4 Utviklingstrekk med betydning for skatte- og avgiftssystemet

4.1 Innledning

I mandatet er det pekt på flere utfordringer som kan få betydning for utformingen av skatte- og avgiftssystemet i tiden fremover.

Globaliseringen og digitaliseringen av økonomien har gitt flernasjonale konsern større muligheter til å flytte overskudd til land med lave skattesatser. Det kan svekke statens inntekter og skattesystemets evne til omfordeling. Som følge av et arbeid i regi av OECD har mange land blitt enige om en reform for skattlegging av store flernasjonale konsern. Globaliseringen og digitaliseringen av økonomien har hatt stor betydning også for de indirekte skattene, og særlig merverdiavgiften, ved at store volumer av varer og tjenester omsettes direkte fra utlandet og til forbrukere og næringsdrivende i Norge. Denne utviklingen har betydning for hvordan merverdiavgiftssystemet bør utformes fremover. Utfordringer knyttet til digitalisering og globalisering er omtalt i punkt 4.2.

Norge har satt seg ambisiøse klimamål under Parisavtalen, og det må gjennomføres betydelige utslippskutt frem mot 2030 for å nå målene. Mer omfattende prising av klimagassutslipp, gjennom klimaavgifter og EU-ETS, kan bli nødvendig for å nå klimamålene. Punkt 4.3 beskriver norske forpliktelser og mål og fremskrivinger av klimagassutslipp.

Skattesystemet er et sentralt verktøy for omfordeling, både ved å finansiere overføringer og offentlige tjenester og gjennom en progressiv inntekts- og formuesskatt. Det er tegn til at ulikheten i Norge har økt de siste 30 årene. Både inntekter og formuer har blitt noe skjevere fordelt enn de var på begynnelsen av 1990-tallet. Det har over flere år vært en økning i tilbakeholdte overskudd i selskapssektoren. Det kan indikere større og mer voksende ulikhet enn de tradisjonelle målemetodene viser. I punkt 4.4 beskrives utviklingen i fordeling av inntekt og formue.

Deltakelse i arbeidsmarkedet er den viktigste faktoren for å begrense inntektsulikhet og for å finansiere velferdsordningene. Sammenlignet med andre OECD-land har Norge relativt høy sysselsettingsandel, men de siste tiårene har det vært en noe svakere utvikling i sysselsettingsandelen enn i andre land. Punkt 4.5 gir en beskrivelse av arbeidsmarkedet og utenforskap.

Andelen utenlandsk eierskap i norske børsnoterte selskaper har økt de siste 10 årene, mens det statlige eierskapet er redusert. Andelen norsk privat eierskap har økt i denne perioden, i første rekke i unoterte selskaper. Betydningen av norsk privat eierskap for investeringer, sysselsetting og verdiskaping vil særlig avhenge av hvordan kapitalmarkedet fungerer og tilgangen på utenlandsk kapital. Flere tidligere studier peker på at det norske kapitalmarkedet i all hovedsak fungerer godt. Betydningen av privat eierskap er omtalt i punkt 4.6.

Fremskrivinger indikerer at skatte- og avgiftsinntektene vil vokse om lag i takt med verdiskapingen i fastlandsøkonomien frem mot 2030, jf. nærmere omtale i punkt 4.7. Samtidig er det utsikter til at offentlige utgifter vil øke som andel av BNP for Fastlands-Norge etter hvert som aldringen av befolkningen fører til færre yrkesaktive bak hver pensjonist og flere brukere av offentlig tjenesteyting rettet mot eldre. Høyere vekst i folketrygdens utgifter og i demografidrevne utgifter i helseforetakene og kommunesektoren, sammenlignet med veksten i skattegrunnlaget, trekker i retning av et økende inndekningsbehov i offentlige finanser over tid.

4.2 Globalisering og digitalisering

I mandatet er det blant annet pekt på at «den langsiktige trenden med økt globalisering og digitalisering av økonomien setter press på det norske skattefundamentet». Videre er det vist til at «internasjonale regler for beskatning av multinasjonale selskaper kan bli betydelig endret fremover». Utvalget er bedt om å vurdere betydningen av den internasjonale utviklingen for det norske skattesystemet, og herunder utforske det norske handlingsrommet.

Globaliseringen og digitaliseringen har ført til at flernasjonale konsern har økt sin dominans på det globale markedet. Den teknologiske utviklingen har bidratt til fremvekst av nye forretningsmodeller, og økt grad av digitalisering har for eksempel gjort det mulig for selskap å betjene et marked uten fysisk tilstedeværelse. Dette har satt press på det eksisterende internasjonale skatterammeverket, som er utarbeidet for en tid da selskapene hadde sterkere geografisk tilhørighet.

Økt omfang av immaterielle eiendeler har også gjort det lettere for selskap å benytte strategisk prising av konserninterne transaksjoner for å flytte overskudd til land med lave skattesatser. Nyere empiriske studier indikerer at provenytapet som følge av feilaktig internprising kan utgjøre i størrelsesorden 0,5 – 3 prosent av selskapsskatteprovenyet blant enkelte OECD-land, jf. Crivelli mfl. (2021).

De siste tiårene har selskapsskattesatsene i de fleste land falt betydelig, særlig i mindre økonomier. Dette skyldes blant annet at landene konkurrerer om mobile selskapsskattegrunnlag. Skattekonkurranse kan føre til at landene samlet sett får mindre skatteinntekter enn det som er ønskelig eller optimalt, og kan også ha en rekke andre uheldige økonomiske effekter:

• Det vrir konkurransen mellom nasjonale selskap og selskap i flernasjonale konsern, fordi de sistnevnte i større grad kan tilpasse seg skattesystemene.

• Det øker den relative skattebyrden på ikke-mobile grunnlag som for eksempel arbeidskraft.

• Det påvirker fordelingen av skatteinntekter mellom land, der store økonomier ofte kan ha høyere effektive skattesatser enn små og likevel være attraktive land for selskapene å etablere seg i.

• Forskjeller i effektive skattesatser mellom land skaper vridninger i globale investeringer, noe som svekker den samlede verdiskapingen i verden.

Utfordringene reiser skattemessige problemstillinger som berører mange land, og krever omforente globale løsninger.

Ifølge IMF (2019) har vi sett en gradvis tiltakende markedsmakt de siste 20 årene, særlig i de avanserte økonomiene. Prispåslagene, lønnsomheten og markedskonsentrasjonen har økt. Det er klare tegn til en såkalt «winner takes all»-dynamikk, som innebærer at et fåtall selskaper i hver sektor driver utviklingen og høster mesteparten av gevinstene. Flernasjonale konserns muligheter for å tilpasse skattebelastningen gjennom overskuddsflytting kan forsterke denne utviklingen. Økende markedsmakt til store flernasjonale konsern medfører også store utfordringer på andre områder enn skatt. Utover å gi høyere produktpriser, vil økt markedsmakt og mindre konkurranse ifølge IMF bidra til å svekke investeringer, innovasjon og vri den funksjonelle inntektsfordelingen i disfavør av lønnsinntekter.

OECD har en ledende rolle i arbeidet med å forbedre det internasjonale skattesystemet. Organisasjonen har 38 medlemsland, herunder Norge, og arbeider blant annet aktivt for et godt internasjonalt samarbeid om et koordinert regelverk og administrativ håndheving.

I perioden 2013 til 2015 gjennomførte OECD og G20-landene et felles prosjekt, «Base Erosion and Profit Shifting Project» (BEPS-prosjektet). Gjennom prosjektet ble det oppnådd enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. Det er i de senere år gjennomført flere endringer i det norske regelverket for å følge opp anbefalingene fra BEPS-prosjektet.

En sentral del av BEPS-prosjektet gjaldt hvordan digitalisering radikalt har endret måten næringsvirksomhet utøves i den globale økonomien. Landene som deltok i BEPS-prosjektet, var enige om at digitaliseringen reiser flere utfordringer enn overskuddsflytting, og at det derfor var behov for å reformere de internasjonale reglene for skattlegging av den digitaliserte økonomien, se OECD (2015). For å følge opp tiltaksplanen, opprettet OECD og G20 i 2016 forumet «Inclusive Framework on BEPS» (Inclusive Framework).

Inclusive Framework er et samarbeidsorgan med 141 land og -jurisdiksjoner som medlemmer. Målet med arbeidet i Inclusive Framework er å komme frem til en konsensusbasert og langsiktig internasjonal skatteløsning, som sikrer rettferdige og stabile vilkår.

Arbeidet nådde en milepæl 8. oktober 2021, da det ble oppnådd politisk enighet om en internasjonal reform for skattlegging av store flernasjonale konsern, jf. OECD (2021b). 137 av Inclusive Frameworks medlemsland har per i dag sluttet seg til avtalen.

Løsningen som er fremforhandlet, består av to hoveddeler (omtalt som «pilarer»).

Den første delen (pilar 1) dreier seg om hvordan beskatningsretten til selskapsoverskudd skal fordeles mellom land. I hovedtrekk skal omfordelingen gjennomføres ved at de største og mest lønnsomme flernasjonale konsernene skal skattlegges for en del av sitt globale overskudd i de markedene hvor de har inntjening, uavhengig av fysisk tilstedeværelse.

Den andre delen (pilar 2) handler om minimumsbeskatning av store flernasjonale konsern, og skal begrense skattekonkurransen mellom stater og svekke insentivene til internasjonal skatteplanlegging og overskuddsflytting. Avtalen innebærer at det skal etableres et minimum effektivt globalt skattenivå på 15 pst. for store flernasjonale konsern.

Målsettingen er nå at reglene innføres fra 2024.

Det nærmere innholdet i og betydningen av avtalen for selskapsskatten i Norge, samt anslag for de økonomiske virkningene, behandles i kapittel 7.

Globaliseringen og digitaliseringen av økonomien har hatt stor betydning også for de indirekte skattene, og særlig merverdiavgiften. Digitaliseringen av økonomien har medført at store volumer av varer og tjenester omsettes direkte fra utlandet og rett til næringsdrivende eller forbrukere i andre land. Den internasjonale merverdiavgiftsretten bygger på destinasjonsprinsippet, det vil si at beskatningsretten er lagt til den staten der det endelige forbruket av varen eller tjenesten skjer, jf. OECD (2017). Dette innebærer at forbruksstaten har beskatningsretten uavhengig av om selgeren er etablert i dette landet.

Det har likevel vist seg utfordrende å skattlegge den grenseoverskridende handelen fullt ut, særlig privatpersoners kjøp av varer og tjenester direkte fra utenlandske tilbydere. For varer har det vært vanlig med et avgiftsfritak ved import av varer med lav verdi. Det skyldes at de administrative kostnadene ved å oppkreve avgiften har vært høye sammenlignet med den avgiften som ville ha blitt betalt. For tjenester har det vært utfordrende å finne effektive mekanismer for å oppkreve avgiften. Resultatet har vært at en betydelig andel av privatpersoners anskaffelser fra utenlandske tilbydere ikke har blitt skattlagt, verken i eksportlandet eller importlandet.

OECD (2003) har utarbeidet retningslinjer og anbefalinger for hvordan forbrukslandene kan beskatte en større andel av privatpersoners kjøp av både varer og tjenester fra utenlandske tilbydere (OECD 2017). Videre har OECD (2019) drøftet ulike måter å involvere de digitale plattformene på i oppkrevingen av merverdiavgift.

OECD-retningslinjene er ikke bindende, men har fått betydelig gjennomslag internasjonalt. Norge var tidlig ute med å følge anbefalingene, og etablerte allerede i 2011 en forenklet registrerings- og rapporteringsordning for utenlandske tilbydere som selger elektroniske tjenester til forbrukere.

Selv om Norge har kommet langt i å etablere regelverk og systemer for å sikre at forbruket i Norge faktisk blir skattlagt i Norge, er det fremdeles utfordringer knyttet til den grenseoverskridende handelen. Dels kan etterlevelsen av de eksisterende reglene bli bedre, og dels er det fremdeles hull i regelverket som innebærer at deler av den grenseoverskridende handelen ikke blir ilagt merverdiavgift.

Videre har fremveksten og den raske utviklingen av delingsøkonomien de seneste årene skapt en ny kommersiell virkelighet og konkurransesituasjon i flere bransjer, særlig i transport- og overnattingssektoren. Denne utviklingen har innvirkning på merverdiavgiften og hvordan merverdiavgiftssystemene bør utformes fremover. Blant annet har de tradisjonelle tilbyderne av overnattingstjenester blitt utfordret av nye aktører som i varierende grad omfattes av de eksisterende merverdiavgiftsreglene. Dette påvirker både avgiftsprovenyet og de tradisjonelle aktørenes konkurransesituasjon.

Det er ikke foretatt beregninger av den samlede omsetningen til delingsøkonomiaktører i Norge, men Europakommisjonen (2022) anslo omsetningen til de digitale plattformene innenfor EU-markedet til 67 mrd. euro i 2019. Aasestad og Kvile (2021) fant at de som valgte å leie ut fast eiendom via formidlingsselskap i Norge, hadde totale leieinntekter fra korttidsopphold på 1,7 milliarder kroner i 2020. OECD (2021a) presenterte i 2021 en rapport om delingsøkonomiens innvirkning på merverdiavgiften. Rapporten fremhever at utfordringene som følge av delingsøkonomien vil variere mellom ulike land, slik at det ikke finnes én løsning som passer for alle. Rapporten presenterer mulige strategier for å møte utfordringene og sikre en effektiv respons på den raske utviklingen av delingsøkonomien.

Utfordringene som globaliseringen og digitaliseringen av økonomien skaper for utformingen av merverdiavgiftssystemet, samt utvalgets anbefalinger for å møte disse utfordringene, blir behandlet i kapittel 12.

4.3 Klimautfordringen

4.3.1 Bakgrunn

Klimautfordringen er blant de største og viktigste oppgavene å løse i vår tid. Det krever et omfattende internasjonalt samarbeid om utslippskutt for å begrense temperaturøkningen til 1,5–2 grader i tråd med Parisavtalen. Karbonprising gjennom avgifter og handel med utslippskvoter bør være sentrale virkemidler for å oppnå klimamålene. I dette delkapittelet gjennomgås Norges internasjonale forpliktelser, de nasjonale klimamålene og fremskrivinger av norske klimagassutslipp basert på dagens innretning av klimapolitikken. Hvordan skatte- og avgiftspolitikken kan innrettes for å nå klimamålene, drøftes i kapittel 14.

4.3.2 Internasjonale forpliktelser

Parisavtalen

Norge meldte i november 2022 inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Norge forplikter seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990.

Klimaavtalen med EU

Norge og EU har selvstendige klimamål under Parisavtalen, men kan samarbeide om å oppfylle dem. Klimaavtalen mellom Norge og EU fra 2019 innebærer at Norge tar del i klimaregelverket EU har vedtatt for å sikre at utslippene blir redusert med 40 pst., i henhold til både Norges og EUs tidligere 2030-mål. Rammeverket i avtalen består av tre pilarer: kvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen (omfatter ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for bokføring av skog- og annen arealbruk (LULUCF-regelverket).

Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008. Kvotesystemet setter tak på felleseuropeiske utslipp. Norge bidrar til europeiske utslippskutt og oppfyller sin forpliktelse for kvotepliktige utslipp gjennom å delta i kvotesystemet. I nåværende regelverk skal samlede kvotepliktige utslipp reduseres med 43 pst. innen 2030 sammenlignet med 2005.

Avtalen med EU om norsk deltakelse i innsatsfordelingsforordningen i perioden 2021–2030 forplikter Norge til å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Målet skal oppfylles gjennom et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030.

Forpliktelsen i regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket) er at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Utslipp og opptak beregnes i tråd med EUs bokføringsregelverk for skog- og annen arealbruk. I praksis innebærer forpliktelsen nasjonale mål for økt netto opptak i sektoren.

I måloppnåelsen av forpliktelsene under innsatsfordelingsforordningen og LULUCF-regelverket åpnes det for bruk av fleksible mekanismer, herunder kjøp av utslippsreduksjoner fra EU-land som har overoppfylt sine mål.

I juli 2021 presenterte Europakommisjonen sitt forslag til revidert klimaregelverk som skal sørge for at EU når sitt oppdaterte 2030-mål om å kutte netto utslipp med 55 pst. sammenlignet med 1990. «Klar for 55»-pakken innebærer både revidering av gjeldende regelverk og forslag til regelverk på nye områder. Etter at forslagene er ferdig behandlet i EU, må det vurderes hvorvidt de ulike delene av regelverket er EØS-relevante. Det er EØS-komiteen som fatter beslutning om å innlemme nye EU-rettsakter i EØS-avtalen. For de delene av klimaregelverket som ikke omfattes av EØS-avtalen, kan det vurderes om, og eventuelt på hvilke vilkår, regelverket likevel skal gjøres gjeldende for Norge. Kvoteregelverket er innlemmet i EØS-avtalen på vanlig måte. Det gjør at Norge normalt må delta i nye versjoner av regelverket. De to andre pilarene av EUs gjeldende klimaregelverk er inkludert i EØS-avtalen på frivillig basis. Det betyr at Norge i utgangspunktet ikke er forpliktet til å delta i nye versjoner av innsatsfordelingsforordningen og regelverket for bokføring av skog- og annen arealbruk.

4.3.3 Norske klimamål

Nedenfor følger en omtale av norske klimamål med ulik formell status. I tillegg til målene som omtales her finnes det ulike sektormål, og et anmodningsvedtak fra 2016 hvor Stortinget legger til grunn at regjeringen vil sørge for at Norge skal være klimanøytralt fra 2030.

Mål nedfelt i klimaloven

I klimaloven er det nedfelt mål for 2030 og 2050.

• For 2030 er målet «(…) at klimagassutslippene i 2030 reduseres med minst 50 og opp mot 55 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990.»

• I 2050 skal Norge være et lavutslippssamfunn. Videre skal målet «(…) være at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter.»

I forkant av klimatoppmøtet i Egypt (COP 27) meldte Norge inn et forsterket klimamål til FN. Det nye målet er å redusere utslippene med minst 55 pst. innen 2030. 2030-målet i klimaloven er per nå ikke oppdatert i henhold til Norges mål under Parisavtalen.

Utslippsfremskrivinger

I Nasjonalbudsjettet 2023 presenterte Finansdepartementet fremskrivinger av norske klimagassutslipp fram mot 2035. Fremskrivinger gjøres med utgangspunkt i de makroøkonomiske beregningene i Nasjonalbudsjettet og bygger på vurderinger av underliggende utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi. I tråd med retningslinjer for rapportering vedtatt av partsmøtet under FNs klimakonvensjon skal fremskrivingene baseres på vedtatt politikk, og ikke inkludere effekter av fremtidige virkemidler. Anslagene må derfor ikke forstås som en prognose på den mest sannsynlige utviklingen, men heller en indikasjon på utvikling dersom ingen politikkendringer skulle iverksettes.

Norske utslipp av klimagasser var i 2021 på 49,11 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, se tabell 4.1. Utslippene i 2021 var om lag 4,5 pst. lavere enn i 1990. Toppen for norske utslipp ble passert i 2007. Siden da har utslippene falt med vel 13 pst. De største utslippene kommer fra olje- og gassproduksjon (25 pst.), industri og bergverk (24 pst.) og veitrafikk (18 pst.). De viktigste driverne for utslippsutviklingen er energibruk og teknologisk utvikling.

I petroleumsproduksjon har utslippene falt de siste årene som følge av elektrifisering av flere felt og generell effektivisering. Denne utviklingen ventes å fortsette fremover. I veitrafikk har utslippene falt med 15 pst. siden toppen i 2015 til tross for trafikkvekst. De viktigste faktorene bak denne utviklingen er økende innslag av elbiler og økt innblanding av biodrivstoff i bensin og diesel. I industrien har utslippene vært relativt stabile det siste tiåret, og det ventes en moderat reduksjon i utslippene fremover. Om lag halvparten av utslippene omfattes av det europeiske kvotesystemet (EU ETS). Utslippene som ikke er kvotepliktige domineres av veitransport (34 pst.), luftfart, sjøfart og fiske (26 pst.) og jordbruk (18 pst.). Mens det har skjedd en klar reduksjon i utslippene i veitrafikk de siste årene, har derimot utslippene i øvrige deler av ikke-kvotepliktig sektor ikke endret seg vesentlig.

Frem mot 2030 anslås utslippene i ikke-kvotepliktig sektor å bli redusert med knapt 6 mill. tonn CO₂-ekvivalenter (23 pst.). Veitrafikk ventes å bidra med nesten 60 pst. av denne utslippsreduksjonen, der økt andel elbiler ventes å gi det største bidraget. De kvotepliktige utslippene er hovedsakelig olje- og gassvirksomhet og industri. I 2021 var utslippene fra bedrifter omfattet av EU ETS om lag 2 pst. høyere enn i 1990, men vel 16 pst. lavere enn toppen i 2007. Siden det er et felles utslippstak for hele kvotesystemet, har det ikke betydning for den globale oppvarmingen eller for oppfyllelsen av Norges internasjonale klimamål om utslippsreduksjonene i kvotepliktig sektor skjer i bedrifter lokalisert i Norge eller i EU.

De samlede norske utslippene av klimagasser anslås å avta med rundt 2,5 pst. per år fra 2021 og frem mot 2030. Utslippene vil i så fall ligge om lag 10,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter lavere i 2030 enn i 2021. Litt over halvparten av utslippsreduksjonen anslås å komme i ikke-kvotepliktige utslipp. Der anslås utslippene å gå ned med om lag 23 pst., noe som svarer til knapt 6 mill. tonn fra 2021 til 2030, se tabell 4.1. Kvotepliktige utslipp anslås å gå ned med om lag 20 pst. fra 2021 til 2030. Det utgjør knapt 5 mill. tonn. Mer enn 70 pst. av denne utslippsreduksjonen er anslått å skje i olje- og gassproduksjon. Den viktigste driveren her er elektrifisering av flere felt.

Forrige fullstendige fremskriving ble presentert i Nasjonalbudsjettet for 2021 og hadde 2030 som sluttår. I den nye fremskrivingen er anslaget for samlede klimagassutslipp i 2030 redusert med 2,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter sammenlignet med forrige fremskriving. Størstedelen av nedgangen skyldes at reduksjonen i utslipp fra olje- og gassutvinning går raskere enn tidligere anslått.

I Nasjonalbudsjettet for 2023 er endepunktet for fremskrivingene forlenget med 5 år til 2035. Den synkende trenden i samlede utslipp er ventet å fortsette i om lag samme takt i perioden 2030-2035. Også i perioden etter 2030 er det olje- og gassutvinning og veitrafikk som er ventet å bidra mest til nedgangen.

4.4 Fordeling og ulikhet

4.4.1 Innledning

Dette delkapittelet beskriver utviklingen i fordelingen av inntekt og formue i Norge, samt skattesystemets direkte og indirekte bidrag til omfordeling. Ulikhet og fordeling har de siste tiårene fått større plass i den økonomiske faglitteraturen. Dette henger delvis sammen med grunnleggende rettferdighetsperspektiver, men også at tiltagende ulikhetsnivåer i mange land antas å påvirke økonomiens funksjonalitet. Studier har blant annet pekt på at det kan være en sammenheng mellom ulikhet og økonomisk vekst (OECD (2015)), ulikhet, økonomiske tilbakeslag og pengepolitikkens gjennomslagskraft (Hansen mfl. (2020)), ulikhet og polarisering (Peña og Saalfeld (2022)), og ulikhet, tillit og oppslutningen om sentrale samfunnsinstitusjoner (Gould og Hizien (2016)), Bergbauger mfl. (2022)).

Norge har, sammen med de nordiske landene, vært preget av relativt små inntektsforskjeller. Det skyldes delvis at markedsinntektene (inntekt før overføringer og skatt) er jevnt fordelt , men også at skatte- og overføringssystemet bidrar til vesentlig omfordeling av inntekt. Mens fordeling av markedsinntekter i stor grad forklares av institusjonelle forhold og markedsmekanismer, gjenspeiler skatte- og overføringssystemets omfordelingsbidrag politiske valg og prioriteringer.

Som det fremgår av dette delkapittelet, har ulikheten i Norge økt de siste 30 årene: Inntektsforskjellene har blitt større og formuesulikheten har tiltatt. Kapitalinntektene bidrar mer til den samlede inntektsulikheten enn før. Det skyldes både at disse inntektene utgjør en større andel av husholdningenes samlede inntekt og at de er mer konsentrert i toppen av inntektsfordelingen. Økte inntektsforskjeller må også ses i sammenheng med at overføringene bidrar litt mindre til økonomisk utjevning enn tidligere. Omfordelingsbidraget fra skattesystemet fremstår imidlertid som forholdsvis stabilt, og har ikke motvirket den økte ulikheten i fordelingen av inntekt før skatt. Husholdningenes inntekter etter skatt er dermed mer ujevnt fordelt i 2020 enn de var på begynnelsen av 1990-tallet.

Skattesystemet er et sentralt verktøy for å oppnå en jevnere fordeling av inntekt og formue. Både fordi progressiv beskatning gir en direkte omfordeling av inntekt, men også fordi skatter skaffer staten inntekter som bidrar til å finansiere offentlige tjenester og overføringer som virker utjevnende. Målet om omfordeling kan imidlertid komme i konflikt med hensynet til effektivitet, se nærmere omtale under punkt 5.3.5. Skattesystemet har også en klar begrensning som omfordelingsverktøy fordi de med de laveste inntektene ikke betaler skatt. Fordelingspolitikken må derfor være helhetlig og omfatte andre politikkområder som påvirker fordelingen av inntekt og formue også før omfordelingen fra skatter og overføringer trer inn.

4.4.2 Utvikling i inntektsfordelingen

Beskrivelsene av inntekts- og formuesfordelingen i dette delkapittelet bygger på den offisielle inntekts- og formuesstatistikken fra Statistisk sentralbyrå. Gini-koeffisienten er en av de mest brukte ulikhetsindikatorene. Den tar verdien 1 dersom all inntekt (eller formue) tilfaller én person og verdien 0 dersom inntekten (eller formuen) er helt jevnt fordelt i befolkningen. Figur 4.1 viser Gini-koeffisienten for markedsinntekt og disponibel inntekt per forbruksenhet (inntekt etter overføringer og skatt). Ulikheten i markedsinntekter er vesentlig høyere enn ulikheten i disponibel inntekt, noe som betyr at skatter og overføringer gir et substansielt bidrag til omfordeling. Både Gini for markedsinntekter og Gini for disponibel inntekt har imidlertid økt i perioden som dekkes i figuren.

Inntektsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå er utarbeidet i tråd med internasjonale retningslinjer og holder generelt høy kvalitet. Statistikken bygger på skattemeldingen, noe som innebærer at endringer i skattegrunnlagene og skattemotiverte tilpasninger kan slå ut i statistikken. Ett eksempel er tilpasningene til innføringen av utbytteskatt i 2006. Selskapsoverskudd inngår kun i inntektsstatistikken dersom det realiseres som utbytte eller gevinst på personlig eiers hånd. Endringer i utbytteskatten har ført til betydelig variasjon i andelen av selskapsoverskuddene som holdes tilbake i selskapssektoren. Det gir store utslag i inntektsstatistikken, se figur 4.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Inntektene er ekvivalensjustert.

² Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter er holdt utenom.

Finansdepartementet og SSB.

Figur 4.2 viser hvor stor andel av den samlede husholdningsinntekten som tilfaller de ulike inntektsdesilene. Figuren viser at økt inntektsulikhet primært skyldes sterk inntektsvekst blant de rikeste i befolkningen, og svak inntektsvekst blant de fattigste. I 2020 tilfalt om lag 21,6 pst. av de samlede inntektene 10. desil, mot 19 pst. i 1992. 1. desils inntektsandel er på sin side redusert fra 4,3 pst. i 1992 til 3,8 pst. i 2020. For inntektsdesil 2-8 har inntektsandelene også falt noe, men ikke like mye som i desil 1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Inntektene er ekvivalensjustert.

² Omfatter kun personer i privathusholdninger. Studenter er utelatt.

³ Negative inntekter er satt til null.

Finansdepartementet og SSB.

1. og 10. desil er sammensatte inntektsgrupper og inntektsutviklingen i desilene påvirkes av noen personer med særskilte inntektsforhold. Figurene 4.3 og 4.4 viser 1. inntektsdesil inndelt i to mindre grupper, hhv. den laveste prosenten og persentil 2-10. Figurene 4.5 og 4.6 viser 10. inntektsdesil delt i to grupper, henholdsvis persentil 91-99 og den øverste prosenten. Som figurene viser, trekkes gjennomsnittsinntekten i 1. desil kraftig ned av inntektene i 1. persentil. Personene i denne persentilen har i snitt hatt negative inntekter før skatt hvert år i perioden fra 2004 til 2020. De negative inntektene skyldes store realisasjonstap på kapital. 1. persentil har i snitt også høyere formuesnivå enn de øvrige persentilene i desilen. I 2020 var gjennomsnittsformuen i 1. inntektspersentil om lag 17,3 mill. kroner, mot om lag 1,3 mill. kroner i inntektspersentil 2-10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Inntektene er ikke ekvivalensjustert.

² Personene er sortert etter disponibel inntekt per forbruksenhet. Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter er ekskludert.

Finansdepartementet og SSB.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Inntektene er ikke ekvivalensjustert.

² Personene er sortert etter disponibel inntekt per forbruksenhet. Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter er ekskludert.

Finansdepartementet og SSB.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Inntektene er ikke ekvivalensjustert.

² Personene er sortert etter disponibel inntekt per forbruksenhet. Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter er ekskludert.

Finansdepartementet og SSB.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Inntektene er ikke ekvivalensjustert.

² Personene er sortert etter disponibel inntekt per forbruksenhet. Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter er ekskludert.

Finansdepartementet og SSB.

10. desils inntekter trekkes på sin side opp av 100. persentil, som har vesentlig høyere inntekter enn desilen for øvrig. I 100. persentil er kapitalinntekter den største inntektskomponenten. Kapitalinntektene har variert mye over tid, blant annet som følge av ekstraordinært høye utbyttebetalinger i forkant av innføringen av skatt på aksjeutbytte i 2006 og økningen i utbytteskatten i 2016. Ser en forbi disse svingningene, har kapitalinntektene i 100. persentil likevel vokst forholdsvis mye over perioden fra 2006 til 2020. Også innad i 10. inntektsdesil er det store variasjoner i formue. For inntektspersentil 91-99 var den beregnede nettoformuen om lag 7,4 mill. kroner i gjennomsnitt, mens inntektspersentil 100 hadde en gjennomsnittlig beregnet nettoformue på om lag 45 mill. kroner i 2020.

Fordelingen av inntekt og formue er resultatet av et komplisert samspill mellom en rekke faktorer av økonomisk, sosial og institusjonell karakter. Figur 4.7 viser bidraget fra de ulike markedsinntektene, samt overføringer og skatt til den samlede Gini-koeffisienten for disponibel inntekt (se figur 4.1). Lønnsinntektene utgjør en stor andel av husholdningenes inntekter og bidrar dermed mye til den samlede inntektsulikheten, til tross for at lønnsinntektene er jevnere fordelt enn mange andre inntekter. I perioden fra 1992 til 2018 har lønnsinntektenes bidrag til den samlede ulikheten vært forholdsvis stabilt. Kapitalinntekter omfatter renteinntekter, aksjeutbytte, realisasjonsgevinster og andre type kapitalinntekter i løpet av inntektsåret. Kapitalinntektenes bidrag til ulikheten har økt i perioden fra 1992 til 2018. Det skyldes både at kapitalinntektene er blitt en større inntektskomponent og at de er mer konsentrert i toppen av inntektsfordelingen enn tidligere. For inntektsdesil 2-9 utgjør kapitalinntekter om lag 2 pst. av den samlede inntekten, mens de utgjør over 18 pst. i desil 10 og over 47 pst. i persentil 100.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det er brudd i tidsserien i 2004.

SSB.

Skatter og overføringer gir et negativt bidrag til den samlede Gini-koeffisienten. Det betyr at de trekker ulikheten ned. Utjevningsbidraget fra overføringer har blitt noe mindre over tid. Det reduserte utjevningsbidraget fra overføringer må ses i sammenheng med vekst i det offentlige tjenestilbudet (Aaberge mfl., 2018). Verdien av offentlige tjenester og deres utjevnende bidrag, fanges imidlertid ikke opp i den offisielle inntektsstatistikken. Utjevningsbidraget fra skatter har på sin side vært forholdsvis stabilt over tid. Skattesystemets bidrag til omfordeling av inntekt og formue er nærmere beskrevet i punkt 4.4.5.

4.4.3 Utvikling i formuesfordelingen

Det har vært sterk vekst i husholdningenes samlede formue de siste årene. Fra 2010 til 2020 økte den samlede nettoformuen for norske husholdninger fra 3 745 mrd. kroner nominelt til 7 924 mrd. kroner.2 Boligformuen utgjør den klart største formueskomponenten for norske husholdninger, om lag 62 pst. av samlet beregnet bruttoformue i 2020 (se komplementerende beskrivelse av fordelingen av boligformue i kapittel 11).

Formuesfordelingen er også preget av større skjevhet i 2020 enn på 2010-tallet. Figur 4.8 viser formuesdesilenes gjennomsnittlige beregnede nettoformue, og figur 4.9 viser gjennomsnittlig beregnet nettformue for formuespersentil 91-100. Som det fremgår av figurene, er formuesnivået i 10. formuesdesil vesentlig høyere enn i de øvrige desilene. Formuesnivået i 10. formuesdesil trekkes imidlertid kraftig opp av et svært høyt formuesnivå i 100. formuespersentil.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Husholdningene er sortert etter størrelsen på den beregnede nettoformuen.

² Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter ekskludert.

³ Formuesnivå fra 2010 og 2015 er ikke prisjustert.

SSB.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Husholdningene er sortert etter størrelsen på den beregnede nettoformuen.

² Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter ekskludert.

SSB.

For det store flertallet av husholdninger utgjør boligformue den største formueskomponenten. Figur 4.9 viser hvordan formuessammensetningen endrer seg oppover i persentilene innad i 10. formuesdesil. Som det fremgår av figuren, er boligformue den viktigste formueskomponenten for personene nederst i 10. formuesdesil. Det er i tråd med formuessammensetningen i de øvrige formuesdesilene. Jo lenger opp i desilen man beveger seg, jo større andel utgjør imidlertid brutto finanskapital av den samlede formuen. For 100. persentil utgjorde primærboligformuen kun 10 pst. av den samlede formuen, mens bruttofinanskapital utgjorde om lag 82 pst. i 2020.

I figur 4.10 vises formuessammensetningen fordelt etter inntektsdesiler. Figuren viser at gjennomsnittlig formuesnivå jevnt over øker med inntektsnivået. Unntaket er i 1. inntektsdesil hvor formuesnivået er relativt høyt, og hvor det er et stort innslag av finanskapital. Finanskapitalen er imidlertid klart størst i toppen av inntektsfordelingen, og utgjør også her en større andel av den samlede formuen enn primærbolig.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Husholdningene er sortert etter disponibel inntekt per forbruksenhet.

² Omfatter kun bosatte i privathusholdning. Studenter ekskludert.

SSB.

4.4.4 Regionale inntekts- og formuesforskjeller

Figurene 4.11 og 4.12 viser gjennomsnittlige inntekter i 6 ulike klasser for sentralitet i 2010 og i 2020. Kommunene er sortert i tråd med SSBs sentralitetsindeks, basert på nærhet til arbeidsplasser og servicefunksjoner fra hver enkelt av landets om lag 13 500 bebodde grunnkretser. De mest sentrale kommunene er i klasse 1, mens klasse 6 omfatter de minst sentrale kommunene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Delinntektene er ikke ekvivalensjustert. Unntaket er «inntekt etter skatt per forbruksenhet».

² Omfatter kun personer i privathusholdninger. Studenter er ekskludert.

Finansdepartementet og SSB.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Delinntektene er ikke ekvivalensjustert. Unntaket er «inntekt etter skatt per forbruksenhet».

² Omfatter kun personer i privathusholdninger. Studenter er ekskludert.

Finansdepartementet og SSB.

Gjennomsnittlig disponibel inntekt per forbruksenhet er noe høyere i de mer sentrale kommunene enn i de mindre sentrale kommunene. Inntektsforskjellene mellom klasse 1 og klasse 6 er imidlertid noe mindre i 2020 enn i 2010. Inntektsforskjellene mellom sentralitetsklassene er vesentlig mindre dersom man ser på medianinntekten. Det skyldes at enkelte personer med svært høye inntekter trekker gjennomsnittet opp i de sentrale kommunene. Det er også forskjeller i inntektssammensetningen i sentralitetsklassene. Lønnsinntekter utgjør en større andel av den samlede inntekten i de mer sentrale kommunene, mens overføringer utgjør en relativt større andel av den samlede inntekten i de mindre sentrale kommunene.

SSBs inntekts- og formuesstatistikk viser at Oslo er fylket med størst omfang av vedvarende lavinntekt. I perioden fra 2018 til 2020 tilhørte 14,2 pst. av Oslos befolkning denne gruppen. Agder var fylket med nest høyest lavinntektsandel på 11,3 pst., mens Nordland hadde den laveste andelen i perioden på 8,2 pst. Oppvekst i husholdninger med vedvarende lavinntekt kan ha store konsekvenser for den enkeltes økonomiske rammevilkår også senere i livet. Østhus og Nielsen (2021) belyser omfanget av fattige barn i Norge, og viser at flesteparten av barn som lever i fattigdom, bor i et relativt lite antall kommuner på det sentrale Østlandsområdet og rundt de store byene.

De geografiske variasjonene i formue er noe større enn de geografiske forskjellene i inntekt, se figurene 4.13 og 4.14. Formuesforskjellene mellom sentralitetsklassene har gått noe ned fra 2010 til 2020. I 2010 var gjennomsnittlig beregnet nettoformue i sentralitetsklasse 1 om lag 3 ganger så stor som i sentralitetsklasse 6. I 2020 er dette forholdstallet redusert til 2,5. Den geografiske skjevfordelingen er særlig stor for boligformue. De geografiske forskjellene i boligformue har også økt fra 2010 til 2020. Geografisk ulikhet i formue må med andre ord ses i lys av at boligprisene har utviklet seg forskjellig i ulike deler av landet. Boligprisveksten har vært sterkest i Oslo, der det også har vært størst befolkningsvekst. Når de samlede formuesforskjellene mellom sentralitetsklasse 1 og 6 likevel har gått noe ned fra 2010 til 2020, skyldes det for det første at også gjelden har økt mest i sentralitetsklasse 1. For det andre har den relative veksten i bruttofinanskapital vært størst i sentralitetsklasse 6. Den sterke veksten i finanskapital i sentralitetssone 6 kan trolig dels knyttes til akkumulering av grunnrente fra havbruk på eiernes hånd.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Omfatter kun bosatte i privathusholdninger. Studenter er ekskludert.

SSB.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Omfatter kun bosatte i privathusholdninger. Studenter er ekskludert.

Finansdepartementet og SSB.

4.4.5 Skattesystemets bidrag til omfordeling

Skattesystemet er et sentralt verktøy for omfordeling. Skatte- og avgiftssystemet påvirker fordelingen av inntekt gjennom tre kanaler. For det første er skatter og avgifter en forutsetning for å kunne tilby overføringer og offentlige tjenester, som virker utjevnende. For det andre skjer det en direkte omfordeling gjennom skatter, fordi de som tjener mer også betaler mer skatt til fellesskapet. For det tredje påvirker skatter insentivene til økonomisk aktivitet, herunder arbeid, sparing og investeringer som har konsekvenser for fordelingen av markedsinntektene.

Figur 4.1 viste skatte- og overføringssystemets direkte bidrag til omfordeling. Målt som den prosentvise reduksjonen i Gini-koeffisienten for markedsinntekt, har skatte- og overføringssystemets omfordelingsbidrag vært forholdsvis stabilt over tid. Sammen reduserer skatter og overføring den målte inntektsulikheten med om lag 40 pst.3 Figur 4.4 dekomponerte Gini-koeffisienten for disponibel inntekt i bidrag fra ulike markedsinntekter, samt overføringer og skatt. Figuren viste at skattesystemet gir et større utjevningsbidrag enn overføringene. Overføringenes bidrag til omfordeling har dessuten avtatt over perioden fra 1992 til 2018, mens skattesystemets bidrag har vært forholdsvis stabilt.

Lian mfl. (2019) har brukt en litt annen metode for å vurdere endringer i skattesystemets omfordelingsbidrag. Ved hjelp av SSBs skattemodell LOTTE-Skatt vurderte forfatterne hva omfordelingsbidraget fra skattesystemet hadde vært dersom skattereglene fra 2013 hadde blitt videreført til 2019, og sammenlignet deretter dette med skattesystemets faktiske omfordelingsbidrag i 2019. Studien konkluderte med at skattesystemet var noe mindre omfordelende i 2019 enn i 2013, men understreket at effekten var moderat. Lettelsene i formuesskatten har ifølge studien hatt liten eller ingen effekt på omfordelingen av inntekt, ettersom lettelsene også har tilfalt en del husholdninger nederst i inntektsfordelingen.

Skattesystemet skal, i kombinasjon med overføringene, bidra til en jevnere fordeling av inntekt og levekår. Det viktigste skattemessige bidraget til omfordeling av inntekt skjer gjennom inntektsskatten. Inntektsskatten reduserer inntektsulikheten fordi den er progressivt utformet, det vil si at de som tjener mer også betaler mer i skatt. Progressiviteten skapes av betydelige bunnfradrag og økende marginalskattesatser på inntekt, se detaljert beskrivelse i kapittel 6. Progressiv inntektsskatt bidrar til vertikal likhet, se punkt 5.3.4.

Sammenlignet med situasjonen på begynnelsen av 2000-tallet er skattesystemet noe mer progressivt i 2022. Skattesystemet er mye mer progressivt enn på midten av 1990-tallet. Økt progressivitet skyldes blant annet endringer som ble gjennomført med skattereformen i 1992 og i 2006, se boks 4.1. OECD konkluderer med at både størrelsen på skatteinntektene og graden av progressivitet i inntektsbeskatningen har stor betydning for hvor mye omfordeling et skattesystem gir. OECD (2018) finner blant annet at en økning i inntektene fra personlig inntektsskatt tilsvarende 1 pst. av BNP, er assosiert med en 3 pst. økning i omfordelingen (målt som den prosentvise forskjellen mellom Gini for markedsinntekt og Gini for disponibel inntekt). En reduksjon i progressiviteten4 i den personlige inntektsskatten tilsvarende 1 standardavvik er på sin side assosiert med en reduksjon i omfordeling tilsvarende 2,5 pst.

I Norge har formuesskatten delvis en fordelingsmessig begrunnelse. Formuesskatten er den eneste personskatten som legger til grunn at formue også gir skatteevne. Siden formue generelt tenderer til å øke med inntektsnivået, bidrar formuesskatten også til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn med inntektsbeskatningen alene. I likhet med andre skatter og avgifter gir formuesskatten proveny som bidrar til finansering av overføringer og offentlige tjenester som jevner ut forskjeller i levekår. I et helhetlig ulikhetsperspektiv kan det være krevende å måle formuesskattens direkte bidrag til økonomisk omfordeling. Det skyldes at en ikke ubetydelig gruppe personer med lave inntekter, ofte som følge av store realisasjonstap på kapital, har svært høye formuer. Som nevnt ovenfor, hadde den laveste persentilen i inntektsfordelingen i gjennomsnitt 17 mill. kroner i beregnet nettoformue i 2020. Gruppen betalte i gjennomsnitt om lag 95 700 kroner i formuesskatt samme år, selv om de hadde negative inntekter før skatt. Skjerpelser i formuesskatten vil dermed ofte gi skjerpelser nederst i inntektsfordelingen, mens lettelser i formuesskatten ofte gir lettelser nederst i inntektsfordelingen.

Utover den direkte omfordelingen av inntekt, gir skattesystemet også et indirekte utjevningsbidrag som finansieringskilde for offentlige tjenester og overføringer. I 2021 publiserte Aaberge mfl. (2021) en studie som vurderte det omfordelende bidraget fra offentlige tjenester. Forskerne viste at offentlige finansierte velferdstjenester hadde betydelig innvirkning på nivået av inntektsulikhet og fattigdom i Norge og i andre europeiske land. For Norges vedkommende ble ulikheten i 2018 målt med Gini-koeffisienten redusert fra 0,244 til 0,194 dersom man regnet med verdien av offentlige tjenester. Omfordelingsbidraget fra offentlige tjenester har imidlertid blitt noe svekket over tid. I 2006 reduserte de offentlige tjenestene ulikheten i disponibel inntekt med om lag 22 pst. I 2018 var denne andelen redusert til nærmere 18,5 pst.

Skattesystemets tredje kanal for påvirkning av inntekts- og formuesfordelingen er gjennom skattenes innvirkning på den økonomiske aktiviteten, herunder arbeid, sparing og investeringer. Tilknytning til arbeidsmarkedet er blant de viktigste faktorene som forklarer inntektsforskjeller, og tilbudet av arbeidskraft påvirkes av skatter og avgifter. Forholdet mellom omfordeling og arbeidsinsentiver drøftes nærmere i kapittel 6.

Skatte- og overføringssystemet bidrar også til omfordeling over livsløpet. I barne- og ungdomsårene er personer vanligvis nettomottakere av offentlig finansierte tjenester som skole og utdanning. Etter å ha entret arbeidsmarkedet, blir personer i arbeidsfør alder ofte netto bidragsytere, før de igjen går tilbake og blir nettomottakere av offentlige overføringer og tjenester innenfor helse, pleie og omsorg. Slike overføringer gjennom livsløpet er å anse som en implisitt sosial kontrakt som kan rettferdiggjøres i fravær av fullkomne kapitalmarkeder og ufullstendige forsikringsmuligheter som oppstår på grunn av informasjonsproblemer.

Økt inntektsulikhet er ikke et særnorsk fenomen. Inntekts- og formuesforskjellene har økt i mange vestlige land, inklusivt våre skandinaviske naboland. I de fleste OECD-land er økt ulikhet drevet frem av en kombinasjon av sterk inntektsvekst i toppen av fordelingen, svak inntektsvekst i bunnen av fordelingen og en økt konsentrasjon av kapitalinntekter. Studier fra OECD kan imidlertid tyde på at også omfordelingsbidraget fra skatter og overføringer er svekket i flere land. I de fleste land skyldes det svekkede bidraget primært at overføringene bidrar mindre til økonomisk utjevning enn tidligere.

4.4.6 Inntekts- og formuesstatistikk, inntektsdefinisjoner og måling av omfordeling

Indikatorer for ulikhet og omfordeling er svært sensitive til hvilket inntektsbegrep som legges til grunn. Inntekts- og formuesdefinisjoner varierer på tvers av fagdisipliner, og definisjonene tjener også gjerne ulike formål. Som nevnt ovenfor, benytter analysene i dette delkapittelet SSBs inntekts- og formuesstatistikk som kildegrunnlag. Statistikken bygger på skattemeldingen og plukker dermed opp de fleste skattepliktige inntekter (og de fleste skattefrie overføringer) og formuer som tilfaller husholdningene. Statistikken er utarbeidet i tråd med internasjonale standarder og holder generelt høy kvalitet. Inntekts- og formuesstatistikken har likevel noen svakheter. Siden statistikken i stor grad reflekterer de skattepliktige inntektene, kan endringer i skattegrunnlagene og skattemotiverte tilpasninger gi store utslag i statistikken (jf. omtale i punkt 4.4.2). Formuesstatistikken har blant annet svakheter ved at den mangler observasjoner for noen viktige formueskomponenter (for eksempel pensjonsformue) og at verdsettelsen av fritidsboliger, næringseiendommer, annen realkapital og ikke-børsnoterte aksjer kan ligge betydelig under markedsverdiene.

Gode fordelingsanalyser forutsetter ikke bare et godt statistikkgrunnlag, men også en dekkende inntektsdefinisjon. Inntekts- og formuesstatistikken er utarbeidet i tråd med retningslinjene fra Canberra-gruppen (en internasjonal ekspertgruppe for produksjon av inntektsstatistikk for husholdninger), og inntektsdefinisjonen i statistikken ligger tett opp til denne gruppens praktiske definisjon av inntekt, jf. FN (2011). Formålet med inntektsdefinisjonen som fremmes av Canberra-gruppen er å måle de inntektene som gir husholdningene kjøpekraft. Canberra-gruppen erkjenner imidlertid at ikke alle inntekter som påvirker husholdningenes konsummuligheter lar seg måle, og skiller derfor mellom et praktisk og et konseptuelt inntektsbegrep. Det praktiske inntektsbegrepet omfatter arbeidsinntekt, inntekt fra eiendom (herunder utbytte og renteinntekter), inntekt fra hjemmeproduksjon og overføringer. Det konseptuelle inntektsbegrepet omfatter derimot også elementer som verdien av offentlige tjenester, konsum av varige formuesgoder og egen bolig. Ifølge Canberra-gruppens praktiske og konseptuelle inntektsdefinisjon skal gevinster på kapital (herunder gevinster fra salg av eiendeler, eller uttak fra spareobjekter) og rene verdiendringer av formuen holdes adskilt fra andre mer regelmessige inntekter.

Behandlingen av kapitalgevinster og realiserte og ikke-realiserte verdiendringer på formue skiller Canberra-gruppens inntektsdefinisjon fra en annen grunnleggende definisjon av inntekt i velferdsøkonomien. Det som er kjent som Schanz-Haigs-Simons’ inntektsdefinisjon (SHS), definerer inntekt som realverdien av det et individ kan konsumere i en gitt periode uten at realverdien av formuen reduseres. Inntekt er dermed summen av individets faktiske konsum og kapitalakkumulasjon i perioden. Som inntekt regnes penger og alt som kan måles i penger. I likhet med Canberra-gruppens konseptuelle inntektsdefinisjon, omfatter SHS-definisjonen også husholdningenes konsum av offentlige tjenester, egen bolig og ulønnet arbeid i hjemmet mm. I motsetning til Canberra-gruppens definisjon, skal imidlertid all realisert og ikke-realisert endring i formue også regnes som inntekt ifølge SHS-definisjonen. SHS-definisjonen tilfredsstiller på denne måten en regnskapsmessig sammenheng mellom inntekt, sparing, konsum og formue, se boks 4.2.

Hva som skal defineres som inntekt, er også et aktuelt spørsmål i en rettspolitisk kontekst. Skatteevneprinsippet innebærer at skattebyrden bør fordeles etter skattyternes evne til å bære den, og skattepolitikken beskjeftiger seg blant annet med spørsmål om hva som gir skatteevne. I punkt 5.3.4 er det lagt til grunn at skatteevneprinsippet, herunder hensynet til vertikal likhet, tilsier at personer med høy inntekt og formue bør bidra med en større andel av ressursene til fellesskapet gjennom skattesystemet enn skattytere som har lav inntekt og formue.

Inntektsbegrepet i gjeldende skattelov forutsetter at inntekten på en eller annen måte er aktualisert, jf. Zimmer (2021). Det innebærer at det bare er aktuell inntekt, og ikke potensiell inntekt, som omfattes av det skatterettslige inntektsbegrepet. For å skille mellom aktuell og potensiell inntekt, er det oppstilt såkalte innvinningskriterier. Innvinning markerer overgangen fra inntektsmulighet til aktuell inntekt, og det er først på tidspunktet for innvinning at det skal vurderes om det foreligger skatteplikt. Hva som nærmere bestemt regnes som innvinning, beror på tolking av de enkelte skattereglene. For personlige aksjonærer er regelen for eksempel at aksjeutbytte først anses innvunnet på tidspunktet for generalforsamlingens vedtak om å dele ut utbytte. Ikke-utdelt selskapsoverskudd skattlegges derfor først på aksjonærens hånd når det er bestemt at overskuddet skal deles ut fra selskapet som utbytte (eller når aksjene selges eller realiseres på annen måte). Også privatrettslig, selskapsrettslig og strafferettslig går det et grunnleggende skille mellom aksjonærens egen inntekt og egne midler på den ene siden og aksjeselskapets inntekt og midler på den andre siden.

SHS-definisjonen av inntekt ligger tettere opp mot det som ovenfor benevnes som potensiell inntekt. Dersom dette inntektsbegrepet hadde blitt lagt til grunn for skatteformål, ville det innebære fortløpende beskatning av skattyters samlede netto formuestilvekst i løpet av året. En konsekvens av et slikt system vil for eksempel være at verdistigning på aksjer regnes som skattepliktig inntekt det året verdistigningen har funnet sted, selv om skattyteren ikke har fått utdelt utbytte eller solgt aksjene.

Gjennomgangen ovenfor har vist at inntektsbegrepet kan utformes ulikt, avhengig av hvilket formål inntektsdefinisjonen skal tjene. Analyser av inntektsfordelingen og skattesystemets bidrag til omfordeling vil være svært sensitive for hvilket inntektsbegrep som legges til grunn. Studier som har lagt til grunn en inntektsdefinisjon som ligger tett opp til SHS-definisjonen, har vist at inntektsulikheten både før og etter skatt fremstår som langt høyere enn det som fremgår av offisiell statistikk, jf. Aaberge mfl. (2021). De samme studiene har også vist at skattesystemet fremstår som langt mindre progressivt og mindre omfordelende enn det som fremgår dersom man måler omfordeling og progressivitet på bakgrunn av den skattepliktige bruttoinntekten, se nærmere omtale i punkt 4.4.7.

Boks 4.2 Sammenhengen mellom inntekt, konsum, sparing og formue

Økonomisk teori krever at det er en regnskapsmessig sammenheng mellom inntekt, sparing, konsum og formue. Den årlige inntekten (inkludert kapitalgevinster) fordeles mellom konsum og sparing, og sparing kan defineres som årlig endring i nettoformue. For at målene for inntekt og formue skal være internt konsistente, er det nødvendig å inkludere verdiendringer på samtlige formueskomponenter i målet på årlig inntekt.

Inntekt kan fordeles på konsum og sparing:....... I = S + K

Sparing defineres som endringen i årlig nettoformue:........ S = ∆NF = NF_t – NF_t-1

Endring i nettoformue:.. ∆NF = I-K

Med et konsistent mål på inntekt og formue vil inntekten aldri kunne være lavere enn endringen i formue (hvis konsumet er null, vil de være like). Dette er imidlertid ikke tilfelle for inntekt slik det er definert i inntektsstatistikken, ettersom denne kun fanger opp verdiendringer i formue dersom den realiseres. Figur 4.15 viser gjennomsnittlig inntekt etter skatt i 2020 og endringen i den gjennomsnittlige beregnede nettoformuen fra 2019 til 2020 for personer som var i formuespersentil 91–100 i 2019. Figuren illustrerer fraværet av regnskapsmessig konsistens mellom inntektsmålet og formuesmålet i inntektsstatistikken. Dette kommer særlig til uttrykk i 100. persentil hvor endringen i den beregnede nettoformuen var nærmere tre ganger så høy som inntekten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

4.4.7 Utfordringer for skattesystemet som fordelingspolitisk virkemiddel

Skattesystemets bidrag til omfordeling påvirkes både av utformingen av skattereglene og av strukturelle endringer i økonomien. Dette punktet beskriver ulike forhold som kan påvirke skattesystemets omfordelingsbidrag over tid. Punktet viser at både demografiske og strukturelle endringer i økonomien kan påvirke graden av omfordeling et gitt skatte- og overføringssystem gir. Inntektsfordelingen og inntektssammensetningen vil i seg selv også være avgjørende for hvor mye omfordeling et progressivt skattesystem gir. Særordninger og unntak i skattesystemet kan svekke skattesystemets omfordelingsbidrag fordi det skapes et skille mellom den inntekten som gir hver enkelt skattyter konsummuligheter og den inntekten som kommer til beskatning. Tilpasninger til eksisterende regelverk, konsum gjennom selskap og skjulte formuer er andre forhold som også virker inn på inntektsutjevningen fra skattesystemet.

Strukturelle endringer

Graden av omfordeling gjennom skatte- og overføringssystemet avhenger ikke bare av hvordan reglene er utformet. Endringer i demografien, alderssammensetningen, sysselsettingen og husholdningssammensetningen er forhold som kan påvirke omfordelingen gjennom skatter og overføringer, selv om skatte- og overføringsreglene ikke endres.

Med omfattende velferdsordninger som i Norge, vil økt sysselsetting ofte innebære at personer mottar mindre overføringer og begynner å motta lønnsinntekter. Motsatt vil redusert sysselsetting ofte bidra til lavere lønnsinntekter og høyere overføringer. Økt ledighet og bortfall av lønnsinntekter vil kunne trekke Gini-koeffisienten for markedsinntekter opp. Inntektssikringssystemer vil imidlertid kompensere for deler av inntektsbortfallet, slik at Gini-koeffisienten for disponibel inntekt ikke nødvendigvis øker tilsvarende mye. OECD (2018) finner at slike arbeidsmarkedsforhold har sterk innvirkning på omfordelingen fra skatte- og overføringssystemet. For eksempel viser en studie at 10 pst. økning i den registrerte arbeidsmarkedsledigheten, er forbundet med en økning i omfordelingen på om lag 2 pst. (omfordelingsbidraget er her målt som den prosentvise forskjellen mellom Gini for markedsinntekter og Gini for disponibel inntekt). En lignende effekt kommer til syne i den norske inntekts- og formuesstatistikken for 2020, hvor koronakrisen og den medfølgende ledigheten førte til en relativt sterk økning i Gini-koeffisienten for markedsinntekter fra 2019 til 2020. Gini-koeffisienten for disponibel inntekt endret seg imidlertid bare marginalt, som følge av omfattende midlertidige utvidelser i inntektssikringsordningene.

Hvor omfordelende et skattesystem er, avhenger også av hvordan inntekten er fordelt i befolkningen. Dersom få personer har inntekt i inntektsintervallene med de høyeste marginalskattene, blir også den fordelingsmessige betydningen av progressivitet i skattesystemet svekket. Hvordan endringer i fordelingen virker inn på omfordelingen, er et empirisk spørsmål, og avhenger av hvor i inntektsfordelingen den økte ulikheten manifesterer seg. En studie fra OECD (2018) basert på tall tilbake til 1990-tallet, viser imidlertid at en økning i lønnsgapet mellom de øverst og nederst i fordelingen tilsvarende 10 pst. er forbundet med en 5 pst. reduksjon i omfordelingen.

Flere forskere har også forsøkt å belyse sammenhengen mellom ulikhet og oppslutningen om eller etterspørselen etter omfordelende velferdssystemer. Barth og Moene (2010) har pekt på at velferdsstatens og skattesystemets legitimitet avhenger av inntektsfordelingen. De henviste til tall fra OECD for perioden 1972–2005, som viste at 10 pst. økning i lønnssammenpressing gir godt over seks prosent økning i velferdsstatens sjenerøsitet. Skattevilligheten er generelt høy i Norge (og i de andre nordiske landene). I en rapport fra FAFO (Fløtten mfl., 2014) vises det til at denne oppslutningen delvis kan forklares med den lave ulikheten som har preget de nordiske landene, og delvis med at de nordiske velferdsstatene har lyktes godt med å gi folk en subjektiv opplevelse av trygghet for at de er sikret mot fremtidig sosial risiko. Samtidig peker rapporten på at en utvikling i retning av økt ulikhet og større omfang av lavinntekt kan medføre at skattevilligheten svekkes.

Globalisering og teknologisk utvikling

Internasjonalt ses økt ulikhet i markedsinntekter ofte i sammenheng med store internasjonale trender som globalisering, teknologisk utvikling og fremveksten av såkalte «vinneren tar alt»-markeder hvor noen foretak tar nærmest hele markedet innenfor sine segmenter. Dette favoriserer kapitaleiere og høyproduktiv arbeidskraft, og gjenspeiles i en fallende lønnsandel, høy lønnsvekst øverst i lønnsfordelingen og at produktiviteten øker mye mer blant bedriftene som ligger teknologisk i front enn i alle «følger»-bedriftene.

Det har vært viet mindre oppmerksomhet til om disse utviklingstrekkene også kan virke inn på graden av omfordeling som sikres gjennom skatter og overføringer. På den ene siden kan globalisering øke presset på å skattlegge mindre mobile faktorer, som for eksempel arbeid relativt til kapital. Dette må antas å redusere skattesystemets omfordelingsbidrag siden kapitalinntektene er konsentrert i toppen av inntektsfordelingen. På den andre siden kan økt globalisering øke etterspørselen etter statlige omfordelingstiltak som følge av at globaliseringens gevinster fordeles ujevnt i markedet. En artikkel fra OECD (2018) gir støtte til sistnevnte hypotese og viser at økt økonomisk integrasjon tenderer til å øke graden av inntektsutjevning som gis gjennom skatter og overføringer. Disse funnene er konsistente med en bredere litteratur som også viser at offentlig sektors andel av BNP ofte øker som resultat av mer handel, se Boix (2011). OECD (2018) måler sammenhengen mellom globalisering og omfordeling ved bruk av et bredt spekter av indikatorer for globalisering. Blant disse finner OECD for eksempel at en 10 pst. økning i eksporten er forbundet med 0,21 pst. økning i omfordelingen fra skatter og overføringer, mens 10 pst. økning i importen er assosiert med 0,12 pst. økning i omfordelingen.

Teknologisk utvikling (operasjonalisert av OECD som produktivtetsvekst) er assosiert med en reduksjon i omfordelingen. En fortolkning er imidlertid at teknologisk utvikling tenderer til å øke markedsinntektsulikheten gjennom økt lønnsulikhet, økt omfang av ikke-standardisert arbeid og avtagende lønnsandeler, og at skatter og overføringer ikke fullt ut kompenserer for slike teknologisk drevne ulikhetseffekter.

Unntak og særordninger

Skattesystemet blir i enkelte sammenhenger brukt til å erstatte eller supplere offentlige overføringer gjennom særskilte unntak og særordninger som innebærer redusert skatt. Fordelen ved slike skattesubsidier kan likestilles med det å motta en direkte overføring fra det offentlige. Skattesubsidiene er imidlertid normalt betinget av at vedkommende har skattbar inntekt og utgjør dermed ikke en fordel for skattytere som har svært lav inntekt.

For at den progressive satsstrukturen skal gi den ønskede omfordelingen av økonomisk velferd, er det viktig at inntektsgrunnlaget for den progressive skatten favner bredt, og at det ikke gis betydelige muligheter til fradrag og skatteutsettelser. Unntak og særordninger i skattesystemet lager en differanse mellom skattyternes inntekt, slik denne defineres i økonomisk teori, og den skattepliktige inntekten.

Skatter er relativt generelle virkemidler, i den forstand at en eventuell særskilt skattelettelse i liten grad kan målrettes mot en bestemt mottaker. Skattereglene må utformes slik at alle som tilfredsstiller visse kriterier, får den aktuelle skatte- eller avgiftslettelsen. Skatter er dermed normalt lite egnede virkemidler i situasjoner det formålet er å støtte spesifikke aktiviteter eller virksomheter og/eller hvor det skal være rom for skjønn. Det siste henger blant annet sammen med at skattemyndighetene ikke har kompetanse til å foreta skjønnsmessige vurderinger på mange av de områdene hvor en i prinsippet kunne gitt skattefordeler fremfor direkte støtte. Jo mer målrettet en ønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vil skattesystemet normalt være sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet.

Skatteunndragelse

Skatteunndragelse svekker kunnskapen om hvordan den økonomiske velferden fordeler seg i Norge, fører til et stort provenytap for staten og undergraver fundamentet for velferdsstaten. Unndragelse svekker også tilliten og legitimiteten til skattesystemet.

Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10) viste til at skatteunndragelsene blant annet øker med høyere marginalskatt og at skatteunndragelsene øker proporsjonalt mer enn inntekten. Formuer som unndras fra beskatning, er naturlig nok ikke inkludert i den offisielle inntekts- og formuesstatistikken. Alstadsæter mfl. (2019) studerer data for lekkasjer fra utenlandske finansinstitusjoner koblet med skattedata fra skattemyndighetene i Norge, Sverige og Danmark. Forskerne finner at sannsynligheten for å skjule formuer i utlandet øker med størrelsen på formuen. Forskerne anslår at andelen av samlet formue som eies av de 0,1 pst. mest formuende i Norge, øker fra 8,4 pst. til 9,8 pst. i gjennomsnitt over årene 2000–2009 når skjulte utenlandsformuer inkluderes. For topp 0,01 pst. (de om lag 300 mest formuende husholdningene), anslås formuen å øke med om lag 25 pst. For denne gruppen anslår forskerne at 25 pst. av samlede skatter unndras gjennom skjulte utenlandsformuer i denne studien.

Skjult privat konsum gjennom selskaper er en form for unndragelse der selskapet dekker eiers private kostnader eller yter varer og tjenester til underpris, uten at dette oppgis til myndighetene. Selskapet krever fradrag for inngående merverdiavgift, kostnadene ved ervervet, driftskostnadene, avskrivninger og et eventuelt tap ved realisasjon av formuesgodet, samtidig som det unnlater å oppgi verdien av eiers uttak som inntekt (uttaksbeskatning av selskapet). Med dette tappes skattesystemet først ved at det det gis fradrag i selskapet for kostnadene ved det private konsumet, uten at verdien av konsumet inntektsføres i selskapet. Dernest tappes skattesystemet for utbytteskatten som eier skulle betalt for å finansiere privat konsum av selskapsoverskuddet. Problemstillingen er først og fremst aktuell der eieren har bestemmende innflytelse i selskapet, og det er få øvrige aksjonærer. Tilpasningene er krevende å avdekke. Det er rimelig å anta at personer i øverste del av inntektsfordelingen er overrepresentert blant de som tjener på ulovlig konsum gjennom selskap. Tilpasningene bidrar i så fall til at skattesystemet er mindre omfordelende fra rike til fattige. Se nærmere omtale av problemstillingen i punkt 8.7.3.

Aksje- og næringsinntekter

Kapitalinntekt opptjent i selskap som utdeles som utbytte eller realiseres ved salg av aksjer skattlegges først i selskapet med 22 pst. Deretter oppjusteres den delen av utbyttet eller gevinsten som overstiger skjermingsfradraget, med en faktor på 1,60, og den oppjusterte inntekten skattlegges med 22 pst. på aksjonærens hånd. Med dette beskattes utbytte og aksjegevinst utover skjerming på 35,2 pst. Samlet blir marginalskattesatsen på kapitalinntekt fra aksjer i norske selskap 49,5 pst. for personlige aksjonærer. En forholdsvis høy beskatning av aksjeinntekt kan begrunnes med hensyn til å unngå såkalt inntektsskifting, der aksjonærer i personlig kontrollerte selskap kan omgå høy beskatning av arbeidsinntekt ved å ta ut inntekt i selskapet som utbytte istedenfor lønn. Høyeste marginalskattesats på lønn er i 2022 53,9 pst., inkludert arbeidsgiveravgift. Høy skatt på aksjeinntekt kan også begrunnes med hensyn til fordeling, ettersom aksjonærer typisk befinner seg høyere oppe i inntektsfordelingen enn andre.

Inntekt fra enkeltpersonforetak og ansvarlige selskap beskattes etter henholdsvis foretaksmodellen og deltakermodellen. Næringsinntekt fra slike selskap beskattes med satsen for alminnelig inntekt, trinnskatt og en forhøyet trygdeavgift, men ikke med arbeidsgiveravgift. Dette medfører at høyeste marginalskattesats er om lag lik som for kapital- og lønnsinntekt, 50,6 pst. i 2022. Om lag lik marginalskatt bidrar til nøytralitet mellom de ulike foretaksformene.

Aaberge mfl. (2020) og Aaberge mfl. (2021) beregner gjennomsnittlig effektiv skattesats for ulike inntektsgrupper, og inkluderer blant annet tilbakeholdt overskudd i selskap som inntekt og selskapsskatt som skatt for aksjonærer. Studiene finner at skatteprosenten stiger med inntekt helt opp til det rikeste prosentilet, og deretter avtar. For eksempel viser 2020-studien at personer i den nest øverste prosenten av inntektsfordelingen i 2018 betalte 36 pst. i skatt, mens den rikeste prosenten betalte 20 pst. og den rikeste tusendelen betalte 12 pst. i skatt. Videre viser studiene at skatteprosenten for de aller rikeste har falt siden begynnelsen av 2000-tallet.

Til sammenligning viser SSBs offisielle statistikk at skatteprosenten stiger med inntekt gjennom hele inntektsfordelingen, og at både den rikeste prosenten og promillen i 2018 skattet 37 pst. av bruttoinntekten. Den offisielle statistikken inkluderer bare skattepliktige inntekter for personer der personen er skattesubjekt, og inkluderer dermed ikke tilbakeholdt overskudd i selskap som aksjonærer har aksjer i.

Det beregnede skattenivået for de aller rikeste i Aaberge-studiene har fått oppmerksomhet og fortjener derfor noe nærmere drøftelse. En viktig årsak til at de beregnede skatteprosentene i toppen av inntektsfordelingen i Aaberge-studiene er nokså lave, er at den beregnede eierinntekten utgjør en høy andel av den beregnede inntekten, og at store deler av denne ikke blir utbetalt som utbytte og dermed ikke blir ilagt utbytteskatt. En kunne i utgangspunktet antatt at de med høyest beregnet inntekt ville få beregnet en effektiv skatteprosent som minst tilsvarer selskapsskattesatsen, og noe høyere enn dette på grunn av formuesskatt og utbytteskatt på deler av eierinntekten. Når den beregnede selskapsskatten i Aaberge-studiene er vesentlig lavere enn dette, skyldes det at det er betalt lite selskapsskatt sammenlignet med de regnskapsmessige overskuddene som ligger til grunn for beregnet eierinntekt i de enkelte årene. Dette kan for eksempel skyldes at norske holdingselskap mottar utbytter fra utenlandske selskap. Slike utbytter er selskapsinntekter som er beskattet i utlandet. I Aaberge-studiene vil slike inntekter danne grunnlag for beregnet eierinntekt og fremstå som skattefrie inntekter. Det samme gjelder selskapsoverskudd som blir redusert med fradrag for underskudd i tidligere år. Videre kan urealiserte gevinster fra verdistigning på eiendeler bli ført som inntekt i regnskapene, og dermed inngå som inntekt i studiens inntektsmål, mens de tilhørende «urealiserte» skatteforpliktelsene ikke vil bli regnet med i skattebelastningen. I den grad selskapsinntekt som beskattes på et annet tidspunkt eller annet sted enn i Norge, regnes som skattefrie inntekter i Aaberge-studiene, kan det tilsi at den faktiske skattebelastningen for de aller rikeste aksjonærene i Norge i realiteten er høyere enn det resultatene i studien gir uttrykk for. Studiene har imidlertid avdekket behov for mer kunnskap om den effektive beskatningen av aksjonærer og om forholdet mellom regnskapsmessige og skattemessige overskudd i selskap.

Andre kapitalinntekter

For personlige skattytere inngår andre kapitalinntekter enn aksjer og næringsvirksomhet bare i alminnelig inntekt, uten noen oppjustering, og beskattes med 22 pst. Dette gjelder for eksempel inntekter fra utleie av sekundærbolig og inntekter fra finansielle eiendeler utenom aksjer, for eksempel obligasjoner og derivater. Dette følger av at skattesatsen for alminnelig inntekt er lik for personer og selskap. Av hensyn til symmetri får personer fradrag for tilsvarende kostnader og tap med samme skatteprosent. Fradrag for rentekostnader er den største komponenten i summen av netto «andre» kapitalinntekter for personer. De senere års reduksjoner i skattesatsen er motivert av et ønske om å redusere selskapsskatten, men har samtidig resultert i at annen kapitalinntekt har blitt lavere beskattet også for personer. Ettersom husholdningenes samlede rentefradrag utgjør mer enn samlede brutto kapitalinntekter, er skattegrunnlaget for «andre kapitalinntekter» negativt, slik at lavere skattesats for alminnelig inntekt har ført til høyere beskatning av denne inntektskategorien i alt.

Kapitalinntekter utgjør en vesentlig større andel av inntektene for de 1 pst. med høyest inntekt sammenlignet med resten av inntektsfordelingen, se punkt 4.4.2. Det er rimelig å anta at denne gruppen også mottar en større andel av «andre» kapitalinntekter. Lavere beskatning av slike kapitalinntekter kan dermed ha svekket progressiviteten i skattesystemet og stride med skatteevneprinsippet.

4.5 Utenforskap og deltakelse i arbeidslivet

Høy sysselsetting, men mange står langvarig utenfor arbeidslivet

Deltakelse i arbeidsmarkedet er den viktigste faktoren for å begrense inntektsulikhet og for å finansiere velferdsordningene. Dersom mange faller utenfor arbeidsmarkedet, vil det både kunne svekke skattegrunnlaget og øke offentlige trygdeutgifter. Økt sysselsetting gir både økte skatteinntekter og i mange tilfeller reduserte trygdeutgifter, og er derfor særlig gunstig for å styrke velferden og bedre budsjettbalansen. Det er også viktig for den enkelte å være i jobb, siden arbeid er kilde til inntekt, fellesskap og læring.

Sammenlignet med andre OECD-land er en høy andel av befolkningen i Norge sysselsatt,5 se figur 4.16. Samtidig er arbeidsledigheten, målt som andel av arbeidsstyrken, lavere enn de fleste andre land i OECD. Siden 2009 har utviklingen i sysselsettingsandelen vært noe svakere enn i andre nordiske land, se figur 4.17. Mens andelen sysselsatte i Norge i 2021 var om lag på samme nivå som for ti år siden, har sysselsettingsandelene økt noe i de andre nordiske landene. Det må ses i sammenheng med at konjunkturutviklingen i Norge har vært noe ulik de andre nordiske landene. Norge opplevde blant annet et økonomisk tilbakeslag fra 2014 til 2016 som følge av oljeprisfallet, som i liten grad rammet våre naboland. Innføring av smitteverntiltak som følge av koronapandemien i mars 2020 førte til en kraftig økning i arbeidsledigheten og fall i sysselsettingen. Siden sommeren 2021 har sysselsettingen økt kraftig i Norge. I 2021 var andelen sysselsatte i aldersgruppen 20–64 år i Norge om lag på samme nivå som i Sverige, men høyere enn både i Finland og Danmark.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Eurostat.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tallene er justert for bruddet i arbeidskraftsundersøkelsen (AKU) fra 2021.

Eurostat.

Selv om sysselsettingsandelen i Norge er relativt høy sammenlignet med andre land, er det grunn til å tro at det er potensial til å øke sysselsettingen i flere grupper. I Perspektivmeldingen 2021 ble det pekt på at det er mange i Norge som ønsker å ta mer del i arbeidslivet, men som av ulike grunner ikke får mulighet til det.

Sammenlignet med andre land har Norge en relativt lav andel arbeidsledige, og i november 2021 var kun 1,4 pst. i aldersgruppen 20–61 år registrert som arbeidsledige. Til sammenligning var det 15,6 pst. i denne aldersgruppen som stod utenfor arbeidsstyrken eller ordinær utdanning. Selv om personer utenfor arbeidsstyrken enten ikke søker aktivt etter arbeid eller er tilgjengelig for arbeid på kort sikt, er det mange i denne gruppen som ønsker å delta i arbeidsmarkedet. Ifølge arbeidskraftundersøkelsen (AKU) var det i 2019 i gjennomsnitt om lag 180 000 personer utenfor arbeidsstyrken som ønsket å arbeide. Selv om det kan indikere at det finnes et stort og urealisert arbeidstilbud, vil det for mange i denne gruppen være vanskelig å komme i arbeid, blant annet grunnet helseproblemer, lite etterspurt kompetanse og manglende språkkunnskaper. Nesten 90 pst. av denne gruppen hadde ikke søkt på arbeid de siste fire ukene, noe som i hovedsak skyldes at de var arbeidsuføre, pensjonister eller studerte.

Kortere perioder utenfor arbeidsstyrken fører ikke nødvendigvis til at personer i arbeidsdyktig alder blir stående utenfor arbeidsmarkedet på permanent basis. Å stå lenge utenfor kan imidlertid gjøre det vanskelig å komme inn i arbeidslivet. Om lag halvparten av personer utenfor arbeidsstyrken eller ordinær utdanning i alderen 20 til 61 år mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, se figur 4.18.6 Om lag 30 pst. har ukjent status. Det er personer som ikke mottar stønader fra NAV, og de fleste i denne gruppen blir trolig forsørget av familien. De resterende deltar i arbeidsmarkedstiltak eller mottar andre ytelser fra NAV.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tallene omfatter kun personer utenfor arbeidsstyrken eller ordinær utdanning. Arbeidsledige regnes som deltakere i arbeidsstyrken, noe som betyr at registrerte arbeidsledige ikke er med. Personer som mottar enten arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd og samtidig er i jobb, regnes som sysselsatte og er heller ikke med i figuren. For personer som er registrert i flere aktiviteter/ytelser samtidig, er status prioritert i følgende rekkefølge: deltaker på arbeidsmarkedstiltak, under ordinær utdanning, mottaker av arbeidsavklaringspenger, mottaker av uføretrygd, mottaker av AFP, mottaker av alderspensjon og annet (sosialhjelp, kontantstøtte, ukjent status). En person som både mottar arbeidsavklaringspenger og deltar i et arbeidsmarkedstiltak, vil bli registrert som deltaker på arbeidsmarkedstiltak. Ukjent status er personer utenfor arbeidsstyrken som ikke mottar en stønad fra NAV eller deltar i utdanning eller opplæring (f.eks. hjemmeværende), men kan også omfatte personer som har utvandret fra Norge uten at dette er fanget opp i folkeregisteret.

² Foreløpige tall.

Statistisk sentralbyrå, system for persondata (SFP).

Sammenlignet med andre land i OECD er det en høy andel som mottar helserelaterte ytelser i Norge, se figur 4.19. Det er en sterk sammenheng mellom det samlede sykefraværet, antallet som bruker opp sykepengerettighetene og antallet som går over på arbeidsavklaringspenger. Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) pekte på bakgrunn av dette på at redusert sykefravær vil kunne redusere antall mottakere av mer langvarige helserelaterte trygdeytelser. Noe av forskjellen i mottak av helserelaterte ytelser mellom Norge og andre land bør dermed ses i sammenheng med et høyere sykefravær i Norge, se figur 4.20. Ifølge Sysselsettingsutvalget er det ikke grunn til å tro at høyere sykefravær i Norge skyldes dårligere helse, et tøffere arbeidsliv eller at nordmenns holdninger til å arbeide er svakere enn i andre land. Utvalget pekte blant annet på at utforming og praktisering av sykepengeordningen, og oppfølging av de sykemeldte, har betydning for forskjellene i sykefravær.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Helserelaterte trygdeordninger inkluderer uføretrygd og arbeidsavklaringspenger for Norge.

Perspektivmeldingen 2021, OECD.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Antall sykefraværsdager er basert på tall fra AKU som måler om intervjuobjektene var borte fra jobben deler av eller hele referanseuken grunnet sykdom eller skade. Tallene i figuren er ikke korrigert for at AKU-tall som regel undervurderer sykefraværet sammenlignet med administrative data. Nivået på sykefraværsdagene avviker dermed fra tallene OECD bruker i sin landrapport om Norge (OECD Economic Survey – Norway 2019), der OECD gjør slike korrigeringer.

Perspektivmeldingen 2021, OECD.

Mens andelen eldre som mottar helserelaterte ytelser har gått ned over tid, har andelen unge mottakere økt. Ved utgangen av 2021 var det om lag 48 000 personer under 30 år som mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Andelen under 30 år som mottar slike ytelser, har økt med om lag 70 pst. siden 2000,7 og utgjør nå 5,8 pst. av befolkningen i alderen 18–29 år. I denne gruppen står mange i fare for å falle varig ut av arbeidsmarkedet. Samtidig har andelen unge utenfor arbeid, utdanning og opplæring (NEET) falt svakt de siste årene. Antallet NEET i aldersgruppen 20–29 år utgjorde 60 000 personer i 2021, tilsvarende 8,6 pst. i denne aldersgruppen. Det er en nedgang fra 8,9 pst. i 2011.

OECD pekte i sin siste landrapport på at Norge skårer dårligere enn OECD-snittet i å inkludere personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Funksjonsnedsettelser betyr ikke nødvendigvis at man har redusert arbeidsevne. Det taler for at det er et potensial for å øke arbeidsinnsatsen i flere grupper. Forskjellen mellom Norge og andre OECD-land på dette området kan trolig ikke forklares av dårligere helsetilstand i den norske befolkningen. For eksempel er levealderen i Norge høy og økende. Flere av de som mottar helserelaterte ytelser, kunne derfor trolig ha deltatt i arbeidslivet dersom det lå til rette for det. Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) peker på at Norge har en høy andel uføretrygdede sammenlignet med andre land, samtidig som tall fra EU-SILC8 viser at en relativt lav andel av befolkningen i Norge rapporterer om helseutfordringer som begrenser ordinære aktiviteter. Sammenlignet med andre land med høy andel uføretrygdede som Estland og Irland, har Norge likevel en relativt lav sysselsetting blant mottakere av uføreytelser. Det kan tyde på at den høye uføreandelen i Norge bidrar til lavere sysselsetting.

Det er godt dokumentert at økonomiske insentiver har betydning for bruk av helserelaterte trygdeytelser. Det er også empirisk belegg for at mottak av helserelaterte trygdeytelser går i arv fra foreldre til barn. Det kan blant annet skyldes at atferd og miljømessige faktorer som påvirker mottak av trygdeytelser hos foreldre overføres til etterkommerne.

Velferdssamfunnet er avhengig av en god balanse mellom hvor mange som bidrar og hvor mange som mottar ytelser. Dette vil utfordres fremover etter hvert som det blir færre yrkesaktive bak hver pensjonist. De demografiske utviklingstrekkene som møter oss, understreker viktigheten av at Norge lykkes med å hente tilbake flere av de som har falt utenfor arbeidsstyrken, og redusere andelen som havner der i fremtiden, skal vi fortsatt kunne finansiere og videreutvikle velferdsordningene.

Beregninger i Perspektivmeldingen 2021 viste at tiltak for å redusere uførhet og øke sysselsettingen vil kunne ha store positive konsekvenser for offentlige finanser. Dersom forskjellene mellom norsk og svensk uførenivå ble halvert som følge av økt sysselsetting i løpet av en tiårsperiode, ville offentlige inntekter være 21 mrd. kroner høyere i 2031.9 Samtidig ville uføreutgiftene falt med 23 mrd. kroner. Selv om potensialet for økt skattegrunnlag er stort, vil det bli krevende å få realisert potensialet. Det vil blant annet kunne kreve omfattende endringer i dagens politikk og virkemiddelbruk for å oppnå dette. Mange i denne gruppen vil trolig kun ha mulighet til å arbeide deltid og med varierende produktivitet.

Mange deltidsansatte trekker ned gjennomsnittlig arbeidstid

Til tross for at en høy andel av befolkningen er sysselsatt, var antall utførte timeverk per innbygger i 2019 lavere enn gjennomsnittet i EU, se figur 4.21. Det skyldes til dels at normalarbeidsuken er kortere i Norge enn gjennomsnittet i EU, men også at en større andel av de sysselsatte i Norge jobber deltid. I 2019 arbeidet om lag en fjerdedel av de sysselsatte i Norge deltid. Det er godt over gjennomsnittet i EU, men om lag på samme nivå som i Sverige og Danmark, se figur 4.22. Noe av den høye deltidsandelen skyldes at flere studenter i Norge har deltidsarbeid enn gjennomsnittet i EU.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Tiltak for økt sysselsetting, Eurostat.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Tiltak for økt sysselsetting, Eurostat.

Deltidsarbeid gir arbeidstakere muligheter til å tilpasse arbeidstiden til egne preferanser, helse, familiesituasjon og livsfase. For enkelte kan også deltidsarbeid gjøre det mulig å komme inn i arbeidslivet. For personer med nedsatt helse vil det kunne være krevende å arbeide heltid. Samtidig oppgir om lag 20 pst. av de deltidsansatte at de ønsker å jobbe mer. For denne gruppen er manglende muligheter til fulltidsarbeid problematisk, ved at de ikke får mulighet til full inntekt og tilhørende rettigheter. Samtidig kan det tenkes at flere ville ønsket å øke arbeidstiden dersom forholdene var bedre tilrettelagt, f.eks. gjennom bedre tilrettelegging av arbeidstid eller tilrettelegging som gjør arbeidet mindre belastende (NOU 2021: 2). Å få flere til å arbeide heltid ville hatt store positive konsekvenser for offentlige finanser. I Perspektivmeldingen 2021 ble det beregnet at dersom hver fjerde som i 2019 jobbet deltid i stedet jobbet heltid, ville det gitt 30 mrd. kroner i økte offentlige inntekter.10

4.6 Betydningen av privat eierskap

I mandatet er utvalget blant annet bedt om å vurdere hvordan skattesystemet kan endres for å «…legges til rette for et sterkt og mangfoldig privat eierskap i norsk næringsliv». Den økonomiske litteraturen peker på at privat eierskap er bedre egnet enn offentlig til å fremme innovasjon og til å produsere goder til lave kostnader, se for eksempel Shleifer (1998). En markedsøkonomi med konkurranse mellom private tilbydere er grunnleggende for å oppnå en effektiv utnyttelse av ressursene og et mangfoldig tilbud av varer og tjenester. Figur 4.23 viser utviklingen i ulike eierskapsandeler av aksjer registrert i VPS i perioden 2012–2. kvartal 2022. De siste ti årene har utlendinger økt sin eierandel i noterte aksjer. Samtidig er utlendingenes eierandel i unoterte aksjer om lag halvert. Unoterte VPS-registrerte aksjer utgjør imidlertid en liten andel av den totale mengden unoterte aksjer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Statistisk sentralbyrå.

I perioden fra 2012 til 2017 lå andelen norsk privat eierskap mellom 25 og 30 pst. Fra 2017 til 2020 var det en klar vekst i andelen norsk privat eierskap av noterte aksjer, fra om lag 27 pst. til nesten 35 pst. Fra 2020 frem til andre kvartal 2022 har denne andelen gått ned til tidligere nivåer, det vil si til rundt 28 pst. Utenlandsk eierskap i noterte aksjer har økt gjennom perioden og utgjør drøyt 40 pst. i første halvår 2022. Det tilsvarer den utenlandske eierandelen av aksjer notert på Stockholmsbørsen. En forskjell på eierskapet i norske og svenske børsnoterte selskaper er at det statlige eierskapet er vesentlig høyere i Norge. Statlig eierskap av børsnoterte selskaper har imidlertid falt betydelig gjennom perioden. Utenlandsk eierskap i norske bedrifter er hovedsakelig konsentrert om større bedrifter i næringer som petroleum, industri, informasjons- og kommunikasjonsteknologi og faglig og forretningsmessig tjenesteyting, mens det er mindre dominerende i andre næringer og tilnærmet fraværende innenfor tjenesteytende næringer. Utenlandsk eierskap i unoterte aksjer har blitt vesentlig redusert frem til 2020, mens norsk privat eierandel har økt tilsvarende.

Utenlandsk eierskap er en indikasjon på at store norske bedrifter er attraktive å investere i. For bedriftene som tiltrekker seg utenlandsk kapital, kan disse eierne i tillegg tilføre viktig kunnskap om for eksempel ny teknologi og kompetanse til norske bedrifter.

Utvalget har ikke vurdert om et sterkt og mangfoldig privat eierskap har en egenverdi. Hvor stor betydning norsk privat eierskap har for investeringer, sysselsetting og verdiskaping, avhenger særlig av hvordan kapitalmarkedet fungerer og av tilgangen på utenlandsk kapital. Selskapenes tilgang på kapital består av innskutt egenkapital, tilbakeholdt overskudd og gjeld.

Generelt vurderes kapitaltilgangen til næringslivet i Norge å være god. Dette er poengtert i tidligere ekspertutredninger. Scheel-utvalget (NOU 2014: 13) viser til at Norge har velfungerende kapitalmarkeder, og at norske bedrifters tilgang på lån og oppstartskapital er på linje med det en finner i sammenlignbare land. Også Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) peker på at kapitalmarkedet i Norge er åpent og rimelig velfungerende. Kapitaltilgangsutvalgets vurdering er at det norske kapitalmarkedet i hovedsak fungerer godt (NOU 2018: 5). Det fremgår også av Finansmarkedsmeldingen 2021 (Meld. St. 31 (2020–2021)) at lønnsomme prosjekter i Norge samlet sett synes å ha god tilgang til finansiering. De norske verdipapirmarkedene fungerer godt, norske finansforetak er solide og likvide, og offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering.

Utenlandsk kapital vil også være med å finansiere investeringer i norske selskap. I en åpen økonomi med høy kapitalmobilitet er det rimelig å anta at den marginale finansieringen kan komme fra utlandet. Norsk næringsliv består av svært mange små og mellomstore bedrifter. Bedrifter med 100 eller færre ansatte utgjør over 99 pst. av alle aktive bedrifter og står for om lag 70 pst. av verdiskapingen i privat sektor. Disse små og mellomstore norske selskapene er i stor grad finansiert og eid av nasjonale, og gjerne lokale, eiere. Ofte er eierne også selv ansatt i selskapet. Dette indikerer at kapitalen ikke er fullt ut mobil mellom land og at investeringsatferden gjerne preges av en tilbøyelighet til å velge hjemmemarkedet, såkalt «home bias», for eksempel som følge av manglende informasjon om investeringsmulighetene i andre land. Selv om kapitalmarkedet samlet sett ser ut til å fungere godt, kan det derfor ikke utelukkes at det finnes lønnsomme prosjekter som ikke finner finansiering til rett pris.

Omfanget av privat norsk eierskap kan bli påvirket av kapitalbeskatningen, i første rekke skatt på aksjeutbytte og formue. Kapitalbeskatningen kan påvirke norske eieres investeringer i norske virksomheter og i noen tilfeller gi motiv til å flytte utenlands. Tall fra Skatteetaten indikerer at det er et begrenset antall personer med stor formue som har flyttet ut i perioden fra 2010 til og med 15. november 2022, se omtale i punkt 10.2.5.4. Spørsmål om endringer i reglene om utflyttingsskatt for personer, er nærmere drøftet i punkt 8.7.2. De ulike delene av kapitalbeskatningen er nærmere vurdert i kapitlene 7–10.

4.7 Fremskrivinger av skatteinntekter

I mandatet bes utvalget om å vurdere utviklingen i de store skattegrunnlagene og sammenhengen mellom dem. Videre heter det at utredningen bør utarbeide fremskrivinger for skatteinntektene og vurdere hvordan nasjonale og internasjonale utviklingstrekk kan påvirke skattegrunnlagene.

Utviklingen i markedsverdien av Statens pensjonsfond utland (SPU) ga rom for en betydelig økning i bruken av oljepenger over statsbudsjettet etter innføringen av handlingsregelen for budsjettpolitikken i 2001. Fremover må innretningen av finanspolitikken ta høyde for at lavere vekst i fastlandsøkonomien og skattegrunnlaget gir mindre handlingsrom for nye satsinger frem mot 2030. Utfordringene øker på lengre sikt, jf. Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021. Aldringen av befolkningen fører både til færre yrkesaktive bak hver pensjonist og økt behov for helse- og omsorgstjenester. Det bidrar til sterkere vekst i folketrygdens utgifter og i demografidrevne utgifter i helseforetakene og kommunesektoren, enn veksten i skattegrunnlaget som finansierer offentlige velferdsordninger.

Når offentlige utgifter øker mer enn skattegrunnlaget, oppstår det et behov for å stramme inn finanspolitikken (inndekningsbehov). I Perspektivmeldingen 2021 anslås inndekningsbehovet til 5,6 pst. målt som andel av verdiskapingen i Fastlands-Norge i 2060.11 Inndekningsbehovet skyldes blant annet at finansieringsbidraget fra SPU fremover vil avta relativt til størrelsen på økonomien og offentlige utgifter, etter å ha økt markert sammenlignet med nivået ved innføringen av handlingsregelen i 2001. Inndekningsbehovet innebærer at det vil være behov for en markert økning i skatte- og avgiftsnivået dersom en ikke lykkes med å gjennomføre reformer som bidrar til økt yrkesdeltaking og en økning i skattegrunnlaget eller reformer på utgiftssiden av de offentlige budsjettene.

4.7.1 Utviklingen i skatter og avgifter som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien

Skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien er statens viktigste finansieringskilde og anslås for 2022 å dekke i underkant av 75 pst. av offentlige utgifter. Sammen med gebyrer dekker skatter og avgifter rundt 80 pst. av de offentlige utgiftene. Trendveksten i skatte- og avgiftsinntektene har vært på vei ned i flere år. Redusert vekstevne i norsk økonomi som følge av svakere vekst i arbeidsstyrke og produktivitet har bidratt til nedgangen. Samtidig dempes veksten i offentlige inntekter av gunstige avgiftsregler for klimavennlige kjøretøy. Disse utviklingstrekkene er ventet å fortsette.

Dette avsnittet forsøker å kartlegge utviklingen i skattegrunnlag og skatte- og avgiftsinntektene frem mot 2030 ved hjelp av makroøkonomiske fremskrivinger.12 Siktemålet er å identifisere hvordan en videreføring av dagens skatte- og avgiftsregler påvirker utviklingen i samlede skatte- og avgiftsinntekter målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien (makroskattesatsen). Utviklingen i de enkelte skatte- og avgiftsgrunnlagene kan, både som følge av konjunkturmessige forhold og mer strukturelle eller trendmessige forhold, avvike fra utviklingen i samlet verdiskaping og samlede inntekter i økonomien målt ved BNP for Fastlands-Norge.

Fremskrivingene gir også et utgangspunkt for å anslå hvordan utviklingen i skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien bidrar til finansieringen av offentlige utgifter målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.

Med en videreføring av skatte- og avgiftssatsene fra 2022, indikerer fremskrivingene at makroskattesatsen vil være om lag uendret mot 2030. Over denne perioden anslås samtidig den underliggende økningen i offentlige utgifter å bli forholdsvis moderat sammenlignet med skattegrunnlagene. Fordelaktig beskatning av elbiler og en fortsatt økning i elbiler som andel av nybilkjøpene bidrar til å trekke ned avgiftene målt som andel av fastlands-BNP. I motsatt retning bidrar relativt høy vekst i alderspensjoner til å trekke opp skattegrunnlaget for direkte skatter og trygdeavgifter for husholdninger.

Figur 4.24 viser utviklingen i makroskattesatsen og offentlige primærutgifter13 målt som andel av fastlands-BNP (utgiftsandelen) i perioden 2014–2030. Frem til og med 2022 er fremskrivingene av skatte- og avgiftsinntektene og offentlige utgifter i tråd med anslagene til Nasjonalbudsjettet 2023. Videre frem mot 2030 viser figuren forløpet for skatter og avgifter som andel av fastlands-BNP ved en videreføring av skatte- og avgiftsreglene for 2022. Fremskrivingene av offentlige utgifter og skattegrunnlagene tar utgangspunkt i antakelser som ligger nær forutsetningene i basisforløpet i Perspektivmeldingen 2021. 2022 er valgt som referanseår for vurderingen av utviklingen i skatte- og avgiftsnivået fremover. Det er korrigert for skatte- og avgiftsinntekter som direkte påvirkes av høye strømpriser fra slutten av 2021.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Korrigert for skatte- og avgiftsinntekter som direkte påvirkes av høye strømpriser fra slutten av 2021.

Finansdepartementet og utvalget.

Økningen i utgiftsandelen gjennom 2020 og 2021 skyldes ekstraordinære utgifter knyttet til håndteringen av pandemien og den markerte avdempingen i fastlands-BNP og skattegrunnlaget som følge av smitteverntiltakene. Skatter og avgifter var relativt stabile som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien gjennom pandemiperioden, når det ses bort fra den midlertidige økningen i skatt på utbytte fra 2020 til 2021 som følge av tilpasninger til økt utbytteskatt med virkning fra årsskiftet 2021/2022.

Samlet skatte- og avgiftsnivå, målt med skatter og avgifter utenom petroleumsskatter som andel av fastlands-BNP (makroskattesatsen), anslås å ha avtatt med 0,8 prosentenheter fra 2014 til 2022. Denne nedgangen avspeiler i stor grad skattelettelsene som ble gitt under regjeringen Solberg i årene 2015–2021.14 Frem mot 2030 øker makroskattesatsen med 0,2 prosentenheter.

Til sammenligning anslås utgiftsandelen å øke med 3,5 prosentenheter fra 2014 til 2022. Økningen skyldes dels ufullstendig reversering av pandemiutgiftene i 2020 og 2021 og dels ekstraordinære utgiftsøkninger i 2022 til strømstøtte, flyktninger fra Ukraina og forsvar. Utgiftsandelen anslås å avta med 1,1 prosentenheter fra 2022 til 2030. Reduksjonen har dels sammenheng med en normalisering av de ekstraordinære forholdene som trekker opp utgiftene og budsjettunderskuddet i 2022.

Samtidig bidrar lave fødselskull de siste årene til å trekke ned veksten i tjenesteytingen overfor barn og ungdom (barnehager og utdanning). Mot slutten av 2020-tallet trekker økningen i andelen eldre over 80 år i retning av en økning i utgiftene til eldreomsorg i kommunene. Relativt høy vekst i utgifter til alderspensjon fra Folketrygden frem mot 2030 bidrar også isolert sett til å trekke opp offentlige utgifter målt som andel av fastlands-BNP.

Direkte skatter fra foretakene anslås å ha gitt et moderat bidrag til å trekke opp makroskattesatsen i perioden 2014–2022, se figur 4.25 og tabell 4.2. Frem mot 2030 er det positive bidraget noe mer markert. Økningen i foretaksskattene kan ses i sammenheng med en reduksjon i lønnskostnadsandelen i fastlandsnæringer utenom kraftforsyning og en tilhørende økning i næringsinntektenes andel av verdiskapingen. I fremskrivingene er det ikke tatt hensyn til økte muligheter til skattetilpasninger og utnyttelse av potensielle svakheter i skattereglene for flernasjonale selskap. Nasjonale og multilaterale tiltak knyttet til beskatningen av internasjonal virksomhet kan bidra til å motvirke en slik utvikling.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Korrigert for skatte- og avgiftsinntekter som direkte påvirkes av høye strømpriser fra slutten av 2021.

Finansdepartementet og utvalget.

Den kraftige økningen i kraftprisene gjennom 2021 og 2022 bidro til at lønnsinntektene avtok som andel av fastlands-BNP frem mot 2022. I tråd med dette avtok også arbeidsgiveravgift og direkte skatter fra husholdningene som andel av fastlands-BNP for perioden 2014–2022 sett under ett. En anslått normalisering av kraftprisene gjør at arbeidsgiveravgift og direkte skatter for husholdningene bidrar positivt til endringen i makroskattesatsen frem mot 2030.

Indirekte skatter anslås å ha avtatt med 0,2 prosentenheter målt som andel av fastlands-BNP fra 2014 til 2022. Fordelaktig beskatning av elbiler og en økning i andelen elbiler av nybilsalget bidrar til å dempe den samlede økningen i skatter og avgifter som andel av fastlandsøkonomien i denne perioden. Indirekte skatter avtar i fremskrivingene med 0,5 prosentenheter målt som andel av fastlands-BNP fra 2022 til 2030. Fremskrivingene tar hensyn til avdempingen av inntekter fra engangsavgiften ved høyere elbilsalg, men det er ikke tatt hensyn til lavere inntekter fra merverdiavgiften, veibruksavgiften og omregistreringsavgiften, som også påvirkes av elbilsalget. Dette trekker i retning av at utviklingen i indirekte skatter relativt til verdiskapingen i fastlandsøkonomien kan bli noe svakere enn det som fremgår av fremskrivingene.

4.7.2 Nærmere om KVARTS-fremskrivinger av skatter og avgifter frem til 2030

Koblinger mellom demografi og verdiskaping

Skatte- og avgiftsgrunnlagene vil på ulike måter avhenge av utviklingen i samlet verdiskaping i fastlandsøkonomien. Tabell 4.3 og figur 4.26–4.29 oppsummerer hvordan utviklingen i fastlands-BNP i KVARTS-fremskrivingene påvirkes av utviklingen i demografi, arbeidsmarkedstilknytning og produktivitet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

Koblinger mellom verdiskaping og skattegrunnlag

Skattegrunnlaget for arbeidsgiveravgiften (trygdeavgifter betalt av arbeidsgiver) er lønnsinntektene i privat sektor og i offentlig forvaltning. Lønnsinntektene og arbeidsgiveravgiften avtar markert målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2021 og 2022, se figur 4.30. Økt elektrisitetspris bidrar til økte overskudd i elforsyning samtidig som økte verdensmarkedspriser trekker opp inntjeningen i kraftkrevende industri. Relativt høy sysselsettingsvekst sammenlignet med produksjonsveksten i privat tjenesteyting trekker i motsatt retning. I fremskrivingene er det lagt til grunn en reversering av den ekstraordinære økningen i elektrisitetspriser. Dette bidrar isolert sett til å trekke opp lønnskostnadsandelen frem mot 2030, mens en normalisering av sysselsettingsøkningen i privat tjenesteyting trekker i motsatt retning.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

Lønnsinntekter utgjør også en betydelig del av skattegrunnlaget for direkte skatter og trygdeavgifter fra husholdningene (personskatter). Samtidig bidrar økt antall pensjonister og økte alderspensjonsinntekter for husholdningene til å trekke i retning av at husholdningenes inntekt før skatt vil øke med mer enn fastlands-BNP. Samtidig er gjennomsnittlig skattesats for alderspensjoner lavere enn for lønnsinntekter, og dette vil isolert sett bidra å trekke ned gjennomsnittlig skatteprosent for husholdningene. Ekstraordinært høye utbytteutbetalinger i 2021 som følge av økt utbytteskatt i 2022 bidrar til den midlertidige økningen i påløpte direkte skatter for husholdningene fra 2020 til 2021, se figur 4.31. Brutto skattegrunnlaget (lønn, næringsinntekter og skattepliktige stønader) for trygdeavgifter og trinnskatt er relativt stabilt målt som andel av fastlands-BNP, mens netto skattegrunnlaget hvor netto formuesinntekter kommer i tillegg til brutto skattegrunnlaget avtar gjennom 2022 og 2023 i tråd med antakelsen om innstrammingen i pengepolitikken disse to årene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

For direkte skatter på foretak er skattegrunnlaget næringsinntekter, målt som netto driftsresultat for fastlandsforetakene i KVARTS-fremskrivingene. Relativt til verdiskapingen i fastlandsøkonomien vil utviklingen i skattegrunnlaget og skatteinntektene avhenge av utviklingen i den funksjonelle inntektsfordelingen, som viser hvordan overskuddet i produksjonen fordeles på produksjonsfaktorene arbeidskraft og kapital. For fastlandsforetakene utenom kraftforsyning anslås næringsinntektene og foretaksskattene å øke noe som andel av fastlands-BNP frem mot 2030, se figur 4.32.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

Skattegrunnlaget for avgifter består av etterspørselsaktiviteter som privat forbruk, investeringer og produktinnsats. Privat forbruk, utenom konsum i utlandet og beregnet konsum av boligtjenester, utgjør størstedelen av avgiftsgrunnlaget og anslås å ligge om lag på samme nivå målt som andel av BNP for Fastlands-Norge i 2022 som i 2014, se figur 4.33. Videre frem mot 2030 anslås veksten i privat forbruk å bli på linje med veksten i fastlandsøkonomien. Økte netto formuesutgifter, det vil si renteutgifter fratrukket renteinntekter og aksjeutbytte, trekker isolert sett ned husholdningenes inntekter og forbruk som andel av samlet verdiskaping. Det må ses i sammenheng med det økte rentenivået fremover. Relativt høy vekst i alderspensjoner og en normalisering av husholdningenes sparing etter den kraftige økningen i 2020 trekker i motsatt retning.

Avgiftsgrunnlagene påvirkes også av sammensetningsendringer i forbruket. Gunstig avgiftsbehandling bidrar i fremskrivingene til at elbiler frem mot 2030 antas å utgjøre en stadig større andel av nybilkjøpene. Det bidrar, i tråd med utviklingen de siste 4–5 årene, til å trekke ned avgiftsgrunnlaget for engangsavgiften ved nybilkjøp.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Finansdepartementet og utvalget.

4.7.3 Oppsummering

De oppdaterte fremskrivingene indikerer at samlede skatte- og avgiftsinntekter utenom petroleumsinntekter vil øke med 0,2 prosentenheter som andel av fastlands-BNP fra 2022 til 2030. Fremskrivingene tar hensyn til sammensetningsendringer som følge av gunstig behandling av avgifter på elbiler. Videre bygger beregningene på at foretaksskattene vokser om lag i takt med næringsinntektene.

Utgiftsandelen anslås å holde seg relativt stabil etter reverseringen av de ekstraordinære utgiftsøkningene i årene 2020–2022. Fremskrivingene tilsier dermed at skatte- og avgiftssystemet anno 2022 i hovedsak vil dekke statens behov for skatteinntekter frem mot 2030, gitt dagens innretninger av offentlige velferdsordninger.

Inndekningsbehovet vil ifølge Perspektivmeldingen 2021 øke markert etter 2030, etter hvert som veksten i offentlige utgifter tiltar sammenlignet med veksten i fastlands-BNP og skatte- og avgiftsgrunnlaget. Det er særlig økende andel av personer over 80 år og tilhørende utsikter til økt ressursbehov som trekker opp veksten i offentlige utgifter. Samtidig vil finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland avta som andel av utgiftene fra midten av 2030-tallet.

Referanser

Aasestad, K. & Kvile, J. (2021). Overnattinger formidlet via delingsplattformer. SSB Rapporter 2021/34.

Alstadsæter, A., Johannesen, N. & Zucman, G. (2019): Tax Evasion and Inequality. American Economic Review, 109(6), 2073-2103.

Aaberge, R. Langørgen, A. & Lindgren, P.Y. (2021). Offentlige tjenester reduserer ulikhet og fattigdom. SSB analyse 2021/13.

Aaberge, R., Mogstad, M. Vestad, O.L. & Vestre, A. (2021). Økonomisk ulikhet i Norge i det 21. århundre. SSB rapporter 2021/33.

Aaberge, R., Modalsli, J.H. & Vestad, O.L. (2020). Ulikheten – betydelig større enn statistikken viser. SSB analyse 2020/13.

Aaberge, R. mfl. (2018). Local governments, in-kind transfers, and economic inequality. Journal of Public Economics.

Barth, E. & Moene, K.O. (2010). Små lønnsforskjeller og store velferdsstater. Søkelyst på arbeidslivet, 27(1/2): 77-86.

Bergbauger, S., Giovannini, A. og Hernborg, N. (2022). Economic Inequality and Public Trust in the European Central Bank. ECB Economic Bulletin. Issue 3/2022.

Boix. C. (2011) Redistribution policies in a globalized world. Making Globalization Socially Sustainable.

Crivelli E., De Mooij, R., de Vrijer E., Hebous S. & Klemm, A. (2021) Taxing Multinationals in Europe. IMF No. 21/12.

Europakommisjonen (2022). VAT in the Digital Age.

Finansdepartementet. (2020). Meld. St. 14 (2020–2021)Perspektivmeldingen 2021. Oslo: Finansdepartementet.

Fjærli, E. & Aaberge, R. (2000). Tax Reforms, Dividend Policy and Trends in Income Inequality, Dp no. 284, Statistisk sentralbyrå.

Fløtten T., Kvist, J., Mósesdóttir, L. & Pedersen, L. (2014). Velferdsstatens utfordringer. Ulikhet, arbeidsintegrering, tjenesteproduksjon og likestilling. Nordmod 2030. Delrapport 10.

FN. (2011). United Nations Economic Comission for Europe. Canberra Group Handbook on Household Income Statistics. Second edition 2011. FN, Geneve.

Hansen, N-J., Lin, A. & Mano, R. (2020). Should Inequality Factor into Central Banks’ Decisions? IMF Working Paper No. 2020/196.

Lian, B. mfl. (2019). Er skattesystemet mer omfordelende nå? SSB rapporter 2019/30.

Gould, E. og Hizjen, A. (2016) Growing Apart, Losing Trust? The Impact of Inequality on Social Capital. IMF Working Paper. WP/16/176.

IMF. (2019). World Economic Outlook, april 2019.

NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget . Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2003: 9 Skatteutvalget – Forslag til endringer i skattesystemet . Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Tiltak for økt sysselsetting. Oslo: Finansdepartementet.

OECD. (2003). E-commerce Guidelines.

OECD. (2015). Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1: 2015 Final Report.

OECD. (2015). In it Together. Why Less Inequality Benefits All. Paris: OECD Publishing.

OECD. (2017). International VAT/GST Guidelines, 2017.

OECD. (2018). An Empirical investigation into the drivers of income redistribution across OECD. Paris: OECD Publishing.

OECD. (2019). The role of digital platforms in the collection of VAT/GST on online sales.

OECD. (2021a). The Impact of the Growth of the Sharing and Gig Economy on VAT/GST Policy and Administration.

OECD. (2021b). Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy.

Peña, J.C. & Saalfeld, T. (2022). Inequality, Macroeconomic Performance and Political Polarization: A Panel Analysis of 20 Advanced Democracies. Review of Social Economy.

Shleifer, A. (1998). State versus Private Ownership, Journal of Economic Perspectives – Volume 12, Number 4 – Fall 1998.

Thoresen, T.O. (2004). Reduced Tax Progressivity in Norway in the Ninties: The Effect from Tax Changes. Tax and Public Finance, Vol. 11, no. 4.

Thoresen, T. O., Bø, E. E., Fjærli, E., & Halvorsen, E. (2012). Fordelingseffekter av skattereformen i 2006. Tidsskrift for samfunnsforskning, 53(3), 268-294.

Zimmer, F. (2021): Lærebok i skatterett. Universitetsforlaget.

Østhus, S. & Nielsen, R.A. (2020). Barn som lever i fattigdom. Geografisk variasjon og grad av risiko. Fafo-notat 2020:05.