5 Mål, prinsipper og hensyn i skattepolitikken

5.1 Innledning

Utvalget er bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av skattesystemet. For å kunne drøfte skattesystemets nærmere utforming, er det nødvendig å ta stilling til hvilke mål, prinsipper og hensyn som gjennomgående bør ligge til grunn i skattepolitikken. I dette kapittelet drøfter utvalget disse spørsmålene.

I punkt 5.2 redegjøres det for hva som etter utvalgets vurdering bør være hovedmålene for skattepolitikken. I punkt 5.3 vurderer utvalget hvilke prinsipper og hensyn som bør være førende ved utforming av skattereglene. I punkt 5.4 drøfter utvalget bruk av skatter som virkemidler på andre politikkområder, herunder i nærings-, distrikts-, klima- og konjunkturpolitikken.

5.2 Hovedmål

Utvalget mener at mange og ulike mål for skattesystemet er uheldig, blant annet fordi det leder til et komplisert og uoversiktlig regelverk og høye administrative kostnader.

Utvalget mener derfor at skattepolitikken bør utformes på bakgrunn av noen få, nærmere angitte hovedmål. Etter utvalgets syn vil en slik tilnærming legge til rette for et prinsipielt begrunnet skattesystem. Det vil lede til at regelverket kan utformes så enkelt og oversiktlig som mulig, og dermed bidra til å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet lave. Tilnærmingen innebærer at det bør kreves særskilt gode grunner for å innføre skattetiltak som skal oppnå andre mål enn hovedmålene. At man enes om noen få hovedmål, utelukker imidlertid ikke at også andre hensyn kan tillegges betydning ved den nærmere utformingen av skattereglene.

Etter utvalgets syn bør hovedmålene for skattepolitikken være å:

• finansiere offentlige utgifter,

• omfordele inntekt og formue og

• korrigere markedssvikt.

Utvalget viser til at hvert av disse målene kan stå på egne ben, ved at de enkeltvis kan begrunne å ha skatter for å nå det aktuelle målet, selv om man ikke oppnår noe annet.

Etter utvalgets syn er skattesystemet et velegnet virkemiddel for å nå disse tre hovedmålene.

5.3 Prinsipper og hensyn

5.3.1 Innledning

Når det er besluttet å skrive ut skatter, er det neste spørsmålet hvilke prinsipper og hensyn som bør ligge til grunn ved fordelingen av skattebyrden og utformingen av reglene om dette.

Etter utvalgets syn kan skatter som skal korrigere markedssvikt, skilles ut i en egen kategori. Slike skatter tar som regel sikte på å endre individers og bedrifters atferd, og skattene må derfor påvirke den man ønsker å endre atferden til. Prinsippene for og hensynene bak denne kategorien skatter omtales nærmere i punkt 5.3.2.

I det norske skattesystemet for øvrig kan prinsippene for fordeling av skattebyrden samles under stikkordene effektivitet og fordeling. Forenklet innebærer hensynet til effektivitet at skattene bør være minst mulig vridende, slik at skattesystemet i minst mulig grad påvirker skattyternes økonomiske atferd. Fordelingsbegrepet henger nært sammen med skatteevneprinsippet, som innebærer at skattebyrden bør fordeles ut fra skattyternes evne til å bære den. De ulike sidene ved effektivitet og fordeling omtales nærmere i punkt 5.3.3 og 5.3.4. Forholdet mellom effektivitet og fordeling drøftes i punkt 5.3.5.

Andre relevante hensyn ved utforming av skattesystemet, er hensynet til at regelverket bør være enkelt, digitaliseringsvennlig og robust, og at hensyn til rettssikkerhet og forutsigbarhet bør ivaretas. Disse hensynene er nærmere omtalt i punkt 5.3.6.

5.3.2 Prising av eksterne kostnader

Atferd som fører til at andre påføres kostnader, for eksempel forurensning, bør belastes med avgifter som bidrar til at den som utøver aktiviteten, internaliserer de eksterne kostnadene. Prising av eksterne kostnader er også i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Slike avgifter bedrer den samlede ressursutnyttelsen i økonomien og bør benyttes for å oppnå riktig prising av skadelige aktiviteter. På noen områder kan omsettelige kvoter/utslippstillatelser redusere miljøskadelige utslipp på en effektiv måte, jf. nærmere omtale av miljø- og klimabegrunnede avgifter i kapittel 14. Foruten negative virkninger på miljø, kan slike avgifter blant annet begrunnes med at transport på vei fører til veislitasje, at støy og ulykker innebærer kostnader for andre enn den som kjører, eller at forbruk av helseskadelige produkter påfører samfunnet kostnader for helsetjenester mv., som kommer i tillegg til de direkte ulempene ved helseskader for den enkelte konsument.

De eksterne virkningene kan også være positive, for eksempel ved forskning og utvikling. Det kan i utgangspunktet tale for skattesubsidier for å fremme ønsket atferd. Det vil imidlertid ofte være særlig stor usikkerhet om størrelsen på positive eksterne virkninger, og derfor krevende å sette et riktig nivå på støtten. Mens prising av eksterne kostnader har den fordelen at det gir proveny til statskassen som kan brukes til å redusere vridende skatter, vil støtte til positive eksterne virkninger på sin side krever økning i vridende skatter, gitt at skattenivået skal holdes konstant. Dersom aktiviteter med positive eksterne virkninger skal subsidieres, vil det ofte være mer målrettet å innrette støtteordninger som tilskudd over statsbudsjettets utgiftsside enn gjennom skattesystemet, se punkt 5.4 for nærmere omtale.

5.3.3 Effektivitet

Hensynet til effektivitet bygger på en erkjennelse av at skatteregler påvirker skattyternes økonomiske atferd på måter som kan lede til samfunnsøkonomisk tap. I grunnleggende samfunnsøkonomisk teori tar en gjerne utgangspunkt i at husholdningene tilpasser seg for å oppnå høyest mulig velferd gjennom valg av ulike konsumgoder, nivå på sparing og avveining mellom arbeid og fritid. Videre tar en utgangspunkt i at bedriftene maksimerer avkastningen på kapitalen gjennom valg av produsert mengde, prising og innsatsfaktorer, og at investorer investerer der avkastningen er høyest. Skatter som påvirker disse valgene, vil føre til at den samlede effektiviteten blir lavere enn den ellers ville vært.

For å ivareta hensynet til effektivitet, må skattesystemet bygge på nøytralitet. Et nøytralt skattesystem innebærer at beskatningen ikke påvirker valgene til husholdninger og bedrifter, og vil dermed ikke gi insitament til skattemotivert atferd. Nøytralitet oppnås ved at ulike former for inntekt og formue beskattes mest mulig likt, uansett sammensetning, finansieringsform, organisasjonsform, virksomhetstype, selskapsstruktur mv. Innenfor merverdiavgiftssystemet innebærer hensynet til nøytralitet at merverdiavgiften ikke bør påvirke aktørenes valg mellom ulike varer, tjenester og innsatsfaktorer.

Etter utvalgets syn leder hensynet til nøytralitet til at skattereglene blant annet bør utformes ut fra hensynene til samordning, kontinuitet og symmetri.

Med samordning siktes det til at skattesystemet bør gi mulighet til å utjevne resultater mellom inntektskilder og over tid og til å utjevne inntekter mellom selskaper i samme skattekonsern.

Med kontinuitet siktes det til at skatteposisjoner, som ervervstidspunkt, inngangsverdi og avskrivningsgrunnlag, videreføres uendret. Regler om kontinuitet er blant annet sentrale for å bidra til at forretningsmessig gunstig omorganisering kan skje uten negative skattekonsekvenser og uten å gi innlåsningseffekter.

Med symmetri siktes det først og fremst til at inntekter og tilknyttede kostnader bør behandles skattemessig likt. Dette innebærer at kostnader så langt som mulig bør komme til fradrag med samme skattesats og etter samme tidfestingsregler som inntekter. Prinsippet om symmetri innebærer også at tap ved realisasjon bør komme til fradrag i samme utstrekning og etter samme tidfestingsregler som for korresponderende realisasjonsgevinster. Hvor skattyteren har underskudd (dvs. at kostnader overstiger inntekter), tilsier symmetrihensyn at skatteverdien av underskuddet er like stor som skatteverdien av et tilsvarende overskudd.

Utvalget peker på at det finnes innvendinger mot å legge avgjørende vekt på de ovennevnte hensynene, blant annet fordi det i noen tilfeller kan gi insentiver til uheldige skattetilpasninger. Hensynene til samordning, kontinuitet og symmetri må derfor veies mot andre relevante hensyn.

Ønsket om et effektivt skattesystem har også betydning for hvilke skatter som bør velges, og i hvilken rekkefølge. Lave samfunnsøkonomiske kostnader ved skattesystemet kan oppnås ved først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk, som prising av eksterne kostnader, deretter benytte nøytrale skatter, som grunnrenteskatter, og til slutt i nødvendig utstrekning bruke vridende skatter. Blant disse bør mindre vridende skatter brukes før mer vridende skatter.

Nøytralitet, og dermed også effektivitet, taler også for å ha lave skattesatser på skatter som er vridende. Det skyldes at effektivitetstapet ved å øke skattesatsene, øker mer jo høyere skattesatsen er i utgangspunktet. Med andre ord øker effektivitetstapet mer enn proporsjonalt med skattesatsen. Brede skattegrunnlag gir økonomisk handlingsrom til å ha lave skattesatser, og fremmer dessuten nøytralitet og likhet mellom skattyterne. Brede skattegrunnlag innebærer å ta i bruk flere egnede grunnlag, og at grunnlaget for de enkelte skattartene fanger opp faktiske inntekter, formuer og forbruk.

Beregningsgrunnlagene bør videre være mest mulig prinsipielt utformet ut fra skattens egen logikk, med færrest mulig unntak og særregler. Skatteunntak kan øke vridningene i skattesystemet direkte, ved at favoriseringen påvirker skattyterens atferd ved for eksempel valg av investeringer. Vridningseffekten skjer også indirekte, ved at unntaket reduserer skatteinntektene og gjør det nødvendig å øke skattesatsene for å opprettholde provenyet. Færrest mulig unntak og særregler vil også tilrettelegge for et enkelt og digitaliseringsvennlig regelverk, se nærmere omtale av dette i punkt 5.3.6 under.

Avgifter på vare- og tjenesteinnsats i produksjonen vil normalt føre til mindre effektiv utnyttelse av produksjonsressursene. Blant annet kan slike avgifter bidra til at virksomhetene finner egenproduksjon av innsatsfaktorer mer lønnsomt enn å anskaffe dem fra leverandører som produserer innsatsfaktorene mer effektivt. Det tilsier at fiskaleavgifter i produksjonskjeden bør unngås. Det samme gjelder transaksjonsavgifter som kan motvirke gjensidig fordelaktige overdragelser av kapital og forbruksgoder.

5.3.4 Fordeling

Skattesystemet er et sentralt verktøy for omfordeling. Skattesystemet påvirker fordelingen av inntekt gjennom tre kanaler. For det første er skatter og avgifter en forutsetning for å kunne tilby overføringer og universelle, offentlige tjenester, som virker utjevnende. For det andre skjer det en direkte omfordeling gjennom skatter, fordi beskatningen av personinntekt er progressivt utformet. For det tredje påvirker skatter insentivene til økonomisk aktivitet, herunder arbeid, sparing og investeringer.

Skatteevneprinsippet innebærer at skatt bør fordeles etter skattyternes evne til å bære den. Prinsippet er begrunnet i rettferdighetshensyn, og formålet er også å redusere inntektsforskjellene etter skatt. Prinsippet gir ikke en presis veiledning for utforming av skatteregler, men utgangspunktet er at enhver økonomisk fordel må anses å gi skatteevne, som inntekt eller som formue. Videre er det klart at inntekt som gir skatteevne må forstås som nettoinntekt (bruttoinntekt med fradrag for kostnader som har tilknytning til bruttoinntekten), se for eksempel Høyesteretts omtale av skatteevne i HR-2018-580, Salmar, avsnitt 30. Den delen av bruttoinntekten som forbrukes for å oppnå bruttoinntekten, gir ikke skatteevne.

I praksis knytter skatteevnevurderingene seg gjerne til skattyternes faktiske inntekt (og formue). For arbeidstakere kunne en imidlertid i prinsippet tenke seg at skatteevnen ble målt ut fra personens potensielle inntekt gitt medfødte evner, sosial bakgrunn, utdanning osv., snarere enn den faktiske arbeidsinntekten. For eksempel kan to personer ha samme opptjente arbeidsinntekt, men den ene ha jobbet lite til høy lønn og den andre jobbet mye til lav lønn. Det lar seg hevde at den første har større skatteevne enn den andre. Skatt på potensiell inntekt, snarere enn opptjent inntekt, er drøftet i bl.a. Plug m.fl. (1999) og Faulk m.fl. (2006). Slik skatt vil kunne ha flere tiltalende egenskaper, både for fordeling og effektivitet, men vil på den andre siden ha noen vesentlige utfordringer knyttet til den konkrete definisjonen og målingen av potensiell inntekt. Det er også tvilsomt om det vil være mulig å få forståelse hos skattyterne for et slikt inntektsbegrep. Utvalget kjenner ikke til at skatteregler noe sted har vært basert på en slik forståelse av skatteevneprinsippet og vil ikke forfølge denne tanken videre.

Teoretisk kan det være vel så nærliggende å vurdere fordelingsspørsmål på grunnlag av nytte istedenfor inntekt og formue, se for eksempel Rosen (1978). Det er imidlertid mer hensiktsmessig å ta utgangspunkt i inntekt og formue i praktiske fordelingsanalyser, ettersom de fleste former for inntekt og formue i langt større grad enn individers nytte er observerbare størrelser.

Hensynet til rettferdighet innebærer først og fremst et ideal om likhet mellom skattyterne. Dette kan igjen deles i vertikal og horisontal likhet.

Vertikal likhet innebærer at skattytere som har tilgang til mer økonomiske ressurser (høy inntekt og formue), bør bidra med en større andel av ressursene til fellesskapet gjennom skattesystemet enn skattytere som har tilgang til mindre økonomiske ressurser (lav inntekt og formue). I tillegg til rettferdighetshensyn kan vertikal likhet begrunnes utilitaristisk. Det vil si at den samlede velferden kan maksimeres, dersom en gjør den vanlige antakelsen om at den marginale nytteøkningen ved økt inntekt er avtakende med inntekten. Det innebærer at overføring fra en med høy inntekt til en med lav inntekt isolert sett øker samlet nytte, fordi nyttereduksjonen for den førstnevnte er mindre enn økningen i nytte for den sistnevnte. Hensynet til vertikal likhet taler for progressiv beskatning.

Horisontal likhet kan defineres som at de som er i samme stilling, skal behandles likt (Musgrave 1959). I skattepolitikken kan hensynet forstås som at individer som er i samme økonomiske situasjon, bør betale like mye skatt, uansett om inntekten eller formuen er sammensatt eller opptjent på ulik måte. Mens hensynet til vertikal likhet innebærer at skattesystemet skal utjevne forskjeller, betyr hensynet til horisontal likhet at skattesystemet ikke skal skape forskjeller. Horisontal likhet er en viktig side ved rettferdig skattlegging, og det bør derfor stilles opp som et selvstendig hensyn ved utarbeidelse av skatteregler.

Etter utvalgets syn bør hensynet til horisontal likhet ha betydning ved utformingen av alle typer skatter. Utvalget peker på at horisontal likhet ofte trekker i samme retning som hensynet til nøytralitet. For eksempel taler både hensynet til horisontal likhet og til nøytralitet for at skattytere med samme inntekt skal skattlegges likt, uansett inntektens form.

Utvalget mener videre at hensynet til vertikal likhet er mest relevant for personskatter. Etter utvalgets syn er vertikal likhet mellom personer verdt å etterstrebe, fordi det kan gi økt tillit i samfunnet og sosial stabilitet. Videre kan likhet mellom personer i seg selv gi økt sosial velferd. Vertikal likhet mellom selskap har neppe slike positive virkninger som likhet mellom personer. Det er derfor ikke grunn til å omfordele inntekt og formue mellom selskap slik som for personer. Dette betyr imidlertid ikke at fordelingshensyn må være fraværende i analyser av selskapsbeskatning. Skatter for selskap kan bidra til å gi økt vertikal likhet mellom personer, fordi slike skatter har betydning for aksjonærenes inntekt og formue etter skatt. Skatter på selskapsoverskudd vil i og for seg også jevne ut forskjeller i inntekt etter skatt mellom selskaper, men dette er altså ikke noe mål i seg selv.

5.3.5 Forholdet mellom effektivitet og fordeling

I klassisk økonomi anses gjerne effektivitet og fordeling som motstridende hensyn som må veies opp mot hverandre, og det legges ofte til grunn at det ene hensynet først og fremst oppnås på bekostning av det andre, se for eksempel Browning og Johnsen (1984) og Rosen (1978). Et ekstremt eksempel på at hensynene til effektivitet og fordeling trekker i ulik retning, er en koppskatt, det vil si en skatt hvor alle skattytere betaler samme beløp i skatt. Etter standard skatteøkonomisk teori anses gjerne en slik skatt som den mest effektive formen for beskatning, ettersom den i liten grad vil påvirke valgene til skattyterne. Koppskatt avvises gjerne på grunn av fordelingsegenskapene, siden de med lave inntekter vil betale en høyere andel av inntekten i skatt enn de med høye inntekter. De progressive skattesatsene i personbeskatningen er først og fremst begrunnet i fordelingshensyn. De progressive skattesatsene er derimot som utgangspunkt uheldig ut fra effektivitetshensyn.

Selv om det ofte er konflikt mellom hensynene til effektivitet og fordeling, må det fremheves at hensynene også kan trekke i samme retning. For eksempel vil favorisering av visse former for næringsvirksomhet både kunne svekke effektiviteten i skattesystemet og øke inntektene til aksjonærer i den øverste delen av inntektsfordelingen. Videre vil grunnrenteskatter på naturressurser øke effektiviteten i skattesystemet og samtidig kunne redusere inntekt etter skatt for aksjonærer, som typisk befinner seg i høyinntektsgrupper, og dermed redusere den vertikale ulikheten.

Det er vanlig å anta at ressursene gir mer velferd for de som har lite enn de som har mye. Dette omtales gjerne som at marginalnytten er avtakende. Også dette kan innebære at det ikke er motstrid mellom effektivitet og fordeling. Avtakende marginalnytte kan innebære at en likere fordeling av ressursene, vil gi en høyere samlet velferd i samfunnet. Når en måler utfall i velferd eller nytte, snarere enn konsum eller produksjonsverdi, kan en hevde at et tiltak for omfordeling kan gi en mer effektiv utnyttelse av ressursene selv om det samlede konsumet eller produksjonen blir lavere. Fordelingshensyn og effektivitetshensyn trekker da i samme retning.

En kan også argumentere for at ulikhet i seg selv kan redusere produktiviteten i økonomien, og at en omfordelende politikk derfor kan være effektivitetsfremmende.1 For eksempel kan økt ulikhet redusere tilliten i samfunnet og gi opphav til politisk ustabilitet, noe som igjen kan ha negative virkninger for både næringsvirksomhet og husholdninger. Dette innebærer i så fall at effektivitetsvirkninger og fordelingsvirkninger er gjensidig avhengige av hverandre, og at fordelingsvirkningene og effektivitetsvirkningene av ulike tiltak ikke alltid kan vurderes adskilt. Sammenhengen mellom verdiskaping og ulikhet er imidlertid vanskelig å klarlegge, og det vil være stor usikkerhet om hvor sterk sammenhengen er. Etter utvalgets syn vil det etter dette ofte være analytisk nyttig å skille mellom effektivitet og fordeling. Utvalget mener likevel at det er viktig å ha et bevisst forhold til det nære samvirket mellom hensynene, og at begge hensyn bør ha en fremtredende rolle i utformingen av skattesystemet.

I mandatet bes utvalget beskrive hvordan skattesystemet bidrar til omfordeling av økonomiske ressurser og vurdere hvordan gitte fordelingsmål mest effektivt kan oppnås. Mandatet sier videre at fordelingsvirkninger av utvalgets forslag må vurderes. Samtidig er utvalget bedt om å komme med forslag til endringer innenfor ulike deler av skattesystemet. Å fremme forslag vil i større eller mindre grad innebære avveininger mellom fordelingshensyn og andre hensyn. Slike avveininger vil imidlertid til syvende og sist være politiske, og et ekspertutvalg har ikke noe fortrinn i å foreta slike vurderinger. Et ekspertutvalg har imidlertid et fortrinn i å vurdere virkningene ulike forslag har for fordeling, effektivitet, juridiske og administrative forhold mv. Utvalget vil derfor tilstrebe å redegjøre for virkningene av ulike forslag på en slik måte at grunnlaget for de politiske vurderingene blir best mulig.

5.3.6 Andre hensyn

Enkelt regelverk

Utvalget mener at skattesystemet ideelt sett bør reguleres av et enkelt regelverk.

Enkle regler reduserer ressursbruken for både skattesubjektene og myndighetene. Det vil dermed bidra til å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet lave. Et enkelt regelverk kan dessuten føre til høyere etterlevelse blant skattyterne. Det skyldes at enkelhet bidrar til å gjøre reglene lettere å forstå, og at enkelhet motvirker at det oppstår uklarheter i regelverket som kan utnyttes.

Et enkelt regelverk på skatterettens område har vist seg å være vanskelig å oppnå. Grunnleggende skyldes det at skattereglene, særlig inntektsskattereglene, skal gjelde på svært ulike områder og på ulike faktiske forhold og være tilpasset deretter. Slike regler blir nødvendigvis kompliserte.

Sjablongregler er et virkemiddel som brukes for å oppnå enkelhet. Bruk av sjablonger har imidlertid både gunstige og uheldige sider. På den ene siden blir rettsanvendelsen innenfor sjablongen både enklere og mer forutsigbar. På den andre siden kan sjablongen skape uheldig ulikhet, for eksempel mellom tilfeller innenfor og rett utenfor anvendelsesområdet og som følge av at sjablongen ikke treffer den enkelte skattyters faktiske inntekter eller utgifter.

Utvalget mener at hensynet til enkelhet bør vurderes løpende ved utformingen av all skattelovgivning. Hensynet til enkelhet må ofte avveies mot andre hensyn, herunder hensynene til likhet og effektivitet.

Digitaliseringsvennlig regelverk

Etter utvalgets syn er det videre viktig at skatteregelverket legger til rette for digitalisering av de prosessene og tjenestene som følger av regelverket, ved å bygge opp under og ta hensyn til den teknologiske utviklingen. Utvalget mener at god bruk av digitale verktøy kan bidra til mer effektiv ressursbruk, en forvaltning til mer gunst for brukerne samt til likebehandling og rettssikkerhet.

Utvalget peker på at mange bestemmelser krever skjønnsmessige vurderinger og manuell behandling. For å redusere rapporteringsbyrdene mv. bør det fortløpende vurderes om slike bestemmelser, herunder særordninger og unntak, fortsatt har sin berettigelse, og om de eventuelt kan endres slik at reglene blir mer digitaliseringsvennlige. I denne vurderingen må det samtidig tas hensyn til at digitaliseringsvennlige regler i enkelte tilfeller kan bli firkantede og dermed ikke alltid fremstå som rimelige.

Robust regelverk

Utvalget mener videre at regelverket bør utformes så robust som mulig. Med dette menes at det skal være mulig å håndheve reglene på en god måte, og dermed bidra til å motvirke at inntekt mv. unndras fra skattlegging. Videre siktes det til at regelverket bør utformes slik at det er vanskelig å omgå reglene.

Hensynet til håndhevelse er en av grunnene til at skatteplikt til Norge forutsetter en tilknytning her (bosted eller kilde). Håndhevelse ivaretas ellers av regler om opplysningsplikt, gransking, tilleggsskatt og straff.

Hensynet til at reglene ikke skal være lette å omgå, ivaretas først og fremst ved at regelverket er prinsipielt begrunnet og logisk bygd opp, med færrest mulig unntak og særregler. Dette sammenfaller langt på vei med hensynene til nøytralitet og horisontal likhet. Erfaring har imidlertid vist at man ikke unngår omgåelsesspørsmål selv ved prinsipielt utformede regler.

Rettssikkerhet og forutsigbarhet

Rettssikkerhet er et sammensatt begrep. En viktig side ved rettssikkerhet er at håndhevelsen av reglene bør være mest mulig forutsigbar. Utvalget mener at forutsigbarhet er et viktig hensyn ved utformingen av skattesystemet, men peker samtidig på at hensynet reiser noen dilemmaer. Eksempelvis kan firkantede regler med klart anvendelsesområde gi stor forutsigbarhet for skattyterne. Slike regler kan likevel gi tilfeldige utslag, ved at nokså like tilfeller kan bli bedømt ulikt. Videre kan detaljerte regler gi sikre svar, men være vanskelig å finne frem i. Generelt utformede regler kan være enkle å forstå, men krevende å anvende fordi grensen for anvendelsesområdet er uklar.

I tillegg til forutsigbarhet om hvordan de gjeldende reglene skal anvendes, er det en fordel med forutsigbarhet om hvordan reglene vil se ut fremover i tid. Usikkerhet om fremtidige skatteregler gir større risiko ved de økonomiske valgene husholdningene og bedriftene tar. Denne risikoen kan føre til beslutninger som er mindre gunstige for samfunnet, for eksempel at en lar være å gjennomføre lønnsomme investeringer. Dette taler for forutsigbare skatteregler fremover i tid. Videre vil endringer i skattesystemet føre til direkte kostnader i form av tilpasning av tekniske systemer, kostnader for læring og kostnader for å avklare nye problemstillinger som oppstår som følge av endringer. Dette taler for å ha stabile skatteregler som ikke endres for hyppig.

Å vektlegge stabilitet og forutsigbarhet kan på den ene siden motvirke press og forslag fra interessegrupper om å innføre særordninger. På den andre siden kan hensynet til stabilitet og forutsigbarhet stå i motstrid til å gjennomføre godt begrunnede endringer, for eksempel å avvikle særordninger eller gjøre nødvendige tilpasninger til utviklingstrekk i samfunnet.

Skauge-utvalget (NOU 2003: 9) gir en grundig drøftelse av hensynet til stabilitet og forutsigbarhet, se kapittel 6 i utredningen. Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet fremmes best ved at skattesystemet bygger på generelle og konsistente prinsipper og hensyn med færrest mulig unntak.

5.4 Skatt som virkemiddel på andre politikkområder

Innledning

Skattesystemet brukes i praksis aktivt for å oppnå andre mål enn de som utvalget i punkt 5.2 over har angitt som hovedmålene i skattepolitikken. Skattetiltakene for å oppnå mål på diverse politikkområder består typisk i særordninger i form av fritak, redusert sats, høye fradrag og fremskyndede fradrag eller utsatt skatteplikt (skattekreditter) for enkelte grupper av skattytere. Med slike tiltak risikerer en å bryte med flere av de prinsippene og hensynene som utvalget mener bør være førende for utformingen av skattesystemet. Blant annet er særordninger ikke i tråd med hensynet til nøytralitet, herunder hensynet til å ha brede skattegrunnlag. Ofte vil særordninger også bryte med skatteevneprinsippet, herunder hensynene til horisontal og vertikal likhet. Konsekvensene er at skatteinntektene reduseres og at aktørene innretter seg på en mindre produktiv måte for å oppnå skattefordeler. Staten må kompensere tap av skatteinntekter ved å heve skatte- og avgiftssatser. Det innebærer en kostnad for samfunnet, både direkte gjennom lavere produktivitet, og indirekte ved at andre skatter må økes.

Særordninger i skattesystemet for å oppnå mål på andre politikkområder gjør også skattesystemet mer komplisert og øker de administrative kostnadene for myndighetene og skattyterne. Særordninger vil dermed ofte gå på bekostning av hensynet til å ha et enkelt og digitaliseringsvennlig regelverk. Skattyterne er generelt gode pådrivere for forenkling av krav og regelverk for å lette egne byrder med å etterleve skattereglene. Det kan stille seg annerledes med særordninger som er gunstig for dem selv, særlig dersom egen nytte av ordningen er større enn de administrative kostnadene. De administrative kostnadene ved særordninger er like fullt en kostnad for samfunnet.

Nedenfor drøfter utvalget bruk av skatter og avgifter som virkemidler innen nærings-, distrikts- og klimapolitikken, samt skattesystemets rolle i konjunktur- og krisepolitikken.

Skatt og næringspolitikk

Det er mange eksempler på at skatt brukes som næringspolitisk virkemiddel. For eksempel er rederier på nærmere vilkår fritatt for inntektsskatt gjennom rederiskatteordningen. Formålet er å unngå at rederier flytter utenlands. I avskrivningssystemet er det flere avskrivningssatser som er høyere enn verdifallet, noe som stimulerer til investeringer i driftsmidlene dette gjelder. For å hjelpe små oppstartsselskap, er det innført en egen opsjonskatteordning for de ansatte, og det gis et ekstra fradrag for investeringer i slike selskap. Skattefunn-ordningen skal stimulere til at næringslivet investerer mer i forskning og utvikling. Bønder og fiskere gis et eget fradrag. I merverdiavgiften er det lave satser og fritak (nullsats) som er næringspolitisk begrunnet.

Utvalget mener at en generelt bør være varsom med å gi støtte til enkeltnæringer, enten det gjøres gjennom særordninger i skattesystemet eller på andre måter. Den samlede verdiskapingen i økonomien kan svekkes dersom særregler vrir aktiviteten mot bestemte næringer. Dette underbygges av erfaringer fra inn- og utland. Videre vil støtte til enkeltnæringer ofte til syvende og sist komme personlige aksjonærer til gode, og kan bidra til skjevere fordeling av inntekt og formue. For øvrig skal nevnes at EØS-avtalens regler om statsstøtte setter begrensninger for Norges adgang til å gi støtte til enkeltnæringer, se nærmere om dette i punkt 3.5.2.

Det overordnede målet for næringspolitikken bør være å oppnå størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi. Næringspolitikken bør derfor i første rekke brukes for å motvirke markedssvikt som monopoldannelse, asymmetrisk informasjon og prising av positive og negative eksterne virkninger, der forholdene ligger til rette for at myndighetene er i stand til å korrigere markedssvikten. Dersom en alternativt ønsker å føre en mer aktiv næringspolitikk som går utover å korrigere markedssvikt, vil det som oftest være mest hensiktsmessig å benytte andre virkemidler enn skattesystemet, se nærmere omtale nedenfor under Skatt vs. direkte støtte.

Skatt og distriktspolitikk

Skatt brukes også som virkemiddel i distriktspolitikken. Den ordningen det brukes mest ressurser på, og som er størst målt ut fra provenyvirkning, er ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. I tillegg har skattytere i tiltakssonen i Troms og Finnmark lavere inntektsskatt og får et eget fradrag, og husholdningene er fritatt for el-avgift. Videre er omsetning av elektrisk kraft og alternative energikilder til husholdningsbruk i tiltakssonen i Troms og Finnmark og Nordland, fritatt for merverdiavgift.

Når skattesystemet brukes som distriktspolitisk virkemiddel, vil det typisk innebære brudd på prinsippet om effektivitet og komme på bekostning av hensynet til nøytralitet. Skatteordninger med distriktspolitisk begrunnelse kan videre stride mot hensynet til horisontal likhet, da de innebærer at noe eller noen i distriktene behandles mer fordelaktig enn ellers like tilfeller i sentrale strøk. Dernest kan distriktspolitiske skatteordninger stride mot hensynet til vertikal fordeling dersom tiltaket kommer høyinntektsgrupper i distriktene til gode.

For å nå målene i distriktspolitikken på en effektiv måte, vil det være et godt utgangspunkt å bruke virkemidler som er mest mulig direkte innrettet mot målet. Hvis en for eksempel ønsker bosetting, bør tiltaket gi fordeler for de som velger å bosette seg i distriktene. Hvis en for eksempel ønsker sysselsetting, bør tiltaket gi fordeler ved å sysselsette arbeidskraft i distriktene.

Et eksempel på et indirekte virkemiddel kan være å støtte investeringer i distriktene, for eksempel gjennom høye investeringsfradrag, for å oppnå sysselsetting i distriktene. Subsidiering av kapital vil kunne bidra til å oppnå målet om sysselsetting, men det vil samtidig kunne vri investeringene i retning av kapitalintensiv virksomhet, for eksempel datasentre eller høyautomatiserte lagre. Denne vridningen vil komme med en samfunnsøkonomisk kostnad i form av lavere kapitalproduktivitet og vil kunne ha uheldige fordelingsvirkninger, uten at det bidrar til å oppnå målet om økt sysselsetting. Direkte støtte til sysselsetting gjennom lønnstilskudd eller lavere skatt på arbeid, vil på sin side vri investeringer i retning av arbeidsintensiv virksomhet. Denne vridningen svekker også effektiviteten, men bidrar til å oppnå målet om økt sysselsetting.

Dersom en først har bestemt seg for å støtte noe eller noen av distriktspolitiske hensyn, må det vurderes fra sak til sak om det er mest hensiktsmessig å yte støtten som tilskudd eller via skattesystemet, se avveiningene under Skatt vs. direkte støtte nedenfor.

Skatt og klima- og miljøpolitikk

I klimapolitikken brukes skattesystemet både til å prise utslipp gjennom avgifter og kvoter og til å yte støtte som skal motivere til miljøvennlig adferd. Fritaket for merverdiavgift for elbiler er det fremste eksempelet på at skattesystemet brukes for å yte støtte. Andre eksempler er gunstige avskrivningsregler for vindkraft og elvarebiler.

Utvalget mener at det førende prinsippet i klimapolitikken bør være at forurenser betaler. Dette innebærer at klimapolitikken i første rekke bør rettes inn mot å prise kostnadene ved klimagassutslipp mest mulig enhetlig gjennom avgifter og omsettelige kvoter. De som slipper ut klimagasser, får i utgangspunktet hele gevinsten ved den forurensende aktiviteten uten å bære kostnaden av klimagassutslippene. Det fører dermed til mer forurensende aktivitet enn det samfunnet som helhet er tjent med. Prising av slike eksterne kostnader gjennom kvoter og avgifter vil korrigere denne markedssvikten, samtidig som det styrker de offentlige finansene. Dette vil være den mest effektive måten å nå klimamålene på.

OECD (2022) har pekt på at det materielle fotavtrykket fra norsk konsum oppstår delvis utenfor Norge. OECD anbefaler at det legges til rette for en overgang til en mer sirkulær økonomi i Norge, og at det skal tas hensyn til negativ miljøpåvirkning i andre land som følge av norsk konsum av varer. Utvalget ser at det er et problem at de eksterne kostnadene ved norsk vareforbruk i stor utstrekning oppstår i de store vareproduserende økonomiene i verden, som i mange tilfeller har svakere forutsetninger for å etablere en tilstrekkelig miljøpolitikk. Utvalget mener derfor det er nødvendig å vurdere såkalte nest best-løsninger, herunder avgifter eller reguleringer som ikke nødvendigvis retter seg direkte mot kilden til de eksterne kostnadene. Disse nest best-løsningene bør ha til hensikt å korrigere for eksternaliteter ved produksjon og internasjonal transport.

Klimapolitikken bør være teknologinøytral, det vil si at den ikke favoriserer enkelte teknologiske løsninger for å oppnå utslippskutt. Når kostnaden ved klimagassutslipp økes gjennom avgifter og kvoter, øker verdien av lavutslippsteknologi, og det blir mer lønnsomt å drive forskning og innovasjon for å utvikle slik teknologi. Denne formen for indirekte fremme av forskning og utvikling innebærer at aktørene selv vurderer hvilke teknologiske løsninger det er verdt å investere i.

Subsidier og tilskudd kan imidlertid begrunnes ut ifra effektivitetshensyn, dersom det er grunn til å tro at det fremmer atferd med positive eksterne virkninger, for eksempel forskning og utvikling som kommer flere til gode enn de som utfører den. Klimapolitikk i form av tilskuddsordninger og skattesubsidier vil imidlertid ofte innebære at myndighetene må velge ut hvilke løsninger som skal støttes. I tillegg vil tilskuddsordninger og skattesubsidier redusere handlingsrommet på statsbudsjettet og kreve finansiering fra vridende skatter. Dette taler for at bruken av skattesystemet i klimapolitikken i hovedsak bør rettes inn mot prising av klimagassutslipp snarere enn skattesubsidier til klimavennlige valg.

Skatt vs. direkte støtte

Når det er et ønskelig å støtte bestemte formål eller fremme en bestemt atferd gjennom subsidier, vil det ofte være mer hensiktsmessig å gi støtte direkte gjennom tilskudd, fremfor gjennom særordninger i skattesystemet. Dette vil særlig være tilfellet når reglene er skjønnsmessige og det kreves spesiell kompetanse for å vurdere vilkårene for støtte. Da vil fagdepartementet og -etaten, og ikke skattemyndighetene, ha best kompetanse til å vurdere om vilkårene er oppfylt. For eksempel har Finansdepartementet og Skatteetaten begrenset kompetanse til å vurdere tekniske krav knyttet til miljø el., nytten av forskningsprosjekter i ulike næringer, eller skattyterens helsetilstand. Støtteordninger vil derfor i mange tilfeller kunne forvaltes best av institusjonene som har fagansvaret for de aktuelle områdene. Det vil også bidra til at det konstitusjonelle ansvaret blir plassert hos statsråden med fagansvar for den sektoren ordningen retter seg mot. Fagstatsråden vil også være bedre i stand til å se ordningen i sammenheng med andre virkemidler for sektoren og hindre duplisering av administrative ressurser.

I en situasjon med begrenset handlingsrom i budsjettene kan det oppstå press for at satsinger på bestemte områder blir gjennomført ved å innføre eller utvide særordninger i skattesystemet, snarere enn ved tiltak på budsjettets utgiftsside. Ved å øke andre skatter, kan dette gjøres uten å endre det samlede skattenivået. Dersom støtten gis gjennom skattesystemet istedenfor som tilskudd, er det imidlertid en fare for at støtten blir mindre synlig. Støtten vil da ikke fremkomme direkte av noen av utgiftspostene på statsbudsjettet, men vil derimot påvirke en av postene for skatteinntekter. Mindre synlighet vil kunne føre til at støtten unntas årlige, budsjettmessige prioriteringer. Det vil redusere fleksibiliteten i budsjettpolitikken, gi staten dårligere evne til å håndtere uforutsette utgifter og øke usikkerheten for øvrige utgiftsposter på statsbudsjettet.

Villighet til, eller lav motstandsdyktighet mot, å innføre særordninger, kan føre til mer lobbyisme. Dette vil være uheldig hvis det gir mer makt til ressurssterke aktører som har større mulighet til politisk påvirkning enn aktører med lite ressurser.

Støtteordninger i form av økte fradrag i inntekt vil ikke treffe personer med lav inntekt eller selskap som er utenfor skatteposisjon, for eksempel på grunn av store fremførbare underskudd. Som regel vil ikke støtteordningens formål tilsi at støtten bare skal komme skattytere i skatteposisjon til gode. Et spesielt eksempel er et forslag om å fremme investeringer i lavutslippsfartøy ved å øke avskrivningene for slike fartøy. Dette tiltaket vil ikke treffe store deler av den antatte målgruppen, fordi den er fritatt for skatt gjennom rederiskatteordningen.

Direkte støtte over budsjettets utgiftsside vil også i mange tilfeller være mer målrettet enn særordninger i skattesystemet. For eksempel vil et generelt avgiftsfritak som er begrunnet med å støtte næringsdrivende i distriktene eller enkelte grupper av forbrukere, treffe bredere enn det formålet med tiltaket tilsier. Det innebærer at den offentlige støtten blir større enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Ved å målrette støtten over budsjettets utgiftsside, kan det være mulig å ivareta hensynene til en lavere kostnad enn et generelt avgiftsfritak.

Det ovenstående taler for å unngå særordninger i skattesystemet. Gitt at det er ønskelig å støtte en bestemt gruppe eller subsidiere en bestemt type atferd, vil det likevel i noen tilfeller kunne være hensiktsmessig å yte støtte gjennom skattesystemet, selv om det vil bryte med de generelle prinsippene og hensynene for god skattepolitikk. Forutsetningene bør i så fall være at det er klart administrativt besparende å bruke skattesystemet fremfor å opprette en tilskuddsordning, og at tiltaket er målrettet. Dette vil kunne være tilfellet dersom vilkårene for støtte er enkle og objektive. Et eksempel på at det kan være mer rasjonelt med en skatteordning enn en tilskuddsordning, er ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Gitt at målet er å øke bruken av arbeidskraft i visse geografiske områder, vil redusert sats i arbeidsgiveravgiften kunne være målrettet og antakelig ikke vesentlig mer administrativt krevende enn lønnstilskudd.

Skatt i konjunktur- og krisepolitikken

Skattesystemet kan påvirke konjunkturforløp både ved at det virker som en automatisk stabilisering av økonomien og gjennom aktive endringer i skattereglene.2 Erfaringene fra de økonomiske tiltakene iverksatt i forbindelse med koronapandemien i 2020 og 2021 gir en god anledning til å drøfte skattesystemets rolle i konjunkturpolitikken og under økonomiske kriser. Erfaringene tilsier at stor vilje til å bruke skattesystemet aktivt i en krise, innebærer en risiko for lite målrettede tiltak med potensielt uheldige virkninger. Utvalget har ikke foretatt en grundig evaluering av skattepolitikken som ble ført under pandemien, men gir nedenfor og i Boks 5.1 en oversikt over tiltakene og noen overordnede vurderinger ut ifra det vi vet så langt om virkningene.

Skatteinntektene vil øke med økte inntekter og forbruk i privat sektor. Ettersom inntekter og forbruk følger konjunkturutviklingen, vil skattesystemet trekke inn mer i skatt i en høykonjunktur enn i en lavkonjunktur. Skattesystemet avdemper dermed den økonomiske aktiviteten i større grad i høykonjunkturer enn i lavkonjunkturer. Dette skjer automatisk, ettersom effekten ikke krever endringer av regelverk eller satser. Den automatiske stabiliseringen virker på tilsvarende måte som regelstyrte ordninger på utgiftssiden av statsbudsjettet, som arbeidsledighetstrygd.

Graden av automatisk stabilisering gjennom skattesystemet vil først og fremst avhenge av skattenivået. Jo høyere skattenivået er, desto kraftigere blir den automatiske stabiliseringen. Dersom skattesystemet er innrettet med brede skattegrunnlag, vil skattebelastningen til bedrifter og husholdninger i større grad følge utviklingen i faktiske inntekter og forbruk. Brede skattegrunnlag vil dermed kunne styrke skattesystemets bidrag til automatisk stabilisering.3

I tillegg til den automatiske stabiliseringen fra skatte- og overføringssystemene, kan en i konjunkturpolitikken benytte såkalte diskresjonære tiltak, gjennom aktive tiltak på utgiftssiden av statsbudsjettet eller endringer i skattereglene.

Skatteendringer har blitt brukt aktivt for å jevne ut konjunktursvingninger i økonomien ved flere anledninger. På 1970-tallet frem til rundt årtusenskiftet var det flere eksempler på skjerpelser som var begrunnet med behovet for å dempe den økonomiske aktiviteten. De siste 20 årene er det vanskelig å finne slike eksempler. Et unntak fra dette kom i Støre-regjeringens forslag til statsbudsjett for 2023. Store utgiftsøkninger for strømstøtte til husholdninger og bedrifter, støtte til Ukraina og mottak av flyktninger, samt opprusting av forsvaret, har blitt foreslått dekket inn med ekstraordinært store skatteøkninger på i alt 45 mrd. kroner. 23,6 mrd. kroner av dette skulle etter forslaget komme fra et høyprisbidrag fra produksjon av vann- og vindkraft. Inndekning på skattesiden fremfor økt oljepengebruk har blitt begrunnet med finanspolitiske hensyn, se Meld. St. 1 (2022–2023). Forslaget om økt arbeidsgiveravgift i 2023 er gitt en særlig konjunkturpolitisk begrunnelse, med henvisning til at økt arbeidsgiveravgift kan dempe etterspørselen etter arbeidskraft i et presset arbeidsmarked med høyt antall ledige stillinger, se Prop. 1 LS 2022–2023) punkt 5.1.

I den senere tid er det flere eksempler på lettelser i møte med nedgangskonjunkturer og kriser, særlig under koronapandemien i 2020–2021. Se Boks 5.1 for nærmere omtale av slike skattetiltak.

Flere forhold taler for å være tilbakeholden med å bruke skatteendringer som et konjunkturpolitisk virkemiddel eller som krisetiltak. Brå endringer i skattereglene gjør skattesystemet mindre stabilt og forutsigbart. Det kan videre ta tid før husholdningene og bedriftene innretter seg etter endringene. Atferdsendringene som man forsøker å oppnå for å dempe eller øke aktiviteten i økonomien, vil derfor kunne komme for sent. Det er også en fare for at målrettede lettelser i form av særordninger vil være politisk vanskelig å få avviklet når den økonomiske situasjonen tilsier det. Tregt gjennomslag i økonomien og vanskeligheter med å avvikle gunstige særordninger, kan også gjelde konjunkturtiltak på utgiftssiden av statsbudsjettet.

Skauge-utvalget konkluderte med at skatter og avgifter først og fremst bør spille en rolle i stabiliseringspolitikken gjennom å la de automatiske stabilisatorene virke, og mente videre at dersom en endrer skattereglene av konjunkturhensyn, bør endringene være i tråd med de langsiktige retningslinjene for skattepolitikken. Utvalget deler disse vurderingene fra Skauge-utvalget.

Erfaringene fra koronapandemien har vist at det er en politisk vilje til å bruke skattesystemet aktivt i møte med en økonomisk krise. Det synes ikke som at Skauge-utvalgets anbefaling om å holde seg til skatteendringer i tråd med de langsiktige retningslinjene for skattepolitikken, var avgjørende for valg av tiltak. Mange av tiltakene har vært klart i strid med gode prinsipper og hensyn for skattepolitikken, slik som den ytterligere differensieringen av merverdiavgiftssatsene, utvidelsen av særordningene for opsjonsbeskatning og fradrag for investeringer i oppstartsselskap, generøse avskrivninger for utvalgte driftsmidler. Særlig kan støtten til petroleumsnæringen gjennom oljeskattepakken ha vært uheldig, ettersom den både svekker skatteinntektene og kan ha varige, uheldige virkninger for norsk økonomi ved at investeringer vris mot samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter.

Pandemien skapte en brå og uoversiktlig økonomisk krise. I den første fasen av pandemien var det særlig stor usikkerhet om de økonomiske konsekvensene av krisen, og stor usikkerhet om virkningene av tiltakene som ble iverksatt. Det var bred politisk enighet om at det var riktig å møte krisen med svært omfattende økonomiske tiltak, noe som innebar en historisk høy oljepengebruk. I den politiske debatten ble forslag imidlertid sjelden møtt med kritiske motargument om behovet for tiltaket eller spørsmål om den offentlige pengebruken overgikk nytten av tiltaket. Dette førte til en politikk med et stort spillerom for lobbyisme, som igjen kan bidra til å forklare at flere av skattetiltakene under krisen etter utvalgets syn var dårlig innrettet og forhastede. Erfaringene fra koronakrisen er en klar påminnelse om at skatteendringer som konjunktur- eller krisetiltak bør være i tråd med de generelle prinsippene og hensynene for god skattepolitikk.

Referanser

Andersen, T. M., & Maibom, J. (2020). The big trade-off between efficiency and equity – is it there? Oxford Economic Papers, 72(2), 391-411.

Berg, A. G., & Ostry, J. D. (2011). Equality and Efficiency: Is there a trade-off between the two or do they go hand in hand? Finance & Development, 48(003).

Bradbury, D., & O’Reilly, P. (2018). Inclusive fiscal reform: ensuring fairness and transparency in the international tax system. International Tax and Public Finance, 25(6), 1434-1448.

Browning, E. K., & Johnson, W. R. (1984). The trade-off between equality and efficiency. Journal of Political Economy, 92(2), 175-203.

E24. (2020). Skatteetaten: Har trukket om lag 100 konkursbegjæringer, 29. mars 2020, Tilgjengelig fra: https://e24.no/norsk-oekonomi/i/ kJjqWj/skatteetaten-har-trukket-om-lag-100-konkursbegjaeringer

Faulk, D., Martinez-Vazquez, J., & Wallace, S. (2006). Taxing potential income: A second look at presumptive taxes. Georgia State University, Andrew Young School of Policy Studies, International Studies Program, Working Paper, 06-32.

Fremskrittspartiet. (2021). Vi skal ikke sponse svenske arbeidsplasser, 28. juni 2021. Tilgjengelig fra: https://www.frp.no/nyheter/vi-skal-ikke-sponse-svenske-arbeidsplasser

Holden-gruppen. (2020). Covid-19 – Analyse av økonomiske tiltak, insentiver for vekst og omstilling. Rapport fra ekspertgruppe på oppdrag for Finansdepartementet. Tilgjengelig fra: https://www.regjeringen.no/contentassets/5be3089013d34ad0abf953f2f88ff343/covid-19--analyse-av--okonomiske-tiltak-insentiver-for-vekst-og-omstilling-26.-mai-20202.pdf

Musgrave, R. A. (1959). The theory of public finance; a study in public economy. Kogakusha Co.

OECD. (2022). OECD Environmental Performance Reviews: Norway 2022.

OECD. (2018). Tax policies for inclusive growth in a changing world. OECD Taxation Working Papers, No. 40, OECD Publishing, Paris. Tilgjengelig fra: https://doi.org/10.1787/1fdafe21-en

Plug, E. J., Van Praag, B. M., & Hartog, J. (1999). If we knew ability, how would we tax individuals? Journal of Public Economics, 72(2), 183-211.

Rosen, H. S. (1978). An approach to the study of income, utility, and horizontal equity. The Quarterly Journal of Economics, 307-322.

Skatteetaten. (2020a) Pressemelding: Skatteetaten lemper på sanksjoner for næringslivet, 25. mars 2020. Tilgjengelig fra: https://www.skatteetaten.no/en/presse/nyhetsrommet/skatteetaten-lemper-pa- sanksjoner-for-naringslivet/

Skatteetaten. (2020b). Årsrapport for Skatteetaten 2020.