10 Skatt på formue og arv

10.1 Innledning

Norge er ett av få land med formuesskatt. Samtidig er Norge ett av relativt få land uten skatt på arv, og blant landene med lavest samlet skattlegging av egen bolig og fritidsbolig. I sum er den samlede skatten på kapitalbeholdning relativt lav i Norge sammenlignet med andre land, se figur 10.1. Det skyldes i stor grad den lave beskatningen av bolig og annen fast eiendom, og bortfallet av den tidligere arveavgiften. Skatt på bolig og annen fast eiendom drøftes i kapittel 11.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

OECD Revenue Statistics Database og Utvalget.

I dette kapitlet drøftes skatt på formue og arv. I likhet med de fleste andre skatter og avgifter bidrar disse skattene til effektivitetstap. Alle skatter på kapital, også formuesskatten, gjør det mindre lønnsomt å spare og kan redusere sparingen. Skattlegging av formue reduserer imidlertid behovet for andre skatter, og kan bidra til lavere samfunnsøkonomiske kostnader. Formue er skjevt fordelt i befolkningen. I Norge er formuesskatten et virkningsfullt fordelingspolitisk supplement til inntektsskatten.

I OECD (2018) The Role and Design of Net Wealth Taxes in the OECD uttales at det er sterke argumenter for å adressere formuesulikhet i skattesystemet. Formuesulikheten er mye større enn inntektsulikheten, og ulikhet i formue er selvforsterkende ettersom formuende personer gjennomgående både sparer mer og oppnår en høyere avkastning på sparingen. Formue blir dessuten overført til neste generasjon. OECD peker på at det er flere kilder til formuesulikhet, herunder ulikheter i inntekt, arv og verdistigning på eiendeler, og at formuesulikhet kan adresseres med skatter på både beholdning av formue, overføring av formue og skatt på inntekt. For å styrke omfordelingen pekes det på at kapitalinntekter kan skattlegges progressivt og at løpende skattlegging av urealiserte gevinster kan vurderes.

Samtidig understreker OECD at skatt på kapitalinntekt alene ikke er nok for å adressere formuesulikhet. Årsaken til det er at de mest formuende fortsatt vil ha en avkastning etter skatt som kan reinvesteres og generere ytterligere avkastning og akkumulering av formue. OECD mener derfor det er behov for å supplere skatt på kapitalinntekt med en skatt på formue, enten løpende på beholdningen av formue (formuesskatt) eller ved overføring av formue mellom generasjoner (skatt på arv). Samlet sett vurderer OECD at skatt på arv i kombinasjon med en godt utformet kapitalinntektsskatt er mer effektivt enn skatt på formue. OECD påpeker samtidig at formuesskatt kan spille en viktig rolle i land som skattlegger kapitalinntekt med en lav og flat sats og i land som ikke skattlegger arv.

10.2 Formuesskatt

10.2.1 Innledning

Formuesskatt er særlig begrunnet ut fra fordelingshensyn og det offentliges behov for inntekter. Som det fremgår av kapittel 4 er formue mer skjevfordelt enn inntekt. Det er særlig finansformuen som er skjevfordelt, men også boligformuen er mer ulikt fordelt enn inntekter. Norske husholdningers formuer har økt de senere årene.

Formuesskatten bidrar til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn med inntektsbeskatningen alene. Den bidrar til omfordeling av inntekt og jevner ut forskjeller i formue. Formue gir skatteevne i seg selv. Formuesskatt, enten den er proporsjonal eller progressiv, styrker omfordeling og kan være et supplement til andre skatter på kapital. Formuesskatt og ulikhet drøftes i punkt 10.2.4.

Samtidig kan formuesskatten, i likhet med de fleste andre skatter og avgifter, påvirke ressursbruken negativt og bidra til effektivitetstap. Alle skatter på kapital, også formuesskatten, gjør det mindre lønnsomt å spare og kan redusere sparingen.

Formuesskatten kan i tillegg vri sammensetningen av sparingen når ulike formuesobjekter med samme markedsverdi verdsettes forskjellig.

Effektivitetsvirkningene av formuesskatten er mye diskutert. Det gjelder særlig om formuesskatten har realøkonomiske virkninger og fører til lavere investeringer og sysselsetting. Det er imidlertid rimelig å anta at kapitalmarkedet i Norge er velfungerende. Det betyr at personer og bedrifter ventelig får tilgang til kapital for å gjennomføre lønnsomme investeringer.

Formuesskatten sikrer en løpende beskatning uavhengig av realisasjon, og kan slik være et viktig supplement til inntektsbeskatningen som først skattlegger kapitalgevinster ved realisasjon. I dette ligger imidlertid også mye av kritikken mot formuesskatt: Skatten må betales uavhengig av (realisert) inntekt, noe som kan skape likviditetsutfordringer med å betale skatten.

Formuesskatten er en skatt på kapitalbeholdning, som i hovedsak bare betales av personlige skattytere som er bosatt i Norge (residensbasert). Eierne må derfor bosette seg i et annet land for at formuen ikke skal bli skattlagt, og selv da må hen betale formuesskatt av fast eiendom mv. som befinner seg i Norge. Formuesskatten omfatter i prinsippet skattyters samlede nettoformue, også formue i utlandet. Formuesskatten i Norge blir derfor ikke lavere om skattyteren investerer i utlandet; den gjør det ikke mer lønnsomt å investere i utlandet fremfor å investere i Norge. Disse problemstillingene drøftes i punkt 10.2.5.

Ulike verdsettelsesregler og unntak gjør at formuesobjekter med samme markedsverdi verdsettes forskjellig. Det gir insentiver til å vri sparingen og investere i formuesobjekter som er lavt verdsatt.

Formuesobjektene skal i prinsippet verdsettes til markedsverdi (omsetningsverdi). Det er i praksis krevende å fastslå markedsverdien for formuesobjekter som ikke omsettes regelmessig i et marked. I punkt 10.2.6 vurderes muligheter for å at formuesobjekter kan verdsettes riktigere enn i dag.

10.2.2 Vurderinger fra tidligere utvalg

Formuesskatten ble vurdert både i forbindelse med skattereformene i 1992 og 2006, og har vært vurdert av flere offentlige utvalg.

Aarbakke-gruppens første utredning (NOU 1989: 14), samt en utfyllende utredning om formuesskatt (NOU 1991: 17), anbefalte å videreføre formuesskatten for personer ut fra hensynet til skatteinntekter, likere beskatning av kapitalinntekter og arbeidsinntekter, effektiv ressursbruk og utjevningsformål. Det var dissens i gruppen hvor ett medlem mente formuesskatten burde oppheves. Flertallets anbefaling om å videreføre formuesskatten forutsatte at det ble foretatt omfattende endringer i skatten; ulikheter i skattegrunnlaget måtte reduseres vesentlig, skattlegging av formue måtte gjennomføres mer konsekvent, og skattesatsene måtte settes betydelig ned.

Skauge-utvalget (NOU 2003: 9) anbefalte å avvikle formuesskatten, samtidig med innføring av økt skatt på fast eiendom og arv. Skauge-utvalget mente imidlertid at det på kort sikt ikke var realistisk å øke skatten på fast eiendom og arv så kraftig at det var mulig å finansiere en opphevelse av formuesskatten innenfor provenyrammen i mandatet. Utvalget foreslo derfor at provenyet fra formuesskatten i første omgang ble halvert.

Scheel-utvalget (NOU 2014: 13) foreslo å videreføre formuesskatten, men mente at verdsettelsen burde gjøres mest mulig ensartet, og at satsen burde reduseres. Vurderingen var at skjev verdsettelse av ulike formuesobjekter, og høy effektiv skattesats på formuesobjekter som verdsettes til markedsverdi, var hovedproblemet med formuesskatten. Utvalget foreslo at alle formuesobjekter og gjeld verdsettes til 80 pst. av markedsverdi.

Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5) mente at formuesskatten har negative virkninger utfra et kapitaltilgangsperspektiv. Utvalget anbefalte på den bakgrunn å avvikle formuesskatten, og eventuelt erstatte den med andre skatter som kan ha mindre negative virkninger på næringslivets kapitaltilgang. Subsidiært mente Kapitaltilgangsutvalget at verdsettelse av formuesobjekter burde gjøres langt mer ensartet.

10.2.3 Gjeldende rett

Skattesubjekter og satser

Fysiske personer bosatt i Norge skal betale formuesskatt av skattepliktig formue, som etter hovedregelen utgjør omsetningsverdien per 1. januar i fastsettingsåret av skattyterens eiendeler med økonomisk verdi, med fradrag for gjeld som skattyteren hefter for, jf. skatteloven (sktl.) § 4-1 første ledd. Plikten til å betale formuesskatt gjelder uavhengig av om eiendelene befinner seg i Norge eller utlandet, jf. sktl. § 2-1, niende ledd. Personer som ikke er skattemessig bosatt i Norge, er formuesskattepliktig i Norge for fast eiendom og filial her, jf. sktl. § 2-3, første ledd bokstav a og b.

Aksjeselskaper, interkommunale selskaper, verdipapirfond og statsforetak er fritatt fra formuesskatteplikt, jf. sktl. § 2-36 første ledd. Formuen i slike selskap skattlegges hos aksjonærene. Begrunnelsen for fritaket er hensynet til å unngå dobbeltbeskatning. Frem til skattereformen 1992 ble også aksjeselskaper mv. formuesbeskattet.

Formue i selskaper med deltakerfastsetting skattlegges hos deltakerne, jf. sktl. § 2-2, tredje ledd, jf. § 4-40. Stiftelser, sparebanker, gjensidige forsikringsselskap, samvirkeforetak mfl. er fritatt fra plikt til å betale kommunal formuesskatt, jf. sktl. § 2-36 andre ledd, men skal betale formuesskatt til staten1 med mindre de oppfyller vilkårene for fritak fra skatteplikt etter § 2-32 (dvs. for institusjoner som ikke har erverv til formål).

Skattesatsen til kommunen er maksimalt 0,7 pst., jf. Stortingets skattevedtak for 2022 (ssv.) § 2-3. Kommunestyret skal årlig fastsette satsen innenfor denne rammen, jf. sktl. § 15-3. Inntil nylig brukte i praksis alle kommuner høyeste skattesats, men fra 2021 har Bø kommune benyttet seg av lavere skattesats. Skattesatsen til staten er 0,25 pst. for formue inntil 20 mill. kroner, og 0,4 pst. for den delen av formuen som overstiger 20 mill. kroner, jf. ssv. § 2-1. Skattefritt bunnfradrag utgjør kroner 1,7 mill. kroner. Bunnbeløpet er det samme for både stats- og kommuneskatten. Ektefeller skal skattlegges under ett for formue, jf. sktl. § 2-10. Beløpsgrensene og bunnfradraget er imidlertid de dobbelte for ektefeller. Dette innebærer at skattlegging under ett ikke er noen ulempe for ektefeller. Hvor en av ektefellene har negativ eller bare liten formue, er sambeskatningen fordelaktig for ektefellene.

Formuesskattesatsen til staten for skattepliktige upersonlige skattesubjekter er 0,25 pst., med et bunnfradrag på 10 000 kroner.

Nærmere om formuesgrunnlaget

Utgangspunkter

Utgangspunktet er at skattyters samlede eiendeler med økonomisk verdi skal inngå i grunnlaget for beregning av formuesskatt, og at formuesobjektene skal verdsettes til omsetningsverdi, jf. sktl. § 4-1. Dette gjelder imidlertid ikke alle eiendeler; skatteloven oppstiller en rekke presiseringer og unntak fra hovedregelen for visse formuesobjekter.

For det første har skatteloven regler om en rekke eiendeler som ikke skal medregnes ved fastsetting av skattepliktig formue.

For det andre har skatteloven regler om at noen eiendeler skal verdsettes lavere enn beregnet omsetningsverdi gjennom såkalte verdsettelsesrabatter, ved at gitte eiendeler bare skal inngå i formuesskattegrunnlaget med en nærmere angitt prosent av formuesverdien.

For det tredje er det gitt regler som gir nærmere bestemte verdsettelsesmodeller for ulike formuesobjekter. Bakgrunnen for verdsettelsesmodellene er at omsetningsverdien (markedsverdien) ofte er vanskelig å finne, og at det derfor i flere tilfeller er behov for regler som nærmere fastslår hvordan en skal komme frem til formuesverdien. Formålet er et praktikabelt regelverk for både skattyter og skattemyndighetene.

Nærmere om eiendeler som ikke skal medregnes ved fastsetting av skattepliktig formue

Enkelte eiendeler skal ikke medregnes ved fastsetting av skattepliktig formue, jf. sktl. § 4-2. Tilsvarende er det en rekke gjeldsposter som ikke kommer til fradrag ved formuesfastsetting, jf. § 4-3, som et stykke på vei korresponderer med unntakene i § 4-2.

Flere av unntakene har en logisk og prinsipiell begrunnelse.2 Andre unntak er derimot primært begrunnet i praktiske hensyn, og innebærer at store verdier i praksis ikke omfattes av formuesskattegrunnlaget. Særlig viktig her er at verdifulle former for immaterielle eiendeler er unntatt fra formuesskatt. Et annet unntak fra formuesskatteplikt som har stor betydning, er unntaket for oppspart pensjonsformue (pensjonsrettigheter). Formuesskatt på pensjonsformue drøftes nærmere i kapittel 6 Skatt på arbeid og pensjon, på bakgrunn av den nære sammenhengen med reglene om annen skattlegging av pensjonsinntekter.

Unntakene fra formuesskatteplikt har for det første betydning for skattytere som eier unntatte gjenstander direkte, herunder gjennom enkeltmannsforetak. Unntakene har også betydning for eiendeler/rettigheter som også kan eies av selskaper, for skattytere som eier aksjer i ikke-børsnoterte selskaper eller andeler i selskaper med deltakerfastsetting. Årsaken til det er at formuesverdien av slike aksjer/andeler baserer seg på skattemessig formuesverdi for selskapets underliggende formuesskattepliktige eiendeler. For skattytere som eier aksjer i børsnoterte selskaper, har unntakene imidlertid ikke betydning, ettersom aksjene skal verdsettes til børskurs og også verdien av unntatte objekter gjennomgående vil bli avspeilt i børskursen. Se nærmere om verdsettelsesmetoden for aksjer nedenfor.

Særlig om immaterielle eiendeler

I utgangspunktet er immaterielle eiendeler formuesskattepliktige, ettersom dette er eiendeler med økonomisk verdi, jf. hovedregelen i skatteloven § 4-1. Skatteloven § 4-2 gjør imidlertid unntak fra dette for flere immaterielle eiendeler.

For det første inngår ikke verdien av rett til åndsverk eller patent i skattepliktig formue så lenge rettighetene fortsatt befinner seg i opphaverens/oppfinnerens eie. Det er i juridisk teori lagt til grunn at bestemmelsen også gjelder andre immaterielle rettigheter som kan likestilles med åndsverk og patent, som for eksempel designrett, mønsterrett og varemerkerett, jf. Brudvik og Aarbakke (2009) s. 89 flg. Regelen har vært gjeldende rett i godt over hundre år, og begrunnelsen for unntaket har først og fremst vært praktiske hensyn. Det har vært antatt at det vil være svært krevende å verdsette slike rettigheter før de har vært omsatt, se blant annet SKI 1904 s. 133. Kriteriet for formuesskatt er altså at eiendelen (rettigheten) ikke lenger eies av opphavspersonen. Det innebærer at eiendelen også er formuesskattepliktig når den har blitt overdratt til ny eier ved arv eller gave, til tross for at det må antas å være tilsvarende utfordringer med verdsettelse som når eiendelen er på opprinnelig eiers hånd.3

Videre er forretningsverdi (goodwill) ikke gjenstand for formuesskatt overhodet. Goodwill er en verdi av virksomheten utover summen av verdiene av virksomhetens eiendeler og gjeld. For goodwill gjelder unntaket også når virksomheten har vært omsatt og verdien finnes i regnskapet. Regelen ble lovfestet i 1999, og kodifiserte tidligere retts- og forvaltningspraksis.4 Det ble ved lovfestingen ikke gitt en nærmere vurdering av regelens hensiktsmessighet, annet enn at det ble vist til tidligere praksis, jf. Ot.prp. nr. 86 (1997–1998). I innstilling fra skattelovkomiteen av 1899 ble det antatt at slike verdier ikke inngår i formuesgrunnlaget, under henvisning til at verdien vanskelig kan verdsettes og ikke er bokført5, men dette ble ikke uttrykkelig nedfelt i lovteksten.

Også verdien av teknisk, merkantil eller annen kunnskap (know-how) er unntatt fra formuesskatteplikt. På samme måte som unntaket for forretningsverdi, ble regelen lovfestet i 1999, og kodifiserte tidligere retts- og forvaltningspraksis. Det er antatt at dette unntaket også må sees som en konsekvens av unntaket for goodwill, ettersom det ofte vil være vanskelig å skille mellom goodwill og know-how, jf. blant annet Zimmer (2012).

Offentligrettslige tillatelser er en form for immaterielle posisjoner som ikke er nærmere regulert i skatteloven. Så fremt disse har økonomisk verdi, og kan gjøres om i pengers verdi på en eller annen måte, er utgangspunktet at disse er omfattet av formuesgrunnlaget, jf. blant annet Brudvik og Aarbakke (2009) s. 95. Blant annet er det rettslig avklart at fiskeri- og oppdrettstillatelser som ikke er tidsbegrensede, er selvstendige formuesobjekter som i utgangspunktet skal inngå i formuesskattegrunnlaget i henhold til hovedregelen i skatteloven § 4-1, se eksempelvis Rt. 2014 s. 1025. Tidligere var det i praksis gjort unntak for tillatelser ervervet før 1. januar 1998, men dette unntaket ble opphevet i forbindelse med statsbudsjettet for 2022, jf. sktl. § 4-54, se nærmere i Prop. 1 LS (2021–2022) punkt 5.5. I forvaltningspraksis er det imidlertid lagt til grunn at fiskeritillatelser skal verdsettes til kostpris, eventuelt redusert med avskrivninger og nedskrivninger, jf. Skatte-ABC 2021/2022 s. 478. Ettersom fiskeritillatelser er tildelt gratis fra staten, verdsettes de dermed i praksis til kroner null, med mindre de er overdratt til nye eiere for en merpris. Dette i motsetning til oppdrettstillatelser, som i henhold til Skatteetatens retningslinjer skal verdsettes til omsetningsverdi, i tråd med skattelovens hovedregel.6Personlige tillatelser til å drive en form for aktivitet, for eksempel advokatbevilling, legelisens etc. utgjør imidlertid etter sikker rett ikke skattemessig formue, se blant annet Brudvik og Aarbakke (2009).

Verdsettelse av eiendeler; verdsettelsesrabatter og verdsettelsesmodeller

Den skattemessige verdien av formueseiendelene skal i utgangspunktet settes til omsetningsverdien, jf. sktl. § 4-1. Flere formuesobjekter verdsettes imidlertid til dels betydelig lavere enn til omsetningsverdi. Som nevnt innledningsvis skyldes dette dels at noen eiendeler bare skal inngå i formuesskattegrunnlaget med en nærmere angitt prosent av formuesverdien (verdsettelsesrabatter). Dels skyldes det at det er gitt nærmere bestemte verdsettelsesmodeller for ulike formuesobjekter. For objekter der det ikke er gitt nærmere regler om verdsettelsesmetode, er utgangspunktet at alle metoder og forhold som kan bidra til å fastslå omsetningsverdien kan være relevant.

Primærbolig (dvs. boligen som skattyter selv bor i) som har en beregnet verdi på under 10 mill. kroner verdsettes til 25 pst. av beregnet omsetningsverdi, mens den delen som overstiger 10 mill. kroner, verdsettes til 50 pst. Sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom) verdsettes til 95 pst. Eiere av primær- og sekundærboliger kan kreve verdien satt til henholdsvis 25 og 95 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi («sikkerhetsventilen»). Beregnet omsetningsverdi settes til produktet av boligens areal og en kvadratmetersats. Kvadratmetersatsen settes til en beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter, hvor det tas hensyn til boligtype, byggeår, areal og geografisk beliggenhet. Tomtens størrelse har ikke betydning. Kvadratmetersatsene fastsettes årlig av Skattedirektoratet på grunnlag av beregninger fra Statistisk sentralbyrå, jf. sktl. § 4-10 fjerde ledd og nærmere omtale i punkt 10.2.6.3.

Formuesverdiene av fritidsboliger tar i praksis utgangspunkt i historiske byggekostnader og fastsettes ikke som for primær- og sekundærbolig til en andel av anslått markedsverdi. Eiere av fritidsbolig kan få nedsatt den beregnede verdien til 30 pst. av dokumentert omsetningsverdi.

Driftsmidler, inkludert næringseiendom, som eies direkte av personlig skattyter verdsettes til 75 pst. av formuesverdien. Formuesverdien av næringseiendom settes til beregnet leieverdi, etter nærmere bestemte metoder som avhenger av om eiendommen er utleid eller ikke, jf. FSFIN §§ 4-10-4 og 4-10-5. Eiere av næringseiendom kan få nedsatt den beregnede verdien til 75 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi.

Aksjer og aksjeandel i verdipapirfond mv. verdsettes til 75 pst. av formuesverdien. Formuesverdien av børsnoterte aksjer og aksjer i ikke-børsnoterte selskap fastsettes etter ulike metoder. Børsnoterte aksjer verdsettes til 75 pst. av kursverdien per 1. januar i skattefastsettingsåret, jf. sktl. § 4-12 første ledd. Ikke-børsnoterte aksjer verdsettes derimot til 75 pst. av aksjens forholdsmessige andel av selskapets samlede skattemessige formuesverdi 1. januar året før skattefastsettingsåret7 fordelt etter pålydende, jf. annet ledd. Denne verdien kommer en frem til ved å summere skattemessig formuesverdi for alle formuesskattepliktige eiendeler (men slik at de prosentvise verdsettelsesrabattene ikke medregnes, jf. sktl. § 4-12, syvende ledd), og trekke fra den formuesskattemessige verdien av selskapets forpliktelser. Dette innebærer at eiendeler som ikke omfattes av skatteplikten for personer (først og fremst immaterielle eiendeler), heller ikke inngår i formuesverdiene på aksjene. Bakgrunnen for at ikke-børsnoterte aksjer verdsettes på denne måten er at en ofte ikke kjenner aksjenes markedsverdi. Aksjer notert på NOTC-listen og Euronext Growth (egen markedsplass på Oslo Børs) anses som ikke-børsnoterte aksjer i denne sammenheng.

Ikke-børsnoterte aksjer i utenlandske selskaper verdsettes til 75 pst. av aksjenes antatte salgsverdi per 1. januar i skattefastsettingsåret, jf. sktl. § 4-12 tredje ledd. Skattyter kan likevel kreve verdien fastsatt etter de regler som gjelder for aksjer i norske selskaper når skattyteren kan sannsynliggjøre selskapets skattemessige formuesverdi.

Privat innbo og løsøre (unntatt motorkjøretøy, campingvogn og lystfartøy) medregnes bare til skattepliktig formue for den del som overstiger et fribeløp på 100 000 kroner, jf. sktl. § 4-20, første ledd, bokstav b. Slike eiendeler verdsettes med utgangspunkt i forsikringsverdien (gjenanskaffelsesverdien), jf. Skattedirektoratets takseringsregler § 1-1-6, etter følgende nivåer:

Dette innebærer at innbo med forsikringsverdi på inntil 1 mill. kroner skal verdsettes til kroner 0 for formuesskatteformål.

Verdsettelse av gjeld

Utgangspunktet er at det gis fullt fradrag for skattyters gjeld ved fastsetting av formuesskattegrunnlaget, jf. sktl. § 4-1. Dersom skattyter har eiendeler med verdsettelsesrabatt (næringseiendom, sekundærbolig, driftsmidler, aksjer mv.), skal imidlertid også skattyters gjeldsfradrag reduseres, jf. sktl. § 4-19, første ledd. Gjeld tilordnet eiendeler med rabatt skal verdsettes med samme prosentsats som eiendelen. Gjeldsfradraget avkortes forholdsmessig ut fra hvor stor andel de ulike formueseiendelene utgjør av brutto formue (før verdsettelsesrabatter).

For eiere av primærbolig og fritidsbolig gjelder imidlertid en særlig gunstig regel. Slike eiendeler gir ikke grunnlag for gjeldsreduksjon, selv om disse verdsettes vesentlig lavere enn reell omsetningsverdi.

10.2.4 Sammensetning og fordeling av formue

Norske husholdninger har et høyt formuesnivå. I 2020 var husholdningenes samlede beregnede nettoformue (før verdsettelsesrabatter) nærmere 8 000 mrd. kroner. Provenyet fra formuesskatten er anslått til om lag 23,5 mrd. kroner i 2022. Formuen er imidlertid ujevnt fordelt, og det anslås at om lag 578 600 skattytere (13 pst.) betaler formuesskatt i 2022. Formuesskatten er en progressiv skatt på netto formue (brutto formue fratrukket gjeld), og den lar seg derfor ikke stykke opp i ulike grunnlagskomponenter.

Som en illustrasjon på den relative betydningen av ulike komponenter i formuesgrunnlaget viser tabell 10.1 samlet skattepliktig bruttoformue fordelt på ulike formuesposter (etter verdsettelsesrabatter), samt gjeld for henholdsvis alle personer og til personer som betaler formuesskatt i 2020.

Kapittel 4 gir en inngående beskrivelse av utviklingen i inntekts- og formuesfordelingen i Norge. Kapitlet viser at norske husholdninger har hatt en sterk formuesvekst (målt i beregnet nettoformue) i perioden fra 2010 til 2020, og at formuen har blitt mer skjevfordelt. Formue er mer skjevfordelt enn inntekt. Det skyldes hovedsaklig at enkelte formuesobjekter, som for eksempel pensjonsformue, ikke omfattes av statistikken, at formuestallene fanger opp rene verdiendringer av formuen som ikke plukkes opp i inntektstallene, og at formuesfordelingen nok er preget av sterkere alderseffekter enn inntektsfordelingen.

Det er ikke bare formuesnivået som varierer i befolkningen, men også formuessammensetningen. For de fleste husholdninger utgjør boligformuen den aller største formueskomponenten, se nærmere beskrivelse i kapittel 11. For personene i toppen av inntekts- og formuesfordelingen utgjør imidlertid finanskapital en vesentlig større formueskomponent enn verdien av primærboligene.

Formuesskatten bidrar i dag til økt vertikal likhet ved at det generelt er personer med de høyeste inntektene som betaler størstedelen av formuesskatten. De med høy samlet inntekt eier en stor del av den samlede aksjeformuen. Formuesskatten bidrar dermed til å øke gjennomsnittsskatten for personer med høye inntekter, se figur 10.2. Unntaket er for den nederste inntektsdesilen hvor formuesskattebelastningen er forholdsvis høy. Det skyldes at enkelte personer med relativt høy formue har negativ inntekt som følge av realisasjonstap, og dermed befinner seg helt nederst i inntektsfordelingen. Det er særlig finansformuen som er høy i den laveste inntektsdesilen. Formuen og formuesskatten er også konsentrert i visse aldersintervaller, nettopp fordi den bygges opp ved sparing gjennom livsløpet. På grunn av denne aldersdimensjonen er det for eksempel en større andel av pensjonistene som betaler formuesskatt enn andre sosioøkonomiske grupper.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Statistisk sentralbyrå og Utvalget.

Formuesskatten bidrar også til geografisk utjevning fordi formuesnivåene er høyere i sentrale kommuner enn i mindre sentrale kommuner, jf. omtale i kapittel 4. Figur 10.3 viser husholdningenes gjennomsnittlige formuessammensetning og gjennomsnittlige formuesskatt i ulike sentralitetsklasser i 2020. Formuesskatten er særlig høy i sentrale kommuner (sentralitetsklasse 1 og 2), og lavest i kommunene i sentralitetsklasse 4. Høy formuesskattebelastning relativt til den beregnede nettoformuen i sentralitetsklasse 5 og 6 må ses i sammenheng med at primærbolig utgjør en relativt liten formueskomponent i disse kommunene. Den lave verdsettelsen av primærbolig har dermed relativt mindre betydning i de mindre sentrale kommunene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Statistisk sentralbyrå og Utvalget.

10.2.5 Virkninger av formuesskatt

10.2.5.1 Teoretisk utgangspunkt

Formuesskatten reduserer avkastningen av å spare. Den samlede effekten på sparingen er usikker fordi det er to motstridende effekter: Lavere avkastning på sparingen trekker i retning av å konsumere mer i dag og spare mindre (substitusjonseffekten), samtidig som det kreves mer sparing for å kunne konsumere like mye som før i fremtiden (inntektseffekten).

Figurene 10.4 og 10.5 illustrerer hvordan formuesskattesatsen sammen med inntektsskatten på avkastning kan gi en høy effektiv skattesats på sparing, særlig når realavkastningen før skatt er lav. Den effektive satsen forteller hvor stor del av realavkastningen som innkreves i inntekts- og formuesskatt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Utvalget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Utvalget.

I illustrasjonen er det tatt utgangspunkt i en plassering som verdsettes til markedsverdi i formuesskatten (som bankinnskudd). Som figurene viser, er inflasjon i seg selv skatteskjerpende når inntektsskattesystemet er basert på nominelle verdier. Med en nominell rente på 4 pst. vil den effektive skattesatsen uten formuesskatt være hhv. 44 pst. dersom inflasjonen er 2 pst. (se figur 10.4) og 88 pst. dersom inflasjonen er 3 pst. (figur 10.5). Siden formuesskatten påløper uavhengig av avkastning, vil den utgjøre en større andel av skatten jo lavere avkastningen er. I beregningen er det også lagt til grunn at hele avkastningen reinvesteres og formuesbeskattes.

For et gitt proveny vil formuesskatten gi en større skattekile på sparing, sammenlignet med en skatt på avkastning. Dette skyldes at formuesskatten ilegges proporsjonalt med formuen, ikke med avkastningen, og dermed innebærer en høy skatt på «normalavkastning» og lav skatt på «ekstraavkastning» relativt til en skatt på avkastning. En formuesskatt som betales av de mest formuende, med et bunnfradrag som skjermer normal sparing over livsløpet, vil imidlertid trolig ha lavere effekt på sparing ettersom konsumtilbøyeligheten er lavere blant personer med høyere formuer.

Det er grunn til å tro at en høy effektiv skatt på sparing påvirker avveiningen mellom forbruk og sparing. Samtidig kan man redusere den effektive skatten kraftig ved å velge enkelte spareobjekter fremfor andre, som bolig, jf. drøfting nedenfor. Det er derfor usikkert hvor stor effekt dagens formuesskatt har på den samlede sparingen.

Formuesskatten påvirker i utgangspunktet ikke beslutningen om å investere i Norge eller i utlandet. Det skyldes at formuesskatten er residensbasert og i prinsippet omfatter norske investorers formue uansett hvor i verden den er investert. Bjerksund og Schjelderup (2022) finner at en formuesskatt som likebehandler ulike investeringer, ikke påvirker lønnsomheten av en gitt investering. Lønnsomheten bestemmes av avkastningen av alternative plasseringer. Dersom avkastningen skattlegges likt uavhengig av hvor formuen plasseres, vil skatten gi en proporsjonal nedjustering av avkastningskravet.

Dette forutsetter at formuesobjektene verdsettes riktig. Da påvirkes ikke norske investorers insentiver til å selge seg ut av et selskap, for eksempel til en utenlandsk investor. Det skyldes at den norske investorens alternative plasseringer blir formuesbeskattet på linje med den aktuelle plasseringen. Verdsettelsesreglene i formuesskatten med ulike rabatter, unntak og lav verdsettelse påvirker imidlertid dette, slik at det er grunn til å mene at formuesskatten har betydning for hvilke investeringer som er lønnsomme, se drøfting i punkt 10.2.6. For eksempel er det grunn til å tro at den lave verdsettelsen av ikke-børsnoterte aksjer isolert sett reduserer avkastningskravet (og øker lønnsomheten) på slike investeringer for norske investorer.

Utenlandske investorer som investerer i Norge er ikke berørt av formuesskatten. I en åpen økonomi med høy grad av kapitalmobilitet vil innenlandsk investering og innenlandsk sparing i prinsippet være frikoblet. Det gjør at lønnsomme investeringer i utgangspunktet blir finansiert så lenge de har tilstrekkelig høy netto avkastning som dekker prisen på kapital i et internasjonalt marked. I en lukket økonomi, der et land er helt isolert, vil sparing være lik investeringer. Da vil prosjekter være avhengig av norsk egenkapital for å bli realisert. Kapitaltilgangen i Norge diskuteres i punkt 10.2.5.3.

10.2.5.2 Empirisk utgangspunkt

De samfunnsøkonomiske kostnadene avhenger av hvordan formuesskatten påvirker atferd. En måte å måle dette på er å estimere elastisiteter. Det er flere måter å analysere virkningene av formuesskatten empirisk, og det kan ofte være krevende å isolere substitusjons- og inntektseffektene fra hverandre. Bjerkmann mfl. (2019) uttaler i forprosjektet om evalueringen av skatteomleggingen 2013-2019 at det finnes relativt få empiriske studier av hvordan kapitalbeskatningen, blant annet formuesskatten, påvirker akkumulering av formue. I flere studier benyttes ulike metoder og det kan være vanskelig å sammenligne resultatene, og det er relativt få av studiene som benytter norske data.

Tabell 10.2 oppsummerer noen studier som analyserer effektene av lavere formuesskatt på skattepliktig formue. Semielastisitetene viser hvor mye skattepliktig formue endres i prosent som følge av at formuesskattesatsen reduseres med 1 prosentenhet. Det er stor variasjon i resultatene og noen av studiene viser meget høye elastisiteter. Dette kan indikere at formuesskatten reduserer sparingen, men ofte tilskrives de høye elastisitetene omgåelser, ved at skatten unngås ved utflytting, manglende håndhevelse av reglene eller andre tilpasninger. Disse ulike responsene vil virke i samspill, slik at den samlede effekten på sparing vil avhenge av mulighetene for å omgå skatten. Alstadsæter mfl. (2022) studerer effekter av endringer i den norske formuesskatten på sparing, og finner at effekten er svakere jo større mulighetene er for å redusere skatten ved å omplassere formuen til eiendeler som er lavt verdsatt.

Advani & Tarrant (2020) drøfter dette i Behavioural responses to a wealth tax som er en del av en studie i den britiske formuesskattekommisjonen (Advani mfl. (2021) Wealth tax commission). Rapporten oppsummerer at studiene fra andre land tyder på at en godt utformet formuesskatt kan gi elastisiteter fra 7 til 17 etter en periode på 4-8 år, avhengig av hvor mye utflytting skatten medfører. Dette indikerer at dersom det innføres en formuesskatt på 1 pst. kan det føre til at den skattepliktige formuen reduseres med 7-17 pst.8 For å kunne sammenligne dette med elastisiteter av skatt på kapitalinntekt, må man korrigere for at formuesskatt og skatt på kapitalinntekt innkreves på ulike grunnlag. Gitt en avkastningsrate på 5 pst., er 1 pst. formuesskatt sammenlignbart med 20 pst. skatt på avkastning og effekten av en 1 prosentenhets endring i formuesskatten må deles på 20 for å kunne sammenlignes med en 1 prosentenhets endring i skatt på avkastning. En elastisitet av formuesskatten på 7 pst. tilsvarer dermed, gitt disse forutsetningene, en elastisitet av skatt på avkastning på 0,35 pst.

Både Seim (2017) og Ring (2020) bruker såkalt bunching-estimater ved å utnytte knekkpunktet i marginalskatten rundt bunnfradraget, for å estimere virkningen av formuesskatten. Bunching-estimater måler hvor mange som rapporterer en skattbar formue rett under bunnfradraget sammenlignet med en situasjon uten formuesskatt. Ofte tolkes dette som tilpasning og unndragelse heller enn en reell effekt på sparing. Med denne metoden får en kun analysert atferd rundt knekkpunktet, og resultatene kan ikke nødvendigvis generaliseres til personer på andre formuesnivåer.

I tabellen vises også resultatet fra studier som benytter endringer i formuesskattereglene (difference-in-difference). Som det fremgår av tabellen er disse elastisitetene gjennomgående høyere enn ved metoden over, men det er stor variasjon i resultatene. Det påpekes ofte at variasjonen blant annet avhenger av landenes utforming og håndhevelse av skattereglene, og at de høye elastisitetene i Spania og Sveits kan skyldes at skattytere selv oppgir formue og at opplysninger i skattemeldingen i liten grad er basert på opplysninger fra tredjeparter (banker etc.), se for eksempel Bjørneby (2022). Brülhart et al. (2022) finner at en stor andel av virkningen skyldes flytting innad i landet. Endring i sparing kan ikke forklare mer enn en liten del, noe som indikerer at en betydelig andel skyldes unndragelse på grunn av manglende tredjepartsrapportering av finansiell formue. Dette kan tyde på at de resultatene som viser høye elastisiteter ikke hovedsakelig skyldes en ren spareeffekt, men også omgåelser og omplassering av formue.

I OECD (2018) refereres flere av de samme studiene. Det uttales at det ikke kan trekkes en konklusjon om hva realeffektene av formuesskatten ville vært hvis omgåelser og unndragelser var betydelig begrenset.

I Ring (2020) benyttes også en annen metode for å estimere effektene av formuesskatt ved å ta i bruk omleggingen til ny verdsettelsesmetode for bolig i 2010. I denne studien finner han at formuesskatten gir noe økt sparing, da inntektseffekten overstiger substitusjonseffekten. Effektene er imidlertid ikke store. Større inntektseffekt forklares med at disse personene vil jobbe mer når skatten øker, for å ha inntekt for å kunne opprettholde forbruket sitt over tid.

Thoresen mfl. (2022) oppsummerer flere studier og finner at de realøkonomiske virkningene av formuesskatten er veldig moderate.

10.2.5.3 Nærmere om kapitaltilgang og likviditet

Siden formuesskatten ikke er basert på en underliggende inntektsstrøm, kan den påløpe selv om skattyteren er uten likvide midler. Dersom det er begrensninger i kapitalmarkedet, kan hen måtte realisere deler av formuen for å betale formuesskatten. Spørsmålet er derfor om det er begrensninger i kapitalmarkedet som gjør at formuesskatten skaper likviditetsutfordringer for skattyterne og om dette igjen kan hemme verdiskapning.

I Kapitaltilgangsutvalgets rapport (NOU 2018: 5) er likviditetsproblemer nevnt som en utfordring ved formuesskatten. Kapitaltilgangsutvalget viser til studier på norske data, se Edson (2020), som indikerer at likviditetsutfordringene som følge av formuesskatten ikke er et stort hinder for bedriftenes kapitaltilgang. Kapitaltilgangsutvalget pekte imidlertid på at mindre bedrifter med et kapitalbehov i størrelsesorden opp til 20 mill. kroner mill. kan ha utfordringer i markedet for ekstern egenkapitalfinansering. Grimsby mfl. (2017), som på oppdrag fra Kapitaltilgangsutvalget undersøkte om det finnes segmenter i markedet der lønnsomme prosjekter ikke får tilgang til finansiering, fant imidlertid ikke noen åpenbare «hull» i emisjonsmarkedet. Kapitaltilgangstvalget mente at formuesskatten har negative virkninger utfra et kapitaltilgangsperspektiv og foreslo å avvikle formuesskatten.

Dersom kapitalmobiliteten er høy, vil det være liten sammenhengen mellom sparing og investering i Norge. Lønnsomme investeringer vil normalt finansieres også med skatt på eierne.

Finansdepartementet har omtalt kapitaltilgangen i Finansmarkedsmeldingen 2022. Der fremgår det at lønnsomme prosjekter over hele Norge samlet sett synes å ha god tilgang til finansiering. Det norske verdipapirmarkedet fungerer godt, norske banker er solide og likvide, og offentlige virkemidler er tilgjengelige for de som av ulike grunner ikke får dekket sitt finansieringsbehov i markedet. I meldingen uttales videre at den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder samlet sett gir næringslivet et diversifisert finansieringstilbud.

På tross av et velfungerende kapitalmarked kan det ikke utelukkes at formuesskatten kan svekke investeringer som av ulike grunner avhenger av norsk kapital. Visse investeringer kan være avhengig av særskilt informasjon for å bli gjennomført, for eksempel vekstselskaper og andre selskaper i en oppstartsfase, og da kan eiernes formue påvirke investeringsnivået. Det har vært reist spørsmål om en formuesskatt som ikke diskriminerer mellom spareformer, kan ha betydning for investeringene i Norge. Dette må i så fall skyldes at eiernes formuesskatt reduserer egenkapitaltilgangen i små selskaper, og at disse har vanskelig for å få finansiert sine lønnsomme investeringer. Enkelte investeringer kan dermed være avhengig av særskilt kapital for å bli realisert, og dermed kan redusert innenlandsk sparing påvirke investeringsomfanget. Tradisjonelt antas det å foreligge en viss «home bias», som vil si at investoren er mer tilbøyelig til å investere innenlands fordi det er mer ressurskrevende å opparbeide seg all relevant kunnskap om investeringsprosjekter i andre land. Ifølge enkelte empiriske studier, blant annet fra Bekaert og Wang (2009) og Vanpée og De Moor (2012), er imidlertid Norge blant landene med lavest grad av «home bias». Andre land med lite «home bias» er Nederland, Sverige, Danmark, Storbritannia og USA.

I OECD Economic Surveys (2014) for Norge uttales at formuesskatten kan virke negativt på entreprenørskap. I OECD (2018) pekes det på at formuesskatten kan ha både positive og negative virkninger og at det samlet sett er vanskelig å argumentere for at formuesskatten har tydelige negative virkninger på entreprenørskap.

Thoresen mfl. (2022) studerer formuesskatten på norske selskapsentreprenører og sammenlignet dette med selskapets inntekter og eierens likviditet. De finner at likviditetsutfordringer som følge av formuesskatt ikke er særlig utbredt. Videre finner de at unge selskaper ikke er spesielt utsatt, men at formuesskattebelastningen derimot er størst (relativt til inntekt) for eldre selskaper som genererer lav inntekt.

Det fremføres også som et argument mot formuesskatten at pengene som går med til å betale skatten kunne vært benyttet til investering ol. Andre skatter vil også kunne redusere det beløpet en investor har tilgjengelig for nye investeringer, slik at dette ikke er noe særegent for formuesskatten.

Formuesskatten betales av personer og kan forfalle selv om personen ikke har likvide midler. Dette kan gjelde både personer som har formuen sin i verdifulle hus, og personer med formue i aksjer. Betaling av formuesskatt kan være en utfordring for skattytere med svak likviditet og svak kredittverdighet, som dermed kan måtte realisere formue for å betale formuesskatt.

Sakkestad og Skardsgaard (2013) finner i sin masteroppgave ikke grunnlag for å hevde at formuesskatten tapper bedriftene for kapital slik at det hemmer verdiskapningen i bedriftene. Studien omfatter over 70 000 små og mellomstore norske bedrifter og deres hovedeiere. Den viser at bedrifter der hovedeier betaler formuesskatt er vesentlig mer solide og har bedre likviditet enn bedrifter hvor hovedeiere ikke betaler formuesskatt.

Berzins, Bøhren og Stacescu (2019) studerer effekten av formuesskatt på familieselskaper (definert som selskaper hvor mer enn 50 pst. av aksjene eies av en enkeltperson og/eller nærstående). Studien er gjort på norske registerdata og finner at formuesskatten finansieres delvis gjennom økte utbytter fra selskapet. Samtidig finner de at familieselskaper jevnt over er likviditetsbeskranket. Det gjør at midler fra selskapet som brukes på å betale formuesskatt ikke erstattes fullt ut av annen kapital.

Bjørneby mfl. (2022) fant at kredittbegrensninger kan gi negativ sysselsettingseffekt i en relativt liten undergruppe av bedrifter som eies av personer med svak likviditet.

Samtidig kan formuesskatten ses på som en skatt på potensiell avkastning av formuen, og vil kunne gi et motiv til å høy avkastning. Guvenen mfl. (2019) viser at en reform som erstatter en ordinær inntektsbeskatning med formuesskatt, kan gi økt produktivitet og økonomisk vekst, fordi skattebyrden flyttes over på mindre produktive entreprenører. Argumentet hviler på en betingelse om at formuesskatten er nøytralt utformet, med hensyn til verdsettelsen av de ulike formuesobjektene, og at markedsverdiene er observerbare.

I Norge ble det for 2016 og 2017, og igjen i 2020, innført ordninger om betalingsutsettelse av formuesskatt i to år for eiere av virksomheter som går med regnskapsmessig underskudd. Formålet var å gi likviditetshjelp til bedrifter og eiere med likviditetsproblemer. Renten ble satt til 6 pst., slik at ordningen i hovedsak skulle være økonomisk interessant for eiere av selskap med likviditetsproblemer. Det ble ikke krevd sikkerhet, noe som isolert sett ble ansett å tilsi en rente som tilsvarer renten på usikret lån i markedet, se Prop. 2 L (2016–2017). Ordningene ble svært lite brukt, og den var administrativt krevende for Skatteetaten. At ordningen var så lite brukt, kan tyde på at få bedrifter og eiere opplevde likviditetsutfordringer.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, peker på at det er lite som tyder på at formuesskatten svekker mulighetene for å gjennomføre lønnsomme investeringer. At formuesskatten kan redusere beløpet en investor har tilgjengelig for nye investeringer, gjelder all skatt og er ikke særegent for formuesskatten. Med velfungerende kapitalmarkeder vil en lønnsom investering normalt få finansiering. Generelt er kapitaltilgangen god i Norge, og formuesskatten gjør det ikke mindre lønnsomt å investere i Norge enn i andre land.

10.2.5.4 Nærmere om flytting

Norge anvender i likhet med de fleste andre land globalinntektsprinsippet i beskatningen av formue og inntekt. Personer som er bosatt i Norge er som hovedregel skattepliktige til Norge for hele sin formue (og inntekt). Formuesskatten vil derfor ikke gjøre det mer lønnsomt for en investor som er skattemessig bosatt i Norge å investere i utlandet, ettersom hen uansett må betale formuesskatt til Norge. Eierne må bosette seg i et annet land for at formuen ikke skal bli skattlagt i Norge.9

I en verden med stadig økt grad av internasjonalisering er det krevende å skattlegge skattegrunnlag som relativt enkelt kan flyttes mellom land, for eksempel selskapsoverskudd. Fra et slikt perspektiv er formuesskatten fordelaktig, ettersom den i utgangspunktet kun kan unngås ved at skattyter selv bosetter seg i et land som ikke har formuesskatt. Personer er normalt mindre tilbøyelige til å flytte for å spare skatt enn hva selskaper er. Hvor en velger å bosette seg, vil også i stor grad avhenge av andre forhold enn hensynet til å spare formuesskatt, herunder den samlede skatten som vil bli ilagt på det nye bostedet.

Fordi formuesskatten er residensbasert, er det likevel en fare for at formuende personer flytter for å unngå skatt, noe som kan forringe det norske skattegrunnlaget. Selv om personer flytter vil imidlertid virksomhetene de eier i de fleste tilfelle drives videre i Norge. Som drøftelsen over har vist, er innenlandsk sparing og innenlandske investeringer i stor grad frikoblet. Formuesskatten vil derfor sannsynligvis i liten grad svekke investeringene.

Det har i den offentlige debatten det siste året vært pekt på formuesskatten som en årsak til at flere rike norske kapitaleiere har flyttet fra Norge.

En oversikt fra Skatteetaten viser antall utflyttinger og innflyttinger mellom 2011 og 2022 blant personer som har hatt nettoformue over 100 mill. kroner i ett eller flere år i perioden, eller har vært på Kapitals liste over 400 rikeste (2019–2022), totalt 2 864 personer. Det presiseres at tallene ikke er innhentet for statistikkformål, og at uttrekket ikke er kvalitetssikret. Tallene må derfor tolkes med varsomhet. Av de 2 864 personene har 130 personer flyttet ut i løpet av perioden, og 115 personer har flyttet tilbake til Norge. Fra 2011 til og med 15. november 2022 flyttet i gjennomsnitt 11 personer ut (avrundet) årlig. Tallgrunnlaget viser at det var 15 personer som flyttet ut i 2021 og at 23 personer har flyttet ut per 15. november i 2022.

Samlet nettoformue over perioden 2011–2021 for de som flyttet ut var om lag 18 mrd. kroner (målt i det året de meldte utflytting), dvs. 1,6 mrd. kroner i gjennomsnitt per år. Samtidig hadde innflyttede personer en samlet netto formue (målt i det året de meldte innflytting) på om lag 33,3 mrd. kroner totalt, dvs. om lag 3 mrd. kroner i gjennomsnitt per år. Den samlede formuen som ble flyttet inn, var altså vesentlig høyere enn formuen som ble flyttet ut. Disse tallene indikerer dermed at Norge i denne perioden ikke har tapt formuesskatteproveny blant personer i denne gruppen. Dette omfatter ikke utflytting i 2022. Utviklingen så langt i 2022, kan indikere at det kan bli et større provenytap ved utflytting enn det har vært hittil. Utvalgets forslag tar sikte på å redusere de skattemessige insentivene til utflytting.

Den britiske formuesskattekommisjonen (Wealth tax commission 2020) fant heller ikke særlig empirisk belegg for å legge til grunn at formuesskatten i stor grad fører til utflytting av personer. Kommisjonen publiserte i 2020 en større metastudie som blant annet vurderer migrasjon i lys av formuesbeskatning. Forfatterne viser til at det finnes lite empirisk dokumentasjon på internasjonal migrasjon som følge av formuesbeskatning, men konkluderer med at store variasjoner i formuesbeskatningen mellom regioner gir sterke migrasjonsinsentiver internt i landet.

10.2.6 Bedre og bredere skattegrunnlag og likere verdsettelse

10.2.6.1 Innledning

Skattelovens hovedregel er at formuesobjekter skal verdsettes til omsetningsverdi (markedsverdi). Det gjelder imidlertid ikke alle eiendeler – loven har en rekke presiseringer og unntak fra hovedregelen for visse formuesobjekter, se nærmere i punkt 10.2.3 om gjeldende rett. Dette innebærer at mens for eksempel bankinnskudd verdsettes til markedsverdi, er annen formue, som primærbolig, fritidseiendom og aksjer i ikke-børsnoterte selskaper, betydelig lavere verdsatt. Visse eiendeler, som forretningsverdi (goodwill), er helt fritatt for formuesskatt.

Både ulik verdsettelse, og unntak for eiendeler som ikke inngår i formuesskattegrunnlaget, kan gi effektivitetstap ved å vri sparingen mot skattefavoriserte aktiva med potensielt lavere avkastning. De negative virkningene av formuesskatten blir større desto større forskjellene i verdsettelse er.

Skattereglene, slik disse er utformet i dag, påvirker lønnsomheten av å spare i ulike formuesobjekter. Lav verdsettelse av enkelte eiendeler bidrar til at en større del av investeringene kanaliseres til disse eiendelene. Dermed fordeles ikke sparingen til de områdene som gir høyest avkastning for samfunnet.

Ulik verdsettelse bidrar også til forskjellsbehandling mellom personer, og reduserer formuesskattens omfordelende egenskaper.

På denne bakgrunn mener utvalget at det er behov for å redusere forskjellene i verdsettelse av ulike formuesobjekter. Det vil redusere vridninger som ligger i dagens regelverk for formuesbeskatning, og styrke formuesskattens omfordelende egenskaper.

I det videre skilles det mellom muligheten for å utvide formuesgrunnlagene gjennom å henholdsvis redusere unntak (punkt 10.2.6.2) og forbedre verdsettelsesmetoder (punkt 10.2.6.3), og å gjøre endringer i de prosentvise verdsettelsesrabattene (punkt 10.2.6.4). Verdsettelsesrabattene er enkle å endre i praksis, mens det kan være mer krevende å fastslå markedsverdien for formuesobjekter som ikke omsettes regelmessig i et marked.

10.2.6.2 Redusere unntak

Enkelte eiendeler skal etter gjeldende regelverk ikke medregnes ved fastsetting av skattepliktig formue, se nærmere om gjeldende rett i punkt 10.2.3. Av særlig betydning er unntaket for immaterielle eiendeler, som drøftes nedenfor.

Immaterielle eiendeler

Immaterielle eiendeler omfatter eiendeler som programvare og databaser, merkevare, patenter, organisasjonskapital, know-how, selskapsspesifikk humankapital mv. og er ikke-pengeposter uten fysisk substans. En stor del av disse verdiene skapes i virksomheten, og tilknyttede utgifter kostnadsføres løpende som lønn eller andre driftskostnader selv om de i økonomisk forstand er investeringer som forventes å gi avkastning i fremtiden (se Corrado mfl., 2022). For at slike eiendeler skal balanseføres i regnskapet, stilles det blant annet krav til at eiendelen er identifiserbar og at det er sannsynlig at eiendelen kommer til å genere fremtidige økonomiske fordeler for eieren. Dette innebærer at egenutviklede immaterielle eiendeler i liten grad balanseføres.

Immaterielle eiendeler som balanseføres i regnskapet omfatter ervervede patenter og rettigheter mv. og i noen grad kostnader til forskning og utvikling, mens verdien av øvrige immaterielle eiendeler kun balanseføres dersom virksomheten omsettes (som ervervet goodwill).

Immaterielle eiendeler som ikke balanseføres er vanskelig å innlemme i formuesskattegrunnlaget, ettersom det ikke foreligger verken kostpris eller annen verdsettelse som det kan tas utgangspunkt i ved fastsetting av verdien. For immaterielle eiendeler som balanseføres er det lett å fastslå kostprisen. Det kan likevel være utfordringer med å fastslå omsetningsverdien (markedsverdien) når det er gått tid siden forrige omsetningstidspunkt.

Som det fremgår i punkt 10.2.3 om gjeldende rett, er en rekke immaterielle eiendeler unntatt fra formuesskatteplikt. Et viktig skille går i hovedsak mellom ervervede rettigheter, som stort sett inngår i formuesgrunnlaget, og egenutviklede rettigheter, som er unntatt fra skatteplikt. Et unntak gjelder imidlertid for goodwill og knowhow, som er unntatt fra formuesskatteplikt uavhengig av om virksomheten har vært omsatt eller ikke.

Unntak fra formuesskatteplikt for immaterielle eiendeler får betydning for personlig skattepliktige som eier slike eiendeler, enten direkte i virksomhet gjennom enkeltpersonsforetak, eller indirekte gjennom andeler i selskaper med deltakerfastsetting eller ikke-børsnoterte aksjeselskaper. Årsaken er at formuesverdien av slike aksjer eller andeler baserer seg på skattemessig formuesverdi for selskapets underliggende formuesskattepliktige eiendeler. For skattytere som eier aksjer i børsnoterte selskaper har unntakene imidlertid ikke betydning, ettersom disse verdsettes basert på aksjekursen.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, mener at det er svært uheldig at immaterielle eiendeler i stor grad ikke inngår i formuesgrunnlaget. Det reduserer formuesskattegrunnlaget, bidrar til forskjellsbehandling mellom ulike bransjer, og reduserer formuesskattens omfordelende egenskaper. I tillegg bidrar det til forskjellsbehandling mellom børsnoterte og ikke-børsnoterte selskaper, ettersom unntakene i praksis bare får betydning for ikke-børsnoterte og slik kan virke som et disinsentiv til børsnotering. Ut fra de hensyn som begrunner formuesskatten er det ingen grunn til at enkelte immaterielle eiendeler skal være unntatt fra formuesskatt.

Flere tidligere utredninger har pekt på manglende skattlegging av immaterielle eiendeler som svært uheldige. I Aarbakke-gruppens første utredning (NOU 1989: 14) ble det blant annet påpekt at behovet for mer konsekvente løsninger for verdsettelse av immaterielle eiendeler trolig ville være stadig økende, i tråd med økt innslag av immaterielle eiendeler i norsk økonomi, se NOU 1989: 14 punkt 8.11.6. Denne betraktningen har vist seg riktig. Immaterielle verdiers andel av verdien av foretak har økt betydelig de senere årene, blant annet som følge av økt globalisering og digitalisering, og overgangen til en stadig med kunnskapsbasert økonomi. Utvalget viser for eksempel til anslag for Storbritannia, der det anslås at bare halvparten av selskapenes samlede investeringer er i fysiske driftsmidler, mens den andre halvparten er i immaterielle eiendeler, jf. Martin J. (2019) og Office for National Statistics (2021).

Å finne en riktig løsning for verdsettelse av immaterielle eiendeler har imidlertid vist seg vanskelig i praksis. For det første er immaterielle verdier vanskelige å definere og avgrense, særlig immaterielle aktiva som er opparbeidet i virksomheten. I mange virksomheter vil en vesentlig del av kapitalen bestå av opparbeidet immateriell kapital, uten at dette fremgår av regnskapet. Videre er det store utfordringer med å finne gode måter å verdsette verdiene på. Særlig er det krevende å fastsette verdien av goodwill. Det fordrer inngående og løpende kjennskap til den aktuelle virksomhet og det aktuelle marked for å verdsette goodwill som ikke er omsatt, eller er omsatt for lang tid siden, og verdien vil også kunne variere betydelig fra år til år.10 Det siste momentet er imidlertid ikke særegent for goodwill; også andre finansielle aktiva vil kunne ha betydelige verdisvingninger fra år til år.

I Aarbakke-gruppens andre utredning (NOU 1991: 17), som vurderte formuesskatten særskilt, konkluderte utvalget med at det ikke burde gjøres endringer i reglene for formuesbeskatning av goodwill eller øvrige opparbeidede immaterielle rettigheter. Begrunnelsen var administrative hensyn, og for sistnevnte rettigheter også en antakelse om lite relevans provenymessig, jf. NOU 1991: 17, punkt 7.2.2. Det ble blant annet påpekt følgende:

«Dersom en endrer regelverket slik at også immaterielle eiendeler konsekvent vil være skattepliktig formue, oppstår […] problemene med å verdsette disse. Verdien vil i særlig grad være knyttet til mulighetene til fremtidig avkastning, noe som tilsier at eiendelenes formuesverdi må fastsettes sjablongmessig. (…) For goodwill vil verdsettelse være særlig problematisk å få til i praksis. Selv for ledelsen eller innehaverne av et foretak er det vanskelig å komme frem til en verdi som tilsvarer den reelle verdien av goodwill. Dette betyr at det vil bli svært vanskelig eller tilnærmet umulig å utforme regler og få til en praksis som på en rimelig måte skal fange opp opparbeidede immaterielle verdier til beskatning. Også kjøpt goodwill vil det være svært vanskelig å få verdsatt fordi verdien kan endre seg raskt.»

Utvalget har innenfor tidsrammen av oppdraget ikke hatt anledning til å utrede nærmere om vurderingene fra Aarbakke-utvalget står seg fullt ut i dag, eller om det kan være mulig å finne gode metoder for i større grad fange opp immaterielle rettigheter i formuesbeskatningen. Det er over 30 år siden Aarbakke-gruppens utredning forelå, og senere skatteutvalg ikke har gått grundig inn i denne problematikken. Det antas at det kan være flere forhold siden Aarbakke-gruppen la frem sin utredning som kan tilsi at det nå ligger bedre til rette for å finne metoder som i større grad fanger opp slike verdier. Utvalget anbefaler at departementet vurderer dette nærmere.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, mener videre at goodwill og know-how som eromsatt bør omfattes av formuesskatteplikt, tilsvarende regelen som i dag gjelder for patenter mv. Når virksomheten er omsatt og verdien er bokført i regnskapet, er det liten grunn til å unnta denne fra formuesskatteplikt, i alle fall til kostpris (bokført verdi). Omsatt goodwill vil kunne endre seg i verdi etter omsetningstidspunktet, slik at bokført verdi da ikke er et korrekt anslag på omsetningsverdien over tid. Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, mener likevel at dette ikke er en tilstrekkelig god begrunnelse for å unnta goodwill fra formuesskatteplikt i sin helhet.

Videre mener et samlet utvalg at departementet bør se nærmere på behandlingen av offentligrettslige tillatelser som har økonomisk verdi, og som kan gjøres om i pengers verdi på en eller annen måte. Utvalget mener for det første at praksisen om å verdsette fiskeritillatelser til kostpris, som i praksis innebærer et unntak fra skatteplikt for tillatelser som ikke har vært omsatt til en merpris (se om gjeldende rett i punkt 10.2.3.), bør oppheves slik at også fiskeritillatelser verdsettes til omsetningsverdi og dermed inngår i formuesgrunnlaget til eierne av tillatelsene. Utvalget påpeker at det er vanskelig å se gode grunner for at disse skal behandles annerledes enn oppdrettstillatelser og andre driftsmidler for øvrig. Ved opphevelse av denne praksisen kan det vurderes om det bør innføres nærmere bestemte verdsettelsesmetoder for tillatelsene. Utvalget anbefaler videre at det utredes nærmere om også andre offentligrettslige tillatelser i større grad kan inngå i formuesgrunnlagene.

Endringene i dette punktet vil kunne øke verdsettelsen av ikke-børsnoterte aksjer noe. Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, viser imidlertid til at dette kan ha begrenset effekt, og har derfor også vurdert om det for eksempel bør innføres sjablongbaserte verdsettelsesmodeller på selskapsnivå. Dette drøftes nærmere i punkt 10.2.6.3.

10.2.6.3 Bedre verdsettelsesmetoder

Som hovedregel skal formuesobjektene verdsettes til omsetningsverdien (markedsverdien). Flere formuesobjekter er relativt enkle å verdsette til markedsverdi, som aksjer i børsnoterte selskap og bankinnskudd, mens det for andre formuesobjekter kan være mer krevende.

Skatteloven gir ingen nærmere anvisning på hvordan omsetningsverdien generelt skal fastslås, og hvor nærmere regler ikke er gitt er utgangspunktet at alle metoder og forhold som kan bidra til å sette omsetningsverdien kan være relevant. For en rekke formuesobjekter er det gitt nærmere bestemte sjablongregler om hvordan formuesverdien skal fastsettes. I det følgende drøftes enkelte sentrale eiendeler.

Ikke-børsnoterte aksjer

Som redegjort for i punkt 10.2.3 om gjeldende rett, verdsettes ikke-børsnoterte aksjer til aksjens andel av selskapets samlede skattemessige formuesverdi målt ved inngangen til inntektsåret. Verdien av aksjen bygger dermed i praksis på de underliggende verdiene i selskapet, fratrukket gjeld. Normalt vil skattemessig formuesverdi være vesentlig lavere enn virkelig verdi. I en nylig studie av Andresen og Bø (2022) anslås verdien av unoterte selskap ved å beregne forholdet mellom pris og bokført verdi i selskap notert på Oslo Børs med ikke-børsnoterte aksjer notert på den såkalte NOTC-listen («over the counter») og Euronext Growth (tidligere Merkur-listen) i perioden 2014–2019. Resultatene tyder på at ikke-børsnoterte selskaper samlet sett er undervurdert med en faktor på omtrent 1,9 gjennom hele perioden sammenlignet med formuesverdi (før verdsettelsesrabatt). Kapitaltilgangsutvalget refererte en studie av Gobel og Hestdal (2015) som anslår i en studie av 133 selskaper registrert på NOTC-listen, at den reelle verdsettelsesrabatten for unoterte aksjer er om lag 2/3 i gjennomsnitt. Det ble pekt på at det er store variasjoner i forholdet mellom formuesverdi og markedsverdi blant de ulike NOTC-registrerte selskapene, men studien indikerer at ikke-børsnoterte selskap i gjennomsnitt verdsettes betydelig lavere enn markedsverdi.

Hovedårsaken til at ikke-børsnoterte aksjer er lavt verdsatt er at forretningsverdi (goodwill) og egenutviklede immaterielle rettigheter er helt unntatt fra formuesskatt, se nærmere i drøftelsen i punkt 10.2.6.2. I tillegg er verdsettelsestidspunktet for ikke-børsnoterte aksjer 1. januar året før fastsettingsåret, slik at endringer i løpet av inntektsåret uansett ikke fanges opp i verdsettelsen.

I Bjørneby mfl. (2022), analyseres virkningene av formuesskatten på små og mellomstore familieeide bedrifter. Resultatene indikerer at formuesskatt i gjennomsnitt bidrar til å øke sysselsettingen i de virksomhetene skattebetalerne eier. Resultatene forklares av at sammensetningen av formuen endres ved at investeringer vris over på eiendeler som er lavt verdsatt i formuesskatten. Spesielt vil det være lønnsomt å investere i ansatte ettersom humankapitalen ikke inngår i balansen og dermed ikke fanges opp som skattemessig formue hos eier. Plasseringer av formuen i slike bedrifter kan derfor brukes for å redusere formuesskatten.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, mener at lav verdsettelse av ikke-børsnoterte aksjer må anses som en av hovedutfordringene ved dagens formuesskatt. Det bidrar isolert sett til å favorisere virksomhet gjennom ikke-børsnoterte selskaper, og kan dermed fungere som et disinsentiv til børsnotering. Børsnotering er viktig for tilgangen av ny kapital og for å gjøre aksjer mer likvid. Utvalget mener det bør vurderes tiltak som kan sikre en verdsettelsesmetode som i større grad reflekterer aksjenes virkelige verdi. I tillegg bør det vurderes om verdsettelsestidspunktet kan endres slik at også verdiendringer i løpet av inntektsåret fanges opp i formuesverdien.

Forbedret verdsettelse av ikke-børsnoterte aksjer

Utvalget erkjenner at det kan være krevende å finne en god verdsettelsesmetode for ikke-børsnoterte aksjer som i større grad tilsvarer aksjenes omsetningsverdi. Det vises til at verdsettelsesmetoden for slike aksjer har vært en gjenganger i offentlige utredninger om forbedringer i formuesskattegrunnlaget, uten at treffsikre løsninger så langt har vært funnet, se nærmere i boks 10.1.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, har i punkt 10.2.6.2 foreslått at enkelte av unntakene for immaterielle eiendeler kan oppheves eller innskrenkes. Det foreslås at unntaket for goodwill og know-how begrenses til tilfeller der virksomheten ikke har vært omsatt, og også at det bør vurderes om offentligrettslige tillatelser i større grad enn i dag kan inkluderes i formuesgrunnlaget. Dersom disse endringene gjennomføres, vil det – gitt dagens verdsettelsesmetode for ikke-børsnoterte aksjer – øke formuesgrunnlaget av aksjer i en del ikke-børsnoterte selskaper, og på den måten redusere avviket fra hovedregelen om verdsettelse til omsetningsverdi. Det vil også redusere forskjellsbehandlingen mellom ikke-børsnoterte og børsnoterte selskaper. Som drøftelsen over har vist, er det trolig krevende å finne gode måter å inkludere ikke-omsatte immaterielle verdier i formuesgrunnlaget. Det vil dermed innebære at det – selv med grepene som er nevnt – fortsatt vil være betydelig verdier i ikke-børsnoterte selskaper som ikke omfattes i formuesbeskatningen.

På denne bakgrunn mener utvalgets flertall at det også bør utredes om dagens verdsettelsesmetode for ikke-børsnoterte aksjer kan endres, og erstattes av bedre metoder for å fastsette omsetningsverdien. Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, viser blant annet til metoder som beregner fremtidig avkastning for å verdsette unoterte selskaper. Disse benyttes i en rekke ulike sammenhenger; ved omsetning av virksomheter og andre selskapsrettslige transaksjoner (emisjoner, fusjoner, fisjoner mv.), ved utlodning av eiendeler på skifte av felleseie mellom ektefeller og ved arvefall/generasjonsskifter, ved kredittvurderinger og ved likvidasjon av selskaper.

Individuell vurdering av verdien av enkeltselskaper er ressurskrevende, kan fordre bruk av ulike metoder for ulike bransjer og virksomheter, og vil i større eller mindre grad være treffsikre. Utvalget antar likevel at det bør vurderes om elementer ved slike metoder i noen grad kan bidra ved utformingen av en mulig ny verdsettelsesnorm.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, mener også at det bør vurderes om det kan ses hen til de verdsettelsesmetodene som benyttes i formuesskatten i Sveits, og som er beskrevet i boks 10.2.

Videre foreligger en observerbar markedsverdi for to grupper ikke-børsnoterte aksjer; aksjer notert på NOTC-listen («over the counter») og Euronext Growth (egen markedsplass for unoterte aksjer som eies av Oslo Børs ASA). Mindre og nystiftede vekstselskaper velger ofte å notere seg på slike mindre markedsplasser.

Utvalget mener i utgangspunktet at selskaper som omsettes på disse markedsplassene bør verdsettes på samme måte som børsnoterte selskaper, dvs. til kursverdien. Det bør imidlertid innføres innfasingsregler for å motvirke brå økning i verdsettelse når et selskap noteres på disse markedsplassene. Utvalget peker på at muligheten for å hente kapital på børs er spesielt viktig for selskaper med stort vekstpotensial og liten inntjening. Slike selskaper får ofte høy skattemessig formuesverdi når børskurser legges til grunn, og lav verdi når de verdsettes etter reglene for ikke-børsnoterte selskaper. Dette kan vanskeliggjøre børsnotering og hemme disse selskapenes vekstmuligheter. Dersom selskapene lever opp til forventningene, vil de i løpet av noen år få en inntjening som setter eierne i stand til å betale formuesskatt. I motsatt fall vil markedsverdien falle. Utvalget foreslår derfor at selskaper i en femårsperiode etter førstegangsnotering på NOTC og Euronext Growth, skal verdsettes som et vektet gjennomsnitt av markedsverdi og verdi etter gjeldende regelverk for verdsettelse av ikke-børsnotert selskap. Utvalget ber departementet vurdere om tilsvarende innfasingsregler også bør gjelde for børsnotering på Oslo Børs.

Utvalget mener samtidig at det bør vurderes om det er enkelte tidspunkter i løpet av året at kursverdien ikke representerer markedsverdien på de nye markedsplassene. Det bør også vurderes om også andre selskaper hvor det er betydelig omsetning av aksjene, kan verdsettes basert på observerte salgsverdier.

Endret verdsettelsestidspunkt for ikke-børsnoterte aksjer

I motsetning til det som er hovedregelen for andre eiendeler, verdsettes ikke-børsnoterte aksjer som hovedregel per 1. januar året før skattefastsettingsåret. For slike aksjer forskyves verdsettelsestidspunktet ett år tilbake i tid, dvs. til starten av inntektsåret. Dette innebærer at endringer i løpet av inntektsåret ikke fanges opp i verdsettelsen. I enkelte tilfeller verdsettes likevel slike aksjer per 1. januar i fastsettingsåret. Dette gjelder blant annet hvor aksjekapitalen er forhøyet eller satt ned ved innbetaling eller utbetaling til aksjonærene i løpet av året før fastsettingsåret (inntektsåret).

Begrunnelsen for at verdsettelse av ikke-børsnoterte aksjer som hovedregel baserer seg på verdiene ett år tidligere enn det som gjelder etter hovedregelen, er praktiske hensyn. Aksjonærenes skattemelding (leveringsfrist innen 30. april) baserer seg på verdier som er rapportert på selskapets skattemelding (leveringsfrist 31. mai) som ikke er klar på tidspunktet for levering av aksjonærens skattemelding. Tidligere var diskrepansen her større, da fristen for å levere skattemeldingen for personlige skattytere var 31. januar.

Scheel-utvalget ba departementet vurdere om verdsettelsestidspunktet for ikke-børsnoterte aksjer burde flyttes til 1. januar i skattefastsettingsåret, men dette er så langt ikke foreslått.

Utvalget mener, på samme måte som Scheel-utvalget, at det bør vurderes om verdsettelsestidspunktet for ikke-børsnoterte aksjer kan flyttes til 1. januar i skattefastsettingsåret, eventuelt et annet tidspunkt i inntektsåret som i større grad fanger opp endringer i løpet av året enn dagens regler gir rom for. Utvalget peker på at det kan skje verdiendringer i verdien av aksjene i løpet av inntektsåret, som bør reflekteres i formuesverdien. Ulikt verdsettelsestidspunkt for forskjellige typer ikke-børsnoterte aksjer (avhengig av blant annet om det er skjedd kapitalendringer i løpet av året) åpner også for skattemotiverte tilpasninger. Utvalget mener videre at det er uheldig at det er ulikt verdsettelsestidspunkt for aksjer i henholdsvis ikke-børsnoterte og børsnoterte selskaper.

Fast eiendom

Det har skjedd betydelige forbedringer i verdsettelsesmetoden for fast eiendom de senere år. I 2009 og 2010 ble det innført nye sjablongmetoder for verdsettelse av både næringseiendom og boliger.11 Verdsettelsesmetoden for fritidsbolig er fortsatt svært lite treffsikker, men et forslag til nytt verdsettelsessystem har her vært på høring med høringsfrist 7. januar 2022.

Primær- og sekundærboliger

Modellen for å beregne markedsverdier for primær- og sekundærboliger er utviklet av Statistisk sentralbyrå (SSB). Modellen bygger på boligomsetninger de siste ti årene og beregner gjennomsnittlige kvadratmeterpriser for boliger, avhengig av størrelse, alder og geografisk plassering. Modellresultatene benyttes av Skatteetaten til å beregne formuesverdier for boliger.

SSB utgir hvert år rapporter som analyserer treffsikkerheten av modellen. I Medby og Takle (2022) sammenlignes de beregnede boligverdiene og de observerte prisene. Resultatene viser at omtrent 75 pst. av de estimerte markedsverdiene ligger mellom +/- 20 pst. av de observerte prisene hvis en ser på alle boligtyper og for landet samlet. Modellen treffer altså ganske godt for landet som helhet, men avvikene varierer noe i landet og mellom boligtyper. Det er særlig blitt pekt på at modellen undervurderer de dyreste boligene. Hvis verdien blir overvurdert, kan skattytere i skattemeldingen kreve å få satt ned boligverdien.

Det vises til Prop. 1 LS (2020–2021) der Finansdepartementet varslet at det ville bli satt i gang et arbeid med å revidere verdsettelsesmodellen for bolig. Bø mfl. (2022) viser resultatene fra et forprosjekt til denne revisjonen. Forprosjektet tar i bruk maskinlæring for å bygge opp prissoner ut fra landets 14 000 grunnkretser. Prissonene settes sammen av mange og likere grunnkretser, slik at prisvariasjonen innad i en sone blir mye mindre enn i dagens modell. Resultatene tyder på at denne metodikken kan gi betydelig bedre anslag på boligverdier.

Utvalget peker på at det for boliger er utviklet en relativt enkel og god modellbasert verdsettelsesmetode. Utvalget mener likevel det er rom for forbedringer for å bedre treffsikkerheten av modellen, og anbefaler at departementet vurderer nærmere hvordan dette best kan gjøres.

Fritidsboliger

Fritidsboliger verdsettes med utgangspunkt i historiske byggekostnader, som deretter er justert med generelle prosentsatser for hele landet med ujevne mellomrom. Det er derfor liten sammenheng mellom formuesverdi og reell markedsverdi, og fritidsboligene er gjennomgående lavt verdsatt. Scheel-utvalget mente det var mulig å gjøre verdsettelsen bedre, og ba departementet utrede hvordan et slikt system kan utformes. Finansdepartementet fulgte dette opp med forslag til et nytt verdsettelsessystem som har vært på høring. Den foreslåtte nye modellen, som tar i bruk maskinlæring, gir vesentlig bedre sammenheng mellom fritidsboligers markedsverdi og den skattemessige formuesverdien.

For å få et bedre formuesgrunnlag mener utvalget det er viktig å bedre verdsettelsesmetoden for fritidsbolig og anbefaler departementet å prioritere arbeidet med å få på plass en ny modell.

Næringseiendom

For næringseiendom baserer dagens verdsettelsesmodell seg på eiendommens faktiske eller beregnede brutto leieinntekter. For utleid næringseiendom tar modellen utgangspunkt i de faktiske utleieinntektene, fratrukket et sjablongmessig fradrag for drift og vedlikehold på 10 pst. For ikke-utleid næringseiendom utgjør beregnet utleieverdi produktet av eiendommens areal og en beregnet kvadratmeterleie som multipliseres med faktoren 0,9. Eiendommens beregnede leieinntekter, både for utleid og ikke utleid eiendom, divideres med en kalkulasjonsrente (kalkulasjonsfaktor) for å anslå nåverdien av fremtidige utleieinntekter. Kalkulasjonsrenten skal reflektere investors avkastningskrav, og fastsettes til årsgjennomsnittet av rente for statsobligasjoner med 10 års løpetid i inntektsåret, pluss et tillegg på 5 prosentenheter. Kalkulasjonsrenten er lik for hele landet og uavhengig av geografiske eller bransjemessige forskjeller.

Målet med modellberegningene er å beregne eiendommenes markedsverdi i størst mulig grad. Dersom det er store forskjeller i forholdet mellom (beregnet) utleieinntekt og markedsverdi på tvers av ulike kategorier av næringseiendommer og mellom eiendommer i ulike geografiske områder, kan dette i prinsippet tilsi at kalkulasjonsrenten bør differensieres. Utvalget viser til den pågående utredningen fra Borge, Haraldsvik og Nyhus som evaluerer verdsettelsesmetoden for næringseiendom, og ber departementet vurdere modellen nærmere når rapporten er ferdigstilt.

Innbo og løsøre

Alle skattyters eiendeler med økonomisk verdi inngår som utgangspunkt i formuesskattegrunnlaget, herunder privat innbo og løsøre (inkl. verdifulle gjenstander som kunst og antikviteter). Mens bil og andre kjøretøy normalt er forhåndsutfylt i skattemeldingen basert på listepriser og informasjon fra Statens vegvesen, er innbo og annet løsøre i stort basert på selvrapportering. Studier fra andre land viser at en formuesskatt basert på selvrapportering kan føre til omfattende problemer med underrapportering og skatteunndragelse, jf. avsnitt 10.2.5.2.

Privat innbo og løsøre (unntatt motorkjøretøy, campingvogn og lystfartøy) verdsettes med utgangspunkt i forsikringsverdien, og er gjenstand for skatteplikt dersom denne verdien overstiger 1 mill. kroner, jf. omtalen i 10.2.3. Tall fra Skatteetaten viser at kun 4 200 personer (2 500 personer i formuesskatteposisjon) i 2020 rapporterte noen verdi på denne posten.

Utvalget mener at tredjepartsrapportering av verdier bør benyttes i størst mulig grad, og at det bør vurderes om forsikringsselskapene kan pålegges å innrapportere forsikringsverdier av innbo til Skatteetaten.

Pensjonsrettigheter mv.

Pensjonsformue inngår i dag ikke i formuesgrunnlaget. På grunn av den nære sammenhengen med reglene om fradragsrett og skatt på løpende avkastning, drøfter utvalget mulige tiltak som berører pensjonssparing samlet, se kapittel 6.

10.2.6.4 Verdsettelsesrabatter

Tabell 10.3 viser endringen i de formelle verdsettelsesprosentene i noen utvalgte år. Som det fremgår har noen formuesobjekter, herunder bankinnskudd og obligasjoner ingen verdsettelsesrabatt, mens sekundærboliger verdsettes til 95 pst. (verdsettelsesrabatt på 5 pst.). Primærbolig er gjennomgående verdsatt lavt.

Figur 10.6 viser de effektive marginale formuesskattesatsene12 for 2012, 2015, 2018, 2021 og 2022 for nettoformuer under 20 mill. kroner. Forskjellsbehandling som skyldes unntak og avvik mellom faktisk og beregnet markedsverdi eller unntak fra formuesskatt, er ikke inkludert i beregningen i figuren.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Utvalget.

Det gis fradrag for gjeld, men gjeldsfradraget avkortes for alle formuesobjekter som har formell verdsettelsesrabatt, unntatt for primærbolig som ikke får avkortet tilordnet gjeld. Gjeldsavkortningen er angitt i figur 10.6. Avkortningen for de øvrige objektene er lik den formelle verdsettelsesrabatten som gjelder for den enkelte typen formuesobjekt. Det betyr for eksempel at den delen av gjelden som tilordnes aksjer og driftsmidler mv. i 2022, skal reduseres med verdsettelsesrabatten for aksjer og driftsmidler, dvs. 25 pst.

Forskjeller i verdsettelse mellom ulike formuesobjekter kan gi opphav til skattemessige tilpasninger. Ulike verdsettelsesrabatter påvirker sammensetningen av sparingen, og lavere verdsettelse gir, sammen med skatten på alminnelig inntekt, økt avkastning etter skatt for å investere i eiendeler med lavere verdsettelse enn andre. Ulik skattemessig behandling kan vri investeringene slik at den samlede avkastningen blir lavere.

Det fremgår av tabell 10.3 og figur 10.6 at det særlig er primærbolig, aksjer mv. og næringseiendom, som har lavere formell verdsettelse i formuesskatten.

I 2022 verdsettes aksjer og driftsmidler til 75 pst. av formuesverdien. Lavere formell verdsettelse av aksjer og driftsmidler har vært hyppig diskutert, særlig har det vært reist problemstillinger om å frita næringseiendeler eller såkalt «arbeidende kapital» fra formuesskatt. Scheel-utvalget vurderte fritak for såkalt arbeidende kapital. Utvalget pekte på at et vanlig argument for å frita næringseiendeler fra formuesskatt, er at det er urimelig å legge formuesskatt på bygninger, maskiner og utstyr som er nødvendig for å skaffe inntekter. Scheel-utvalget pekte på at det er flere årsaker til at det ikke er ønskelig å frita «arbeidende kapital» fra formuesskatt. For det første pekte de på at en slik inndeling er basert på et noe forenklet syn om at det finnes to former for kapital; arbeidende, produktiv kapital på den ene siden og «ikke-arbeidende» kapital på den andre siden. Utvalget påpekte at nesten alle former for kapital i siste instans er produktive. Bankinnskudd vil for eksempel kanaliseres til produktiv virksomhet via kapitalmarkedene. Videre pekte Scheel-utvalget på at et særskilt fritak for næringseiendeler i første rekke ville være til fordel for de som eier mest. Utvalget støtter disse vurderingene.

Verdsettelsesrabatten på aksjer gjelder for aksjene som sådan, og omfatter dermed alle eiendeler i selskapet. Dette ble begrunnet med at det i praksis ville vært vanskelig å avgrense rabatten til eiendeler som på en eller annen måte «har virket i næringen», jf. Prop. 1 LS (2016–2017) punkt 4.1.3. Favorisering av aksjer sammenlignet med banksparing kan gjøre at personer med store bankinnskudd finner det økonomisk lønnsomt å overføre banksparing til et aksjeselskap for å oppnå den samme rabatten som aksjer har.

Forskjellig verdsettelse av formuesobjekter innebærer også i praksis forskjellsbehandling av skattytere. For eksempel er den lavere verdsettelsen av aksjer enn bankinnskudd ingen fordel for mange pensjonister fordi de er i en fase av livet der risikoen ved aksjeinvesteringer gjør at banksparing gjerne foretrekkes. Det er uheldig at skattereglene gir skattytere som har et kortsiktig perspektiv for sin sparing, insentiv til å spare på en måte som påfører mer risiko. Personer med større bankinnskudd kan også finne det økonomisk lønnsomt å overføre banksparing til et aksjeselskap, slik at også bankinnskuddene får 25 pst. verdsettelsesrabatt.

Dagens verdsettelsesregler gir insentiver for formuesskattepliktige personer til å redusere formuesskatten ved å investere i formuesobjekter med lavere verdsettelse. Utvalget mener ulik verdsettelse har uheldige virkninger, og at verdsettelsen bør jevnes ut for alle formuesobjekter. Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, foreslår derfor at alle verdsettelsesrabattene fjernes, slik at alle formuesobjekter verdsettes til 100 pst. av formuesverdien (beregnet markedsverdi).

10.2.7 Utvalgets vurderinger og forslag

Formuesskatten fungerer som et progressivt element i skattesystemet fordi den utgjør en større del av inntekten for høyinntektsgruppene, der det er et stort innslag av kapitalinntekter, enn for andre grupper. Formuesskatten styrker derfor omfordeling og er et viktig supplement til fordelingseffektene av inntektsskatten.

Utvalget mener at hensynet til både effektivitet og omfordeling forsvarer en egen skatt på formue. Også OECD (2018) argumenterer for at en skatt på kapitalinntekter alene trolig ikke vil være nok til å adressere formuesulikhet, og at det er behov for å supplere kapitalinntektsskatter med en form for skatt på beholdning eller overføring av formue.

OECD fremhever imidlertid at det er begrensede argumenter for å ha formuesskatt i tillegg til brede kapitalinntektsskatter og velutformede arve- og gaveskatter. Formuesskatten vurderes som mer vridende og mindre rettferdig enn en kapitalinntektsskatt, ettersom den ilegges uavhengig av faktisk avkastning. Rapporten finner derimot at det er gode grunner til å skattlegge formue gjennom en skatt på arv, både utfra hensynet til effektivitet, likhet og administrative grunner. Det påpekes at en arveskatt kan gi mindre samfunnsøkonomisk effektivitetstap enn formuesskatt. Det vises blant annet til at en arveskatt i motsetning til en formuesskatt skiller mellom formue som er resultat av personlig innsats og arvet/tilfeldig formue. Det vektlegges også at skatt på formue ved arvefall har mindre administrative kostnader og utfordringer enn en årlig formuesskatt, ettersom formuesskatten er avhengig av årlige verdsettelser.

Rapporten understreker likevel at effektene av en formuesskatt må vurderes i sammenheng med det enkelte lands samlede skattesystem og bredere økonomiske og sosiale forhold. Herunder påpekes at det er sterkere argumenter for en formuesskatt i land som skattlegger kapitalinntekt med en lav og flat sats, og som ikke skattlegger arv.

Utvalget støtter OECDs vurdering av at en skatt på arv samlet sett har bedre egenskaper enn en formuesskatt. Utvalget legger imidlertid vekt på at den norske formuesskatten allerede er godt innarbeidet i skattesystemet, med modellbaserte sjablonger for flere eiendeler og med omfattende tredjepartsrapportering. Utvalget mener derfor det er gode grunner til å beholde formuesskatten som en del av det norske skattesystemet. Utvalget mener likevel at formuesskatten bør reduseres og delvis erstattes med en skatt på arv, se punkt 10.3.

Utvalget viser til at det er svakheter med måten formuesskatten i dag er utformet på. Den effektive skattesatsen på sparing er relativt høy og formuesobjektene verdsettes veldig forskjellig, dels som følge av prosentvise verdsettelsesrabatter, dels som følge av at noen eiendeler er vanskelig å verdsette. I tillegg er enkelte eiendeler (som immaterielle eiendeler og pensjonsrettigheter) unntatt fra formuesgrunnlaget.

Utvalget mener at egenskapene ved skatten bør forbedres ved å utvide formuesgrunnlaget og gjøre verdsettelsen av ulike formuesobjekter likere. En formuesskatt med likere verdsettelse, bredest mulig grunnlag og færrest mulige unntak vil gi lavest mulig samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Formuesskatten, slik den er utformet i dag, gir insentiver til å vri investeringene mot formuesobjekter som er lavt verdsatt. Dette øker det samfunnsøkonomiske effektivitetstapet ved formuesskatten. Formuesskattens virkning på sammensetningen av sparingen er tydeligere enn virkningen på nivået av sparingen.

En ideelt utformet formuesskatt innebærer at alle formuesobjekter inngår i grunnlaget, og at formuesobjekter verdsettes til markedsverdi. Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, foreslår en rekke forbedringer av dagens formuesskatt, se nærmere i punkt 10.2.6. Utvalgets flertall foreslår at alle verdsettelsesrabattene fjernes, slik at alle formuesobjekter verdsettes til 100 pst. av beregnet markedsverdi. Videre foreslår utvalget utvidelser av formuesgrunnlaget ved å fjerne unntak og forbedre verdsettelsesmetoder.

Til tross for at det foreslås vesentlige forbedringer i formuesgrunnlagene, ser utvalget at det vil være krevende å få på plass en helt ideelt utformet formuesskatt. Utvalget viser særlig til at det kan være krevende å finne gode verdsettelsesmetoder for immaterielle eiendeler og ikke-børsnoterte aksjer. Det er grunn til å anta at det vil være mulig å verdsette eiendelene riktigere ved arveoppgjør enn årlig til formuesskatteformål. Dette understøtter at formuesskatten bør reduseres, og at det bør innføres en ny skatt på arv.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, presenterer forslag til endringer i tabell 10.4. Samlet vil fjerning av verdsettelsesrabattene i formuesskatten, innføring av skatt på arv og økt skatt på visse kapitalinntekter for personer og selskap på lengre sikt gi grunnlag for å redusere formuesskatten med om lag 8,4 mrd. kroner. Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe, mener at formuesskattelettelsene bør fases inn over tid, i takt med de økte inntektene fra blant annet skatt på arv.

Det er nedenfor lagt til grunn at alle verdsettelsesrabattene fjernes, slik at alle formuesobjekter verdsettes til 100 pst. av beregnet markedsverdi. Økt verdsettelse, særlig av primærbolig, gjør isolert sett at flere personer kommer i formuesskatteposisjon. For å motvirke dette, foreslår utvalget en betydelig økning i bunnfradraget. Utvalget vil beholde dagens progressive satsstruktur, men mener at den effektive skatten på sparing bør reduseres og foreslår at formuesskattesatsen reduseres både for formuer over og under 20 mill. kroner.

I forslaget er det ikke tatt hensyn til proveny av å fjerne unntak og forbedrede verdsettelsesmetoder. Dette vil kunne øke inntektene fra formuesskatten i fremtiden. Utvalget mener økte formuesskatteinntekter fra å fjerne unntak og forbedre verdsettelsesmetoder kan benyttes til å redusere formuesskatten, primært ved lavere sats.

Innenfor en ramme på om lag 8,4 mrd. kroner er det rom for å øke bunnfradraget fra 1,7 mill. kroner til 6,4 mill. kroner, samtidig som satsene reduseres i trinn 1 fra 0,95 til 0,5 pst. og i trinn 2 for formuer over 20 mill. kroner fra 1,1 til 0,85 pst. Tabell 10.4 viser formuesskattereglene i 2022 og med utvalgets forslag.

Figurene 10.7 og 10.8 viser effektive formuesskattesatser på ulike eiendeler i henholdsvis trinn 1 og 2 i perioden 2010-2022 og med forslaget til utvalgets flertall.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Utvalget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Utvalget.

Utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Elin Sarai og Karene Helene Ulltveit-Moe, forslag innebærer en reduksjon i den effektive skattesatsen på bankinnskudd, særlig for personer med skattepliktig nettoformue under 20 mill. kroner. Den effektive skattesatsen på aksjer mv. reduseres betydelig for personer med skattepliktig nettoformue under 20 mill. kroner, og øker marginalt fra 0,83 til 0,85 pst. for formuer over 20 mill. kroner. I et historisk perspektiv innebærer forslaget en svært lav effektiv skattesats på aksjer i trinn 1, mens i trinn 2 får aksjer mv. samme effektive formusskattesats som før verdsettelsesrabatten ble innført i 2017.

Primærboliger får økt effektiv formuesskattesats, men for de fleste skattytere vil økningen i bunnfradraget mer enn kompensere for den økte verdsettelsen av primærbolig. I dag har primærboliger høy rabatt i formuesskatten og en enslig skattyter kan eie en fullt nedbetalt primærbolig (uten andre formuesobjekter) til 6,8 mill. kroner og fortsatt ikke betale formuesskatt. Med utvalgets forslag til bunnfradrag og full verdsettelse av primærboliger blir dette beløpet 6,4 mill. kroner

Samlet anslås det at om lag 264 000 personer (5,8 pst.) vil betale formuesskatt med forslaget, som er om lag 356 000 færre enn med vedtatte skatteregler for 2022. Av alle personer 17 år og eldre anslås at om lag 575 000 personer får redusert formuesskatt, hvorav om lag 371 000 personer går ut av formuesskatteposisjon. De som får redusert formuesskatt, anslås å få en lettelse på i gjennomsnitt 15 300 kroner. Videre anslås det at om lag 43 000 personer vil få økt formuesskatt. De som får økt formuesskatt, anslås å få en skjerpelse på i gjennomsnitt 9 000 kroner.

Forslaget anslås i gjennomsnitt å gi lavere eller uendret skatt på alle formuesnivåer. Lettelsene øker med økende formue, både målt i kroner og i prosent, med unntak av helt i toppen av formuesfordelingen. Målt i prosent av beregnet bruttoformue stiger lettelsen gradvis fra 0,1 pst. (5 000 kroner) i 91. formuespersentil til 0,2 pst. i 99. formuespersentil (26 000 kroner). De 1 pst. mest formuende anslås å få en lettelse på 0,1 pst. (47 000 kroner). Lavere formuesskatt må ses i sammenheng med forslaget om å innføre arveskatt. Det vises til kapittel 16 for en samlet fremstilling av utvalgets forslag.

Utvalgsmedlemmene Jarle Møen og Frederik Zimmer tilhører flertallet og stiller seg bak flertallets modell. De vil imidlertid tilføye at det finnes et handlingsrom for alternativ utforming av formuesskatten som tar utgangspunkt i de samme overordnede prinsippene. Utvalgets flertall har lagt til grunn at ulik verdsetting har uheldige virkninger og at verdsettingen bør jevnes ut for alle formuesobjekter.

Utvalgets flertall har også lagt til grunn at det bør arbeides med å forbedre reglene for skattemessig verdsetting av ikke-børsnoterte aksjer slik at verdsettingen kommer nærmere aksjenes markedsverdi.

Medlemmene Møen og Zimmer forventer imidlertid at ikke-børsnoterte aksjer vil være undervurderte i gjennomsnitt også i framtiden. Med usikre verdsettingsestimater er dette nødvendig for å unngå at en stor andel av selskapene bli skattemessig overvurderte. Disse medlemmene mener dessuten at lav likviditet i ikke-børsnoterte aksjer utgjør et selvstendig argument for en forsiktig verdsetting. Eiere av børsnoterte aksjer kan om nødvendig dekke formuesskatten ved å selge seg ned. Eiere av ikke-børsnoterte aksjer har ikke denne muligheten i samme grad, og de kan heller ikke låne mot sikkerhet i aksjene uten å pådra seg omkostninger. På denne bakgrunn vil disse medlemmene presisere at målet om å utjevne verdsettelsesforskjeller ikke nødvendigvis må medføre at alle formelle verdsettingsrabatter fjernes.

Flertallets modell har den fordelen at dagens verdsettelsesforskjell mellom investeringer i børsnoterte aksjer på den ene siden og bankinnskudd og rentepapirer på den andre siden opphører. Gevinsten ved å unngå denne vridningen må veies opp mot at vridningen mellom investeringer i børsnoterte og ikke-børsnoterte aksjer består. Skattereglene kan dermed svekke insentivet til børsnotering av aksjeselskaper. Børsnotering er viktig fordi det legger til rette for at selskaper kan hente kapital til vekst og nysatsinger, at investorer kan spre risiko og at alle interessenter får god og presis informasjon om selskapers disposisjoner.

Spesifikt mener medlemmene Jarle Møen og Frederik Zimmer at børsnoterte aksjer kan innrømmes en verdsettelsesrabatt på inntil 20 pst. for å utjevne den gjennomsnittlige verdsettelsesforskjellen mellom børsnoterte og unoterte aksjer. Provenyvirkningen av en 20 pst. verdsettelsesrabatt for børsnoterte aksjer vil være i størrelsesorden 1,5 milliarder kroner. Dette kan hentes inn gjennom en mindre økning i høyeste sats eller et noe redusert bunnfradrag.

Avslutningsvis vil disse medlemmene påpeke at flertallets forslag til skattesatser medfører at børsnoterte aksjer får økt effektiv formuesskatt samtidig som det innføres arveskatt. Dette har positive fordelingsvirkninger, men bryter med hovedintensjonen om å innføre arveskatt for å dempe de negative virkningene av formuesskatten. Dersom det innvilges en viss verdsettelsesrabatt, får eiere som har sin formue i børsnoterte aksjer ta del i den foreslåtte skattevekslingen mellom formuesskatt og arveskatt. Dette kan også redusere utflytting og tap av proveny.

Utvalgets medlemmer Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe viser til at OECD understreker at det er begrensede argumenter for å ha formuesskatt i tillegg til bredt baserte kapitalinntektsskatter og velutformede arve- og gaveskatter, og påpeker at en arveskatt kan gi mindre samfunnsøkonomisk effektivitetstap enn formuesskatt. Disse medlemmene viser videre til at både Skauge-utvalget (NOU 2003: 9) og Kapitaltilgangsutvalget (2018: 5) anbefalte en avvikling av formuesskatten.

Disse medlemmene henviser til at et samlet utvalg støtter OECDs vurdering av at en skatt på arv samlet har bedre egenskaper enn en formuesskatt, og mener at formuesskatten bør reduseres betydelig og delvis erstattes med en skatt på arv. Disse medlemmene deler flertallets syn, men mener det bryter med hovedintensjonen om å innføre en arveskatt for å dempe de negative virkningene av formuesskatten, dersom ikke endringen gjennomføres på en slik måte at alle formuesobjekter får betydelig redusert effektiv skattesats.

Disse medlemmene viser til det samlete utvalgets forslag knyttet til fordels- og gevinstbeskatning av bolig, og mener at redusert formuesskatt ikke bare må sees i sammenheng med innføring av en skatt på arv, men også i sammenheng med de positive proveny- og fordelingseffektene endret boligbeskatning vil gi. Disse medlemmene viser også til sitt forslag om å øke skatten på selskap, samt det samlete utvalgets forslag om økt skatt på andre kapitalinntekter. Begge forslag vil gi økt skatteproveny knyttet til kapitalinntekter.

Disse medlemmene ønsker å påpeke at formuesbeskatning er en beskatningsform som er lite utbredt internasjonalt. En rekke OECD-land hadde formuesskatt på 1990-tallet, mens det i dag kun er Norge, Spania og Sveits av OECD-land som har formuesskatt. I og med at formuesskatt bare betales av kapitaleiere som bor i Norge, så gir den, alt annet likt, et insentiv til å flytte ut. Det er gjerne to argumenter som anføres for at det potensielle effektivitetstapet som eksistensen av dette insentivet har, bør tillegges mindre vekt: For det første vil et velfungerende internasjonalt kapitalmarked innebære at kapitaleieres bosted er irrelevant for beslutningen om å investere i Norge eller i utlandet, og slik sett ikke behøver å påvirke kapitaltilgangen i Norge. For det andre antas det at kapitaleiere, i motsetning til selskapene de er i investert i, er atskillig mindre mobile.

Disse medlemmene viser til at eksistensen av «home bias», som innebærer at investorer har en preferanse for å investere i eget hjemland, vil gjøre at kapitaltilgangen i Norge svekkes dersom kapitaleiere velger å flytte ut. Eksistensen av «home bias» er et empirisk spørsmål som er vanskelig å adressere, og utvalget har vist til studier som indikerer at det er lite «home bias» i Norge. Disse medlemmene vil imidlertid påpeke at dette er studier som i første rekke beskriver eierskapsstrukturer slik de fremstår i Norge og andre land i dag. Disse studiene adresserer imidlertid ikke det sentrale spørsmålet, nemlig hva som driver investorenes beslutningsvalg, og hvilken rolle geografi spiller.

Disse medlemmene vil videre vise til at antakelsen om at kapitaleiere ikke er mobile er vanskelig å se at står seg i dag. Disse medlemmene ønsker særskilt å peke på tallene for utflytting det siste året. De ønsker samtidig å peke på at flyttestrømmene tilbake til Norge av formuende personer må sees i lys av dagens skatteregler som gjør det mulig å flytte ut for en kortere periode, realisere kapitalinntekter, og deretter flytte tilbake. Disse medlemmene viser til det samlede utvalgets forslag om å stramme inn på reglene om utflyttingsskatt, og viser til at en mulig konsekvens av dette kan bli at kapitaleiere som flytter ut, velger å forbli ute, eller velger å bosette seg i utlandet snarere enn i Norge i en etableringsfase.

Disse medlemmene vil understreke at det er få empiriske analyser som adresserer betydningen av formuesskatt for individers flyttebeslutning, og at dette samtidig må sees i lys av at det i dag er svært få land som har formuesskatt. Disse medlemmene vil samtidig peke på at det sentrale spørsmålet her er om skatt påvirker individers mobilitet. Akcigit et al (2016) analyserer mobiliteten til særlig suksessrike oppfinnere og betydningen av skatt. De finner at mobiliteten til oppfinnere klart påvirkes av marginalskattene de står overfor. Kleven et al (2013) studerer betydningen av skatt for mobiliteten til suksessrike fotballspillere og finner også at skatt er avgjørende. I sum indikerer dette at ressurssterke individers valg av land påvirkes av skattenivå. Disse medlemmene vil peke på at utflytting reduserer skatteprovenyet knyttet til den residensbaserte kapitalbeskatningen og således reduserer handlingsrommet i statsfinansene.

Disse medlemmene viser videre til at formuesskatten de siste tiårene har vært gjenstand for stadige endringer. Disse medlemmene ønsker å understreke at dette bryter med et viktig prinsipp for utformingen av skattesystemet, jf. 5.3.6, nemlig betydningen av stabile og forutsigbare skatteregler.

På denne bakgrunn mener disse medlemmene at formuesbeskatningen må trappes ned og at alle formuesobjekter får betydelig redusert effektiv skattesats.

10.3 Arveskatt

10.3.1 Innledning

Den norske arveavgiften ble avviklet i 2014, og hadde før dette en lang historie som del av det norske skattesystemet siden den ble innført gjennom en forordning i 1792. Arveavgiften ble tradisjonelt hovedsakelig begrunnet med fiskale hensyn, og i den skatteevne som generelt ligger i mottak av arv og gaver, se blant annet NOU 2000: 8 Arveavgift. Også hensynet til å motvirke for sterk kapitalkonsentrasjon, samt dens bidrag til mindre ulikhet, har begrunnet avgiften. Særlig har et ønske om å jevne ut formue som ikke er et resultat av egen innsats vært trukket frem. Dette hensynet har i de senere år fått stadig større plass i begrunnelsen av arveskatter internasjonalt. Blant annet OECD (2021) fremhever at «Inheritance taxes can [ …] be justified to enhance equality of opportunity.»

I punkt 10.2.7 konkluderte utvalget med at formuesskatten bør reduseres og delvis erstattes av en ny skatt på arv. I dette punktet drøfter utvalget nærmere virkningene av en arveskatt, og hvordan en slik skatt bør utformes.

Mange land har en generell gaveskatt, eventuelt med unntak for gaver som inngår i arveavgiftsgrunnlaget, blant annet Danmark, Finland og Island. Norge er ett av relativt få land som verken skattlegger arv eller gaver (utover gaver i arbeidsforhold). OECDs anbefalinger og erfaringer fra andre land drøftes i punkt 10.3.3.

Skattlegging av arv har flere positive effektivitetsvirkninger sammenlignet med de fleste andre skatteformer, og er også gunstig fra et fordelingsperspektiv. Arveskatt og effektivitet, og arveskatt og ulikhet, drøftes i henholdsvis punkt 10.3.4 og 10.3.5.

Grunnlaget for en arveskatt sammenfaller delvis med både formuesskatt og inntektsskatt på kapitalgevinster. Det er likevel forskjeller mellom disse skatteformene, noe som kan forsvare at alle de tre skatteformene inngår i skattesystemet.

Når det gjelder formuesskatten, omfatter den i utgangspunktet de samme aktiva som en arveskatt (selv om reglene kan være utformet forskjellig). Forskjellen mellom arveskatt og formuesskatt ligger i at skatteformene treffer dels ulike personer, og dels forskjellige faser av kapitaloppbygging over livsløpet. Egenopptjent formue vil ikke inngå i en arveskatt. I tillegg kan arveskatten i noen tilfeller treffe mer presise skattegrunnlag enn formuesskatten, fordi enkelte formuesobjekter, for eksempel immaterielle verdier, kan være lettere å verdsette for arveskatteformål. Til forskjell fra en inntektsskatt på gevinster blir arveskatt ilagt netto utgangsverdi av kapitalbeholdningen uten fradrag for inngangsverdien (pris på anskaffelsestidspunktet). En arveskatt vil også omfatter flere aktiva enn kapitalgevinster, ved at også kontanter og bankinnskudd inngår i skattegrunnlaget.

En arveskatt kan derfor fange opp skattegrunnlag som ikke utnyttes fullt ut gjennom inntektsskatt eller formuesskatt, noe som dermed muliggjør lavere satser til en gitt total skatteinntekt. Forholdet mellom skatt på arv og andre skatter på kapital drøftes i punkt 10.3.7.

Erfaringer fra både Norge og andre land har vist at det kan være krevende å utforme en skatt på arv som fanger opp den reelle formuesoverføringen mellom generasjoner. Tilpasninger og omgåelse, særlig fra de som har store formuer, bidrar til at skatteinntekten fra arveskatter har vært beskjeden sammenlignet med andre skatter på kapitalbeholdninger. Ved innføring av en ny skatt på arv er det viktig at skatten utformes slik at den i størst mulig grad motvirker uheldige tilpasninger og omgåelser. Arveskatt og tilpasningsmuligheter drøftes i punkt 10.3.6.

10.3.2 Tidligere og gjeldende regler

Arveavgiften

I Norge ble arveavgiften avviklet fra og med inntektsåret 2014. Etter lov om avgift på arv og visse gaver av 19. juni 1964 nr. 14 (arveavgiftsloven) omfattet skatteplikten i utgangspunktet all arv, unntatt arv til ektefeller og samboere og til norske stiftelser med allmennyttig formål. Gaver til nærmeste arving, og slektning av disse i rett nedstigende linje, var også avgiftspliktig. Innenfor et årlig fribeløp per mottaker, tilsvarende halvparten av folketrygdens grunnbeløp, var gaver fra én giver generelt avgiftsfrie. En del typer gaver falt utenfor fribeløpet, blant annet gaver i form av fast eiendom og ikke-børsnoterte aksjer. Det var mottakeren av arv eller gave som var skattepliktig. Hvis det var flere arvinger, var disse solidarisk ansvarlige for innbetaling av den samlede arveavgiften (ved privat skifte av dødsbo).

Arveavgiftsloven bygget på at avgiftsplikten inntrådte ved rådighetservervet, dvs. når rådigheten over arvemidlene ble ansett for å ha gått over på arvingen/mottaker. Også verdsettelsen av midlene var knyttet til dette tidspunktet.

For å fastsette avgiftsgrunnlaget var hovedregelen at markedsverdien (antatt salgsverdi) skulle legges til grunn. Det var tilfelle eksempelvis for bankinnskudd og børsnoterte aksjer, mens det var særlige verdsettelsesregler for ikke-børsnoterte aksjer. Ikke-børsnoterte aksjer ble verdsatt til skattemessig verdi, som generelt var satt lavt, og deretter fratrukket rabatt. Rabatten var 40 pst. de siste årene med arveavgift, begrenset oppad til et beløp på 10 mill. kroner. På andre kapitalobjekter skulle de skattepliktige etter loven oppgi markedsverdi, men det er antatt at det trolig var utbredt grad av undervurdering ved verdifastsettingen, og oppgitte verdier ble sjelden etterprøvd. Blant annet er det grunn til å anta at verdsettelse av fast eiendom som ble overført til arvinger uten å være fritt omsatt, i stor grad bidro til å trekke ned avgiftsgrunnlaget. Slik undervurdering ble imidlertid motvirket i tilfeller der det var flere arvinger og eiendommen ikke skulle overtas av alle arvingene i samme forhold som arveforholdet. I slike tilfeller hadde arvingene som ikke skulle overta eiendommen, insentiv til å sette verdien høyest mulig.

Avdødes gjeld og forpliktelser kom til fradrag i bruttogrunnlaget, slik at arveavgiften fungerte som en skatt på nettoformue ved generasjonsskifter.

Arv og gaver inntil 470 000 kroner var fritatt for arveavgift. Fribeløpet gjaldt summen av arv og gaver til én mottaker over livsløpet fra hver giver/arvelater. Sett fra giverens side, kunne skatten dermed reduseres ved å fordele arven på flere mottakere, men ikke ved å dele opp arven til samme mottaker gjennom flere forskudd (utover det årlige fribeløpet). Ektefeller var regnet som to arvelatere, slik at ett barn kunne motta inntil 940 000 kroner skattefritt til sammen fra foreldrene (utover årlige gaver innenfor folketrygdens grunnbeløp). Satsen avhang av hvor nærstående mottakeren var til arvelateren eller giveren. For barn og foreldre var satsen 6 pst. mellom 470 000 kroner og 800 000 kroner og 10 pst. på det overskytende. De samme innslagspunktene gjaldt for andre mottakere, mens satsene var henholdsvis 8 pst. og 15 pst.

Når det gjaldt arveavgiftens internasjonale utstrekning, var hovedregelen at arveavgift var pliktig til Norge når arvelater/giver ved døds-/gavetidspunktet var bosatt i riket eller var norsk statsborger. Dersom arvelater var norsk statsborger og fast bosatt i utlandet, og skatt på arv ble betalt i utlandet, skulle arveavgift til Norge likevel ikke betales av arv. Mottakers bosted eller statsborgerskap hadde ikke betydning.

I utgangspunktet hadde det ikke betydning hvor i verden arve- eller gavemidlene befant seg. Også eiendeler i utlandet var omfattet av avgiftsplikten i Norge. Dette gjaldt likevel ikke for fast eiendom og anlegg i andre stater når slike eiendeler ble arvebeskattet der. Hvor arvelater/giver ikke var bosatt i Norge og heller ikke norsk statsborger, oppsto det avgiftsplikt i Norge for fast eiendom og anlegg i Norge.

Selv om arveavgiften baserte seg på arvelater/givers tilknytning til Norge, var subjektet for arveavgiften (altså den avgiftspliktige) mottaker av midlene.

Skattlegging av arve- og gaveoverføringer i inntektsskatten

Arv eller gave regnes ikke som skattepliktig inntekt for mottaker, jf. skatteloven § 5-50, tredje ledd. Overføring av formuesobjekter ved dødsfall eller gaveoverføring regnes heller ikke som realisasjon, jf. § 9-2, tredje ledd. Dette er gjeldende rett i dag, og var det også før arveavgiften ble opphevet i 2014.

Før 2014 ble som hovedregel den skattemessige inngangsverdien for mottaker som ervervet en gjenstand ved arv eller gave satt til omsetningsverdien, oppad begrenset til arveavgiftsgrunnlaget. Regelen innebar at det ikke ble kontinuitet i skattleggingen når tidligere og ny eier ble sett i sammenheng, såkalt skattemessig diskontinuitet. Sett i sammenheng med at overføringen som hovedregel ikke medførte skattlegging hos tidligere eier, ble urealisert verdistigning i arvelater/givers eiertid dermed skattefri (med unntak for uttaksreglene for gaver).

Samtidig som arveavgiften ble avviklet, ble det innført en ny hovedregel om skattemessig kontinuitet ved arve- og gaveoverføringer i 2014, jf. Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014) kapittel 5. Skattemessig kontinuitet innebærer at mottaker overtar sin forgjengers skattemessige verdier og posisjoner, herunder trer inn i de inngangsverdier og avskrivningsgrunnlag som gjaldt for arvelater/giver, jf. skatteloven § 9-7. Dette innebærer blant annet at verdistigning i arvelater/givers eiertid inngår i gevinst som skattlegges når arvingen/gavemottaker selger eiendelen. For overføring av aksjer, og andeler i selskap med deltakerfastsetting, ble et kontinuitetsprinsipp innført allerede i 2005, i forbindelse med innføring av aksjonærmodellen og deltakermodellen.

Det gjelder unntak fra kontinuitetsprinsippet for arv eller gave av bolig, fritidsbolig og (med visse begrensinger) alminnelig gårdsbruk/skogbruk, forutsatt at arvelater/giver kunne ha solgt skattefritt på døds-/gavetidspunktet. Unntaket innebærer at arvingen/gavemottakers inngangsverdi på egen bolig og fritidsbolig fortsatt skal settes til omsetningsverdi på arve-/gavetidspunktet hvis arvelater/giver kunne ha solgt eiendommen skattefritt på dette tidspunktet. Derav følger at verdistigning i arvelaters eller givers eiertid blir fritatt for gevinstbeskatning.13 Samtidig innebærer unntaket at arving/gavemottaker ikke kan påberope seg arvelaters/givers bo- og eiertid (se nærmere om gevinstbeskatningsreglene for bolig og fritidsbolig i punkt 11.6.1.) Det betyr at eventuelle verdiendringer på eiendommen i mottakerens egen eiertid kan føre til skattepliktig gevinst eller fradragsberettiget tap på dennes hånd etter de alminnelige reglene.

10.3.3 OECDs anbefalinger og erfaringer fra andre land

Erfaring fra Norge og andre land har vist at inntektene fra skatt på arv er relativt beskjedne. Bare 0,5 pst. av samlede skatteinntekter kom fra skatt på arv og gaver i 24 OECD-land som hadde slike skatter i 2018. Fra flere land er det indikasjoner på omfattende skattetilpasning og til dels unndragelse for å redusere arveskatt. OECD (2021) finner imidlertid at skatteplanleggingen først og fremst skyldes utformingen av skatt på arv, og mener det bør være mulig å forbedre systemene slik at omfanget av tilpasninger reduseres betydelig. Blant annet peker OECD på at de fleste land ikke har systemer for verdsettelse av fast eiendom, og at en del land mangler lovgivning for å fange opp gaver som ytes som forskudd på arv.

Arveskattene i ulike land har flere likhetstrekk, men også betydelige forskjeller. Et hovedskille går mellom en mottakermodell, slik de tidligere norske reglene var basert på, og en bomodell. Mottakermodellen (også omtalt som arveloddsmodellen) innebærer at skatten ilegges hver enkelt av mottakerne etter at arven er fordelt. I bomodellen legges skatten på eiendelene (fratrukket gjeld) i boet før fordeling til arvingene. Bomodellen kan være enklere å administrere fordi det bare er én skattepliktig ved hvert generasjonsskifte. Men hvis man velger å differensiere satsen etter hvem som er arvinger i boet, må skatten beregnes på hver enkelt mottaker også i en bomodell. Fordelingshensyn trekker i retning av en mottakermodell, særlig ved at tidligere arv og gaver kan inngå i skattefastsettingen for hver person. Blant annet derfor anbefaler OECD at land velger en mottakermodell. Bomodellen har blitt benyttet i hovedsak av angelsaksiske land, og flere av disse har etter hvert avviklet arveavgift. Av OECD-land er det i dag bare Danmark, Island, Storbritannia og USA som helt eller delvis har en bomodell.

Det er i dag 24 OECD-land som har skatt på arv, og tolv som ikke har skatt på arv, hvorav to aldri har skattlagt arv. I Canada blir arv skattlagt ved at dødsfall anses som realisasjon og at kapitalgevinst hos arvelater blir ansett som inntekt for dødsboet. Sverige hadde arve- og gaveskatt frem til 2004. Bunnfradraget var beskjedent (bl.a. SEK 70 000 for voksne barn), og satsen var enten 10 eller 30 pst., med høyere innslagspunkt for nære slektninger. Arv til ektefelle var ikke fritatt. Dersom en mottaker døde innen ti år, var det mulig å få en forholdsmessig tilbakebetaling av skatten etter levetid (10 pst. avkortning for hvert år kortere levetid). Da arve- og gaveskatten ble fjernet, anslo Skatteutskottet (2004) et varig bortfall av skatteinntekter på omtrent SEK 2,6 mrd. årlig.

Irland skattlegger arv og gaver («capital acquisitions tax»). Satsen er 33 pst., mens bunnfradraget avhenger av hvor nærstående mottakeren er til arvelater/giver. Bunnfradraget gjelder per mottaker over livsløpet. For arv/gave fra foreldre er bunnfradraget EUR 335 000. Det irske finansdepartementet har anslått skatteinntekten til i overkant av EUR 220 mill. i 2022.

Danmark skattlegger dødsbo med 15 pst. etter fradrag av et fribeløp, som i 2022 er DKK 312 500. Arv til ektefelle og veldedige organisasjoner er fritatt. Andre mottakere enn foreldre og barn må som hovedregel betale tilleggsavgift på 25 pst. for hele beløpet de arver. Dermed kan skatten til sammen komme opp i 36,25 pst. For gaver som ikke omfattes av dødsbo, har Danmark en gaveavgift. Hovedregelen er at gaver til ektefelle er fritatt, mens annen nær familie har årlig fribeløp på DKK 69 500 og betaler 15 pst. skatt av det resterende. Gaver utenfor nær familie og dessuten mellom søsken, regnes som skattepliktig inntekt. Mindre gaver, såkalte «lejlighedsgaver», er generelt fritatt. For 2023 anslår Skatteministeriet at skatteinntekten av dødsbo og gaver blir DKK 5,5 mrd.

Island bruker også en bomodell, med en sats på 10 pst. Det er et fribeløp på ISK 5 255 000 (omtrent NOK 400 000) per dødsbo, mens hele gavebeløpet beskattes ved forskudd på arv. Gjenlevende ektefelle eller samboer er fritatt fra skatt, men det er ingen differensiering etter nærhet til arvelater for øvrig.

Finland legger arveskatt på mottakeren. Også arv fra ektefelle eller registrert partner inngår. Det er et fribeløp på EUR 20 000 per mottaker og arveoppgjør. Satsen avhenger av slektskap til arvelater og mottatt beløp. De mest nærstående (i hovedsak ektefelle, barn og foreldre) betaler fra 7 pst. i flere trinn opp til 19 pst. for arv over EUR 1 mill. Andre betaler fra 19 pst. ved det laveste innslagspunktet, i tilsvarende trinn opp til maksimalt 33 pst. Ved overdragelse av landbruks- og næringsvirksomhet er det mulig å søke om nedsatt eller utsatt betaling. Det kan innvilges skatteutsettelse i avdrag over maksimalt ti år. I tillegg har Finland generell gaveskatt. Mottakeren beskattes for alle gaver fra samme giver som summerer seg til over EUR 5 000 innenfor en treårsperiode. Satsen avhenger av slektskap til giver og beløp. Nære slektninger betaler fra 8 pst. i flere trinn opp til 17 pst. over EUR 1 mill. Andre betaler fra 19 pst. ved det laveste innslagspunktet, i tilsvarende trinn opp til 33 pst. over EUR 1 mill. Ifølge statsbudsjettet er skattene på arv og gaver anslått å innbringe totalt EUR 855 mill. i 2022, hvorav omtrent 20 pst. fra gaveskatten. Lempninger ved generasjonsskifter anslås å medføre skatteutgifter på EUR 140 mill.

10.3.4 Arveskatt og effektivitet

Arveskatt er en skatt på netto formue som overføres mellom personer, normalt fra en avdød (arvelater) til arvingene. Skattegrunnlaget er i utgangspunktet det samme som for formuesskatten, dvs. brutto formue verdsatt til markedsverdi med fradrag for gjeld. Formuesskatt betales av personer årlig på hele nettoformuen, mens arveskatt kreves på formuesøkningen fra arv det året overføringen finner sted. For hvert kapitalobjekt (f.eks. en bolig) vil arveskatt dermed normalt inntre sjeldnere og fordeles på flere skattepliktige enn formuesskatten (fordi det ofte er mer enn én arving). Generelt er satsene høyere for arveskatt enn formuesskatt. Disse ulikhetene medfører at arveskatt, selv om skattegrunnlaget er langt på vei det samme over tid som for formuesskatt, har virkninger som skiller seg fra formuesskatt på flere måter.

Skatt på arv kan påvirke atferd både hos de som har formue (arvelatere i fremtiden) og de som mottar eller forventer å motta arv. For mottakerne vil arveskatt redusere formuesoverføringen, og dermed svekke virkninger som arv kan ha på arbeid og sparing. Studier fra flere land, for amerikanske data blant annet Holtz-Eakin mfl. (1993) og Brown mfl. (2020), viser at arv reduserer arbeidstilbudet hos mottakerne. På svenske skattedata fant Elinder mfl. (2012) at mottak av arv reduserer arbeidsinntekten, og i større grad for eldre enn yngre mottakere. Videre indikerer resultatene fra den svenske studien at forventninger om arv gir lavere arbeidsinntekt også i årene før overføringen.

Bø mfl. (2019) finner på data for hele den norske befolkningen fra 1997 til 2010 en signifikant reduksjon i arbeidsinntekten til personer som arver mer enn en gjennomsnittlig stor arv, i størrelsesorden 7 til 10 pst. Virkningen er størst i de første to til tre årene etter arven, men også så lenge som seks år etter er det en signifikant negativ effekt. Unge arvemottakere og mottakere nær pensjonsalder reduserer arbeidstilbudet mest, og enslige mer enn gifte med små barn. Å skattlegge arven reduserer formuesoverføringen etter skatt og dermed også den negative virkningen av arv på arbeidstilbudet fra mottakerne. I tillegg til virkningen på arbeidstilbudet, finner noen studier indikasjoner på at mottakerne av arv reduserer sparingen, blant annet Joulfaian (2006) og Elinder mfl. (2012).

Også for innehaverne av formue, som før eller siden kommer til å bli arvelatere (gitt at formuen vedlikeholdes), kan arveskatt påvirke valg mellom forbruk og sparing. Motivet for å etterlate arv er avgjørende for virkningen av arveskatt på formuesforvaltningen, og det er vanlig å skille mellom tilfeldig og planlagt arv. Mye arv oppstår uten at det er planlagt fra arvelaters side. Det kan ha ulike grunner, blant annet sparing for trygghet i egen alderdom (og ikke med tanke på arv), dødsfall som inntrer plutselig og uventet, eller rett og slett uvitenhet om egen formue. Slike tilfeller som fører til tilfeldig arv, vil generelt ikke være påvirket av en arveskatt, jf. Gale og Slemrod (2001).

Personer med formue er ofte opptatt av hvor mye de kommer til å overføre til neste generasjon, spesielt egne barn. Det kan være betinget av ulike motiver. Noen foreldre tar hensyn til barnas preferanser, muligheter og behov, når de skal ta sine beslutninger om forbruk og sparing over livsløpet. Foreldre kan også overføre arv i den hensikt å oppnå egne fordeler, blant annet for å sikre seg ytelser på sine gamle dager. Uansett hva som er arvemotivet, vil beskatning redusere avkastningen av å spare for å overføre formue til neste generasjon (substitusjonsvirkning), som isolert sett trekker i retning av mindre sparing og økt forbruk blant de som planlegger å etterlate seg arv.

Dersom den avgivende generasjonen er opptatt av størrelsen av fremtidig arv, vil beskatning trekke i retning av at de arbeider mer for å sikre en tilstrekkelig stor arv etter skatt (inntektsvirkning). For eksempel kan foreldre utsette pensjoneringstidspunktet i den hensikt å bygge opp en større formue som barna vil arve. Dersom mye av formuesoverføringen gjennom arv er planlagt, vil arveskatten påvirke valg mellom forbruk og sparing, men det er ikke uten videre gitt om virkningen er negativ eller positiv. Hvis substitusjonsvirkningen dominerer kan høy arveskatt føre til redusert arbeidsinnsats og sparing, som vil være negativt for økonomien, mens det vil være motsatt dersom inntektsvirkningen dominerer. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10) drøftet virkninger av den tidligere arveavgiften og kom til at det ikke finnes empirisk grunnlag for å trekke klare konklusjoner når det gjelder hvilke arvemotiv som er dominerende i Norge, og dermed hvilke virkninger arveavgiften har på økonomiens virkemåte.

En arveskatt vil kunne påvirke økonomien gjennom tilpasninger både hos personer med formue (fremtidige arvelatere) og hos personer som har mottatt eller venter å motta arv. For mottakerne viser ulike studier ganske entydig at arveskatt har positive effektivitetsvirkninger (økt arbeidstilbud og indikasjoner på økt sparing), mens det er større usikkerhet om hvorvidt, og eventuelt hvordan, arvelaterne vil tilpasse seg. Skatt på arv som er tilfeldig, vil ikke medføre samfunnsøkonomisk uheldige tilpasninger hos arvelatere. Selv om det ikke er grunnlag for å trekke klare konklusjoner om totalvirkningen, fremstår arveskatt som en relativt effektiv skatt sammenlignet med mange andre skatter. Ut fra en samlet vurdering av offentlig finansiering, konkluderer for eksempel Akgun mfl. (2017) og OECD (2021) med at bruk av arveskatt vil bidra positivt til effektivitet i økonomien sammenlignet med de fleste andre skatteformer.

10.3.5 Arveskatt og ulikhet

Fordelingsvirkningene av skatt på arv avhenger både av hvem som arver og hvordan skatten er utformet. Hvis mottakerne har relativt høy inntekt eller formue i utgangspunktet, vil formuesoverføringen gjennom arv forsterke ulikhet – mens det motsatte vil være tilfelle dersom arv jevnt over tilfaller personer med mindre formue enn det arvelaterne hadde. Den tidligere arveavgiftstatistikken viser at mottatt arv var relativt jevnt fordelt etter inntekt, mens personene med de største formuene mottok mest arv. Mottatt arv synes likevel å ha vært jevnere fordelt enn resten av formuen. I den forstand kan arv sies å ha bidratt til redusert formuesulikhet, jf. Thoresen mfl. (2001). Merk at det gjaldt mellom personer som mottok skattepliktig arv, mens det var mange som ikke arvet eller mottok mindre beløp.

På kort sikt bidrar arv til å utjevne relative formuesforskjeller, men til å øke absolutte forskjeller. Sammenhengen skyldes at rike arver mindre som andel av eksisterende formue (slik at den relative forskjellen reduseres), men i beløp mer enn grupper med lavere formue (slik at den absolutte forskjellen øker). Det fremkommer av tallene fra den tidligere arveavgiftstatistikken i Norge, og bekreftes av studier på arv i USA (bl.a. Wolff og Gittleman, 2014) og flere europeiske land, herunder fra Sverige (Elinder mfl., 2018) og Danmark (Boserup mfl., 2016).

Virkningen av arv på reduksjon av formuesulikhet vil imidlertid avta over tid. For mange med liten eller midlere formue vil arven etter hvert medgå til forbruk, og følgelig vil disse i stor grad bli værende i den nedre eller midtre delen av formuesfordelingen. Nekoei og Seim (2021) finner fra Sverige at den utjevnende virkningen av arv på relativ formuesulikhet er forsvunnet ti år etter arvetidspunktet. Arvinger i nedre 99 pst. av formuesfordelingen uttømmer så godt som all arvet formue i løpet av det første tiåret. Det foreligger ikke tilsvarende studier fra Norge av hvordan arv forvaltes over tid, men det er rimelig å anta at arvet formue har en lignende virkning som i våre naboland.

En skatt på arv vil nødvendigvis utjevne forskjeller mellom de som arver mye og de som mottar lite eller ingen arv. Skatten kan også utformes slik at den virker ytterligere omfordelende mellom de som mottar arv. Med et bunnfradrag (innslagspunkt) og progressive satser er det mulig å unngå skatt på arv som i hovedsak går til forbruk, slik at arveskatten i det vesentlige treffer høye arvebeløp som vil kunne bidra til oppbygging av store formuer. OECD (2021) viser med regneeksempler at en arveskatt kan redusere formuesakkumulasjon over flere slektsledd, og at progressivitet forsterker virkningen.

Den tidligere arveavgiften kan ikke sies å ha vært et kraftfullt virkemiddel for utjevning. For det første var progressiviteten beskjeden, slik at den gjennomsnittlige satsen ikke ble mye høyere for store enn midlere arvebeløp. For det andre og kanskje viktigere, reflekterte skattemessige verdier i begrenset grad den reelle formuesoverføringen. Det skyldes muligheter til å overføre verdier gjennom ikke-børsnoterte aksjer og andre typer verdipapirer som ikke er notert på børs, samt lav verdsettelse av eiendom og løsøre som i liten grad ble etterprøvd. Personer som i utgangspunktet hadde stor formue, kan også ha hatt større muligheter til å tilpasse overføringen slik at den reelle formuen ble verdsatt lavt. Dette kan ha redusert arveavgiftens omfordelende egenskaper.

En arveskatt, selv om den er ufullkommen, vil redusere formuesoverføringen fra arvelater til mottaker – og utjevner dermed mulighetene eller utgangspunktet personer har i livet uavhengig av familiebakgrunn. Arv består av formue som noen andre, vanligvis foreldrene eller slektsledd før dem, har bygd opp. Skatt på arv innebærer nødvendigvis økt beskatning av formue som en person ikke selv har bygd opp eller forvaltet – og relativt mindre skatt på formue som er betinget av egeninnsats. Det er ingen andre skatter som like direkte som arveskatt støtter opp om et meritokratisk syn, det vil si at personer skal belønnes ut fra egne evner og ferdigheter.

10.3.6 Arveskatt og tilpasningsmuligheter

10.3.6.1 Innledning

En vanlig innvending mot en arveskatt er at den kan være lett å omgå. Det er uomtvistet at reglene slik de var utformet i arveavgiftsloven av 1964 ga mulighet til flere tilpasninger. Et sentralt spørsmål når en vurderer en eventuell gjeninnføring av en skatt på arv, er dermed om reglene kan utformes slik at omgåelsesmulighetene blir vesentlig mindre. I dette punktet drøfter utvalget noen sentrale omgåelsesmuligheter som forelå etter den tidligere norske arveavgiftsloven, og hvilke muligheter det er til å redusere omgåelsene ved alternative utforminger av et eventuelt nytt regelverk.

10.3.6.2 Regler for å motvirke omgåelsesmuligheter som også forelå i den tidligere arveavgiftsloven

Først er det grunn til å fremheve at også arveavgiftsloven av 1964 inneholdt en del regler som uttrykkelig tok sikte på å motvirke nærliggende omgåelsesmuligheter.14 Blant annet gjaldt avgiftsplikten også for gaver til potensielle arvinger, begrunnet i at arveavgiftsplikten uten slike regler ville være enkel å omgå gjennom overføring av verdiene mens arvelater levde. Som forlengelse av dette gjaldt det såkalte sammenleggingsprinsippet: For gavemottaker/arving som mottok flere gaver og/eller både gaver og arv fra samme giver/arvelater, skulle det tas hensyn til tidligere gaver ved beregningen av avgiften.

Mer spesielle regler hadde til formål å forebygge at avgiftsplikt ble søkt unngått ved å gi gaver via selskaper og stiftelser o.l. Gaver til selskap o.l. eid eller kontrollert av givers arvinger var avgiftspliktig, og gaver fra slike selskaper skulle anses som gave fra aksjonæren. Dersom det ikke ble beregnet avgift på det tidspunktet en stiftelse e.l. mottok et tilskudd, skulle utdeling fra stiftelsen anses som gave fra den som ga tilskuddet til stiftelsen.

Loven hadde også en regel mot tilfeller der en person betalte en annen for at denne skulle gi gaver, typisk til førstnevntes arvinger. Denne bestemmelsen omfattet også tilfeller hvor to (eller flere) personer avtalte å gi gaver til hverandres arvinger.

Med til bildet hører også at loven opererte med et omfattende gavebegrep, og det var ikke noe vilkår at det forelå gavehensikt hos yteren.

Utvalget påpeker at denne type regler også vil være viktige ved en eventuell gjeninnføring av skatt på arv.

10.3.6.3 Sentrale tilpasningsmuligheter etter den tidligere arveavgiftsloven og mulige konsekvenser for en ny arveskatt

Tilpasninger som følge av ulikheter i verdsettelsesregler og -praksis

Etter den tidligere arveavgiftsloven var det forskjellige verdsettelsesregler og -praksis for ulike objekter, noe som ga muligheter for tilpasninger.

Et viktig eksempel her er en særregel som gjaldt verdsettelse av aksjer i ikke-børsnoterte selskaper og i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper.15 Slike selskapsandeler skulle verdsettes til 60 pst. av selskapets skattemessige verdier, begrenset oppad til 10 mill. kroner. Overskytende verdi inngikk i avgiftsgrunnlaget med 100 pst. Regelen innebar dermed lettelser i verdsettelsen i to etapper sammenlignet med lovens hovedregel om verdsettelse til omsetningsverdi: For det første skulle beregningen skje på grunnlag av de (formues)skattemessige verdiene i selskapene. Dette innebar blant annet at immaterielle verdier (som stort sett ikke er formueskattepliktige, se nærmere i punkt 10.2.3) ikke inngikk i arveavgiftsverdien av slike selskapsandeler, selv om hovedregelen ellers var at de inngikk i arveavgiftsgrunnlaget. Det ga en relativ lav verdsettelse av først og fremst næringseiendommer i arveavgiften, fordi lav verdsettelse for formuesskatteformål ble videreført til verdsettelsen i arveavgiften. For det andre innebar særreglene at bare 60 pst. av formueskatteverdien skulle være arveavgiftspliktig opptil 10 mill. kroner.

Bestemmelsen om verdsettelse av unoterte selskapsandeler ble vedtatt i etterkant av skattereformen i 1992 og var da i det vesentlige begrunnet i nokså spesielle forhold knyttet til reformen. I senere diskusjoner har bestemmelsen ofte blitt begrunnet med hensynet til å lette generasjonsskifter i familieforetak. Den er imidlertid lite treffsikker ved at den gjaldt alle ikke-børsnoterte aksjer og selskapsandeler, uansett om selskapet i noen rimelig forstand kunne anses som familieforetak. Videre gjaldt den kun selskapsandeler og ikke enkeltpersonforetak. Dette ga også insitament til å omdanne enkeltpersonforetak til aksjeselskap før generasjonsskifte ble gjennomført.

Utvalget peker på at tilpasninger kan begrenses ved å ha like regler for verdsettelse av ulike objekter. Utvalget viser blant annet til at det ikke er gode grunner for å ha særlige regler om verdsettelse av aksjer i ikke-børsnoterte selskaper og selskaper med deltakerfastsetting. Samtidig kan praksis for verdsettelse bli bedre ved å ta i bruk nye metoder og verktøy. Bedre verdsettelsesmetoder for blant annet bolig (se punkt 10.2.6.3) vil bidra til dette. Det er imidlertid ikke mulig å utvikle like treffsikre metoder for alle typer av formuesobjekter.

Verdsettelse av eiendeler etter en ny arveskatt trenger for øvrig ikke alltid følge samme fremgangsmåte som i formuesskatten. Selv om det skulle vise seg vanskelig å etablere gode verdsettelsesmetoder for ikke-børsnoterte selskaper for formuesskatteformål, vil det likevel kunne være mulig å verdsette slike selskaper bedre for arveskatteformål. Det finnes allerede metoder for å verdsette unoterte selskaper som benyttes i ulike sammenhenger, som også kan benyttes ved beregning av et arveskattegrunnlag. Herunder vil det ofte bli foretatt en verdsettelse av ikke-børsnoterte selskaper ved arvefall og generasjonsskifter, i forbindelse med fordeling av arv mellom ulike arvinger. Et poeng i denne sammenheng er også at verdsettelse for arveskatteformål normalt bare skjer én gang per generasjon, og at det derfor kan legges mer ressurser i verdsettelsen enn årlig for formuesskatteformål.

Tilpasninger ved valg av tidspunkt for overføring mv.

Hvor giver/arvelater eide eiendeler som man ventet skulle stige mye i verdi (typisk fast eiendom), var det ikke uvanlig å overføre eiendommen til neste generasjon på et tidlig tidspunkt, slik at forventet verdistigning ikke ble rammet av arveavgift (ved dette generasjonsskiftet). For å lykkes, måtte gavemottakeren imidlertid ha fått overført den såkalte rådigheten til eiendelen.16 Dette kunne typisk komme på spissen ved overføring av fritidseiendom, der giveren forbeholdt seg en viss bruksrett. Bruksretten bidro ytterligere til å redusere den skattemessige verdien av eiendommen.

I de senere år av arveavgiftslovens levetid hadde den en regel om at et beløp tilsvarende ½ G per giver kunne overføres ved gave til gavemottakere hvert år. For eksempel kunne et barn motta til sammen 1 G fra foreldrene årlig, eller til sammen 3 G dersom alle foreldre og besteforeldre utnyttet regelen. Ordningen gjaldt ikke for overføring av fast eiendom eller selskapsandeler. En tilpasning her gikk ut på at for eksempel fast eiendom ble overført til barn mot fullt vederlag, men med forfall frem i tid, og at giver så etterga ½ G av dette beløpet hvert år, eller at gave av ½ G ble motregnet mot nedbetaling av kjøpesum. Slik ettergivelse ble omfattet av lovens gavebegrep, men var altså avgiftsfri etter den nevnte unntaksregelen.

Utvalget antar det av administrative og praktiske hensyn bør være en nedre grense for gaver som ikke omfattes av ny arveskatt, eller at normale leilighetsgaver og studiestøtte på annen måte skjermes, men har ikke vurdert nærmere hvordan dette best kan gjøres.

Omgåelser gjennom utflytting

En omgåelsesmulighet etter den tidligere arveavgiftsloven var at giver/arvelater flyttet fra Norge før gave ble ytt eller dødsfall inntrådte. Loven sikret et stykke på vei mot dette ved å knytte avgiftsplikten til Norge også til norsk statsborgerskap, ikke bare til bosted.17 Dette innebar at dersom en norsk statsborger flyttet fra Norge og deretter ytet en gave (uansett mottakerens bosted eller statsborgerskap), var gaven avgiftspliktig i Norge, forutsatt at vilkårene for gavebeskatning ellers var oppfylt. Ved arv etter dødsfall var loven litt mindre streng: Avgiftsplikten til Norge bortfalt hvis det var «svart arveavgift av de etterlatte midler i bostedslandet». Skulle man spare arveavgift ved slik utflytting (uten å oppgi statsborgerskapet), måtte arvelateren altså flytte til et land som hadde arveavgift, men lavere enn den norske.

Utvalget mener at det er viktig at en ny arveskatt utformes slik at den motvirker skattemotivert utflytting. Det innebærer at det bør utformes regler som sikrer at skatteplikten til Norge ikke umiddelbart bortfaller ved opphør av bosted i Norge. Dette kan gjøres ved også å knytte skatteplikten til statsborgerskap, slik den tidligere arveavgiftsloven gjorde. Slike regler kan eventuelt kombineres med regler om minimumsgrenser for antall år arvelater/giver må være utflyttet før skatteplikten opphører.

Det kan også vurderes om det i tillegg bør innføres en mer generell subsidiær regel om arveskatteplikt basert på mottakers bosted i Norge. Arveavgiftsutvalget drøftet spørsmålet om også mottakers bosted burde være avgjørende for avgiftsplikten, se NOU 2000: 8 punkt 12.4.4. Arveavgiftsutvalget påpekte at skatteevneprinsippet taler for at også mottakers bosted er relevant, men konkluderte likevel med at de ikke ville foreslå en slik regel. Dette ble blant annet begrunnet i administrative hensyn, samt at en slik regel lett kunne lede til dobbelt avgiftsberegning. Utvalget anbefaler at departementet vurderer nærmere om en slik regel bør innføres, herunder om begrunnelsen Arveavgiftsutvalget ga for å avvise en slik regel fremdeles står seg.

10.3.7 Forholdet mellom skatt på arv og andre skatter på kapital

Skatt på arv og formue legges i hovedsak på tilsvarende skattegrunnlag. Uten arveskatt vil kapitalgevinster i arvelaters eiertid skattlegges som inntekt, dog med viktige unntak for egen bolig, fritidsbolig og som hovedregel gårdsbruk/skogbruk. Umiddelbart kan det derfor synes unødvendig å skattlegge arv i tillegg til formuesskatt, slik Norge gjorde frem til 2013. Det er imidlertid viktige forskjeller mellom skatteformene. Grunnleggende skiller formuesskatten ikke mellom arvet formue og formue som er opparbeidet fra egen inntekt, mens skatt på arv per definisjon kun treffer arvet formue.

Arveskatt reduserer formuesoverføringen til en person, mens formuesskatt reduserer beholdningen som personen allerede eier. Riktignok vil arveskatt medføre en mindre formuesøkning enn ellers, men det gjelder formue mottakeren ikke tidligere har disponert. Å motta arv har likhet med å motta en inntekt uten oppofrelse, og den skattepliktige har derfor mulighet til å betale skatten uten å ha egen inntekt eller foreta låneopptak. Skatt på arv står seg derfor godt ut fra skatteevneprinsippet. Ved arv av et udelelig objekt, typisk en bolig eller bedrift, kan det stille seg annerledes sett fra mottakerens side. For de som ikke har en tilstrekkelig inntekt eller oppsamlede midler til å betale arveskatten, vil det være nødvendig å selge eller ta opp lån for å beholde objektet. Samfunnsøkonomisk vil det være lønnsomt at objektet tas over av noen med betalingsvillighet og økonomisk evne til videre drift eller disposisjon, mens det for den enkelte kan oppleves som et tap å ikke kunne beholde hele arven (selv om de kommer bedre ut enn uten arv). For å lette overtakelse av visse bedrifter foreslo Arveavgiftsutvalget at den avgiftspliktige skulle kunne betale avgiften i avdrag med like beløp over syv år med rentefri kreditt.

Hovedutfordringen ved både formuesskatten og en arveskatt er å verdsette objekter som ikke omsettes i et fritt marked (i skatteåret). Det gjelder spesielt objekter som fast eiendom, ikke-børsnoterte aksjer, immaterielle eiendeler og løsøre. Utfordringen kan på den ene siden være større for arveskatt enn formuesskatt fordi det normalt går mange år mellom hver skattebehandling av samme objekt eller formuespost. En fordel med årlig verdsettelse er blant annet muligheten for å sammenligne utviklingen i oppgitt verdi med den generelle verdiutviklingen på tilsvarende objekter, og at det gir økte kontrollmuligheter for skattemyndighetene når informasjon om verdsettelse mottas årlig. På den andre siden fordrer arveskatten kun én engangsverdsettelse per generasjon. Ved en slik engangsverdsettelse kan det være anledning til en grundigere og mer omfattende etterprøving enn ved en gjentatt, årlig grunnlagsfastsetting. Dessuten vil det ved et arveoppgjør ofte være flere skattepliktige som ikke nødvendigvis har sammenfallende interesser. For eksempel kan noen av arvingene ha interesse av at den reelle markedsverdien kommer frem, typisk de som arver en kontantoverføring. I slike arveoppgjør kan objekter bli omsatt i et fritt marked slik at den reelle verdien kommer frem.

Med etablerte metoder for årlig verdsettelse i formuesskatten, vil det i utgangspunktet være store fordeler ved å forbedre og samordne verdsettelsen med arveskatten. Med en videreføring av formuesskatten bør merkostnader ved å administrere en arveskatt kunne reduseres ved en slik samordning. Dette gjelder særlig for verdsettelse av fast eiendom, der det har skjedd betydelige forbedringer i verdsettelsesmetodene for formuesskatteformål de senere år, se punkt 10.2.6.3. For immaterielle eiendeler og ikke-børsnoterte aksjer vil fordelen av samordning bero på om en lykkes i å finne gode verdsettelsesmetoder for formuesskatteformål, se punkt 10.3.6.3.

Generelt vil færre skatter med høyere satser være mer vridende enn flere skatter med lavere satser. Det tilsier at det kan være mulig å oppnå mindre vridninger i økonomien dersom man bruker en arveskatt kombinert med lavere satser i formuesskatten, enn om man skaffer den samme skatteinntekten på formue med kun formuesskatt.

10.3.8 Utvalgets vurderinger og forslag

10.3.8.1 Begrunnelse for en arveskatt

Utvalget mener at det samlet sett er gode grunner for å gjeninnføre en skatt på arv.

Utvalget viser til drøftelsen i punkt 10.2.7, der det konkluderes med at formuesskatten bør reduseres og delvis erstattes med en skatt på arv. Som drøftelsene foran har vist, har en skatt på arv for det første positive effektivitetsvirkninger sammenlignet med de fleste andre skatteformer. Videre er skattlegging av arv gunstig fra et fordelingsperspektiv. Skattlegging av arv motvirker opphoping av formue i enkeltfamilier, og innebærer økt beskatning av formue som en person ikke selv har bygd opp, og relativt mindre skatt på formue som er betinget av egeninnsats. I tillegg kan det gjennom en skatt på arv være mulig å identifisere grunnlag som er vanskeligere å fange opp gjennom formuesskatten, fordi det for enkelte viktige formuesobjekter er lettere å finne korrekte beregningsgrunnlag for arveskatteformål.

10.3.8.2 Utformingen av en arveskatt

Skattegrunnlaget

Utvalget mener grunnlaget for en ny arveskatt bør være markedsverdien (omsetningsverdien) av arvede eiendeler med fradrag av gjeld, uten rabatter eller lavere verdsettelse av særskilte objekter.

Utvalget viser videre til at verdsettelsen for arveskatteformål i utgangspunktet bør samordnes med verdsettelsen i formuesskatten, med mindre det er mulig å finne mer treffsikre verdsettelsesmetoder i arveskatten, se nærmere i punkt 10.3.7.

Innslagspunkt og satsstruktur

Slik utvalget ser det, kan små og middels arve- og gavebeløp tilstrekkelig fanges opp gjennom formuesskatten og inntektsskatt på kapitalgevinster. Derimot mener utvalget at det er uheldig at store verdier kan overføres gjennom arv uten å komme til beskatning, og foreslår derfor å innføre en arveskatt med relativt høyt innslagspunkt. Med en slik utforming av arveskatten vil det bli færre saker som skal behandles, men med potensielt store skatteinntekter. Følgelig bør det kunne settes inn større ressurser i disse sakene enn ved årlig behandling av formuesskatt og inntektsskatt på gevinster.

Utvalget tar utgangspunkt i at en ny arveskatt vil ha samme avgrensning av hvilke gaver og arv som blir skattepliktige som etter den tidligere arveavgiftsloven.18 Etter den tidligere arveavgiften var innslagspunktene for arveavgift slik at arv til arvelaters barn (inkludert fosterbarn og stebarn) og foreldre ble ilagt en avgiftssats på 6 pst. fra 470 000 kroner, og 10 pst. over 800 000 kroner. For all annen arv var satsene hhv. 8 og 15 pst. etter tilsvarende innslagspunkter. Utvalget mener at en ny arveskatt bør basere seg på en lignende satsstruktur, slik at det er noe lavere satser for arv til arvelaters nærmeste arvinger. De laveste satsene bør imidlertid ikke bare gjelde for barn og foreldre, men også for nærmeste arving etter loven. Det vil sikre at for eksempel et barnebarn kan få den lavere satsen dersom arvelaters barn var gått bort ved arvefallet. Samtidig vil det ikke være mulig å oppnå lavere sats ved å hoppe over et ledd i arverekken. Utvalget foreslår at satsene i trinn 1 settes til hhv. 6 og 8 pst. For å styrke den omfordelende virkningen av arveskatten foreslår utvalgets flertall, alle unntatt Bettina Banoun, Karen Helene Ulltveit-Moe og Elin Sarai, at trinn 2 settes høyere enn i den tidligere arveavgiften: 15 pst. for nærmeste arving og 22 pst. for andre.

Utvalget mener at grunnlaget for innslagspunktene bør være summen av arv og arveskattepliktige gaver som en person mottar fra alle arvelatere over livsløpet. Dette vil være en endring i forhold til den tidligere arveavgiften, der innslagspunktene baserte seg på hva den enkelte person mottok fra hver arvelater. Et mottakerperspektiv vil bidra til å utjevne arv etter skatt mellom de som arver bare én person og de som mottar overføringer fra flere personer gjennom livet, og dertil hindre tilpasning gjennom oppsplitting av arv eller gaver. Høyere innslagspunkter for de som mottar arv fra bare én arvelater vil isolert sett redusere skatteinntekten sammenlignet med den tidligere arveavgiften. Rent fiskale hensyn bør likevel ikke være styrende for utformingen av arveskatten.

Utvalget foreslår at innslagspunktene for trinn 1 og 2 settes til hhv. 2,0 og 3,5 mill. kroner. Tabell 10.5 viser satsstrukturen etter flertallets forslag sammenlignet med arveavgiften i 2013. Innslagspunktene etter den tidligere arveavgiften er oppjustert med anslått formues- og gjeldsvekst til 2023, slik at disse er sammenlignbare med utvalgets forslag.

Med disse innslagspunktene beregnet per mottaker (uavhengig av antall givere av arveskattepliktig arv/gaver) anslås skatteinntekten til om lag 7 mrd. kroner etter innfasing, basert på anslått formue og gjeld i 2023. Det anslås at i størrelsesorden 20 000 personer vil betale arveskatt årlig, noe som vil være nær en tredjedel færre enn med den tidligere arveavgiften. Arvemottakere med i hovedsak én arvelater vil komme bedre ut enn med den tidligere arveavgiften opp til mottatt arv på omtrent 7 mill. kroner, men vil betale mer enn etter den tidligere loven ved samlet grunnlag som overstiger dette (fordi satsen i trinn 2 er høyere). De som mottar en betydelig arv fra to eller flere personer vil derimot betale minst like mye opp til 3,5 mill. kroner, og for høyere arvebeløp mer enn etter den tidligere arveavgiften.

Beregningene er basert på anslag for netto formue som arves i 2023, men med innslagspunkt etter full innfasing av ny arveskatt. Det første året med arveskatt anslås skatteinntekten å være mindre fordi mer arv faller innenfor nedre innslagspunkt eller får lav sats, deretter anslås inntektene å øke gradvis år for år opp mot 7 mrd. kroner. Beregningen tar utgangspunkt i skatteinntekten som den tidligere arveavgiften innbragte. Riktigere verdsettelse av formuesobjekter kan gi grunnlag for høyere skatteinntekter, tilsvarende som fra formuesskatt. I motsatt retning trekker økt gjeld blant eldre, som isolert sett kan bidra til mindre arveskatt i årene fremover. Spesielt for arveskatten vil demografi ha en direkte betydning for skatteinntekten. I årene fremover vil det bli flere arveoppgjør og dermed mer formue som skal overføres gjennom arv, som forsterker argumentene for å innføre arveskatt.

Utvalgets medlemmer Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe foreslår at satsene i trinn 1 og 2 settes tilsvarende arveavgiften i 2013: For nærmeste arving etter loven 6 pst. og 10 pst., og for andre på 8 pst. og 15 pst.

Øvrige momenter

Betegnelsen «avgift» brukes i det norske skatte- og avgiftssystemet først og fremst om indirekte skatter, mens skattlegging av personers nettoformue betegnes som en typisk «skatt». Arveavgiftsutvalget vurderte å foreslå betegnelsen arveskatt eller arve- og gaveskatt fremfor arveavgift, og anbefalte at endring av terminologien ble nærmere overveid, jf. NOU 2000: 8. Utvalget støtter denne vurderingen og foreslår å bruke betegnelsen skatt på arv og visse gaver, i kortform «arveskatt», dersom en skatt på arv skal gjeninnføres.

I enkelte tilfeller kan en arveskatt få uheldige effektivitets- og fordelingsvirkninger. Ettersom skatten fastsettes på grunnlag av dødsfall, vil den inntre med ujevne mellomrom og kunne medføre en urimelig belastning dersom dødsfallene følger tett på hverandre. Det er imidlertid mulig å lage regler som kan motvirke slike uheldige utslag av en arveskatt. Utvalget anbefaler at det vurderes nærmere om skatten bør reduseres når eiertiden har vært svært kort, for eksempel tilbakebetaling av skatt på arv som ved dødsfallet har vært eid mindre enn ti år (10 pst. avkortning for hvert år kortere eiertid under 10 år).

Utvalget mener at det må vurderes nærmere om det er behov for særregler som kan ivareta likviditetshensyn knyttet til overdragelse av næringsvirksomhet, for eksempel avdrags-/utsettelsesordninger, se nærmere i punkt 10.3.7.

Utvalget viser ellers til at det er viktig at en ny arveskatt utformes slik at den i størst mulig grad motvirker uheldige tilpasninger og omgåelser. Utvalget viser til punkt 10.3.6 der noen slike tilpasningsmuligheter og -løsninger er adressert.

10.3.8.3 Gjeninnføre skatt på arv – betydning for kontinuitetsprinsippet

Samtidig som arveavgiften ble avviklet ble det i 2014 innført en ny hovedregel om skattemessig kontinuitet ved arve- og gaveoverføringer. Skattemessig kontinuitet innebærer at mottaker overtar sin forgjengers skattemessige verdier og posisjoner, herunder trer inn i de inngangsverdier som gjaldt for arvelater/giver, se nærmere i punkt 10.3.2. Innføring av kontinuitetsprinsippet hadde imidlertid en selvstendig begrunnelse og må vurderes på selvstendig grunnlag dersom en skatt på arv skal gjeninnføres. Spørsmålet om hvordan verdiendringer på arvelaters og givers hånd skal behandles inntektsskatterettslig har vært drøftet i en rekke utredninger og proposisjoner de siste hundre årene. Senest ved Arveavgiftsutvalget som foreslo å innføre et kontinuitetsprinsipp samtidig som det ble foreslått å videreføre arveavgiften.

En eventuell gjeninnføring av diskontinuitet som hovedprinsipp ved arv og gave vil innebære redusert inntektsskatt i mange tilfeller. Dette er en følge av at arving eller gavemottaker da vil kunne oppskrive skattemessig inngangsverdi og avskrivningsgrunnlag til markedsverdi på overføringstidspunktet og ikke lenger overta inngangsverdien fra arvelater/giver. Dersom mottakeren selger hele eller deler av objektet som er arvet, medfører oppskriving av verdien i mange tilfeller redusert inntektsskatt.

Utvalget anbefaler ikke å gå tilbake til diskontinuitet som hovedprinsipp ved arv og gave, selv om en arveskatt gjeninnføres. Ved innføring av en ny arveskatt bør det imidlertid gis fradrag for latent skatt ved arveskattsberegningen, eventuelt at inngangsverdien ved gevinstberegningen oppreguleres med betalt arveskatt.

Referanser

Advani, A., Chamberlain, E., & Summers, A. (2020). A Wealth Tax for the UK. Wealth Tax Commission Final Report. Tilgjengelig fra: https://www.wealthandpolicy.com/wp/WealthTaxFinalReport.pdf

Advani, A., & Tarrant, H. (2021). Behavioural responses to a wealth tax. Fiscal Studies, 42(3-4), 509-537.

Agrawal, D. R., Foremny, D., & Martinez-Toledano, C. (2020). Paraisos fiscales, wealth taxation and mobility. EB Working Paper N. 2020/15

Akcigit, U., Baslandze, S., & Stantcheva, S. (2016). Taxation and the international mobility of inventors. American Economic Review, 106(10), 2930-81.

Akgun, O., Cournède, B. & Fournier, J. (2017). The effects of the tax mix on inequality and growth. OECD Economics Department Working Papers, No. 1447, OECD.

Alstadsæter, A., Bjørneby, M., Kopczuk, W., Markussen, S., & Røed, K. (2022). Saving effects of a real-life imperfectly implemented wealth tax: Evidence from Norwegian micro data. AEA Papers and Proceedings.Vol. 112. 2022.

Andresen, M.E. & Bø, E.E. (2022). Verdsetting av unoterte selskaper. SSB rapporter 2022/31.

Berzins, J., Bøhren, Ø., & Stacescu, B. (2019). Illiquid Owners and Firm Behavior: Financial and Real Effects of the Personal Wealth Tax on Private Firms. European Corporate Governance Institute–Finance Working Paper, (646).

Bjerkmann, I. L., Strøm, S., Torsvik, G., Thorvaldsen, L., Vennemo, H. (2019). Forprosjekt: Evaluering av skatteomleggingen 2013-2019. Oslo Fiscal Studies. Vista Analyse. Rapport 2019/45. Oslo: Finansdepartementet.

Bjørneby, M., Markussen, S., & Røed, K. (2023). An Imperfect Wealth Tax and Employment in Closely Held Firms. Economica. Forthcoming

Bjørneby, M. (2022) Hvordan virker formuesskatten. Samfunnsøkonomen 2022 nr. 2.

Bjerksund, P., & Schjelderup, G. (2022). Investor asset valuation under a wealth tax and a capital income tax. International Tax and Public Finance, 29(4), 873-889.

Boserup, S., Kopczuk, W. & Kreiner, C. (2016): The Role of bequests in Shaping Wealth Inequality: Evidence from Danish Wealth Records. American Economic Review, Vol. 106/5, 656–661.

Brown, J., Coile, C. & Weisbrenner, S. (2010). The effect of inheritance receipt on retirement. Review of Economics and Statistics, Vol. 92/2, 425–434.

Brudvik, A. J. & Aarbakke, M. (2009). Skatt på formue. Oslo: Universitetsforlaget.

Brülhart, M., Gruber, J., Krapf, M., & Schmidheiny, K. (2022). Behavioral responses to wealth taxes: Evidence from Switzerland. American Economic Journal: Economic Policy, 14(4), 111-50.

Bø, E. E., Halvorsen, E. & Thoresen, T. O. (2019). Heterogeneity of the Carnegie effect. Journal of Human resources, 54(3), 726-759.

Bø, E. E., Medby, P., Nygård, O. E., & Takle, M. (2022) Hedonisk verdsettelse av bolig med fleksibel geografisk inndeling. Tidsskrift for boligforskning.

Corrado, C., Haskel, J., Jona-Lasinio, C. & Iommi, M. (2022). Intangible Capital and Modern Economies. The Journal of Economic Perspectives, Vol.36, No.3, 3–28.

Durán-Cabré, J.M., Esteller-Moré, A., & Mas-Montserrat, M. (2019). Behavioural Responses to The (Re)Introduction of Wealth Taxes. Evidence from Spain. IEB Working Paper 2019/04.

Elinder, M., Erixson & H. Ohlsson. (2012). The Impact of Inheritances on Heir’s Labor and Capital Income. The B.E. Journal of Economic Analysis and Policy. Vol. 12/1, 1–37.

Elinder, M., Erixson, O. & D. Waldenstöm. (2018). Inheritance and wealth inequality: Evidence from population registers. Journal of Public Economics, Vol. 165, 17–30.

Finansdepartementet. (2006). Ot.prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte- og avgiftsopplegget 2007 – lovendringer. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2004). Ot.prp. nr. 1 (2001–2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 – lovendringer. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2008). Prop. 1 LS (2008–2011) Skatter, avgifter og toll 2011. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2009). Prop. 1 LS (2009–2010) Skatter, avgifter og toll 2010. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2016). Prop. 2 L (2016–2017). Endring i skattebetalingsloven (utsatt betaling av formuesskatt) . Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2022). Meld. St. 12 (2021–2022). Finansmarkedsmeldingen 2022. Oslo: Finansdepartementet.

Gale, W. & Slemrod, J. (Eds.). (2001). Overview. Rethinking estate and gift taxation. Brookings Institution Press.

Gobel, M. N., & Hestdal, T. (2015). Formuesskatt på unoterte aksjer: en analyse av ulikheter i verdsettelsesgrunnlaget til børsnoterte og unoterte aksjer. Masteroppgave. Norges Handelshøyskole.

Grimsby, G., Eide, L. S., Syrstad, R. S. & Grünfeld, L. (2017). Eierskap og emisjoner i norske foretak. Menon-Publikasjon NR. 71/2017.

Guvenen, F., Kambourov, G., Kuruscu, B., Ocampo-Diaz, S., & Chen, D. (2019). Use it or lose it: Efficiency gains from wealth taxation (No. w26284). National Bureau of Economic Research.

Holtz-Eakin, D., Joulfaian, D. og H. Rosen (1993). The Carnegie Conjecture: Some Empirical Evidense. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 108/2, 413-435.

Jakobsen, K., Kleven, H., & Zucman, G. (2020). Wealth Taxation and Wealth Accumulation: Theory and Evidence from Denmark. Quarterly Journal of Economics, Vol. 135, No. 1, 329-388.

Joulfaian, D. (2006). The Behavioural Response of Wealth Accumulation to Estate Taxation: Time Series Evidence. National Tax Journal, Vol. 59(2), 253–268.

Kleven, H. J., Landais, C., & Saez, E. (2013). Taxation and international migration of superstars: Evidence from the European football market. American economic review, 103(5), 1892-1924.

Londoño-Vélez, J., & Avila-Mahecha, J. (2020). Behavioral responses to wealth taxation: evidence from a developing country. In Annual Congress of the IIPF, Vol. 3.

Martin, J. (2019). Measuring the Other Half: New Measures of Intangible Investment from the ONS. National Institute Economic Review, Vol.249, No. 1, R17–R29.

Medby, P. & Takle, M. (2022). Modell for beregning av boligformue. Oppdatert med tall for 2021. «https://www.ssb.no/priser-og-prisindekser/boligpriser-og-boligprisindekser/artikler/modell-for-beregning-av-boligformue/_/attachment/inline/4b70bdcb-2d5e-462c-ba0d-4f9eda948f99:4975d1347ca58d5d6218c986bb8387c65df48d08/NOT2022-08.pdf».

Nekoei, A. & Seim, D. (2021). How do Inheritances Shape Wealth Inequality? Theory and Evidence from Sweden. CESifo Working Paper No. 9017.

NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatning – en skisse til reform. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 1991: 17 Bedrifts- og kapitalbeskatning. Beskatning av formue. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2000: 8 Arveavgift. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2003: 9 Skatteutvalget – forslag til endringer i skattesystemet. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid. Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet.

NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene. Oslo: Kommunal- og distriktsdepartementet.

OECD. (2014). OECD Economic Surveys: Norway 2014. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/ eco_surveys-nor-2014-en.

OECD. (2018). Taxation of Household Savings.

OECD. (2018). The Role and Design of Net Wealth Taxes in the OECD. OECD Tax Policy Studies, (26).

OECD. (2021). Inheritance Taxation in OECD Countries.

Office for National Statistics. (2019). Developing Experimental Estimates of Investment in Intangible Assets in the UK: 2016.

Ring, M. A. K. (2020). Wealth taxation and household saving: Evidence from assessment discontinuities in Norway. Available at SSRN 3716257.

Sakkestad, M., & Skarsgaard, K. K. (2013). Den norske formuesskatten: En analyse av skattens virkninger på̊ små̊ og mellomstore bedrifter. Masteroppgave. Norges Handelshøyskole.

Seim, D. (2017). Behavioral responses to wealth taxes: Evidence from Sweden. American Economic Journal: Economic Policy, 9(4), 395-421.

Skatteutskottet. (2004). Slopad arvsskatt och gåvoskatt. Skatteutskottets betänkande 2004/05: SkU18.

SKI 1904. Indstilling til I. Almindelig skattelov for landet. II. Almindelig skattelov for byerne. III. Lov om adgang for kommunerne til at paalægge visse nærings- og bevillingsafgifter. IV. Lov om regnskabshold. Kristiania 1904.

Thoresen, T. O., Pedersen, S. I., & Fredriksen, D. (2001). Skatt på overføringer mellom generasjoner: en diskusjon av arveavgiften. Statistisk sentralbyrå.

Thoresen, T. O., Ring, M. A., Nygård, O. E., & Epland, J. (2022). A wealth tax at work. CESifo Economic Studies.

Wolff, E. & Gittleman, M. (2014). Inheritance and distribution of wealth or whatever happened to the great inheritance boom?. Journal of Economic Inequality, Vol. 12/4, 439–468.

Zimmer, F. (2022). Formuesskatten i hovedpunkter (august 2012). https://www.uio.no/studier/emner/jus/jus/JUS5980/h12/undervisningsmateriale/formuesskatt-i-hovedpunkter.pdf

Zoutman, F. T. (2018). The elasticity of taxable wealth: Evidence from the Netherlands. Mimeo.