16 Virkninger av utvalgets forslag

16.1 Innledning

I dette kapitlet vurderes virkningene av forslagene fra utvalgets flertall. For beskrivelse av mindretallsforslag henvises det til de enkelte kapitlene og til sammendraget i kapittel 1.

Virkningene på skatteprovenyet vurderes i punkt 16.2. Virkninger på arbeidstilbud, sparing og investeringer vurderes i punkt 16.3, mens virkninger på fordeling, herunder geografisk fordeling, vurderes i punkt 16.4. Forslagenes virkninger på klima og miljø vurderes i punkt 16.5. I 16.6 vurderes administrative konsekvenser av forslagene.

Utvalget understreker at de kortsiktige proveny- og fordelingsvirkningene ikke gir et dekkende bilde av virkningene over tid. Det skyldes at flere av forslagene vil ha positive virkninger på samlet verdiskaping i norsk økonomi, men at det vil ta tid før disse effektene er hentet fullt ut. Dette er i liten grad hensyntatt i beregningene.

Utvalget har lagt størst vekt på de samlede proveny- og fordelingsvirkningene. Det er tatt utgangspunkt i 2022-regler i fremstillingen av gjeldende regler og i beregningene av virkningene av utvalgets forslag.

16.2 Oversikt over provenyvirkninger av forslagene

16.2.1 Provenyoppstilling

Utvalget legger, i tråd med mandatet, frem et forslag som anslås å være om lag provenynøytralt på kort sikt. Netto lettelser i inntektsskatten for personer foreslås dekket inn gjennom høyere skatt på forbruk, eiendom, grunnrente og miljøskadelig atferd. Et viktig prinsipp for skattesystemet er brede grunnlag og lave satser. På lengre sikt anslås forslagene å gi et merproveny. Utvalget anbefaler at merprovenyet benyttes til generelle lettelser i vridende skatter i tråd med prinsippet om brede grunnlag og lave skattesatser.

Tabell 16.1 gir en oversikt over anslåtte provenyvirkninger av utvalgets forslag. Provenyanslagene i tabellen tar i hovedsak ikke hensyn til atferdseffekter, blant annet på arbeidstilbud, investeringer, sparing og konsum. Over tid er forslagene forventet å medføre endringer i atferd som vil bidra til å øke provenyet. Disse virkningene blir drøftet i avsnitt 16.3. Anslåtte provenyvirkninger knyttet til enkelte endringer i avgifter tar imidlertid hensyn til at økninger fører til mindre forbruk og aktivitet også på kort sikt, for eksempel provenyanslag for økning i CO₂-avgiften. Alle anslag følger Finansdepartementets konvensjoner for beregning av kortsiktige provenyvirkninger.

På enkelte områder fremmer utvalget forslag om tiltak som trappes opp over tid, for eksempel forslag om økte avgifter på ikke-kvotepliktige klimagassutslipp. Her oppgis årlig provenyvirkning av det utvalget foreslår umiddelbart, i kolonnen for provenyvirkning på kort sikt, mens årlig provenyvirkning av det utvalget foreslår etter innfasing oppgis i høyre kolonne.

16.2.2 Endringer i skatt på arbeidsinntekt, trygd og pensjon

Utvalget foreslår at økte skatte- og avgiftsinntekter fra høyere skatt på forbruk, høye pensjoner, eiendom, grunnrente og miljøskadelig atferd, i hovedsak fordeles tilbake til husholdningene gjennom tilsvarende skattelettelser på arbeid.

For det første foreslår utvalget å innføre et nytt arbeidsfradrag i lønns- og næringsinntekt. Fradraget trappes opp med 100 pst. av inntekten opptil et maksimalt fradrag på 55 000 kroner. Det reduserer skatten på arbeidsinntekter med inntil om lag 12 000 kroner. Det foreslås at fradraget trappes ned med 5 pst. av arbeidsinntekt over 300 000 kroner. Anslått provenyramme er om lag 23,3 mrd. kroner.

For det andre foreslår utvalget å redusere trygdeavgiften på lønn/trygd og næringsinntekt med 1 prosentenhet til henholdsvis 7,0 og 10,2 pst. Dette anslås å redusere provenyet med om lag 17,9 mrd. kroner.

Utvalget foreslår også enkelte mindre endringer. Det foreslås at minstefradraget i lønn/trygd videreføres nominelt uendret en periode, samtidig som personfradraget økes med tilsvarende kronebeløp. Virkningen av ett års slik veksling anslås til et provenytap på om lag 0,7 mrd. kroner. Dessuten foreslås det at den såkalte frikortgrensen gjøres om til et ungdomskort for skattytere under 20 år, noe som øker provenyet med i størrelsesorden en halv milliard kroner.

Forslagene innebærer blant annet at marginal- og gjennomsnittsskatten reduseres med henholdsvis om lag 13 og 5–6 prosentenheter på forholdsvis lave lønnsinntekter, der arbeidsfradraget har størst betydning. Personer med midlere lønnsinntekter får netto økt marginalskatten med 0,1 prosentenhet, men får lavere gjennomsnittsskatt. For de høyeste lønnsinntektene (over 1,4 mill. kroner) reduseres marginal- og gjennomsnittsskatten med 1 prosentenhet gjennom redusert trygdeavgift. Se også figur 16.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Utvalget.

Skattefordelene for pensjon sammenlignet med lønnsskatteregler foreslås redusert med om lag 5,5 mrd. kroner (til om lag 20 mrd. kroner), samtidig som de laveste pensjonene skjermes. En mulig kombinasjon er at nedtrappingssatsen for pensjonsskattefradraget i trinn 2 økes til 16,7 pst. (som i trinn 1), at trygdeavgiften på pensjon økes med 1,4 prosentenheter til 6,5 pst., og at maksimalt pensjonsskattefradrag økes med 3 220 kroner.

Videre foreslår utvalget at samlet skatteverdi av minstefradraget i pensjon overføres til pensjonsskattefradraget provenynøytralt, og at nivået på pensjonsskattefradraget justeres dersom personfradraget økes slik at innslagspunktet for skatt på pensjon holdes uendret. Aldersgrensen for å få skattefradrag for pensjonsinntekt heves til 67 år og økes deretter i takt med aldersgrensene i folketrygdens alderspensjon.

Utvalget legger også til grunn at det bør være mulig å stramme inn fradrag og særordninger tilsvarende et årlig proveny på minst 3 mrd. kroner.

Samlet sett anslås disse endringene å gi en lettelse i inntektsskatten for personer på om lag 33 mrd. kroner. Fordelingsvirkninger omtales i punkt 16.4.

16.2.3 Endringer i avskrivningssatser

Utvalget anbefaler å holde fast ved prinsippet om at skattemessige avskrivninger skal følge driftsmidlenes faktiske verdifall, og fraråder å bruke høye avskrivningssatser som virkemiddel for å støtte spesifikke næringer eller investeringer. Prinsippet om at avskrivningssatser skal følge driftsmidlenes faktiske verdifall, bidrar til lik beskatning av ulike næringer og ulike typer investeringer, som er ønskelig av effektivitetshensyn. For bedre samsvar mellom fradrag og faktisk verdifall, foreslår utvalget reduserte avskrivningssatser for varebiler og tyngre kjøretøy i saldogruppe c, skip, rigger mv. i saldogruppe e, husdyrbygg i landbruket og hoteller, losjihus og bevertningssteder mv. i saldogruppe h, se punkt 7.7. Anslåtte provenyvirkninger av forslagene er oppgitt i tabell 16.2.

Årlige provenyvirkninger ved reduserte avskrivningssatser er beregnet som nåverdien av fremskyndet skatt som følge av at fradragene skyves ut i tid sammenlignet med gjeldende regler. Det er dette som tilsvarer den reelle, årlige skatteskjerpelsen. Beregningsmetoden tilsvarer den Finansdepartementet benytter ved beregning av skatteutgifter ved for høye avskrivningssatser. Provenyvirkningene av forslagene i ikrafttredelsesåret vil være vesentlig høyere enn provenyvirkningene beregnet på denne måten. De høye førsteårsvirkningene av å redusere avskrivningssatser vil bli motsvart av provenytap i påfølgende år ettersom avskrivningene etter hvert vil bli høyere enn det de hadde vært dersom avskrivningssatsene ikke hadde blitt redusert.

16.2.4 Endringer i skatt på eierinntekter

Utvalget foreslår at skjermingsrenten fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlig rente på statsobligasjoner med ti års løpetid, og at påslaget i skjermingsrenten på 0,5 prosentenheter avvikles, se punkt 8.5. Over tid anslår utvalget at dette vil innebære en skjermingsrente som er 0,4 prosentenheter høyere enn med gjeldende regler. Forslaget begrunnes både av hensyn til periodiseringsnøytralitet og at skattesystemet skal virke mest mulig nøytralt på selskapers kapitalkostnader. Forslaget anslås å redusere skatteprovenyet årlig med 500 mill. kroner. Videre foreslår utvalget å redusere skattesatsen for eierinntekter fra 35,2 pst. til 34 pst., som anslås å redusere det årlige provenyet med ytterligere 1 mrd. kroner, se punkt 8.8.

Fritaksmetoden innebærer at selskapsaksjonærer som hovedregel er fritatt fra beskatning av både utbytte og gevinst på aksjer mv. Den såkalte «treprosentregelen» i fritaksmetoden innebærer at aksjeutbytte (og utdeling fra selskap med deltakerfastsetting) som omfattes av fritaksmetoden, inntektsføres med 3 pst., som gir en effektiv beskatning på 0,66 pst. Regelen gir en sjablongmessig korreksjon for at det gis fradrag for kostnader som knytter seg til inntekter som er skattefrie etter fritaksmetoden. For å oppnå mest mulig like regler for utbytte og gevinst, foreslår utvalget at regelen utvides til å omfatte aksjegevinster. Videre foreslår utvalget at inntektsføringen i treprosentregelen økes fra 3 til 5 pst., se punkt 8.6. Endringene i treprosentregelen anslås å øke provenyet fra selskapsskatten med 380 mill. kroner årlig.

16.2.5 Endringer i satsstrukturen for kapitalinntekter

I 2022 skattlegges aksjeinntekter opptjent i selskap først med 22 pst. i selskapet, og deretter med en skattesats på 35,2 pst. når inntekten deles ut som utbytte eller realiseres av personlig aksjonær, for den delen av inntekten som overstiger skjermingsfradraget. Samlet gir dette en skattesats på 49,5 pst. Kapitalinntekt utenfor selskap skattlegges på sin side med en sats på 22 pst.

Utvalget mener det er flere argumenter som tilsier at skatten på kapitalinntekt utenfor selskap bør økes, og at beskatningen av slik inntekt og aksjeinntekt bør bli mer lik. For å redusere forskjellene som ligger i dagens satsstruktur og gjøre beskatningen av kapitalinntekt utenfor selskap og aksjeinntekt utenfor skjerming mer lik, kan det tenkes flere ulike modeller. Utvalget viser til modeller som er vurdert tidligere, og har også skissert to nye modeller («netto kapitalinntektsmodell» og «utvidet skjermingsmodell»). De nye modellene krever nærmere utredning, og utvalget har ikke tilstrekkelig grunnlag for å kunne anbefale en konkret beskatningsløsning. Utvalget har imidlertid lagt til grunn at beskatningen av kapitalinntekter utenfor selskap bør økes. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at skattesats for andre kapitalinntekter tilsvarer skattesatsen for aksjeinntekter på personlig hånd, og at dette kan øke årlig proveny med 2,5 mrd. kroner.

16.2.6 Endringer i formuesskatten og innføring av skatt på arv

Formuesskatt

Utvalget mener at hensynet til effektivitet og fordeling forsvarer videreføring av formuesskatten, men at den bør reduseres og delvis erstattes av en skatt på arv, se kapittel 10.

Utvalget påpeker at lav verdsettelse av formuesobjekter kan gi store effektivitetstap ved at sparingen vris mot skattefavoriserte eiendeler. Utvalget foreslår derfor at alle verdsettelsesrabattene fjernes, slik at alle formuesskattepliktige eiendeler verdsettes til 100 pst. av beregnet omsetningsverdi (markedsverdi). Utvalget anbefaler videre at det utredes hvordan formuesgrunnlaget kan utvides blant annet ved å redusere unntakene for immaterielle eiendeler, og om verdsettelsesmetodene for viktige formuesobjekter som ikke-børsnoterte aksjer, kan forbedres.

Utvalget foreslår å øke bunnfradraget fra 1,7 mill. kroner til 6,4 mill. kroner, samtidig som satsene i trinn 1 reduseres fra 0,95 til 0,5 pst. og i trinn 2 for formuer over 20 mill. kroner fra 1,1 til 0,85 pst, se punkt 10.2.7. Samlet anslås forslagene til endringer i formuesskatten, inkludert å fjerne verdsettelsesrabatter, å redusere provenyet med 8,5 mrd. kroner årlig. Dette vil om lag tilsvare skatteøkningene utvalget foreslår ved å innføre skatt på arv og økt skatt på selskaps- og eierinntekter, slik at det samlede nivået på kapitalbeskatningen holdes om lag uendret. Utvalget foreslår at formuesskattelettelsene fases inn over tid, i takt med de økte inntektene fra blant annet skatt på arv.

I utvalgets forslag til redusert formueskatt med 8,4 mrd. kroner er det ikke tatt hensyn til provenyvirkning av forslagene om å fjerne unntak og forbedrede verdsettelsesmetoder. Dette vil kunne øke inntektene fra formuesskatten i fremtiden, og kan da benyttes til å redusere formuesskatten ytterligere, primært ved lavere sats.

Arveskatt

Utvalget anbefaler at det gjeninnføres en skatt på arv, se punkt 10.3. Skattlegging av arv har både positive effektivitetsvirkninger sammenlignet med de fleste andre skatteformer, og gunstige fordelingsvirkninger.

Utvalget legger særlig vekt på at store verdier ikke skal kunne overføres gjennom arv uten å komme til beskatning, og foreslår på denne bakgrunn at en ny arveskatt innføres med et relativt høyt bunnfradrag og progressive satser i to trinn.

For nærmeste arving etter loven foreslår utvalget en skattesats på 6 pst. mellom 2 mill. kroner og 3,5 mill. kroner, og 15 pst. på det overskytende. Det foreslås at de samme innslagspunktene skal gjelde for andre mottakere, men at satsene skal være henholdsvis 8 pst. og 22 pst. Av fordelingshensyn foreslår utvalget at innslagspunktene skal gjelde per mottaker over livsløpet, slik at skattebeløpet er likt uavhengig av hvor mange personer mottakeren får arveskattepliktig arv eller gaver fra.

Skatteinntektene fra en ny arveskatt anslås til om lag 7 mrd. kroner etter innfasing. Det anslås at i størrelsesorden 20 000 personer vil betale arveskatt årlig. De første årene med arveskatt anslås skatteinntektene å bli lave fordi mye arv faller innenfor bunnfradraget eller får lav sats, men inntektene økes gradvis år for år.

16.2.7 Endringer i skatt på bolig og fast eiendom

Økt skattlegging av bolig kan både bedre effektiviteten i skattesystemet og bidra til bedre fordeling. For skattlegging av bolig er det derfor ikke konflikt mellom omfordeling og effektivitet, noe som kan være tilfellet for andre skatter som f.eks. skatt på arbeid.

Utvalget foreslår flere endringer i boligbeskatningen for å bedre nøytraliteten i skattesystemet, se kapittel 11. I dag er det skattemessig meget gunstig å eie bolig, som gir en stor fordel for personer som eier sin egen bolig sammenlignet med leietakere. Det foreslås at det innføres skatt på beregnede leieinntekter av egen bolig en bor i (primærbolig) og fritidsbolig (fordelsbeskatning), som på sikt bør tilsvare boligens potensielle netto leieinntekter. Utvalget mener det er gode grunner til å fase inn boligskatten over noe tid, og foreslår i første omgang at 1 pst. av boligverdien inntektsføres og beskattes med 22 pst. Utvalget foreslår videre å fjerne skattefritaket for utleieinntekter fra primærboliger. Disse forslagene vil gjøre at boliginntekt skattlegges på samme måte som annen kapitalinntekt, både ved egen bruk og ved andres bruk. Forslagene anslås isolert sett å øke skatteinntektene med om lag 17,3 mrd. kroner.

Utvalget foreslår samtidig å fjerne dokumentavgiften, som reduserer provenyet med 12,4 mrd. kroner, se punkt 11.7. Dokumentavgiften betales på transaksjonen av eiendommen. Utvalget peker på at en generelt bør unngå avgifter som motvirker gjensidig fordelaktige overdragelser og dermed påvirker eierskapet på en ineffektiv måte.

Utvalget foreslår at det innføres en botidsmodell for skattlegging av gevinst ved salg av primærbolig, se punkt 11.6. Videre foreslås at unntaket fra gevinstbeskatning ved salg av fritidsbolig oppheves. Utvalget mener det bør innføres overgangsordninger, og ber departementet vurdere utforming av disse. Blant annet derfor er det vanskelig å vite når de skjerpede reglene for gevinstbeskatning vil slå ut i økt proveny. På kort sikt antas provenyvirkningene derfor å være beskjedne. På lengre sikt vil forslagene gi provenyøkninger. Dette er på meget usikkert grunnlag anslått til 6 mrd. kroner.

16.2.8 Endringer i merverdiavgiften

Utvalget foreslår at dagens reduserte satser og fritak avvikles, og at det innføres én felles merverdiavgiftssats på 25 pst., se kapittel 12. Det vil bedre nøytraliteten i skattesystemet. Ulike merverdiavgiftssatser for ulike næringer kan skape vridninger ved at for mye av samfunnets ressurser vris mot de avgiftsfavoriserte næringene. Utvalgets forslag om uniform merverdiavgift vil derfor gi effektivitetsgevinster.

Samlet innebærer utvalgets forslag et anslått økt proveny på 25 mrd. kroner. I dette anslaget inngår ikke provenyet fra å avvikle merverdiavgiftsfritaket for elbiler.1 Store deler av provenyet på 25 mrd. kroner kommer fra økt merverdiavgiftssats for næringsmidler. Økt merverdiavgiftssats vil gi økte priser for forbrukere. Utvalget anbefaler at det settes av 12,5 mrd. kroner til direkte kompenserende tiltak på utgiftssiden for å støtte både husholdninger hvor utgifter til næringsmidler utgjør en stor andel av husholdningsinntekten, og enkelte av næringene som i dag omfattes av fritak eller redusert sats. Kompenserende tiltak inkluderer økt barnetrygd, bostøtte, studiestøtte, produksjonstilskudd til norske aviser, økte statlige overføringer til fylkeskommunene for å bidra til et konkurransedyktig kollektivtransporttilbud mv.

16.2.9 Endringer i grunnrentebeskatningen

Godt utformede grunnrenteskatter er nøytrale, uten effektivitetstap for økonomien, og sørger for at verdien av naturressurser tilfaller fellesskapet. Utvalget foreslår flere endringer i grunnrentebeskatningen i kapittel 13. Det foreslås å innføre grunnrenteskatt på både havbruk og landbasert vindkraft. Grunnrenteskatten på havbruk anslås å gi et proveny på om lag 5 mrd. kroner årlig, mens grunnrenteskatten på landbasert vindkraft anslås å gi et proveny på om lag 1 mrd. kroner årlig. Overskuddene i både havbruk og landbasert vindkraft vil kunne variere betydelig fra år til år. Det gjør at også provenyet fra grunnrenteskattene vil kunne svinge mye fra ett år til et annet.

Utvalget foreslår enkelte endringer i grunnrenteskatten på vannkraft. Dagens nedre grense for å betale grunnrenteskatt, ut fra generatorens samlede påstemplede merkeytelse, foreslås redusert fra 10 000 kVA til 1 500 kVA. Utvalget foreslår videre at inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier tilknyttet vannkraft inkluderes i grunnlaget for grunnrenteskatt på vannkraft. Disse endringene anslås samlet å øke grunnrenteskatten på vannkraft med om lag 2 mrd. kroner årlig.

Samlet sett innebærer dermed utvalgets konkrete forslag til endringer i grunnrentebeskatningen et anslått økt proveny tilsvarende 8 mrd. kroner årlig.

Utvalget argumenterer også for enkelte andre endringer innenfor grunnrentebeskatningen, men oppgir ikke en kortsiktig provenyvirkning av disse endringene. Blant annet mener utvalget at en grunnrenteskatt på fiskeriene bør utredes med sikte på å innføre en slik skatt snarest mulig. Utvalget anslår på usikkert grunnlag at en slik skatt kan gi et langsiktig proveny på om lag 2 mrd. kroner årlig. Utvalget anbefaler også innstramminger i de midlertidige skattereglene for petroleum.

16.2.10 Endringer i miljø- og klimabegrunnede avgifter

Utvalget foreslår flere endringer for å bidra til en riktigere prising av miljøskadelig aktiviteter, se kapittel 14. Prising av miljøskadelig aktivitet vil gi effektivitetsgevinster ved at de som forurenser, tar hensyn til kostnader de påfører miljøet. Utvalgets forslag bidrar til en likere prising av miljøskadelige aktiviteter på tvers av ulike næringer. Ulik avgiftsbehandling mellom ulike næringer fører til økt forbruk og produksjon av de avgiftsfavoriserte varene på bekostning av andre, og utvalgets forslag vil dermed gi effektivitetsgevinster.

Utvalget anbefaler å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige CO₂-utslipp til minimum 2 000 kroner i 2030 (2020-kroner). Det anslås at opptrappingen vil gi en provenyvirkning på 2,5 mrd. kroner i begynnelsen og 14,5 mrd. kroner når det er fullt innfaset. Utvalget anbefaler videre å innføre avgift på utslipp av lystgass (N₂O) fra mineralgjødsel som trappes opp årlig, slik at provenyvirkningen på kort sikt anslås til 500 mill. kroner og provenyvirkningen når det er fullt innfaset anslås til 1,1 mrd. kroner. I tillegg anbefaler utvalget å avvikle dagens fritak for NO_x-avgift for virksomheter omfattet av NO_x-avtalen, som ikke vil gi provenyøkning på kort sikt, men anslås å øke provenyet med 900 mill. kroner på sikt. Utvalget foreslår videre å avvikle dagens ordning med CO₂-kompensasjon for industrien.

Samlet vil utvalgets forslag på sikt gi et økt skatteproveny på om lag 16,5 mrd. kroner og redusere statens utgifter med 12,3 mrd. kroner, som gir en samlet, årlig virkning for budsjettbalansen på 28,8 mrd. kroner, jf. tabell 16.1.

I kapittel 14 foreslår utvalget flere endringer i skatte- og avgiftsreglene som vil kreve ytterligere utredning, og det er av den grunn ikke beregnet et proveny fra disse endringene. Dette inkluderer å innføre en naturavgift samt tiltak for å stimulere til mer sirkulære aktiviteter, herunder avgift på plastemballasje, avgift på nye tekstiler samt redusert merverdiavgift på omsetning av brukte varer og tjenester som kan fremme sirkulære aktiviteter.

16.2.11 Endringer i bilavgifter og særavgifter

Utvalget anbefaler en gradvis innstramming av fordelene som gis til kjøpere og eiere av elbiler. Det foreslås å erstatte dagens merverdiavgiftsfritak med en mer målrettet tilskuddsordning på utgiftssiden. Videre anbefaler utvalget å øke trafikkforsikringsavgiften for elbiler og gradvis innføre en engangsavgift for elbiler. Dagens elbilpolitikk bidrar til at den norske bilparken elektrifiseres i et høyt tempo, men til en høy tiltakskostnad. Utvalgets forslag til endringer i bilavgifter vil anslagsvis øke skatteproveny med om lag 6 mrd. kroner årlig. Det foreslås en gradvis innfasing, slik at det årlige provenyet på kort sikt er noe lavere, nærmere bestemt om lag 2,7 mrd. kroner.

Utvalget mener at særavgifter er godt egnet til å prise helse- og miljøskadelige kostnader av forbruk. Utvalget foreslår å innføre en avgift på alkoholfrie drikkevarer som er differensiert etter sukkerinnhold og å øke flypassasjeravgiften for flyvninger ut av Europa. I tillegg anbefaler utvalget å avvikle tax free-ordningen. Samlet vil utvalgets forslag knyttet til øvrige særavgifter anslagsvis øke årlig skatteproveny med i overkant av 2,6 mrd. kroner. Forslagene vil gi effektivitetsgevinster ved at de setter en pris på de eksterne kostnadene som forbruket av disse varene og tjenestene skaper. Tax free-ordningen undergraver den norske alkohol- og tobakkspolitikken, og har uheldige klima- og fordelingseffekter. En avvikling av tax free-ordningen vil følgelig kunne gi effektivitetsgevinster ved at mer av forbruket av helseskadelige produkter vil være ilagt særavgift, slik at konsumentene tar hensyn til skadevirkningene.

16.3 Økonomiske virkninger

I avsnitt 16.2 er i hovedsak de umiddelbare (statiske) effektene av utvalgets forslag på skatteinntektene analysert. Anslagene tar dermed i liten grad hensyn til at skatteendringer vil påvirke skattyternes adferd, med unntak av enkelte provenyberegninger for avgiftsendringer. Over tid vil en forvente at skatteendringer påvirker skattyternes langsiktige tilpasning, blant annet med hensyn til arbeidstilbud, investeringer, sparing og konsum. Slike tilpasninger omtales gjerne som atferdsvirkninger eller dynamiske virkninger.

16.3.1 Virkninger på arbeidstilbud

Skatt på arbeid kan påvirke arbeidstilbudet på flere måter. For det første kan skatt påvirke arbeidstilbudet blant personer som allerede er i arbeid (intensiv margin), herunder den enkeltes valg av arbeidstid. For det andre kan skatt påvirke beslutningen om å arbeide eller ikke (ekstensiv margin), blant annet overganger mellom arbeid og trygd. Særlig marginalskatten på arbeid har betydning for intensiv margin, mens gjennomsnittsskatten har størst betydning for ekstensiv margin.

Utvalget foreslår å redusere trygdeavgiften på lønn/trygd og næringsinntekt med 1 prosentenhet, noe som vil påvirke arbeidstilbudet på lignende måte som økt lønn. Det antas at arbeidstilbudet blant de som allerede er i arbeid vil øke. Det skyldes at substitusjonsvirkningen ut fra tilgjengelig empiri antas å være større enn inntektsvirkningen. På bakgrunn av anslag fra Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-Arbeid antas det at denne reduksjonen i trygdeavgiften isolert sett kan gi en økning i gjennomsnittlig arbeidstid på om lag 0,2 pst. Virkningen på personer som står utenfor arbeidslivet antas å være begrenset av endringen i trygdeavgift.

Utvalget foreslår å innføre et nytt særskilt fradrag i arbeidsinntekt. Fradraget utgjør 100 pst. av arbeidsinntekt fra første krone inntil maksimalt fradragsbeløp på 55 000 kroner. Skatten på lønn og næringsinntekt reduseres, samtidig som skatten på trygd forblir uendret. Relativt lavere gjennomsnittsskatt på arbeid vil gi en positiv deltakervirkning. Det vil bli mer lønnsomt å gå fra trygd til arbeid, og mindre lønnsomt å gå fra arbeid til trygd. Arbeidstilbudet er altså forventet å øke blant de som i utgangspunktet står utenfor arbeidslivet. På usikkert grunnlag anslås det at arbeidstilbudet kan øke med i størrelsesorden 6 000–12 000 personer, eller 0,2–0,4 pst. av arbeidsstyrken. Dette vil også gi reduserte utgifter til trygdeytelser. Arbeidsfradraget vil samtidig påvirke marginalskatten for personer i arbeid. Den reduseres med om lag 13 prosentenheter i et forholdsvis lavt inntektsintervall og øker med 1,1 prosentenhet på inntekter i intervallet 300 000–1 400 000 kroner. Den samlede virkningen på arbeidstilbudet blant personer som allerede er i arbeid er usikker. For de som får økt marginalskatt, motsvares imidlertid dette i hovedsak av reduksjonen i trygdeavgiften. Samlet må det antas at arbeidstilbudet blir om lag uendret i gruppen som både får redusert trygdeavgift og som berøres av nedtrappingen av arbeidsfradrag.

Reduserte skattefordeler for høye pensjoner sammenlignet med lønnsinntekt kan bidra til at personer velger å stå lenger i arbeid. En økning av aldersgrensen for pensjonsskattefradrag over tid kan bidra til det samme. Utvalget foreslår også å avvikle minstefradraget i pensjon, og overføre verdien til pensjonskattefradraget. Det bidrar til lavere marginalskatt på arbeid ved siden av pensjon og kan bidra til at flere kombinerer pensjon med arbeid. Innføring av et arbeidsfradrag bidrar også til å gjøre det mer lønnsomt å kombinere pensjon med arbeid. Samlet antas endringene å virke positivt på arbeidstilbudet, men utvalget har ikke tallfestet virkningen nærmere.

Utvalget foreslår å gjøre om frikortet til et ungdomskort for skattytere under 20 år. For skattytere eldre enn 20 år, oppheves reglene om nedre grense for trygdeavgift (frikortgrensen) og opptrappingssatsen. Dette gir økt marginalskatt på inntekter under dagens frikortgrense og redusert marginalskatt på inntekter der trygdeavgiften trappes opp. Samlet virkning på arbeidstilbudet er usikker, men virkningen er neppe betydelig.

16.3.2 Virkninger på sparing

Skatt på sparing kan ha ulike effekter avhengig av hvordan skatten utformes. En skatt på sparing kan gjelde både selve sparebeløpet, avkastningen på sparingen og den akkumulerte sparingen (formue). Generelt vil en skatt på sparing påvirke insentivene til å spare til senere konsum eller å konsumere nå. Dette påvirker individenes valg med hensyn til hvor mye de vil spare, når i livsløpet de foretar sparingen og hvor mye risiko de tar gjennom sine spareplasseringer. Dessuten kan skatt påvirke hvordan sparingen allokeres på ulike formuesobjekter. Skatt på sparing påvirker også insentivene til å arbeide (i og med at mye av sparingen kommer fra arbeidsinntekt).

Nivået på samlet sparing

Utvalget foreslår en betydelig reduksjon i formuesskatten. Forslaget innebærer at antallet som betaler formuesskatt, reduseres med om lag 60 pst. Videre vil de som betaler formuesskatt, få betydelig lavere effektiv formuesskattesats på bankinnskudd. Den effektive formuesskattesatsen på aksjer reduseres også for de aller fleste. Unntaket er de om lag 1 pst. mest formuende, som har skattepliktig nettoformue over innslagspunktet for trinn 2 (20 mill. kroner), som på marginen får en liten økning i den effektive formuesskattesatsen på aksjer. Lettelsen i formuesskatten vil øke avkastningen på sparing, men virkningen på samlet sparing vil være usikker, se punkt 10.2.

Utvalget foreslår at en stor del av lettelsene i formuesskatten dekkes inn ved å gjeninnføre en skatt på arv. Arveskatt antas å føre til mindre vridninger i sparebeslutningene enn formuesskatt. Selv om en skatt på arv kan svekke insentivene til å spare for arvelatere som planlegger å etterlate seg arv, vil den i mindre grad påvirke tilpasninger i tilfeller der arven er tilfeldig. I alt vil dermed omvekslingen fra formuesskatt til arveskatt kunne gi en moderat økning i samlet sparing.

Forslag om endret skjermingsrente i aksjonærmodellen, en liten reduksjon i skattesatsen for eierinntekter fra 35,2 til 34 pst., samt forslaget om økt skattesats for andre kapitalinntekter utenfor selskap, antas å ha beskjeden virkning for samlet sparing i norske husholdninger.

Sammensetning av sparingen

Likere verdsettelse i formuesskatten vil føre til at sparingen i mindre grad vris mot de formuesobjektene som i dag er favorisert. Særlig vil forslag om økt verdsettelse av primærboliger kunne føre til at sparingen flytter seg bort fra bolig og over til investeringer som kaster mer av seg for samfunnet. Også jevnere verdsettelse mellom banksparing og aksjer vil bedre formuesskattens egenskaper. Reduksjoner i nivået på formuesskatten vil videre bøte på at det i praksis ikke vil være mulig å oppnå perfekt verdsettelse. Forslag om økt boligbeskatning for både egen bruk, utleie og gevinst, vil også kunne flytte sparing vekk fra boliginvesteringer. Samlet sett vil likere verdsettelse i formueskatten bidra til at den samfunnsøkonomiske gevinsten av sparingen øker.

Økt skjermingsrente i aksjonærmodellen vil kunne gjøre eierbeskatningen mer nøytral. Dette, sammenholdt med redusert skattesats for eierinntekter og økt beskatning av andre kapitalinntekter utenfor selskap, vil kunne kanalisere mer av sparingen til aksjer.

16.3.3 Virkninger på investeringer

Det er avkastningskravene som selskapene står overfor, også kalt kapitalkostnaden, som er avgjørende for investeringsnivået i norsk næringsliv. I en liten åpen økonomi som den norske, bestemmes krav til avkastning etter selskapsskatt i stor grad i de internasjonale kapitalmarkedene. Skatt på selskapsoverskudd vil drive avkastningskravet før skatt oppover og redusere investeringene, jf. drøftelsene i punkt 7.5. Utvalget foreslår enkelte grunnlagsutvidelser i selskapsskatten i form av lavere avskrivningssatser og avvikling av rederiskatteordningen. Dette vil gi en moderat økning i det samlede nivået på selskapsskatten som antas å ha beskjeden virkning for samlede investeringer. De foreslåtte grunnlagsutvidelsene vil imidlertid gi likere beskatning av investeringer i ulike driftsmidler og næringer. Dette vil redusere vridninger i investeringene, slik at den samlede verdiskapingen over tid kan bli høyere.

Beskatning av kapitalinntekter og formue for personlige skattytere påvirker ikke beslutningen om å investere i Norge eller i utlandet, ettersom disse skattene er residensbaserte og ikke påvirkes av hvor i verden kapitalen er investert. Disse skattene påvirker heller ikke hvor lønnsomt det er for utenlandske investorer å investere i Norge sammenlignet med å investere i andre land. De residensbaserte kapitalskattene vil derfor i utgangspunktet ha liten betydning for investeringsnivået i norsk næringsliv.

Kapitalmarkedene er etter utvalgets vurdering velfungerende, og lønnsomme investeringer vil normalt finansieres. Det kan imidlertid være enkelte deler av næringslivet som kan være avhengige av kapital fra norske investorer. Visse investeringer kan være avhengige av særskilt informasjon for å bli gjennomført, f.eks. i vekstselskap og andre selskap i en oppstartsfase. For denne delen av næringslivet kan de residensbaserte kapitalskattene ha betydning for investeringsnivået, siden disse skattene kan redusere kapitaltilgangen fra norske investorer.

Utvalgets forslag vil kunne føre til en moderat økning i sparing. I tillegg vil flere av utvalgets forslag kunne føre til at sparingen i større grad kanaliseres mot aksjeinvesteringer, blant annet ved at forslagene reduserer vridningene mot fast eiendom. Dette kan gi noe bedre kapitaltilgang for den delen av næringslivet som er avhengig av norsk egenkapital.

Det foreslås å innføre grunnrenteskatt på både havbruk og landbasert vindkraft, samt utvidelser av grunnrenteskatten på vannkraft. Utvalget mener også at grunnrenteskatt på fiskeriene bør utredes med sikte på å innføre en slik skatt snarest mulig, se kapittel 13. Grunnrente er en ekstraordinær avkastning som skyldes eksklusiv tilgang til en knapp, stedbunden ressurs. Nøytralt utformede skatter på grunnrenten kan gi fellesskapet skatteinntekter uten at det fører til mindre investeringer.

Forslagene om redusert skatt på arbeid bidrar til økt arbeidstilbud. Det kan bidra til å gjøre flere investeringer lønnsomme, og derigjennom bidra til økte investeringer.

Innføring av én generell sats i merverdiavgiften vil fjerne vridningene som følge av dagens differensierte satsstruktur. Nøytral merverdiavgiftsbeskatning vil føre til en mer samfunnsøkonomisk gunstig bruk av både arbeidskraft og kapital.

I sum antas utvalgets forslag å bidra til at investeringene i større grad kanaliseres dit de kaster mest av seg for samfunnet. Endringene vil derfor fremme den samlede effektiviteten i økonomien.

16.4 Fordelingsvirkninger

16.4.1 Virkninger på horisontal likhet

Med horisontal likhet menes at de som økonomisk sett er i samme stilling eller i like situasjoner bør skattlegges likt.

Forslagene til endringer i skatten på lønn og pensjon bidrar til økt horisontal likhet ved at skattleggingen tilnærmes noe, se kapittel 6. I samme kapittel viser utvalget også til at minstefradrag i lønn over tid har blitt for høyt til å tilsvare et realistisk anslag på kostnader til inntekts erverv. Forslaget om at minstefradraget i en periode videreføres nominelt, samtidig som personfradraget økes med samme kronebeløp, vil over tid gi en reelt sett mer lik beskatning av lønn og nærings-/kapitalinntekt.

Samtidig kan det hevdes at forslaget om å innføre et arbeidsfradrag gir en større forskjell mellom beskatningen av lønn og næringsinntekt på den ene siden, og trygd på den andre siden. Det vises imidlertid til at det gis minstefradrag i trygd etter samme regler som for lønn, selv om minstefradraget primært er en sjablong for lønnstakeres kostnader til inntekts erverv, og trygdede ikke kan forventes å ha de samme kostnadene. Reelt sett medfører dette at skatten på trygd i dag er lavere enn skatten på samme lønn. Innføring av et arbeidsfradrag bidrar også til å utligne virkningen av det felles minstefradraget og kan slik sett trekke i retning av økt horisontal likhet. Dette må eventuelt vurderes nærmere i lys av et anslag på lønnstakeres kostnader til inntekts erverv.

Innstramming av fradrag og særordninger i skattleggingen av arbeidsinntekter mv. vil også kunne bidra til økt horisontal likhet. Det omfatter blant annet ordninger som i realiteten gjelder private kostnader, som skattyterne utnytter i ulik grad, eller som bare er relevante for særskilte grupper av skattytere. Forslagene om riktigere avskrivningssatser og om å avvikle rederiskatteordningen vil bidra til mer ensartet, effektiv beskatning av inntekter i selskaper. Videre har utvalgets forslag om økt skatt på kapitalinntekt utenfor selskap til hensikt å oppnå mer lik beskatning av slik inntekt først og fremst sammenlignet med aksjeinntekt utenfor skjerming.

Jevnere verdsettelse i formuesskatten vil bidra til økt horisontal likhet ved at formuesobjekter verdsettes likere. Det samme gjelder forslag om økt boligbeskatning for både egen bruk, utleie og gevinst, som også vil kunne bidra til økt horisontal likhet mellom som personer som eier og personer som leier bolig, og mellom ulike investeringsobjekter.

Videre vil lik merverdiavgiftssats bidra til større grad av horisontal likhet for forbrukere og produsenter.

16.4.2 Virkninger på vertikal likhet på kort sikt

Vertikal likhet innebærer at skattytere som har større tilgang økonomiske ressurser (høy inntekt og formue), bør bidra mer til omfordeling gjennom skattesystemet enn skattytere som har tilgang til mindre økonomiske ressurser (lav inntekt og formue).

Utvalget understreker at de kortsiktige fordelingsvirkningene ikke gir et dekkende bilde av fordelingsvirkningene over tid. Det skyldes at flere av forslagene vil ha positive virkninger på samlet verdiskaping i norsk økonomi, men at det vil ta tid før disse effektene er fullt ut hentet ut. Disse effektene er imidlertid ikke inkludert i beregningene eller i omtalen nedenfor. Utvalget har, i tråd med mandatet, beregnet hvordan forslagene slår ut for husholdninger med ulikt inntektsnivå på kort eller mellomlang sikt. Til disse beregningene er det benyttet Statistisk sentralbyrås modeller LOTTE-Skatt (direkte skatt for personer) og LOTTE-Konsum (avgifter).

Følgende forslag er kvantifisert og inngår i fordelingsanalysen, jf. tabell 16.3 og 16.4:

• Nullsatser og reduserte satser i merverdiavgiften økes til 25 pst., herunder for næringsmidler, persontransport, overnatting, kultur/idrett, gravferdstjenester, medier/bøker og elektrisk kraft i Nord-Norge.

• Barnetrygden økes med 6 000 kroner årlig per barn under 18 år2.

• Trygdeavgiften på lønn/trygd og næringsinntekt reduseres med 1 prosentenhet.

• Det innføres et nytt arbeidsfradrag i lønn og næringsinntekt på maksimalt 55 000 kroner. Fradraget trappes ned med 5 pst. av inntekt over 300 000 kroner.

• Minstefradraget i lønn/trygd videreføres nominelt uendret, mens personfradraget økes tilsvarende (ett års virkning er medregnet).

• Frikortgrensen gjøres om til et ungdomskort for skattytere under 20 år.

• Nedtrappingssatsen for pensjonsskattefradraget i trinn 2 økes til 16,7 pst. som i trinn 1, trygdeavgiften på pensjon økes med 1,4 prosentenheter til 6,5 pst., og maksimalt pensjonsskattefradrag økes med 3 220 kroner.

• Skatt på leieverdi av bolig. Fradrag for eiendomsskatt er ikke tatt hensyn til i fordelingsberegningen.

• Alle formuesskatteforslagene.

• Redusert skatt på eierinntekter ved at skatten på eierens hånd reduseres fra 35,2 til 34,0 pst. og skjermingsrenten økes.

Tabell 16.3 og 16.4 oppsummerer anslåtte fordelingsvirkninger av endringene, henholdsvis som andel av ekvivalent inntekt og i kroner. Positive tall er endringer som anslås å gi økt disponibel inntekt (for eksempel økt barnetrygd og redusert inntektsskatt), og negative tall er endringer som gir redusert disponibel inntekt (for eksempel økt merverdiavgift).

I boks 16.1 defineres begrepene og beregningsmetodene nærmere.

Tabellene 16.3 og 16.4 viser hvordan endringene fordeler seg på ulike inntektsgrupper. I tabellene er alle personer i befolkningen rangert etter stigende inntekt (ekvivalent inntekt) i ti like store grupper (inntektsgrupper). Alle personer er tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter. Personer på institusjon (sykehjem mv.) er holdt utenfor.

I tabellene vises de kortsiktige fordelingsvirkningene av den delen av utvalgets forslag som lar seg analysere ved hjelp av LOTTE-Skatt og LOTTE-Konsum. Forslagene utgjør kun en andel av utvalgets samlede anbefalinger og gir samlet netto skattelettelse (inkludert økt barnetrygd) på om lag 7,5 mrd. kroner. Det medvirker til at alle inntektsgrupper får økt disponibel ekvivalentinntekt. Målt som andel av ekvivalent bruttoinntekt er det husholdningene med lave og gjennomsnittlige inntekter som vil få de største lettelsene, se tabell 16.3. Lavere skatt på arbeid og økt barnetrygd bidrar til en likere fordeling, mens økt merverdiavgift, redusert formuesskatt og redusert eierskatt bidrar til økt ulikhet. Et høyt bunnfradrag og progresjon i formuesskatten bidrar likevel til at de foreslåtte formuesskattelettelsene fordeler seg forholdsvis jevnt på ulike inntektsdesiler. Fordelsbeskatning av å bo i egen bolig har en relativ flat fordelingsprofil, med unntak av 1. og 10. desil, hvor skatteøkningen utgjør en noe mindre andel av ekvivalent bruttoinntekt.

Reduksjonen av skattesats for aksjeinntekter for personlige aksjonærer er en lettelse som i størst grad tilfaller høyinntektsgrupper. Det samme gjelder forslaget om å endre skjermingsrenten slik at den fastsettes på grunnlag av 10-års statsobligasjoner

Det er flere av de større foreslåtte endringer i skatte- og avgiftsreglene som ikke inngår i de beregnede fordelingsvirkningene ovenfor. Det skyldes dels mangel på data og dels mangel på metoder for å utføre liknende beregninger. Enkelte av de utelatte endringene i skatte- og avgiftsreglene forventes å bidra til en jevnere fordeling. Det gjelder blant annet innføring av arveskatt og økt skatt på kapitalinntekt utenfor selskap.

Utvalget vil særlig understreke at fordelingsvirkninger av å innføre arveskatt, ikke er inkludert i beregningene. Fordelingsberegningene i tabellen er utført på SSBs skattemodeller LOTTE-Skatt og LOTTE-Konsum. Dette beregningsopplegget gir ikke mulighet til å anslå fordelingsvirkninger av arveskatt, og utvalget har ikke hatt anledning til å utvikle dette. Fordelingstabellene gir derfor et mangelfullt bilde av de samlede fordelingsvirkningene av utvalgets forslag, særlig fordi de inkluderer virkningene av formuesskattelettelsene, men ikke av å innføre arveskatt. Det er grunn til å tro at arveskatt i stor grad vil oppveie de negative fordelingsvirkningene av å redusere formuesskatten på lang sikt.

I kapittel 6 har utvalget lagt til grunn at en avvikler fradrag og særordninger tilsvarende minst 3 mrd. kroner. Forslaget er ikke spesifisert nærmere og inngår derfor ikke i tabellene ovenfor. I den grad fradragene og særordningene i størst grad utnyttes av høyinntektsgrupper, vil imidlertid dette kunne bidra til jevnere fordeling.

Utvalget foreslår flere endringer i skatt på bolig. Forslaget om å innføre inntektsskatt på beregnede leieinntekter av primærbolig og fritidsbolig inngår i tabellen. Det gjør imidlertid ikke forslaget om samtidig å fjerne dokumentavgiften. Fordelingsvirkningene av dette forslaget er mer usikre. Heller ikke forslagene om å innføre botidsmodell for salg av primærbolig, samt å skattlegge gevinster fra fritidsbolig inngår i fordelingsberegningene. Her foreslås det overgangsordning som departementet skal vurdere, men det antas at endringene vil ha positiv fordelingsvirkninger på noe lengre sikt.

Utvalget legger opp til at mer av skatteinntektene skal hentes fra grunnrenteskatter. Ettersom nøytrale grunnrenteskatter i liten grad påvirker investeringer, vil grunnrenteskatten i liten grad bli veltet over på arbeidstakere. Dermed vil grunnrenteskattene for det meste bli båret av selskapsaksjonærer, som ofte vil befinne seg i de høyere inntekts- og formuesintervallene. Grunnrenteskatter vil derfor trolig virke omfordelende, og særlig i næringer med høy andel privat eierskap. Utvalget har imidlertid ikke hatt anledning til å beregne hvordan disse forslagene påvirker inntekten på ulike inntektsnivåer. Disse forslagene er derfor ikke medregnet i de anslåtte fordelingsvirkninger.

Avvikling av tax free-ordningen og økt flypassasjeravgift for flyvninger ut av Europa vil trekke i retning av likere fordeling. Det er husholdningene med høyest inntekt som bruker mest penger på flyreiser både i absolutte og relative størrelser. Videre vil utvalgets anbefaling om å redusere støtte til de dyreste elbilene (over 500 000 kroner) og innføre en forhøyet trafikkforsikringsavgift for elbiler bidra til en jevnere fordeling.

I tabell 16.3 og 16.4 vises virkningene av økt barnetrygd. Utvalget foreslår i tillegg å øke bostøtten og studiestøtten for å kompensere personer som i særlig grad berøres av økt merverdiavgift på næringsmidler. Disse kompenserende tiltakene vil sammen med økt barnetrygd bidra til en likere fordeling. Utvalget foreslår videre å øke avgiften på ikke-kvotepliktige CO₂-utslipp. Det er mer krevende å anslå fordelingsvirkningene av økte klimaavgifter, men utvalget legger til grunn om lag nøytrale fordelingsvirkninger.

Som vist over er det flere av utvalgets forslag til endringer i skatte- og avgiftsreglene som bidrar til likere fordeling, mens enkelte drar i motsatt retning. Samlet vurderes det at utvalgets forslag bidrar til en likere fordeling av inntekt og formue på kort sikt.

16.4.3 Fordelingsvirkninger på lang sikt

Utvalget har vektlagt endringer i skatter og avgifter som kan gi en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. På lengre sikt må det forventes at forslagene fører til økte investeringer og økt verdiskaping, som i neste ledd vil kunne gi økte lønninger for husholdningene.

Utvalget foreslår å redusere marginalskatten på arbeid for mange skattytere, med særlig store lettelser i de laveste inntektsgruppene. Sammen med blant annet innføring av et arbeidsfradrag vil dette stimulere til økt arbeidstilbud. De langsiktige fordelingsvirkningene vil blant annet avhenge av hvordan ulike grupper endrer arbeidstilbudet. Arbeidsfradraget kan bidra til at flere forblir i arbeid og/eller en overgang fra trygd til arbeid. Fordi arbeidsinntekten normalt vil være større enn det en får i trygd, vil arbeidsfradraget da virke mer utjevnende på inntektsfordelingen på lang sikt enn det gjør på kort sikt, selv om det også på kort sikt gir størst skattelettelse i lavinntektsgrupper. At marginalskatten reduseres mest i de laveste inntektsgruppene kan også virke mer utjevnende på lang sikt, dersom virkningen er at disse gruppene øker sitt arbeidstilbud mest.

En del personer med høye inntekter får imidlertid også redusert marginalskatt, og økt arbeidstilbud blant disse vil isolert sett trekke i retning av større ulikhet etter inntekt. Samlet sett antar utvalget likevel at disse forslagene gir større utjevning på lang sikt enn på kort sikt. I en fordelingsanalyse av nytte i stedet for av inntekt, er det relevant å ta hensyn til at økt arbeidstid (og redusert fritid) også har en kostnad for den enkelte. Selv om dette ville påvirke nivået på virkningene, antas det at retningen på virkningene (utjevning) er den samme.

Utvalgets forslag til endringer i merverdiavgiftssatser har regressive fordelingsvirkninger på kort sikt, jf. tabell 16.3 og 16.4. I et lengre tidsperspektiv, når en tar hensyn til personers sparing og forbruk i ulike faser av livet, har utvalgets forslag til satsendringer mindre regressive fordelingsvirkninger, se drøftelse i punkt 12.3.1.

For øvrig antar utvalget at fordelingsvirkningene på lang sikt ikke skiller seg vesentlig fra fordelingsvirkningene på kort sikt, som er nærmere drøftet ovenfor.

16.4.4 Virkninger på geografisk fordeling

Inntekt, formue og muligheter er skjevfordelt geografisk. I mandatet er utvalget bedt om at endringene i skatte- og avgiftssystemet skal bidra til en bedre geografisk omfordeling.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Finansdepartementet utvidet skattemodellen LOTTE-Skatt slik at den også kan brukes til å anslå geografiske fordelingsvirkninger av personskatteendringer. Gjennomsnittlig skatteendring per skattyter anslås i seks sentralitetssoner, der sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 er den minst sentrale. Tabell 16.5 og 16.6 viser anslåtte geografiske fordelingsvirkninger av de foreslåtte personskatteendringene som er mulig å regne på i LOTTE-Skatt. Utvalgets forslag til skatteendringer for arbeidsinntekt, trygd og pensjon anslås å slå forholdsvis likt ut for ulike deler av landet. Målt i kroner anslås netto skattelettelse størst i den mest sentrale sonen, men målt i andel av bruttoinntekt er lettelsen minst i samme sone. I alle soner utgjør anslått lettelse i gjennomsnitt 1,4–1,6 pst. av bruttoinntekt.

Formuesskatteendringene gir om lag samme bilde, men gjennomsnittlig lettelse er 0,3–0,4 pst. av bruttoinntekt i alle soner. Boligformuen er særlig skjevfordelt geografisk. I tabellene 16.5 og 16.6 fremgår det at skatteøkningen av inntektsskatt på bolig er klart størst i de mest sentrale sonene, både i kroner og prosent.

Utvalget foreslår å fjerne enkelte fritak i skatte- og avgiftssystemet som gjelder for hele eller deler av Nord-Norge. Dette inkluderer dagens merverdiavgiftsfritak for elektrisk kraft i Finnmark, Troms og Nordland. Utvalget foreslår at en andel av skatteinntektene som kommer fra avvikling av fritaket, brukes til å øke det særskilte skattefradraget i tiltakssonen. I kapittel 14 foreslår utvalget å avvikle fritaket i elavgiften for husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen. De ovennevnte forslagene vil medføre at elektrisk kraft blir dyrere for husholdninger i Nord-Norge.

Utvalget bemerker at de fleste skatte- og avgiftsendringer har geografiske fordelingsvirkninger. For flere av utvalgets forslag mangler det imidlertid statistikk for å kunne analysere geografiske fordelingsvirkninger. Utvalget har dermed ikke tilstrekkelig informasjon til å anslå de samlede geografiske fordelingsvirkningene av de forslåtte endringene i skatte- og avgiftsreglene.

16.5 Virkninger på klima og miljø

Utvalget anbefaler at avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp blir økt for å nå Norges Paris-mål og innfri Norges forpliktelser i klimaavtalen med EU. Både Solberg-regjeringen og Støre-regjeringen har varslet at de vil øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 2020-kroner i 2030. Dersom alle utslippsreduksjoner skal tas innenlands, tyder beregninger på at avgiften på ikke-kvotepliktige utslipp bør settes høyere enn 2 000 kroner i 2030, se punkt 14.4.3. Kaushal og Yonezawa (2022) har utarbeidet en analyse av utslippsvirkningen av å øke CO₂-avgiften på mineralske produkter til 2 000 kroner i 2030. Analysen er utført med makromodellen SNOW. Studien anslår at CO₂-utslippene vil kunne reduseres med omtrent 9 pst. i ikke-kvotepliktig sektor sammenlignet med et referansescenario med dagens nivå på CO₂-avgift i 2022.

I regjeringens klimastatus og -plan (særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2022–2023) for Klima- og miljødepartementet) ble en økning av avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser til 2 000 2020-kroner anslått å redusere utslippene med om lag 1,2 mill. tonn CO₂ i 2030 sammenlignet med utslippsfremskrivingen fra Nasjonalbudsjettet 2023. Dette inkluderer virkningen av de foreslåtte endringene i veibruksavgiften og grunnavgiften på mineralolje i 2023-budsjettet. Finansdepartementet har i svar på spørsmål til statsbudsjettet for 2023 oppgitt at en avgiftsøkning til 3 000 kroner i 2030 vil redusere utslippene med om lag 2 mill. tonn i 2030.

Utvalget foreslår også å innføre avgift på utslipp av N₂O fra mineralgjødsel. Utslippene av metan (CH₄) og lystgass (N₂O) fra jordbruket utgjør om lag 4,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, det vil si om lag halvparten av de ikke-prisede utslippene av klimagasser, se punkt 14.2.1. Utslippene av metan kommer fra husdyr og husdyrgjødsel, mens utslippene av lystgass kommer fra mineralgjødsel og husdyrgjødsel. Utslippene fra jordbruket, slik sektoren er definert i utslippsregnskapet, fordelte seg i 2021 på 58 pst. metan, 40 pst. lystgass og 2 pst. karbondioksid (SSB, 2022). Utvalget har ikke hatt mulighet til å kvantifisere klimavirkningene av å innføre en avgift på utslipp av N₂O fra mineralgjødsel, men presiserer at forslaget vil bidra til lavere utslipp og en likere prising mellom ulike sektorer.

I kapittel 14 foreslår utvalget å avvikle CO₂-kompensasjonsordningen og avvikle dagens fritak for virksomheter omfattet av NO_x-avtalen. Begge forslag vil bidra til å sette en riktigere pris på aktivitet som forårsaker skade på klima og miljø og herigjennom redusere utslipp over tid. Utvalget peker også på tiltak som krever ytterligere utredning før innføring. Det inkluderer en naturavgift med formål å motvirke forringelse av naturens evne til å produsere økosystemtjenester. Videre anbefaler utvalget en bred utredning av tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter. Begge forslag vil bidra til å redusere skader på natur og miljø som oppstår i dagens økonomiske system.

I kapittel 15 foreslår utvalget endringer i bilavgifter og særavgifter som vil kunne ha virkninger på klima og miljø. Utvalget foreslår en forsiktig og gradvis utfasing av elbilfordelene. Isolert sett vil det kunne bidra til noe høyere klimagassutslipp fra transportsektoren, ved at en får mindre vridning mot nullutslippskjøretøy. I 2022 er nesten fire av fem nye personbiler en elbil. Det betyr at støtte til kjøp av elbiler er i ferd med å bli en generell støtte til kjøp av personbil. Redusert støtte til personbiler vil også kunne fremme overgang mot andre og mer miljøvennlige alternativer, som sykkel og kollektivtransport. Utvalget foreslår også på sikt å innføre en posisjonsbasert veibruksavgift. Det vil gjør det mulig sette en langt riktigere pris på miljøkostnader ved bilkjøring. Det vil også gi en gunstig geografisk fordelingsprofil ved at miljøkostnadene ved bilkjøring er mindre i spredtbygde områder enn i og rundt de store byene.

I kapittel 15 foreslår utvalget å avvikle dagens tax free-ordning og øke flypassasjeravgiften for flyvninger ut av Europa. Dette vil gjøre flyreiser mindre attraktivt og bidra til høyere billettpris. Begge forslag vil kunne redusere CO₂-utslippene fra internasjonale flyreiser.

16.6 Administrative konsekvenser

Utvalget foreslår å beholde hovedstrukturen i dagens skattesystem. Utvalgets forslag vil likevel ha administrative virkninger for skattyterne og skattemyndighetene. Flere av utvalgets forslag vil kreve ytterligere utredning, og de administrative virkningene vil først kunne anslås nærmere som en del av dette arbeidet.

Forslagene i kapittel 6 om endringer i skatt på arbeidsinntekt, trygd og pensjon gjelder i stor grad endringer i satser og beløpsgrenser, som ikke vil ha vesentlige administrative konsekvenser. De administrative kostnadene av å innføre et arbeidsfradrag avhenger noe av hvordan inntektsgrunnlaget for fradraget spesifiseres, blant annet hvorvidt sykepenger skal inngå eller ikke. Dersom arbeidsfradraget baseres på et inntektsgrunnlag som Skatteetaten allerede mottar opplysninger om gjennom a-ordningen og næringsoppgaven, antas innføringen av arbeidsfradrag bare å gi behov for mindre tilpasninger i Skatteetatens systemer. Avvikling av andre fradrag og særordninger vil kunne gi reduserte administrative kostnader.

I kapittel 7 foreslår utvalget at rederiskatteordningen avvikles, se punkt 7.9. På kort sikt vil overgangen til ordinær skattlegging medføre økte administrative kostnader. På lang sikt kan imidlertid avviklingen av ordningen forenkle skattesystemet og redusere de administrative kostnadene.

Forslagene i kapittel 8 om eierbeskatningen antas å ha administrative konsekvenser i varierende grad. Blant annet vil forslaget om strengere regler for skattlegging av latent eierskatt ved personers utflytting medføre økte administrative kostnader for både de skattepliktige og Skatteetaten, fordi den utsatte skatteforpliktelsen skal følges opp over lenger tid. Utvalgets forslag om regelendringer for tilbakebetaling av innbetalt kapital, vil på kort sikt trolig også gi økte administrative kostnader. Endringen vil blant annet medføre at selskapene må holde oversikt over faktisk innbetalt kapital i selskapet og rapportere endringer i skattemeldingen årlig. Utvalget antar imidlertid at den skisserte regelendringen vil bidra til forenkling på sikt.

Forslaget om å utvide den såkalte «treprosentregelen» i fritaksmetoden til også å inkludere gevinster, vil på kort sikt trolig gi noe økte administrative kostnader for de skattepliktige. Forslaget innebærer at selskapsaksjonærer må dokumentere skattemessige inngangsverdier for å foreta gevinst- og tapsberegning ved realisasjon av aksjer mv. Forslaget om å øke inntektsføringen i treprosentregelen fra tre til fem pst. antas imidlertid ikke å ha administrative konsekvenser av betydning.

I kapittel 9 anbefaler utvalget at skatten på kapitalinntekt utenfor selskap økes, og at skattesatsen for slik inntekt og aksjeinntekt utenfor skjerming bør bli mer lik. Utvalget skisserer to mulige modeller for å redusere forskjellene som ligger i dagens satsstruktur. Innenfor den tiden utvalget har hatt til disposisjon, har det ikke vært mulig å gjennomføre en grundig vurdering av regeltekniske og administrative forhold ved modellene, og utvalget har derfor ikke gitt en klar anbefaling av beskatningsmodell. De to modellene som er skissert, har vært forelagt Skattedirektoratet for en foreløpig vurdering av administrative konsekvenser. Det vises til nærmere omtale i punkt 9.8 og boks 9.1.

I kapittel 10 foreslår utvalget endringer i formuesskatten. Forslaget om å fjerne alle verdsettelsesrabattene, samt endringer i satser og bunnfradrag vil ikke ha nevneverdige administrative konsekvenser. Eventuelle nye verdsettelsesmetoder for immaterielle eiendeler og ikke-børsnoterte aksjer kan medføre administrative konsekvenser for skattytere og skattemyndigheter, men omfanget av dette beror på nærmere utredning. Videre foreslår utvalget at det innføres en ny skatt på arv. Etablering og håndheving av et nytt, eget skattegrunnlag som kommer i tillegg til det eksisterende personskattesystemet, vil medføre administrative kostnader for Skatteetaten, både på kort og lengre sikt. Forslaget vil fordre systemendringer, blant annet må det etableres et system for å holde oversikt over den enkelte skattyters samlede mottak av arveskattepliktig arv og gaver. I tillegg vil det medgå økte ressurser for håndheving og kontroll. En arveskatt vil også medføre økte plikter for de skattepliktige knyttet til innrapportering av arv og gaver.

I kapittel 11 foreslår utvalget at det innføres skatt på beregnede leieinntekter fra egen bolig og fritidsbolig (fordelsbeskatning). I tillegg foreslås å fjerne skattefritaket for utleie av inntil halvparten av egen bolig, samt nye gevinstbeskatningsregler. Forslagene vil i ulik grad få administrative konsekvenser for både skattyter og skattemyndighetene, særlig i forbindelse med overgangen til nye regler. Fjerning av dokumentavgiften vil gi administrative gevinster for skattyterne og myndighetene.

I kapittel 12 foreslår utvalget at fritak og lave satser i merverdiavgiften oppheves, slik at alle varer og tjenester står overfor den samme satsen. Dagens satsstruktur med fritak, unntak og reduserte satser nødvendiggjør presise avgrensninger av de avgiftsfavoriserte ytelsene, samt utfordringer med korrekt prising når ytelser med ulik merverdiavgiftsstatus omsettes for ett samlet vederlag. Unntak fra merverdiavgiftsplikt innebærer i tillegg risiko knyttet til håndteringen av anskaffelser til virksomheter som driver både unntatt og avgiftspliktig virksomhet, ved at det bare er sistnevnte som gir rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift. Samlet skaper dette etterlevelsesutfordringer med tilhørende administrative kostnader for virksomhetene og myndighetene. Utvalgets forslag til omlegging til uniform merverdiavgift og fjerning av unntak fra merverdiavgiftsplikt, vil bidra til forenkling og redusere de administrative kostnadene. Utvalgets forslag vil likevel på kort sikt medføre økte administrative kostnader knyttet til å gjennomføre endringene, herunder forslaget om å erstatte fritaket for elbiler med en tilskuddsordning.

I kapittel 13 forslår utvalget flere endringer i grunnrentebeskatningen. Ved innføring av nye grunnrenteskatter vil skattemyndighetene ha kostnader til utvikling av systemløsninger for grunnrentebeskatningene, utarbeidelse av informasjon- og veiledningsmateriell og opplæring av saksbehandlere. Videre vil skattemyndighetene ha varige kostnader til informasjon og veiledning, drift av systemløsningene og saksbehandling, herunder fastsetting og kontroll. Innføring av nye grunnrenteskatter kan også få administrative konsekvenser for de skattepliktige. Inntekter og fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt baseres imidlertid på opplysninger selskapene allerede besitter og som rapporteres gjennom den ordinære skattemeldingen.

I kapittel 14 anbefaler utvalget økt bruk av klimaavgifter som ledd i grønn skatteveksling. Forslaget om å avvikle CO₂-kompensasjonsordningen for næringslivet vil redusere de administrative kostnadene for næringslivet og myndighetene. Utvalgets øvrige forslag på dette området antas å ha begrensede administrative konsekvenser. Anbefalingene om å utrede nye avgifter og også skatte- og avgiftslettelser, vil kunne munne ut i forslag som har administrative konsekvenser både for de avgiftspliktige og myndighetene. Dette gjelder blant annet anbefalingen om å utrede klimaavgift på nedbygging av areal.

I kapittel 15 anbefaler utvalget å innføre en avgift på alkoholfrie drikkevarer som er differensiert etter sukkerinnhold. En slik avgift vil påføre både virksomhetene og myndighetene administrative kostnader, særlig i innføringsfasen. Avvikling av tax-free ordningen vil gi administrative gevinster for virksomhetene og myndighetene.

Referanser

Finansdepartementet. (2022). Prop. 1 LS (2022–2023)Skatter, avgifter og toll 2023. Oslo: Finansdepartementet.

Kaushal, K. R., og Yonezawa, H. (2022). Increasing the CO₂ tax towards 2030.

Rivedal, S., og Øpstad, S. (2020). Jord, drenering, klimagassutslepp – effekt av ulike agronomiske tiltak.

SSB. (2022). Utslipp til luft. SSB-tabell 08940. Statistisk sentralbyrå.