9 Satsstruktur for kapitalinntekter

9.1 Innledning

I dette kapittelet blir satsstrukturen for kapitalinntekter drøftet. Det blir vurdert om den gjeldende satsstrukturen i tilstrekkelig grad ivaretar de målene, prinsippene og hensynene som bør ligge til grunn for det norske skattesystemet. Drøftelsene i kapittelet er særlig rettet inn mot hvordan kapitalbeskatningen utenfor selskap bør utformes og tilpasses skatten på eierinntekt fra selskap.

I punkt 9.2 til 9.4 gis en oversikt over gjeldende rett, bakgrunn og problemstillinger.

I punkt 9.5 til 9.7 blir forholdet mellom ulike typer inntekt gjennomgått, og utvalget trekker opp noen utgangspunkter for å oppnå en samordnet og avstemt satsstruktur i kapitalbeskatningen.

Utvalgets nærmere vurderinger fremkommer i punkt 9.8. Utvalget mener det er flere argumenter som tilsier at skatten på kapitalinntekt utenfor selskap blir økt. Utvalget mener også at skattesatsen på kapitalinntekt utenfor selskap og skatt på eierinntekt fra selskap bør bli mer lik. Utvalget drøfter hvordan dette kan gjennomføres i praksis. Utvalget viser til skattemodeller som er vurdert tidligere, og skisserer to nye skattemodeller («netto kapitalinntektsmodell» i punkt 9.8.2 og «utvidet skjermingsmodell» i punkt 9.8.3). De to nye skattemodellene er ikke ment som konkrete forslag fra utvalget, men er skissert for å illustrere egenskaper, fordeler og ulemper ved forskjellige løsninger.

En oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag er gitt i punkt 9.8.4.

9.2 Oversikt over gjeldende rett

Etter skatteloven § 5-1 første ledd anses «enhver fordel vunnet ved … kapital …» som skattepliktig inntekt. Dette omfatter blant annet avkastning utenfor virksomhet av fast eiendom og løsøre, finansgjenstander (betalingsmidler, fordringer og verdipapirer mv.), immaterielle rettigheter (opphavsrettigheter og patentrettigheter mv.) og rettigheter i nevnte objekter, jf. skatteloven § 5-20 første ledd. Også kapitalgevinster er skattepliktig alminnelig inntekt, jf. skatteloven § 5-1 annet ledd. Kapitalgevinster er nærmere regulert i skatteloven kapittel 9 og 10.

Tap ved realisasjon er som hovedregel fradragsberettiget i samme utstrekning som en gevinst under tilsvarende forhold ville ha vært skattepliktig, jf. skatteloven § 9-4.

I det følgende omtales avkastning av kapitalobjekter og gevinster ved realisasjon av kapitalobjekter samlet som «kapitalinntekt», også der inntekten er opptjent som ledd i næringsvirksomhet.

I norsk skatterett er det ikke noe eget skattegrunnlag for kapitalinntekt. Skattepliktig fordel vunnet ved kapital inngår i det generelle skattegrunnlaget alminnelig inntekt, etter fradrag for kostnader som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre inntekten.

Både fysiske personer og selskaper kan ha inntekt fra kapitalobjekter. Dersom inntekt fra kapitalobjekt er opptjent som ledd i næringsvirksomhet, vil inntekten anses som virksomhetsinntekt etter skatteloven § 5-1 første ledd («fordel vunnet ved … virksomhet»). Utbytte og andre utdelinger fra selskap til personlige eiere skal anses som avkastning av selskapsandelen, og skal som utgangspunkt behandles som kapitalinntekt hos slike eiere. For utbytte og andre utdelinger fra selskap til personlige eiere er det gitt nærmere regler i skatteloven kapittel 10. Inntekter fra selskapsandeler som tilfaller selskapsaksjonærer og andre selskapsdeltakere, er langt på vei fritatt for skatt etter fritaksmetoden, jf. skatteloven § 2-38.

9.3 Bakgrunn

Som det fremgår av fremstillingen i punkt 8.3 foran, ble alle former for kapitalinntekter både i og utenfor selskap skattlagt med en proporsjonal og relativt lav skattesats (28 pst.) i perioden 1992–2006. Arbeidsinntekt ble på den andre siden skattlagt med en progressiv satsstruktur, med høy marginalskattesats.

Forskjellene i marginalskattesats på arbeid og kapital ble håndtert ved at enkeltpersonforetak og aktive eiere i selskap fikk delt inntekten inn i en arbeidsavkastningsdel og en kapitalavkastningsdel (delingsmodellen). De aktive eierne ble tilordnet og løpende skattlagt for arbeidsinntektsdelen, uavhengig av om overskuddet ble delt ut. Dette ble regelteknisk gjennomført ved at det ble beregnet en personinntekt med utgangspunkt i virksomhetens eller selskapets inntekt.

Delingsreglene ble imidlertid gjennom 1990-årene så uthulet at det var relativt enkelt å få reelle arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekt i stedet for lønn (inntektsskifting).

Ved skattereformen i 2006 ble delingsreglene derfor opphevet. For å motvirke inntektsskifting ble forskjellen i marginalskatt på lønn og eierinntekter kraftig redusert, blant annet ved at eierinntekter utover skjerming ble skattlagt som alminnelig inntekt hos personlige aksjonærer. For personlige aksjonærer og deltakere i selskaper med deltakerfastsetting, skjer denne skattleggingen ved utdeling fra selskapet og ved realisasjon av andelen, se nærmere om aksjonær- og deltakermodellen i punktene 8.4.2 og 8.4.3 foran. For personer som driver enkeltpersonforetak, beregnes det fremdeles personinntekt av enkeltpersonforetakets inntekt, se nærmere om foretaksmodellen i punkt 8.4.4 foran.

For kapitalinntekt utenfor selskap/enkeltpersonforetak finner det ikke sted noen ekstra skattlegging.

Dagens satsstruktur kan forenklet1 oppsummeres slik at grensen for skattlegging ut over alminnelig inntekt nå går mellom:

• utdelt selskapsinntekt innenfor skjerming og kapitalinntekt utenfor selskap på den ene siden, og

• utdelt selskapsinntekt utenfor skjerming og arbeidsinntekt2på den andre siden.

Kategorien i første strekpunkt omfatter blant annet aksjeinntekter (utbytte og gevinst) innenfor skjerming, renter på bankinnskudd, avkastning og gevinster fra finansielle instrumenter (eksempelvis obligasjonsfond og derivater) og fast eiendom som eies privat og i et slikt omfang at det ikke regnes som virksomhet. Innenfor denne kategorien skattlegges inntekten som alminnelig inntekt, med 22 pst. skattesats i 2022.

Kategorien i andre strekpunkt omfatter blant annet aksjeinntekter utenfor skjerming og lønnsinntekter, og skattlegges med betydelig høyere satser. I 2022 skattlegges lønnsinntekter med en marginalskattesats på 53,9 pst. inklusiv arbeidsgiveravgift. Aksjeinntekter utenfor skjerming skattlegges med en skattesats på 35,2 pst. på den personlige aksjonærens hånd, og samlet utdelt aksjeinntekt (inklusiv selskapsskatt) skattlegges med en sats på 49,5 pst.

Tabell 9.1 viser aksjeinntekter og kapitalinntekter for norske personlige skattytere i årene 2018–2020. Utvalget består av personer som ikke er næringsdrivende, slik at tallene kan anses som indikasjon på kapitalinntekter utenfor selskap og næring.

9.4 Problemstillinger og forutsetninger

I kapittel 5 har utvalget lagt til grunn at prinsippene som bør være førende ved utforming av skattereglene, kan samles under stikkordene effektivitet og fordeling, se henholdsvis punkt 5.3.3 og 5.3.4. Videre er det lagt til grunn at det ved utforming av skattesystemet blant annet bør tas hensyn til at regelverket bør være enkelt, se punkt 5.3.6.

Etter skattereformen i 1992 har fordelingshensyn i det norske inntektsskattesystemet først og fremst vært søkt ivaretatt gjennom progressiv beskatning av arbeids- og pensjonsinntekter. Det har blitt lagt mindre vekt på at kapitalinntekter, i hvert fall over tid, er en betydelig kilde til økonomiske forskjeller. Ved skattereformen i 2006 ble det innført eierbeskatning for personlige skattytere, men som nevnt foran, ble dette først og fremst begrunnet med at høyere samlet beskatning av eierinntekter skulle motvirke insentivet til inntektsskifting.

Etter skattereformen i 2006 har den totale beskatningen av utdelt selskapsinntekt utenfor skjerming vært stabil nokså høy på marginen og variert fra 48,16 pst. etter reformen til 46,7 pst. på det laveste og 49,5 pst. på det høyeste i 2022. Beskatningen av kapitalinntekt utenfor selskap har på den andre siden blitt redusert i de senere år, som følge av lavere skattesats på alminnelig inntekt. Forskjellen i beskatningen av disse inntektsformene har derfor økt over tid, uten at dette er gitt noen nærmere prinsipiell begrunnelse.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det er grunn til å vurdere om den gjeldende satsstrukturen i tilstrekkelig grad ivaretar de målene, prinsippene og hensynene som bør ligge til grunn for det norske skattesystemet, jf. utvalgets vurderinger i kapittel 5.

I punkt 9.5 drøftes først spørsmålet om forskjellen i skattesats mellom kapitalinntekt utenfor selskap på den ene siden og arbeidsinntekt på den andre siden kan forsvares.

I punkt 9.6 drøftes deretter spørsmålet om det er grunn til å opprettholde en satsforskjell mellom kapitalinntekt utenfor selskap på den ene siden og utdelt selskapsinntekt utenfor skjerming på den andre siden.

I punkt 9.7 drøftes spørsmålet om inntektsskifting, nærmere bestemt om det er grunn til å opprettholde en satsforskjell mellom utdelt selskapsinntekt utenfor skjerming på den ene siden og arbeidsinntekter på den andre siden.

I punkt 9.8 fremkommer utvalgets nærmere vurderinger og utvalget skisserer der to konkrete beskatningsmodeller.

Av fremstillingsmessige årsaker tas det i drøftelsene i punktene 9.5 til 9.7 utgangspunkt i gjeldende skattesatser. I punktene 9.6 og 9.7 tas det utgangspunkt i situasjonen hvor det utdeles aksjeutbytte til en personlig aksjonær.

Drøftelsene i det følgende tar videre utgangspunkt i at inntekter i selskaper beskattes med 22 pst. Dette vil ikke alltid være tilfelle. Inntekt i selskaper kan være beskattet både høyere og lavere hvis inntekten har sin kilde i utlandet. Videre vil for eksempel inntekt i rederibeskattet selskap være skattefritt på selskapets hånd. Det vil ikke være mulig å korrigere for, eller ta hensyn til, forskjeller i selskapsskatten gjennom den personlige eierskatten på en presis måte. En praktikabel tilnærming i analysen av satsstruktur er derfor å ta som utgangspunkt at inntekter i selskaper beskattes med skattesatsen for alminnelig inntekt på 22 pst.

9.5 Forholdet mellom kapitalinntekt utenfor selskap og arbeidsinntekt

I punkt 5.3.3 har utvalget lagt til grunn at en god ressursutnyttelse best oppnås ved at skattesystemet virker mest mulig nøytralt. Nøytralitet i beskatningen betyr at husholdningers og bedrifters spare- og investeringsvalg vil være de samme før og etter skatt. Det gir sammenfall mellom det som er privatøkonomisk mest lønnsomt og det som er samfunnsøkonomisk mest lønnsomt.

Litt forenklet kan man si at hensynet til nøytralitet blant annet tilsier at ulike former for inntekt bør beskattes mest mulig likt. I samme retning trekker hensynet til horisontal likhet. Sistnevnte hensyn tilsier at individer som er i samme økonomiske situasjon, bør betale like mye skatt, se nærmere om horisontal likhet i punkt 5.3.4.

Kapitalinntekt utenfor selskap gir i utgangspunktet skatteevne på linje med arbeidsinntekt. Det er likevel noen forskjeller mellom kapitalinntekt og arbeidsinntekt som bør hensyntas i vurderingene.

For det første opptjenes bare pensjon i folketrygden av arbeidsinntekt for inntekt opp til 7,1 G. Et spørsmål er dermed om en viss satsforskjell kan forsvares i lys av den tradisjonelle begrunnelsen for, og oppbyggingen av, satsstrukturen for trygdeavgiften (som i 2022 er 8,0 pst. for lønnsinntekt). For en nærmere drøftelse av trygdeavgiftens utforming, vises det til punkt 6.7.

For det andre treffer formuesskatten inntektskilden for kapitalinntekt, men ikke kilden for arbeidsinntekt.

For det tredje kan inflasjon redusere verdien av kilden for kapitalinntekt.

Ovennevnte argumenter svekkes til en viss grad av at det ikke er noen konsekvent og systematisk sammenheng mellom forskjellen i skattesats for arbeids- og kapitalinntekt og virkningen av inntektsskatt, formuesskatt og inflasjon. Reglene tar heller ikke hensyn til at formuesskatten behandler ulike kapitalgjenstander ulikt, og at inflasjon kan påvirke ulike kapitalobjekter ulikt.3

De siste tiårene har skattekonkurranse om mobile skattegrunnlag ført til en gradvis reduksjon av skattesatsene på selskapsoverskudd i hele verden. I mange land, herunder Norge, har dette blitt motsvart av økt skatt på eierinntekter fra aksjeselskap mv.

Kapitalinntekt utenfor selskap har, i motsetning til eierinntekter fra aksjeselskap mv., ikke fått en slik ekstra beskatning. Slike inntekter har tvert imot blitt lavere beskattet i takt med at skattesatsen på alminnelig inntekt er redusert. Lavere skatt på kapitalinntekt utenfor selskap har vært en følgevirkning av lavere selskapsskatt, og fordelingsvirkningene har i liten grad blitt vurdert.

I punkt 4.4.2 er det pekt på at ulikheten i Norge har økt de siste 30 årene. Det fremgår der at både formuesulikheten og inntektsforskjellene har blitt større, og at kapitalinntektene (som omfatter renteinntekter, aksjeutbytte, realisasjonsgevinster og andre type kapitalinntekter) bidrar mer til den samlede inntektsulikheten enn før. Det skyldes både at kapitalinntektene er blitt en større inntektskomponent og at de er mer konsentrert i toppen av inntektsfordelingen enn tidligere. For inntektsdesil 2-9 utgjør kapitalinntekter om lag 2 pst. av den samlede inntekten, mens de utgjør over 18 pst. i desil 10 og over 47 pst. i persentil 100.

I lys av den økende økonomiske ulikheten, og særlig den økte konsentrasjonen av formue og kapitalinntekter i toppen av inntektsfordelingen, synes det klarere enn tidligere at det ikke bare er beskatningen av arbeids- og pensjonsinntekter som bør ivareta fordelingshensyn. Etter utvalgets syn kan også skatt på kapitalinntekt hos personer gis en fordelingsmessig begrunnelse. Prinsipielt sett gjelder dette både for inntekter som er opptjent i selskap og deretter delt ut til eiere og for kapitalinntekt som er opptjent utenfor selskap.

På bakgrunn av det ovennevnte mener utvalget at det samlet sett er flere argumenter som tilsier at skatten på kapitalinntekt utenfor selskap bør økes. Skatteøkningen kan enten gjennomføres for kapitalinntekter generelt, eller rettes særskilt mot kapitalobjekter som er egnet til å gi meravkastning som grunnrente eller renprofitt mv. Etter utvalgets oppfatning kan økt skattlegging av kapitalinntekt utenfor selskap gi gode fordelingsmessige effekter, siden kapitalinntekter er konsentrert i de høyeste inntektsgruppene. Hensynene som taler for økt kapitalskattesats, må imidlertid avveies mot hensyn som taler for samme skattesats på alle former for alminnelig inntekt, se nærmere om dette i punkt 9.8.

9.6 Forholdet mellom kapitalinntekt utenfor selskap og aksjeinntekt utenfor skjerming

Forskjellen mellom skattesatsen på kapitalinntekt utenfor selskap (22 pst. i 2022) og aksjeinntekt utenfor skjerming (35,2 pst. på personlig aksjonærs hånd, og 49,5 pst. inkl. selskapsskatt) har i de senere år økt betydelig. Det skyldes den lavere skattesatsen på alminnelig inntekt og innføring av oppjusteringsfaktoren for aksjeinntekt mv.

Hvorvidt den forskjellige beskatningen bør opprettholdes, drøftes i det følgende med utgangspunkt i gjeldende regler og uavhengig av konklusjonen under punkt 9.5.

Med dagens satsstruktur vil en positiv avkastning av for eksempel en eiendomsinvestering skattlegges forskjellig avhengig om det investeres gjennom et selskap, eller om investeringen gjøres direkte av en personlig eier. Dette vil kunne påvirke hvordan private investorer velger å plassere sin formue, herunder valg av organisasjonsform. Dette gjelder i de tilfeller det ikke er snakk om virksomhet. Virksomhetsinntekter vil uansett bli beskattet som utbytte eller næringsinntekt på personens hånd.

Det virker å være en utbredt oppfatning at satsforskjellen gjør det fordelaktig å investere i kapitalobjekter utenfor selskap, fremfor å investere i aksjer med tilsvarende forventet avkastning og risiko før skatt. Økonomisk teori tilsier på sin side at ekstrabeskatning av inntekt ut over alternativavkastningen reduserer risiko og forventet avkastning på en måte investoren kan motvirke fullt ut ved å øke investeringene i aksjer, se punkt 8.5. Med dette utgangspunktet kan en ikke uten videre legge til grunn at forskjellen i beskatning mellom aksjer og andre kapitalobjekter har uheldige konsekvenser for investeringsvalg.

Det vil kunne være noen investorer som ikke oppnår graden av risiko de egentlig ønsker fordi de ikke har tilgang på kreditt. I så fall vil disse investorene kunne foretrekke å investere i objekter der skattesatsen for avkastning og gevinst er lavest. Motstykket er at staten tar en mindre del av tapsrisikoen gjennom beskatningen.

Uavhengig av hvilken investoratferd som legges til grunn, er det uansett slik at skattesatsene i dagens satsstruktur er svært ulike.

I den grad andre kapitalobjekter enn aksjer kan gi renprofitt (meravkastning), vil det være gunstig å få inntekten fra det aktuelle kapitalobjektet beskattet som kapitalinntekt utenfor selskap istedenfor som aksjeinntekt. De fleste kapitalobjekter det her er tale om, vil neppe kunne gi noen slik meravkastning, for eksempel renter, bankinnskudd, derivater eller kunst. For noen kapitalobjekter som for eksempel fast eiendom kan det imidlertid tenkes at en kan oppnå en systematisk meravkastning over tid.

Etter utvalgets syn tilsier de ovennevnte momentene, herunder hensynet til hvordan skattesystemet oppfattes, at skattesatsen på kapitalinntekt utenfor selskap og aksjeinntekt utenfor skjerming bør bli likere. Avhengig av hvordan satsforskjellen reduseres/utlignes, kan en økt skattesats for kapitalinntekt utenfor selskap også ha gode fordelingsmessige effekter.

9.7 Forholdet mellom aksjeinntekt utenfor skjerming og arbeidsinntekt

I Scheel-utvalgets utredning (NOU 2014: 13) kapittel 11, som dannet grunnlaget for å øke eierskatten på personers hånd, ble det pekt på at lavere selskapsskattesats uten andre systemendringer ville gjøre det mer lønnsomt å omdanne arbeidsinntekt til eierinntekt (herunder aksjeinntekt). Scheel-utvalget uttalte at slik inntektsskifting er uønsket, spesielt av hensyn til horisontal likhet. Det ble videre pekt på at skattesystemets omfordelende egenskaper kan bli svakere med inntektsskifting, fordi det særlig er høyinntektsgruppene som har insentiv og muligheter til å omdanne arbeidsinntekt til eierinntekt. Det ble også fremholdt at mulighetene for inntektsskifting vil gjøre det vanskeligere å behandle ulike virksomhetsformer likt. På denne bakgrunnen la utvalget til grunn at skatten på eierinntekter som overstiger skjermingsfradraget, burde økes.

Scheel-utvalgets flertall foreslo å sette skattesatsene slik at «marginalskatten på eierinntekt inklusiv selskapsskatt om lag tilsvarer maksimal marginalskatt på lønn inklusiv arbeidsgiveravgift», mens mindretallet (Aleksander Grydeland) mente det ville være tilstrekkelig at «samlet skatt på eierinntekt inklusive selskapsskatt holdes på samme nivå som i 2013, det vil si om lag 48,2 pst.».

I Meld. St. 4 (2015–2016) punkt 6.8 sluttet departementet seg til at satsforskjeller vil gjøre det lønnsomt for enkelte å omdanne arbeidsinntekt til utbytte, og at det er viktig å unngå at motivet til slik inntektsskifting blir for stort. Det ble imidlertid også pekt på at det er enkelte ulemper ved å øke eierskatten, blant annet at det vil øke lønnsomheten av ulovlig omgåelse, for eksempel gjennom økt privat konsum i selskap og øke motivet til å flytte ut av Norge. Videre ble det pekt på at det for en del eiere ikke ville være nødvendig å øke eierskatten så mye som Scheel-utvalgets flertall foreslo. Det ble i den forbindelse pekt på at en del eiere ikke vil ha høyeste marginalskatt ved utbetaling av lønnsinntekt, fordi lønnsinntekter skattlegges progressivt og ilegges ulike arbeidsgiveravgiftssatser avhengig av hvor arbeidsstedet er. Det ble også fremholdt at lønnsinntekter under et visst inntektsnivå (7,1 G) gir rettigheter i Folketrygden, noe som utbytte ikke gir.

Etter en samlet vurdering mente Solberg-regjeringen at det var nødvendig å øke eierskatten når skattesatsen på alminnelig inntekt ble satt ned, men at ulempene ved en skatteøkning talte for å øke skatten mindre enn det Scheel-utvalgets flertall foreslo. Regjeringen konkluderte med at «motivet til inntektsskifting ikke bør øke», og at «den samlede marginalskatten på utbytte inklusive selskapsskatt bør opprettholdes på dagens nivå», jf. Meld. St. 4 (2015–2016) punkt 6.8.1. I 2015 var forskjellen mellom marginalskattesatsene 7 prosentenheter.

I Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) punkt 3.8 gikk Støre-regjeringen inn for å øke oppjusteringsfaktoren, for å redusere forskjellen i marginalskattesats mellom lønnsinntekt inklusiv arbeidsgiveravgift og aksjeinntekter utenfor skjerming (som i 2021 var 6,3 prosentenheter). Fra 1. januar 2022 ble oppjusteringsfaktoren fastsatt til 1,6. Satsforskjellen ble dermed redusert til 4,4 prosentenheter.

Utvalget mener at hensynet til å unngå inntektsskifting taler for at samlet marginalskatt for selskapsinntekt som utdeles som utbytte, ikke avviker vesentlig fra høyeste marginalskattesats for lønnsinntekter.

9.8 Utvalgets vurderinger

9.8.1 Innledning

I ovenstående punkter har utvalget vist til flere forhold som taler for at skatten på kapitalinntekt utenfor selskap bør økes, og at skattesatsen på kapitalinntekt utenfor selskap og aksjeinntekt utenfor skjerming bør bli mer lik.

Den betydelige forskjellen i skattesatsene for aksjeinntekt utenfor skjerming og kapitalinntekt utenfor selskap kan skape uheldige spenninger i skattesystemet. Dersom skattyterne i stor grad legger til grunn for sine beslutninger at kapitalinntekter opptjent utenfor selskap er skattemessig gunstigere behandlet enn aksjeinntekter, kan det påvirke spareatferden i husholdningene, og dermed indirekte også investeringene i økonomien. Likere beskatning vil også kunne bidra til større grad av nøytralitet i valg av organisasjonsform.

Utvalget mener også at fordelingsaspektet har fått en for lite fremtredende rolle i utformingen av reglene om kapitalinntektsskatt for personer. Økt skatt på kapitalinntekter utenfor selskap vil kunne ha gode fordelingsmessige effekter.

I tillegg vil en bedre avstemt kapitalbeskatning hos personer bidra til å gjøre reglene lettere å forstå, og dermed ivareta hensynet til at regelverket bør være så enkelt som mulig.

Samlet innebærer dette at den gjeldende satsstrukturen etter utvalgets syn ikke i tilstrekkelig grad ivaretar prinsippene som bør ligge til grunn for det norske skattesystemet.

Utvalget drøfter videre i dette kapittelet hva som kan og bør gjøres med satsstrukturen.

Progressiv eller proporsjonal beskatning

Som beskrevet ovenfor, har man i de senere tiår sett en økt økonomisk ulikhet i Norge. Skatteevneprinsippet, herunder prinsippet om vertikal likhet, tilsier at skattytere som har tilgang til mer økonomiske ressurser, bør bidra med en større andel av ressursene til fellesskapet gjennom skattesystemet enn skattytere som har tilgang til mindre økonomiske ressurser, se nærmere omtale av dette i punkt 5.3.4. Prinsippet om vertikal likhet taler derfor isolert sett for at kapitalinntekter bør skattlegges progressivt. Både Danmark og Finland har progressiv beskatning av kapitalinntekter hos personlige skattytere, men med mindre progresjon enn i lønnsbeskatningen, og i Danmark bare for aksjeinntekter.4

Det er likevel motargumenter mot progressive skattesatser på kapitalinntekter. Blant annet viser erfaring fra 1970 og -80 tallet at skattlegging av kapitalinntekter med like stor progresjon som i lønnsbeskatningen, kan tvinge frem særlige skattesatser og også legge til rette for skatteplanlegging ved å fordele inntektsstrømmen over flest mulig år for å unngå progresjon. I familiebeskatningen er det en fordel med proporsjonal kapitalbeskatning, ettersom det blant annet medfører at det er lite aktuelt å drive skatteplanlegging ved overføring av verdier til barn eller ektefelle.

Dersom en fastholder at kapitalinntekter skal skattlegges proporsjonalt, tilsier både fordelingsmessige og provenymessige grunner at skattesatsen på kapitalinntekt utenfor selskap bør heves nokså betydelig. Dette gjelder særlig for kapitalinntekter hvor det underliggende investeringsobjektet er egnet til å gi meravkastning, for eksempel fast eiendom.

For å redusere forskjellene som ligger i dagens satsstruktur mellom aksjeinntekter og andre kapitalinntekter, kan det tenkes flere ulike modeller.

Modeller som tidligere er utredet

I Skauge-utvalgets utredning (NOU 2003: 9) punkt 9.4 ble en modell med økt skatt på netto kapitalinntekter vurdert som et alternativ til aksjonærmodellen. En slik modell var tenkt gjennomført ved å opprette et særskilt skattegrunnlag bestående av positive netto kapital- og næringsinntekter, som kom i tillegg til alminnelig inntekt og personinntekt. Hensikten var å gjøre satsene på arbeidsinntekt og kapitalinntekt tilnærmet like på marginen, for å kunne oppheve delingsmodellen. En forutsetning for en slik modell var at formuesskatten samtidig ble avviklet for å unngå at den samlede skatten på kapital ble for høy.

Skauge-utvalgets flertall kom til at de ikke ville anbefale innføring av en slik modell. Flertallet begrunnet dette blant annet med at det ville være uheldig å innføre en progressiv beskatning av kapitalinntekter, fordi det ville innebære at verdien av gjeldsrentefradraget og andre fradrag ville avhenge av skattyters marginalskatt. Det ble videre pekt på at en høyere skattesats på netto kapitalinntekter for personer enn for selskaper, ville kunne skape tilpasningsmuligheter mellom personer og aksjeselskaper. Det ble også fremholdt at modellen ikke ville være nøytral med hensyn til organisasjonsform.

Skauge-utvalgets mindretall (Jan Syversen) anbefalte at en modell med økt skatt på netto kapitalinntekter ble utredet videre parallelt med aksjonærmodellen. Ifølge mindretallet ville «[n]øytraliteten i et slikt system [...] i noen grad bli svekket, mens den i andre relasjoner blir styrket». Mindretallet fremholdt videre at man ville få «langt større grad av nøytralitet i beskatningen av kapital- og arbeidsinntekter opptjent av personlige skattytere», og at slik nøytralitet kan ha «mange fordeler framfor dagens system hvor man har prioritert nøytralitet for visse inntektsformer».

I St.meld. nr. 29 (2003–2004) punkt 11.5 støttet Finansdepartementet vurderingene til Skauge-utvalgets flertall. Departementet anså det som særlig problematisk at satsen på marginen måtte settes svært høyt for at delingsmodellen skulle kunne oppheves. Det ble videre pekt på at en stor satsforskjell mellom kapitalinntekter opptjent i og utenfor selskapssektoren kunne gi opphav til en rekke tilpasninger.

Departementet vurderte imidlertid et alternativ til Skauge-utvalgets skisse. Den alternative modellen bestod av en moderat, ekstra skatt på netto kapitalinntekter, med en sats tilsvarende for eksempel trygdeavgiften, som var tenkt kombinert med delingsmodellen og en redusert marginalskatt på arbeidsinntekter. Også for dette alternativet ble det forutsatt en reduksjon i eller avvikling av formuesskatten for å unngå for sterk økning i den samlede kapitalbeskatningen.

Departementet pekte på at den alternative nettokapitalinntektsmodellen i større grad enn de andre modellene (herunder aksjonærmodellen) ville redusere avstanden mellom skatt på arbeidsinntekter og skatt på kapitalinntekter generelt. Det ble likevel lagt størst vekt på å løse inntektsskiftingsproblemet, og det ble derfor vurdert mest treffsikkert å øke skatten på utbytter. Departementet uttalte i den forbindelse at «ettersom en ekstra skatt på netto kapitalinntekter favner mye bredere enn det som i prinsippet er nødvendig for å avhjelpe inntektsskiftingsproblemet, bør den etter departementets syn også ha en bredere begrunnelse», jf. St.meld. nr. 29 (2003–2004) punkt 11.5.2.2.

Alternative modeller

Som det fremgår over, mener utvalget at det foreligger en bredere begrunnelse for å vurdere endringer i dagens satsstruktur enn inntektsskifting. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å skissere alternative modeller for å redusere forskjellene som ligger i dagens satsstruktur. I punktene 9.8.2 og 9.8.3 skisseres to ulike beskatningsmodeller.

De to modellskissene er ikke ment som konkrete forslag fra utvalget, men er utformet med sikte på å illustrere egenskaper, fordeler og ulemper ved forskjellige løsninger. Hvorvidt modellene er praktisk gjennomførbare, robuste mot tilpasninger og ellers har tilstrekkelig gode egenskaper, må utredes nærmere.

9.8.2 Modellskisse 1: Netto kapitalinntektsmodell

Innledning

Denne modellen er basert på at skattesatsen på alminnelig inntekt fortsatt skal være 22 pst. (også for selskaper). Modellen kan enklest utformes slik at kapitalinntekt fortsatt skal inngå i alminnelig inntekt, men at netto kapitalinntekt i tillegg blir skattlagt med en passende sats på for eksempel 12 pst. Netto kapitalinntekt vil da bli skattlagt med 34 pst.

Med en sats på 34 pst. på netto kapitalinntekt – inkludert aksjeinntekt mv. – vil det kunne være mulig å oppheve oppjusteringsfaktoren for aksjeutbytte/-gevinst mv. Det gjelder i særlig grad om marginalskatten på arbeidsinntekt blir redusert. Marginalskatten på aksjeinntekt og lønn vil da være tilstrekkelig avstemt til at motivet til inntektsskifting ikke blir for sterkt.

Høyere skattesats på kapitalinntekt utenfor selskap enn i selskap, kan gi insitament til å plassere kostnader utenfor selskapet og inntekter i selskapet. Spørsmålet om kostnader er mest aktuelt for gjeldsrenter. Modellen bør utformes slik at gjeldsrenter fortsatt bare skal ha fradragsverdi på 22 pst., også utenfor selskap. Dermed bortfaller insitamentet til å plassere finansieringskostnader utenfor selskapet.

For å ivareta symmetrihensyn, kan også renteinntekt skattlegges med 22 pst. Dette kan også begrunnes med hensynet til å unngå høy skattlegging av lav forventet avkastning av tilnærmet risikofrie investeringsobjekter.

Modellen kan tenkes både med og uten skjerming i beskatningen av aksjeinntekt og annen eierinntekt hos personlige selskapsdeltakere. I punkt 8.5.7 foreslår utvalgets flertall at det fortsatt skal beregnes skjerming i aksjeinntekt mv., og utvalget legger følgelig til grunn at en netto kapitalinntektsmodell bør kombineres med skjerming i aksjeinntekt og annen eierinntekt hos personer.

Man kan tenke seg at driftsmidler eies privat, men brukes av selskapet. Den økte fradragsverdien for kostnader knyttet til driftsmidlet utenfor selskap, typisk avskrivninger og vedlikeholdskostnader, antas å bli oppveiet av at det må beregnes en armlengdes leie som selskapet må betale aksjonæren.

Den lavere skattesatsen i selskap enn utenfor kan videre gi insitament til å plassere eiendeler i selskapet som egentlig ikke har noe med selskapets virksomhet å gjøre. Avkastningen av eiendelen er gjenstand for selskapsskatt på 22 pst. Hvis avkastningen (etter selskapsskatt) tas ut av selskapet, blir det etter dagens regler utbytteskatt på uskjermet del, og da er det lite å tjene på å innrette seg slik. Innenfor skjerming blir effekten av utbytteskatten imidlertid redusert.

Skattegrunnlag

Inntektsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i bruttoinntekter som anses som fordel vunnet ved kapital etter skatteloven § 5-1, jf. §§ 5-20 til 5-22.

Fra dette bruttogrunnlaget gjøres fradrag for tilknyttede kostnader. Aktuelle fradrag vil først og fremst være:

• Kostnader til vedlikehold og avskrivninger som ikke er knyttet til virksomhet eller arbeidsforhold

• Kostnad til skattefri aksjeinntekt (skatteloven § 6-24)

• Kostnader til FoU som ikke er knyttet til virksomhet eller arbeidsforhold (skatteloven § 6-25)

• Fradragsberettiget pensjonspremie hvor utfallende beløp ikke vil være personinntekt (skatteloven § 6-47)

• Fradrag for aksjeinnskudd i oppstartselskap (skatteloven § 6-53)

Også realisasjonsgevinster/-tap på kapitalobjekter må inngå i beregningsgrunnlaget.

Næringsinntekter, som beskattes etter foretaksmodellen, vil med dette ikke inngå i grunnlaget for netto kapitalinntekter.

9.8.3 Modellskisse 2: Utvidet skjermingsmodell

Innledning

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Benn Folkvord, Elin Sarai, Karen Helene Ulltveit-Moe og Frederik Zimmer, mener at det også bør utredes en modell for å redusere forskjellene som ligger i dagens satsstruktur som baserer seg på å inkludere kapitalinntekt utenfor selskap i aksjonærmodellen og la verdien av selve kapitalobjektet inngå i skjermingsgrunnlaget, altså en utvidelse av aksjonærmodellen. Med denne modellen vil hele inntekten først beskattes som alminnelig inntekt. Det resterende (78 pst.) reduseres deretter med skjermingsfradrag, oppjusteres og beskattes en gang til, slik som aksjeinntekt. Metoden vil ha likhetstrekk med regelen vi i dag har i skatteloven § 5-22 for skatt på renteinntekter på lån fra aksjonær til selskap.

Skjermet beløp vil dermed fortsatt kun beskattes med satsen for alminnelig inntekt (22 pst.), som vil være den samme som skattesatsen for selskaper og for aksjeinntekter innenfor skjermingsfradraget. Dette vil bevare strukturen i skattesystemet, hvor alminnelig inntekt skattlegges med en felles lav og flat skattesats for alle inntektstyper og alle skattesubjekter.

Modellen kan utformes slik at den gir samme marginalskatt for kapitalobjekter som omfattes av modellen, som for aksjeinntekt. Det vil si en marginalskatt på 22 pst. innenfor skjerming og for eksempel en marginalskatt på 48,6 pst. over skjerming, som tilsvarer det utvalgets flertall foreslår for eierbeskatningen. Dette kan en oppnå ved å multiplisere inntekt over skjerming (etter skatt på alminnelig inntekt) med samme oppjusteringsfaktor som utbytte (1,55 med flertallets forslag) og igjen la dette skattlegges som alminnelig inntekt.5 Dette vil gi den samme beskatningen, både totalt og på marginen, av kapitalinntekt på personens hånd, som om kapitalobjektet ble lagt i et selskap og inntekten i selskapet ble betalt ut som utbytte. Det vil også gi om lag samme beskatning som avkastning på kapitalobjekter som benyttes i næring og tilfaller eieren som næringsinntekt fra foretaks- eller deltakermodellen. Dette vil være i tråd med hensynet til horisontal likhet, da det vil gi lik skattlegging av ulike former for kapitalinntekter.

Modellskisse 2 vil på samme måte som aksjonærmodellen gi investeringsnøytralitet og nøytralitet i valg av finansieringsform som følge av skjermingsfradraget. Dersom oppjusteringsfaktoren settes slik at marginalskattesatsen blir den samme som for aksjeinntekter, vil modellen også bidra til nøytralitet i valg av organisasjonsform, noe som er en del av hensikten med å innføre en mer ensartet beskatning av kapitalinntekter.

Satsen kan settes lavere ved å bruke en lavere oppjusteringsfaktor enn for aksjeinntekter, uten at det påvirker kapitalkostnaden for investeringer utenfor selskap. En lavere marginalskattesats vil dermed ikke føre til investeringsvridninger, men modellen vil da i mindre grad bidra til å gi nøytralitet i valg av organisasjonsform. Det er samtidig verdt å påpeke at marginalskattesatsen er høyere enn den samlede skattebelastningen i modellskisse 2, som følge av at grunnlaget for ekstraskatten er etter skatt på alminnelig inntekt og etter skjerming. Følgende eksempel illustrerer dette:

Eksempel: marginalskattesats og gjennomsnittskattesats i modellskisse 2

Ta utgangspunkt i følgende investering:

• Investeringsbeløp: 100

• Avkastning før skatt: 5 pst.

• Skjermingsrente: 2,5 pst.

• Oppjusteringsfaktor: 1,55

Marginalskattesatsen i modellskisse 2 vil være 48,6 pst. og fremkommer som følger:

0,22 + (1 – 0,22) * 1,55 * 0,22 = 48,6 pst.

Den samlede beskatningen vil være summen av skatt på alminnelig inntekt og ekstrabeskatning.

Skatt på alminnelig inntekt er:

0,22 * 5 = 1,1

Ekstrabeskatningen er:

(5 * (1 – 0,22) – 2,5) * 1,55 * 0,22 = 0,48

Den totale skattebelastningen blir da 1,58 og gjennomsnittskattesatsen blir:

1,58/5 = 31,5 pst.

Dersom avkastningen utover skjermingsfradraget blir tilstrekkelig lav, vil skattegrunnlaget i ekstrabeskatningen kunne bli negativt. Hvis for eksempel avkastningen i eksempelet over er 3 pst., vil skattegrunnlaget i ekstrabeskatningen bli -1,5. Ideelt sett bør dette gå til fradrag i alminnelig inntekt umiddelbart, slik at den samlede beskatningen blir 20,2 pst. (som er lavere enn beskatningen i dag). Dette er i tråd med modellens intensjon og tilsvarer fremførbart ubenyttet skjerming i aksjonærmodellen. Utvalgets flertall tar ikke stilling til hvordan negative grunnlag i ekstrabeskatningen bør håndtereres i praksis, men vil peke på at dette må utredes nærmere.

Skattegrunnlag

Det er neppe hensiktsmessig å inkludere alle inntektstyper i modellen. Det er først og fremst kapitalobjekter som er egnet til å gi meravkastning (som grunnrente, renprofitt osv.), som bør inkluderes. Dette taler for eksempel for å inkludere fast eiendom i grunnlaget, men ikke bankinnskudd eller formuesobjekter som biler, båter, innbo, løsøre osv. Modellen vil slik sett avvike fra et prinsipp om lik behandling av bruttoinntekter fra alle kapitalobjekter.

Generelt bør gjeld holdes utenom grunnlaget. Dette vil også sikre at renter på bolig- og forbrukslån mv. ikke får økt fradragssats. Tilsvarende vil renteinntekter fra bankinnskudd, obligasjoner mv. holdes utenfor. Det gjøres dels for å unngå asymmetrisk behandling av fordringer og gjeld og dels for å unngå høy skattlegging av tilnærmet risikofrie investeringsobjekter med lav forventet avkastning. Også formue som inngår i næring, bør holdes utenom, fordi avkastning på disse formuesobjektene skattlegges etter foretaks- eller deltakermodellen.

Når det gjelder finansielle instrumenter, verdipapirer, fondsandeler mv. som ikke allerede inngår i aksjonærmodellen, kan det argumenteres med at dette er grunnlag som ofte ikke er egnet til å gi en forventet meravkastning. På den andre siden kan det være markedssvikter av typen informasjonsasymmetri e.l. i verdipapirmarkedene som likevel gjør at noen systematisk kan tjene penger på for eksempel derivatspekulasjon.

En kan også finne argumenter for å inkludere kapitalobjekter som gir risikopremie, inn i en utvidet aksjonærmodell. En kan for eksempel legge til grunn at enkelte investorer ikke tar hensyn til at eierskatten innebærer en risikodeling med staten. For disse kan flat beskatning på 22 pst. fremstå som mer attraktivt enn beskatningen av aksjeinntekter, og en kan anføre at det danner seg «tommelfingerregler» for investeringer basert på noe sviktende grunnlag. I så fall kan det være et poeng å beskatte også risikopremie likt for ulike kapitalobjekter.

Det er uansett trolig slik at det er en fordel å skattlegge slike objekter på samme måte som aksjer. Dette gjelder også obligasjoner som omsettes i et marked (såkalte mengdegjeldsbrev). Høyrisikoobligasjoner kan ha lik risiko og avkastning som aksjeinvesteringer. En enkel tilnærming vil være å la skjermingsgrunnlaget tilsvare skatteverdien som ligger til grunn for formuesskatteformål, men uten verdsettelsesrabatt. En fordel med en slik tilnærming vil være at motivet til å få så lave formuesskattegrunnlag som mulig, motvirkes av at det også vil redusere skjermingsgrunnlaget. En kan, som i aksjonærmodellen, vurdere å legge ubenyttet skjerming til grunnlaget, slik at nåverdien av skjermingsfradraget bevares. Dette er trolig mindre viktig for andre kapitalobjekter enn for aksjer. Ubenyttet skjermingsfradrag bør imidlertid kunne fremføres til senere år. Siden beskatningen av øvrige kapitalinntekter skjer løpende, vil det trolig ikke være tale om så store beløp med ubenyttet skjerming som for aksjer.

Etter flertallets vurdering vil modellen være konsistent med grunnprinsippene i gjeldende skattesystem, ved at alminnelig inntekt kan beholdes som felles inntektsgrunnlag og at det innenfor skjerming blir lik skattesats i og utenfor selskap. Modellen gir derfor ikke vridnings- eller innlåsingseffekter. Modellen fanger videre automatisk opp renprofitt og grunnrente til en høyere beskatning, noe som gir økte skatteinntekter og bedre fordelingsvirkninger uten at det innebærer et effektivitetstap for økonomien.

På den andre siden vil modellen kunne bli utfordrende for skattyterne å forstå og innrette seg etter. Det kan medføre risiko for feil. Modellen vil også bli krevende for Skatteetaten å administrere, se nærmere omtale i boks 9.1 nedenfor. Skjerming og fremføring av ubenyttet skjerming vil trolig kreve etablering av en løsning som ligner på aksjonærregisteret. Det kan også bli vanskelig å finne en hensiktsmessig avgrensning av hvilke kapitalobjekter modellen skal gjelde for. Denne innvendingen taler for en avgrensing hvor kun fast eiendom inngår i den utvidede modellen. Fast eiendom er trolig det kapitalobjektet ved siden av aksjer som i størst utstrekning er egnet til å gi systematisk meravkastning. I tillegg utgjør fast eiendom en vesentlig del av personlige skattyteres formuesgrunnlag.

En forenklet variant som kan sikre at sekundærboliger og næringseiendom i større grad blir skattlagt etter skjermingsmetoden, er å senke terskelen for når fast eiendom blir virksomhetsbeskattet etter foretaksmodellen. Det er særlig i valget mellom investering i sekundærbolig og selskapsandeler det oppstår spenninger som følge av ulik skattemessig tilnærming. Når sekundærboliger blir skattlagt etter foretaksmodellen og personlige aksjonærer etter aksjonærmodellen, vil skattleggingen være basert på samme skjermingsprinsipp og bli mer lik nivåmessig.

I dag trekkes grensen mellom passiv kapitalforvaltning og næringsvirksomhet ved utleie av bygninger basert på en konkret vurdering, nærmere beskrevet i Skatte-ABC 2022 punkt 3.3.13. I denne beskrivelsen heter det at en som utgangspunkt kan gå ut fra at det er virksomhet å leie ut til forretningsformål mer enn ca. 500 kvadratmeter, og bolig- og fritidsformål fem eller flere boenheter. I Skatte-ABC trekkes også enkelte andre forhold inn som relevante ved vurderingen, men den skisserte grensen på 500 kvadratmeter næringsareal og fem boenheter eller mer synes å bli tillagt stor vekt i praksis. Å leie ut og forvalte en slik bygningsmasse vil kunne kreve mye aktivitet, og det kan stilles spørsmål ved om denne grensen ligger for høyt, sett hen til de generelle vilkårene for at noe skal være næringsvirksomhet.

Det kan vurderes nærmere om sjablongløsningen med 500 kvadratmeter næringsareal/fem boenheter er et godt uttrykk for grensen for næringsvirksomhet. Å leie ut og forvalte en slik bygningsmasse vil kunne kreve mye aktivitet, og det kan stilles spørsmål ved om denne grensen ligger for høyt, sett hen til de generelle vilkårene for at noe skal være næringsvirksomhet.

Det kan også vurderes om det bør innføres en særlig lovfestet grense for når sekundærboliger skal skattlegges etter foretaksmodellen, som er mer løsrevet fra de generelle kriteriene, og som innebærer en lavere grense enn det de generelle kriteriene tilsier. Det kunne eksempelvis tenkes gjennomført slik at de fleste sekundærboliger hvor eieren i dag blir skattlagt for utleieinntekt, blir skattlagt etter foretaksmodellen. Det vil antakelig være hensiktsmessig eller nødvendig med enkelte unntak fra dette utgangspunktet, og avgrensningen vil måtte vurderes nærmere.

Utvalgets flertall viser til at en løsning som beskrevet, kan være problematisk ved at den kan påvirke det skatterettslige virksomhetsbegrepet på en uheldig og utilsiktet måte. Ved en eventuell innføring av en slik løsning, vil denne «smitteeffekten» kunne motvirkes ved å presisere at endringen ikke skal ha betydning for hva som anses som næringsvirksomhet i andre sammenhenger.

En vesentlig økning i antall sekundærboliger og næringslokaler som skal skattlegges etter foretaksmodellen, vil innebære en merbelastning for Skatteetaten. Samtidig må det tas i betraktning at slike eiendommer etter gjeldende regler skal direktelignes med fradrag for tilknyttede kostnader, selv om utleien ikke er næringsvirksomhet. Det betyr at Skatteetaten for alle slike eiendommer også i dag må ta stilling til blant annet grensen mellom kostnader til vedlikehold og påkostninger. Det nye vil være at det i flere tilfeller skal beregnes skjerming (fastsettes beregnet personinntekt), noe som vil innebære en merbelastning for Skatteetaten og utleierne. Totalt sett vil likevel en slik løsning være mindre administrativt krevende enn en utvidet skjermingsmodell som beskrevet foran.

En slik utvidelse av foretaksmodellen krever ingen nye skjemaer eller nye administrative rutiner. De løsningene man i dag bruker for de som leier ut i stort omfang, vil bli brukt på en større krets utleiere.

Etter skatteloven § 12-12 annet ledd bokstav e er utgangspunktet at skattemessig verdi legges til grunn for verdsettelsen av eiendeler i skjermingsgrunnlaget i foretaksmodellen. For ikke-avskrivbare eiendeler som bolig, gjelder et unntak. Ikke-avskrivbar eiendel verdsettes til høyeste verdi av eiendelens historiske kostpris og verdien ved skattefastsettingen. Med «verdien ved skattefastsettingen» menes verdi lagt til grunn ved formuesfastsettingen, jf. finansdepartementets samleforskrift til skatteloven § 12-12-8 annet ledd annet punktum. For sekundærbolig vil det si den sjablongverdien som brukes ved formuesfastsettingen. Med et så enkelt tilgjengelig skjermingsgrunnlag, bør en slik utvidelse av anvendelsesområdet til foretaksmodellen være administrativt håndterbar. Utvalgets flertall vil imidlertid tilføye at dette ikke har vært forelagt Skattedirektoratet for vurdering av administrativ gjennomførbarhet.

Ved innføringen av foretaksmodellen ble det som følge av at skjermingsrenten ble vesentlig redusert sammenliknet med kapitalavkastningsraten i delingsmodellen, etablert et skille mellom privatrenter og næringsrenter for næringsdrivende i enkeltpersonforetak. Skillet ble innført for å hindre at næringsdrivende med mye gjeld på næringskapitalen, fikk for høy beregnet personinntekt. Utvalgets flertall viser til at reglene om beregning av personinntekt er tungt formulert, og at lovteksten ikke gir anvisning på hvordan fordelingen skal skje. Utvalgets flertall stiller også spørsmål ved om fordelingsløsningen etter omstendighetene kan innebære at en for stor del av skattyterens rentekostnader blir ansett tilknyttet næringsvirksomheten. Utvalgets flertall mener alternative løsninger kan vurderes for å sikre en god fordeling av rentekostnader mellom nærings- og privatdelen av skattyterens økonomi. En treffsikker fordelingsmekanisme vil bidra til at et utvidet anvendelsesområde for foretaksmodellen som skissert, får tilsiktet effekt.

Utvalgets flertall viser til at det også ved denne forenklede varianten oppstår en rekke problemstillinger som må utredes nærmere, før det er grunnlag for å ta stilling til modellskissen.

9.8.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Benn Folkvord, Elin Sarai, Karen Helene Ulltveit-Moe og Frederik Zimmer, mener den gjeldende satsstrukturen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de målene, prinsippene og hensynene som bør ligge til grunn for det norske skattesystemet.

Utvalgets flertall viser til at det er flere argumenter som tilsier at skatten på kapitalinntekt utenfor selskap økes, og at skattesatsen for slik inntekt og aksjeinntekt utenfor skjerming blir mer lik.

Utvalgets flertall mener den betydelige forskjellen i beskatningen av aksjeinntekt utenfor skjerming (i 2022 35,2 pst., og 49,5 pst. inkludert selskapsskatt) og kapitalinntekt (22 pst.) kan skape uheldige spenninger i skattesystemet, for eksempel ved at skattytere oppfatter at aksjeinntekter er hardere beskattet enn andre kapitalinntekter og innretter sine sparebeslutninger etter det.

Økt skatt på kapitalinntekt utenfor selskap vil kunne ha gode fordelingsmessige effekter og gi økte skatteinntekter.

Økt grad av likhet i kapitalinntektsbeskatningen vil også bidra til større grad av nøytralitet i valg av organisasjonsform.

Hensynet til å unngå inntektsskifting taler for at samlet marginalskatt for selskapsinntekt som utdeles som utbytte, ikke bør avvike vesentlig fra høyeste marginalskatt for lønnsinntekt. Det vises i denne sammenheng til at utvalget foreslår redusert marginalskatt for lønnsinntekt.

I 9.8.2 og 9.8.3 er det skissert to modeller for å øke skatten på kapitalinntekter utenfor selskap.

Modellskisse 1 (netto kapitalinntektsmodellen) legger til rette for å avskaffe oppjusteringsfaktoren for utbytte mv., noe som kan innebære en forenkling. Skattesatsen for aksjeinntekt utenfor skjerming hos personlige skattytere vil da bli lik skattesatsen for kapitalinntekt utenfor selskap (med unntak for renteinntekt). Systemet kan slik sett fremstå som mer oversiktlig. Utvalgets flertall viser imidlertid til at denne likheten i skattesats ikke vil innebære lik totalbeskatning av aksjeinntekt og andre kapitalinntekter. Forutsatt at skattesatsen på netto kapitalinntekt blir satt til 34 pst., slik flertallet foreslår, vil aksjeinntekt innenfor skjerming bli skattlagt med 22 pst. og utenfor skjermingsfradrag totalt sett bli skattlagt med 48,52 pst., når selskap og deltaker ses under ett. Andre kapitalinntekter (utenom renteinntekt) vil bli skattlagt flatt med satsen på 34 pst., uten rett til skjermingsfradrag. Denne forskjellen kan gi vridningseffekter og vil innebære at modellen i liten grad bidrar til nøytralitet i valg av organisasjonsform. Videre gir ikke netto kapitalinntektsmodellen fradrag for finansieringskostnaden for investeringer utenfor selskap, verken for gjeld eller egenkapital. Dette vil øke kapitalkostnaden og innebære at ekstrabeskatningen ikke virker nøytralt på investeringene.

Utvalgets flertall mener også at modellskisse 2 (utvidet skjermingsmodell) bør utredes.

Modellskisse 2 vil gi en ensartet beskatning av aksjeinntekter og andre kapitalinntekter ved at normalavkastningen av en investering skattlegges med 22 pst. og meravkastningen med en høyere sats. Dersom en velger samme oppjusteringsfaktor som for utbytte, vil modellen gi eksakt lik beskatning av aksjeinntekter og kapitalinntekter utenfor selskap som omfattes av modellen. Modellen sikrer da full nøytralitet i valg av investeringer, finansieringsform og valg av organisasjonsform. Nøytralitet i valg av organisasjonsform vil være en forbedring av kapitalinntektsbeskatningen sammenlignet med i dag. Dersom en velger en lavere oppjusteringsfaktor enn for utbytte, vil man likevel oppnå investeringsnøytralitet og nøytralitet i valg av finansieringsform i ekstrabeskatningen i modellskisse 2. En lavere oppjusteringsfaktor enn for utbytte vil imidlertid gi ulik samlet skattebelastning (gjennomsnittskatt) av utbytte og kapitalinntekter utenfor selskap, og vil dermed gjøre at modellen i mindre grad bidrar til nøytralitet i valg av organisasjonsform.

Modellskisse 2 vil kunne bli administrativt krevende dersom den skal omfatte mange typer av kapitalobjekter. Utvalgets flertall legger til grunn at en utvidet skjermingsmodell kan være aktuell dersom den lar seg avgrense mot bestemte kapitalobjekter som er egnet til å gi systematisk meravkastning, og skjermingsgrunnlaget ikke omfatter flere typer kapitalobjekter enn at modellen blir enkel å forholde seg til for Skatteetaten og skattyterne. Det må være et krav at de kapitalobjektene som skal inngå i skjermingsgrunnlaget, kan avgrenses på en konsistent og velbegrunnet måte.

Begge de skisserte modellene vil gi behov for å avgrense kapitalskattegrunnlaget som skal merbeskattes, noe som kan innebære en viss komplisering sammenliknet med dagens system. Begge modellene legger også til rette for et merproveny som kan brukes til skattereduksjon ellers.

Utvalgets flertall viser til at de to modellene som er omtalt foran, er skisser som skal illustrere mulige metoder for å øke skatten på kapitalinntekter og få en mer samordnet satsstruktur. Modellene har imidlertid ulike egenskaper. Modellskisse 2 virker nøytralt på investeringer som følge av at den gir fradrag for finansieringskostnaden i ekstrabeskatningen, slik at kapitalkostnaden og dermed kravet til avkastning ved investeringen, ikke øker. De gode nøytralitetsegenskapene ved denne modellen gjør at flertallet anbefaler at denne modellen blir utredet videre sammen med modellskisse 1. Ved valg av samme oppjusteringsfaktor gir modellskisse 2 også horisontal likhet fordi aksjeinntekter og andre kapitalinntekter blir beskattet helt likt, og tilnærmelsesvis likt som næringsinntekter.

Innenfor den tiden utvalget har hatt til disposisjon, har det ikke vært mulig å gjennomføre en grundig vurdering av regeltekniske og administrative forhold ved modellene. Også tilpasningsmuligheter og økonomiske effekter av modellene må vurderes nærmere. Likeledes må det vurderes om slike endringer i kapitalbeskatningen skaper behov for justeringer i foretaksmodellen for enkeltpersonforetak. Fordi modellene ikke er grundigere utredet, vil utvalgets flertall ikke gi en klar anbefaling av beskatningsmodell.

Selv om utvalgets flertall ikke anbefaler en konkret modell for beskatning av kapitalinntekter utenfor selskap, har en illustrert provenyvirkningene av økt beskatning av slike inntekter. I provenyberegningen er netto kapitalinntektsmodellen beregningsteknisk lagt til grunn. Det er videre lagt til grunn at skattesatsen for kapitalinntekter settes til 34 pst. (skatt på alminnelig inntekt pluss 12 pst. tillegg), som samsvarer med skattesatsen som utvalgets flertall foreslår for aksjeinntekter utenfor skjerming, jf. punkt 8.8. Videre er det i provenyberegningen lagt til grunn at renteinntekt likevel skattlegges med en sats på 22 pst. og at rentekostnader har fradragsverdi på 22 pst., jf. nærmere omtale i punkt 9.8.2. Med disse forutsetningene antas økt beskatning av kapitalinntekter utenfor selskap å øke provenyet med 2,5 mrd. kroner årlig.

Utvalgets medlemmer Bettina Banoun, Benn Folkvord, Elin Sarai, Karen Helene Ulltveit-Moe og Frederik Zimmer mener at skattesatsen for aksjeinntekter på aksjonærens hånd og for andre kapitalinntekter utenfor selskapsforhold bør være den samme. Dette vil være mer i tråd med hensynet til horisontal likhet – skattleggingen bør være den samme uansett hvordan kapitalinntektene er sammensatt.

Disse medlemmer er videre enig med flertallet i at skattesatsen for kapitalinntekt utenfor selskap i dag er for lav sammenlignet med skattesatsene for annen inntekt. Disse medlemmer mener imidlertid at det er flere forhold som taler for at skattesatsen på kapitalinntekt bør være noe lavere enn høyeste skattesats for lønnsinntekt inkludert arbeidsgiveravgift. For det første inngår trygdeavgiften i skattesatsen for lønnsinntekter, og det korresponderer med at lønnsinntekter i noen grad bidrar til opptjening av rettigheter i folketrygden. Kapitalinntekt bidrar ikke til opptjening av rettigheter i folketrygden. For det andre er kapitalobjektene – som er kilden til kapitalinntekt – gjenstand for formuesskatt, mens noe tilsvarende ikke gjelder for kilden til arbeidsinntekt. Aarbakke-utvalget (NOU 1991:17) pekte på at formuesskatten bidrar til meget høye effektive marginale inntektsskattesatser.6

Dersom man legger modell 2 til grunn (jf. pkt. 9.8.3 foran), som flertallet er åpen for, kan det bli tale om marginalskattesatser på andre kapitalinntekter opp mot rundt 49 pst. Dette er svært høye skattesatser for kapitalinntekter, som disse medlemmer ikke kan støtte. Dersom inntekter knyttet til egen bruk og leie av boligeiendommer og fritidsboliger, samt gevinst ved salg av disse, skal inngå i skattegrunnlaget for andre kapitalinntekter (jf. utvalgets forslag i kapittel 11), vil det i praksis si at marginalskatten både på løpende inntekt av egen bruk, leieinntekter og på gevinster ved salg, kan øke fra null til opp mot 49 pst.7 Ved vurderingen må det dessuten, som nevnt, tas hensyn til at kapitalobjekter er gjenstand for formuesskatt og eiendomsskatt (for fast eiendom), og at det også er foreslått arveavgift.

Når det gjelder hensynet til å forebygge inntektsskifting fra lønnsinntekt til kapitalinntekt, er disse medlemmer enig med flertallet i at skattesatsen for aksjeinntekt har en viktig rolle å spille. Disse medlemmer henviser til at den skattesatsen som gjaldt på aksjeutbytte frem til 2021, nemlig 31,68 pst., sammen med en selskapsskattesats på 22 pst., utgjorde 46,7 pst. som var noen tiendeler høyere enn høyeste marginalskattesats for lønnsinntekter eksklusive arbeidsgiveravgift (46,4 pst.). Selv om dette ga en samlet beskatning av kapitalinntekt som er noe lavere enn lønn inklusive arbeidsgiveravgift (53 pst.), er det ikke rapportert om at denne rettstilstanden har ledet til noen omfattende inntektsskifting. I alle årene fra 2006 til 2021 har samlet beskatning ligget omtrent fire tiendeler over arbeidsinntekt eksklusiv arbeidsgiveravgift. Disse medlemmene vil også understreke at en stor del av norske personlige aksjonærer ikke er i en situasjon hvor inntektsskifting er aktuelt. Dette gjelder blant annet de 46 pst. av befolkningen som har andeler i aksjefond.8 Idet et samlet utvalg går inn for å redusere skatten på arbeidsinntekt slik at høyeste marginalskatt igjen blir 46,4, er mindretallets medlemmer av den oppfatning at en kapitalinntektsskattesats på det nivået som gjaldt for aksjeutbytte frem til 2021, avrundet til 31,7 pst., er tilstrekkelig til å forebygge inntektsskifting.

Mindretallets medlemmer konkluderer derfor med å foreslå en kapitalinntektsskattesats for både aksjeinntekter og andre kapitalinntekter på 31,7 pst. og viser i denne sammenheng også til sin dissens i pkt. 8.8 om nivået på skatt på eierinntekter. Vurderingene av skattesats er basert på en forutsetning om at det ikke skal gjelde noe skjermingsfradrag i kapitalinntekt bortsett fra for aksjeinntekt (jf. modellskisse 1 i punkt 9.8.2). For andre kapitalinntekter har disse medlemmer basert seg på modellskisse 1, og støtter ikke modell 2.

Utvalgets medlemmer Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe viser også til forslaget fremmet av et mindretall i utvalget om å øke selskapsskattesatsen til 24 pst. (jf. kapittel 7). Kombinert med en kapitalinntektsskatt på 31,7 pst. gir dette en samlet marginalskatt på aksjeinntekt på 48,1 pst. som er ubetydelig lavere enn satsen som utvalgets flertall foreslår (48,5 pst.).

Utvalgsmedlem Bettina Banoun mener at en eventuell opptrapping av selskapsskatten, må motsvares av en korresponderende nedtrapping av kapitalinntektsskatten, slik at samlet beskatning også ved en opptrapping av selskapsskatten forblir på 46,7 pst., slik den var i årene 2014–2021. I så fall blir satsstrukturen som i 2017, hvor selskapsskattesatsen var 24 pst. og utbytteskatten om lag 30 pst.

Referanser

Finansdepartementet. (2004). St.meld. nr. 29Om skattereform (2003–2004). Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2015). Meld. St. 4 (2015–2016)Bedre skatt – en skattemelding for omstilling og vekst. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2021). Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022)Endring av Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2003: 9 Skatteutvalget – forslag til endringer i skattesystemet. Oslo: Finansdepartementet

NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Oslo: Finansdepartementet.

Zimmer, F. (2008): A Critical Assessment of the Nordic Dual Income Tax Model. Robert Påhlsson (ed.), Yearbook for Nordic Tax Research 2008, s. 217-224.