer som har foreldre uten høyere utdanning, søker opptak til universiteter eller høyskoler dersom de får gode resultater på prøven. Det gjelder selv om de ofte velger studier de uansett har hatt gode nok karakterer til å komme inn på. Ifølge studien tyder det på at viljen til å begynne i høyere utdanning øker for denne gruppa når valgmulighetene deres øker.21

I Danmark og Australia bruker flere universiteter den standardiserte testen uniTEST. Testen måler ikke kunnskap i bestemte fagområder, men generelle forutsetninger for å gjennomføre en universitetsutdanning. Testen skal avdekke søkernes evne til å

• analysere, argumentere og treffe beslutninger

• løse problemer på bakgrunn av vanlige kvantitative opplysninger som regneark og grafer

• forstå en tekst og de sosiale og kulturelle sammenhengene den er et uttrykk for

Også på denne testen scorer menn høyere enn kvinner. På et dansk universitet var det flere kvinner enn menn som tok testen, men fordi mennene klarte seg bedre, var det omtrent lik fordeling på dem som kom videre til neste opptaksrunde, der søkerne gikk gjennom standardiserte intervjuer. Her klarte begge kjønn seg like bra.22

Opptaksmodeller som ikke er basert på karakterer fra videregående

I debatten om det norske opptakssystemet er det flere som har foreslått loddtrekning som et alternativ for å rangere søkere som har oppnådd en viss karakterpoengsum. De argumenterer for at loddtrekning er en av få metoder for rangering som ikke reproduserer sosial ulikhet. Andre grunner er at det er en objektiv, effektiv og billig metode for å avgjøre hvilke søkere som skal få tilbud om opptak.

I Nederland har mange institusjoner brukt loddtrekning ved opptak til høyere utdanning. Opprinnelig var seleksjonen basert på vanlig loddtrekning, men etter hvert ble det innført veid trekning, der høyere karakterer på avgangseksamen ga større sannsynlighet for å få plass på studiet. Ordningen ble avskaffet i 2013, men nederlandske myndigheter har igjen åpnet for at institusjoner som ønsker det, kan ta i bruk metoden på noen studier. Begrunnelsen er at loddtrekning kan øke mangfoldet i studentgruppa og motvirke sosial ulikhet.23

Noen land rangerer ikke blant kvalifiserte søkere. Dette gjelder for eksempel Østerrike (med noen unntak). Konkurransen om plasser på emner er imidlertid hard, og det foregår en utsiling i løpet av studiet.24

I Norge har noen institusjoner tatt opp studenter til profesjonsstudiet i psykologi basert på karakterene studenten fikk på den åpne årsenheten/grunnfaget. Institusjonene gikk bort fra denne metoden fordi det i praksis bare var de som fikk A på alle kurs i det første studieåret, som fikk gå videre til profesjonsstudiet.25 Noen ganger var det så mange kandidater som oppnådde bare toppkarakterer at det var nødvendig å gjennomføre loddtrekning for å bestemme prioriteringen.26 Dette førte til at mange brukte lang tid på å ta årsenheten om igjen for å forbedre karakterer.

Fra og med 2020 er opptak til profesjonsstudiet i psykologi basert på de vanlige opptaksreglene ved alle institusjonene som tilbyr utdanningen. En studie av overgangen til å bruke ordinære opptaksregler ved Universitetet i Bergen viser ikke noen store forskjeller i studentgruppa før og etter skiftet. Det kan imidlertid se ut som om det har blitt noen færre menn og litt flere med foreldre som selv har høy utdanning, blant dem som fikk tilbud om studieplass.27

6.2.2 Utvalgets forslag om karakterkvote

Utvalget foreslår å innføre en karakterkvote. Karakterkvoten skal være hovedveien for opptak til høyere utdanning. Kvoten skal basere seg på generell studiekompetanse og vitnemål fra studieforberedende videregående opplæring.

Søkerne rangeres på bakgrunn av karakterene fra første gang de har bestått et fag, men det er mulig å ta nye fag som privatist for å kvalifisere seg til studier som har spesielle opptakskrav. Vi diskuterer hvordan dette skal påvirke søkernes poengsum i kapittel 6.2.4.

Søkere som er kvalifisert med 23/6-regelen, konkurrerer i karakterkvoten fordi de har ett sett med sammenlignbare karakterer. Søkere med godkjent vitnemål fra videregående opplæring i andre land konkurrerer også i karakterkvoten hvis det finnes omregningstabeller for det aktuelle landet. Disse søkerne har en poengsum som kan sammenlignes og rangeres på samme måte som søkere med vitnemål fra Norge.

Karakterkvoten skal sørge for at søkerne kommer raskere i gang med studier etter videregående uten å måtte bruke mye tid på å ta opp fag og samle poeng. Derfor gis det ingen poeng for alder, fag eller gjennomførte aktiviteter. Kvoten vil være større enn dagens kvote for førstegangsvitnemål. Rundt 80 prosent av studieplassene bør tildeles denne kvoten.

I karakterkvoten gis det ikke poeng for bestemte programfag fra videregående opplæring. Det er gode grunner til at elever bør velge både realfag og språk i videregående, men det bør ikke gi fordeler i rangeringen til høyere utdanning. Poengene for å bestå disse fagene gir så stor uttelling at den faktiske kompetansen elevene har oppnådd, får mindre betydning. Ved å ta vekk poengene blir modellen enklere, og alle fag i videregående får samme status. Det innebærer at vi mener at heller ikke andre fag i videregående bør gi poeng i opptaket til høyere utdanning.

Utvalget foreslår å fjerne kjønnspoeng og erstatte det med kjønnskvoter. Dette er drøftet og begrunnet i kapittel 6.4.

Selv om utvalget ønsker at flere skal starte raskere i høyere utdanning, skal ikke det få negative konsekvenser for dem som ønsker eller må gjøre noe annet rett etter videregående. Vi foreslår en modell der alder ikke har noen betydning. Modellen gjør det enklere å komme raskt inn ved at alderspoeng fjernes, og enklere å utsette studiene eller gjøre omvalg fordi førstegangsvitnemålskvoten fjernes. Søkerne trenger ikke ta hensyn til at det å arbeide, gå på folkehøgskole eller reise etter videregående gir vanskeligere konkurransevilkår fordi de må konkurrere i ordinær kvote når skal inn i høyere utdanning.

Det er noen utfordringer med et opptakssystem basert på karakterer. Karakterer er, som andre rangeringskriterier, sårbare for subjektive vurderinger, og de reproduserer sosial ulikhet. Det blir enda viktigere å prestere godt i videregående når det bare er karakterer fra ordinær opplæring som skal telle i rangeringen. Utvalget er klar over at det kan føre til økt karakterpress. I Danmark, der det ikke er mulig å forbedre karakterer, viser en evaluering av opptakssystemet at 58 prosent av elevene ofte føler seg presset på grunn av karakterer. Mens enda flere, 64 prosent, svarer at de ofte føler seg presset på grunn av egne krav og forventninger i skolen.28

Utvalget har likevel landet på at karakterer, fra et bredt grunnlag av fag, er det beste og mest solide grunnlaget vi har for å kunne fordele studieplasser der det er flere søkere enn plasser. Et karakterbasert system er det som legger størst vekt på forhold som søkerne selv kan påvirke, og minst vekt på forhold de ikke kan gjøre noe med. Vi mener at det vil føre til at modellen oppfattes som mer rettferdig enn om søkerne skulle bli vurdert på grunnlag av et motivasjonsbrev eller fått plass gjennom loddtrekning. Et karakterbasert opptak er i tillegg en av de mest effektive måtene å gjennomføre opptaket til høyere utdanning på. Det er avgjørende at karaktersystemet beholder høy legitimitet og oppleves som rettferdig og logisk. Utvalget mener derfor at det er viktig at det jobbes videre med kvalitet i vurderingsarbeidet i videregående opplæring slik at karakterene reflekterer søkernes kompetansenivå.

Vi har også lagt vekt på å at forslaget skal bidra til mindre karakterpress, i den grad det er mulig. Poenggrensene kan bli lavere når vi tar vekk poeng, muligheten til å forbedre fag og når karakterkvoten blir større enn dagens førstegangsvitnemålskvote. Det er dessuten ingen som vil komme i en dårligere rangeringsposisjon på grunn av at andre har tatt opp fag eller fått poeng for alder eller aktiviteter. Motsatt vil heller ingen komme dårligere ut hvis de velger å gjøre noe annet enn å studere rett etter videregående.

Utvalget foreslår også en alternativ vei inn i høyere utdanning gjennom en opptaksprøve. I motsetning til privatistordningen er ikke opptaksprøven basert på å forbedre tidligere prestasjoner eller gjenta opplæring fra videregående nivå.

Ved å velge bort andre kriterier enn faglig kompetanse og egnethet har vi foreslått en enkel modell. Vi har ikke ønsket å innføre elementer fra de angloamerikanske opptakssystemene der anbefalinger, utenomfaglige aktiviteter og motivasjonsbrev er viktige elementer. Det er tre hovedgrunner til det: For det første er det vanskeligere å vurdere denne typen opptakskriterier objektivt fordi vurderingen ikke er standardisert. For det andre vil søkere med økonomiske ressurser ha større fortrinn enn andre. For det tredje blir det en byrde både praktisk og økonomisk å søke og betale søkeravgift på flere utdanningsinstitusjoner.

Utvalget har derimot vurdert loddtrekning for alle over et bestemt karaktersnitt. I debatten om et nytt opptakssystem har det vært en del interesse for denne måten å gjøre opptak på. Begrunnelsen har vært at det er en av få rangeringsmetoder som ikke reproduserer sosial ulikhet. Utvalget har likevel kommet til at vi ikke ønsker å gå for en slik løsning fordi det er uforutsigbart for søkere og institusjoner. I tillegg vil det sannsynligvis oppfattes som urettferdig og kan dermed true legitimiteten til opptaksregelverket.

Fjerne barrierer for å komme raskere i gang

Utvalget mener at unge som ønsker det, skal kunne komme raskere i gang med høyere utdanning. Det er opp til den enkelte å avgjøre når han eller hun vil begynne å studere, og riktig tidspunkt vil variere fra person til person. Men som vi har gjort rede for i kapittel 3, har alders- og tilleggspoeng og den ubegrensede muligheten til å forbedre karakterer blitt barrierer for å begynne tidligere i høyere utdanning. Disse har negative konsekvenser og bør fjernes.

For at regelverket ikke skal bli et hinder for dem som vil begynne tidlig, går utvalget altså inn for at modellen ikke skal ha alders- eller tilleggspoeng. Vi har også gått inn for å fjerne poeng for fagvalg i videregående og for kjønn. Til slutt foreslår vi at forbedrede karakterer ikke skal telle i opptaket. Vitnemålet eller en opptaksprøve skal avgjøre hvilken plass hver enkelt skal få på søkerlisten.

Ut fra både et arbeidslivperspektiv og samfunnsøkonomisk perspektiv er det uheldig at studenter får en forsinket studieoppstart når vi samtidig har et arbeidsliv som mangler kvalifisert arbeidskraft.29 For mange unge vil det også være en verdi å komme seg videre fra videregående i stedet for å gjenta opplæring og eksamen på samme nivå.

Det er viktig å understreke at en modell uten poeng fører til at alle søkerne vil konkurrere på like vilkår, og at endringen vil gjelde for alle. Dette er et prinsipielt standpunkt, og det er en forutsetning i forslaget til ny modell. En modell uten poeng gir et enklere og mer forutsigbart system.

Alderspoeng har hatt særlig stor betydning for dem som søker i ordinær kvote for å komme inn på studier med høye opptakskrav. Mange kommer først inn på studiet etter at de har full opptjening av alderspoeng, det året de fyller 23 år. Flere bruker denne ventetiden på å ta nye fag eller forbedre karakterene fra videregående. Noen starter også opp på andre studier i påvente av å komme inn på det studiet de ønsker, uten å ha planer om å fullføre en grad. På denne måten kan de ta studieplasser fra andre studenter.30 Hvis søkerne slipper denne venteperioden, kan gjennomføringen i høyere utdanning øke. Flere studier viser at en lavere andel av de eldre studentene gjennomfører, sammenlignet med de som er yngre.31 Det kan indikere at en tidligere start er positivt for søkerne, institusjonene og samfunnet.

Tilleggspoengene søkerne får for folkehøgskole, militærtjeneste, fagskole eller høyere utdanning er også en barriere i regelverket. Alle disse aktivitetene er verdifulle og har sin plass i utdanningssystemet eller i samfunnet, men det er ikke god nok grunn til at opptaksregelverket skal gi uttelling for å ha gjennomført dem. Selv om de fleste som gjør noe annet enn å studere rett etter videregående, får nyttig kompetanse og erfaring, gir poengene et insentiv til å utsette studiestarten.

Det er heller ikke nødvendigvis samsvar mellom aktiviteter som er relevante for høyere utdanning, og hva som gir poeng ved opptak. Det er for eksempel vanskelig å argumentere for at ett år med folkehøgskole skal gi poeng, mens ett års språkkurs ikke skal gi poeng. Poengene bidrar også til kunstig høye poenggrenser på populære studier fordi mange søkere har det maksimale antallet alders- og tilleggspoeng.

Dagens system har ført til ønsker om at flere aktiviteter, for eksempel fagbrev og bibelskoler, skal gi poeng, og at antall poeng skal økes. Men desto flere aktiviteter som gir poeng, dess mindre verdi får poengene i opptakssystemet. I et system uten tilleggspoeng vil det ikke være nødvendig å ta stilling til ønsker og behov for at opptaksregelverket skal gi uttelling for å gjennomføre andre aktiviteter. Alle vil ha et likere utgangspunkt, og ingen vil få spesielle fordeler av å ha gjennomført visse aktiviteter fremfor andre.

Utvalget mener at dagens poeng for avtjent militær førstegangstjeneste er i en særstilling. Soldater i førstegangstjeneste er en del av den stående forsvarsstrukturen og av vesentlig betydning for at Forsvaret til enhver tid skal kunne utføre oppdraget med å forsvare Norge. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon forsterker viktigheten av dette. Vi har derfor spesielt vurdert om gjennomført førstegangstjeneste likevel skal gi tilleggspoeng i den nye opptaksmodellen.

Allmenn verneplikt er fastslått i Grunnloven og er en plikt staten pålegger den enkelte borger. For tiden blir vernepliktige innkalt til tolv måneders førstegangstjeneste. Oppstart i førstegangstjenesten er fire ganger i året. Stortinget har i tillegg gitt adgang til å differensiere førstegangstjenesten mellom seks og atten måneder.

Det er ikke mulig å unndra seg denne plikten med mindre Forsvaret vurderer at man ikke er skikket for tjeneste, basert på helsetilstand. Den enkelte har i liten grad mulighet til å påvirke når tjenesten skal utføres, og førstegangstjeneste kan medføre et forstyrrende avbrekk i et planlagt utdanningsløp.

Utvalget mener at det er viktig at det ikke skal være en ulempe å ha gjennomført førstegangstjenesten for dem som ønsker å søke seg til høyere utdanning. I dagens modell blir mange for gamle til å konkurrere i førstgangsvitnemålskvoten etter at de har gjennomført førstegangstjenesten, og de har dårligere forutsetninger for å kunne forbedre karakterer. Da ordningen ble innført, var det ikke verneplikt for begge kjønn. Dermed hadde mange gutter en ulempe jenter ikke hadde, noe som ikke er tilfellet lenger.

Disse ulempene, som har blitt kompensert for med tilleggspoeng for militærtjeneste, fjernes i forslaget til ny modell. Likevel gjenstår noen ulemper: Førstegangstjeneste og studiestart er ikke synkronisert, og studiestart kan bli enda mer forsinket for dem som trenger å ta flere fag fra videregående for å oppfylle spesielle opptakskrav. Derfor mener utvalget at det er viktig å beholde og utvide ordningen med reservasjon av studieplass. I dag er det slik at personer som har fått tildelt studieplass før de skal avtjene førstegangstjeneste, har rett til å reservere studieplassen sin i opptil to år. Kombinasjonen av 18 måneders førstegangstjeneste og fire oppstartsdatoer i året kan imidlertid føre til at to år blir for kort tid for noen. Utvalget mener at det skal være mulig å reservere studieplassen så lenge som nødvendig for å gjennomføre førstegangstjenesten.

Forsvaret legger i dag til rette for at soldater i førstegangstjeneste kan få stipend til utdanning som inngår i en fremtidig karriereplan, for eksempel gjennom privatistordningen.32 Det bør vurderes om det er mulig å legge enda bedre til rette for å ta nye fag fra videregående for soldater som er i førstegangstjeneste. I tillegg bør samarbeidet mellom universiteter, høyskoler og Forsvaret styrkes slik at de sammen kan legge best mulig til rette for at de vernepliktige kan følge oppstarten av et studium mens de er i tjeneste. Da trenger mange av dem som avslutter førstegangstjenesten i høstsemesteret, ikke lenger å vente helt til neste studiestart.

Når ulempene i opptaksregelverket knyttet til å avtjene førstegangstjenesten så og si faller bort, gjenstår diskusjonen om de som har gjennomført førstegangstjeneste, likevel skal belønnes i opptaksmodellen.

Utvalgets flertall, bestående av utvalgsleder Aasen, utvalgsmedlemmene Børlie, Høiskar, Laukvik, Mørland, Nilssen, Reitan, Rolid, Sandsør, Schultz, Strandbakken, Trydal og Wølner mener at dette vil stride mot prinsippene utvalget har lagt til grunn om at det er søkerens kompetanse som er avgjørende for opptak til høyere utdanning. Hvis bare poengene for førstegangstjeneste står igjen, får disse poengene en urimelig høy uttelling. Det vil i større grad enn i dag kunne oppleves som urettferdig for søkere som ikke har mulighet til å gjennomføre førstegangstjenesten, for eksempel dem som utelukkes fra militærtjeneste av fysiske årsaker, eller alle som har utenlandsk statsborgerskap.

Å fravike prinsippet om at det ikke gis tilleggspoeng for én gruppe søkere vil fort føre til press fra andre interessegrupper om å få eller gjeninnføre tilleggspoeng. Da kan vi ende opp i samme situasjon som i dag: med mange aktiviteter som gir poeng og som bidrar til å utsette studiestart. Det kan bli nødvendig å dele karakterkvoten i to, for søkere med og uten tilleggspoeng.

Flertallet mener at det er viktig å stimulere ungdom til å gjennomføre den lovpålagte førstegangstjenesten, men at det i så fall bør gjøres med tiltak som treffer alle ungdommer, ikke bare dem som søker opptak til høyere utdanning. Økonomiske tiltak som styrket utdanningsstøtte etter gjennomført tjeneste eller opptjening av pensjonspoeng i førstegangstjenesten er eksempler på tiltak som vil treffe langt flere.

Utvalgets mindretall, bestående av medlemmet Wolden, slutter seg til utvalgets ønsker om at flere skal starte raskere i høyere utdanning, der karakterkvote basert på videregående opplæring er hovedveien for opptak til høyere utdanning. Medlemmet slutter seg også til at det er viktig å sørge for at dette blir en helhetlig opptaksmodell, og at man må unngå at modellen uthules ved at det blir gitt ulike former for tilleggspoeng for alder, arbeid og skolegang etter endt videregående opplæring.

Medlemmet mener likevel at det bør vurderes å gi tilleggspoeng for å gjennomføre førstegangstjeneste. Dette begrunnes med at allmenn verneplikt er fastslått i Grunnloven og er en plikt som staten pålegger den enkelte borger. Det er ikke mulig å unndra seg denne plikten, med mindre man blir vurdert av Forsvaret til ikke å være skikket for tjeneste, basert på helsetilstanden.

Medlemmet mener at en plikt fastslått i Grunnloven står i en særstilling og ikke kan sammenlignes med selvvalgt aktivitet som skole eller arbeid. Allmenn verneplikt har en sterk og lang tradisjon i det norske samfunnet, og dagens spente situasjon i Europa gjør at det er viktig å sørge for å opprettholde oppslutningen rundt denne grunnlovfestede plikten.

Medlemmet mener derfor at det må kunne gis tilleggspoeng for gjennomført førstegangstjeneste dersom det ikke innen innføringen av ny opptaksmodell er etablert andre fullgode kompensasjonsordninger.

Utvalget foreslår at

• det innføres en karakterkvote for søkere som har generell studiekompetanse fra studieforberedende videregående opplæring eller gjennom 23/6-regelen

• søkere med godkjent vitnemål fra videregående opplæring i andre land konkurrerer i karakterkvoten hvis det finnes omregningstabeller for det aktuelle landet

• karakterene fra første gang et fag er bestått, er grunnlaget for rangeringen

• det ikke er en aldersgrense for å konkurrere i kvoten, og alder gir verken fordeler eller ulemper

• det ikke skal gis poeng for fagvalg i videregående opplæring, kjønnspoeng, alderspoeng eller tilleggspoeng for enten høyere utdanning, fagskoleutdanning eller folkehøgskole

• det bør være mulig å reservere en studieplass i hele perioden en søker er i førstegangstjeneste

• myndighetene vurderer tiltak som simulerer all ungdom til å gjennomføre den lovpålagte førstegangstjenesten

Utvalgets flertall foreslår at

• det ikke gis tilleggspoeng for gjennomført førstegangstjeneste

Utvalgets mindretall foreslår at

• dersom ikke innføringen av ny opptaksmodell etablerer andre fullgode kompensasjonsordninger, må det kunne gis tilleggspoeng for gjennomført førstegangstjeneste

6.2.3 Utvalgets forslag om opptaksprøvekvote

Utvalget foreslår å innføre en opptaksprøvekvote, der opptaket skal være basert på resultatene fra en standardisert prøve. Denne veien inn i høyere utdanning skal være et alternativ for:

• søkere som har generell studiekompetanse, men som ikke har karakterer fra videregående opplæring

• søkere som har fått unntak fra generell studiekompetanse

• søkere som har for lav poengsum til komme inn på studiet de ønsker

Ved opptaket i 2021 hadde 11 prosent av søkerne forbedret minst ett fag, mens omtrent 1,5 prosent av søkerne ikke kunne poengberegnes.33 Det tilsier at en andel på 20 prosent av plassene til opptaksprøvekvoten vil være stor nok til å romme dem som trenger en annen vei inn. Ved å innføre en ny modell vil vi påvirke søkernes adferd, og på noen studier vil det sannsynligvis bli flere som vil ønske å ta opptaksprøven. Derfor anbefaler vi at Kunnskapsdepartementet vurderer størrelsen på kvoten de første årene, inkludert om den trenger å være lik på alle studier.

Alle som konkurrerer i opptaksprøvekvoten, må være kvalifisert til høyere utdanning. Utvalget foreslår at prøven skal være nasjonal og lik for alle studier, slik at den blir mest mulig rettferdig og forutsigbar. Den standardiserte prøven kan utformes slik at den tester og rangerer på grunnlag av fagkunnskaper fra videregående opplæring, men også mer generiske ferdigheter som tallforståelse, akademisk skriving og lesing.34

Kvoten er basert på andre kriterier enn karakterer og skal ikke forlenge ventetiden mellom videregående og høyere utdanning. Standardiserte prøver er effektive når mange søkere skal rangeres og gir et objektivt sammenligningsgrunnlag.

Opptaksprøvekvoten kan føre til et større mangfold i studentgruppa fordi søkerne får en sjanse til å vise kompetanse som er oppnådd andre steder enn i skolen. Det kan gi større variasjon i studentgruppas alder og erfaringsbakgrunn. I kapittel 6.5 anbefaler vi at opptaksprøvekvoten skal fylles etter at karakterkvoten er fylt opp. Da vil opptaksprøvekvoten også bli en arena for konkurranse blant alle dem som ikke nådde opp i karakterkvoten. Resultatet kan bli noe annerledes enn om søkerne kun ble rangert på bakgrunn av karakterer. Menn gjør det bedre på standardiserte prøver sammenlignet med karakterene de oppnår i videregående opplæring. I tillegg viser resultater fra Sverige at en slik prøve kan øke sjansen for at personer med foreldre med lav utdanning selv velger å ta høyere utdanning dersom de gjør det bra på prøven.35

I dagens system er det problematisk å rangere kandidater som ikke har karakterer fra videregående. Dette gjelder for eksempel realkompetansesøkere eller søkere som har toårig fagskole som kvalifiseringsgrunnlag. Disse søkerne vurderes opp mot søkere som har karakterer fra videregående opplæring, og plasseres deretter inn i rangeringskøen. Det betyr i prinsippet at søkernes bakgrunn gjøres om til en poengsum uten at søkeren selv får innblikk i prosessen. Med opptaksprøven får de et resultat som kan sammenlignes. Da blir det mulig å rangere disse søkerne på en mer objektiv måte som ivaretar rettssikkerheten deres bedre. I Sverige har högskoleprovet betydning for dem som er kvalifisert gjennom realkompetanse, fordi de får en reell mulighet til å konkurrere seg inn, og vi forventer å se det samme i Norge.

En rangerende opptaksprøve vil altså kunne løse en del av problemene som utvalget har påpekt. Samtidig er det noen utfordringer med en slik prøve. Det er grunn til å anta at søkere til studier med høy konkurranse vil legge innsats og ressurser i å gjøre det best mulig, også på en opptaksprøve. De aktørene som i dag tilbyr opplæring frem mot privatisteksamen, vil sannsynligvis lage lignende tilbud for å forberede til opptaksprøven. Det er også usikkert om en standardisert opptaksprøve vil være bedre egnet enn karakterer til å utligne sosiale forskjeller. Utvalget vil imidlertid påpeke at reproduksjon av sosiale forskjeller er et generelt problem med de fleste metodene for å måle kompetanse.

Om gjennomføring av opptaksprøven

Utvalget mener at det ikke bør være mulig å ta opptaksprøven før det året søkeren fyller 19 år. Med det ønsker vi å sørge for at alle unge i alderen 16–19 år gjennomfører videregående opplæring med best mulig resultater. Vi har også vurdert å anbefale en 20-årsgrense slik at elever ikke skal kunne ta prøven før de er ferdige i videregående opplæring. En aldersgrense på 20 år vil imidlertid forsinke studiestart for alle som ønsker å ta opptaksprøven for å forbedre rangeringsposisjonen sin. Derfor har vi landet på at aldersgrensen må være 19 år. Resultatene bør imidlertid ikke bli tilgjengelige før videregående opplæring er avsluttet, for å forhindre at eksamen og standpunkt i Vg3 får mindre betydning. Det må lages en unntaksordning for dem som oppnår generell studiekompetanse før det året de fyller 19 år.

Utvalget mener videre at det bør være mulig å ta opptaksprøven et begrenset antall ganger. Dersom det åpnes opp for å ta prøven så mange ganger man vil, vil det kunne bidra til høye poengkrav for å komme inn på enkelte studier, slik vi har sett med privatistordningen. Det kan også forhindre at unge søkere kommer raskt i gang med utdanning.

Utvalget forutsetter at det er mulig å lage en opptaksprøve som er gyldig, pålitelig og rettferdig. Utvikling av prøven bør gjøres av et kompetent fagmiljø. Utvalget har ikke tatt stilling til praktiske spørsmål som hvem som skal organisere prøven, eller om det skal være en avgift for å ta den.

Utvalget kjenner til at det er en del tilfeller av juks på högskoleprovet. Vi har ikke grunnlag for å si om det er flere eller færre tilfeller enn på andre eksamener og prøver, men inntrykket har uansett festet seg. Den digitale utviklingen har ført til at det blir lettere å jukse i de fleste prøvesituasjoner, men det får mer å si på prøver som alene kan avgjøre om en søker kommer inn eller ikke. Derfor blir det viktig å ta i bruk teknologi som kan hindre at de som tar prøven, kan kommunisere med andre, og å lage gode oppgaver som gjør det vanskelig å jukse.

Utvalget foreslår at det ikke er noen omregning mellom resultatene på opptaksprøven og karaktersnitt i videregående opplæring. Søkere som kan rangeres med både karakterer fra videregående opplæring og resultat på opptaksprøven, blir først vurdert i karakterkvoten. Ledige studieplasser i en av kvotene overføres til den andre dersom det er kvalifiserte søkere som ikke har fått tilbud.

En standardisert prøve skal være digitaliseringsvennlig. Alle resultatene, både fra videregående opplæring og fra opptaksprøven, vil kunne hentes inn elektronisk, og det er ikke behov for innsending av dokumentasjon fra søkeren selv eller at en saksbehandler gjør en skjønnsmessig vurdering.

Avvikle ordningen med særskilt vurdering

Utvalget foreslår å avvikle ordningen med særskilt vurdering fordi ordningen, som vi har beskrevet i kapittel 3, ikke fungerer godt nok. Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo også å fjerne ordningen, og et flertall av høringsinstansene støttet forslaget.36 Utvalget har stor forståelse for at ordningen har vært viktig for enkeltpersoner, men i den nye modellen kan de som tidligere har måttet gå gjennom prosessen med å søke om særskilt vurdering, ta opptaksprøven for å vise sin nåværende kompetanse.

Utvalget mener det er søkerens lærere som har best forutsetninger for å vurdere kompetansen søkeren hadde som elev. Standpunktkarakterene elevene får på vitnemålet fra videregående opplæring, er vanligvis satt av lærere som kjenner eleven godt, og som har vurdert elevenes kvalifikasjoner i de enkelte fagene. Særskilt vurdering er ikke en ordning for å vurdere en søkers fremtidig potensial, og det er heller ikke en klageordning på oppnådde resultater i videregående opplæring. Lærernes vurderinger, og retten til å klage på disse, følger av opplæringsloven og de forskriftene som hører med.

Saksbehandlerne ved universiteter eller høyskoler kjenner ikke søkeren, men blir likevel nødt til å vurdere om lærere eller sensorer har gjort en feilvurdering av elevens kompetansenivå, uten å vite noe om søkerens reelle kompetanse eller mulighet til å vise denne. Dette er en vanskelig vurdering å gjøre. I tillegg til at bestemmelsen medfører krevende vurderinger, stiller den også strenge krav til dokumentasjon, som for mange er vanskelig å oppfylle.

Utvalget foreslår at

• det innføres en opptaksprøvekvote basert på en standardisert prøve

• alle som konkurrerer i opptaksprøvekvoten, må være kvalifisert til høyere utdanning

• rangering i kvoten skjer på bakgrunn av resultatet på opptaksprøven

• alle som ønsker å forbedre rangeringsposisjonen sin, konkurrerer i opptaksprøvekvoten

• alle som har generell studiekompetanse, men som ikke kan poengberegnes, konkurrerer i opptaksprøvekvoten

• søkere som er kvalifisert gjennom realkompetansevurdering, konkurrerer i opptaksprøvekvoten

• det settes en nedre aldersgrense og et maksimalt antall ganger det er mulig å ta prøven

• ordningen med særskilt vurdering avvikles fordi behovet dekkes av opptaksprøven

6.2.4 Utregning av poengsum i karakterkvoten

Opptaksmodellen som utvalget foreslår er basert på karakterer. Da blir det enda viktigere å vurdere om karakterer regnes om til poengsummen søkerne konkurrerer med på best mulig måte. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens utregning av karakterpoeng, med noen små justeringer.

Vekting av karakterer

I dag har alle karakterer på vitnemålet lik verdi. Det vil si at de teller like mye i utregningen av karaktergjennomsnittet som brukes i opptaket. Dette er uavhengig av om karakterene er standpunkt- eller eksamenskarakterer, eller om faget er et fellesfag eller programfag. Ved å endre måten vi regner ut karaktergjennomsnittet på, kan én type karakterer eller én type fag få mer eller mindre betydning for gjennomsnittet.

Eksamensgruppa som ble satt ned i forbindelse med fagfornyelsen, la i 2020 frem et omfattende forslag til vurderinger og endringer i elevenes sluttvurdering. Gruppas rapporter ser på mange ulike sider ved dagens ordning, men dette utvalget har særlig sett på drøftingen av å endre forholdet mellom standpunkt og eksamenskarakterer.37

I dag regnes karaktersnittet ut ved at alle karakterer på vitnemålet summeres og summen deles på antall karakterer. Eksamenskarakterer får dermed like stor vekt som standpunktkarakterer. Noen eksamener er obligatoriske for elevene avhengig av utdanningsprogram, men størsteparten av eksamenene bestemmes ved et tilfeldig trekk. I normalår vil et vitnemål bestå av 5–6 eksamenskarakterer og ca. 20 standpunktkarakterer. Det betyr at resultatene fra eksamen teller ca. 20 prosent.

Det er flere utfordringer ved at eksamen får stor vekt i utregningen av søkernes poengsum, men utfordringen med trekkordningen står i en særstilling. Elever som blir trukket ut til skriftlig eksamen, har økt sjanse for å ikke bestå sammenlignet med dem som blir trukket ut til muntlig eksamen. Dette får særlig konsekvenser i Vg1, der kun 20 prosent av elevene trekkes ut til eksamen.38

Ved å endre hvordan karaktergjennomsnittet regnes ut er det mulig å gjøre eksamen mindre utslagsgivende, men samtidig beholde den som en del av elevenes sluttvurdering. I en periode fra 2001 til 2009 ble det først regnet et gjennomsnitt av eksamen og standpunkt. Dette gjennomsnittet ble så regnet inn i totalgjennomsnittet.

Med gammel ordning endret ikke snittet seg dersom karakterene på eksamen bekreftet standpunkt. Med dagens poengberegning lønner det seg å bli trukket ut i et fag eleven er god i, for da får vedkommende en ekstra karakter som kan bidra til et høyere snitt. Er eleven uheldig med trekkfaget, kan snittet gå ned selv om eksamenen bekrefter standpunktkarakteren.

Skal karakterer i fag tatt etter fullført videregående opplæring telle i rangeringen til høyere utdanning?

Utvalget foreslår at det skal være mulig å ta nye fag etter å ha fullført videregående opplæring. Alternativet ville vært at de som ikke har den riktige fagkombinasjonen fra videregående ikke kan kvalifisere seg til studier med spesielle opptakskrav.

Spørsmålet er om fag tatt etter videregående bare skal være kvalifiserende og gi adgang til studier, eller om de også skal påvirke karaktergjennomsnittet og enten gi søkerne bedre eller dårligere sjanser til å komme inn.

To av våre naboland har lignende ordninger. I Danmark har fag tatt etter fullført videregående frem til nå ikke telt med på søkernes poengsum. Men fra 2022 kan «gymnasiale suppleringskurs» (nye fag) trekke poengsummen ned. Karaktergjennomsnittet går bare ned på de utdanningene som har suppleringsfaget som adgangskrav. Begrunnelsen for endringen er en utbredt oppfatning om at elevene valgte «enklere fag» i videregående for å få et best mulig karaktersnitt, før de tok suppleringskurs etter videregående. Siden resultatet i faget uansett ikke har påvirket snittet, har det heller ikke vært viktig å prestere godt.39

I Sverige er det også mulig å ta nye fag for å oppfylle adgangskrav. Resultatene teller med på gjennomsnittet, både hvis det trekker opp, og hvis det trekker ned. Dette gjelder bare på utdanninger som har faget som adgangskrav.40

Rangering etter den nye 23/6-regelen (omtalt i kapittel 5)

Intensjonen med 23/5-regelen, da den ble innført, var at det skulle bli enklere å kvalifisere seg til høyere utdanning for eldre søkere som ikke hadde fullført eller gått i videregående opplæring. Samtidig ble aldersgrensen for ordningen satt til 23 år for at det ikke skulle bli for fristende å hoppe av det ordinære skoleløpet.

I dag skal imidlertid også søkere med fullført og bestått vitnemål poengberegnes etter 23/5-regelen hvis de har fylt 23 år og oppfyller praksiskravet. Deretter skal institusjonene benytte den rangeringen som slår best ut for søkeren. Dette har ført til at søkere som ønsker å komme inn på studier med høye poenggrenser, kan satse på å bli poengberegnet etter 23/5-regelen ved å forbedre de seks studiekompetansefagene og å sørge for at de kan dokumentere praksiskravet. Dobbeltrangeringen fører til et betydelig merarbeid for institusjonene fordi mye av saksbehandlingen må gjøres manuelt, og det tar mye tid å vurdere om praksiskravet er oppfylt.

6.2.5 Utvalgets forslag

Det bør regnes ut en middelverdi for standpunkt og eksamen

Dagens trekkordning er tilfeldig og kan sies å være urettferdig for dem som blir trukket ut til skriftlig eksamen. Så lenge eksamensordningen er som den er i videregående opplæring, mener vi at eksamenskarakteren bør tillegges mindre vekt enn i dag når karakterpoengsummen for opptak til høyere utdanning regnes ut. Gjennomsnittet mellom standpunkt og eksamen i et fag bør danne grunnlaget for å regne ut karaktersnitt og poengsum. Når det regnes ut et gjennomsnitt av standpunkt og eksamen, trenger eleven bare å oppnå samme resultat som standpunktkarakteren for å opprettholde snittet.

Forslaget vil også kunne bidra til å redusere press knyttet til eksamen og å redusere de negative og kanskje urettferdige utslagene av å bli trukket ut til eksamen i et fag der eleven ikke har høy kompetanse. Ved å regne middelverdi vil de ulike fagene i videregående også få mer lik betydning for poengsummen. Norsk vil for eksempel få maksimalt tre tellende karakterer, mot maksimalt seks i dag.

Fag tatt etter videregående opplæring bør påvirke karaktergjennomsnittet

Utvalget foreslår at nye fag tatt etter videregående skal kunne trekke karaktersnittet opp og ned, men bare til studier som har faget som et spesielt opptakskrav. Utvalget mener at det vil føre til sterkere motivasjon til å prestere godt i fag tatt etter videregående. De som har god kompetanse i fag som er sentrale i utdanningen, vil sannsynligvis ha bedre forutsetninger for å begynne på de relevante studiene og bør derfor ha en fordel.

Siden utvalget har landet på å innskrenke privatistordningen slik at elever ikke kan forbedre karakterer fra videregående, forsøker vi å unngå at muligheten til å ta nye fag etter videregående blir et forbedringssmutthull for søkere som ønsker å forbedre karaktersnittet sitt. Derfor foreslår vi at karakterene i fag tatt etter videregående bare skal regnes inn i poengsummen for studier som har faget som et spesielt opptakskrav. Det vil innebære at en søker som har tatt fag etter videregående, og som søker seg inn på ulike studier, vil ha forskjellige poengsummer avhengig av hvilke typer studier vedkommende søker på. Dette kan oppleves som en uoversiktlig ordning for en del søkere, og det er derfor viktig for utvalget at det er enkelt å få oversikt over hvilken poengsum som gjelder ved ulike studier.

En risiko med forslaget er at elever kan velge å utsette realfag til etter videregående opplæring fordi de tror at det er lettere å oppnå gode karakterer ved å ta bare ett eller to fag, sammenlignet med et fullt videregåendeløp. Dette kan utfordre skolen som en felles arena og føre til at det blir vanskeligere å få tak i kvalifiserte lærere til å undervise i offentlig videregående opplæring. Vi anbefaler derfor at Kunnskapsdepartementet følger med på utviklingen og endrer regelen til at nye fag bare kan telle negativt, hvis det blir et problem.

23/6-regelen gjelder bare for dem som ikke har fullført videregående opplæring

Søkere som tilfredsstiller kravet om generell studiekompetanse etter den nye 23/6-regelen, rangeres på bakgrunn av studiekompetansefagene og eventuelle spesielle opptakskrav. Karakterene i fag som er spesielle opptakskrav, regnes bare inn i poengsummen for de studiene der de er et krav.

Utvalget foreslår at det bare er søkere som ikke har vitnemål fra videregående opplæring, som rangeres etter 23/6-regelen. Dette er for å unngå at søkere som allerede har studiekompetanse, må dobbeltrangeres.41 Ved å fjerne muligheten for dobbeltrangering i karakterkvoten vil regelverket forenkles, og det blir lettere å forstå for søkere. Det vil også bli mindre behov for saksbehandling.

Utvalget foreslår at

• middelverdien mellom standpunkt og eksamen i et fag brukes til å regne ut karaktergjennomsnittet til en søker

• nye fag tatt etter fullført videregående opplæring skal påvirke karaktergjennomsnittet, men bare til studier som har faget eller fagene som et spesielt opptakskrav

• det bare er søkere som ikke har fullført videregående, som kan rangeres etter 23/6-regelen

6.3 Supplerende kriterier

Karakterkvoten og opptaksprøvekvoten gir effektiv og transparent rangering når mange søkere skal måles mot hverandre. Men for noen utdanninger vil også annen kompetanse og andre egenskaper være viktige for å mestre et studium og yrket det leder frem til. Da mener man ofte at søkerens «egnethet» er relevant, og at dette kan måles med andre kriterier enn karakterer. Et typisk eksempel er kunstutdanninger, men egnethet kan også være et relevant kriterium til andre utdanninger, for eksempel helsefag.

Begrepet egnethet har ikke noen entydig definisjon, og hva som kreves for å være egnet til et studium, vil variere mellom utdanninger. En definisjon som passer med utvalgets forståelse av begrepet, er: «Å være ‘best egnet’ i høyere utdanning er evnen til å gjennomføre et studium og til å kvalifisere seg til en yrkesutførelse.»42

Dagens regelverk åpner allerede for å vurdere hvem som er best egnet til visse studier, ved hjelp av andre kriterier enn karakterer. Opptaksforskriften § 7-14 åpner for at enkeltstudier som har opptaksprøve som spesielt opptakskrav, kan få bruke denne for å rangere søkere.43 Flere kunstutdanninger rangerer søkere på bare opptaksprøven fordi resultatene fra videregående opplæring ikke er relevante for å vurdere hvem som er best egnet. For andre utdanninger kan det være en kombinasjon av opptaksprøveresultat og karakterer som viser hvem som er best egnet. Forsvarets høgskole bruker for eksempel både karakterer og opptaksprøver ved de militære studiene fordi karakterer ikke gir grunnlag for å vurdere om en søker er psykisk og fysisk egnet til å være yrkesmilitær. Institusjonene som gjennomfører opptaksprøver for alle søkerne, bruker mye tid og ressurser på dette, men mener selv at de får mer motiverte studenter og bedre gjennomføring.

I tillegg til dem som bruker opptaksprøver til å rangere i dag, er det institusjoner som ønsker å kunne bruke ulike former for supplerende kriterier i tillegg til karakterer for å rangere deler av søkergruppa. Å bruke supplerende kriterier innebærer å ta i bruk andre måter å vurdere søkernes egnethet på og å bruke resultatene i rangeringen, i tillegg til karakterer. Det kan for eksempel dreie seg om tester av fagspesifikk kompetanse, intervjuer, ferdighetstester eller arbeidsprøver. I 2018 søkte det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo Kunnskapsdepartementet om å gjennomføre en pilot der de skulle ta opp 20 prosent av studentene gjennom en test. UiO endte opp med å ikke gjennomføre piloten fordi den ble for komplisert innenfor dagens regelverk. Det var blant annet på grunn av at de måtte tilby testen til svært mange søkere, at testen måtte gjennomføres før avgangselevene fra videregående hadde fått vitnemål, og at rettigheter som utsatt prøve- og klageadgang ble vanskelig å håndtere.

Karakterer er en god indikasjon på studenters evne til å gjennomføre et studium. Men det er flere grunner til å vurdere om opptaksmodellen i noen grad bør åpne for å bruke supplerende kriterier i tillegg til karakterer for å skille mellom søkere.

For det første kan det føre til at de som får tilbud, er mer motivert og har bedre forutsetninger for å fullføre studiet. Syddansk universitet har erfart dette når de har brukt standardiserte tester og intervjuer for å rangere søkere til medisinstudiet.44

For det andre vil supplerende kriterier gi ekstra informasjon om søkeren som kan være relevant når det er mange som har tilnærmet lik karakterpoengsum. Karakterer fanger ikke opp alle egenskaper som er viktige i yrkeslivet. Når det er mange som har poengsummer som nesten er gode nok til å få tilbud om plass, vil forskjellen mellom dem som kommer inn, og dem som ikke kommer inn, ofte være et utslag av tilfeldigheter heller enn en reell nivåforskjell. Å ta i bruk tilleggskriterier kan bidra til å øke treffsikkerheten i rangeringen.

For det tredje kan supplerende kriterier være en motvekt til betydningen av karakterer i opptakssystemet. Et karakterbasert opptak fører naturlig nok til at det legges mye arbeid og ressurser i å få best mulig karakterer i videregående. Konkurransen har vært tøff i mange år, men økningen i antall søkere til høyere utdanning de siste ti årene gjør at konkurransen om de mest populære studiene blir ekstra hard. Små marginer på vitnemålet kan få store utslag for studiemulighetene for den enkelte. Over lengre tid har det vært en debatt om nytten av at det kreves godt over 60 skolepoeng for å komme inn på medisinstudiet, og at opptaksregelverket i for liten grad åpner for å vurdere andre egenskaper som er viktig for å lykkes.

6.3.1 Utvalgets forslag

I 2022 var det litt over 133 000 personer som søkte høyere utdanning via Samordna opptak. Utvalget har lagt vekt på at opptaksregelverket og det samordnede opptaket skal legge til rette for at en stor mengde søkere kan behandles og rangeres effektivt basert på like kriterier. På institusjons- eller studiumnivå mener vi likevel at det bør være et visst rom for å ta i bruk andre former for rangering i de tilfellene det er mindre viktig å ha et effektivt system og mer viktig å finne de best egnede studentene. Fagmiljøene vet selv best hva som skal til for å lykkes på sine studier. Samtidig må variasjonen være begrenset for å bidra til likebehandling og effektivitet.

Vi foreslår at dagens regel (opptaksforskriften § 7-14) skal videreføres, slik at institusjoner som ønsker å bruke opptaksprøver til å rangere alle kvalifiserte søkere, fortsatt kan gjøre det. Det innebærer at opptaksprøven er et spesielt opptakskrav som institusjonene må søke Kunnskapsdepartementet om å bruke. Dette vil først og fremst gjelde for kunstutdanninger, der karakterer fra videregående opplæring ikke nødvendigvis gir en indikasjon på hvem som kan mestre og gjennomføre utdanningen.

I tillegg foreslår vi å innføre en åpning for at institusjoner kan ta i bruk supplerende rangeringskriterier for å finne de best egnede blant de best kvalifiserte søkerne til et studium. Siden kriteriene bare vil gjelde for rangering, ikke kvalifisering, innebærer det ikke et nytt spesielt opptakskrav. Institusjonene trenger ikke å vurdere alle kvalifiserte søkere med de supplerende kriteriene. Regelen skal brukes til å rangere blant de søkerne som er best kvalifisert, enten gjennom karakterer eller poengsum på den standardiserte prøven. Det er vurderingen av de supplerende kriteriene som avgjør søkernes endelige rangeringsposisjon. Det betyr at en søker som institusjonen vurderer som bedre egnet, kan utkonkurrere en søker som har bedre karakterer.

Institusjonene skal kunne ta i bruk ordningen uten å søke, slik at prosessen blir enkel og ubyråkratisk. Det bør samtidig være frivillig å ta den i bruk. Det kan være ressurskrevende for institusjonene å utvikle egne kriterier og gjennomføre egne vurderinger. Derfor vil åpningen i regelverket bli brukt av dem som ser en merverdi i å velge ut de best egnede studentene på denne måten. Antagelig vil ordningen være mest relevant for profesjonsutdanninger. For de fleste andre utdanninger vil «egnethet» fortsatt uttrykkes best gjennom karakterer.

Departementet bør samarbeide med institusjoner og arbeidsliv om å lage veiledere som sikrer gode prosesser og pålitelig, gyldig og rettferdig vurdering av søkere. Valg av vurderingsform bør være kunnskapsbasert, og institusjonene bør unngå metoder som forsterker sosiale forskjeller, kjønnsforskjeller eller på andre måter gir mindre mangfold.

Ordningen bør være mest mulig forutsigbar for søkerne. Det krever lett tilgjengelig informasjon om hvilke utdanninger som bruker supplerende rangeringskriterier, og om hvordan søkerne går frem. Personer som søker til flere ulike utdanninger, kan i en kort periode måtte bruke mye tid og ressurser på å ta ulike prøver. Hvis flere like studier ønsker å ta i bruk alternative rangeringskriterier, bør de samarbeide om innhold og organisering av vurderingen.

Utvalget antar at ordningen kan bidra til å dempe karakterpresset i videregående opplæring fordi det blir mulig å konkurrere seg inn på studier med høyt snitt uten å ha de aller beste karakterene. Det vil kanskje også bidra til en mer mangfoldig studentgruppe. Samtidig er det viktig å understreke at det også her vil være utfordrende å finne kriterier eller rangeringsmetoder som ikke viderefører sosial ulikhet, eller som lykkes med å identifisere de studentene som kommer til å gjennomføre.

Den største ulempen med forslaget er at supplerende rangeringskriterier kan føre til en mer kompleks modell. Med forslaget kan institusjonene velge å ta i bruk vurderingsmetoder som er mer subjektive enn karakterer og opptaksprøven. Hvem som er «egnet» vil også variere ut fra studium. Samtidig vil vi påpeke at karakterer også er et resultat av en subjektiv vurdering. Utvalget mener noe mindre forutsigbarhet må veies opp mot eventuell økt gjennomføring, og at de som kommer ut i arbeidslivet, er enda bedre i stand til å utøve yrket.

Til nå har tidslinjen i opptaket vært en utfordring for institusjoner som har ønsket å prøve ut andre kriterier i tillegg til karakterer. Helheten i forslaget til ny opptaksmodell kan bidra til at det blir lettere å gjøre. Institusjonene vil på et tidligere tidspunkt enn i dag ha oversikt over poengsummene til søkere som allerede har avsluttet sin videregående opplæring. Det betyr at de kan sette i gang prosessen for en stor andel av søkerne tidligere og får et mindre antall søkere som må vurderes etter at vitnemålet til avgangselevene er klart.

Utvalget foreslår at

• institusjoner som har opptaksprøve som spesielt opptakskrav, fortsatt kan bruke denne til å rangere søkere

• institusjoner som ønsker det, kan ta i bruk supplerende rangeringskriterier for å finne de best egnede blant de best kvalifiserte søkerne

6.4 Spesielle kvoter

Offentlig finansierte studieplasser er et gode som i utgangspunktet bør være mest mulig tilgjengelig for alle, og konkurranse om studieplassene bør skje på mest mulig like vilkår. I noen tilfeller kan det likevel være god grunn til å gjøre unntak fra dette prinsippet. I dagens opptakssystem ligger det en mulighet for å bruke tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønnet, jf. opptaksforskriften § 7-9 og spesielle kvoter, jf. opptaksforskriften § 7-3 ved opptak til høyere utdanning. Reglene er nærmere omtalt i kapittel 2. Utfordringene med kjønnsdelte utdanninger er beskrevet i kapittel 3.

6.4.1 Bruk av spesielle kvoter i dag

De regionale kvotene ved UiT utgjør den største andelen av de spesielle kvotene i opptakssystemet. Kunnskapsdepartementet har mulighet til å innvilge søknad om bruk av regionale kvoter også andre steder enn i Nord-Norge, men har ikke mottatt søknader om dette i senere år.45 Kravene for å rangeres i nordnorsk kvote og kvotestørrelser er beskrevet i boks 6.6. Innenfor kvotene ved UiT er det også satt av studieplasser til søkere som kan dokumentere samisk språkkompetanse. Kvoter for samiske søkere finnes også ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet og Høgskolen i Innlandet. Se boks 6.7 for en oversikt. Hensikten med kvotene er å sikre de aktuelle gruppene en minimumsdel av studieplassene.46

Som vist i kapittel 2 finnes det også en del andre mindre kvoter.47 Det er i dag ingen spesielle kvoter for kjønn.

De spesielle kvotene i dagens system har ulike formål, og de fleste av dem omfatter så få personer at det er vanskelig å si noe om virkningen de har. Unntaket er nordnorsk kvote. Mye tyder på at kvotene for søkere med tilknytning til Nord-Norge virker etter hensikten. En undersøkelse fra 2013 av arbeidsstedet for UiT-utdannede leger viste at en betydelig høyere andel av disse arbeidet i primærhelsetjenesten enn gjennomsnittet blant norske leger. De fleste jobbet også i Nord-Norge. Blant legene uteksaminert etter 2005 arbeidet 60 prosent i Nord-Norge. Andelen nyutdannede leger som arbeidet i Nord-Norge fem år etter uteksaminering, hadde økt fra 50 til 60 prosent fra slutten av 80-tallet til 20 år senere.48 Til sammen gir denne dokumentasjonen holdepunkter for at både det å prioritere en nordnorsk kvote ved opptak til medisinstudiet og det å involvere studentene i nordnorsk helsetjeneste gjennom utplassering i lokalsykehus og distrikter har vært viktig for å få legene til å slå seg ned og bli værende i Nord-Norge.49

Bruk av spesielle kvoter kan bety større nivåforskjell mellom studentene. Tall fra opptaket i 2021 tyder på det, men bruken av kvoter slår ulikt ut på ulike studier, noe vi ser eksempler på i tabell 6.1. På UiT var for eksempel forskjellen mellom dem som kom inn på jusstudiet i ordinær kvote og i nordnorsk kvote, på 10,1 poeng.

Vi har imidlertid ikke grunnlag for å si at de faglige nivåforskjellene skaper utfordringer for studentene eller for institusjonene. Tabell 6.2 viser hvor stor andel av studentene som er tatt opp i forskjellige kvoter, som oppnår en grad ved UiT. Tallene viser ikke om studentene gjennomfører studiet de opprinnelig startet på. Resultatene gir likevel en indikasjon på at studentene som kommer inn i de regionale kvotene, gjennomfører i samme eller høyere grad som andre studenter.

6.4.2 Når kan spesielle kvoter brukes?

Selv om det kan være gode grunner til å prioritere én gruppe foran en annen, kan det virke urettferdig overfor dem som ikke får en slik fordel. For å kunne foreta en slik prioritering må den positive forskjellsbehandlingen vurderes opp mot lovverket. Det vil si Grunnloven, tiltrådte konvensjoner og likestillings- og diskrimineringsloven. Grunnloven er den høyeste rettskilden i Norge. Dersom andre lover er i strid med den, må de vike. Rettighetsbestemmelsene i Grunnloven skal ifølge rettspraksis tolkes i lys av de internasjonale konvensjonene Norge har tiltrådt på dette området. Utvalget tar derfor utgangspunkt i hva som er det juridiske handlingsrommet etter Grunnloven når vi vurderer spesielle kvoter.

Det er to paragrafer i Grunnloven som er relevante i denne sammenhengen: Den første er Grunnloven § 98, og den andre er Grunnloven § 109.

Grunnloven § 98 andre ledd slår fast at «[i]ntet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling». Bestemmelsen gir et selvstendig og generelt diskrimineringsvern og er ikke knyttet til bestemte diskrimineringsgrunnlag. I utgangspunktet åpner ikke ordlyden opp for et unntak for positiv forskjellsbehandling, men Stortinget har presisert at positiv forskjellsbehandling vil være tillatt etter Grunnloven dersom den ikke går lenger enn det som er saklig og forholdsmessig for å oppnå reell likestilling.50

Grunnloven § 109 andre ledd slår fast at staten skal sikre «like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner». Formuleringen «like muligheter» er et uttrykk for et likebehandlingsprinsipp. Uten saklig begrunnelse kan det ikke forskjellsbehandles på grunnlag av kjønn, etnisitet eller andre personlige karakteristikker ved tildeling av studieplasser.

For å svare på om det foreligger saklig forskjellsbehandling ved bruk av spesielle kvoter må vi gjøre en vurdering i tre trinn:

• Foreligger det et legitimt formål?

• Er forskjellsbehandlingen nødvendig?

• Er forskjellsbehandlingen forholdsmessig?

En forskjellsbehandling i form av kvoter må forfølge et legitimt formål. I denne sammenhengen er det at opptaket til et offentlig finansiert gode, som det studieplasser er, skal kunne ivareta samfunnets interesser.

Videre må tiltaket være nødvendig, og det må være forholdsmessighet mellom tiltaket og det målet som ønskes oppnådd. Hvis det viser seg at tiltaket har begrenset effekt, samtidig som det er inngripende, vil tiltaket være uforholdsmessig og dermed i strid med Grunnloven. Motsatt vil det være slik at hvis tiltaket er effektivt for å oppnå et viktig formål, vil de positive konsekvensene veie tyngre enn de negative. Kvoter er effektive i den forstand at de sikrer at et visst antall søkere fra en bestemt gruppe kommer inn, så lenge det er nok kvalifiserte søkere.

I dagens opptaksregelverk finnes det som nevnt ovenfor ikke spesielle kvoter for kjønn. Derfor har vi en mer omfattende omtale av dette. Det presiseres at det må foretas den samme omfattende vurderingen av om spesielle kvoter har et legitimt formål, både for kjønn og for region, og om den er nødvendig og forholdsmessig.

Kvoter for kjønn

Mange studier har en skjev kjønnsfordeling. Det skyldes delvis søkernes preferanser og delvis at det er en overvekt av kvinnelige søkere generelt. Det skyldes også kjønnsforskjeller i karakterene fra videregående opplæring. Kjønnsforskjellene i utdanningssystemet oppstår tidlig og kan blant annet ses i at det er flere jenter enn gutter som søker seg til studieforberedende utdanningsprogrammer. Dette legger føringer på hvem som får opptak til høyere utdanning, som igjen forplanter seg i arbeidslivet. Kvinner gjennomfører også høyere utdanning i større grad enn menn, noe som forsterker konsekvensene av den skjeve kjønnsfordelingen.51

Kompetansebehovsutvalget peker på at den ujevne kjønnsbalansen i en rekke utdanninger er en utfordring fordi det begrenser tilgangen på kompetanse i arbeidslivet, særlig i enkelte yrker. Det samme utvalget mener at det er behov for mer effektive virkemidler for å korrigere situasjonen enn dem som brukes i dag.52 I dag er svaret på denne utfordringen kjønnspoeng på enkelte studier, og i kapittel 3 fraråder utvalget å videreføre bruken av kjønnspoeng. Kjønnspoeng er en individuell særbehandling, ikke en særbehandling av en gruppe.

En stor utfordring med manglende kjønnsbalanse i høyere utdanning er altså at den samme ubalansen etter hvert blir en realitet i arbeidslivet. Er det for eksempel ønskelig med en overvekt av kvinnelige veterinærer eller psykologer og av mannlige ingeniører og IKT-utdannende? Eller er samfunnet bedre tjent med at en viss andel av personer av ulikt kjønn finnes i flest mulig yrker? I så tilfelle vil det være nødvendig å sette inn tiltak som kan bidra til at det utdannes yrkesutøvere av begge kjønn. I norsk likestillingspolitikk er det tradisjon for å fremme kjønnsbalanse gjennom bruk av kvoter, hvor det mest kjente nok er kravet om minst 40 prosent kvinner i allmenne aksjeselskapers styre.

Forskjellsbehandling i opptaket kan legitimeres av hensynet til grupper som skal møte disse personene når de er ferdig utdannet. Dette var for eksempel bakgrunnen for den tidligere forskriften til likestillingsloven som ga hjemmel til positivt å særbehandle menn ved ansettelse i stillinger og opptak til utdanninger som gjaldt undervisning av eller omsorg for barn og unge. Den positive forskjellsbehandlingen var her ikke begrunnet i de barrierene menn møter, men hensynet til barn og unge og at det fremmer likestilling at disse for eksempel møter både mannlige og kvinnelige lærere.

Om bruk av spesielle kvoter er forholdsmessig, vil komme an på utformingen av kvotene. For eksempel hvor stor forskjell det er i karakterpoengsummen til dem som kommer inn i kvoten, og dem som ikke kommer inn på studiet.

Det er for øvrig grunn til å tro at forslaget om å innføre en opptaksprøvekvote kan ha positive virkninger på kjønnsbalansen for studier der menn er underrepresentert. Erfaringer fra Sverige tilsier at menn gjør det noe bedre på högskoleprovet enn de gjør i karakterkvoten, og det er mulig man kan få en lignende effekt ved en opptaksprøve i Norge. Det vil kunne bidra til at det på sikt blir mindre behov spesielle kvoter på studier der menn er underrepresentert.

Samisk tilknytning

Samene har en spesiell rettsstilling i Norge. Grunnloven § 108 omhandler statens plikter overfor samene i Norge. Bestemmelsen pålegger staten å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

Gjennom å vedta en egen grunnlovsbestemmelse har norske myndigheter fastsatt en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse til å tilrettelegge forholdene slik at samene selv skal kunne sikre og påvirke det samiske samfunnets utvikling.

6.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget mener at kvoter for søkere med samisk språkkompetanse bør videreføres. Det er behov for at det utdannes samisktalende yrkesutøvere i mange yrker, slik at samiskspråklige kan bruke språket når de er i kontakt med for eksempel helsevesenet og skolen. Kvotene for samiske søkere sørger for at søkere med samisk språkkompetanse får et visst antall plasser.

Utvalget har også diskutert om spesielle kvoter for kjønn og region skal kunne benyttes ved opptak til høyere utdanning. Utvalget har ikke blitt enige, og det foreligger derfor dissens.

Utvalgets flertall bestående av utvalgsleder Aasen, utvalgsmedlemmene Børlie, Høiskar, Mørland, Nilssen, Reitan, Rolid, Sandsør, Strandbakken, Trydal, Wolden og Wølner mener at spesielle kvoter kan være et egnet virkemiddel for å ivareta noen av samfunnets behov som ikke dekkes av et rent karakterbasert opptak. I slike tilfeller kan spesielle kvoter brukes fordi det foreligger proporsjonalitet mellom virkemidlene som tas i bruk, og det målet som ønskes oppnådd.

Ved å sette av noen studieplasser til en bestemt gruppe kan vi sikre at samfunnsmessige forhold av stor betydning blir ivaretatt. Slike forhold kan være

• at det utdannes en viss andel yrkesutøvere av begge kjønn

• tilgang til arbeidskraft og kompetanse i Nord-Norge

Vi går nærmere gjennom begrunnelsen under. Utvalget har ikke eksplisitt vurdert de andre mindre kvotene som finnes i dagens system. Hvis det oppstår andre forhold det er viktig å ivareta ut ifra et samfunnsmessig perspektiv, kan andre typer kvoter også vurderes. Argumentasjonen vil i utgangspunktet gjelde for alle grupper der man mener det er særskilt viktig at en viss andel personer fra denne gruppen har bestemte former for høyere utdanning.

Kjønnsbalanse i arbeidslivet

Dersom det skal bli bedre kjønnsbalanse i arbeidslivet, er det det nødvendig med jevnere kjønnsfordeling blant dem som utdannes. Spesielt for yrker der det er sterk sammenheng mellom utdanning og yrke, vil en underrepresentasjon for ett kjønn i utdanningen over tid slå ut i en tilsvarende underrepresentasjon i yrket. Som vist i kapittel 3 vil utvalgets forslag til modell kunne føre til at en høyere andel kvinner får opptak, fordi karakterer får mer å si. Flertallet mener derfor at modellen må ha en mekanisme for å motvirke en enda skjevere kjønnsbalanse.

Flertallet mener videre at hensynet til at arbeidslivet og enkeltmennesker skal ha tilgang til yrkesutøvere av begge kjønn, er en legitim grunn til å bruke spesielle kvoter for kjønn i opptaket til høyere utdanning. Spesielle kvoter kan ikke løse forskjellene i søkerpreferanser, men de kan sikre at det utdannes et visst antall mannlige psykologer eller veterinærer eller kvinnelige ingeniører, så lenge det er nok kvalifiserte søkere av begge kjønn.

Med en kvote vil samfunnets interesser sikres på en bedre måte enn ved bruk av kjønnspoeng. De beste søkerne innenfor sin kvote vil komme inn på studiet, enten basert på karakterpoeng eller en opptaksprøve.

Flertallet mener at kvoten må være stor nok til å gi en tilstrekkelig virkning, men samtidig ikke være så stor at det blir en urimelig inngripen. EU legger for eksempel til grunn at det foreligger underrepresentasjon når det ene kjønnet er under 40 prosent innenfor en gitt gruppe. Det er også grunn til å fremheve at Den europeiske menneskerettighetsdomstolen anerkjenner at statene innenfor visse grenser har en skjønnsmargin. For eksempel har Norges regler om kvotering av kvinner i styrer fått en del oppmerksomhet i EU. EFTAs overvåkningsorgan har hatt de norske bestemmelsene for kvinnerepresentasjon i styrer til vurdering, men har ikke funnet at disse strider mot EUs likebehandlingsregler.53 Forutsetningen er at tiltaket er begrunnet, og at staten har foretatt en avveining av de motstridende interessene. Flertallet ønsker ikke å konkludere på en presis størrelse på en eventuell kjønnskvote, men mener andelen bør ligge et sted mellom 20 og 40 prosent.

Regional kompetanse og bosetting

Regionale kvoter kan bidra til å opprettholde bosetting i distrikter og sørge for at arbeidslivet får oppfylt sine kompetansebehov. Det har lenge vært bred politisk enighet om at Nord-Norge har særegne utfordringer med bosetting og kompetanse sammenlignet med andre regioner. Utdanningsnivået er fortsatt lavt sammenlignet med andre regioner. Dagens kvoter ved UiT er geografiske kvoter som skal sikre at søkere fra landsdelen får studieplasser ved institusjonen. Dette er også omtalt nærmere i kapittel 2.

Det er mye som tyder på at kvotene er med på å sikre landsdelen kvalifisert arbeidskraft, særlig innen medisin.54 Det er ikke gjort tilsvarende undersøkelser blant de andre utdanningene med kvoter, men vi vet at flertallet av dem som studerer i landsdelen, blir der.55 Flertallet mener at bruk av regionale kvoter i Nord-Norge er nødvendig og legitimt, ved at det er særlig behov for å rekruttere og beholde en bestemt kompetanse i regionen.

Bruk av spesielle kvoter i ny opptaksmodell

Flertallet forutsetter at det er Kunnskapsdepartementet som skal vurdere og eventuelt innvilge søknader om bruk av spesielle kvoter etter søknad fra institusjonene. Departementet kan også ta initiativ til å innføre spesielle kvoter. Spesielle kvoter skal kun benyttes der det er gjort en konkret vurdering av hvert enkelt studium, og det bør ikke innføres en generell ordning. Det kan likevel være aktuelt å godkjenne spesielle kvoter for grupper av studier, noe som kan forenkle søknadsprosessen.

Flertallet ser som nevnt også ulemper med bruk av spesielle kvoter. Selv om vi går inn for å bruke kvoter, er det ikke et godt permanent tiltak fordi det ikke nødvendigvis løser det underliggende problemet. For institusjoner som i dagens modell ønsker å bruke kjønnspoeng, er det et krav at de har prøvd andre tiltak før de kan søke departementet om å benytte poeng. Flertallet mener at dette også bør gjelde for institusjoner som ønsker å ta i bruk spesielle kvoter.

En annen ulempe er at poengsummen i kvotene kan bli lavere enn poengsummen andre søkere må konkurrer seg inn på. For å veie opp for denne ulempen mener flertallet det bør være en grense for hvor stor forskjellen kan være mellom dem som kommer inn på ordinært grunnlag, og dem som kommer inn i spesielle kvoter. Det kan likevel bli et faglig sprik i studentgruppen, men erfaringen fra bruk av nordnorsk kvote tilsier at det ikke har medført økt frafall. Det er også en ulempe at opptakssystemet ved bruk av slike kvoter kan bli mer komplekst og fragmentert hvis det opprettes flere særordninger på et studium.

Utvalgets mindretall, bestående av utvalgsmedlemmene Laukvik og Schultz, støtter ikke forslaget om bruk av kjønnskvoter og regionale kvoter. Mindretallet mener at alle kandidater skal konkurrere om plasser ved utdanningsinstitusjonene basert på elementer som man kan påvirke gjennom egen innsats. Alle skal ha like muligheter til å ta høyere utdanning, og valg av utdanning skal styres av evner og ønsker, ikke av bakgrunn.

Mindretallet er opptatt av at kjønnsbalansen og mangfoldet i arbeidslivet skal bli bedre, men mener at det er viktig å jobbe med andre og mer målrettede tiltak enn opptaksreglene til høyere utdanning.

Mindretallet mener at samene har en spesiell rettsstilling i Norge som følge av Grunnlovens § 108, og støtter derfor at det settes av kvoter for søkere med samisk språkkompetanse.

Utvalget foreslår at

• opptaksregelverket åpner for å kunne bruke spesielle kvoter

• dagens spesielle kvoter for søkere med samisk språkkompetanse videreføres

Flertallet foreslår at

• dagens spesielle kvoter for søkere med tilknytning til Nord-Norge videreføres

• det innføres spesielle kvoter for kjønn

• det skal være en grense for hvor stor forskjellen i poengsum kan være mellom dem som kommer inn på ordinært grunnlag, og dem som kommer inn i spesielle kvoter

• Kunnskapsdepartementet har beslutningsmyndighet, og at spesielle kvoter for grupper av søkere bare skal benyttes der det er gjort en konkret vurdering

Mindretallet foreslår at

• opptaksregelverket ikke skal ha andre spesielle kvoter enn en kvote for søkere med samisk språkkompetanse

6.5 Kvoterekkefølge

Kvoterekkefølge er beskrivelsen av i hvilken rekkefølge kvotene fylles opp. I dagens regelverk følger dette bestemmelsene i opptaksforskriften §§ 7-2 og 7-3. Spesielle kvoter fylles først, så førstegangsvitnemålskvoten og til slutt ordinær kvote.

I det nye systemet vil alle som har et vitnemål fra videregående opplæring eller er 23/6-søkere, konkurrere i karakterkvoten. Andre søkere vil måtte konkurrere i opptaksprøvekvoten. I opptaksprøvekvoten vil det også være søkere som har et vitnemål, men som ønsker å ta prøven for å bedre sjansen til å komme inn på ønsket studium.

I et tenkt eksempel hvor vi har 100 søkere til 50 studieplasser, kan vi anta at 90 søkere har et vitnemål og konkurrerer i karakterkvoten. 40 av dem tar opptaksprøven i tillegg, slik at i alt 50 personer konkurrerer i opptaksprøvekvoten.

Dersom studieplassene deles 80/20 mellom de to kvotene, vil det være 40 studieplasser i karakterkvoten og 10 studieplasser i opptaksprøvekvoten.

Hvis karakterkvoten fylles først:

De 40 beste i karakterkvoten får tilbud. De er da ikke med i konkurransen om plassene i opptaksprøvekvoten, selv om de har tatt opptaksprøven også. De 10 beste i opptaksprøvekvoten får de siste plassene. Dette vil gi en bedre sjanse for å få opptak for søkere i opptaksprøvekvoten som ikke har vitnemål, siden de med best karakterer ikke er med i konkurransen lenger.

Hvis opptaksprøvekvoten fylles først:

De 10 beste i opptaksprøvekvoten får tilbud. De av dem som også er i karakterkvoten, konkurrerer ikke der. De 40 beste av dem som gjenstår i karakterkvoten, får tilbud. Karaktergrensene i karakterkvoten vil bli lavere fordi en del av dem med høyest poengsum antagelig også har godt resultat på opptaksprøven og får tilbud i den kvoten. Mulighetene til søkere uten vitnemål blir dårligere fordi de må konkurrere med søkerne som har best karakterer. Samtidig vil den nedre grensen i karakterkvoten være endelig, og de som kommer akkurat under den, må få veldig gode resultater på opptaksprøven for å få mulighet til å komme inn.

6.5.1 Utvalgets forslag

Utvalget mener at karakterkvoten bør fylles før opptaksprøvekvoten. Da får søkere med de beste karakterene studieplassene i karakterkvoten. De som i tillegg har tatt opptaksprøven, konkurrerer i opptaksprøvekvoten sammen med søkerne som ikke har karakterer. Opptaksprøvekvoten blir dermed en arena for konkurranse blant dem som ikke når opp i konkurransen i karakterkvoten og søkerne som ikke har karakterpoeng. Det kan gi større mangfold og flere vil kunne komme inn fra gruppen uten vitnemål siden de ikke må konkurrere med dem som har best karakterer.

Når det gjelder de spesielle kvotene, må rekkefølgen de skal fylles opp i vurderes nærmere. Som beskrevet i kapittel 6.4 er målet med kvotene å sikre at det hvert år utdannes et visst antall kandidater som er av det underrepresenterte kjønn, som har samisk språkkompetanse, eller som har bosted i Nord-Norge. For kjønn må det også tas hensyn til at opptaksprøven i seg selv kan føre til at mange nok søkere fra det kjønnet som er underrepresentert, får tilbud om opptak.

Utvalget foreslår at

• karakterkvoten fylles før opptaksprøvekvoten.

• Kunnskapsdepartementet vurderer rekkefølgen for de spesielle kvotene

6.6 Overgangsordninger

Endringer i opptakssystemet skal varsles i god tid. Utvalget har foreslått en helt ny opptaksmodell der det vil være behov for gode overgangsordninger som gir søkere tid til å omstille seg. Utvalget mener at endringene minst bør varsles slik at ett årskull får begynne i og fullføre videregående opplæring før de trer i kraft. Det vil også gi andre søkere god tid til å områ seg.

Forslaget vil kreve endringer i opplæringslovens regler om førstegangsvitnemål. Det er også behov for å endre føringsreglene for forbedrede karakterer. Utvalget foreslår ikke at muligheten for å forbedre karakterer skal tas vekk, bare at slike karakterer ikke skal telle i opptaket til norske universiteter og høyskoler. Derfor må karakterer føres slik at det er mulig å skille mellom karakterer som er gitt for første gang, og karakterer som er forbedret.