14 Skatte- og avgiftssystemets rolle i klima- og miljøpolitikken

14.1 Innledning

Miljø- og klimabegrunnede avgifter spiller en viktig rolle i å nå våre klima- og miljømål. Forurensning, klimagassutslipp og nedbygging av naturområder med tilhørende tap av for eksempel biologisk mangfold, er eksempler på negative eksterne effekter som følge av økonomisk aktivitet. Denne typen markedssvikt kan rettes opp ved at prisen på varer og tjenester avspeiler samfunnets kostnader ved de miljøskadelige aktivitetene.

Dette kapitlet begrunner hvorfor miljøavgifter i mange sammenhenger er et effektivt virkemiddel for å oppnå miljø- og klimamål. Kapitlet drøfter hvordan Norges klimamål kan nås ved prising av klimagassutslipp gjennom avgifter på klimagassutslipp og deltagelse i det europeiske kvotesystemet. Videre kan prising av klimagassutslipp motivere til å utvikle og ta i bruk ny og mer klimavennlig teknologi. Kapitlet drøfter også fordelingsvirkninger av økte priser på fossil energi og effektene av en grønn skatteveksling. Kapitlet tar for seg prising av miljøskadelige aktiviteter og hvordan en kan fremme en mer sirkulær økonomi.

14.2 Markedssvikt krever offentlige inngrep

Utvalget legger vekt på at korrigering av markedssvikt er et av hovedmålene til skatte- og avgiftssystemet. Markedssvikt inntreffer når uregulerte markeder ikke gir en effektiv allokering av ressurser, noe som kan begrunne inngrep fra myndighetene. Eksterne effekter er en type markedssvikt som gir avvik mellom det som er privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomt. En negativ ekstern effekt oppstår når en aktivitet påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlige for aktiviteten tar hensyn til disse kostnadene i sine beslutninger.

Markedssvikten kan rettes opp ved at aktørene stilles overfor priser som avspeiler den fulle samfunnsøkonomiske kostnaden av aktivitetene. Prisene bør i så fall tilsvare de marginale eksterne kostnadene ved aktivitetene. En riktig fastsatt pris bidrar til at forurenser betaler for de skadene hen påfører miljøet og gjør det relativt sett mindre lønnsomt å forurense.

Prising kan gjennomføres enten ved at det legges en avgift på den miljøskadelige aktiviteten eller ved at det auksjoneres ut omsettelige kvoter. Både avgifter og kvotesystem kan være kostnadseffektive virkemidler for å oppnå bestemte miljømål. I et system med omsettelige kvoter for utslipp verdsettes utslippene direkte gjennom kvoteprisen. Kvoteprisen bestemmes i markedet ut fra det politisk fastsatte utslippsnivået (antall kvoter som utstedes) og etterspørselen etter kvoter. I et kvotesystem har myndighetene kontroll over utslippsnivået, men ikke kvoteprisen. Prising gjennom kvoter er dermed et styringseffektivt virkemiddel. Ved bruk av miljøavgifter har myndighetene kontroll på utslippsprisen, men ikke utslippsnivået. Miljøavgifter er dermed ikke et like styringseffektivt virkemiddel.

Nedenfor følger en teoretisk gjennomgang av prising som virkemiddel i klima- og miljøpolitikken, og i fremstillingen sammenlignes prising med andre benyttede virkemidler, først og fremst subsidier og direkte regulering.

Kostnadseffektivitet

Prising er et kostnadseffektivt virkemiddel. At et virkemiddel er kostnadseffektivt betyr at et gitt mål – for eksempel å redusere utslipp av klimagasser med en gitt mengde – oppnås til lavest mulig kostnad for samfunnet. Prismekanismen sørger for at alle aktører står overfor insentiver til å redusere utslippene, men lar aktørene selv finne de løsningene som egner seg best. For aktørene finnes det mange måter å redusere utslipp på. For noen er nye renseteknologier nødvendig, for andre kan endrede logistikkløsninger eller større endringer i produksjonen være det som koster minst å gjennomføre. Denne informasjonen om hva som egner seg best, er det de ulike bedriftene og forbrukerne som sitter på. Løsningene på lang sikt kan dessuten være helt andre enn de kortsiktige løsningene. Dette gjør at kostnadene for samfunnet som helhet også blir lavere enn dersom man velger én eller noen få løsninger som alle bedrifter eller husholdninger skal ta i bruk, for eksempel gjennom regulering, påbud eller subsidier.

Kostnadseffektivitet oppnås hvis aktivitet som gir lik marginal skadekostnad for samfunnet prises likt for alle aktører. Er prisene ulike, vil relativt dyre miljøtiltak kunne bli gjennomført, mens billigere tiltak kan forbli ugjort. Differensierte priser på den miljøskadelige aktiviteten vil derfor føre til at kostnaden ved å oppnå gitte miljømål blir høyere enn nødvendig.

Direkte reguleringer, som forbud, påbud eller krav, vil normalt ikke gi kostnadseffektiv oppnåelse av miljømål. Det skyldes at myndighetene ikke kjenner den enkelte virksomhets kostnader ved å innføre ulike tiltak for å redusere sin miljøpåvirkning. Hvis skadekostnadene ved aktiviteten varierer, for eksempel geografisk, er det ikke lenger noen garanti for at avgifter og omsettelige kvoter er kostnadseffektive virkemidler. Avgiften må i slike tilfeller differensieres etter de lokale skadekostnadene for å være kostnadseffektiv. Hvis det har stor betydning hvor den negative miljøpåvirkningen finner sted, kan direkte regulering være mer effektivt.

Treffsikkerhet

Prising av miljøskadelig aktivitet er et treffsikkert virkemiddel. At et virkemiddel er treffsikkert betyr at det er rettet direkte mot problemet det søker å løse. For eksempel vil prising av utslipp gi insentiver til å redusere utslipp, uavhengig av hvordan aktørene tilpasser seg prisen.

Subsidiering av mer miljøvennlige alternativer kan bidra til å redusere miljøskadelig aktivitet, men vil kunne gi andre uheldige tilpasninger. For eksempel kan avgiftsfordeler ved elbilkjøp gjøre at noen erstatter kjøring med konvensjonell bil med kjøring med en elbil, men samtidig vil andre velge å slutte å sykle eller ta kollektivtrafikk og heller kjøpe seg en elbil. Subsidiene gis altså ikke bare til dem som reduserer sin miljøskadelige aktivitet, men også til aktører som endrer atferd uten at det påvirker miljøet positivt.

Virkninger av CO₂-pris på kort og lang sikt

Overgang til mer miljøvennlig adferd vil blant annet avhenge av hvilke alternativer som er tilgjengelige til enhver tid. Det vil være bestemt av den teknologiske utviklingen. Videre vil tilpasninger også kunne kreve investeringer eller endringer i produksjonsmetoder som kan ta lang tid å iverksette. Derfor kan en forvente at tilpasningene til prisendringer er større på lang sikt enn på kort sikt.

Ved en investeringsbeslutning for et prosjekt med lang levetid vil forventningene om fremtidig nivå på priser og avgifter ha langt større betydning for aktørenes beslutninger enn dagens prisnivå. For privatpersoner kan det være en beslutning om valg av biltype man skal ha i flere år fremover, mens for bedrifter kan det være anskaffelse og installasjon av ny og mer miljøvennlig teknologi. Lønnsomheten av forskning og utvikling på ny teknologi, som ofte kan ta mange år før det gir avkastning, vil også avhenge av forventninger om fremtidige priser og avgifter. Dersom aktørene forventer en reell økning i CO₂-priser fremover, vil investeringsbeslutningene basere seg på dette.

For at prising skal fungere effektivt og bidra til oppnåelse av miljømål, bør det være mest mulig forutsigbart hvordan avgiftsnivået eller kvotemarkedet er tenkt regulert fremover i tid. Den beste måten myndighetene kan skape forventninger om økende avgifter fremover i tid, er å varsle en opptrapping av avgiften til et bestemt nivå et gitt antall år i fremtiden. For at aktørene i markedet skal tilpasse seg det varslede nivået er det avgjørende at myndighetenes plan oppfattes som troverdig. Opptrappingsplanen bør derfor følges opp ved at man øker avgiftene i de årlige budsjettene på en måte som sannsynliggjør at man kommer til det varslede nivået.

Et kvotesystem hvor mengden utstedte kvoter reduseres over tid, vil ha samme virkning. Ved at man varsler at kvotemengden skal reduseres gradvis, vil forventningen om fremtidig knapphet på kvoter øke verdien på kvotene og dermed prisen på kvotemarkedet. Dersom kvoter kan spares vil en slik varsling øke dagens kvotepris slik at den også reflekterer at kvotemengden vil bli lavere i fremtiden.

Insentiver til utvikling og bruk av miljøvennlig teknologi

Bruk av prismekanismen bidrar til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Når miljøskadelig aktivitet er dyrt, vil derfor betalingsviljen for mer miljø- og klimavennlige alternativer øke, og lønnsomheten ved å produsere og utvikle slike alternativer vil gå opp. Forutsigbarhet i klima- og miljøpolitikken og forventninger om fremtidig høy pris på miljøskadelig aktivitet gir viktige signaler om lønnsomheten ved å utvikle og ta i bruk miljøvennlig teknologi. Til sammenligning kan subsidiering av enkelte aktiviteter eller løsninger bidra til lavere lønnsomhet for utvikling av alternativ teknologi eller andre løsninger som ikke mottar subsidier. Dermed svekkes insentiver til utvikling av konkurrerende løsninger. Direkte reguleringer kan også skape etterspørsel etter nye og mer miljøvennlige produkter, og dermed bidra til utvikling av ny teknologi.

Inntekter til staten

Prising av miljøskadelig aktivitet betyr at forurenser må betale og vil dermed også bidra til inntekter til det offentlige. Slike inntekter kan for eksempel benyttes til å redusere andre vridende skatter og avgifter, såkalt grønn skatteveksling. Grønn skatteveksling diskuteres i punkt 14.8, mens fordelingseffekter av klimaavgifter omtales i punkt 14.7. Til sammenligning vil subsidier måtte finansieres med skatteinntekter, med påfølgende samfunnsøkonomiske kostnader. Direkte reguleringer gir ikke inntekter til staten, men kan være et velegnet virkemiddel hvis de administrative kostnadene ved avgift er store i forhold til inntektene fra avgiften. Dette er særlig aktuelt der det er snakk om aktivitet med lav negativ miljøpåvirkning, for eksempel små utslipp.

14.3 Globale og nasjonale klimamål

Nedenfor følger en omtale av norske klimamål med ulik formell status. I tillegg til målene som omtales her, finnes det flere sektormål, eksempelvis at norske transportutslipp skal halveres innen 2030 sammenlignet med 2005.

14.3.1 Parisavtalen

Parisavtalen ble vedtatt i 2015 og trådte i kraft i 2016. Avtalen er juridisk bindende. Parisavtalen består av bestemmelser for blant annet utslippsreduksjoner, klimatilpasning og støtte til utviklingsland for omstillingen til lavutslippsutvikling. På hvert av disse områdene etablerer avtalen langsiktige mål. Gjennom Parisavtalen har landene satt seg som mål at den globale oppvarmingen skal holdes godt under to grader sammenlignet med førindustriell tid. Landene skal tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Det er enighet om at de globale klimagassutslippene bør nå toppunktet så fort som mulig og deretter reduseres raskt. Siktemålet er balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret.

Under Kyotoprotokollen fra 1997 var det kun industrialiserte land som var forpliktet til å kutte klimagassutslipp. Under Parisavtalen skal alle land fastsette nasjonale utslippsmål. De nasjonalt fastsatte bidragene skal beskrive landenes utslippsmål, og hva landene skal gjøre for å redusere klimagassutslipp. Hvert land skal melde inn oppdaterte eller nye bidrag hvert femte år. For at bidragene skal økes over tid, i tråd med formålet i avtalen, vil hvert nytt mål utgjøre en progresjon og gi uttrykk for landets høyest mulige ambisjon. Oppfyllelse av bidragene (klimamålene) er ikke juridisk forpliktende. Land bestemmer selv hvordan de skal innrette og oppfylle sine nasjonalt fastsatte klimamål.

Parisavtalen artikkel 6 åpner for at partenes forpliktelser kan oppfylles gjennom handel med utslippsreduksjoner (kvoter). Mulighet for slikt samarbeid legger til rette for økt ambisjon hos partene. På FNs klimakonferanse i Glasgow i november 2021 (COP26) kom partene til enighet om et rammeverk for markedsbasert samarbeid om utslippsreduksjoner.

14.3.2 Norges internasjonale forpliktelser

Parisavtalen

Norge meldte i februar 2020 inn et forsterket klimamål for 2030 under Parisavtalen. Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Den norske klimaloven ble i 2021 oppdatert i samsvar med det forsterkede målet. I innmeldingen fremkommer det at Norge planlegger å oppnå målet gjennom samarbeid med EU. I forkant av klimatoppmøtet i Egypt (COP27) meldte Norge inn et ytterligere forsterket klimamål til FN. Det nye målet er å redusere utslippene med minst 55 pst. innen 2030.

Klimaavtalen med EU

Norge og EU har selvstendige klimamål under Parisavtalen, men kan samarbeide om å oppfylle dem. Klimaavtalen mellom Norge og EU fra 2019 innebærer at Norge tar del i klimaregelverket EU har vedtatt for å sikre at utslippene blir redusert med 40 pst., i henhold til både Norge og EUs tidligere 2030-mål. Rammeverket i avtalen består av tre pilarer: kvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen (omfatter ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for bokføring av skog- og annen arealbruk (LULUCF-regelverket).

Norge deltar i EUs kvotesystem (EU ETS), som setter tak på europeiske utslipp. Norge bidrar til europeiske utslippskutt og oppfyller sin forpliktelse for kvotepliktige utslipp gjennom å delta i kvotesystemet. Nåværende regelverk er innrettet slik at samlede utslipp som er regulert av kvotesystemet, skal reduseres med 43 pst. innen 2030 sammenlignet med 2005. Se boks 14.1 for en mer utfyllende beskrivelse av Norges deltakelse i EUs kvotesystem.

Avtalen med EU om norsk deltakelse i innsatsfordelingsforordningen i perioden 2021–2030 forplikter Norge til å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Målet skal oppfylles gjennom et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030.

Forpliktelsen i regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket) er at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Utslipp og opptak beregnes i tråd med EUs bokføringsregelverk for skog- og annen arealbruk. I praksis innebærer forpliktelsen nasjonale mål for økt netto opptak i sektoren for perioden 2021–2030.

Det åpnes for bruk av fleksible mekanismer for å nå forpliktelsene under innsatsfordelingsforordningen og LULUCF-regelverket, herunder kjøp av utslippsreduksjoner fra EU-land som har overoppfylt sine mål. I tillegg til kvotekjøp fra EU-land har Norge mulighet til å konvertere 5,7 mill. tonn kvoter fra EU ETS for bruk under innsatsfordelingen over perioden 2021–2030. Støre-regjeringen har ikke uttrykt om de planlegger å oppfylle Norges forpliktelser under innsatsfordelingen og LULUCF-regelverket gjennom innenlandske tiltak, eller om de er åpne for bruk av fleksible mekanismer.

I juli 2021 presenterte Europakommisjonen sitt forslag til revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt oppdaterte 2030-mål om å kutte netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. «Klar for 55»-pakken innebærer både revidering av gjeldende regelverk, og forslag til regelverk på nye områder. Etter at forslagene er ferdig behandlet i EU, må det vurderes hvorvidt de ulike delene av regelverket er EØS-relevante. Det er EØS-komiteen som fatter beslutning om å innlemme nye EU-rettsakter i EØS-avtalen. For de delene av klimaregelverket som ikke omfattes av EØS-avtalen, kan det vurderes om, og eventuelt på hvilke vilkår, regelverket likevel skal gjøres gjeldende for Norge.

EU ETS-regelverket er innlemmet i EØS-avtalen på vanlig måte. Det gjør at Norge normalt må delta i nye versjoner av regelverket. De to andre pilarene av EUs gjeldende klimaregelverk er inkludert i EØS-avtalen på frivillig basis. Det betyr at Norge i utgangspunktet ikke er forpliktet til å delta i nye versjoner av innsatsfordelingsforordningen og regelverket for bokføring av skog- og annen arealbruk. I Revidert nasjonalbudsjett 2022 (Meld. St. 2 (2021–2022)) varslet regjeringen at «(…) den ønsker å videreføre klimasamarbeidet med EU, og arbeider ut fra at også det forsterkede Parismålet skal oppfylles i samarbeid med EU.»

Ettersom Norge og EU har separate mål under Parisavtalen, må det gjennomføres et mellomstatlig oppgjør for å fordele klimaeffekten av EUs klimaregelverk. Oppgjøret må sørge for en konsistent utslippsrapportering, altså at det ikke oppstår dobbelttelling av utslippsreduksjoner. Oppgjørsregler mellom Norge og EU for kvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbrukssektoren, for rapportering under Parisavtalen, er per nå ikke avklart.

14.3.3 Norges 2050-mål

Klimaloven fastsetter et langsiktig mål om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050, og redusere utslippene med 90–95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Der defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i EU ETS.

14.4 Prising av klimagassutslipp

I dette punktet gjennomgås dagens klimaavgifter. Deretter diskuteres karbonlekkasje og ulike virkemidler mot dette. Videre drøftes optimalt norsk avgiftsnivå gitt ulike klimamål. Til slutt diskuteres prising av internasjonale utslipp.

14.4.1 Innretning av klimaavgifter

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er klimaavgifter og kvotesystemet i EU. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt eller begge deler. CO₂-avgift på mineralske produkter og avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen ble innført i 1991. Senere er avgiftsgrunnlaget blitt utvidet. I 2022 er den generelle satsen for ikke-kvotepliktige utslipp på 766 kroner per tonn CO₂. De fleste utslipp fra industrien, luftfart og petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen er omfattet av EUs kvotesystem. Kvotepliktige utslipp fra luftfart og petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen ilegges i tillegg en avgift på henholdsvis 631 og 705 kroner per tonn CO₂ i 2022. 1. januar 2022 ble det innført avgift på utslipp fra bruk av LPG og naturgass i veksthusnæringen. Dermed ble et av svært få gjenværende fritak i CO₂-avgiften opphevet. Satsen er på 0,15 kroner per Sm³ naturgass og 0,23 kroner per kg LPG. Dette tilsvarer 10 pst. av det generelle avgiftsnivået for ikke-kvotepliktige utslipp. I 2022 ble det også innført avgift på forbrenning av avfall på 192 kroner per tonn CO_2, tilsvarende 25 pst. av det generelle nivået for ikke-kvotepliktige utslipp.

Karbonpristrappen i figur 14.1 viser hvilken samlet marginal karbonpris norske utslipp av klimagasser står overfor. Figurens y-akse angir den marginale CO₂-prisen i ulike sektorer, mens x-aksen angir utslippsmengde i mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det skilles mellom effektive og eksplisitte karbonpriser.1 Figuren viser for eksempel at olje- og gassnæringen (kvotepliktige utslipp) står overfor en eksplisitt karbonpris på 1 539 kroner og har et samlet utslipp på 10,6 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Av figuren fremgår det også at dagens virkemidler med CO₂-avgift og deltakelse i kvotesystemet fører til at aktørene står overfor svært ulik pris på utslipp. Dermed kan ikke prisen reflektere den samfunnsøkonomiske kostnaden ved klimagassutslipp i alle sektorer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet

I rapporten Pricing Greenhouse Gas Emissions: Turning Climate Targets into Climate Action beregner OECD (2022) andel av utslipp som er priset gjennom kvoter og avgifter for et utvalg land. Beregningen gir en nettopris, der eventuelle subsidier er trukket fra. Karbonprisen inkluderer både avgifter som har en eksplisitt klimabegrunnelse og avgifter med andre begrunnelser, for eksempel avgifter som priser eksternaliteter fra veitrafikk eller avgifter på energibruk. Figur 14.2 viser andelen av landenes utslipp av klimagasser, ekskludert utslipp fra arealbrukssektoren, med en netto pris på 30 EUR eller mer. OECD anslår at Norge har en karbonpris på over 30 EUR for om lag 82 pst. av sine utslipp. Dette er høyt i internasjonal sammenheng.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

OECDs «Pricing Greenhouse Gas Emissions» (2022)

Ikke-kvotepliktige utslipp

Nær 70 pst. av de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge er ilagt klimaavgift. De siste tiårene er grunnlaget for klimaavgiftene utvidet betraktelig. De alle fleste fritak og reduserte satser er opphevet, og det er innført nye avgifter på utslipp som tidligere ikke var priset. Resultatet er at norsk prising av utslipp av klimagasser i større grad er uniform på tvers av ulike kilder, og at både omfanget og nivået på prisingen er blant de høyeste i verden.

Figur 14.3 viser hvordan utslippene som ikke prises gjennom kvoter eller avgift fordeler seg på ulike klimagasser og kilder. Ikke-prisede utslipp fra landbruket er for det meste utslipp av metan (CH₄) og lystgass (N₂O). Utslippene av metan kommer fra husdyr og husdyrgjødsel, mens utslippene av lystgass kommer fra mineralgjødsel og husdyrgjødsel. Deponering av nytt biologisk avfall er nå forbudt, og utslippene fra avfallsdeponier vil derfor avta naturlig. Salg av drivstoff til fiske og fangst i fjerne farvann (mer enn 250 nautiske mil fra grunnlinjen) registreres som utslipp i det norske utslippsregnskapet, men er fritatt for CO₂-avgift. Øvrige ikke-prisede utslipp kommer fra en rekke ulike kilder og sektorer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene av metan og lystgass fra jordbruket utgjør om lag 4,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, dvs. om lag halvparten av de ikke-prisede utslippene av klimagasser. For at utslippene skal reduseres der de koster minst, bør alle utslipp prises, og avgiften må være lik for alle utslippskilder. Dette tilsier at alle sektorer bør stilles overfor en avgift på utslipp, inkludert landbrukssektoren.

Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) viste til at matproduksjonen med høyest klimagassutslipp per kalorier mottok mest i støtte. På bakgrunn av dette anbefalte kommisjonen at produksjonsstøtten til rødt kjøtt skulle reduseres for å bidra til lavere klimagassutslipp, men at dette skulle ses i sammenheng med distriktspolitiske hensyn og at dyr på beite bidrar positivt til ivaretakelse av kulturlandskap og biologisk mangfold. En rekke forhold vanskeliggjør en avgift på alle klimagassutslipp fra jordbruket. Det er i praksis svært krevende å beregne utslipp av metan fra hvert enkelt dyr og avgiftslegge dette. Grønn skattekommisjon anbefalte å innføre en avgift på utslipp av N₂O fra mineralgjødsel.

Utvalget mener i prinsippet at alle ikke-kvotepliktige utslipp bør prises, og at prisen bør være lik for alle sektorer. Fritak og reduserte satser bør avvikles. En betydelig andel av utslippene som i dag ikke er priset, kommer fra bruk av mineralgjødsel. Utvalget anbefaler at det innføres en avgift på nitrogenet i mineralgjødsel, i tråd med anbefalingene til Grønn skattekommisjon. Utvalget er klar over at det i tilfeller med manglende kunnskap om utslipp ved ulik aktivitet kan være praktisk vanskelig å prise utslipp. Samtidig er det lite hensiktsmessig å legge en avgift på produksjon av kjøtt eller kjøttprodukter når slik produksjon mottar betydelige statlige subsidier. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget også at produksjonsstøtten i jordbruket omlegges i mer klimavennlig retning i tråd med anbefalinger fra Grønn skattekommisjon.

Kvotepliktige utslipp

Både kvotehandelssystemer og klimaavgifter setter en pris på utslipp. Utslippskildene som er omfattet av EUs kvotehandelssystem (EU ETS) er automatisk regulert gjennom dette systemet, se boks 14.1. Om lag 50 pst. av Norges klimagassutslipp er omfattet av EU ETS. Både utslipp fra kraftsektoren, petroleumsvirksomheten, det meste av landbasert industri og kommersiell luftfart er dekket av kvotehandelssystemet. Det har vært en kraftig økning i kvoteprisen de siste årene, se figur 14.4. Det siste halvåret har kvoteprisen svingt rundt 800 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Prisen falt betydelig da Russland startet invasjonen i Ukraina, men tok seg raskt opp igjen. Økningen i nivået må ses i sammenheng med forventningen om en stram klimapolitikk i EU i årene fremover.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet.

I Norge omfattes det meste av innenriks luftfart av avgift i tillegg til kvoteplikt. De fleste utslippene av klimagasser fra petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel er også omfattet av både EUs kvotesystem og avgift. Det gir en vesentlig høyere samlet karbonpris enn andre sektorer.

Klimaavgiftene omfatter også andre kvotepliktige virksomheter. Det gjelder blant annet CO₂-utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg og enkelte CO₂-utslipp fra kvotepliktig industri. På grunn av statsstøttereglene i EØS-avtalen har ikke Norge anledning til å frita disse utslippene fra avgift. Finansdepartementets vurdering er at et slikt fritak ikke utgjør statsstøtte og er i dialog med ESA om saken, jf. Prop. 1 LS (2022–2023) punkt 8.10.5.

Når utslipp i kvotepliktige sektorer i Norge også ilegges en avgift, står de overfor en karbonpris lik summen av avgift og kvotepris. Høyere karbonpris gir sterkere insentiv til å redusere utslipp og øke investeringer i nye løsninger og teknologi. Virkningen av en klimaavgift kan likevel ikke vurderes ut fra den isolerte utslippseffekten på de avgiftsbelagte sektorene når disse er en del av et europeisk kvotesystem. Avgift bidrar ikke til reduksjon i samlede utslipp så lenge antall kvoter som skal utstedes i systemet ligger fast.2 En avgift vil gi lavere etterspørsel etter kvoter, noe som vil redusere kvoteprisen og frigjøre kvoter til bruk for andre kvotepliktige kilder i EU ETS. Reduserte utslipp fra norske kvotepliktige virksomheter motsvares dermed av økte utslipp andre steder i systemet. Videre vil sterkere insentiver til å investere i ny teknologi i de avgiftsbelagte sektorene, motsvares av lavere insentiver i øvrige deler av kvotesystemet som følge av marginalt lavere kvotepris.

Den høye samlede utslippsprisen som olje- og gassnæringen står overfor gjennom både kvoteplikt og CO₂-avgift, kan gi insentiver til implementering av utslippsreduserende tiltak som er bedriftsøkonomisk lønnsomme, men som i liten grad bidrar til reduserte globale utslipp. Blant annet kan det bidra til å gjøre det bedriftsøkonomisk lønnsomt å erstatte gasskraftverk på sokkelen med kraft fra land eller andre fornybare kilder. Fornybar kraft er en knapp ressurs som bør benyttes der den kaster mest av seg.

Hvis et land som deltar i EU ETS samtidig har et forpliktende mål om å redusere utslipp i hele økonomien (altså både i kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor), vil en lik pris på alle utslipp være den mest kostnadseffektive måten å oppnå landets utslippsmål. Danmark har et slikt forpliktende mål, se omtale i boks 14.2. For en mer inngående diskusjon av innretning av klimamål og avgift på kvotepliktige utslipp vises det til Silbye og Sørensen (2022).

Norge samarbeider med EU om oppfyllelse av våre respektive forpliktelser under Parisavtalen. Det innebærer at Norge og EU må bli enige om fordelingen av utslippsreduksjonene fra EU ETS. Norge og EU har per nå ikke blitt enige om en metode for en slik fordeling, men den vil trolig baseres på lignende prinsipper som fordelingen under Kyotoprotokollen. Metoden for å bestemme bidraget fra norsk kvotepliktig sektor til oppfyllelse av Norges forpliktelser etter Kyotoprotokollen, er fastsatt i artikkel 73 i EUs registerforordning.3 Her er det bestemt at Norge skal få tildelt utslippsreduksjoner i kvotepliktig sektor tilsvarende reduksjonen over tid i mengden EU ETS-kvoter som «tilhører Norge», her definert som antallet kvoter som ble lagt til det felleseuropeiske kvotetaket for perioden 2013–2020 ved inkludering av Norge i fase 3 av EU ETS.4 Under Kyoto-protokollen som gjelder frem til 2020, var dermed bidraget fra kvotepliktig sektor til oppfyllelse av Norges utslippsforpliktelse uavhengig av de faktiske utslippene fra sektoren i Norge.

Tildeling av gratiskvoter i EU ETS er innført som et tiltak for å forhindre karbonlekkasje. Mottakere av gratiskvoter subsidieres ved at auksjonsinntektene som skulle tilfalt staten, i stedet gis til den kvotepliktige virksomheten. Gratiskvotene bidrar til å binde kapital i virksomhet som ville vært ulønnsom uten gratis tildeling. Dette tilsier først og fremst at man bør fjerne tildelingen av gratiskvoter. Avgiftslegging av utslipp fra virksomheter som mottar gratiskvoter, vil motvirke denne kapitalbindingen, men med risiko for at virksomheter velger å flytte ut av landet til områder i kvotesystemet uten en slik avgift. Se punkt 14.4.2 for en mer utfyllende omtale av karbonlekkasje.

Nasjonale klimaavgifter på utslipp i kvotepliktig sektorer gir differensierte karbonpriser, reduserer kostnadseffektiviteten i kvotesystemet og øker de samfunnsøkonomiske kostnadene av klimapolitikken. Avgiftene bidrar i liten grad til reduserte globale utslipp. Utvalget mener Norge som et oljeproduserende og høyteknologisk land har en særlig forpliktelse til å bidra til utvikling av teknologier som på lengre sikt kan gi reduserte globale utslipp. På bakgrunn at dette begrunner utvalget en videreføring av disse avgiftene med at en avgift på kvotepliktige utslipp vil gi ytterligere insentiver til å utvikle teknologi, herunder karbonfangst- og lagring (CCS). Samtidig bør insentiver til teknologiutvikling virke mest mulig teknologinøytralt, se omtale i punkt 14.6. Utvalget mener at Norges fortrinn og kompetanse på området, i tillegg til teknologiens potensiale for positive ringvirkninger utenfor Norge, likevel kan begrunne insentiver rettet mot utvikling av CCS-teknologi. En avgift på kvotepliktige utslipp vil gi sterkere insentiver til utvikling av CCS-teknologi enn det en produksjonavgift for petroleumssektoren vil gi, se omtale av produksjonsavgift i boks 14.3. Utvalget anbefaler å videreføre avgiftene i kvotepliktige sektorer på nåværende nivå i næringer hvor avgiften kan gi insentiver til teknologiutvikling.

Utslipp fra arealbruksendringer

Norge har mye skog som tar opp betydelige mengder CO₂ hvert år, men har også utslipp av klimagasser fra endringer i arealbruk og fra hogst av skog. Disse utslippene er hverken omfattet av klimaavgifter eller EUs kvotesystem. Rapporterte utslipp fra nedbygging av skog, dyrket mark og andre arealer er på rundt 2,9 mill. tonn årlig. Det tilsvarer om lag 6 pst. av Norges årlige klimagassutslipp. Utslippene føres under skog- og arealbrukssektoren i det norske klimaregnskapet. I tillegg til de direkte utslippene, vil nedbygging redusere muligheten til fremtidig karbonbinding fra disse arealene. Skog og myr er de mest karbonrike arealene, og nedbygging medfører store klimagassutslipp per arealenhet. De to viktigste driverne bak nedbygging av arealer er bebyggelse og veier. Av nedbyggingen av areal mellom 1990–2019 har det aller meste opprinnelig vært skog (75 pst.), dernest dyrket mark (14 pst.) og aktivt beitet innmarksarealer (7 pst.).

I EUs nåværende klimarammeverk for perioden 2021–2030 har skog- og arealsektoren en egen forpliktelse om at utslippene ikke skal overstige opptaket av CO₂ (den såkalte netto-nullforpliktelsen). Utslipp og opptak beregnes i tråd med EUs bokføringsregelverk for skog- og annen arealbruk. Regelverket innebærer at Norge har årlige forpliktelser for økt nettoopptak i skog og arealbrukssektoren. Basert på foreløpige beregninger ligger Norge an til å få et rapportert netto utslipp i perioden. Forpliktelsen kan oppfylles ved å gjennomføre tiltak for å redusere utslipp og øke opptak i sektoren, eller ved å benytte de fleksible mekanismene i regelverket. Forpliktelsen kan oppfylles ved kjøp av utslippsenheter (kvoter) fra andre europeiske land, enten fra den ikke-kvotepliktige sektoren deres eller fra skog- og arealbrukssektoren. Regelverket åpner også for at forpliktelsen kan oppfylles gjennom ekstra nasjonale kutt i ikke-kvotepliktige utslipp (innsatsfordelingen). Disse utslippsreduksjonene vil altså komme i tillegg til forpliktelsen til reduksjoner for ikke-kvotepliktig sektor.

Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) anbefalte å innføre en CO₂-avgift på klimagassutslipp fra omdisponering av større arealer. Utvalget viste til at gode metoder for beregning av utslipp fra omdisponering var en forutsetning for fastsetting av avgiftssatsen, og at videre utredning var nødvendig. Utvalget mente det kunne være aktuelt å innføre en naturavgift hvor avgiftssatsen i første runde bare tok hensyn til klimagassutslipp, for så eventuelt å utvides til å omfatte andre negative miljøeffekter senere. Naturavgift med formål å prise andre negative miljøeffekter enn klimagassutslipp, omtales i punkt 14.5.2.

I forlengelsen av Meld. St. 13 S (2020–2021) Klimaplan for 2021-2030 og Norges forpliktelser i klimaavtalen med EU, har Miljødirektoratet (2021b) utarbeidet et faktagrunnlag for vurdering av avgift på klimagassutslipp fra permanente og/eller irreversible omdisponeringer av areal. Rapporten omfatter ikke arealbruksendringer fra for eksempel skog til dyrket mark, fordi dette betraktes som en reversibel omdisponering. Miljødirektoratet mener det er teknisk mulig å innføre en avgift på utslipp fra nedbygging av arealer, men at videre utredning er nødvendig.

I rapporten beskrives ulike måter avgiften kan utformes på, dvs. hva som kan defineres som den avgiftspliktige handlingen, hvem som kan være avgiftspliktig og mulige avgiftstidspunkt. I rapporten beskrives også ulike måter å fastsette avgiften på, basert på varierende detaljeringsgrad. Jo høyere detaljeringsgrad, jo mer treffsikker vil avgiften være. Samtidig vil en høy detaljeringsgrad stille større krav til kunnskapsgrunnlaget, i tillegg til at det vil kunne være mer kostnadskrevende å administrere. Den enkleste modellen for fastsettelse av avgift som skisseres i rapporten, tar utgangspunkt i en fast sats per arealenhet som bygges ned. En slik avgift vil gjøre det dyrere å bygge ned eller omdisponere karbonholdige arealer, men skiller ikke mellom høyt og lavt karboninnhold og vil dermed gi en lite treffsikker prising av utslippene fra arealbruksendringer.

En mer treffsikker innretning er å ha ulik avgiftssats for ulike typer natur (arealkategorier), der de særlig karbonrike arealene får en høyere avgiftssats enn mindre karbonrike arealer. Denne modellen skiller ikke på ulik grad av nedbygging, altså hvordan arealet blir seende ut i etterkant av nedbyggingen. Den mest avanserte modellen som skisseres, tar også hensyn til karbonbeholdningen i arealet etter nedbyggingen. Det betyr at om man beholder mer grønt areal og uberørt jordsmonn, vil man få en lavere avgift enn om alt fjernes.

I et videre arbeid med en avgift må det skaffes tilstrekkelig informasjon om arealet som bygges ned. Som underlag til Miljødirektoratets rapport har NIBIO utarbeidet en rapport (Søgaard et al., 2021) om mulige kart som kan danne grunnlag for avgiften. Av rapporten fremgår det at NIBIO har utviklet en prototype til en fremtidig kalkulator for beregning av klimagassutslipp fra kommuneplaner og reguleringsplaner. Kalkulatoren oversetter arealklasser i kartet AR5+ til arealkategoriene som brukes i utslippsregnskapet for arealbrukssektoren. Kartet deler altså Norges areal inn i ulike naturtyper og skal kunne gi informasjon om utslipp av klimagasser som vil oppstå ved et inngrep basert på inngrepets størrelse i areal. Det bør utredes om dette kartet kan danne grunnlag for en avgift på disse utslippene.

En avgift som bestemmes av inngrepets størrelse målt i areal, differensiert etter typen areal inngrepet skjer på, vil fortsatt ikke reflektere at ulike typer inngrep på det samme arealet kan gi ulike utslipp. En løsning kan være at avgiften også differensieres etter type inngrep. En slik differensiering bør i så fall ta utgangspunkt i avgrensinger mellom ulike inngrep som følger av eksisterende lovverk. Det vil for eksempel være enkelt å ha ulik avgift på bygging av hytter og bygging av et vindkraftverk, da søknad om utbygging/konsesjon følger av ulike regelverk. Utfordringene med å skille mellom ulike typer inngrep kan også reduseres ved at det etableres en refusjonsordning. Dersom den avgiftspliktige kan dokumentere at utslippene fra inngrepet er vesentlig lavere enn avgiften skulle tilsi, kan det søkes om refusjon for innbetalt avgift. På samme måte kan myndighetene kreve tilleggsavgift dersom det ved kontroll eller lignende kan dokumenteres at de reelle utslippene fra inngrepet er vesentlig høyere enn den innbetalte avgiften for inngrepet skulle tilsi.

Et annet vesentlig moment som må utredes er hvem som skal være avgiftssubjektet, altså hvem som plikter å rapportere og innbetale avgiften til staten. For å gjøre avgiften håndterlig for skattemyndighetene, er det viktig at antallet avgiftssubjekter ikke blir for stort. For å lette den administrative byrden ved rapportering, bør de avgiftspliktige være aktører som enten er kjent med særavgiftssystemet eller som jevnlig vil måtte innrapportere avgift over en lengre periode. Å legge avgiften på privatpersonene eller selskapene som står bak inngrepene, vil derfor være lite hensiktsmessig. Siden alle inngrep som kan anses å ha en betydelig virkning på utslipp av klimagasser trolig enten vil være søknadspliktige i henhold til plan- og bygningsloven, eller vil kreve statlig konsesjon/godkjenning, kan en mulighet være å legge avgiftsplikten på kommunene og de statlige konsesjonsmyndighetene. Dette vil trolig gi et håndterlig antall avgiftssubjekter og begrense de administrative kostnadene ved innrapporteringen. Gjennom for eksempel et gebyr knyttet til søknadsprosessen vil kommunene og konsesjonsmyndighetene igjen kunne skaffe inndekning for avgiften fra aktørene som reelt sett står bak inngrepet.

En søknads- og utbyggingsprosess kan ta lang tid, og det må vurderes hvilket tidspunkt avgiftsplikten bør oppstå. Å knytte avgiften til tidspunktet for byggestart vil for eksempel ikke fange opp endringer underveis i prosjektet som kan påvirke størrelsen på inngrepet og utslippene. En avgift som kreves inn ved ferdigstillelse vil på sin side ikke fange opp prosjekter som av ulike grunner avsluttes før de er ferdigstilt, men hvor inngrep som skaper utslipp av klimagasser er gjennomført.

Utvalget mener en klimaavgift på irreversibel omdisponering av areal bør innføres. Nedbygging av areal som skog, dyrket mark og andre arealer gir utslipp av klimagasser som bør prises på lik linje med ikke-kvotepliktige utslipp. Utvalget er klar over at videre utredning er nødvendig før innføring av en slik avgift.

14.4.2 Karbonlekkasje

Samarbeid om prising eller koordinert prising av utslipp på tvers av landegrensene gir mer effektiv måloppnåelse av globale klimamål. Prising av utslipp over større områder vil gi et større marked for klimavennlig teknologi og kan dermed gi et betydelig insentiv til forskning og utvikling av nye klimavennlige løsninger. Lik prising av utslipp på tvers av landegrensene vil også bidra til at utslippskuttene skjer der kostnadene er lavest. I 2022 sto om lag 23 pst. av globale utslipp overfor en karbonpris. Det har vært en markant økning fra 2020, hvor bare 15,1 pst. av globale utslipp var priset. Økningen kommer i stor grad av lanseringen av Kinas nasjonale kvotesystem. Likevel er mindre enn 4 pst. av de globale utslippene i 2022 direkte dekket av en karbonpris på eller over det nivået som kreves i 2030 for å holde global oppvarming under 2 grader, estimert til USD 50–100 per tonn CO₂-ekvivalenter (World Bank, 2022). IMF (2022) har anslått gjennomsnittlig pris på utslipp i verden til om lag 4 dollar per tonn CO₂-ekvivalent. Det meste av bidragene til gjennomsnittet kommer fra initiativ til prising i Europa, herunder EUs kvotesystem (EU ETS).

Karbonlekkasje innebærer at utslipp flyttes fra land med reguleringer av egne klimagassutslipp til land uten eller med svakere reguleringer. En direkte effekt er at virksomheter i land med klimareguleringer taper konkurranseevne mot produsenter i land uten tilsvarende klimaregulering. Betaling for klimagassutslipp eller overvelting av karbonprisen i kraftprisen gir økte driftskostnader. Dette kan resultere i nedskalering eller nedleggelse av produksjon i hjemlandet, og flytting av produksjon til land med mindre stram eller ingen klimaregulering. Indirekte effekter kan oppstå via prismekanismen i energimarkedene. En stram klimapolitikk kan føre til redusert etterspørsel etter og dermed lavere pris på olje, kull og gass. Lavere internasjonale priser øker bruken av fossilt brensel i land uten tilsvarende klimapolitikk. Hvor stor karbonlekkasjen blir avhenger blant annet av hvor prisfølsom etterspørselen og tilbudet av slikt brensel er. Jo mer prisfølsom etterspørselen er og jo mindre prisfølsomt det globale tilbudet er, jo større blir karbonlekkasjen.

Selv om det er langt igjen til en effektiv, global respons på klimakrisen, er det utviklingstrekk som tyder på at risikoen for karbonlekkasje blir mindre over tid. Utviklingen går i retning av at flere land og regioner innfører prising av klimagassutslipp gjennom kvotesystemer eller avgifter (World Bank, 2022). Utviklingen av direkte reguleringer med implisitte karbonpriser, har også betydning for omfanget av karbonlekkasje. Oppmerksomhet om klimaproblemet har trolig bidratt til å øke bedriftenes omdømmekostnad ved å flytte industriproduksjon til land med mindre restriktiv klimapolitikk. En bedrifts lokalisering bestemmes av mange forhold, og gode anslag for virkningen av miljøreguleringer alene på lokalisering av næringsliv vil i praksis være krevende. Det er derfor vanskelig å tallfeste samlet og sektorfordelt karbonlekkasje. Relativt få empiriske studier finner signifikante utslag av utslippsprising på bedriftenes konkurranseevne. Kvoteprisen i EU ETS har økt kraftig den siste tiden, se figur 14.4. Det er grunn til å tro at dette isolert sett gjør europeisk industri mer utsatt for karbonlekkasje enn tidligere.

Tiltak for å motvirke karbonlekkasje

EU har innført to virkemidler for å motvirke karbonlekkasje som følge av innføringen av sitt kvotesystem for handel med utslippstillatelser (EU ETS); vederlagsfri tildeling av kvoter (gratiskvoter) og en CO₂-kompensasjonsordning.

Selv om auksjonering er hovedregelen for anskaffelse av kvoter, tildeles en andel av kvotene til industrien gratis (vederlagsfri tildeling). Bortsett fra for kraftprodusenter, som ikke mottar noen gratiskvoter, reduseres gradvis andelen kvoter som tildeles gratis hvert år. Tildeling av gratiskvoter er basert på objektive kriterier fastsatt av EU, og gis til virksomheter EU definerer som utsatt for karbonlekkasje. Mottakere av gratiskvoter subsidieres ved at auksjonsinntektene som skulle tilfalt staten i stedet gis til den kvotepliktige virksomheten. Gratiskvoter øker dermed de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å nå utslippsmålet for EU ETS, ved at det kan binde kapital i virksomhet som ville vært ulønnsom uten gratis tildeling. Gratiskvoter gir like fullt insentiv til å redusere utslipp, siden bedriftene står overfor valget om å selge kvotene eller slippe ut klimagasser.

Et alternativt virkemiddel for å motvirke karbonlekkasje vil være en «klimaklubb», hvor land med karbonprising eller annen klimaregulering som gir implisitte karbonpriser er medlemmer, se Nordhaus (2015). Klubbmedlemmene kan innføre en importavgift (karbontoll) på produkter som importeres fra land utenfor klubben, uten tilsvarende klimaregulering. Avgiften kan avhenge av karboninnholdet i de importerte produktene. Dette kan kombineres med en subsidie til eksport til land utenfor klimaklubben. I praksis vil det være krevende å differensiere tollsatser og avgifter etter karboninnhold i produktet og karbonregulering i opprinnelseslandet. Karbontoll kombinert med subsidier til eksport vil trolig også være i strid med WTO-avtalen.

Som et nytt virkemiddel for å motvirke karbonlekkasje har EU-kommisjonen foreslått å innføre en såkalt karbongrensejusteringsmekanisme (Carbon border adjustment mechanism, CBAM), som vil sette en pris på utslipp ved produksjon av en rekke importerte produkter. Den foreslåtte mekanismen vil i første omgang omfatte import av sement, elektrisitet, gjødsel, jern, stål og aluminium. Forslaget innebærer at importører av disse produktene fra land med lave eller ingen prising av utslipp, må betale en pris for beregnede utslipp i produsentlandet. Prisen vil bli knyttet til prisen på utslippskvoter i EU ETS. CBAM vil sørge for lik karbonpris for EU-produserte og importerte produkter. Ifølge EU-kommisjonen vil ordningen være ikke-diskriminerende og kompatibel med WTO-regler og andre internasjonale forpliktelser. EU-kommisjonen har foreslått å fase inn ordningen i årene 2026–2036. I første omgang er ordningen ment til erstatning for gratiskvoter, som foreslås faset ut i takt med at CBAM fases inn. For en grundigere omtale av forslaget vises det til omtale i Meld. St. 1 (2021–2022) Nasjonalbudsjettet 2022.

Høyere karbonpriser som følge av EUs kvotesystem har blitt overveltet i økte strømpriser i Europa. Dette innebar en konkurransefordel for kraftkrevende industri utenfor Europa, som ikke var underlagt like streng klimapolitikk. I EUs klimakvotedirektiv ble det derfor fra 2013 åpnet for at europeiske land kunne innføre en kompensasjonsordning for økte kraftpriser til industrien som følge av økte karbonpriser i Europa (CO₂-kompensasjon). Formålet med ordningen er å hindre at europeisk industri flytter sin produksjon eller taper markedsandeler, til land med mindre restriktiv klimapolitikk. EU-kommisjonens retningslinjer for CO₂-kompensasjon fastsetter hvilke sektorer som omfattes av ordningen, på hvilke vilkår de kan få kompensasjon, beregning av kostnadsgrunnlaget, høyeste tillatte støttenivå per bedrift og hvordan CO₂-innslaget i kraftprisen skal fastsettes. Det er likevel opp til hvert enkelt land å vurdere om en CO₂-kompensasjonsordning skal innføres og i hvilken grad en ønsker å benytte handlingsrommet i retningslinjene. Norge har i hovedsak valgt å innføre ordningen innenfor det gjeldende handlingsrommet. Det innebærer at norsk kraftkrevende industri delvis kompenseres for økningene i kraftkostnader som følge av EUs kvotesystem.

Når ordningen kun retter seg mot enkelte næringer, og kompenserer bedriftene for bruk av kraft, vil den kunne gi insentiver til høyere etterspørsel etter kraft og overinvesteringer i det som ellers ville vært ulønnsom virksomhet, noe som skader vekstevnen i økonomien. Videre bryter kompensasjonsordningen med prinsippet om at forurenser skal betale. Ordningen unntar industrien fra å betale for utslipp som skyldes kraftproduksjon i Europa. Økte priser for kraft, også for industrien, er en forutsigbar og ønsket konsekvens av at kvotesystemet setter en pris på utslipp. Denne prisingen gjør både at utslippsfri kraft blir mer konkurransedyktig og at forbruket av kraft blir lavere. Subsidiering av kraftforbruk fører til økt total etterspørsel etter kraft og dermed høyere utslipp fra kraftproduksjon og landene som har overføringskapasitet til Norge.

Uten tiltak for å begrense fremtidige utgiftsøkninger, er ordningen anslått å koste om lag 100 mrd. kroner over støtteperioden 2021–2030 (Regjeringen, 2022). Dette er en økning på om lag 93 mrd. kroner fra forrige periode, og skyldes både høyere kvotepriser og at ordningen fra 2021 også vil inkludere industriens egenkraft.

Ordningens formål er å hindre karbonlekkasje og gjennom det redusere klimagassutslipp, men det er usikkert i hvilken grad ordningen faktisk bidrar til dette. Det er mange faktorer som påvirker hvor en bedrift velger å lokalisere seg, og lokaliseringsbeslutninger er ofte komplekse. Både tilgang på naturresurser og kompetanse, transport- og transaksjonskostnader, priser på innsatsfaktorer, etterspørsel, samt lover, regler og politisk stabilitet vil påvirke et slikt valg. CO₂-kompensasjonsordningen er kun en del av vurderingen.

Thema Consulting Group (2019) har utredet betydningen av CO₂-kompensasjonsordningen. Basert på intervjuer og spørreundersøkelser hos bedrifter som mottar kompensasjon, vurderer de at ordningen har motvirket karbonlekkasje i perioden 2013–2020, men at det ikke er grunnlag for å kvantifisere virkningene av ordningen. Flere av selskapene som er omfattet av kompensasjonsordningen oppgir at deres konkurrenter er andre anlegg i Europa. Argumentet for CO₂-kompensasjon svekkes når konkurrentene også er omfattet av kvotesystemet. Det er heller ikke alle europeiske land som har innført en slik kompensasjonsordning.

Selv om ordningen i noen grad kan motvirke karbonlekkasje, er utgiftene så store, og effektene så usikre, at den vanskelig kan forsvares. Dette peker også SSB på i sitt høringssvar om ordningen 16. desember 2021, herunder at «[s]elv om kompensasjonsordningen skulle vise seg å redusere karbonlekkasje, er det ikke gitt at effekten er tilstrekkelig stor til å forsvare den betydelige kostnaden ordningen ventes å ha over tiårsperioden».

Utvalget anbefaler at ordningen om CO₂-kompensasjon for industrien avvikles. Ordningen bryter med prinsippet om at forurenser betaler, bidrar til økt etterspørsel etter kraft og gir insentiver til overinvestering i ulønnsom virksomhet. I tillegg er ordningen svært kostbar for staten

14.4.3 Optimalt nivå på norske avgifter på klimagassutslipp

Klimaproblemet er globalt. Virkningen av klimagasser på global oppvarming er uavhengig av hvor utslippene skjer. En globalt effektiv klimapolitikk tilsier derfor at alle utslippskilder stilles overfor samme pris på utslipp, uansett hvor utslippet skjer. Ideelt sett burde alle utslipp i verden være underlagt en felles global pris lik den globale marginale skadekostnaden. Det finnes imidlertid ikke et entydig svar på optimal global pris da det er svært krevende å anslå den marginale skadekostnaden av klimagassutslipp.

Norge står overfor flere avveininger når det gjelder nivå og omfang av prising av egne utslipp av klimagasser. Utvalget er bedt om å vurdere hvordan miljø- og ressursbeskatningen kan bidra til å nå klima- og miljømål i fremtidens samlede skatte- og avgiftssystem. Under drøftes optimalt avgiftsnivå på norske klimagassutslipp, gitt ulike tilnærminger for oppfyllelse av Norges internasjonale klimaforpliktelser.

Pris forenlig med temperaturmålet i Parisavtalen

Parisavtalen forplikter partene til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 grader sammenlignet med førindustrielt nivå og til å tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Avtalen har en «nedenfra-og-opp»-tilnærming hvor partene selv er ansvarlig for å melde inn nasjonale mål som er forenlig med avtalens langsiktige temperaturmål. Se punkt 14.3.1 for mer utfyllende omtale av Parisavtalen.

I april i år la FNs klimapanel frem tredje delrapport til sin sjette hovedrapport (IPCC, 2022). Den omhandler utslippsreduksjoner, opptak og virkemidler. Ifølge klimapanelet finnes det tilgjengelige utslippsreduksjoner til en kostnad på 100 USD5 per tonn CO₂-ekvivalenter eller mindre, som kan halvere klimagassutslippene innen 2030 sammenlignet med 2019. Utslippsreduksjoner til en kostnad på under 20 USD per tonn CO₂-ekvivalenter utgjør over halvparten av dette potensialet. Videre finner de at hvis temperaturøkningen skal begrenses til 2 grader, må globale utslipp reduseres med rundt 27 pst. innen 2030 sammenlignet med 2019. Tilsvarende må utslippene reduseres med rundt 43 pst. om oppvarmingen skal begrenses til 1,5 grader. En halvering av globale utslipp innen 2030 er dermed konsistent med en bane som begrenser oppvarmingen til 1,5 grader. Ifølge IMF (2022) vil følgende minstepriser på CO₂-utslipp i 2030 føre til utslippsreduksjoner som er konsistent med å holde oppvarminger til under 2 grader: 75 USD6 per tonn CO₂-ekvivalent i rike land, 50 USD per tonn i mellominntektsland (herunder Kina) og 25 USD per tonn i fattige land (herunder India).

I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 signaliserte Solberg-regjeringen en gradvis økning i gjeldende avgifter på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030. Stortinget vedtok å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp med 28 pst. i 2022-budsjettet, en økning som er i tråd med en lineær opptrapping til 2 000 kroner i 2030. I Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022) varslet Støre-regjeringen at de viderefører planen om å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til om lag 2 000 2020-kroner i 2030. Det er dermed bred politisk enighet om denne opptrappingen.

En norsk klimaavgift på 2 000 kroner i 2030 overstiger estimatene for hvilken global utslippspris som er nødvendig for å oppnå temperaturmålet i Parisavtalen. Norske klimaavgifter planlegges dermed satt høyere enn det som vil gi en global kostnadseffektiv klimapolitikk. Samme mengde utslippsreduksjoner kunne blitt realisert ved lavere kostnad om Norge hadde satt en lavere klimaavgift og heller finansiert utslippsreduksjoner i andre land. Alternativt kunne Norge finansiert flere utslippsreduksjoner til samme totale kostnad. Det er lite sannsynlig at globale priser på utslipp snarlig vil komme opp på et nivå som er forenlig med å nå temperaturmålet i Parisavtalen. Globalt vil det derfor finnes mange utslippsreduserende tiltak med lavere kostnader enn optimal global pris, som ikke blir finansiert og gjennomført.

Samtidig er 2 000 kroner en relativt lav pris per tonn sammenliknet med andre utredede virkemidler i siste klimamelding, jf. Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030. En avgift som overstiger det som anslås som en tilstrekkelig global karbonpris, kan dermed være et effektivt tiltak for å oppnå norske klimamål dersom man ikke skal benytte fleksible mekanismer.

Pris forenlig med oppfyllelse av Norges internasjonale forpliktelser

Norge meldte i november 2022 inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Klimaavtalen mellom Norge og EU fra 2019 innebærer at Norge tar del i klimaregelverket EU har vedtatt for å sikre at utslippene blir kuttet med 40 pst. Siden 2019 har både Norge og EU oppdatert sine Parismål. Klimasamarbeidet med EU består av tre pilarer: kvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen (omfatter ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for bokføring av skog og annen arealbruk, se avsnitt 14.3.2.

Utslippsreduksjoner i kvotesystemet vurderes samlet for EU og Norge. Norge vil, etter avtale om oppgjør mellom Norge og EU, bli tilgodesett en andel av de samlede utslippsreduksjonene, og som vil telle mot oppfyllelse av det norske Parismålet, se punkt 14.3.2. Tilleggsreguleringer i norsk kvotepliktig sektor innebærer at prisen for utslippsreduksjoner i Norge blir høyere enn kvoteprisen, og at tiltak med høyere kostnad blir gjennomført i Norge. Det vil ikke bidra ytterligere til oppfyllelse av Norges forpliktelser.

For ikke-kvotepliktige utslipp (utslipp omfattet av innsatsfordelingen) er det opp til Norge om utslippsreduksjonene skal tas innenlands eller om det skal benyttes fleksible mekanismer, herunder kjøp av utslippsreduksjoner (kvoter) fra EU-land. En kostnadseffektiv måloppnåelse av forpliktelsen under innsatsfordelingen vil være å handle kvoter fra EU-land (som representerer utslippsreduksjoner innenfor innsatsfordelingen) frem til marginalkostnaden ved innenlandske utslippsreduksjoner og EU-kvoter er like. Dette oppnås ved å sette utslippsprisen for norske ikke-kvotepliktige utslipp lik prisen på EU-kvoter. Prisen på disse kvotene er foreløpig ukjent, men kostnadene ved å redusere utslipp i ikke-kvotepliktig sektor i Norge vil trolig være høyere enn for gjennomsnittet av landene i EU. I Norge er klimagassutslippene fra oppvarming av bygg relativt små, særlig fordi oppvarmingen i stor grad er basert på elektrisitet og bruken av fyringsolje er kraftig redusert de siste tiårene. Kostnadene ved å redusere utslipp fra oppvarming av bygg er gjennomgående lavere enn i transportsektoren.

Siden Norge trolig må ta en større andel av sine utslippsreduksjoner i transportsektoren enn det EU må, vil kostnadene i Norge være høyere enn i EU. Dette skyldes at utvikling av nullutslippsteknologi har kommet kortere for transportnæringen enn for stasjonær forbrenning. For eksempel har det vist seg å være krevende å utvikle batterier med nødvendig kapasitet til bruk i skip, luftfart og tungtransport. Norge er også et land med et høyt inntektsnivå. Dette innebærer at man i større grad vil velge å betale avgiften enn å gi slipp på goder som medfører utslipp av klimagasser. En kostnadseffektiv oppfyllelse av forpliktelsen for ikke-kvotepliktige utslipp vil med all sannsynlighet innebære at deler av forpliktelsen oppfylles ved kvotekjøp. I tillegg til kvotekjøp har Norge muligheten til å konvertere 5,7 mill. kvoter fra EU ETS til bruk for oppfyllelse av forpliktelsene under innsatsfordelingen over tiårsperioden 2021–2030.7

Hvis alle utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen derimot skal tas nasjonalt, tilsier en kostnadseffektiv måloppnåelse at det settes en uniform pris på alle ikke-kvotepliktige utslipp som er tilstrekkelig til å oppnå nødvendige utslippsreduksjoner. Norges nåværende forpliktelse er å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. innen 2030. Målet skal oppfylles gjennom et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030. Hvis klimaavtalen med EU oppdateres i lys av «Klar for 55», kan Norge forvente å få en forpliktelse om å redusere disse utslippene med 50 pst, se punkt 14.3.2.

SSB la i juni 2020 frem rapporten Climate Cure, som analyserte de samlede kostnadene ved et 50 pst. utslippskutt i ikke-kvotepliktige sektorer (Fæhn et al., 2020). I analysen benyttet SSB den generelle, disaggregerte likevektsmodellen SNOW av norsk økonomi. Modellen er utviklet for langsiktige studier av klimapolitikk og utslippsutvikling. I modelleringen er det derfor lagt vekt på egenskaper som er viktige for klimapolitikk og utslipp, slik som sektorinndeling, spesifisering av skatter og avgifter, substitusjonsmuligheter osv. Analysen antyder at prisen på utslipp må øke til om lag 3 700–4 100 2020-kroner per tonn dersom en skal halvere norske ikke-kvotepliktige utslipp i 2030 på en kostnadseffektiv måte, se punkt 14.8.2.

Det ble presentert nye fremskrivinger8 for ikke-kvotepliktige utslipp frem mot 2035 i St. Meld. 1 (2022–2023) Nasjonalbudsjettet. Gap til måloppnåelse, det vil si avstanden mellom fremskrevne utslipp og utslippsbudsjettet for ikke-kvotepliktige utslipp, anslås til om lag 13 mill. tonn samlet over perioden 2021–2030.

I særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2022–2023) under Klima- og miljødepartementet (2022–2023) Regjeringas klimastatus og -plan fremgår det at en økning i avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 kroner i 2030 kan redusere utslippene med 5,6 mill. tonn over perioden 2022–2030.

En økning i klimaavgiftene til 2 000 kroner frem mot 2030 ser dermed ikke ut til å være tilstrekkelig til å oppfylle den samlede forpliktelsen for årene 2021–2030. Hvis utslippsreduksjonene i ikke-kvotepliktig sektor skal tas innenlands, og nivået på klimaavgiften ikke skal overstige 2 000 kroner i 2030, betyr det at dyrere tiltak enn nødvendig må gjennomføres for å oppnå Norges forpliktelser. Utstrakt bruk av direkte reguleringer og subsidier for å nå målet vil innebære høyere implisitte karbonpriser enn det som følger av en avgift.

Teknologiutviklingen globalt har stor betydning for utviklingen i kostnader ved utslippsreduksjoner. Dersom flere land fører en politikk for å redusere utslipp, gir dette insentiver til utvikling av klimateknologi, se punkt 14.6. Utvikling og implementering av klimateknologi vil på sikt få ned kostnadene ved utslippsreduksjoner.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Om lag halvparten av utslippene i Norge er omfattet av EUs kvotesystem. Kvotesystemet setter et tak på utslipp, og reduksjonene kommer av at mengden kvoter reduseres årlig. Om utslippsreduksjonene skjer i bedrifter lokalisert i Norge eller i EU, påvirker ikke Norges måloppnåelse. For å oppnå Parismålet vil det være nødvendig å forsterke virkemidlene for å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene. At utslippsreduksjoner i Norge forventes å være dyrere enn kutt i andre land, tilsier at en del av de nødvendige utslippsreduksjonene for måloppnåelse bør tas utenfor Norge.

Utvalget viser til anbefalinger om uniform karbonpris for ikke-kvotepliktige utslipp og videre utredning med sikte på innføring av avgift på utslipp fra arealbruksendringer i punkt 14.4.1. Det er ikke klart hvor mye norske ikke-kvotepliktige utslipp må reduseres med frem mot 2030 for at Norge skal oppfylle Parismålet. Utvalget merker seg at en økning i klimaavgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 kroner i 2030 trolig ikke vil utløse nødvendige utslippsreduksjoner for å oppfylle utslippsbudsjettet for ikke-kvotepliktige utslipp i perioden 2021–2030, gitt nåværende forpliktelse på 40 pst. reduksjon i 2030. Samtidig overstiger en pris på 2 000 kroner estimatene for hvilken global utslippspris som er nødvendig for å oppnå temperaturmålet i Parisavtalen.

Utvalget mener avgift på utslipp er å foretrekke fremfor andre mer kostbare virkemidler. Et alternativ er å benytte fleksible mekanismer i regelverkene, inkludert kvotekjøp fra EU-land. Dersom alle utslippsreduksjoner skal tas innenlands, mener utvalget avgiften på ikke-kvotepliktige utslipp bør settes høyere enn 2 000 kroner i 2030.

14.4.4 Prising av internasjonale utslipp

Med mindre det kommer på plass internasjonale avtaler om reguleringer, er det få eller ingen insentiver til å redusere utslipp som ikke inngår i noen lands klimaforpliktelser. Dette er like fullt utslipp som bidrar til global oppvarming, og de står for en ikke-ubetydelig del av samlede globale utslipp. Rundt 2,5 pst. av verdens CO₂-utslipp kommer fra flyreiser9 (Tabuchi, 2019). CO₂-utslipp fra kommersielle flyvninger økte med 32 pst. mellom 2013 og 2018, og er forventet å øke videre fremover (Graver, Zhang & Rutherford, 2019). Utslipp fra skipsfart (innenriks og internasjonal) sto for nesten 3 pst. av globale CO₂-utslipp i 2018, mens internasjonal skipsfart står for rundt 2 pst. av globale CO₂-utslipp. I fremskrivinger frem mot 2050 øker disse utslippene (IMO, 2020). Mangel på ansvar for utslippene er forsøkt avhjulpet ved at utslipp fra internasjonal sjø- og luftfart reguleres i FN-organene IMO og ICAO.

Utslipp som følge av drivstoff omsatt i Norge til internasjonal luftfart og sjøfart, var på henholdsvis 0,55 og 0,86 mill. tonn CO₂ i 2020. Disse utslippene er fritatt for CO₂-avgift. Norge rapporterer disse utslippene til FN, men de er ikke en del av Norges internasjonale forpliktelser i henhold til FNs Klimakonvensjons bestemmelser om dette. I et lands forpliktelse regnes kun utslipp fra innenriks sjø- og luftfart.

Utslipp fra internasjonal luftfart

FNs luftfartsorganisasjon (ICAO) vedtok i oktober 2016 å etablere et globalt, markedsbasert virkemiddel for å begrense utslippene fra internasjonal luftfart (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation – CORSIA). I første omgang innebærer CORSIA et krav om å rapportere utslipp fra internasjonale flyvninger fra 1. januar 2019. Fra 2024 innføres et krav om at luftfartsoperatørene må kompensere for økte utslipp over 2019-nivå10 fra internasjonal luftfart. Denne kompensasjonen skal skje ved at de enkelte operatørene kjøper og sletter utslippsenheter (kvoter) – som representerer utslippsreduksjoner eller opptak innenfor andre sektorer – for å gjøre opp for eventuell utslippsøkning utover operatørens 2019-utslipp. Det er etablert regler for hva slags kvoter som vil kunne benyttes av operatørene (ICAO, 2022). Det er foreløpig usikkert hvor effektivt CORSIA vil være i å begrense utslippsveksten. Over 100 land deltar i CORSIA, blant dem Norge og EU-landene. Utslipp fra internasjonal luftfart innenfor EU/EØS er i all hovedsak omfattet av EU ETS, og vil ikke omfattes av CORSIA. Som følge av den planlagte implementeringen av CORSIA, har EU-kommisjonen foreslått å forlenge unntaket for utslipp fra internasjonal luftfart (luftfart mellom EU-land og tredjeland) i EU ETS.

Hvis CORSIA virker etter intensjonen, skal det stoppe den kraftige veksten i netto utslipp fra internasjonal luftfart, og på den måten bidra til at globale utslipp fra internasjonal luftfart ikke øker fra 2019-nivå. De fleste utslipp fra internasjonal luftfart vil imidlertid fortsatt være upriset, og CORSIA vil ikke være et effektivt virkemiddel for å redusere utslipp fra sektoren.

Norge har ikke mulighet til å innføre unilateral prising av utslipp fra internasjonal luftfart som inngår i vårt utslippsregnskap. Norges bilaterale luftfartsavtaler er til hinder for å avgiftslegge internasjonal luftfart.

Utvalget mener CORSIA er et positivt første steg på veien mot prising av internasjonale utslipp – utslipp som i dag ikke inngår i et lands klimaforpliktelser. Norge bør arbeide aktivt for å endre det internasjonale rammeverket for luftfarten slik at alle klimagassutslipp fra internasjonal luftfart prises, ikke bare økningen i utslippene. Utvalget anbefaler at forbudet mot avgifter på drivstoff som ligger i Norges bilaterale luftfartsavtaler avvikles.

Utslipp fra internasjonal sjøfart

Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) har per nå ikke lyktes i å utforme et markedsbasert system for å redusere CO₂-utslippene fra internasjonal sjøfart. Tiltakene IMO har fått på plass, har primært vært en serie med effektivitets- og intensitetsstandarder. De første klimakravene fra IMO trådte i kraft 1. januar 2013 og stilte blant annet energieffektivitetskrav til nye skip. I 2018 forpliktet IMO seg til å halvere klimagassutslippene fra internasjonal skipsfart innen 2050 sammenlignet med 2008-nivå (World Bank, 2022). På et møte i IMO i mai 2022 ble medlemslandene for første gang enige om å utvikle initiativ for karbonprising, som del av en «kurv med tiltak på mellomlang sikt» (IMO, 2022). Dette har blitt beskrevet som et stort gjennombrudd etter at spørsmålet om karbonprising har vært fastlåst i over et tiår. Det ventes at nye virkemidler for å få ned utslipp fra internasjonal sjøfart tidligst vil iverksettes i 2026. Næringen selv er ikke utelukkende negativ. For eksempel har verdens største containerrederi, Maersk, foreslått en avgift på drivstoff til skip på minst 150 dollar per tonn CO₂ (Muchira, 2022).

På bakgrunn av den langsomme fremgangen i IMO, har EU-kommisjonen foreslått EU-regulering på området (EU-kommisjonen, 2022a). Sommeren 2021 la EU-kommisjonen frem regelverkspakken «Klar for 55», som skal sørge for at EU oppnår sitt klimamål for 2030. Blant endringer i kvotedirektivet foreslår EU-kommisjonen å inkludere deler av maritim transport i kvotesystemet (EU ETS). Kvoteplikten skal omfatte alle CO₂-utslipp fra skip som går mellom havner i EU, halvparten av CO₂-utslippene fra reiser mellom en EU-havn og en havn i et tredjeland, og alle CO₂-utslipp fra skip som ligger til kai i en EU-havn.

EU-kommisjonen foreslår å inkludere utslipp fra kommersiell transport av varer eller passasjerer med skip på 5 000 bruttotonn og over, og som er regulert under forordning (EU) 2015/757 om overvåkning, rapportering og verifikasjon av klimagassutslipp som anløper EU-havner (MRV-forordningen)11. Disse utslippene står for om lag 90 pst. av alle CO₂-utslippene i sektoren i EU. Disse aktørene må allerede overvåke, rapportere og verifisere utslipp i henhold til MRV-forordningen. Fartøy med andre virkeområder enn frakt av passasjerer og gods, eksempelvis fartøy tilknyttet offshorevirksomhet, er ikke omfattet av MRV-forordningen, og foreslås ikke inkludert i kvotesystemet. Store deler av kyst- og nærskipsflåten i Norge og Europa er skip under 5 000 bruttotonn og vil dermed ikke omfattes av kvoteplikt. Det er rederiene/skipseier eller den som har overtatt ansvaret for driften av skipet, som blir kvotepliktig. Det legges opp til en gradvis innfasing av kvoteplikten i perioden 2023 til 2025, og først i 2026 vil det være kvoteplikt for 100 pst. av verifiserte utslipp.

Norsk innenriks sjøfart betaler allerede CO₂-avgift på drivstoff. Skip som seiler mellom norske og utenlandske havner, har fritak for CO₂-avgift ved bunkring i Norge. Innlemming av maritim transport i kvotesystemet innebærer at det innføres karbonprising også for deler av internasjonal sjøfart og innenriks sjøfart i andre europeiske land.

I lys av at EU planlegger å innføre reguleringer for deler av internasjonal maritim transport, anbefaler utvalget at fritaket for CO₂-avgift ved bunkring i Norge av skip som seiler mellom norske og utenlandske havner, oppheves. Deler av disse utslippene vil med EU-kommisjonens forslag til nytt kvotedirektiv omfattes av EU ETS. Kvotepliktige utslipp bør få fritak dersom det innføres en slik avgift. Avgiftslegging av internasjonale utslipp fra sjøfart innebærer regulering av utslipp som ikke inngår i Norges utslippsforpliktelser. Norge er ikke hindret i å avgiftslegge disse utslippene gjennom internasjonale avtaler, slik som for internasjonal luftfart. Samtidig mener utvalget at Norge bør jobbe aktivt for at det etableres et felles og globalt system for internasjonal prising av alle utslipp fra internasjonal sjøfart.

14.5 Prising av andre miljøproblemer enn klimagassutslipp

Internasjonalt er avgift på energi og transport de mest benyttede klima- og miljøavgiftene, og de som gir størst avgiftsinntekter. For EU samlet sto avgifter på energi for 77,2 pst. av samlede inntekter fra miljøavgifter i 2020. Transportavgifter sto for 19,1 pst. Inntekter fra avgifter fra forurensning og ressurser var til sammenligning på 3,7 pst (Eurostat, 2021).12 Prising av negativ miljøpåvirkning vil i mange tilfeller være mer komplisert enn prising av klimagassutslipp dersom skadekostnaden varierer med tid og sted, se punkt 14.2. I slike tilfeller kan regulering være et mer egnet virkemiddel enn avgift. Utvalget vil ikke diskutere dette nærmere, men vil her trekke frem to miljøavgifter, naturavgift og NO_X-avgift. To andre miljøavgifter behandles andre steder i denne NOUen. Veibruksavgiften, som har som formål å prise eksterne kostnader ved bruk av kjøretøy, herunder helse- og miljøskadelige utslipp, omtales i punkt 15.2. Miljøavgift på forbrenning av avfall omtales i punkt 14.9 om sirkulær økonomi.

14.5.1 Naturavgift

Inngrep i naturen har som regel ikke en pris for brukeren. Økonomisk aktivitet som innebærer forringelse av naturens evne til å produsere økosystemtjenester, definert som de goder og tjenester vi får fra naturen, bør stå overfor en pris lik verdien av den negative eksterne effekten. Dette tilsier at det teoretisk sett bør innføres avgifter som reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved alle naturinngrep. Aktiviteter som fører til inngrep i naturen av ulike slag, er i dag underlagt flere typer reguleringer, som konsesjonsprosesser og konsekvensanalyser for vann- og vindkraftutbygging. De eksisterende reguleringene bidrar til at skaden ved naturinngrep til en viss grad internaliseres. Det er likevel grunn til å tro at negative eksterne effekter ved naturinngrep ikke fullt ut tas hensyn til i private og offentlige beslutningsprosesser.

Det er vanskelig å verdsette kostnadene ved ulike naturinngrep. Det kan føre til at verdien av for eksempel uberørt natur og biologisk mangfold undervurderes i konsesjonsbehandlinger. I en konsesjonsprosess kan det også være innslag av asymmetrisk informasjon mellom de som søker om et tiltak og myndighetene. Søkere kan ha interesse av å undervurdere de samfunnsøkonomiske kostnadene for å øke sannsynligheten for å få tillatelse. Kommunene, som er beslutningtaker i mange konsesjonssaker, kan ha tilsvarende insentiver. En kommune vil ofte ikke i tilstrekkelig grad ta hensyn til kostnader som ikke berører kommunens innbyggere. En naturavgift kan bidra til å rette opp i denne asymmetrien.

Avgift på ulike former for naturinngrep eller arealbruk har vært vurdert en rekke ganger, blant annet av Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 sett pris på miljøet). Grønn skattekommisjon anbefalte et system med et mindre antall avgiftskategorier avhengig av inngrepstype og lokalisering. Videre anbefalte utvalget at avgiften skulle fastsettes i konsesjonsbehandlingen. Grønn skattekommisjon mente det kunne være aktuelt å innføre en naturavgift hvor avgiftssatsen i første runde bare tar hensyn til klimagassutslipp, for så eventuelt å utvides til å omfatte andre negative miljøeffekter senere, se punkt 14.4.1.

Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer (Nærings- og fiskeridepartementet, 2022) stiller seg bak Grønn skattekommisjons anbefalinger om en naturavgift, og mener dette er et tema det bør arbeides videre med og belyses i Skatteutvalgets arbeid.

Tidligere utredninger har i stor grad sett på det teoretiske rammeverket for en naturavgift, men det gjenstår en del arbeid med de praktiske sidene av en avgift. Et datagrunnlag som gir informasjon om konsekvenser av miljøinngrep, er avgjørende for å kunne innføre en naturavgift. I første omgang kan det være hensiktsmessig å konsentrere seg om ett miljøproblem, så kan eventuelt avgiften utvides til å omfatte flere miljøproblemer senere. Videre utredning vil måtte bestå i å komme frem til et egnet avgiftsgrunnlag og et riktig avgiftsnivå. Avgiftsgrunnlaget må utredes ut fra hvilket miljøproblem avgiften er ment å prise, mens avgiftsnivået skal gjenspeile den eksterne kostnaden ved det aktuelle naturinngrepet. Nedenfor følger omtale av et par miljøproblemer som kan danne grunnlag for en naturavgift.

Tap av biologisk mangfold er trukket frem av FN som en av verdens største miljøutfordringer. Ettersom hovedårsaken til tap av biologisk mangfold er arealbruksendringer, vil det trolig være hensiktsmessig å håndtere dette problemet gjennom en avgift på arealbruksendringer (arealavgift). En arealavgift vil kunne virke ganske treffsikkert hvis en både kan skille mellom ulike områder basert på områdets bidrag til opprettholdelse av biologisk mangfold og mellom ulike typer inngrep i naturen. For at avgiften skal bli et effektivt virkemiddel mot tap av biologisk mangfold må det derfor utarbeides en oversikt over hvilke arealbruksendringer som gir tap av biologisk mangfold og hvor stort tapet er i ulike områder. Norsk rødliste gir en oversikt over og klassifiserer truede arter i Norge. Oversikten viser også den geografiske spredningen av truede arter, men må trolig bearbeides dersom den skal danne grunnlag for en naturavgift.

Større områder uten menneskelige inngrep betegnes ofte som urørt natur. Denne type natur kan levere en rekke ulike økosystemtjenester. For noen vil den også kunne ha en egenverdi, altså at selve eksistensen av urørt natur oppleves som et gode selv om man ikke benytter økosystemtjenestene som naturområdet kan produsere. I Norge måles urørt landbasert natur ved hjelp av arealbruksindikatoren INON (inngrepsfrie naturområder i Norge).13 Den måler størrelsen på villmarkspregede områder (områder mer enn fem km. avstand i luftlinje fra tyngre tekniske inngrep) og inngrepsfri natur (områder med mer enn én km. avstand i luftlinje fra tyngre tekniske inngrep). Indikatoren viser at det har vært en stor nedgang i slike områder de siste tiårene. Grønn skattekommisjon trakk frem denne indikatoren som et mulig utgangspunkt for en naturavgift. En avgift med INON som grunnlag vil kunne bidra til å redusere tapet av urørt landbasert natur. En rekke økosystemtjenester kommer imidlertid fra natur som ikke måles med denne indikatoren, eksempelvis fra marint miljø. En naturavgift basert på INON vil derfor kun ha en begrenset effekt på forringelse av økosystemtjenester i Norge.

Utvalget mener at det bør innføres en naturavgift med formål å motvirke forringelse av naturens evne til å produsere økosystemtjenester. Utvalget er klar over at en slik avgift er komplisert og vil kreve grundig utredning. En arealavgift med formål om å redusere tap av biologisk mangfold vil ha klare likhetstrekk med en avgift på utslipp av klimagasser fra omdisponering av arealer, særlig når det kommer til å definere et avgiftsgrunnlag og avgiftssubjekt. Utvalget anbefaler at det i første omgang arbeides videre med utredning av en klimaavgift på utslipp fra omdisponering av areal med sikte på innføring, se punkt 14.4.1. Erfaringer fra innføring av en slik avgift vil så danne grunnlag for å utvide avgiften til også å inkludere andre negative eksterne effekter ved omdisponering av areal, som for eksempel tap av biologisk mangfold. En naturavgift vil også kunne omfatte andre aktiviteter en omdisponering av landareal. Utvalget trekker frem marint miljø som et område hvor en naturavgift kan være aktuelt.

14.5.2 Utslipp av NO_X

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO_X) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X og til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen.

Gjennom en avtale mellom staten og 14 næringsorganisasjoner ble næringslivets NO_X-fond opprettet i 2008. Gjeldende miljøavtale mellom Klima- og miljødepartementet og 15 næringsorganisasjoner er inngått for perioden 2018–2027. Gjennom avtalen fritas virksomheter tilsluttet NO_X-avtalen for avgift mot å sørge for at de samlede utslippene fra kildene som omfattes av miljøavtalen ikke overskrider fastsatte utslippstak. Avgiftsfritaket er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Virksomheter som har sluttet seg til avtalen, gjør innbetalinger til NO_X-fondet som skal finansiere utslippsreduserende tiltak. Næringen har muligheten til å søke NO_X-fondet om midler til å implementere teknologi som reduserer deres NO_X-utslipp. Støtten er maksimalt 80 pst. av investeringskostnaden.

Satsene for innbetaling til NO_X-fondet fastsettes av NO_X-fondets styre og er i 2022 på 16,50 kr/kg NO_X for offshore (utslipp fra olje- og gassutvinning) og 10,50 kr/kg NO_X for øvrig virksomhet (fiskefartøy, skipsfart, landbasert industri, luftfart, fjernvarme osv.). Til sammenlikning er NO_X-avgiften i 2022 på 23,79 kr/kg NO_X. NO_X-avtalen har med stor sannsynlighet bidratt til utslippsreduksjoner i tråd med målene i avtalen.

NO_X-avtalen gir økonomiske insentiver for næringsaktørene og representerer en kostnad for staten sammenlignet med en avgift. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved utslippsreduksjonene har trolig blitt høyere enn nødvendig, siden tiltakene som støttes av fondet ikke nødvendigvis er de rimeligste. Kostnadseffektiviteten svekkes også ved at fondsløsningen favoriserer investeringer i renseteknologi framfor reduksjoner i aktivitet. Redusert produksjon eller nedleggelse av marginalt lønnsom aktivitet med store utslipp vil være elementer i en kostnadseffektiv løsning av de fleste miljøproblemer. Slike tilpasninger vil imidlertid i liten grad bli utløst av en fondsordning som kun gir støtte til investeringer i utslippsreduserende teknologier, se Hagem, Holtsmark og Sterner (2014). Videre vil tildeling og prioriteringene fra fondet til en viss grad baseres på skjønn som følge av asymmetrisk informasjon. Alternativt ville en NO_X-avgift gjort det lønnsomt for markedsaktørene å gjennomføre utslippsreduserende tiltak inntil kostnaden ved utslippsreduksjonen tilsvarer avgiften. Det ville bidratt til kostnadseffektive løsninger ved at alle aktører som omfattes, står overfor samme pris på utslippene.

Den høyere innbetalingssatsen for petroleumssektoren innebærer videre at staten finansierer en uforholdsmessig stor andel av NO_X-fondet gjennom tapte inntekter fra petroleumsvirksomheten.

Da NO_X-fondet ble innført i 2008, hadde en avgift på utslipp av NO_X vært på plass siden 1. januar 2007. Det har blitt argumentert for at denne avgiften ikke førte til tilstrekkelige utslippsreduksjoner, og at innføringen av fondsløsningen derfor var nødvendig. Hagem, Holtsmark og Sterner (2014) peker på at det allerede ved innføringen av avgiften var kjent blant berørte aktører at det var planer om å supplere avgiften med en ordning som økonomisk sett ville være gunstigere for de omfattede næringene. Man fikk derfor aldri observert de reelle effektene av NO_X-avgiften, ettersom de berørte bedriftene hadde insentiver til å utsette utslippsreduserende tiltak i påvente av den varslede fondsløsningen med muligheter for økonomisk støtte til tiltak.

Avgiftsfritaket for utslippskilder omfattet av miljøavtalen med staten betraktes som en skatteutgift siden fritaket innebærer at utslippskildene ikke står overfor økonomiske virkemidler og staten dermed går glipp av avgiftsinntekter. I Prop. 1 LS (2022–2023) anslås skatteutgifter ved fritak for avgift ved tilslutning til miljøavtalen for utslipp av NO_X til om lag 1,8 mrd. kroner i 2022.

Utvalget mener prinsipielt at avgift er et bedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Utvalget anbefaler at miljøavtalen om NO_X-fondet ikke fornyes etter 2027. Utslipp av NO_X bør avgiftslegges på et nivå slik at Norge overholder sine forpliktelser under Gøteborgprotokollen.

14.6 Klimavennlige investeringer

Teknologisk utvikling er avgjørende for å løse klima- og miljøutfordringene uten store tap i levestandard. Utvalget er bedt om å vurdere hvordan riktigere miljøprising og andre økonomiske virkemidler kan bidra til å fremme klimavennlige investeringer. I henhold til tilleggsmandatet skal utredningen til ekspertutvalget for klimavennlige investeringer (Nærings- og fiskeridepartementet, 2022) inngå i kunnskapsgrunnlaget som Skatteutvalget bygger på i sine vurderinger av klimaskatter. Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer leverte sin rapport 30. juni 2022. Se boks 14.4 for omtale av ekspertutvalgets anbefalinger.

Innovasjon setter oss i stand til å utnytte ressurser bedre. Teknologiske endringer gir mulighet for økt produksjon, uten økt bruk av innsatsfaktorer. Teknologiske endringer kan tenkes å redusere miljøbelastningen på ulike måter:

• Utvikling av teknologier som effektiviserer bruk av miljøforringende innsatsfaktorer.14

• Utvikling av nye teknologier (substitutter) som har mindre miljøpåvirkning, for eksempel elbiler som erstatter biler med forbrenningsmotor.

• Utvikling av teknologier som fjerner forurensning etter at den er oppstått, for eksempel gjennom bruk av renseteknologi som fangst og lagring av CO₂ (CCS).

Forskning og teknologiutvikling er eksempler på økonomisk aktivitet som påvirker omgivelsene positivt. Aktører som investerer i slik utvikling, vil ofte ikke høste hele avkastningen av egen innsats. Både konkurrerende bedrifter og samfunnet som helhet får ofte en stor del av gevinsten. I et uregulert marked vil private aktører i for liten grad drive FoU på egen hånd, slik at den teknologiske utviklingen, kunnskapsutviklingen og innovasjonstakten ikke er tilstrekkelig ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. For å oppnå optimalt nivå av forskning, foredling og spredning av ny teknologi må myndighetene gripe inn i markedet (korrigere for den positive eksternaliteten) eller finansiere slik aktivitet i offentlig regi. Dette gjelder uavhengig av om det er snakk om miljøteknologi eller andre former for forskning og utvikling. Statlig innovasjonsstøtte er et mulig virkemiddel. Slik støtte bør være mest mulig teknologinøytral, slik at ny teknologi kan konkurrere mot mer velkjente løsninger. Av hensyn til effektiv ressursbruk, bør ulike næringer og virksomheter konkurrere om støtte på like vilkår.

På miljøområdet forutsetter optimalt omfang av teknologiutvikling i tillegg at det blir korrigert for den negative miljøpåvirkningen. Å stille virksomheter eller forbrukere overfor en pris på miljøskadelig aktivitet, gir insentiver til å utvikle ny teknologi for å redusere miljøbelastningen. En forutsigbar pris på utslipp kan derfor være svært gunstig for teknologiutvikling- og spredning. En uniform karbonpris på tvers av sektorer vil gi et teknologinøytralt insentiv til å investere i klimavennlige løsninger siden karbonprising ikke definerer hvilken teknologi en ønsker. Det gir de beste forutsetningene for disruptiv innovasjon. Ulik pris på tvers av sektorer vil svekke dette signalet, og gi høyere insentiv til investeringer i noen løsninger fremfor andre. For å øke insentivene til investering i klimavennlige løsninger er det derfor hensiktsmessig at global prising av utslipp økes både i omfang og i pris. Dette vil gi et større marked for klimavennlig teknologi og dermed øke lønnsomheten ved slike investeringer. Per nå står bare rundt 20 pst. av globale utslipp overfor en pris. Avgifter eller kvoter vil i de fleste tilfeller være den mest kostnadseffektive måten å prise miljøskadelig aktivitet på, men også direkte regulering eller andre virkemidler som påfører bedrifter og forbrukere kostnader, vil gi insentiver til at miljøvennlig teknologi utvikles og tas i bruk.

Utvalget er enig med ekspertutvalget for klimavennlige investeringer i at prising av utslipp er det viktigste virkemiddelet for å stimulere til klimavennlige investeringer. Utvalget mener forutsigbarhet er avgjørende for at prising av utslipp skal bidra til innovasjon og omstilling. Teknologisk utvikling tar ofte lang tid, og forventninger om fremtidige priser vil være vel så viktig som dagens avgifter i vurderingen av om en teknologi vil bli lønnsom. I tillegg til å øke avgiftene på utslipp i dag bør det også varsles et fremtidig avgiftsnivå. For å oppnå troverdighet om planen bør myndighetene gradvis og jevnlig trappe opp avgiftene på en måte som sannsynliggjør at målet nås. Utvalget mener i prinsippet at alle ikke-kvotepliktige utslipp skal stå overfor den samme karbonprisen. Uniform karbonprising gir et teknologinøytralt insentiv til å investere i klimavennlige løsninger. For å øke insentivene til investering i klimavennlige løsninger bør global prising av utslipp økes både i omfang og i pris. Utvalget mener derfor at Norge bør være en pådriver for internasjonale initiativ som innebærer prising av globale utslipp, se også punkt 14.4.4.

14.7 Fordelingsvirkninger av klimaavgifter

Økninger i klimaavgiftene treffer økonomien bredt. Prising av utslipp er den mest effektive måten å redusere klimagassutslipp på, men det er krevende å identifisere husholdninger som vil bli særlig berørt av økte klimaavgifter. Det gjør det vanskelig å vurdere presist hvordan avgiftene påvirker økonomisk og geografisk fordeling.

Videre har klimaavgifter både direkte og indirekte virkninger. Økt CO₂-avgift vil ha direkte betydning for husholdningene gjennom økte kostnader ved kjøp av fossile drivstoff til transportmidler. Avgiften vil også kunne ha betydning for kostnader ved kjøp av andre varer og tjenester. For eksempel vil kostnadene ved godstransport øke. Transportøren vil kunne velte noe av denne merkostnaden over i økte priser. Økte priser på godstransport vil dermed kunne føre til økte priser på alle typer varer og tjenester. Grad av overvelting avhenger blant annet av konkurransen i de enkelte markeder. Økt CO₂-avgift kan også gi indirekte fordelingsvirkninger via endringer i sysselsetting i enkelte virksomheter og næringer. Økt CO₂-avgift kan føre til redusert sysselsetting i virksomheter som i utgangspunktet har dårlig lønnsomhet, forårsaker store utslipp av CO₂ og har få muligheter til å tilpasse seg et økt avgiftsnivå. På den andre siden vil avgiften gjøre det mer lønnsomt å investere i lav- og nullutslippsteknologi. Dette kan gi økt sysselsetting i virksomheter og næringer som utvikler og produserer slik teknologi.

Internasjonal litteratur om fordelingseffekter av klimaavgifter skiller mellom to hovedeffekter: utgiftseffekten (direkte effekter) og inntektseffekten (indirekte effekter), se blant annet Zachmann et al. (2018). Utgiftseffekten kommer av økt pris på varer som husholdningene forbruker. Siden lavinntektsgrupper har relativt større utgiftsandeler knyttet til blant annet transport og oppvarming enn mer velstående husholdninger, er avgiften med på å forsterke ulikheter (er regressiv). Studier som kun ser på denne effekten, finner derfor at klimaavgifter virker regressivt, se for eksempel Steinsland et al. (2018) og Aasness og Larsen (2002). Husholdninger vil imidlertid også påvirkes ulikt av de indirekte effektene av avgifter, blant annet fordi de har ulike inntektskilder. Dersom kapitalinntekter, lønnsinntekter og sosiale overføringer påvirkes ulikt, vil dette også gi fordelingseffekter. Typisk har lavinntektsgrupper større innslag av overføringer, som gjerne justeres i takt med prisindeksen, og forblir uendret i realverdi. De mer velstående får en større andel av sine inntekter som lønns- og kapitalinntekt, som begge typisk faller i realverdi som følge av klimapolitikk. Inntektseffekten virker derfor progressivt. Studier som ser på både utgifts- og inntektseffekten har en tendens til å finne progressive effekter på inntektssiden som fullt ut oppveier de regressive virkningene på utgiftssiden, noe som fører til at de samlede virkningene av klimaavgifter blir progressive. Totaleffekten kan altså være at utslippsprising virker omfordelende.

Det er gjort lite forskning på geografiske fordelingseffekter av klimaavgifter i Norge. I den offentlige debatten om klimapolitikk er antagelsen ofte at distriktene bærer en større byrde som følge av avhengighet til bil og større avstander. Figur 14.5 viser kjørelengde for personbiler per innbygger over 18 år i alle norske kommuner etter kommunens sentralitet. Den mest sentrale kommunen er Oslo, som har sentralitetsindeks 1 000. Verdien for sentralitet er basert på nærhet til arbeidsplasser og servicefunksjoner. Figuren viser at gjennomsnittlig kjørelengde har en tendens til å være noe høyere i kommuner med en middels høy score på sentralitet, mens den er lavere for de minst og mest sentrale kommunene. Dette tyder på at økt CO₂-avgift ikke slår systematisk sterkere ut for eiere av bensin- og dieselbiler bosatt i distriktene. På den annen side har en større andel av befolkningen i de mer sentrale kommunene elbil. Dermed gir ikke gjennomsnittlig kjørelengde et fullgodt bilde på drivstofforbruk i de ulike kommunene. Det er altså uklart i hvilken grad fordelingseffekter som følge av klimaavgifter er geografisk betinget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer peker på at en CO₂-avgift kan påføre husholdninger kostnader som kan oppleves relativt store for de med lave inntekter. De viser til at statens inntekter fra CO₂-avgifter fortrinnsvis bør omfordeles gjennom andre virkemidler enn gjennom de klimapolitiske, slik at en ikke fjerner insentivene til å redusere utslipp.

Forskningen gir ikke et entydig svar på fordelingseffektene av klimaavgifter. I den offentlige debatten har det imidlertid dannet seg et bilde av at klimaavgifter har svært negative fordelingseffekter i Norge. For at myndighetene skal ha mulighet til å fatte gode beslutninger er det behov for mer kunnskap om fordelingseffekter av avgifter, både når det gjelder inntekt og geografi. Utvalget mener det bør forskes mer på fordelingseffekter av klimapolitikk i Norge, herunder klimaavgifter.

Utvalget er av den oppfatning at hensynet til omfordeling ivaretas best gjennom ordninger for inntektssikring for husholdninger og gjennom skattesystemet, ikke gjennom virkemidler i klimapolitikken. Utvalget anbefaler at eventuell kompensasjon til husholdninger for økte utgifter som følge av avgiftsøkninger skjer på en måte som ikke svekker insentivet i avgiften. Det innebærer å ikke kompensere for økt CO₂-avgift gjennom redusert veibruksavgift, slik både Solberg-regjeringen og Støre-regjeringen har gjort de seneste årene. Utvalget vil også peke på at virkemidler for omfordelende politikk bør vurderes ut ifra hvilken grad de påvirker miljøet negativt.

14.8 Grønn skatteveksling

Grønn skatteveksling i teorien

I tillegg til å bidra til et bedre miljø, kan miljøavgifter gi grunnlag for såkalt grønn skatteveksling. Grønn skatteveksling innebærer at miljøskadelig aktivitet skattlegges tilsvarende den marginale skadekostnaden. Samtidig brukes provenyet fra miljøavgiftene eller fra fjerning av miljøskadelige subsidier til generelle skatte- og avgiftslettelser. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at en vellykket gjennomføring av klima- og miljøpolitikken vil innebære at provenyet fra miljøavgiftene reduseres over tid. Det følger av at avgiftsgrunnlagene vil krympe over tid når miljøavgiftene vrir produksjon og konsum vekk fra de miljøskadelige aktivitetene.

Doble gevinster forekommer når grønn skatteveksling gir en gevinst for samfunnet utover miljøgevinsten. I faglitteraturen har det vært betydelig diskusjon om hvorvidt grønn skatteveksling kan gi doble gevinster. Et optimalt utformet skattesystem vil ikke gi muligheter for å realisere såkalte doble gevinster. Optimale skattesystemer er imidlertid ikke realistisk. Et optimalt skattesystem vil blant annet innebære at all aktivitet som gir opphav til negative eksterne effekter, er avgiftsbelagt. Det innebærer at klima- og miljøavgifter er utformet slik at avgiften er lik den marginale skadekostnaden. I praksis vil derimot innføring eller økning av miljøavgifter foregå med utgangspunkt i et skattesystem hvor det marginale effektivitetstapet varierer mellom de ulike skatte- og avgiftsformene. Da kan det finnes miljøavgifter som på marginen gir opphav til lavere effektivitetstap enn minst en annen skatt eller avgift, slik at det er mulig å oppnå en dobbel gevinst.

I litteraturen skilles det mellom sterk og svak dobbel gevinst, se blant annet Goulder (1995). Sterke doble gevinster innebærer at gevinsten for samfunnet vil være positiv også når det ses bort fra miljøgevinsten som følger av korrekt pris på skadelig aktivitet. Det er altså både en positiv miljøeffekt og netto positiv økonomisk velferdseffekt. En svak dobbel gevinst innebærer at i tillegg til den positive miljøeffekten, vil reduksjonen i vridende skatter dempe den negative økonomiske velferdseffekten av å innføre en miljøavgift. Innføring av miljøavgifter fører til skatteinteraksjonseffekter som følge av at disse avgiftene samspiller med priser, lønninger og andre skatter og avgifter i økonomien. Dette fører igjen til negative økonomiske velferdseffekter, ved at miljøavgiften forsterker ineffektiviteter i økonomien.

Det er ikke mulig på teoretisk grunnlag å fastslå om en grønn skatteveksling vil gi doble gevinster. Heller ikke empiriske modeller bekrefter eller forkaster entydig hypotesen om doble gevinster. I en metastudie av 69 ulike simuleringer fra 40 ulike studier viser 55 pst. av simuleringene at den grønne skattevekslingen har bidratt til sterke doble gevinster (Freire-González, 2018). Godt utformede miljøavgifter bør imidlertid benyttes uavhengig om det er mulig å oppnå doble gevinster eller ikke.

Modellberegninger for Norge (SNOW-modellen)

I Klimakur 2030 fikk SSB i oppdrag å analysere kostnadene ved et 50 pst. utslippskutt i ikke-kvotepliktig sektor fra 2005-nivået i 2030. SSBs svar kom i rapporten «Abating greenhouse gases in the Norwegian non-ETS sector by 50 per cent by 2030» (Fæhn et al., 2020).

I denne rapporten analyserte SSB langsiktige makroøkonomiske konsekvenser av å redusere utslipp utelukkende ved bruk av en avgift, ved hjelp av modellen SNOW.

I analysen innføres en utslippspris som gir en halvering av ikke-kvotepliktige utslipp i 2030 sammenlignet med 2005. Sammenlignet med referansebanen fra Nasjonalbudsjettet 2020 innebærer det en reduksjon i ikke-kvotepliktige utslipp på 5,6 mill. tonn i 2030. Nytten av selve utslippsreduksjonen er ikke medregnet i beregningen av samfunnsøkonomisk nytte og kostnader.

Utslippsprisen gir økte inntekter for staten, og i analysen kanaliseres de økte inntektene ut igjen til befolkningen enten som en kontantoverføring eller som redusert skatt på arbeidsinntekt. Utslippsprisen påfører husholdninger og næringsliv direkte kostnader. I tillegg til de direkte kostnadene kommer indirekte samfunnsøkonomiske kostnader på grunn av samspillseffekter mellom utslippsprisen og annen politikk som påvirker økonomien. Det skyldes særlig at utslippsprisen kommer i tillegg til eksisterende klimavirkemidler (for eksempel elbilsubsidier) som ikke er kostnadseffektive og at utslippsprisen bidrar til redusert arbeidstilbud som forsterker nyttetapet av eksisterende, vridende skatter. Måten provenyet fra avgiften blir kanalisert tilbake på har mye å si for hvor store disse indirekte kostnadene blir.

I kontantoverføringsalternativet anslås direkte kostnader som følge av utslippsprisen for husholdninger og næringsliv til 7,6 mrd. 2013-kroner. Kostnaden reflekterer hva det i 2030 vil koste disse aktørene direkte å endre atferd og velge teknologier med mindre utslipp. I dette alternativet når utslippsprisen om lag 3700 2020-kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2030. Dette tallet viser marginalkostnaden, altså kostnaden ved den siste utslippsreduksjonen. En kontantoverføring av inntektene gir adferdsendringer og en markert nedgang i den økonomiske aktiviteten. Analysen viser at kostnaden for samfunnet som helhet er mer enn dobbelt så høye som de direkte kostnadene. Dette skyldes de indirekte samfunnsøkonomiske kostnadene grunnet samspillseffektene beskrevet over og nedgang i bruttonasjonalprodukt (BNP), sysselsetting og privat konsum. Den samlede kostnaden for samfunnet, sett bort fra den positive effekten av reduserte utslipp, oppgis i rapporten som prosentvis reduksjon i nytten, og er på 0,8 pst. i dette alternativet.

Dersom inntekten brukes til å redusere skatten på arbeidsinntekt, anslås de direkte kostnadene for husholdninger og næringsliv til 8 mrd. 2013-kroner, altså noe høyere enn i kontantoverføringsalternativet. Reduksjonen i skatt på arbeid bidrar til å halvere den samfunnsøkonomiske kostnaden sammenlignet med scenarioet med kontantoverføring. Reduksjon i skatten på arbeidsinntekt reduserer vridingene i arbeidsmarkedet både direkte og gjennom å motvirke de gjenværende skattekilene knyttet til arbeid. BNP, sysselsetting og privat konsum øker sammenlignet med referansebanen. Utslippsprisen når opp i om lag 4100 2020-kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2030. Utslippsprisen blir dermed høyere enn i alternativet med kontantoverføring av inntektene. Dette skyldes at utslippsmålet blir mer krevende å nå når aktivitetsnivået i økonomien stimuleres av redusert skatt på arbeid.

SSB-studien illustrerer at det kan ha stor betydning hvordan økte inntekter fra klimaavgifter anvendes. I analysen finner SSB at tilbakeføring gjennom en kontantoverføring gir redusert sysselsetting og BNP, mens tilbakeføring gjennom redusert skatt på arbeid gir økt sysselsetting og BNP. Begge scenarioene gir et samfunnsøkonomisk tap, representert ved redusert nytte, men ved tilbakeføring gjennom redusert skatt er nyttetapet lavere. Resultatet tyder på at gjennomføring av en grønn skatteveksling gjennom reduksjon i skatt på arbeid kan gi en svak dobbel gevinst.

I rapporten fremheves det at resultatene fra modellen må tolkes med forsiktighet, siden både data brukt i modellen, og mekanismene i modellen, er usikre. Modellen antar full kapital- og arbeidsmobilitet og fanger derfor ikke opp effektene av at det tar tid før ledige ressurser får en alternativ anvendelse. Beregninger ved hjelp av generelle likevektsmodeller egner seg derfor best for analyser på lang sikt.

Utvalgets anbefaling

Utvalgets anbefalinger om økt bruk av klima- og miljøavgifter og redusert skatt på arbeid, se punkt 5.6.3, er i tråd med en grønn skatteveksling. Utvalget mener det er en rekke fordeler med en slik skatteveksling. Analyser tyder på at en grønn skatteveksling med redusert skatt på arbeid vil ha positive virkninger på sysselsetting og BNP. Utvalgets forslag til redusert skatt på arbeid innebærer at det gis store lettelser i bunnen av inntektsfordelingen. Det vil bidra til å stimulere arbeidsinsentivene i bunnen av inntektsfordelingen med muligheter for større arbeidsdeltakelse blant de som står utenfor arbeidslivet i dag. Forslaget vil derfor både ha gode effektivitets- og fordelingsvirkninger.

14.9 Sirkulær økonomi

14.9.1 Innledning

Det finnes ikke en entydig definisjon av begrepet sirkulær økonomi, og det er betydelig variasjon i hvordan sirkulær økonomi forstås. Geissdoerfer et al. (2017) definerer sirkulær økonomi som et regenerativt system som minimerer ressursforbruk, avfall, utslipp og energitap. Måten det skal gjøres på, er ved å bremse omløpshastighet, lukke og innsnevre material- og energikretsløp, ved å drive mer varig design, vedlikehold, reparasjon, gjenbruk, oppussing og resirkulering. I figur 14.6 vises forskjeller mellom en lineær økonomi, en økonomi med system for resirkulering og en sirkulær økonomi. En sirkulær økonomi har velfungerende systemer for retur/pant, gjenbruk, reparasjoner og resirkulering. Det bidrar til å forlenge levetiden på produkter, redusere behovet for uttak av råvarer samt begrense de samlede avfallsmengdene.

Forstørr bilde

World Economic Forum (2022)

Forurensning, klimagassutslipp og nedbygging av naturområder med tilhørende tap av biologisk mangfold, er eksempler på negativ miljøpåvirkning som følge av økonomisk aktivitet. Utvalget legger til grunn at formålet med å fremme sirkulær økonomi er å redusere slike negative eksterne effekter.

I OECDs (2022) gjennomgang av Norges innsats for klima og miljø fremgår det at Norge har et høyt materielt fotavtrykk per innbygger sammenlignet med andre land. Materielt fotavtrykk refererer til den faktiske bruken av råmaterialer for å dekke etterspørselen i en økonomi. Beregnet materielt fotavtrykk gir dermed ikke et presist bilde av negativ miljøpåvirkning per innbygger. OECD peker på at som for mange andre utviklede økonomier, oppstår det materielle fotavtrykket fra norsk konsum delvis utenfor Norge. OECD anbefaler å legge til rette for en overgang til en mer sirkulær økonomi i Norge, og at det skal tas hensyn til negativ miljøpåvirkning i andre land som følge av norsk konsum av varer.

I NOU 2021: 4 Norge mot 2025 står det innledningsvis:

«[d]agens økonomi medfører et stort forbruk av ressurser og medfølgende tap av biodiversitet og høye utslipp knyttet til utvinning og prosessering av naturressurser. Kjennetegn ved en sirkulær økonomi er at produktene skal vare så lenge som mulig, repareres, oppgraderes og brukes om igjen. […] Prisen på de fleste varer reflekterer ikke de reelle kostnadene for samfunnet ved produksjon, bruk og kast, herunder kostnader for miljøet. Hvis priser i større grad hadde reflektert miljøkostnaden, ville sirkulariteten i økonomien økt.»

Som vår tids største utfordring tilsier klima- og naturhensyn at det er behov for et vesentlig skifte i det økonomiske systemet til en mer sirkulær økonomi. For å lykkes med en slik omlegging, kreves det både mer kunnskap om hvilke virkemidler som kan understøtte en overgang til et system som gir lavere skadekostnader på natur og klima og vilje til å gjennomføre nødvendige tiltak. Standard økonomisk teori tilsier at avgifter bør legges direkte på aktivitetene som er opphav til klima- og naturskadene. Det tradisjonelle synet i økonomifaget har da vært at nasjonal miljøpolitikk ikke skal brukes til å rette opp eksternaliteter som oppstår i andre land. I utgangspunktet er hvert land ansvarlig for sin egen miljøskadelige aktivitet, og dersom norsk miljøpolitikk innrettes mot å redusere miljøskadelig aktivitet i andre land, reduserer det disse landenes insentiv til å bære egne kostnader. Selv om de eksterne kostnadene av norsk vareforbruk i mange tilfeller ikke oppstår i Norge, vil manglende prising og reguleringer i produsentlandet eller i forbindelse med internasjonal transport, påvirke forbruksvalg i Norge. Det vil kunne vri forbruket bort fra reparasjoner og gjenbruk og over til vareforbruk.

Hvis det hadde eksistert avgifter på alle aktiviteter som skaper eksterne kostnader, ville behovet for virkemidler for å fremme sirkulær økonomi vært langt mindre. Utfordringen med dagens økonomiske system er at de eksterne kostnadene i stor utstrekning oppstår i de store vareproduserende økonomiene i verden, som i mange tilfeller er fremvoksende økonomier med begrenset evne og vilje til å utvikle en tilstrekkelig miljøpolitikk innenfor en rimelig tidshorisont. Det gjør det nødvendig å også vurdere såkalte nest best-løsninger, herunder avgifter eller reguleringer som ikke nødvendigvis retter seg direkte mot kilden til de eksterne kostnadene.

En mer sirkulær økonomi vil kreve økt effektivitet i bruken av ulike materialer og energi, blant annet gjennom sortering, resirkulering, gjenbruk, reparasjon og deling. Dette vil innebære store endringer og kreve digitalisering, (nye) samarbeid, koordinasjon og produktinnovasjon. Europakommisjonen (2020) har lagt frem en ny europeisk handlingsplan for sirkulær økonomi. Her presiseres det at en rask overgang til en mer sirkulær økonomi er en forutsetning for omstilling til et lavutslippssamfunn og redusert tap av biologisk mangfold. Handlingsplanen inneholder 35 tiltak, og mye av arbeidet har betydning for Norge gjennom EØS-avtalen. EUs handlingsplan vil derfor være sentral i overgangen til en mer sirkulær økonomi.

Nedenfor følger en beskrivelse av ulike miljøproblemer en mer sirkulær økonomi kan ha som formål å redusere. Deretter diskuteres virkemidler innenfor skatte- og avgiftssystemet som kan bidra til å stimulere sirkulære aktiviteter (se figur 14.6), herunder mindre uttak av råvarer samt mer gjenbruk, reparasjon, retur og resirkulering. Til slutt diskuteres det om det finnes skatteregler som direkte motvirker en mer sirkulær økonomi.

14.9.2 Beskrivelse av ulike miljøproblemer

Utvalget har identifisert en rekke miljøproblemer en mer sirkulær økonomi kan bidra til å redusere omfanget av.

Overforbruk av naturressurser og nedbygging av areal

For ikke-fornybare ressurser (mineraler, olje og gass mv.), der det stort sett er etablert eiendomsrett, er det rimelig å anta at råvaren blir forvaltet så effektivt som mulig innenfor den tidshorisonten eieren opererer med. Markedet vil da fungere slik at prisøkninger signaliserer knapphet på ressursen. Økt pris vil oppmuntre til substitusjon til andre råvarer og gjenbruk av råvaren, som igjen vil føre til lavere uttak av råvaren. Økt pris gir også insentiver til å forbedre ressurseffektiviteten, ved at det brukes mindre råvarer per produsert enhet av sluttproduktet. Et problem kan imidlertid fortsatt være at markedspriser i liten grad tar inn over seg behovene til fremtidige generasjoner, som jo ikke er med på å danne prisfastsettelsen. Prisen kan dermed likevel bli for lav sammenliknet med hva som ville være optimalt for velferdsutviklingen over en lengre tidsramme, dvs. at markedsaktørenes diskonteringsrate er for høy sammenliknet med en diskonteringsrate der fremtidige generasjoners velferd vektlegges like mye som nåværende generasjoners velferd.

For fornybare ressurser (for eksempel fisk), der det er mer vanlig at det ikke er en veldefinert eiendomsrett, kan ressursene i større grad bli utsatt for potensielt overforbruk. Her vil offentlige inngrep være nødvendig for å begrense overforbruket. Løsningen kan bestå i å innføre eiendomsrett på ressurser, gjennom omsettbare kvoter/tillatelser, konsesjoner mv., og reguleringsregimer som sørger for mer langsiktige avveiinger av velferdsfordeling enn markedet normalt vil gjøre (lavere diskonteringsrate). Bruk av avgift, der avgiften settes slik at uttaket av ressursen reduseres til ønsket nivå, er også et aktuelt virkemiddel for å hindre overforbruk.

I Norge, hvor utnyttelse av naturressurser i stor utstrekning er regulert gjennom kvotetillatelser, konsesjoner mv., er risikoen for overforbruk av naturressurser begrenset. Imidlertid vil forbruk i Norge som baserer seg på uttak av naturressurser i land med mindre utstrakt regulering og prising, kunne medføre overforbruk av naturressurser og tap av økosystemtjenester.

Økonomisk aktivitet og produksjon krever arealer. Eksempler kan være bygging av ny infrastruktur som veier, havner eller bygninger for næringsvirksomhet. Økonomisk aktivitet vil dermed ofte føre til nedbygging av areal, for eksempel skog, som i sin opprinnelige form ga verdier for samfunnet. I et uregulert marked vil økonomisk aktivitet belaste naturen mer enn det som er optimalt, ettersom aktørene ikke tar inn over seg de negative eksterne effektene som følge av sin aktivitet. Overforbruk av naturen fører i sin tur til tap av økosystemtjenester. Globalt er for eksempel tap av regnskog og medfølgende redusert biologisk mangfold et stort problem.

Den mest effektive måten å håndtere disse problemene på er å regulere arealbruksendringer direkte, for eksempel gjennom en naturavgift, se punkt 14.5.1. Når de eksterne kostnadene av norsk forbruk oppstår i land med svakere forutsetninger for å innføre reguleringer og prising, kan det vurderes å rette virkemidler mot produktene eller tjenestene.

Forurensning fra produksjonsprosesser og transport

Produksjonsprosesser medfører i mange tilfeller direkte forurensing til atmosfæren eller naturen rundt. Dette er negative eksternaliteter som egner seg for prising, se omtale av hva økonomisk teori sier om prising i punkt 14.2, og utvalgets anbefalinger om prising av klimagassutslipp og andre miljøproblemer i punkt 14.4 og 14.5.

Negative eksterne effekter fra produksjon og frakt av importerte varer omsatt i Norge vil i all hovedsak oppstå i andre land. Det er i utgangspunktet opp til myndighetene i hvert enkelt land å benytte virkemidler for å begrense miljøskadene som oppstår. Mye av den globale produksjonen av varer foregår imidlertid i land med liten kapasitet til å etablere og drifte systemer for avgiftsinnkreving. Internasjonal priskonkurranse gjør det også krevende for hvert enkelt land å innføre avgifter. I tillegg bidrar høy grad av handel mellom land til store utslipp fra internasjonal transport. Utslipp fra internasjonal luftfart eller sjøtransport er ikke godt dekket av prising eller annen regulering i dag, se punkt 14.4.4.

Det vil være svært krevende å innføre direkte virkemidler for å prise negative eksterne effekter som oppstår som følge av manglende virkemidler i andre land. Informasjon om klimagassutslipp og annen negativ miljøpåvirkning ved produksjon i andre land vil være vanskelig å få tilgang til. Det vil være krevende å differensiere mellom varer importert fra land med og uten virkemidler mot negative miljøpåvirkning. Det kan også reises spørsmål om det vil stride med WTO-avtalen dersom det innføres importavgifter på ulike varer. Gitt disse beskrankningene kan differensiert merverdiavgift være et mulig tiltak, se avsnitt 14.9.3. Se førøvrig punkt 14.4.2 for omtale av EUs forslag til prising av utslipp som oppstår ved produksjon av enkelte varer ved import til EU (CBAM).

Bruk av ikke-økonomiske virkemidler som regulering kan også bidra til å redusere miljøbelastning i hele produksjonskjeden, for eksempel ved at det stilles kvalitetskrav og krav til dokumentasjon av produksjonsprosessen for alle varer som skal omsettes i et marked. For eksempel la EU-kommisjonen i mars 2022 frem en strategi for bærekraftige og sirkulære tekstiler, som er en av fire leveranser i EU-kommisjonens pakke om sirkulær økonomi. Tekstilstrategien søker å sette retning og rammer for hvordan fremtidens produksjon og forbruk av tekstiler skal være i EU og EØS.

Avfall og forsøpling

Konsum av varer skaper avfall og potensielt forsøpling. Det er flere negative eksterne effekter forbundet med avfallshåndtering. Blant de eksterne effektene er klimagassutslipp fra forråtnelsen på deponiet eller fra forbrenningen, giftutslipp fra farlig avfall og lokal luftforurensning fra forbrenning.

En optimal avgift på avfallshåndtering er et godt egnet virkemiddel for å håndtere de nevnte miljøproblemene. Kostnaden vil kunne veltes over på forbrukerne som leverer inn avfallet. Avgiften vil gi insentiver til både å kildesortere avfallet og redusere avfallsmengden. Det kan både gi økt gjenvinning av brukte varer og redusert konsum av nye varer.

En avgift vil imidlertid være ineffektiv i å redusere negativ miljøpåvirkning globalt hvis det fører til økt eksport av avfall til fattige land med lav regulatorisk kapasitet. Det er derfor et særlig behov for internasjonale avtaler som forhindrer slik eksport. Norge er tilsluttet Baselkonvensjonen, som regulerer eksport og import av særlig farlig avfall, men også annet avfall. Mesteparten av avfallet som oppstår i Norge, behandles i Norge. Av eksportert avfall går 75 pst. til Sverige, mens 12 pst. går til Danmark (Miljødirektoratet, 2021a).

I Norge eksisterer det en avfallsavgift og det er etablerte systemer for håndtering av avfall, og problemer knyttet til forsøpling er små sammenlignet med i andre land. Det er i land hvor det i mindre grad eksisterer avfallsavgifter og systemer for håndtering av avfall at et høyt vareforbruk skaper problemer knyttet til forsøpling og lokal luftforurensning.

14.9.3 Virkemidler for å fremme en mer sirkulær økonomi

Virkemidler som gir insentiv til økt sirkulær aktivitet, kan deles inn i tre hovedkategorier: administrative (for eksempel regulering og standarder), økonomiske (for eksempel skatter, avgifter, avgiftsfritak og subsidier) og informative (for eksempel sertifiseringsordninger og informasjonskampanjer). Skatteutvalget skal vurdere hvordan riktigere miljøprising og andre økonomiske virkemidler kan bidra til bedre ressursutnyttelse, øke sirkulære produksjons- og forbruksmønstre og stimulere verdiskaping og sysselsetting basert på sirkulære løsninger. Hovedvekten legges derfor på virkemidler innenfor skatte- og avgiftssystemet.

Videre vurderes noen skatte- og avgiftstiltak som kan fremme en overgang til en mer sirkulær økonomi, herunder bidra til et lavere ressursuttak nasjonalt og globalt gjennom å gi insentiver til gjenbruk, reparasjon, oppgradering (av eksisterende produkter) og resirkulering. Det presiseres at listen med tiltak ikke er uttømmende, men inkluderer forslag som har vært løftet i den offentlige debatten eller nylig innført i sammenlignbare land.

Avgift på plast

Avgift på plast er blitt foreslått av blant annet Arbeiderpartiet og Senterpartiet som i Hurdalsplattformen har skrevet at de vil «vurdere avgift på fossil plast».

En avgift på plast kan begrunnes ut fra ulike formål. For det første kan en avgift på fossil plast begrense bruken av petroleumsprodukter og dermed redusere klimagassutslippene. For det andre kan en avgift på all plast redusere bruken av plast og dermed også mengden plast som kommer på avveie i naturen. For det tredje kan en avgift på ny plast stimulere til gjenbruk og resirkulering av plast. Utforming av avgiften vil avhenge av hva som er formålet.

Plast brukes i en lang rekke ulike produkter som benyttes av husholdninger og næringsliv. Plast er også en svært vanlig form for emballasje. En avgift på plast forutsetter at det er rimelig enkelt å fastslå om et produkt er laget av avgiftspliktig plastmateriale eller ikke.

Avgifter på plast har blitt utredet en rekke ganger, særlig i forbindelse med ulike innretninger av avgiften på drikkevareembalasje og avgiften på avfallsforbrenning, senest i forbindelse med oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 795 (2020–2021) i Prop. 1 LS (2021–2022) punkt 9.9.5:

Skattedirektoratet har i samråd med Miljødirektoratet blant annet vurdert om, og eventuelt hvordan, avgiften på avfallsforbrenning kan flyttes tidligere i verdikjeden. Skattedirektoratet påpeker at en bred avgift på for eksempel all plast vil innebære et meget stort avgiftspliktig vareomfang, noe som vil medføre store administrative og økonomiske konsekvenser, både for avgiftsmyndighetene og de avgiftspliktige. En slik omfattende avgift vil også bli svært vanskelig å avgrense og kontrollere. Direktoratets vurdering er derfor at en slik avgift ikke er gjennomførbar.

En bred avgift på plast vil ha høye adminstrative kostnader og vurderes som lite gjennomførbart. Det er imidlertid flere land som enten planlegger eller nylig har innført avgift på plastemballasje. Italia og Spania har varslet at de fra 1. januar 2023 vil innføre avgift på plastemballasje med en sats på 0,45 EUR per kg. Storbritannia innførte en avgift på plastemballasje 1. april 2022. Avgiften er begrunnet med et mål om økt materialgjenvinning og redusert plastforsøpling. Avgiften omfatter alle som produserer eller importerer minst 10 tonn plastemballasje i året. Avgiften er på 200 GBP per tonn plastemballasje, dvs. om lag 2,4 kroner per kilo plastemballasje. Plastemballasje som består av minst 30 pst. materialgjenvunnet plast, er fritatt.

Tall fra Miljødirektoratet viser at det i 2021 ble tilført om lag 224 000 tonn plastemballasje til det norske markedet. Næringsmiddelindustrien er den største brukeren. Det meste av emballasjen samles inn enten gjennom et returselskap eller som restavfall. Innsamlet emballasje går enten til materialgjenvinning eller til forbrenning med energiutnytting. Noe emballasje havner utenfor avfallssystemene som forsøpling. Det er usikkert hvor mye plastemballasje som havner i naturen.

Plastavfall i naturen er skjemmende og gir skade på helse og miljø. Dyr kan spise og sette seg fast i plastavfall, og plastavfall kan brytes ned til mikroplast som kan tas opp i dyr og mennesker. For å stimulere til sirkulære aktiviter, er det ønskelig å begrense uttaket av primære råvarer, både i Norge og i utlandet, samt å øke andelen plast som materialgjenvinnes. Produksjon og forbrenning av plast gir utslipp av CO₂, men disse utslippene er i Europa i det alt vesentligste allerede omfattet av effektive klimavirkemidler gjennom EUs kvotesystem og avgiften på forbrenning av avfall. Ifølge studien det vises til boks 14.6 er ikke plast nødvendigvis mindre miljøvennlig enn andre materialer så lenge plastavfallet tas hånd om. En riktig utformet avgift på plastemballasje vil imidlertid kunne gi insentiver til å redusere mengden plastemballasje og øke bruken av gjenvunnet materiale. Det vil i så fall gi redusert råvåreforbruk og redusere problemer med plast som kommer på avveie i naturen.

Avgift på tekstiler

Tekstilsektoren er den fjerde største sektoren med hensyn til miljøbelastning og råvareforbruk, samtidig som under 1 pst. av tekstilene i verden materialgjenvinnes til nye tekstiler (Regjeringen, 2020). Nordmenn kjøper i gjennomsnitt 13 kilo tekstiler i året (Watson et al., 2019). Det er mer enn det globale gjennomsnittet. Det er anslått at produksjon av klær og sko står for 4–8 pst. av de globale klimagassutslippene, se blant annet Quantis (2018) og McKinsey (2020). Videre er det anslått at 20–35 pst. av mikroplasten i havet kommer fra syntetiske plagg (Henry et al., 2019). Dette er noe av bakteppet når EU i disse dager jobber med en harmonisert produsentansvarsordning, som vil legge til rette for økt ombruk, materialgjenvinning og bedre avfallshåndtering. En del syntetiske klær inneholder også kjemikalier som kan gi helseskade. I Sverige er det besluttet å innføre en avgift på importerte klær og sko. I budsjettproposisjonen for 2021 fremgår det at en avgift på skadelige kjemikalier i klær og sko skal innføres i 2022 (Prop. 2020/21:1). Målet er å redusere forekomsten av ftalater og høyfluorerte stoffer (PFAS) som gir helse- og miljøskader.

I Norge har det vært en økning på 50 pst. i innsamlingen av brukte tekstiler siden 2010 (Watson et al., 2019). Likevel havner om lag halvparten av tekstilene som forbrukes av norske husholdninger i restavfallet. Brukte tekstiler i restavfallet kan gi problemer for anleggene ved at de setter seg fast i sorteringsmaskinene. Det kan medføre at anleggene må stoppe hele produksjonen. Utslipp og problemer som oppstår på forbrenningsanleggene, prises mest effektivt gjennom avgift på håndtering av avfall. Det gir anleggene insentiver til å investere i ny teknologi og nye systemer som reduserer utslipp og problemer ved feilsortering. Avgifter som legges på avfallsanleggene, vil derimot i liten grad gi husholdningene insentiver til å redusere sitt forbruk av nye tekstiler eller resirkulere slitte eller ødelagte tekstilprodukter. Håndtering av husholdningsavfall finansieres gjennom kommunale avfallsgebyr som ikke differensieres etter hva den enkelte husholdningen leverer av avfall.

En riktig utformet tekstilavgift kan både bidra til å redusere natur- og miljøproblemene som oppstår i de tekstilproduserende økonomiene med mindre utstrakt miljøprising og regulering, samt bidra til å redusere helse- og miljøskader som oppstår i Norge som følge av et høyt forbruk av tekstiler.15

Avgift på uttak av primære råvarer

Avgift på uttak av primære råvarer er blitt fremholdt som et virkemiddel som kan bidra til å gjøre økonomien mer sirkulær. Tanken er at økte kostnader som følge av avgiften vil begrense uttak av råvarer og at lønnsomheten ved sirkulære aktiviteter som gjenbruk og resirkulering vil øke. Uttak av råvarer er imidlertid ikke i seg selv en negativ eksternalitet. Hvis eiendomsretten til uttaksområdet er tydelig definert, vil eieren ha insentiv til å forvalte råvaren så effektivt som mulig innenfor en overskuelig tidshorisont. Økt pris på råvaren som følge av knapphet vil oppmuntre til substitusjon til andre råvarer, som vil føre til lavere uttak av råvaren. Økt pris gir også insentiver til å forbedre ressurseffektiviteten ved at det brukes mindre råvarer per produsert enhet av sluttproduktet.

Söderholm (2011) gjennomgår hva økonomisk teori sier om avgifter på primære råvarer, samt diskusjon av effektiviteten av slike avgifter gjennom tre case-studier. Studien viser at avgift på enten produksjon eller forbruk av primære råvarer i de fleste tilfeller ikke vil være effektivt. Hvis utvinning av ressursene medfører negative eksterne effekter, bør skattesystemet innrettes slik at disse effektene internaliseres. Dette skjer ikke nødvendigvis ved at ressursutvinning og bruk i seg selv skattlegges. I noen tilfeller kan den negative miljøpåvirkningen være en direkte konsekvens av utvinningsaktiviteten, for eksempel ved irreversibel endring av areal. Hvis uttaksnivået er nært korrelert med de negative eksterne effektene og utvinner ikke har mulighet til å redusere de negative eksterne effektene uten å redusere utvinningen, vil en avgift på uttak av råvaren kunne være en treffsikker innretning av en naturavgift. Se punkt 14.5.1 for omtale av naturavgift.

En avgift på uttak av primære råvarer vil gi effekter på den internasjonale handelen av gitte råvarer. En slik avgift vil gi innenlandske produsenter en kostnadsulempe sammenlignet med utenlandske produsenter, noe som vil kunne føre til reduksjon av innenlandsk utvinning. Om dette fører til redusert global produksjon og høyere pris avhenger av tilbuds- og etterspørselselastisiteten, og hvor stor andel av den globale produksjonen som omfattes av avgiften. Redusert produksjon innenlands vil kunne føre til økt import og økt produksjon/uttak i tredjeland. Netto miljøeffekt kan være negativ dersom uttak av råvaren erstattes av høyere uttak andre steder hvor utvinningen skjer på en mindre miljøvennlig måte (Milios, 2021). Høyere pris som følge av avgiften vil i tillegg kunne føre til substitusjon til andre mindre miljøvennlige råvarer.

Et annet formål med avgift på uttak av primære ressurser er å redusere avfall. Avgifter på uttak av primære råvarer vil endre den relative prisen mellom primære og resirkulerte materialer, og på denne måten påvirke adferden ved avfallshåndtering. Virkemidler rettet direkte mot avfallshåndtering vil i utgangspunktet være mer treffsikkert hvis formålet er å redusere avfallsmengden. Dette fordrer imidlertid at konsumentene fullt ut hensyntar slike kostnader i kjøpsøyeblikket og at avgifter knyttet til avfallshåndtering ikke kan omgås.

Som nevnt i punkt 14.9.2 er overforbruk av naturressurser et større problem i land med svakere forutsetninger for å regulere uttaket av primære råvarer. For å begrense problemer som oppstår i utlandet ved et høyt norsk vareforbruk, bør virkemidler rettet mot forbruk av varer og tjenester i Norge vurderes.

Differensiert merverdiavgift

Merverdiavgiften ilegges det aller meste av husholdningenes vareforbruk. Det er derfor aktuelt å vurdere om merverdiavgiftssystemet kan brukes til å stimulere til mer sirkulære aktiviteter. Det har vært ulike syn på dette spørsmålet. EU-kommisjonen (2020) presiserer at de ønsker at medlemslandene skal kunne bruke merverdiavgiften aktivt for å stimulere til økt aktivitet innen sirkulær økonomi, for eksempel for reparasjonstjenester. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) vurderte imidlertid at merverdiavgiften ikke bør anvendes til å oppnå spesifikke miljømål:

Merverdiavgiften har en ren fiskal begrunnelse og bør innrettes slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skatten blir lavest mulig. I tråd med de generelle retningslinjene tilsier dette at merverdiavgiften (og andre fiskale skatter) bør legges på et bredt og generelt grunnlag og at eksisterende unntak eller lave satser bør oppheves. I den grad man ønsker å oppnå miljømål bør dette ivaretas gjennom avgifter på miljøskadelige aktiviteter etter prinsippene om utforming av miljøavgifter eller ved eventuelle tiltak til for eksempel forskning og teknologiutvikling. Miljømål bør ikke søkes ivaretatt gjennom innføring av særordninger i de fiskale skattene som for eksempel merverdiavgiften.

Det bør vurderes om avgiftsfordeler i merverdiavgiftssystemet til tjenester som fungerer som substitutt til kjøp av produkter, kan være egnet til å fremme en mer sirkulær økonomi. Dette kan være reparasjonstjenester, oppgraderinger, vedlikehold, gjenbruk eller delingstjenester. Det er land som gir støtte gjennom merverdiavgiftssystemet til slike typer tjenester. I Sverige er merverdiavgiftssatsen for et utvalg reparasjonstjenester, herunder reparasjon av klær, sko og sykkel, satt ned fra 25 til 12 pst. Østerrike og Polen har lignende ordninger med redusert sats for arbeidsintensive reparasjonstjenester.

Prisen på de fleste varer reflekterer ikke de reelle kostnadene for samfunnet ved produksjon, bruk og kast av varer, herunder kostnader for miljøet. Det er særlig eksterne kostnader som oppstår i landene hvor varene produseres som mangler en pris. Hvis prisen på de fleste varer ikke reflekterer de reelle miljøkostnadene fra hele produksjonskjeden, kan differensiert merverdiavgiftssats mellom enkelte varer og tjenester være et aktuelt virkemiddel for å prise eksternaliteter som en ikke greier å treffe med målrettede, innenlandske miljøavgifter. Et alternativ er en ordning med direkte subsidier til reparasjons- og gjenbrukstjenester mv., men det er høyst usikkert om en slik ordning vil treffe tjenesteprisene like treffsikkert eller være enklere å administrere enn støtte gjennom merverdiavgiftssystemet.

Et supplerende teoretisk argument for lavere merverdiavgiftssats på for eksempel reparasjonstjenester og vedlikehold, er at dette er tjenester som konkurrerer med husholdningenes egenproduksjon. Skatt på arbeid og arbeidsintensive tjenester gir insentiv til å vri egen tidsbruk bort fra det formelle arbeidsmarkedet og inn mot arbeid i egen husholdning. Redusert merverdiavgift på tjenester som konkurrerer med egenproduksjon, kan derfor i noen tilfeller gis en tilleggsbegrunnelse i at det vil motvirke vridningen mellom arbeid og fritid. Skattekilen i arbeidsintensiv tjenesteproduksjon har også negative effekter i form av å stimulere til svart økonomi og redusert deltagelse i det formelle arbeidsmarkedet.

Det er også argumenter mot å bruke merverdiavgiftssystemet til å stimulere til mer sirkulære aktiviteter. Merverdiavgiften har en fiskal begrunnelse og er den skatte- og avgiftsarten som gir staten størst inntekter. Enhetlig merverdiavgiftsstruktur har vært OECDs anbefaling i flere tiår, og utvalget som vurderte merverdiavgiftens satsstruktur (NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats), anbefalte også én felles sats for alle varer og tjenester. Det ble begrunnet med hensyn til effektivitet og høye administrative kostnader ved en differensiert satsstruktur. Det ble også vist til at fritak og reduserte satser gir kostnader til innflytelsesaktiviteter ved at interessegrupper bruker ressurser for å få utformet skattesystemet på en fordelaktig måte. Utvalget konkluderte med at det finnes mer målrettede virkemidler enn reduserte satser i merverdiavgiften hvis en ønsker å oppnå bestemte helse-, miljø, fordelings- eller næringspolitiske mål.

Redusert merverdiavgiftssats er en subsidie som stimulerer husholdninger og andre sluttbrukere til å forbruke mer av det subsidierte godet. Merverdiavgiftspliktig næringsvirksomhet og store deler av den offentlige sektoren vil i utgangspunktet ikke nyte godt av en slik subsidiering siden merverdiavgiften ikke utgjør en endelig kostnad for disse. Følgelig vil avgiftspliktige virksomheter og offentlig sektor i utgangspunktet ikke stimuleres til sirkulære aktiviteter hvis støtten gis gjennom merverdiavgiftssystemet.

Fritak og reduserte satser i merverdiavgiften skaper avgrensningsproblemer og gir økte administrative kostnader for de næringsdrivende og skattemyndighetene. Et av disse oppstår ved at mange leveranser består av ulike elementer. Et eksempel på dette er reparasjonsoppdrag som ofte omfatter både tjenester og varer. Det kan da være krevende å skille hva som skal kategoriseres som tjenester (med redusert sats) og hva som regnes som varer (med alminnelig sats). Hvis det skal innføres redusert sats for sykkelreparasjoner, må det for eksempel klargjøres hvilke komponenter som kan inngå i leveransen med redusert sats og hvilke som skal ilegges alminnelig sats. Det må da tas konkret stilling til om for eksempel bruk av sykkelolje, nytt sykkelkjede eller ny girkassett skal ha alminnelig sats. Det vil også være en risiko for tilpasninger hvor tilbyderne beregner en større andel av de totale kostnadene med redusert sats (arbeidsinnsats) for å minimere samlet utgående merverdiavgift. Det er imidlertid et spørsmål om også varer som benyttes for å utføre vedlikehold og reparasjoner bør ha den samme satsen som tjenestene. Slike regler vil kunne redusere omfanget av avgrensninger for de som omsetter reparasjonstjenester og stimulere til egeninnsats. På den annen side vil det være problemer med å avgrense hvilke varer som skal omfattes. I en utredning bør det trekkes på erfaringer fra andre land som har innført tilsvarende ordninger.

Det er et fåtall land som har innført redusert merverdiavgiftssats med mål om å stimulere til en sirkulær økonomi. Virkningene av disse tiltakene er i liten grad studert, men det eksisterer enkelte studier som kan kaste lys over effektene. På starten av 2000-tallet valgte enkelte EU-land å innføre reduserte merverdiavgiftssatser for enkelte arbeidsintensive bransjer. Formålet var å undersøke om reduserte satser kunne føre til lavere priser, som igjen kunne føre til økt etterspørsel og sysselsetting. Belgia, Nederland og Luxemburg innførte reduserte satser for reparasjoner av sykler, sko og lærprodukter, klær og enkelte tekstiler. På det meste ble merverdiavgiftssatsen redusert med 15 prosentpoeng. I Europakommisjonens evalueringsrapport (2003) konkluderes det at redusert merverdiavgiftssats ikke synes å være et egnet virkemiddel for å påvirke etterspørsel og øke sysselsettingen. En viktig grunn var at mye av avgiftsreduksjonen aldri ble veltet over til kundene, men heller gikk til økt profittmargin til bedriftene. Det er imidlertid ikke et nødvendig premiss at den fulle merverdiavgiftsreduksjonen for sirkulærtjenester blir videreført til konsumentene i form av lavere priser. Dersom noe av gevinsten ved redusert merverdiavgift tilfaller tjenesteleverandører i sirkulære bransjer, øker det lønnsomheten av innovasjon og nyetableringer. Dette vil øke tilbudet, og det vil på lengre sikt gi økt konkurranse og prispress.

Sverige innførte i 2017 en avgiftsreduksjon på reparasjon av enkelte produkter. Merverdiavgiftssatsen på reparasjon ble redusert fra 25 til 12 pst. for produkter som tekstiler, sko, hvitevarer, elektronikk, skinnprodukter og sykler. Målet med merverdiavgiftsreduksjonen var å gi insentiver til økt bruk av reparasjoner. Dalhammar et al. (2020) gjennomførte en studie for å se hvilke effekter redusert merverdiavgift hadde på bruk av reparasjonstjenester. Studien er basert på intervjuer med 22 reparatører innen fire sektorer: sko, sykler, hvitevarer og elektronikk. Resultatet tyder på at merverdiavgiftsreduksjonen i liten grad førte til økt omsetning av reparasjonstjenester. Det ble pekt på flere årsaker til at tiltaket hadde lav måloppnåelse, blant annet manglende kunnskap om avgiftsendringene, at produkter ikke kan repareres, og lav pris på nye produkter.

De nevnte studiene har sine metodiske svakheter ved at de blant annet baserer seg på intervjuer med et begrenset antall berørte tjenestetilbydere. Det bør derfor vises varsomhet med å trekke klare slutninger fra studiene. For mange varer og varegrupper er det imidlertid vesentlige differanser mellom kostnader knyttet til produksjonen – særlig når denne foregår i lavkostland – og til reparasjon i Norge. Dette tilsier at insentivet til sirkulære aktiviteter gjennom merverdiavgiftssystemet må være av en viss størrelse for å kunne ha markant effekt.

Redusert merverdiavgift på brukte varer

Etter dagens regler er det ved omsetning av brukte varer på nærmere vilkår adgang til å begrense merverdiavgiftsberegningen til virksomhetens avanse. Reglene legger til rette for at selve varen bare blir avgiftsberegnet én gang, mens avansen, tilsvarende som i omsetningskjeden for nye varer, blir merverdiavgiftsberegnet på ordinær måte. Mange av virksomhetene som driver med omsetning av brukte varer, får imidlertid varene som gaver. I disse tilfellene skal det beregnes merverdiavgift av hele kjøpsbeløpet når varene selges.

Redusert sats på omsetning av brukte varer vil i utgangspunktet, på samme måte som redusert sats på reparasjonstjenester, gi insentiv til gjenbruk fremfor kasting og anskaffelse av nye varer. På samme måte som redusert sats på reparasjonstjenester, vil redusert sats på omsetning av brukte varer kun være en fordel for kjøpere som bærer merverdiavgiften som en kostnad. Det betyr at merverdiavgiftspliktig næringsvirksomhet og offentlig forvaltning ikke vil nyte godt av at satsen på brukte varer reduseres.

Det er avgiftstekniske utfordringer knyttet til å skille mellom brukte og nye varer, og det vil være en risiko for uønskede tilpasninger hvis alle brukte varer skal ilegges redusert merverdiavgiftssats. For eksempel vil butikker kunne finne det lønnsomt å la potensielle kunder teste ut produktene på såkalte demodager, for deretter å selge varene som brukte varer med lavere merverdiavgiftssats. For å redusere risikoen for uønskede tilpasninger, må det oppstilles ytterligere vilkår enn at varen brukt. For eksempel kan det tenkes at avgiftsfordelen bør avgrenses til bestemte subjekter, herunder virksomheter som utelukkende omsetter gjenbruksartikler. Utvalget har ikke foretatt nærmere vurderinger av hvordan redusert merverdiavgiftssats for brukte varer kan og bør utformes. Utvalget peker helt kort på at det bør legges vekt på målet om at merverdiavgiftsreglene bør virke nøytralt, herunder mellom aktører som driver omsetning i Norge og mellom innenlands omsetning og innførsel. Nøytral utforming av merverdiavgiftsreglene er til en viss grad nødvendig også for å etterleve Norges EØS-rettslige forpliktelser.

Avgift på håndtering av avfall

Som nevnt ovenfor er prising i form av avgift et godt egnet virkemiddel for å internalisere negative eksterne effekter som følge av avfallshåndtering. Kostnaden vil kunne veltes over på forbrukerne som leverer inn avfallet. Forbrukerne vil dermed kunne få insentiver til å redusere sin avfallsmengde, som igjen gir insentiver til redusert konsum av varer.

I Norge ble det i 2022 innført klimaavgift på avfallsforbrenning på 192 kroner per tonn CO₂, tilsvarende 25 pst. av det generelle nivået for ikke-kvotepliktige utslipp. Også kvotepliktige virksomheter er omfattet av avgiften. Det er i Prop. 1 LS (2021–2022) punkt 13.4.1 varslet at en vil notifisere et avgiftsfritak for kvotepliktige virksomheter.

Tidligere var det en avgift på sluttbehandling av avfall i Norge. Avgiften ble innført i 1999 og omfattet avfall som ble deponert og avfall som gikk til forbrenning. I 2004 ble forbrenningsavgiften lagt om fra en avgift på innlevert mengde avfall til en avgift på utslipp. Denne avgiften var en presis miljøavgift basert på målinger av utslipp direkte fra anleggene. Formålet med avgiften var å redusere avfallsmengden, motivere til økt materialgjenvinning og oppnå en riktigere prising av de miljøskadene som sluttbehandlingen forårsaker. Forbrenningsavgiften ble opphevet 1. oktober 2010. Bakgrunnen var konkurransesituasjonen for de norske forbrenningsanleggene da Sverige fjernet sin tilsvarende avgift. Ifølge Miljødirektoratet (2014) var miljøkonsekvensene av bortfallet av forbrenningsavgiften usikre, men trolig var de små. Fra 1. juli 2009 har det vært forbudt å deponere biologisk nedbrytbart avfall. Deponiavgiften ble fjernet i 2015.

Det er argumenter for at klimaavgiften på forbrenning av avfall som ikke er kvotepliktig, økes til den generelle satsen for ikke-kvotepliktige utslipp, se punkt 14.3.2. Videre bør det vurderes om avgiften på avfallsforbrenning skal utvides til en avgift som også priser andre negative eksterne kostnader for samfunnet som følge av avfallsforbrenning, som lokal forurensning og giftutslipp. Det er ikke opplagt at hensynet til norske avfallsforbrenningsanleggs konkurransesituasjon er viktigere enn hensynet til å redusere miljøproblemene fra avfallsforbrenning. Det vises også til at Sverige har strammet inn virkemiddebruken overfor forbrenningsanleggene de siste årene. Alle svenske forbrenningsanlegg er nå omfattet av EUs kvotesystem.

EU og reguleringer

EU-Europakommisjonen adopterte sin handlingsplan for sirkulær økonomi i mars 2020. Ifølge Kommisjonen vil EUs overgang til en sirkulær økonomi redusere presset på naturressurser, skape nye jobber, og bidra til målene om klimanøytralitet i 2050 og å stoppe tap av biologisk mangfold.

Virkemidler i den nye handlingsplanen vil rettes mot hele livssyklusen til produktene, blant annet produktutforming, sirkulære prosesser, bærekraftig forbruk og begrensning av avfall. Handlingsplanen innebærer både regelverksforslag og andre tiltak.

Flere tiltak er allerede iverksatt, blant annet forbud mot enkelte engangsartikler av plast (direktiv (EU) 2019/904). Dette regelverket er innlemmet i EØS-avtalen og gjelder også for Norge. I mars 2022 presenterte Kommisjonen en pakke med tiltak som skal bidra til å gjøre bærekraftige produkter normen i EU (European Commission 2022). Blant disse foreslår Kommisjonen en ny forordning for «Ecodesign for Sustainable Products», som bygger på Ecodesign Directive 2009/125/EC.

Forslaget innebærer at det settes krav til økodesign for spesifikke produktgrupper for å øke produktets sirkularitet, energiytelse og andre bærekraftsaspekter. Forordningen vil sette ytelses- og informasjonskrav for nesten alle kategorier av fysiske varer som selges i EU med unntak for enkelte produkter som mat og fôr. Blant annet vil det settes krav om produktvarighet, mengde innhold som kommer fra resirkulert materiale, og informasjonskrav, inkludert en «Digital Product Passport». Dette «passet» vil gi informasjon om produktenes bærekraft i et miljøperspektiv. Det skal hjelpe forbrukere og bedrifter til å ta informerte valg når de kjøper produkter, legge til rette for reparasjoner og resirkulering og forbedre åpenheten om produktenes påvirkning på miljøet gjennom hele deres livssyklus.

Utvalgets anbefalinger

En sirkulær økonomi innebærer at det eksisterer systemer for gjenbruk, resirkulering, returordninger og reparasjoner, samt at det gis insentiver til å velge slike sirkulære aktiviteter. En sirkulær økonomi innebærer at behovet for uttak av råvarer, både i Norge og i landene hvor varene produseres, reduseres. En sirkulær økonomi vil bidra til å redusere dagens utfordringer knyttet til tap av biologisk mangfold, høye klimagassutslipp og øvrige miljøproblemer.

Utvalget bemerker at sirkulær økonomi er et relativt nytt felt innenfor økonomifaget. Det eksisterer derfor lite forskning på skatter og avgifters rolle i en sirkulær økonomi. Utvalget mener at det er et stort kunnskapsbehov og anbefaler av den grunn at det gjennomføres en bred utredning av tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter. Tiltak på skatte- og avgiftssiden bør vurderes opp mot andre tiltak, herunder direkte reguleringer og informasjonstiltak. EU-kommisjonen presiserer i sin handlingsplan for sirkulær økonomi at digitalisering og delingstjenester står sentralt i overgangen til en sirkulær økonomi. En fremtidig utredning bør også vurdere om det kan gjøres tiltak for å stimulere til utvikling og utbredelse av nødvendige digitale løsninger.

Utvalget viser til at EU jobber med en rekke reguleringer for å fremme en mer sirkulær økonomi. Utvalget mener Norge bør følge arbeidet som foregår i EU nøye og samarbeide med EU om felles europeiske regler.

I de ovenstående avsnittene har utvalget vurdert en rekke virkemidler innenfor skatte- og avgiftssystemet som kan stimulere til mer sirkulære aktiviteter. Dette er virkemidler som vil kunne redusere problemer knyttet til forsøpling, helseskader, lokale utslipp og skader på natur i Norge. Utvalget vurderer imidlertid at de største skadene av et høyt norsk forbruk av produkter oppstår i de vareproduserende landene med svakere forutsetning for å innføre reguleringer og prising av natur- og miljøskadelig aktivitet. Utvalget mener av den grunn at det er verdt å vurdere såkalte nest best-løsninger, hvor avgiftene eller avgiftssubsidiene legges på bestemte varer- eller tjenestegrupper i Norge. I avsnittene ovenfor vurderes avgift på plastemballasje, nye tekstiler samt redusert merverdiavgift på omsetning av brukte varer og tjenester som kan fremme sirkulære aktiviteter. Dette er eksempler på tiltak som ikke retter seg direkte mot kilden til de eksterne kostnadene, noe som i større grad er tilfelle med en avfallsavgift, naturavgift og en avgift på primære råvarer. Utvalget mener at en bred utredning bør se nærmere på de ovennevnte tiltakene, samt forslagene i punkt 14.9.4. Utvalget vil imidlertid ikke utelukke at det finnes andre virkemidler innefor skatte- og avgiftssystemet som kan være mer egnet til å stimulere til sirkulære aktiviteter. I en utredning bør det også vurderes hvordan eventuelle virkemidler innenfor skatte- og avgiftssystemet påvirker effektivitet, fordeling, proveny og administrative kostnader.

14.9.4 Skatteregler som er til hinder for sirkulær økonomi?

Et nøytralt skattesystem med brede grunnlag og riktig prising av eksterne kostnader, vil behandle sirkulære og ikke-sirkulære aktiviteter likt. Et slikt skattesystem vil ikke være til hinder for sirkulær økonomi. Det norske skattesystemet er i stor grad nøytralt og med utbredt prising og regulering av klima- og miljøutslipp. Som nevnt over, er det i stor grad forhold utenfor Norge, herunder manglende prising av eksternaliteter fra produksjon og internasjonal transport og relativt lave lønnskostnader i andre land, som er hovedforklaringen på hvorfor økonomien ikke er mer sirkulær.

Det er enkelte regler innenfor det norske skattesystemet som kan være til hinder for sirkulær økonomi. Et eksempel på dette er merverdiavgiftsfritaket for elbiler. At kjøp av elbiler er fritatt for merverdiavgift kan skape insentiver til kjøp av ny elbil fremfor å vedlikeholde og reparere eksisterende biler. I kapittel 12 argumenterer utvalget for å fjerne alle fritak og reduserte satser i merverdiavgiftssystemet. Det vil bidra til en avgiftsmessig likebehandling av ikke-sirkulære og sirkulære aktiviteter. Utvalget anbefaler at eventuell støtte til å nå spesifikke mål, eksempelvis å elektrifisere bilparken eller bidra til en mer sirkulær økonomi, bør gis over budsjettets utgiftsside fremfor som støtte gjennom særregler i skatte- og avgiftssystemet.

Det er også pekt på at skattereglene kan bidra til at virksomheter kaster varer med lav verdi fremfor å gi dem bort til andre som kan bruke dem. Dette har sammenheng med at gaveutdeling av varer vil kunne utløse plikt til å betale både skatt og merverdiavgift av verdien på gaveutdelingen, mens destruksjon av varene i utgangspunktet innebærer at varenes kostpris kan fradragsføres skattemessig og at det heller ikke skal betales merverdiavgift av varene. Skatte- og avgiftsplikten ved utdeling fastsettes ut fra varens alminnelige omsetningsverdi. Når alternativet for virksomheten er å kaste varene, tilsier dette i utgangspunktet at varene har lav eller ingen omsetningsverdi. Inntrykket er likevel at en del virksomheter velger å kaste varer fremfor å gi dem bort som gaver.

Utvalget mener derfor at en bør vurdere å endre reglene for å legge bedre til rette for gaveutdeling fremfor kasting. Det kan gjøres ved å ta utgangspunkt i reglene for næringsmidler som leveres vederlagsfritt til veldedige formål. Etter merverdiavgiftsloven § 6-19 annet ledd er utdeling av mat- og drikkevarer på nærmere vilkår fritatt for merverdiavgift. Fritaket forutsetter at varene leveres vederlagsfritt til en veldedig organisasjon som er registrert i Enhetsregisteret.

Utvalget anbefaler å utrede en utvidelse av fritaksbestemmelsen til å gjelde andre varer enn næringsmidler, og til også å omfatte den skattemessige behandlingen av gaveutdelingen, slik at kostnadsføringen av varenes kostpris kan omfatte også et eventuelt gaveelement. Utvalget anbefaler videre å utrede utvidelse av fritaksbestemmelsene for særavgifter ved utdelinger. Det bør videre vurderes om slike regler skal omfatte utdelinger også når den veldedige/allmennyttige institusjonen mottar varene for å omsette disse. Skatte- og avgiftsfritak ved gaveutdeling kan føre til misbruk, som for eksempel å dekke over svart omsetning eller at varene brukes privat. I en utredning må det særlig vurderes om fritaksbestemmelsen kan utvides uten at det skaper for høy risiko for misbruk.

Et annet element i merverdiavgiftslovgivningen som kan virke negativt i overgangen til en mer sirkulær økonomi, er fradragsretten for inngående merverdiavgift på varer til utdeling i reklameøyemed når disse varene er av bagatellmessig verdi. Bagatellmessig verdi er i merverdiavgiftslovens forstand definert til 100 kroner, jf. merverdiavgiftsforskriften § 1-3-6. Det er grunn til å tro at varer som deles ut gratis har mindre verdi for mottaker enn den fulle prisen, og at mange reklameartikler har kort levetid hos forbrukerne. En generell avskjæring av fradragsretten for varer som utdeles i reklameøyemed, det vil si også for varer av bagatellmessig verdi, vil gjøre slike utdelinger dyrere for merverdiavgiftspliktig virksomhet og dermed kunne bidra til redusert uttak og avfall. En eventuell utredning av dette bør på den annen side blant annet vurdere hensynet til at regelverket skal være praktikablt og ha legitimitet. Særbestemmelsene for varer av bagatellmessig verdi er til dels begrunnet i å unngå kostnader knyttet til å måtte merverdiavgiftsbehandle utdeling av smaksprøver og informasjonsmateriell mv.

14.10 Avgift på elektrisk kraft

Om avgiften på elektrisk kraft

Avgiften på elektrisk kraft (elavgiften) ble innført i 1951. Avgiften er først og fremst en fiskal avgift som skal skaffe staten inntekter, men avgiften kan også bidra til å redusere energiforbruket (Prop. 1 LS (2021–2022)). Elavgiften omfatter elektrisk kraft som forbrukes i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Avgiftsplikten oppstår ved levering av elektrisk kraft til forbruker og innkreves av nettselskapene.

Kraftintensive industriprosesser er fritatt for avgift. Fritaket gjelder elektrisk kraft til kjemisk reduksjon, elektrolyse og metallurgiske og mineralogiske prosesser. I tillegg er elektrisk kraft som leveres til blant annet veksthusnæringen, tog, bane og trikk, fritatt for avgift. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen i Nord-Norge er også fritatt for avgift. Avgift på elektrisk kraft til øvrig industri, bergverksdrift, fjernvarmeproduksjon, datasentre med uttak over 0,5 MW, skip i næring mv. beregnes med redusert sats for elektrisk kraft til selve produksjonsprosessen. I 2022 er den reduserte satsen 0,546 øre per kWh, som er på nivå med minstesatsen i energiskattedirektivet (direktiv 2003/96). All næringsvirksomhet i tiltakssonen betaler avgift med redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting i dette området betaler redusert sats, mens disse næringene i resten av landet betaler alminnelig sats.

Sluttbrukerprisen på strøm består av kraftpris, nettleie, elavgift, merverdiavgift og påslag på nettleien som er øremerket Klima- og energifondet (Enova-avgiften). I tillegg kommer betaling for elsertifikater. I 2022 ble det innført en strømstøtteordning for husholdningene. Støtteordningen innebærer at kundene får utbetalt et beløp basert på sitt eget månedlige strømforbruk og en støttesats inntil et månedlig strømforbruk på 5 000 kWh. Støttesatsen er en prosentandel av prisforskjellen mellom 70 øre/kWh og den månedlige gjennomsnittsprisen på kraftbørsen i det prisområdet kunden tilhører. Denne andelen er 90 pst. fra oktober 2022.

I 2022 ble den alminnelige satsen i elavgiften redusert fra 16,69 øre per kWh til 15,41 øre per kWh. I tillegg ble det innført en lavere alminnelig sats for månedene januar, februar og mars på 8,97 øre per kWh. Innføringen av lavere sats i disse tre månedene var begrunnet med at kraftforbruket og husholdningenes strømregninger normalt er høyest i denne perioden.

I overkant av halvparten av elektrisitetsforbruket i Norge var ilagt alminnelig sats i 2021, mens henholdsvis 16 og 31 pst. av elektrisitetsforbruket var ilagt redusert sats eller var fritatt for elavgift (Prop. 1 LS (2021–2022)).

Det ilegges en avgift på elektrisk kraft i de fleste europeiske land. Medlemsland i EU er underlagt energiskattedirektivet. Direktivet pålegger medlemsland å ha en avgift på elektrisk kraft. I tillegg oppstiller direktivet minstesatser for avgift på elektrisitet som er 0,5 euro per MWh for «business use» og 1,0 euro per MWh for «non business use», fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. Energiskattedirektivet har også bestemmelser om hvilke type industriprosesser og næringer som kan fritas for avgift på elektrisk kraft. Energiskattedirektivet har som formål å harmonisere skatteleggingen av energivarer i EUs medlemsland og dermed bidra til likere konkurransevilkår mellom næringer lokalisert i ulike EU-land. I Sverige er energiskatten på elektrisk kraft 36 svenske øre per kWh for huholdninger og 0,6 øre for industriell virksomhet og veksthusnæring (Skattverket, 2022).

Siden skatt ikke er en del av EØS-avtalen, er energiskattedirektivet heller ikke tatt inn i EØS-avtalen. Det innebærer at Norge ikke er pålagt å ha en avgift på elektrisk kraft. I praksis har likevel direktivet stor betydning fordi EFTAs overvåkingsorgans (ESA) miljøstøtteretningslinjer viser til direktivet. Miljøstøtteretningslinjene skisserer hvilken praksis ESA fører når det gjelder å godkjenne offentlig støtte som i utgangspunktet er forbudt etter EØS-avtalen. Ettersom Norge har en avgift på elektrisk kraft som gjelder for næringslivet, er derfor direktivet også indirekte bestemmende for fritak og minstesatser i Norge.

Utvalgets vurderinger

Særavgiftsutvalget (NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene) vurderte elavgiften i lys av tre ulike begrunnelser: inntektskilde for staten (fiskal avgift), energipolitisk virkemiddel og miljøpolitisk virkemiddel. Det ble presisert at begrunnelsen som legges til grunn for elavgiften, vil bestemme hvilke av de generelle prinsippene for optimal indirekte beskatning som skal være retningsgivende for vurderingen av avgiften.

Dersom elavgiften skal betraktes som en fiskal avgift, bør den utformes i henhold til prinsippene for fiskale avgifter. Det innebærer at næringslivet bør fritas for elavgiften og at alle husholdninger betaler samme avgift.

Hvis elavgiften skal betraktes som et energipolitisk virkemiddel, bør avgiften være egnet til å påvirke forbruket av elektrisitet. Effekten av avgiften på forbruk vil være større jo høyere del av forbruket som er avgiftsbelagt. Det innebærer at dagens fritak og reduserte satser bør avvikles. Hvis økt elavgift skal føre til redusert forbruk av strøm, må avgiften veltes over i prisene. Fullstendig overveltning av elavgiften til forbruker krever enten perfekt uelastisk etterspørsel eller perfekt elastisk tilbud. En perfekt uelastisk etterspørsel har vi dersom forbrukerne ikke reduserer forbruket selv ved høye priser. En sammenligning av kraftforbruket i 2022 mot 2021 indikerer at forbrukerne til en viss grad tilpasser seg endrede priser. I perioden januar til august i 2022 ble husholdningenes strømforbruk redusert med 15,3 pst. sammenlignet med tilsvarende måneder i 2021. I prissone NO2 (Sørvest-Norge), som hadde de høyeste prisene i disse månedene i 2022, falt husholdningenes forbruk med 20 pst. sammenlignet med 2021 (Elhub, 2022). Det skal utvises varsomhet med å konkludere om årsakssammenhenger ut fra overordnet statistikk, men tallene indikerer at etterspørselen etter elektrisk kraft til en viss grad er elastisk.

Tilbudselastisiteten er vanskeligere å anslå, ettersom tilbudssiden av kraftmarkedet består av mange ulike typer produsenter med forskjellige kostnader og insentiver. Videre er det stor forskjell i tilbudsresponsen på kort og lang sikt. Det skyldes at kraftproduksjon er kapitalintensiv og det er tidkrevende å bygge ut ny produksjons- og overføringskapasitet. Bildet kompliseres ytterligere av overføringskabler til utlandet, som påvirker tilbudet og etterspørselen i Norge. I tillegg kan begrensninger i overføringskapasiteten påvirke tilbudet ulikt i forskjellige deler av landet.

Særavgiftsutvalget konkluderte med at en økning i elavgiften vil kunne gi redusert forbruk av elektrisitet, men de vurderte også at elavgiften i liten grad egner seg som et energipolitisk virkemiddel. I dagens situasjon, med høye priser og klare tilbudssideutfordringer, er det rimelig å forvente at etterspørselssiden er mer elastisk og tilbudssiden mindre elastisk enn det som var tilfelle da Særavgiftsutvalget vurderte elavgiften som energipolitisk virkemiddel. Det tilsier at en avgift på elektrisk kraft er mer egnet til å påvirke forbruket i dagens marked. Det er likevel krevende å anslå hvordan dette påvirker graden av prisoverveltning og i hvilken grad avgiften bidrar til å begrense forbruket. På et generelt grunnlag må det forventes at en økning i elavgiften vil gi noe redusert forbruk av elektrisitet, men også substitusjon over til andre energikilder, både fornybare energikilder og ved. Den samlede effekten på energiforbruket av endringer i elavgiften er følgelig usikker.

I vurderingen av elavgiften som energipolitisk virkemiddel er det sentralt å ha klarhet i hva som er formålet med å begrense energiforbruket. En vanlig begrunnelse for særavgifter som ikke er fiskalt begrunnet, er at avgiften skal prise de eksterne kostnadene som produksjonen eller forbruket av varen skaper. Det er ikke åpenbart hvilke eksterne kostnader en elavgift eventuelt skal prise. En begrunnelse for å bruke elavgiften til å redusere elektrisitetsforbruket, kan handle om forsyningssikkerhet, dvs. å sikre balanse mellom forbruk og tilgang i kraftforsyningen. Hvis forbruket er større enn tilgangen, er det en risiko for at husholdninger og næringsliv mister tilgangen til elektrisitet, med potensielt store negative konsekvenser. Elavgiften kan bidra til å redusere forbruket, som igjen kan redusere risikoen for at forbruket overstiger tilgangen i kraftforsyningen. I et fungerende marked bidrar imidlertid markedsmekanismene til å skape balanse mellom etterspørsel og tilbud. Det synes dermed ikke nødvendig med en særavgift for å sikre balanse i markedet. I tillegg betaler alle strømkunder nettleie for å dekke kostnader til transport av strøm og utvikling av nettet. Det kan dermed argumenteres for at hensynet til forsyningssikkerhet ivaretas gjennom nettleien.

I Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser presiseres det at utvikling av nettanlegg bidrar til forsyningssikkerhet som er avgjørende for næringsliv og lokalsamfunn, men at utbygging av nettet samtidig har negative virkninger for natur og andre arealinteresser. Ved at elavgiften kan bidra til å redusere etterspørselen etter strøm, svekkes behovet for å bygge ut nettanlegget. Elavgiften bør derfor også vurderes som et miljøpolitisk virkemiddel som kan bidra til å redusere nedbyggingen av norsk natur.

Dersom elavgiften skal betraktes som et miljøpolitisk virkemiddel, bør den være egnet til å begrense miljøulemper ved kraftproduksjon. Elavgiften behandler all bruk av elektrisitet likt, uavhengig av miljøkonsekvensene av produksjonen. Elavgiften må derfor anses som et relativt upresist miljøpolitisk virkemiddel. Elavgiften kan ha en indirekte miljøvirkning fordi prisen på elektrisitet har betydning for forbruket av andre energikilder, som kan ha større eller mindre miljøavtrykk enn elektrisitet. Dersom for eksempel elektrisitet fra vannkraft erstattes med økt bruk av fyringsolje, vil miljøeffekten av en økning i elavgiften være negativ. Utvalget mener i utgangspunktet at avgifter på produksjons- og overføringssiden vil være mer treffsikre for å begrense de negative miljøvirkningene ved produksjon av elektrisitet enn avgifter på energibruk. Dette er i tråd med anbefalingen til Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) som vurderte at elavgiften ikke egner seg særlig godt som et miljøpolitisk virkemiddel.

Ved utbygging av nye produksjons- og overføringsanlegg for kraft blir miljøhensyn ivaretatt gjennom verneplaner og konsesjonsbehandling. I konsesjonsbehandlingen veies samfunnets nytte av økt kraftproduksjon eller overføringskapasitet mot ulempene ved utbyggingen. Myndighetene kan i konsesjonsvilkårene sette krav om at utbyggingsløsningene justeres, for eksempel for å redusere negative miljøvirkninger av tiltaket. De resterende negative miljøkonsekvensene blir imidlertid ikke påført utbygger i form av en avgift som priser den marginale skaden av inngrepet, se omtale av naturavgift i punkt 14.5.1.

Utvalget mener at elavgiftens primære hovedformål er å skaffe staten inntekter. Det tilsier at elavgiften i størst mulig grad bør bæres av husholdningene. Utvalget mener likevel det finnes forhold som begrunner at næringslivet ilegges elavgift, men med lavere sats enn husholdningene. Kraftutbygging legger press på naturen som aktørene ikke nødvendigvis tar hensyn til. Denne eksterne kostnaden prises mest effektivt gjennom en naturavgift. Når det ikke ennå er innført en naturavgift, kan elavgiften spille en rolle ved at den reduserer behovet for kraftutbygging gjennom å ta ned etterspørselen etter kraft.

Utvalget anbefaler at dagens forskjeller i avgiftsnivå på tvers av næringer fjernes. Lik sats for all næringsvirksomhet gir næringsaktører like insentiver til engergieffektivisering uavhengig av hvilken sektor de tilhører. I dag er enkelte næringer (kraftintensive industriprosesser mv.) fritatt for avgift, enkelte næringer (øvrig industri) har redusert sats på 0,546 øre/kWh og øvrige næringer er ilagt alminnelig sats. Utvalget kan ikke se at det er faglige argumenter for å forskjellsbehandle ulike typer næringer. Utvalget anbefaler en provenynøytral omlegging som innebærer å harmonisere avgiftssatsene slik at all næringsvirksomhet og offentlig forvaltning ilegges en elavgift på om lag 4,5 øre/kWh. Konkurranseutsatt industri som enten er fritatt for elavgift eller ilegges redusert sats, sto for 47 pst. av det samlede energiforbruket i Norge i 2021. I flere av disse næringene er lav kraftpris en viktig konkurransefaktor, og de norske selskapene konkurrerer med selskaper lokalisert i land som følger minstesatsene og fritaksbestemmelsene i energiskattedirektivet. Innføring av en felles sats for all næringsvirksomhet vil for disse næringene følgelig kunne ha negative konsekvenser. Utvalget viser imidlertid til at ulik avgiftsbehandling i ulike næringer kan bidra til at samfunnets ressurser ikke allokeres til de næringene hvor de kaster mest av seg.

Utvalget anbefaler en avvikling av dagens fritak for husholdninger og offentlig forvaltning i deler av Troms og Finnmark fylke. Utvalget mener at støtte til å opprettholde og stimulere bosetting i denne regionen kan gis mer effektivt gjennom lavere skatt på alminnelig inntekt eller ordninger på utgiftssiden, herunder billigere barnehage eller ordninger for sletting av studiegjeld. Som vist i punkt 11.4.8 har det vært betydelige prisforskjeller mellom Nord-Norge og Sør-Norge siden våren 2021, og i NVEs langsiktige kraftmarkedsanalyse for perioden 2021–2040 predikeres det mindre prisforskjeller mellom nord og sør helt frem til 2040 (NVE, 2021). Å fjerne dagens fritak for husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen vil gi et proveny på om lag 100 mill. kroner.

Utvalget mener at elavgiften ikke bør brukes til å jevne ut strømutgiftene til husholdningene gjennom året. Kraftprisene gir informasjon om knapphet og overskudd av produksjon, nett og forbruk. Høye priser gir insentiver til å investere i ny kraftproduksjon og redusere unødvendig forbruk. Motvirkning av prissignalene ved endret elavgift gir et mindre effektivt kraftmarked. Av den grunn anbefaler utvalget at dagens lavere alminnelige sats i månedene januar, februar og mars avvikles. Provenyet fra å avvikle den lave satsen i disse tre månedene bør brukes på å redusere den alminnelige satsen.

Referanser

Aasness. J. & Larsen, E.R. (2002). Fordelingsvirkninger av grønne skatter på transport. Økonomiske analyser 6/2002.

Ahlvik, L., Andersen, J. J., Hamang, J. H., & Harding, T. (2022). Quantifying supply-side climate policies. CAMP Working Paper Series No 1/2022. Handelshøyskolen BI.

Berg, A., Magnus, K. H., Kappelmark, S., Granskog, A., Lee, L., Sawers, C. & Lehmann, M. (2020). Fashion on Climate: How the fashion industry can urgently act to reduce its greenhouse gas emissions. New York, Copenhagen, McKinsey & Company and Global Fashion Agenda.

Bisinella, V., Albizzati, P. F., Astrup, T. F., & Damgaard, A. (2018). Life Cycle Assessment of grocery carrier bags. Danish Environmental Protection Agency. Miljoeprojekter No. 1985. Tilgjengelig fra: https://www2.mst.dk/Udgiv/ publications/2018/02/978-87-93614-73-4.pdf

Dalhammar, C. (Ed.), Richter, J. L. (Ed.), Almén, J., Anehagen, M., Enström, E., Hartman, C., Jonsson, C., Lindbladh, F., & Ohlsson, J. (2020). Promoting the Repair Sector in Sweden.

Elhub. (2022). Redusert forbruk i husholdninger og fritidsboliger i Sør-Norge. Hentet fra: https://elhub.no/nyheter/redusert-forbruk-i-husholdninger-og-fritidsboliger-i-sor-norge/

Europakommisjonen. (2003). Report from the Commission to the Council and the European Parliament: Experimental application of a reduced rate of VAT to certain labour-intensive services.

Europakommisjonen. (2020). A new Circular Economy Action Plan. For a cleaner and more competitive Europe.

Europakommisjonen. (2022a). Reducing emissions from the shipping sector. Hentet fra: https://climate.ec.europa.eu/eu-action/ transport-emissions/reducing-emissions- shipping-sector_en

Europakommisjonen. (2022b). Communication from the Commission on making sustainable products the norm. Hentet fra: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022DC0140&qid= 1649112555090

Eurostat. (2021). Environmental tax statistics. Hentet fra: https://ec.europa.eu/eurostat/ statistics-explained/index.php?title= Environmental_tax_statistics

Finansdepartementet. (2004). St.prp. nr. 1 (2004–2005). Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2021). Prop. 1 LS (2021–2022) Skatter, avgifter og toll 2022. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2022). Prop. 1 LS (2022–2023) Skatter, avgifter og toll 2023. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2022). Meld. St. 2 (2021–2022). Revidert nasjonalbudsjett 2022. Oslo: Finansdepartementet

Freire-González, J. (2018). Environmental taxation and the double dividend hypothesis in CGE modelling literature: A critical review. Journal of Policy Modeling, Volume 40, Issue 1

Fæhn, T., Hagem, C., Lindholt, L., Mæland, S., & Rosendahl, K. E. (2017). Climate policies in a fossil fuel producing country – demand versus supply side policies. The Energy Journal, 38(1).

Fæhn, T. & Yonezawa, H. (2021). Emission targets and coalition options for a small, ambitious country: An analysis of welfare costs and distributional impacts for Norway. Energy Economics, Volume 103.

Fæhn, T., Kaushal, K. R., Storrøsten, H., Yonezawa, H. & Bye, B. (2020). Abating greenhouse gases in the Norwegian non-ETS sector by 50 per cent by 2030. SSB Rapporter 23/2020.

Geissdoerfer, M., Savaget, P., Bocken, N.M.P. & Hultink, E.J. (2017). The Circular Economy – The Circular Economy – A new sustainability paradigm? Journal of Cleaner Production. Volume 143, 757-768.

Goulder, L.H. (1995). Environmental taxation and the double dividend: A reader’s guide. International Tax & Public Finance 2, 157–183.

Goulder, L.H., Hafstead, M.A.C., Kim, G. & Long, X. (2019). Impacts of a carbon tax across US household income groups: What are the equity-efficiency trade-offs? Journal of Public Economics, Volume 175, Pages 44-64.

Graver, B., Zhang, K. & Rutherford, D. (2019). CO₂ emissions from commercial aviation, 2018 (Working paper 2019–16). The International Council on Clean Transportation.

Jean-Charles, M., Laura, F., Olivier, J., Birgitte, K., & Ioannis, B. (2013). Environmental benefits of recycling—2010 update.

Hagem, C., Holtsmark, B. & Sterner, T. (2014). Om den norske politikken for reduksjon av utslipp av NOX. Samfunnsøkonomen, 128(2), 27–38.

Henry, B., Laitala, K., & Klepp, I. G. (2019). Microfibres from apparel and home textiles: prospects for including microplastics in environmental sustainability assessment. Science of the total environment, 652, 483-494.

ICAO. (2022). Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation.

IMF. (2022). Fiscal monitor: Fiscal Policy from Pandemic to War. Chapter 2. Coordination taxation across borders.

IMO. (2020). Fourth IMO Greenhous Gas Study. Hentet fra: https://wwwcdn.imo.org/ localresources/en/OurWork/Environment/ Documents/Fourth%20IMO%20GHG%20Study%202020% 20-%20Full%20report%20and%20annexes.pdf

IMO. (2022). GHG Working Group finalizes carbon intensity measures guidance and agrees to further develop a «basket of candidate mid-term measures». Hentet fra: https://www.imo.org/en/MediaCentre/PressBriefings/pages/ISWGHGMay2022.aspx

IPCC. (2022). Climate Change 2022 – Mitigation of Climate Change. Summary for Policymakers. Working Group III contribution to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Chang.

Kaushal, K. R., & Yonezawa, H. (2022). Increasing the CO2 tax towards 2030.

Klima- og miljødepartementet. (2021). Meld. St 13 (2020–2021). Klimaplan for 2021–2030. Oslo: Klima- og miljødepartementet.

Klima- og miljødepartementet. (2022). Prop. 1 S (2022–2023) Klima- og miljødepartementet. Regjeringas klimastatus og -plan. Oslo: Klima- og miljødepartementet.

Klimaomstillingsutvalget (2020). Ny politikk for Norge i en verden som når Parismålene.

Miljødirektoratet. (2014). Evaluering av bortfall av forbrenningsavgiften på avfall. Hentet fra: https://nettarkiv.miljodirektoratet.no/ hoeringer/tema.miljodirektoratet.no/ Documents/Nyhetsdokumenter/ Evaluering%20av%20bortfall%20av% 20forbrenningsavgift%20p%C3%A5% 20avfall%20Mepex.pdf

Miljødirektoratet. (2021a). Miljøstatus. Import og eksport av avfall. Hentet fra: https://miljostatus.miljodirektoratet.no/ Tema/Avfall/Import-og-eksport-av-avfall

Miljødirektoratet. (2021b). Faktagrunnlag for vurdering av avgift på klimagassutslipp fra nedbygging av arealer. Rapportnummer 2179.

Milios, L. (2021). Towards a Circular Economy Taxation Framework: Expectations and Challenges of Implementation. Circular Economy and Sustainability. 1, 477–498.

Muchira, N. (2022). IMO Breaks Deadlock on Carbon Pricing for Shipping. The Maritime Executive. Hentet fra: https://maritime-executive.com/article/imo-breaks-deadlock-on-carbon-pricing-for-shipping

Nordhaus, W. (2015). Climate Clubs: Overcoming Free-Riding in International Climate Policy. American Economic Review, 105(4): 1339-70.

NOU 2004: 8 Differensiert el-avgift for husholdninger. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fra grønn skattekommisjon. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats. Oslo: Finansdepartementet.

NVE (2021). Langsiktig kraftmarkedsanalyse. NVE Rapport nr. 29/2021. Norges vassdrags- og energidirektorat. Oslo.

Nærings- og fiskeridepartementet. (2022). Rapport fra ekspertutvalget for klimavennlige investeringer. Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet.

OECD. (2022). OECD Environmental Performance Reviews: Norway 2022.

OECD. (2022). Pricing Greenhouse Gas Emissions: Turning Climate Targets into Climate Action, OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation. Paris: OECD Publishing.

Olje- og energidepartementet. (2021). Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser . Oslo: Olje- og energidepartementet

Perman, R., Ma, Y., McGilvray, J. & Common, M. (2003). Natural Resource and Environmental Economics (3. utgave). Pearson Education Limited.

Quantis. (2018). Measuring Fashion: Insights from the Environmental Impact of the Global Apparel and Footwear Industries.

Regeringen. (2020). Prop. 2020/21:1. Budgetpropositionen för 2021. Stockholm: Finansdepartementet.

Regjeringen. (2020). Handlingsplan for sirkulær økonomi, 2020. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2020/jan/veikart-for-sirkular-okonomi-2019/id2691183/

Regjeringen. (2022). Forslag til CO₂-kompensasjon for norske bedrifter sendt ESA. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/forslag-til-co2-kompensasjon-for-norske-bedrifter-sendt-esa/id2924678/

Rystad. (2021). Utslippseffekten av produksjonskutt på norsk sokkel. Hentet fra: https://offshorenorge.no/globalassets/dokumenter/miljo/miljorapporter/utslippseffekten-av-produksjonskutt-pa-norsk-sokkel_rystad-energy.pdf

Silbye, F., & Sørensen, P. B. (2019). National climate policies and the European emissions trading system. Climate Policies in the Nordics. Nordic Economic Policy Review, 2019, 63-111.

Silbye, F. & Sørensen, P. B. (2022). National Climate Targets under Ambitious EU Climate Policy under offentliggørelse i Nordic Economic Policy Review 2023.

Skatteministeriet. (2022). Ekspertgruppen for en grøn skatteform. Første delrapport.

Skattverket. (2022). Skatt på el. Hentet fra: https://www.skatteverket.se/foretag/ skatterochavdrag/punktskatter/ energiskatter/ skattpael.4.15532c7b1442f256bae5e4c.html

Statnet. (2022). Mindre respons på prissignaler enn ventet. Hentet fra:https://www.statnett.no/ for-aktorer-i-kraftbransjen/nyhetsarkiv/ mindre-respons-pa-prissignaler-enn-ventet2/

Steinsland, C., Fridstrøm, L., Madslien, A. & Minken, H. (2018). The climate, economic and equity effects of fuel tax, road toll and commuter tax credit. Transport Policy, volume 72. 225-241.

Søgaard, G., Mathiesen, H. F., Bjørkelo, K., Eriksen, R., Hobrak, K., Wilhelm Mohr, C.W., & Smith, A (2021). Arealbruksendring til utbygd areal. Faktagrunnlag for vurdering av avgift på utslipp fra arealbruksendring – rapporterte utslipp og mulige kartgrunnlag. NIBIO rapport, volum 7, nr. 16.

Söderholm, P. (2011). Taxing virgin natural resources: Lessons from aggregates taxation in Europe. Resources, Conservation and Recycling, Volume 55, Issue 11.

Tabuchi, H. (2019). Worse than anyone expected’: air travel emissions vastly outpace predictions. The New York Times, 19.

Thema Consulting Group. (2019). Betydningen av karbonpriskompensasjon for norsk industri.

Vence, X., & López Pérez, S. J. (2021). Taxation for a Circular Economy: New Instruments, Reforms, and Architectural Changes in the Fiscal System. Sustainability, 13(8).

Watson, D., Trzepacz, S., Rubach, S., & Johnsen, F. M. (2019). Kartlegging av brukte tekstiler og tekstilavfall i Norge.

World Bank (2022). State and Trends of Carbon Pricing 2022. Washington, DC: World Bank.

Zachmann, G., Fredriksson, G., & Claeys, G. (2018). The distributional effects of climate policies. Bruegel. Blueprint Series, 28.