10 Straffbare ytringer, særlig om straffeloven § 185

10.1 Innledning

Ytringsfriheten i Norge er ikke absolutt. Grunnloven tillater at ytringsfriheten kan begrenses ved lov. I dette kapittelet skal vi se nærmere på sentrale straffebud som setter grenser for ytringsfriheten.

I mandatet ble kommisjonen bedt om å «problematisere skillet mellom krenkende ytringer som ikke er beskyttet av ytringsfriheten, og ytringer som er beskyttet, men som likevel kan oppfattes som problematiske fordi de reduserer utsatte gruppers reelle ytringsmuligheter og demokratiske deltakelse».

Redegjørelsen begynner med en kort oversikt over ulike typer straffbare ytringer og hvordan særlig vold, trusler og sjikane kan redusere andres ytringsmuligheter. Kommisjonen har valgt å vie ekstra oppmerksomhet til straffeloven § 185, som forbyr hatefulle ytringer rettet mot bestemte minoriteter, siden denne paragrafen er særlig debattert og omdiskutert. Formålet med bestemmelsen er ikke primært å beskytte enkeltmennesker, men å beskytte samfunnet og utsatte grupper mot hat og intoleranse. Dette gruppevernet gjenspeiler den menneskerettslige tanken om at et flertallsdemokrati trenger et vern av mindretallet.

Innledningsvis gis en kort presentasjon av paragrafen, dens historikk og anvendelse hos domstoler og politi. Kommisjonen har hentet ut egen statistikk fra politiet som viser hvor ofte paragrafen faktisk har vært brukt de siste årene.

I forlengelsen av dette redegjøres det også for diskusjonen om et forbud mot rasistiske organisasjoner, et krav som er forankret i samme artikkel av FNS rasediskrimineringskonvensjon som hatytringsparagrafen.

Til sist redegjøres det for en mye brukt, men relativt lite diskutert innskrenkning av ytringsfriheten: paragrafene i straffeloven som gjør det straffbart å bruke skjellsord mot offentlige tjenestepersoner og visse yrkesgrupper.

Kommisjonen gir så sine vurderinger om ytringssikkerhet, forbudet mot hatefulle ytringer, et eventuelt forbud mot rasistiske organisasjoner og straffebudet mot forulemping av offentlig tjenestepersoner. Til slutt følger anbefalingene, blant disse er forslag om ny ordlyd i straffeloven § 185.

10.2 Ytringssikkerhet

10.2.1 Ytringer som kan straffes av hensyn til andres ytringssikkerhet

Ytringsfrihetens begrunnelser hviler på en forutsetning om muligheten til en bred tilknytning til det offentlige ordskiftet. Både sannhetssøken og demokrati fordrer et mangfold av ulike stemmer. En helt grunnleggende forutsetning for den enkeltes ytringsfrihet, og dermed også for å oppnå en mangfoldig offentlighet, er at det må være fysisk trygt å ytre seg. Man kan, slik den danske ytringsfrihetskommisjonen gjorde i sin utredning i 2020, snakke om ytringssikkerhet.1

Straffelovgivningen inneholder flere bestemmelser som begrenser ytringsfriheten blant annet av hensyn til en allmenn ytringssikkerhet. Straffebudene skal også ivareta andre hensyn, som den enkeltes integritet mer generelt, men i det følgende vil det handle om forholdet mellom ytringsfrihet og ytringssikkerhet.

Et eksempel på et straffebud som på den ene siden begrenser ytringsfriheten, men på den andre siden ivaretar ytringssikkerhet, er forbudet mot trusler.2 Det er straffbart å framsette trusler som kan skape alvorlig frykt hos den som blir truet. Dersom enkeltmennesker opplever uønsket oppmerksomhet fra noen over tid, enten det er i form av trusler eller annen type uønsket kontakt, kan dette straffes som alvorlig personforfølgelse. Videre er det straffbart å komme med offentlige oppfordringer til straffbare handlinger.

En generelt formulert og mye brukt paragraf er straffeloven § 266 om såkalt «hensynsløs atferd». Den fastslår at «den som ved skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd forfølger en person eller på annen måte krenker en annens fred, straffes med bot eller fengsel inntil 2 år».

Denne paragrafen rammer en rekke ulike forhold, også ytringer. Et eksempel er rasistiske uttalelser som ikke kan straffes etter straffeloven § 185 om hatefulle ytringer fordi de ikke er framsatt offentlig.3 Politiet nevner straffebudet mot hensynsløs atferd spesielt på sine nettsider om hatefulle ytringer.4

I det følgende redegjøres først kort for trusler mot ytringssikkerhet i Norge i dag. Videre behandles ytringer i gråsonen og mengdeproblemet. Kommisjonen viser også til kapittel fem om ytringsfrihetens stilling, som gir en mer detaljert redegjørelse for ulike studier som blant annet kartlegger omfanget av ulike trusler. Journalisters sikkerhet utgjorde et eget punkt i mandatet og behandles særskilt i kapittel 13.

10.2.2 Terror, vold og trusler

Enda mer alvorlig enn trusler er når ytringer møtes med fysisk vold. 22. juli 2011 ble 77 mennesker drept i et terrorangrep i Norge. Åtte av dem ble drept i regjeringskvartalet. 69 av dem var ungdom og voksne på AUFs sommerleir på Utøya. 66 mennesker ble såret på øya. Mange flere sliter fortsatt med store ettervirkninger.

Massedrapet 22. juli var det mest alvorlige angrepet på demokratiet og et politisk parti i Norge i nyere tid. Det var også et angrep på ytringsfriheten. Terroristen drepte AUF-medlemmene på grunn av deres politiske meninger og engasjement. Hans uttalte ønske var å bringe en bestemt form for politiske meninger i Norge til taushet ved å drepe og skremme de som ytret og sto for disse meningene, og de som kunne ytre og fremme dem i mange år framover.5

Utøya er et eksempel uten sidestykke på angrep på ytringsfriheten i Norge. Det finnes flere andre eksempler på fysiske angrep som kan kobles direkte til ytringer (se boks 10.1). Undersøkelser gir også en indikasjon på at slike hendelser forekommer: Ti norske stortingspolitikere og/eller regjeringsmedlemmer oppga i en undersøkelse i 2017 at de hadde blitt fysisk angrepet eller forsøkt angrepet.6

En forholdsvis liten, men målbar andel av befolkningen melder om at de er blitt utsatt for trusler på grunn av sine ytringer. To prosent av befolkningsutvalget sa i Medietilsynets undersøkelse fra 2021 at de hadde opplevd trusler om vold.7 19 rikspolitikere oppga i 2017 at de eller deres nærmeste hadde fått voldstrusler.8

Trusselen trenger ikke være spesifikk for at folk begrenser sine ytringer, og at en form for selvsensur slår inn. Det har for eksempel ikke vært noen fysiske angrep i Norge i forbindelse med publisering av karikaturer av profeten Muhammed. Likevel har drapene og drapsforsøkene i andre land påvirket både satiretegnere, redaktører og andre i Norge til å være forsiktige med hva de ytrer.

«Ja, det er frykt knyttet til å publisere Muhammed-karikaturer», skrev Aftenpostens sjefredaktør Trine Eilertsen høsten 2020, ti år etter at den danske karikaturtegneren Kurt Westergaard ble forsøkt drept i sitt eget hjem på grunn av tegningen han hadde laget. At så få har publisert karikaturer i årene etter, omtalte hun som en «delseier for de voldelige islamistene».9

10.2.3 Ytringer i gråsonen

En rekke ytringer kan sies å være i gråsonen mellom det lovlige og ulovlige, eller er ytringer som ikke er eller bør være ulovlige, men som likevel «kan oppfattes som problematiske», som kommisjonens mandat uttrykker det.

Dette kan gjelde en lang rekke ulike ytringer. Det som omtales som «hatefulle ytringer» eller «hatprat», er et eksempel. Slik redegjørelsen i punkt 10.3.3 viser, er dette i strafferettslig forstand ytringer som i jussen kalles kvalifisert krenkende mot et definert sett beskyttede grunnlag. I dagligtale brukes hatefulle ytringer og hatprat bredere, om ulike typer hets, sjikane og trakassering. Slik forskningsgjennomgangen i kapittel fem viser, gjøres det samme i de fleste studier av omfanget. Noen av disse ytringene vil være straffbare, andre ikke, men de kan likevel være belastende.

Videre kan ytringer som i dagligtale omtales som hets eller netthets, rammes av straffebud mot hensynsløs atferd eller trusler, personforfølgelse eller krenkelse av privatlivets fred. De juridiske grensedragningene kan være krevende. Noen ytringer kan være lovlige, men ubehagelige. Å lese «du skulle vært død» kan være svært skremmende, selv om det ikke nødvendigvis er en straffbar trussel.

Det er ikke mulig å finne en fullstendig oversikt over omfanget av slike typer ytringer. Undersøkelsene som blir gjennomgått i kapittel fem gir en indikasjon over det opplevde omfanget av ulike typer hatefulle ytringer, trusler og sjikane. Det vil alltid være et subjektivt element til stede i slike spørreundersøkelser. Det finnes bare noen få undersøkelser som prøver å kartlegge det faktiske omfanget av ulike typer ytringer på nett. Også disse vil ha et subjektivt element ved definisjonen av hvilke ytringer som skal kategoriseres som hatefulle eller sjikanerende.

Statistikken over bruken av ulike paragrafer kan gi en indikasjon over omfanget av straffbare ytringer. Kommisjonen har hentet inn en egen oversikt over omfanget saker som berører straffeloven § 185 om hatefulle ytringer (se avsnitt 10.3.4.2). Det finnes generelle tall over hvor mye straffeloven § 266 om hensynsløs atferd og § 266 bokstav a om alvorlig personforfølgelse benyttes. I 2020 behandlet politiet til sammen 5 289 saker som omhandlet disse paragrafene. I 1005 saker ble det tatt ut tiltale, gitt forelegg, eller saken ble overført til Konfliktrådet. Dette trenger ikke utelukkende være saker som omhandler ytringer. Til sammenligning behandlet politiet 280 saker som omhandlet hatefulle ytringer eller diskriminering. Her ble det gjort 84 avgjørelser av samme art.10

Slike ytringer kan føre til at mottakerne kvier seg for å delta i offentligheten. Dersom dette systematisk rammer bestemte grupper, som unge innvandrerkvinner, vil det være et demokratisk problem ikke bare for dem som enkeltborgere, men for samfunnet som helhet.

Undersøkelser tyder på at dette skjer i noe omfang. I en undersøkelse fra 2016 om etniske minoriteter svarte 36 prosent av de som hadde fått ubehagelige eller nedsettende kommentarer, at erfaringen har gjort dem mer forsiktige med å ytre seg (for den øvrige befolkningen var tallet 19 prosent).11 I en undersøkelse om mennesker med funksjonsnedsettelser var dette tallet 38 prosent.12 Enkelte profilerte samfunnsdebattanter med minoritetsbakgrunn har trukket seg tilbake fra offentligheten enten i perioder eller permanent på grunn av trusler og trakassering (se boks 10.2).

Også politikere rapporterer i noe grad om det samme. I en undersøkelse fra 2021 svarte 14 prosent av de 205 myndighetspersonene som besvarte undersøkelsen, at de hadde vurdert å slutte som politiker på grunn av belastningene ved trusler, trakassering og lignende.13 132 lokalpolitikere svarte i en undersøkelse fra KS i 2019 at «uønskede og plagsomme hendelser» har redusert deres talefrihet rundt et politisk tema. 131 sa de har latt være å engasjere seg i et spesifikt saksfelt. 119 hadde vurdert å slutte som politiker.14

10.2.4 Mengdeproblemet

Et utbredt dilemma som berører ytringssikkerhet, er mengdeproblemet: Ytringer som er godt innenfor det lovlige, kan oppleves som ubehagelig og utmattende, kanskje også skremmende, dersom det kommer mange av dem. Å lese én kommentar om at «du burde reise hjem der du kommer fra» etter at en har ytret seg i offentligheten, kan være håndterlig. Å lese flere titalls hver gang en ytrer seg, vil være langt mer belastende.15

Den samme mekanismen kan observeres når ytringene er ment som korrektiv. Å få én tilbakemelding om at man har sagt noe dumt, uakseptabelt eller hårreisende, vil være håndterlig for mange. Å få det som oppleves som «hele Norge» mot seg, vil kunne være svært belastende.

Sjikane, trakassering og harde ordskifter kan ha negative konsekvenser utover at de er ubehagelige å motta og skremmer folk fra å delta i debatten. En annen mekanisme er «ytringstrøtthet.» Mange orker ikke å delta i gjentatte debatter som oppleves utmattende og uforholdsmessig krevende, også når det er andre enn dem selv som mottar sjikane.

10.3 Hatefulle ytringer

10.3.1 Om hatytringsparagrafen

Mens det er bred enighet om at det er nødvendig å forby trusler for å ivareta andres ytringssikkerhet, er det mer omdiskutert i norsk offentlighet hvor grensene bør gå mellom ytringsfrihet og minoritetsvern. I straffeloven er spørsmålet regulert i bestemmelsen om hatefulle ytringer i § 185. I det følgende redegjøres det for bestemmelsens innhold, arbeidet med bestemmelsen i dag og dens betydning. Kommisjonens vurderinger følger i punkt 10.6.3.

I 1961 fikk Norge for første gang en lovbestemmelse som forbød oppfordring til rasehat.16 Bestemmelsen kom etter en bølge av høyreekstreme, antisemittiske handlinger og demonstrasjoner over store deler av Europa. Også i Norge var det spredte tilfeller av hakekorsmaling og andre lignende ytringer.17 Paragrafen var inspirert av lovgivning i Sverige og Danmark.18

Fra 1970 har vernet mot hatefulle ytringer blitt gradvis utvidet, først og fremst som følge av FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK), som ble ratifisert av Norge dette året.19

Den norske hatytringsparagrafen er en variant av en type lovbestemmelse som er vanlig i mange land. Av moderne vestlige demokratier skiller USA seg ut ved å ikke ha en tilsvarende bestemmelse.20

Hatytringsparagrafen står i straffelovens kapittel 20, som omhandler vern av «den offentlige ro, orden og sikkerhet». Plasseringen understreker at paragrafen primært skal verne samfunnsinteresser. Den skal beskytte både minoriteter og samfunnet som helhet mot det hatet som kan oppstå i samfunnet dersom hatefulle ytringer mot minoritetsgrupper får spre seg. I forarbeidene ble det særlig vist til at straffebudet kunne få betydning dersom organisert antisemittisme skulle få fotfeste i Norge.21 Selv om det primære formålet er å verne om samfunnsinteresser, vil bestemmelsens vern også gi en beskyttelse for den som rammes av hatefulle ytringer.22

Paragrafen blir ofte kalt «rasismeparagrafen». Det kan gi et feil inntrykk av hva paragrafen faktisk rammer. For det første vil ytringer som i dagligtale omtales som rasistiske, ikke nødvendigvis være straffbare etter straffeloven § 185 (se punkt 10.2.3). For det andre er de beskyttede grunnlagene i paragrafen utvidet i flere omganger. Hatytringsparagrafen er i dag et mer dekkende begrep.

For at en ytring skal være straffbar etter hatytringsparagrafen, må den være «hatefull» eller «diskriminerende», rettet mot en som representerer en av de angitte gruppene (bokstav a-e) og framsatt offentlig eller i nærvær av andre.23

Terskelen for når en ytring kan anses for å være «hatefull» eller «diskriminerende», skal behandles nærmere i punkt 10.3.3.3. Det er verdt å nevne her at et flertall på Stortinget i forbindelse med revisjonen av § 100 i 2004 ga uttrykk for at terskelen for straffansvar etter daværende § 135a var lagt noe høyt i rettspraksis. Flertallet ønsket derfor å senke terskelen for hva som kunne anses som straffbare ytringer.24 Signalene ble fulgt opp ved en revisjon av bestemmelsen i 2005, og den senkede terskelen ble videreført i dagens § 185.25

Bestemmelsen har blitt gradvis utvidet fra å gjelde hatytringer rettet mot hudfarge, nasjonalitet, etnisitet og religion til de gruppene som er omfattet i dag. Kjønnsuttrykk og kjønnsidentitet ble tatt inn i loven i 2021. Dette skulle gi en særlig beskyttelse av transpersoner og andre med en kjønnsidentitet eller et kjønnsuttrykk som bryter med omgivelsenes forventninger. Et sentralt argument var ønsket om å harmonisere det strafferettslige vernet med det sivilrettslige og at det kunne ha en positiv effekt på den alminnelige holdningsdannelsen i samfunnet overfor kjønnsuttrykk og kjønnsidentitet.26

Loven krever at den som har ytret seg hatefullt, må ha utvist forsett eller grov uaktsomhet. Grov uaktsomhet innebærer at skyldvurderingen knytter seg mer til selve handlingen, og mindre til hva ytreren faktisk har tenkt i øyeblikket.

10.3.2 Internasjonale forpliktelser og anbefalinger bak straffeloven § 185

Norge er forpliktet til å ha et strafferettslig vern mot hatefulle ytringer, eller diskrimineringsvern, ut ifra flere internasjonale konvensjoner. Det vil derfor være et folkerettsbrudd å fjerne § 185 uten at man sikrer et slikt strafferettslig vern gjennom andre bestemmelser.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) har ikke en egen artikkel som forbyr hatytringer. Manglende tiltak fra staten for å sikre innbyggerne mot alvorlige hatefulle ytringer kan allikevel utgjøre et brudd på diskrimineringsvernet i EMK artikkel 14 sammenholdt med retten til privatliv i artikkel 8.27

I 1965 vedtok FNs generalforsamling rasediskrimineringskonvensjonen (heretter kalt RDK), som pålegger deltakerland å «føre en politikk som tar sikte på å avskaffe alle former for rasediskriminering».28 Konvensjonen var den første menneskerettighetskonvensjonen som ble vedtatt av FN, og kom på et tidspunkt da mange land fortsatt diskriminerte store deler av befolkningen på bakgrunn av hudfarge eller etnisk tilhørighet.

Norge ratifiserte konvensjonen i 1970. Samme år fikk straffeloven et utvidet vern mot rasediskriminering.29 Konvensjonen ble tolket slik at forpliktelsene til å kriminalisere hat og diskriminering (artikkel 4) må veies opp mot de fundamentale friheter det er vist til i artikkel 5 (ytrings- og religionsfrihet).30 I 2005 ble konvensjonen tatt inn i norsk lov gjennom diskrimineringsloven.31

FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP-konvensjonen) ble vedtatt i 1966 og gjelder som norsk lov gjennom menneskerettighetsloven. Denne konvensjonen pålegger staten å forby ved lov «enhver form for fremme av nasjonalhat, rasehat eller religiøst hat som innebærer tilskyndelse til diskriminering, fiendskap eller vold».32 SP-konvensjonen forplikter også statene til å ha et generelt diskrimineringsvern og beskyttelse av etniske minoriteters rett til å dyrke og bevare sin kultur.33

Norge har også skrevet under på en tilleggsprotokoll til Europarådets konvensjon om datakriminalitet, som inneholder bestemmelser om kriminalisering av rasistiske og fremmedfiendtlige handlinger begått i et datasystem.34

Europarådets ministerkomité vedtok i 2022 en rekommandasjon med en rekke anbefalinger til medlemslandene for å forebygge og bekjempe hatytringer i samfunnet, både de straffbare, og de som ikke er straffbare, men som krever andre type tiltak.35

Som nevnt i kapittel 4.3.4 har flere FN-komiteer de senere årene anbefalt Norge å styrke bekjempelsen av hatefulle ytringer.

10.3.3 Hatytringer i domstolene

10.3.3.1 Generelt om rettspraksis

Å straffe en ytring er et inngrep i ytringsfriheten, og strl. § 185 må derfor tolkes i lys av og anvendes i tråd med ytringsfrihetsbestemmelsene i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Generelt skal det mye til før en ytring er straffbar etter § 185.36

I løpet av de siste årene har Høyesterett behandlet fire saker som aktualiserer spenningsfeltet mellom ytringsfrihet og diskrimineringsvern/hatefulle ytringer. Alle fire gjaldt sjikanerende personangrep og endte med domfellelse for hatefulle ytringer. I tillegg skal ytterligere en sjikane-sak, som endte med domfellelse i lagmannsretten, opp for Høyesterett.37 I boks 10.4, 10.5 og 10.6 gjengis noen av sakene og underrettspraksis som eksempler på noen grensedragninger rettsvesenet har gjort om hatefulle ytringer de siste årene.

Etter praksis både i Høyesteretts og Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) er det av stor betydning hva slags ytring man står overfor. Høyesterett har trukket et skille mellom ytringer som angår et emne og ytringer som angriper en eller flere personer (10.3.3.3). Dermed må det også trekkes en grense mellom hatytringer og religionsforkynnelse og -kritikk (10.3.3.4). Et mer grunnleggende spørsmål er hvordan ytringer skal tolkes, noe Høyesterett har uttalt seg om i flere saker (10.3.3.2).

10.3.3.2 Tolkning av ytringer

Måten ytringer blir tolket på, er av stor betydning for ytringsfrihetsvernet. Det hjelper lite med rommelige grenser for hva man kan ytre seg om dersom domstolene går langt i å tillegge ytreren meninger som ikke med rimelighet kan tolkes ut av ytringene. Det har blitt tatt til orde for at det må gjelde et «legalitetsprinsipp» for tolkning av ytringer, altså at domstolene må konsentrere seg om ordlyden i ytringene og være varsomme med å innfortolke et innhold som går utover denne.38

Høyesterett har uttalt seg om prinsippene for tolkning av ytringer i sakene om § 185.39 Utgangspunktet er «hvordan den alminnelige tilhører vil oppfatte utsagnet ut ifra den sammenheng det er fremsatt». Vurderingen dreier seg altså ikke om hva avsender har ment med ytringen, heller ikke hvordan den som rammes, subjektivt sett oppfatter ytringen, men hvordan en alminnelig tilhører objektivt sett vil forstå den. Selv om utsagnets ordlyd er utgangspunktet for vurderingen, må utsagnet samtidig forstås i sin sammenheng eller kontekst. Her har imidlertid Høyesterett understreket at det går en grense for hvor stor vekt man kan legge på konteksten, noe som er omtalt som «forsiktighetsregelen». Forsiktighetsregelen går ut på at «ingen skal risikere strafferettslig ansvar ved at utsagn tillegges et meningsinnhold som ikke er uttrykkelig uttalt, med mindre et slikt innhold med rimelig stor sikkerhet kan utledes av sammenhengen».

Prinsippene Høyesterett har trukket opp, viser at det er klare grenser for hva domstolene kan tolke inn i ytringer. Disse prinsippene bidrar til å ivareta behovet for forutsigbarhet når man ytrer seg.

10.3.3.3 Hva er en hatefull ytring? Skillet mellom ytringer om emner og personangrep

Det skal mye til for å straffes etter § 185. Høyesterett har, med bakgrunn i uttalelser i forarbeidene til bestemmelsen, presisert terskelen for straffansvar slik at det bare er ytringer av «kvalifisert krenkende karakter» som kan straffes. Kvalifisert krenkende ytringer vil typisk være slike som «oppfordrer eller gir tilslutning til integritetskrenkelser», eller som innebærer «en grov nedvurdering av en gruppes menneskeverd».40 Også etter EMDs praksis er utgangspunktet en forholdsvis høy terskel for å straffeforfølge ytringer.

EMD har gjentatte ganger, også i saker om hatefulle ytringer, framhevet at ytringsfriheten ikke bare skal verne stuerene, sympatiske eller behagelige ytringer, men også de ytringene som «fornærmer, sjokkerer eller forstyrrer», fordi dette er «en forutsetning for den pluralismen, toleransen og bredden som utgjør et demokratisk samfunn».41

Hvor sterkt hensynet til ytringsfriheten gjør seg gjeldende, vil allikevel variere, avhengig av hva slags type ytring man står overfor. I høyesterettspraksis går det et grunnleggende skille mellom kritiske ytringer om et emne og ytringer som angriper en eller flere personer.42

Ytringer om et emne, for eksempel om politikk, kultur eller religion, nyter et sterkt ytringsfrihetsvern. Denne typen ytringer vil typisk ligge i kjernen av ytringsfriheten, slik Grunnlovens særskilte vern av frimodige ytringer viser. Ytringer om et emne som ikke er rettet mot «noen», vil derfor ikke kunne straffes etter § 185. Også EMDs praksis viser at politiske ytringer nyter et særlig sterkt vern.

Den politiske ytringsfriheten er imidlertid ikke absolutt. EMD har akseptert straff mot politikere som oppfordrer til diskriminering, hat eller vold mot en gruppe mennesker.43 Dessuten er det den konkrete ytringen som må vurderes. I en av sakene som var oppe for Høyesterett, fant domstolen at selv om konteksten for en facebook-kommentar var en diskusjon om innvandrings- og integreringsspørsmål, så var tiltaltes grovt krenkende ytring utelukkende rettet mot en bestemt person (se boks 10.5).44 Videre oppstår det vanskelige grensedragninger mellom religionsforkynnelse og religionskritikk – som dreier seg om et emne – og hatefulle ytringer mot en gruppe, hvilket skal omtales i neste punkt.

Mens ytringer om et emne har et sterkt vern, er det motsatt for ytringer som angriper en eller flere personer. Slike ytringer nyter ifølge høyesterettspraksis et beskjedent vern, fordi de ikke har noe til felles med ytringsfrihetens kjerneverdi, nemlig det frie ordskiftet. Også etter EMDs praksis er vernet om sjikanerende ytringer begrenset, og i noen tilfeller vil slike ytringer anses som et misbruk av ytringsfriheten som ikke er vernet av konvensjonen overhodet, jf. EMK artikkel 17. Selv om personangrep og sjikane nyter et beskjedent vern, er denne typen ytringer allikevel ikke uten videre straffbare etter § 185. Terskelen for straffansvar etter bestemmelsen gjelder fortsatt, slik at det bare er ytringer av «kvalifisert krenkende karakter» som kan straffes. Høyesterett har også presisert at det gjelder en «relativt rommelig margin for smakløse ytringer».

10.3.3.4 Grensen mellom hatytringer og religionsforkynnelse og -kritikk

I noen tilfeller kan skillet mellom ytringer om et emne og et personangrep være vanskelig å trekke. Et praktisk eksempel er ytringer på religionsfeltet. Skal sterkt negative ytringer om for eksempel jøder, muslimer eller kristne rettslig sett vurderes som lovlig kritikk av deres religion eller som et hatefullt angrep myntet på dem som personer? Og skal religiøst forankrede synspunkter på for eksempel homofili anses som religiøs forkynnelse eller som hatytringer mot seksuelle minoriteter? Dette er spørsmål som har vært mye diskutert. Kritikere frykter at tolkningen av hva som er hatytringer, kan ramme friheten til å forkynne og retten til å kritisere religioner.

Religions- og forkynnelsesfriheten er en menneskerett som blant annet er beskyttet i EMK artikkel 9 og Grunnloven § 16. Denne rettigheten påvirker tolkningen av § 185, i saker om både religionsforkynnelse og religionskritikk.45

Vernet om forkynnelsesfriheten var en del av diskusjonen både da straffeloven ble utvidet til å gjelde hatefulle ytringer mot homofile i 1981, og i forkant av debatten på Stortinget i 2021 om å ta inn kjønnsuttrykk og kjønnsidentitet i lovteksten. Et flertall på Stortinget understreket at bestemmelsen ikke skulle innskrenke trossamfunnenes fortolkninger av egne religiøse tekster, og at religiøse ytringer ikke skulle straffes.46

Når det gjelder negative ytringer om religion, ble det tidligere blasfemiforbudet i straffeloven opphevet i 2015.47 Religionskritikk er i kjernen av ytringsfriheten og derfor som hovedregel straffritt. Det går samtidig en grense mot hatefulle ytringer rettet mot religiøs overbevisning og aktivitet. Høyesterett har lagt til grunn at slike ytringer kan begrense eller gjøre det umulig for troende å utøve sin religion.48 Grensedragningen mellom religionskritikk og hatytringer må trekkes ut ifra en vurdering av om ytringene retter seg mot trosretningen eller mot menneskegruppers egenskaper og atferd. Fordømmende omtale av en menneskegruppe vil fort kunne være straffbart.49

Basert på høyesterettspraksis de siste 40 årene er det lite som tyder på at religionskritikk eller -forkynnelse rammes av forbudet mot hatefulle ytringer.

10.3.4 Arbeidet med straffeloven § 185 i dag

I det følgende redegjøres det for hvordan politiet følger opp straffeloven § 185 i praksis, utfordringene med å få oversikt over bruken av den, og hva ulike studier sier om hvordan paragrafen kan virke i samfunnet.

10.3.4.1 Politiets arbeid med hatkriminalitet

Siden 2014 har politidistriktene blitt pålagt av Riksadvokaten å prioritere hatkriminalitet. I Rundskrivet for 2021 påpeker Riksadvokaten at hatefulle og truende straffbare ytringer rettet mot politikere, samfunnsdebattanter, representanter for ulike minoriteter og andre framstår som et økende problem.50

Politiets arbeid med hatkriminalitet omfatter i tillegg til straffebudet mot hatefulle ytringer i straffeloven § 185 også kriminalitet som ikke er ytringer, som rasistisk vold, hærverk mv.51 I tillegg finnes flere andre straffebud som brukes til å straffe hatefulle ytringer.52

Siden 2014 har Oslo-politiet hatt en egen hatkrimgruppe som skal prioritere arbeidet med hatkriminalitet og styrke fagkunnskapen på området. Oslo politidistrikt og Oslo kommune har en handlingsplan mot hatkriminalitet og voldelig ekstremisme (SaLTo) som dekker forebygging av legale hatytringer til voldelig ekstremisme i form av terror.53 Nettsiden «hatytringer.no» ble lansert i 2017 som et tiltak for å samle og spre informasjon om hatytringer og informasjon om hva man kan gjøre om man blir utsatt for dette.

I 2020 ble det bestemt at det skal opprettes et nasjonalt kompetansemiljø på hatkriminalitet som skal samle erfaringer og heve kompetansen innen hatkriminalitet i alle landets politidistrikt. Miljøet skal være lokalisert i Oslo.54

10.3.4.2 Statistikk over hatytringsparagrafen

Flere tiltak er gjort de senere årene for å få bedre oversikt og statistikk over anmeldelser og oppfølging hos politiet av hatkriminalitet. Blant annet skal statistikk om hatkriminalitet utarbeides og offentliggjøres jevnlig, og Politidirektoratet (POD) har utarbeidet en veileder som skal bidra til en felles og ensartet registrering av hatkriminalitet.55 Det er likevel flere feilkilder i registreringen: Ikke all hatkriminalitet anmeldes eller kodes som hatkriminalitet. Det forekommer også at forhold anmeldes og registreres som hatkriminalitet, men senere viser seg ikke å være det. Fornærmedes opplevelse av om motivet er hatkriminalitet, har stor betydning i vurderingen av hvordan saken blir kodet.56

Antall anmeldelser knyttet til straffeloven § 185 har økt sterkt de siste fem årene (tabell 10.1). Samtidig viser statistikken store variasjoner mellom politidistriktene. For eksempel mottok Oslo politidistrikt 123 anmeldelser i 2020, mens Innlandet samme år fikk 20 anmeldelser. En forklaring på dette er at de ulike politidistriktene varierer i størrelse. Men det kan også være utslag av ulik kompetanse og praksis mellom politidistriktene.

Den tydelige økningen i antall anmeldelser kan skyldes at omfanget av hatefulle ytringer har økt. Samtidig har det vært gjennomført flere tiltak de senere årene som kan ha påvirket antall faktiske anmeldelser, som at hatkriminalitet er tatt inn i den obligatoriske opplæringen for etterforskere og påtalejurister, og flere studier i hatkriminalitet ved Politihøgskolen. Det har også vært økt oppmerksomhet rundt paragrafen i offentligheten.57

Det har vært krevende for kommisjonen å hente ut statistikk over hvor mange som faktisk dømmes for brudd på § 185. Domstolenes systemer er utdaterte og uegnede til å gi korrekte tall på landsbasis. Særlig er praksis fra lavere domstoler lite tilgjengelig.

Figur 10.1 viser det samlede antall domfellelser ut ifra statistikk som Politidirektoratet har hentet ut for kommisjonen. Statistikken viser at antall domfellelser har økt noe de siste årene, men antallet rettskraftige avgjørelser er langt lavere enn antallet anmeldelser (jf. tabell 10.1). For eksempel viser tallene kommisjonen har fått tilgang til, at 212 saker som angikk § 185 ble henlagt i 2020. Litt over halvparten ble henlagt på grunn av bevisets stilling. Forelegg og bøter er den mest brukte reaksjonsformen, og få havner i fengsel for å ha uttrykt seg hatefullt.

Et problem ved denne statistikken er at reaksjonen kan omfatte flere straffbare forhold. Derfor vet vi ikke med sikkerhet om en reaksjon er knyttet bare til § 185, eller om det er flere straffbare handlinger som ligger til grunn.

Forstørr bilde

Alle rettskraftige domfellelser og forelegg mellom 2016 og 2020 der straffeloven § 185 har vært en del av grunnlaget. Tall innhentet av kommisjonen fra Politidirektoratet. Inkluderer vedtatte forelegg, betingede og ubetingede dommer (og kombinasjoner), vedtak om samfunnsstraff og saker som er avgjort i Konfliktrådet.

10.3.4.3 Paragrafens betydning

10.3.4.3.1 Forskning på omfang og påvirkning

Det finnes flere undersøkelser om det opplevde omfanget av hatefulle ytringer i Norge. Andelen som sier de har mottatt slike ytringer varierer mellom to og ti prosent, avhengig av hvor strengt begrepet defineres. I undersøkelser brukes gjerne en bredere definisjon av hatefulle ytringer enn den strafferettslige.58

Hatytringsparagrafen er ment å bidra til holdningsdannelse ved å motvirke at diskriminerende holdninger mot utsatte grupper sprer seg. Flere undersøkelser tyder på at samfunnets holdninger til grupper som beskyttes av § 185 er blitt mer positive over tid.59 Nordmenn er blitt stadig mer liberalt innstilt til mangfold. Det samme er observert i en lang rekke land, også i USA, som ikke har lover mot hatefulle ytringer.60

Et annet spørsmål er hvor skadelig hatefulle ytringer er. Flere studier har undersøkt hvordan folk reagerer på å bli utsatt for hatefulle ytringer og kartlagt hvilke konsekvenser slike ytringer kan ha på individnivå. Studiene tilsier at psykologiske senvirkninger kan være depresjon, angst, dårlig selvfølelse, en generell følelse av utrygghet med mer.61 Å utsettes for det som oppleves som hatefulle kommentarer, kan også føre til tilbaketrekning fra offentlig debatt.62

Hatefulle ytringer kan også påvirke på gruppenivå. For eksempel kan store mengder muslimfiendtlige ytringer belaste muslimers helse i et samfunn generelt, ikke bare de som ytringene er rettet mot. På den annen side finnes det også forskning som tilsier at gruppefellesskap kan frambringe felles mestringsstrategier for å håndterere hatefulle ytringer.63

På samfunnsnivå handler mye av diskusjonen om hvorvidt effekten av hatefulle ytringer bør forstås gjennom metaforen trykkoker eller som virus (se avsnitt 10.3.4.3.2).

Det finnes også studier som forsøker å påvise årsakssammenheng mellom mengden hatretorikk og fysisk hatkriminalitet i samfunnet. Den amerikanske aktivisten Susan Benesch kaller dette «dangerous speech», altså ytringer som kan øke risikoen for at mottakerne vil akseptere eller delta i vold mot medlemmer fra en annen gruppe.64 Særlig har to studier vært mye omtalt de siste årene:

En studie fra forskere ved Universitetet i Warszawa konkluderte med at eksponering for nedverdigende språk om innvandrere og minoritetsgrupper kunne føre til politisk radikalisering og virke nedbrytende på forholdet mellom ulike grupper i samfunnet.65

I en studie av facebookaktivitet i Tyskland i 2018 påviste to tyske forskere at områder med stort omfang av negative ytringer på nettet mot innvandrere også hadde stort omfang av fysisk hatkriminalitet.66 Det underliggende argumentet er at å høre mange hatytringer fører til ufølsomhet. «Ord kan være som arsenikk i ørsmå doser: De svelges hele, og ser ikke ut til å ha noen virkning, men etter en stund virker giften likevel», som den tyske litteraturviteren Victor Klemperers formulering lyder.67

Det er krevende å påvise direkte årsakssammenhenger mellom ytringer og handlinger. Likeledes er det krevende å måle hvordan lovverk mot hatefulle ytringer virker. Har straffeloven § 185 ført til færre hatefulle ytringer enn Norge ville hatt uten en slik paragraf? Dette er umulig å måle empirisk siden paragrafen har vært en del av norsk lov i flere tiår. Et land som Tyskland, som relativt sett har strenge lover, har for eksempel opplevd en oppblomstring av hatefull retorikk og hatkriminalitet de siste årene.68

Diskusjonene om paragrafen kan altså vanskelig avgjøres gjennom empirisk bevisføring. Forbud mot hatefulle ytringer er bare ett virkemiddel blant mange for å sikre et liberalt og inkluderende demokrati.

10.3.4.3.2 Troll som sprekker og trykkokere

To metaforer som ofte brukes i forsvaret for en bred ytringsfrihet, angår særlig hatytringsparagrafen: troll sprekker i sola og trykkokerargumentet.

Hvis det er slik at «troll sprekker i sola», forhindrer hatytringsparagrafen at rasistiske og andre menneskefiendtlige ideer blir utfordret og avkledd ved at de blir argumentert imot. Den forrige ytringsfrihetskommisjonen la vekt på dette argumentet i sin kritikk mot paragrafen.69 Argumentet gjenfinnes hos Høyesterett i en dom fra 1981 der Høyesterett advarer mot konsekvensene ved å kriminalisere visse ytringer og utsagn fordi de da kan vokse i det stille.70

Trykkokerargumentet tar for seg en annen side ved den samme tenkte dynamikken: Muligheten til å komme med hatefulle ytringer kan ha en ventilerende funksjon. Dersom rasistiske holdninger ikke kommer til utløp gjennom ytringer, kan holdningene isteden bygge seg opp og komme til uttrykk som aktiv diskriminering eller vold.

Kritikere av begge typer argumenter vil si at sammenhengen mellom rasistiske ytringer og rasistisk vold snarere er motsatt: at trollet vokser i sola og trykkokeren fortsetter å koke selv om ventilen åpnes. Disse vil mene at flere rasistiske ytringer fører til større utbredelse av rasistiske holdninger og potensielt mer rasistisk vold. Dette kan kalles virusargumentet: Hatefulle holdninger er som tankevirus som sprer seg gjennom ytringer.71

Heller ikke her er det mulig å legge fram en empirisk basert fasit. I en litteraturgjennomgang utført for Barne- og familiedirektoratet i 2016 fant forskerne ingen empirisk forskning som støttet trykkokerteorien. Konklusjonen var snarere at «det (ser) ut til at holdninger og meninger som får plass for eksempel i offentlig debatt, brer om seg».72

En studie som er brukt for å underbygge trykkokerteorien, er den norske ekstremismeforskeren Jacob Ravndals doktorgradsavhandling om høyreekstrem vold i Vest-Europa. Ravndal fant en sammenheng mellom vold og i hvilken grad innvandringskritiske standpunkt fikk komme til uttrykk i debatten. I land hvor det i større grad var lagt lokk på enkelte holdninger, var det større innslag av høyreekstrem vold.73

10.4 Forbud mot rasistiske organisasjoner

Bør det innføres et forbud mot rasistiske organisasjoner i Norge? Spørsmålet er tett knyttet til formålet med § 185 – å hindre at hat og intoleranse sprer seg i samfunnet. Kommisjonen er ikke bedt om å vurdere et slikt forbud i mandatet. Samtidig er dette et spørsmål som dukker opp med jevne mellomrom, også under kommisjonens innspillsmøte om straffeloven § 185.74 Det er også aktualisert gjennom et forslag om organisasjonsforbud som nå behandles i Sverige. Derfor gis det her en redegjørelse for bakgrunnen for diskusjonen, før kommisjonen gir noen overordnede vurderinger i kapittel 10.6.4.

10.4.1 Rettslige utgangspunkter

Norge er forpliktet etter rasediskrimineringskonvensjonen til å forby organisasjoner og annen propagandavirksomhet som fremmer og tilskynder til rasediskriminering, samt deltakelse i slike organisasjoner eller slik virksomhet.75 Norge har, som flere andre stater, fått kritikk fra FNs rasediskrimineringskomité (CERD) for ikke å ha god nok beskyttelse mot rasistiske organisasjoner.76

Et forbud må sees opp mot forenings- og forsamlingsfriheten.77 Denne retten er nært forbundet med grunnleggende menneskerettigheter som blant annet ytringsfrihet og religionsfrihet.78 Forbud mot rasistiske organisasjoner vil utgjøre et inngrep i foreningsfriheten. Muligheten til å gjøre et slikt inngrep følger av EMK artikkel 11 andre ledd, etter samme system som inngrep i EMK artikkel 10 (2).79

I en storkammerdom fra 2004 understreker EMD organisasjonsfrihetens betydning for demokratiet, og anerkjenner samtidig at den er spesielt viktig for personer som tilhører minoriteter, inkludert nasjonale og etniske minoriteter. Et pluralistisk og genuint demokratisk samfunn bør ikke bare respektere den etniske, kulturelle, språklige og religiøse identiteten til nasjonale minoriteter, men også tilrettelegge for at de kan uttrykke, bevare og utvikle en slik identitet. Å danne en forening for å uttrykke og fremme sin identitet kan være medvirkende til å hjelpe en minoritet til å bevare og opprettholde sine rettigheter, fastslår EMD.80

10.4.2 Tidligere behandling av organisasjonsforbud

Spørsmålet om å forby rasistiske organisasjoner har vært behandlet politisk i Norge en rekke ganger, både i forbindelse med ratifiseringen av RDK i 1970 og i diverse utvalg og studiegrupper. Et tilbakevendende argument mot forbud har vært at straffeloven har bestemmelser som beskytter mot rasistiske aktiviteter, voldshandlinger og hatytringer, slik at behovet for forbud ikke er tungtveiende nok.81

I 2002 gikk et lovutvalg for lov mot etnisk diskriminering (Holgersenutvalget) inn for et forbud. Hovedbegrunnelsen fra lovutvalgets side var den gjentatte kritikken fra FNs rasediskrimineringskomité og kravet i RDK. Samtidig påpekte utvalget at terskelen for å bruke et slikt forbud mot organisasjoner måtte være høy på grunn av foreningsfriheten.82

Forslaget gikk ikke gjennom på Stortinget. I behandlingen advarte Justiskomiteen mot at et forbud kan brukes som argument for begrensninger som rammer videre enn hensikten, og misbrukes av totalitære regimer. Derfor burde man prinsipielt være tilbakeholden. Samtidig mente komiteen at spørsmål om forbud mot rasistiske organisasjoner burde tas opp på nytt etter at forslag til ny lov mot etnisk diskriminering hadde vært på høring.83

I behandlingen av ny diskrimineringslov tre år etter (i 2005) støttet en samlet kommunalkomité at det ikke skulle innføres et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner. Komiteen viste til tidligere behandling og støttet at reaksjonsmuligheter bør rettes mot handlingene organisasjoner utfører, framfor organisasjonen som sådan. Samtidig støttet komiteen flere endringer i lovverket som skjerpet straffen for organisert kriminell virksomhet og for offentlig framsatte hatefulle ytringer.84

I 2021 ble det straffbart med deltakelse i organisert kriminell sammenslutning.85 Straffelovrådet, som utredet spørsmålet og foreslo flere forbudsmodeller, pekte i den forbindelse på at det finnes vektige prinsipielle argumenter mot et forbud mot kriminelle grupper, og at dette ligger i periferien for hva straffeloven bør regulere. Rådet tok ikke direkte stilling til et forbud mot rasistiske organisasjoner, men påpekte at dette må veies opp mot ytringsfriheten.86

10.4.3 Strafferettslig vern mot visse organisasjoner

Straffeloven inneholder i dag flere bestemmelser som kan ramme visse typer organisert rasistisk virksomhet og propagandavirksomhet som fremmer og tilskynder rasediskriminering.

Den nyeste bestemmelsen er forbudet mot deltakelse (etablering og rekruttering) i kriminelle organisasjoner, som kom inn i straffeloven i 2021. Videre er det straffbart å delta i eller danne militære organisasjoner, terrororganisasjoner, organisasjoner som gjennom ulovlige virkemidler har til hensikt å forstyrre samfunnsordenen, deltakelse i eller rekruttering til militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet og å inngå forbund om alvorlig organisert kriminalitet. Det er også straffeskjerpende hvis kriminelle handlinger begås eller planlegges som ledd i organisert virksomhet. I tillegg er grov overtredelse av diskrimineringsforbudet straffbart.

Felles for disse forbudene er at det stilles krav om at organisasjonene må begå eller ha til formål å begå alvorlig kriminalitet.87 Rasistiske organisasjoner alene vil derfor ikke kunne straffes av disse lovbestemmelsene, med mindre de oppfyller dette kravet.

10.4.4 Organisasjonsforbud i andre land

Finland vises ofte til i debatter som et land som har forbud mot rasistiske organisasjoner. Dette er ikke helt presist. Finland har siden 2003 hatt et forbud mot å delta i enkriminell organisasjon. Skal rasistiske organisasjoner omfattes av dette forbudet, må de falle inn under det den finske loven definerer som en organisert kriminell sammenslutning, som blant annet forutsetter en bestemt struktur og et formål om å begå straffbare handlinger.88

I tillegg gir den finske foreningsloven politiet, påtalemyndighet eller foreningsmedlem adgang til å be tingretten om å oppløse en organisasjon som utøver virksomhet som vesentlig strider mot «lag eller god sed», og å nedlegge forbud mot foreninger.89 Det er denne lovbestemmelsen som er blitt omtalt som et forbud mot rasistiske organisasjoner. Det var også denne bestemmelsen som lå til grunn for finsk høyesteretts oppløsning av den finske avdelingen av nynazistgruppen «Den nordiske motstandsbevegelsen» i 2020.90

I Sverige foreslo et offentlig utvalg våren 2021 å innføre et forbud mot rasistiske organisasjoner.91 Forslaget forutsetter at det er snakk om rasistiske organisasjoner som forfølger en folkegruppe på grunnlag av nærmere angitte kriterier (minoritetsgrupper). I forslaget åpnes det også opp for at bare deler av en organisasjon kan vurderes som ulovlig, hvis organisasjonen driver med både kriminell forfølgelse og politisk aktivitet.92

Flere andre europeiske land har lover som gjør det mulig å forby eller oppløse rasistiske organisasjoner eller partier, blant dem Frankrike, Italia, Spania, Belgia, Nederland og Tyskland.93

10.5 Forulemping av offentlige tjenestemenn og visse yrkesgrupper

De foregående punktene har handlet om begrensninger av ytringsfriheten av hensyn til andres ytringssikkerhet og minoritetsvern. Straffelovgivningen inneholder imidlertid også begrensninger av ytringsfriheten for at myndighetene skal kunne ivareta ulike offentlige oppgaver og interesser. Det vil si at visse yrkesgrupper er gitt et særlig strafferettslig vern.

Etter kommisjonens syn reiser straffebud som gir offentlig ansatte et særlig sterkt vern mot forulempende ytringer, prinsipielle spørsmål om ytringsfriheten. Dette kan illustreres av to bestemmelser i straffeloven – straffeloven § 156 og § 265 – og praksis knyttet til disse. Det redegjøres her for innholdet og bruken av disse bestemmelsene. Kommisjonens nærmere vurderinger av hvor langt slike begrensninger i ytringsfriheten kan forsvares, følger i punkt 10.6.5.

Straffeloven § 156 gjør det straffbart å forulempe en offentlig tjenestemann ved «skjellsord» eller annen «utilbørlig atferd» under eller på grunn av utføringen av tjenesten. Med offentlig tjenestemann menes enhver som utøver offentlig myndighet på vegne av stat eller kommune, eller som har slik kompetanse i kraft av sin stilling.94 Reaksjonen for overtredelse er bot.

Videre følger det av straffeloven § 265 at det er straffbart å forulempe særlig utsatte yrkesgrupper under deres yrkesutøvelse «ved skjellsord eller annen grovt krenkende ordbruk eller atferd». Yrkesgruppene som er nevnt, er helsepersonell, brann- og redningspersonell, personer som «forestår allment tilgjengelig persontransport» og personer som har ansvar for opplæring i skolen. Bot er også lovens reaksjonsvalg for overtredelse av denne bestemmelsen.

I 2020 ble det tatt ut tiltale og gitt forelegg i 1341 saker knyttet til det å «forulempe» en offentlig tjenestemann, ifølge tall fra SSB. Til sammenligning ble det tatt ut tiltale eller gitt forelegg i 84 saker om hatefulle ytringer på landsbasis samme år.95 Ettersom § 156 også rammer forulempende handlinger, er det ikke mulig å si hvor mange av de 1341 sakene som dreide seg om ytringer.

Begge bestemmelsene (§§ 265 og 156) viderefører § 326 i straffeloven av 1902, der forulemping av offentlige tjenestemenn i form av «Skjældsord eller anden fornærmelige Adfærd» var en straffbar forseelse dersom det skjedde under utførelse av tjenesten. Bestemmelsen går helt tilbake til da loven ble vedtatt, i 1902.96

I forarbeidene til dagens bestemmelser gir departementet uttrykk for at § 326 var en bestemmelse som hadde stor betydning i praksis, og som man derfor ønsket å videreføre.97 Det er ikke sagt noe om terskelen for straffansvar eller om forholdet til ytringsfriheten. Det er imidlertid et bevisst valg at terskelen er noe høyere for å ilegge straff etter bestemmelsen om særlig utsatte yrkesgrupper enn etter bestemmelsen som verner offentlige tjenestemenn.98 For øvrig ble virkeområdet for bestemmelsen om skjellsord og utilbørlig atferd overfor offentlige tjenestemenn utvidet i den nye straffeloven. Tidligere måtte forulemping skje under tjenestemannens utføring av tjeneste, mens det i 2008 også ble gjort straffbart å forulempe «på grunn av» slik utføring. Bakgrunnen for endringen var at straffebestemmelsene mot ærekrenkelser ble opphevet, og at man ville opprettholde et strafferettslig vern for offentlige tjenestemenn som for eksempel ble utsatt for grove krenkelser på internett.99

Det er en god del høyesterettspraksis om den tidligere § 326.100 Mange av sakene ligger et godt stykke tilbake i tid. I 1939 ble for eksempel en mann dømt for å ha uttalt at to politimenn var henholdsvis «en dårlig politimann, lite skikket til å gå i gaten og en påhengelig fyr» og «en simpel fyr».101 I 1965 ble en mann dømt for det som ble beskrevet som «voldsom kjefting» mot en jaktoppsynsmann.102I en dom fra 2003 synes Høyesterett også å legge til grunn at geiping og grimaser mot politiet var omfattet.103 Og i en kjennelse fra 2019 forkastet Høyesterett en anke der en mann fikk 10 000 kroner i bot for å ha kalt en politibetjent «jævla dust», «idiot» og «psykopat».104

Det er også flere eksempler fra underrettspraksis som gjelder skjellsord mot politiet. For eksempel fikk en advokat 10 000 kroner i bot i 2020 for å ha kalt vaktpersonalet for «tulling» i forbindelse med en sikkerhetskontroll. Dommen ble anket, men slapp ikke gjennom til lagmannsretten, og Høyesterett forkastet anken.105

Et annet eksempel er en lagmannsrettsdom fra 2021 der en mann ble domfelt for ved én anledning å ha sagt «jævla idiot» og «kålorm» til politiet og ved en annen anledning «jævla drittsekker» og «jævla horer».106

Et eksempel på en frifinnelse er en sak der en mann ble tiltalt for å ha sagt «politiet er gay» til politiet. Mannen fikk først bot i Kristiansand tingrett. Avgjørelsen måtte så via Høyesterett for å få behandlet anken i lagmannsretten. Ni måneder senere kom lagmannsretten til at uttalelsene ikke kunne regnes som «skjellsord» eller «utilbørlig adferd».107

10.6 Kommisjonens vurderinger

10.6.1 Straff av ytringer er nødvendig for ytringssikkerheten

Trusler er et reelt problem, både på individnivå og på samfunnsnivå. For det første er de skadelige for enkeltpersoner. For det andre kan det undergrave den opplyste samtalen dersom enkelte stemmer og perspektiver systematisk støtes ut. Dette gjelder særlig på kontroversielle områder som genererer mye trusler og hat, men hvor ytringsfrihetens begrunnelser særlig gjør seg gjeldende.

Å straffe ytringer er i noen tilfeller nødvendig for å trygge andres ytringssikkerhet. Trusler, hatefulle ytringer og de alvorligste tilfellene av sjikane og personforfølgelse bør møtes med straffeforfølgelse.

10.6.2 Viktigheten av infrastruktur og sivil beredskap

Selv om straff i noen tilfeller er nødvendig, kan ikke straff være det viktigste virkemiddelet for å legge til rette for bred deltakelse i det offentlige ordskiftet. De rettslige virkemidlene må ses i sammenheng med andre typer tiltak, som kommisjonen diskuterer i andre deler av utredningen.108

I kapittel seks om bred tilknytning til og deltakelse i offentligheten, understrekes viktigheten av sivilt beredskap. Skal den sivile beredskapen fungere, kreves det en godt utbygd og tilgjengelig infrastruktur for ytringer, der folk har gode muligheter til å bidra i en offentlig debatt og der forholdene ligger til rette for reell meningsutveksling. Gjennom infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 er statens myndigheter pålagt å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Dette understrekes i alle kapitler i utredningen.

Tiltak mot utenforskap, ulikhet, psykisk uhelse og andre faktorer som skaper mistillit, frustrasjon og aggresjon vil også være tiltak for bred deltakelse. Sjikane, inkludert hatefulle ytringer, kan være uttrykk for avmakt som henger sammen med utenforskap og sosiale skjevheter. Hvordan dette kan møtes og avhjelpes, ligger utenfor kommisjonens mandat å utrede og vurdere. Men kommisjonen anbefaler at man har en bredere tilnærming til bekjempelse av hatefulle ytringer og sjikane enn å legge til grunn at dette utelukkende skyldes intoleranse og rasisme.

Det er behov for en konstant oppmerksomhet om utviklingen og å jobbe med tiltak for å sikre både bred tilknytning til og bred deltakelse i offentligheten. Tiltakene bør i størst mulig grad ha som mål å styrke infrastrukturen og ytringskulturen og å støtte de som er mest utsatt og sårbare i offentligheten.

10.6.3 Vurderinger om straffeloven § 185

10.6.3.1 Paragrafen må bestå

Straffeloven § 185 har bred demokratisk oppslutning, men er likevel omstridt. Paragrafen reiser flere vanskelige rettslige, politiske og etiske spørsmål. Kommisjonen har vært medarrangør for et åpent debattmøte og har hatt et eget innspillsmøte og grundige diskusjoner om paragrafen.

Kommisjonen mener mest mulig ytringsfrihet bør være utgangspunktet, og at inngrep i ytringsfriheten må være unntak. Hatytringsparagrafen er et slikt unntak. Den utgjør et vern for minoriteter mot dehumaniserende og integritetskrenkende ytringer, har en viktig symbolfunksjon og er en anerkjennelse av at enkelte grupper er særlig utsatt for hatefulle ytringer. Norge er internasjonalt forpliktet til å ha et vern mot hatefulle ytringer. Kommisjonen mener derfor at paragrafen må bestå.

I det følgende presenteres noen av argumentene i debattene om paragrafen. En samlet kommisjon slutter seg til framstillingen og anbefalingene, som også reflekterer innvendinger som er drøftet underveis i arbeidet.

10.6.3.2 Beskytte utsatte minoriteter

Paragraf 185 er ment som et bidrag til vern av utsatte grupper og deres deltakelse i det frie ordskiftet. Det skal gå en grense for hva det er lov å ytre om grupper av mennesker. De senere årene har det vært en stor vekst i antall anmeldelser på bakgrunn av § 185. Dette kan tyde på at bestemmelsen møter et behov.

Foruten å være et vern mot konkrete ytringer og holdningene disse kan nøre opp under, har paragrafen også en symbolsk funksjon. Med paragrafen uttrykker storsamfunnet anerkjennelse til utsatte grupper. Paragrafen gir også et signal til den øvrige befolkningen om at det går en grense for hva som er tillatt å ytre om andre.

Behovet for et minoritetsvern kan understøttes av det rettsfilosofen Jeremy Waldron kaller et krav om respekt for folks verdighet.109 Slik respekt innebærer at politikk må utvikles med likeverd mellom mennesker som premiss. Dette kan kreve særtiltak for utsatte grupper. Minoritetsvernet blir da et symbol for likeverd. Dette symbolargumentet ble også brukt da seksuell legning ble tatt inn som et eget grunnlag i paragrafen i 1981. Det ble da anført at et straffebud med slik program- eller symbolfunksjon kunne bidra til at det ble lettere å leve åpent som homofil.110

Å fjerne paragrafen ville sende et negativt signal. Det vil kunne tolkes som at storsamfunnet ikke lenger tar grovt krenkende ytringer mot minoritetspersoner like alvorlig, og som en aksept for dehumaniserende og grovt krenkende ytringer mot utsatte grupper i befolkningen.

10.6.3.3 Nedkjølende effekt

En hovedinnvending mot hatytringsparagrafen har vært at den kan ha en nedkjølende effekt på den offentlige samtalen. Det vil si at noen lar være å komme med lovlige ytringer av frykt for at de rettslig sett er hatefulle og derfor straffbare. Som nevnt i avsnitt 10.3.3.4 var denne bekymringen fremme i forkant av stortingsbehandlingen da homofile ble tatt inn som en beskyttet gruppe i 1981, og tilsvarende i 2021 med kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Rettspraksis viser at det skal mye til før en ytring kan straffes som hatefull og diskriminerende. Domstolene har opprettholdt en høy terskel for brudd på straffeloven § 185, særlig når det gjelder politiske og religiøse ytringer, lavere når det gjelder ren sjikane. De har også lagt seg på en varsom linje når det gjelder tolkningen av meningsinnholdet i ytringer.

Problemet for ytringsfriheten kan likevel være reelt: I praksis er det ikke sikkert folk forstår at grensen for straffbare ytringer er svært høy, og at terskelen for anmeldelse dermed også bør være høy.111 En risiko for å bli anmeldt, kan i seg selv virke nedkjølende. Det er en belastning å bli anmeldt for ytringer, selv om man ikke blir etterforsket eller dømt for dem.

Samtidig er det verdt å minne om at en viss demping av ordskiftet nettopp er en ønsket effekt av hatytringsparagrafen. Færre dehumaniserende og grovt krenkende ytringer mot utsatte grupper er et formål med paragrafen.

10.6.3.4 Kriminalisering av meninger?

En annen innvending mot paragrafen er at den kan bidra til å kriminalisere meningsytringer. Det vil alltid være ulike synspunkter på hva som bør forstås som hatefullt. Den norske offentligheten er full av eksempler på uenighet om hva som egentlig er rasistisk, transfobt, antisemittisk osv. Svarene på slike spørsmål må kontinuerlig avgjøres gjennom debatt, argumenter, redaksjonelle vurderinger, offentlige fordømmelser osv. Det kan derfor hevdes at det blir galt å overlate slike spørsmål til domstolene.

Debattene om kjønnsmangfold og kjønnsuttrykk kan illustrere dette argumentet. Noen transpersoner vil mene at et bestemt syn på biologisk kjønn er hatefullt i seg selv, fordi det ikke anerkjenner deres eksistens. De som har dette synet, kan på sin side avvise at deres syn er hatefullt.

Debattene om kjønnsuttrykk er også eksempel på et område der den sosiale fordømmelsen kan være stor. De som går inn i debattene, risikerer å få merkelapper som fobisk, fordomsfull, fiendtlig eller reaksjonær.112 En av grunnene til å ha en vid ytringsfrihet rettslig sett, er nettopp at upopulære eller kontroversielle standpunkter gjerne møter sosial fordømmelse.

Religionskritikk er et annet område der spørsmålet om grensene mellom lovlige meningsytringer og hatefulle ytringer kommer til syne. Religion og livssyn er et av de vernede grunnlagene i hatytringsparagrafen. Det er forbudt å komme med hatefulle ytringer om religionsutøvere, mens man skal kunne ytre seg sjikanerende om selve religionen. Dette skillet er ikke nødvendigvis alltid så åpenbart og krystallklart. Å omtale enkelte religionsutøvere negativt kan også være del av en maktkritikk.

Av og til blir det glemt at ulike religiøse systemer forkaster hverandre eller deler av samfunnets normer. Dette innebærer at de kan ha negative syn på hverandre eller på praksiser hos andre grupper i samfunnet, som seksuelle minoriteter. Her er det en kime til en potensiell konflikt mellom forkynnelsesfrihet og andre gruppers vern. Det har vært ytret bekymringer for at religiøse ytringer kan bli dømt som hatefulle ytringer.113 Ytringsfriheten verner imidlertid om kritikk av andres religiøse syn eller andre gruppers praksiser.

Det er vanskelig å finne eksempler på at religionskritikk eller religiøst funderte ytringer er dømt som hatefulle ytringer i norsk rettspraksis.114 Både Høyesterett og Stortinget har fastslått at rommet skal være vidt for å komme med religionskritikk. Grensen går ved alvorlige personangrep mot andre personer eller grupper.115

Hatytringsparagrafen innebærer i og for seg en kriminalisering av visse meningsytringer, men etter kommisjonens syn er ikke dette i seg selv et argument mot bestemmelsen. Det avgjørende er hvilke meningsytringer som kan straffes.

Kommisjonen mener at diskusjoner om hva som er akseptabelt å ytre først og fremst må tas i det offentlige rom og ikke overlates til domstolene. Det må imidlertid gå en grense for ytringer – også meningsytringer – som utgjør et alvorlig angrep på utsatte grupper. Så lenge disse grensene er tilstrekkelig klart definerte i loven og rettergangen er innhegnet av rettssikkerhetsgarantier, er dette med på å ivareta behovet for å balansere ytringsfrihet mot diskrimineringsvern.

10.6.3.5 Er § 185 subjektiv?

Paragraf 185 har blitt kritisert for å henvise til subjektive begreper som ‘hat’, ‘forhånelse’ og ‘ringeakt’, blant annet i oppropet «Fjern ‘rasismeparagrafen’!» fra 2019 signert av flere norske akademikere.116 Et av argumentene som ble brukt, var at «straffelovens paragraf 185 er basert på hva den enkelte kan oppleve som hatefulle ytringer, og det (…) varierer fra person til person.»117

Begrepet hatefull ytring brukes i dagligtalen bredere enn den strafferettslige definisjonen av begrepet og skaper derfor en utfordrende utydelighet. Hva som oppleves som hatefullt, hatprat eller å «bli hata på» for den enkelte, vil åpenbart være subjektivt. Også i undersøkelser om omfanget av hatefulle ytringer brukes begrepet i bredere forstand enn den rettslige.118

Det er derimot ikke riktig at den enkelte persons subjektive opplevelse eller mening om hva som er hatefullt, skal ha betydning for den strafferettslige forståelsen av hva som utgjør en hatefull ytring. Som det framgår av redegjørelsen i punkt 10.3.3.2, har Høyesterett slått fast at det er den alminnelige tilhørers eller lesers oppfatning av utsagnene som skal vurderes, ikke hvordan mottakeren av ytringen opplever den.

Vurderingen av om en ytring faller inn under vilkårene i § 185, vil riktig nok inneholde en skjønnsmessig og slik sett subjektiv vurdering fra domstolenes side, men det er tilfellet ved all rettsanvendelse. Her skiller ikke § 185 seg fra for eksempel vurderingene som må gjøres i saker om ærekrenkelser etter skadeserstatningsloven.119

10.6.3.6 Stadig flere diskrimineringsgrunnlag?

Hvilke grupper – eller mer presist: gruppekarakteristika – som skal beskyttes av § 185, har vært debattert gjennom flere tiår. Den forrige ytringsfrihetskommisjonen var kritisk til det den omtalte som «den noe tilfeldige oppramsing av forskjellige typer karakteristika», og argumenterte for at trosbekjennelse skulle fjernes som vernet grunnlag, siden denne har «et element av personlig valg eller vilje».120

Trosbekjennelse ble ikke fjernet, men er endret til religion eller livssyn. I 2021 kom kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk inn i loven som foreløpig siste kategorier i opplistingen. I den forbindelse ble det også diskutert å inkludere kjønn.121 Departementet gikk imot dette forslaget, og stortingsflertallet støttet departementets syn.122

Kommisjonen har ikke tatt stilling til de ulike utvidelsene av paragrafens grunnlag bakover i tid, men mener man bør være svært forsiktig med å utvide de beskyttede grunnlagene i paragrafen ytterligere. Hatytringsparagrafen skal være et vern for særlig sårbare minoriteter. Stadige utvidelser av paragrafen kan føre til at et vern for alle blir et vern for ingen.123 Det må holdes fast ved at funksjonen til bestemmelsen er å vise respekt for menneskeverdet til utsatte grupper, ikke å disiplinere den offentlige debatt mer generelt.

10.6.3.7 Sosial slagside

En relevant innvending mot paragrafens anvendelse er at den ikke rammer de farligste ytringene. Politiske ytringer fra maktpersoner har større påvirkningskraft enn ren sjikane i kommentarfelt. Velartikulerte og godt gjennomtenkte ytringer om å frata noen deres grunnleggende rettigheter har trolig et langt større skadepotensial enn ureflekterte og sterkt nedsettende ytringer som «fandens svarte avkom».

En ressurssterk og veltalende rasistisk ideolog kan være farligere enn en mindre språkmektig «hverdagsrasist». Men den veltalende og mer innflytelsesrike blir ikke nødvendigvis like lett dømt i retten. Den som behersker bruk av såkalte hundefløyter og kodet språk, vil som regel unngå straff.124 I tillegg har politiske ytringer et særskilt vern. Dermed kan mer øvede medlemmer av Stopp islamiseringen av Norge (Sian) gå fri, mens en pensjonist som skriver «korrupte kakerlakk» i et kommentarfelt, bli dømt.125

Dette utgjør et reelt dilemma. De siste årene er det kommet flere dommer, også i Høyesterett, mot åpenbare, men hjelpeløst formulerte, rasistiske ytringer. Det finnes samtidig mange eksempler på at dehumaniserende retorikk kan presenteres gjennom memer, satire eller subtilt språk.126 Straffeloven § 185 er et lite egnet verktøy for å bekjempe dette.

Det er behov for større bevissthet om den sosiale skjevheten i anvendelsen av § 185. Er det slik at mindre ressurssterke og språkmektige personer og personer med psykiske lidelser dømmes oftere for hatytringer? Under et innspillsmøte kommisjonen arrangerte, bekreftet representanter fra Oslo politidistrikt at lovbestemmelsen trolig har en sosial slagside. Politiet påpeker at det er mange som sliter med rus og psykiatri som etterforskes og dømmes etter § 185.127

Kommisjonen har forsøkt å framskaffe statistikk som kan avklare dette, men ser at denne er vanskelig tilgjengelig (se punkt 10.3.4.2). Det er behov for mer kunnskap om samt forskning og statistikk på dette området. Indikatorer som kjønn, alder, inntekt, bosted, hvorvidt domfelte har kriminelt rulleblad og rusrelaterte dommer osv., kan bidra til å gi en tydeligere avklaring av om anvendelsen av paragrafen har en unødig sosial slagside.128

10.6.4 Forbud mot rasistiske organisasjoner

Rasistisk ideologi strider fundamentalt mot ytringsfrihetens begrunnelser. Organisert rasisme er en aktiv motarbeidelse av både mangfold og toleranse. Samfunnet må være på vakt mot ekstremistiske aktører som bruker dehumaniserende retorikk, og som hevder at de som protesterer mot ordbruken, er motstandere av ytringsfrihet.

Å innføre et eksplisitt forbud mot rasistiske organisasjoner har vært diskutert som et virkemiddel for å bekjempe rasisme. Spørsmålet om et organisasjonsforbud må sees opp mot ytringsfriheten og reiser flere prinsipielle spørsmål. Kommisjonen har ikke ambisjon om å gå inn i alle disse, men ønsker likevel å komme med noen overordnede vurderinger som grunnlag for framtidige debatter og eventuelle utredninger.

Et forbud mot rasistiske organisasjoner vil være i tråd med Norges internasjonale forpliktelser etter rasediskrimineringskonvensjonen og følge opp den gjentatte kritikken fra CERD.

Formålet vil være å beskytte samfunnet mot hat gjennom å forhindre rekruttering og forebygge at rasistiske ideer og ideologi sprer seg, og gi en særskilt beskyttelse for utsatte grupper. Et forbud kan også ha en symbolverdi ved å vise at storsamfunnet ikke aksepterer denne typen grupperinger.

Samtidig vil et forbud mot organisasjoner som ytrer seg rasistisk gripe direkte inn i ytringsfriheten og foreningsfriheten og det vil kreve en bredere vurdering av ytringsfrihets- og effektivitetshensyn.129 Politiske partier har en viktig rolle i samfunnet i å ivareta pluralisme og demokrati, og det skal mye til før det vil være forholdsmessig å gripe inn i organisasjonsfriheten.130

I tillegg vil det å forby en rasistisk organisasjon gjennom straff, kunne anses som et forhåndsinngrep mot ytringer og spesielt problematisk opp mot Grunnlovens forbud mot forhåndssensur. Dette forbudet bygger på det liberale grunnprinsipp om frihet under ansvar der folk kan ta sine egne avgjørelser om hvilke opplysninger og ideer de vil meddele andre, og holdes ansvarlige for eventuelle brudd på loven i etterkant.131 Grunnloven gir Norge et sterkt vern mot denne typen inngrep i ytringsfriheten, og et forbud må vurderes nøye opp mot dette.

En slik inngripen overfor organisasjoner for å forhindre at noe skjer gjennom såkalt «pre-aktiv» strafferett, er dessuten i strid med en grunnleggende tradisjon i norsk strafferett, der straffansvar knytter seg til konkrete handlinger (skadefølgeprinsippet). Denne formen for strafferett har klare rettssikkerhetsmessige og prinsipielle betenkeligheter.132

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har lagt til grunn at organisasjoner som ved bruk av vold eller andre ulovlige midler ønsker å undergrave demokratiet og de verdiene demokratiet bygger på, ikke er beskyttet av foreningsfriheten.133 Kriminalisering av deltakelse i og rekruttering til kriminelle organisasjoner kan begrunnes i formålet om å forebygge «uorden eller kriminalitet».134 Et forbud mot rasistiske organisasjoner vil trolig også kunne begrunnes ut ifra samme formål, men det kreves at inngrepet er nødvendig og forholdsmessig.

Om et inngrep er godt begrunnet, vurderes både ut ifra intensjon – hva man ønsker å oppnå med forbud – og ut ifra sannsynligheten for at man oppnår dette. Et sentralt spørsmål vil altså være hvorvidt et forbud er et effektivt virkemiddel i kampen mot rasisme, hat og intoleranse.

De tidligere utredningene om spørsmålet som er redegjort for i punkt 10.4.2, konkluderer med at det ikke er dokumentert at et forbud er effektivt. Et forbud kan også føre til at denne typen grupper går under jorda og ikke blir synlige for samfunnet, men fortsetter å rekruttere og spre ideer og ideologi uten at disse blir imøtegått. Dette vet vi ikke nok om til å kunne si hva som er rett, men et forbud som bygger på en forutsetning om at det er effektivt, bør bygge på solid dokumentasjon.

Det må også vurderes om det finnes mer hensiktsmessige og mindre inngripende alternativer til kriminalisering for å forhindre deltakelse i og rekruttering til rasistiske grupper. I denne forbindelse må det advares mot en overdreven tro på lover som løsning. Som Straffelovrådet påpeker i sin utredning om forbud mot kriminelle organisasjoner, så løser ikke et straffebud de bakenforliggende sosiale problemene i et samfunn.135 Det er lite som tyder på at rasistiske holdninger forsvinner selv om de mest rasistiske organisasjonene forbys.

Straffeloven inneholder i dag flere bestemmelser som kan ramme rasistiske organisasjoner for handlingerde utøver. Hvis rasistiske organisasjoner har partiprogram eller vedtekter som inneholder straffbare ytringer, eller i andre sammenhenger ytrer seg straffbart, kan disse straffeforfølges i etterkant. Straffeforfølgelse i slike tilfeller vil være etterfølgende og gjelde den konkrete ytringen eller trusselen.

Det nylig vedtatte lovforbudet mot kriminelle organisasjoner fra 2021 skal ramme organisasjoner som utøver kriminalitet. Samtidig åpner forarbeidene for at den kan ramme rasistiske organisasjoner som tar i bruk relativt grove virkemidler i sin rasistiske virksomhet.136

Det har derfor nylig skjedd en styrking av straffeloven, som kan ramme de groveste tilfellene av organisert spredning av hatefulle ytringer i offentligheten. Slik kommisjonen vurderer det, gir straffeloven et tilstrekkelig vern mot de skadevirkningene rasistiske organisasjoner kan påføre utsatte grupper i samfunnet.

10.6.5 Forulemping av offentlig tjenestemann og visse yrkesgrupper

Straffeloven §§ 156 og 265 reiser spørsmål av prinsipiell betydning for ytringsfriheten. Bestemmelsene dreier seg om forulemping av offentlige tjenestemenn og særlig utsatte yrkesgrupper. Paragraf 156 omfatter «skjellsord eller annen utilbørlig atferd», mens § 265 omfatter «skjellsord eller annen grovt krenkende ordbruk». Disse gruppene har for øvrig også et særskilt vern mot vold og trusler.137

Det er forståelig at egne lovparagrafer gir et visst vern både for offentlige tjenestepersoner og for yrkesgruppene nevnt i § 265. Vernet er ment å gjelde personer som utfører viktige samfunnsoppgaver, og som vanskelig kan beskytte seg mot fremmede og mot potensielt ubehagelige situasjoner.138

Eksempler tyder likevel på at terskelen for hva som skal være tillat å si i rettspraksis legges underlig lavt, særlig i saker som gjelder ytringer rettet mot politiet og som bøtelegges etter straffeloven § 156. Skjellsord som «tulling», «jævla idiot» og «kålorm» er nyere eksempler på ytringer som er blitt straffet.139 Statistikk fra SSB tilsier også at paragrafen brukes i utstrakt grad, selv om det ut ifra statistikken ikke er mulig å vurdere alvorligheten i forholdene eller hvor mange saker som gjelder ytringer alene.

Kommisjonen mener uttrykket «skjellsord» åpner for å legge terskelen for det straffbare for lavt. Kommisjonen vil også framheve at begrunnelsen for å utvide virkeområdet til § 156 i den nye straffeloven fra kun å gjelde skjellsord mot offentlige tjenestepersoner under tjenesteutføring til også å gjelde etterfølgende ytringer, for eksempel framsatt på internett, var at straffebudet mot ærekrenkelser ble opphevet. Flere av tilfellene som har ført til straff etter § 156, ville imidlertid neppe blitt ansett som ærekrenkende ytringer hvis de hadde blitt prøvd for retten som dette.140 Kommisjonen mener derfor at dersom begrunnelsen for det utvidede virkeområdet skal stå seg, så må terskelen heves for hvilke ytringer som omfattes.

Selv om skjellsord og ren sjikane nyter et beskjedent grunnlovsvern, er det viktig å holde fast ved det prinsipielle utgangspunktet at ytringer ikke bør møtes med straff. Høyesterett har i andre sammenhenger uttalt at det også utenfor kjerneområdet for ytringsfriheten må gjelde «en relativt rommelig margin for smakløse ytringer».141

Kommisjonen vil dessuten understreke at det kan dreie seg om mennesker i sårbare situasjoner som – med rette eller urette – reagerer mot inngripen fra det offentlige. Kommisjonen vil advare mot å bruke straff som i praksis hindrer folkelige ytringer mot myndighetsutøvelse.

Ytringsfriheten fordrer toleranse for mangfold. Dette tilsier at ytringsfriheten skal øve oss alle i å tåle, i betydningen holde ut, ytringer vi misliker sterkt (jf. kapittel 3.3.6). Dette må også gjelde politiet. Det er et paradoks at når ytringer rettes mot offentlige maktutøvere, brukes straff for å ramme ytringer som er langt unna det straffbare i andre mellommenneskelige sammenhenger.

10.7 Kommisjonens anbefalinger

10.7.1 Forslag til ny ordlyd i straffeloven § 185

Kommisjonen ønsker å fremme forslag om endring av ordlyden i straffeloven § 185. Forslaget innebærer ikke noe ønske om å endre terskelen for hva som skal være straffbart. Det er særlig to grunner til forslaget: å gjøre paragrafen mer forståelig og å tydeliggjøre hva som faktisk er straffbart.

For det første er den nåværende ordlyden vag og språklig foreldet. For eksempel er uttrykkene ‘forhåne’ og ‘ringeakt’ lite intuitive og gir begrenset veiledning om hvilke ytringer som kan straffes. Kommisjonen vil derfor anbefale at ordlyden endres av pedagogiske grunner.

For det andre rammer den nåværende ordlyden i bestemmelsen for vidt, siden det ikke framgår hvor høy terskelen er for å ilegge straff. Terskelen for det straffbare er klarlagt i domstolene, som har tolket bestemmelsen i lys av retten til ytringsfrihet i Grunnloven og presisert at det bare er ytringer av «kvalifisert krenkende karakter» som omfattes. Ytringer som er beskrevet i loven, kan være straffrie (rettstridsreservasjonen).

De rettslige presiseringene av hvilket innhold bestemmelsen har, følger i dag både av lovforarbeider og av rettspraksis. Det er ikke særegent for denne bestemmelsen at den må tolkes ut ifra alminnelig juridisk metode og innenfor rammene av våre menneskerettslige forpliktelser. Men det er særlig betenkelig at ytringer skal kunne rammes av uklare straffebud ettersom dette kan ha en uønsket nedkjølende effekt på ytringsfriheten. Kravene til forutsigbar straffelovgivning som kommer til uttrykk både i Grunnloven §§ 100 og 96, gjør seg gjeldende med tyngde på dette området. Det er altså ikke bare pedagogiske, men også rettslige grunner til at ordlyden bør endres.

En mer pedagogisk, presis og dekkende lovtekst vil gjøre det lettere for folk å forstå grensene for det straffbare, og ikke minst tydeliggjøre at grensen for det straffbare er høyere enn det man kan få inntrykk av ved å lese bestemmelsen. Kommisjonen ønsker derfor å foreslå alternative formuleringer som gjenspeiler den reelle rettstilstanden og som samtidig er mer allment tilgjengelige. Som nærmere forklart nedenfor har kommisjonen funnet det vanskelig å finne en ordlyd som er både pedagogisk og samtidig dekkende for det juridiske innholdet bestemmelsen har i dag.

Det finnes også gode argumenter mot å endre ordlyden. Bestemmelsen må uansett tolkes. En ordlydsendring kan skape nye og mulig utilsiktede uklarheter opp mot den nokså avklarte rettstilstanden som foreligger. Departementet har tidligere vurdert og avvist spørsmålet om ordlyden bør endres for bedre å gjenspeile rettstilstanden. Den gang ble det vurdert å presisere terskelen ved å benytte formuleringen «grovt diskriminerende eller hatefull ytring». Formålet med dette var å klargjøre rettstilstanden og dermed også kommunisere tydeligere den høye terskelen for straffansvar. Departementet valgte likevel ikke å gjøre dette. Det ble henvist til at Høyesterett uansett hadde klargjort terskelen, og at et generelt lovfestet krav om at ytringen måtte være grov, kunne bli for rigid og sette en mer snever ramme for den senere rettsutviklingen enn det som var ønskelig.142

Kommisjonen har vurdert disse innvendingene nøye, men mener likevel at argumentene for å endre lovteksten veier tyngre. Avgjørende i denne sammenheng er de mange og omfattende debattene som har pågått de siste årene om bestemmelsen. Det er en betimelig innvending at bestemmelsen framstår som uklar, og at dette kan ha en unødig nedkjølende effekt. En uklar ordlyd kan også føre til at bestemmelsen taper sin effekt som vern for utsatte grupper. Et ytterligere argument for en klarere lovtekst er det økende antallet anmeldelser.

Med dette for øyet har kommisjonen diskutert en rekke varianter og fremmer to alternative forslag. I det første alternativet er pedagogisk forenkling gitt prioritet framfor juridisk presisjon og detaljering. Det andre alternativet tilstreber en presis og dekkende ordlyd for rettsanvendere framfor umiddelbar tilgjengelighet for folk flest. Begge forslagene gir etter kommisjonens syn et bedre uttrykk for det som etter gjeldende rett er straffbart, enn dagens bestemmelse.

Alternativ 1

I dette forslaget har kommisjonen vektlagt tungt de pedagogiske behovene for en mer allment tilgjengelig ordlyd og fokusert på å få fram den høye terskelen for det straffbare (foreslått endring i kursiv:)

§ 185. Hatefulle ytringer

Med bot eller fengsel inntil 3 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt offentlig setter fram en diskriminerende ellerhatefull ytring. Som ytring regnes også bruk av symboler. Den som i andres nærvær forsettlig eller grovt uaktsomt framsetter en slik ytring overfor en som rammes av denne, jf. annet ledd, straffes med bot eller fengsel inntil 1 år.

Med hatefulle ytringer menes ytringer som grovt nedvurderer menneskeverdet til noen på grunnlag av deres

• a) hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse,

• b) religion eller livssyn,

• c) seksuelle orientering,

• d) kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, eller

• e) nedsatte funksjonsevne

I denne versjonen er den tidligere formuleringen av ytringer som rammes, som «det å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen» erstattet med den mer generelle formuleringen «ytringer som grovt nedvurderer menneskeverdet».

Fordelen med en slik formulering er at den understreker det helt sentrale formålet med bestemmelsen, nemlig å beskytte minoriteter mot det hat som ellers kan spre seg i befolkningen om staten ikke reagerer mot ytringer som undergraver menneskeverdet til minoritetene.

Kommisjonen mener det er unødvendig å gjenta ordet «diskriminerende» i andre ledd. I praksis vil disse vilkårene gå i hverandre, og kravet om at ytringen må være diskriminerende kommer uansett fram av at tilhørighet til en av de aktuelle minoritetsgruppene er en forutsetning for straffbarhet. Uttrykket «hatefull» er godt etablert, jf. det engelske uttrykket «hate speech», og bør derfor etter kommisjonens oppfatning videreføres.

Formuleringen «ytringer som nedvurderer menneskeverdet» gir et vidtfavnende uttrykk for hvilke ytringer som kan rammes, men det er tydelig at det dreier seg om angrep på menneskers egenverdi. Kommisjonen mener formuleringen kan omfatte de ulike typene av ytringer som rammes av bestemmelsen i dag. Samtidig stenger ikke formuleringen for at domstolene kan lese nye typer ytringer inn i bestemmelsen. Uttrykket «grovt» tydeliggjør at terskelen for bruk av straff er svært høy.

Ulempene med en slik svært forenklet ordlyd er at den gir liten veiledning til de konkrete vurderingene som domstolene har gjort når de har tatt stilling til hvilke ytringer som rammes av bestemmelsen. Slik veiledning vil være tilgjengelig for jurister som tolker bestemmelsen i lys av andre rettskilder, men ikke for folk flest.

Alternativ 2

Et alternativ som gir mer detaljert veiledning til hvilke rammer domstolene har trukket opp for bruk av bestemmelsen, er:

§ 185. Hatefulle ytringer

Med bot eller fengsel inntil 3 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt offentlig setter fram en diskriminerende eller hatefull ytring. Som ytring regnes også bruk av symboler. Den som i andres nærvær forsettlig eller grovt uaktsomt framsetter en slik ytring overfor en som rammes av denne, jf. annet ledd, straffes med bot eller fengsel inntil 1 år.

En ytring regnes som hatefull når den på kvalifisert krenkende måte fremmer hat eller forfølgelse mot, oppfordrer eller slutter seg til integritetskrenkelser mot, eller grovt nedvurderer menneskeverdet til noen på grunn av deres

• a) hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse,

• b) religion eller livssyn,

• c) seksuelle orientering,

• d) kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, eller

• e) nedsatte funksjonsevne

I dette alternativet er dagens ordlyd «det å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen» erstattet med mer detaljerte beskrivelser av de ytringene Høyesterett har pekt ut i praksis som straffverdige.

Også her er ordet «diskriminerende» fjernet som overflødig i andre ledd av bestemmelsen. I dette alternativet er det videre synliggjort hvilke typer ytringer Høyesterett har vurdert som straffbare etter bestemmelsen.

Alternativet tydeliggjør at det er vanskelig å gi et klart uttrykk for hvilke ytringer som er straffbare, fordi ytringer alltid må tolkes i den konteksten de blir framsatt. Høyesterett har i praksis lagt til grunn en todelt tilnærming til sin tolkning. For det første bygger Høyesterett på at det kun er «kvalifisert krenkende» ytringene som rammes. I dette alternativet benyttes Høyesteretts egen formulering av terskelkravet, som gir et mer presist bilde på den terskelen som er ansett som gjeldende rett.

For å klargjøre hva som kan være kvalifisert krenkende, det vil si hvilke ytringer som kan være straffbare, har Høyesterett for det andre pekt på ulike former for verbale angrep. Det dreier seg dels om ytringer som inviterer til fysiske krenkelser, og dels om ytringer som kan ha ikke-fysiske virkninger, men som kan lede til nedvurderinger av menneskeverdet eller andre svært negative holdninger til de minoritetene som bestemmelsen skal beskytte. Skillet mellom de ulike formene for ytringsangrep er ikke skarpt, verken i teori eller i praksis. Fordelen med å ta inn mer detaljerte beskrivelser av ulike typer ytringsangrep i lovteksten enn det loven har i dag, er at leseren får tydelige eksempler på hva som rammes, og kan danne seg et klarere bilde av hva som er straffbart.

Kommisjonen anbefaler å vurdere de to forslagene til ny ordlyd. Ordlyden bør under enhver omstendighet endres for å oppnå formålet om en klarere bestemmelse som tydeligere reflekterer rettstilstanden.

10.7.2 Endring av straffeloven § 156 og § 265

I straffeloven § 156 andre ledd og § 265 tredje ledd er å ytre «skjellsord» mot en offentlig tjenesteperson eller utøver av enkelte yrkesgrupper tilstrekkelig til å bøtelegges. Kommisjonen mener uttrykket «skjellsord» åpner for å legge terskelen for det straffbare for lavt. Kommisjonen ber om at ordet «skjellsord» i lovteksten fjernes.

Den øvrige formuleringen som brukes i tredje ledd i § 265, gir etter kommisjonens mening en angivelse av riktig terskel for å kunne bøtelegges: «grovt krenkende ordbruk eller atferd». Kommisjonen anbefaler at ordlyden endres i begge bestemmelser til det følgende:

For straffeloven § 156:

«Den som ved grovt krenkende ordbruk eller atferd forulemper en offentlig tjenesteperson under eller på grunn av utføringen av tjenesten, straffes med bot.»

I dette forslaget er også tjenestemann erstattet tjenesteperson, i tråd med den språklige moderniseringen som blant annet kommer til uttrykk i § 155 og § 155a (men ikke i § 155c).

For straffeloven § 265:

«Med bot straffes den som ved grovt krenkende ordbruk eller atferd forulemper en person som nevnt i annet ledd under dennes yrkesutøvelse.»

10.7.3 Mobiliser sivilsamfunnet

Med sosiale medier har eksponeringen av kontroversielle ytringer i offentligheten økt. Det har skapt en nødvendig debatt om debattklimaet og hvordan utfordrende enkeltytringer best kan håndteres. Kommisjonen mener det må være et overordnet mål å utvikle sivilt engasjement og forsvarslinjer og ikke-statlige løsninger.

Det er ulike synspunkter i samfunnet om hvem som skal vernes og hvilke ytringer som skal rammes av straffeloven § 185. Dette kan skape et press om at paragrafen skal praktiseres mer aktivt og inngripende. Det er en fare for innsnevring av ytringsfriheten dersom tolkning av paragrafen påvirkes av grupper som evner å høylytt si ifra om hva de ikke tolererer av ytringer.143 Forventningene til hva paragrafen skal løse, bør ikke føre til at terskelen for hva som er straffbart, senkes. Straffeloven gir et visst vern mot de groveste ytringene, men det vil aldri erstatte et sivilt engasjement.

Det er nødvendig å ta den utstrakte sosiale bevisstheten og frivilligheten som ellers preger Norge, inn i ytringsrommet. Mer systematisk kompetanseoppbygging, beredskap og engasjement i det sivile samfunn er sentrale tiltak. Mennesker som føler seg verbalt angrepet, må kunne søke råd, støtte og hjelp på arbeidsplassene sine, i partier der de er tillitsvalgt, i organisasjoner der de er engasjert, og fra journalistiske medier som tilrettelegger for en offentlig debatt.144

Studier viser at overraskende mange ikke er klar over at de sprer hat eller gjøre andre utrygge.145 Det er derfor også behov for et mer strukturert arbeid i sivilsamfunnet for å veilede, bevisstgjøre og møte enkeltpersoner som sprer hat, redsel og ubehag ved sine ytringer.

Kommisjonen mener det bør bevilges støtte til organisasjoner som jobber med mottiltak overfor hatefulle ytringer, som motytringer i kommentarfelt, hjelpetelefoner og bevisstgjøring rundt saklig argumentasjon og dialog.

Det finnes flere slike initiativ allerede, men få organisasjoner som jobber målrettet mot hatytringer. Antirasistisk senter og ungdomsorganisasjonen Stopp hatprat er de mest profilerte, samt enkelte hjelpe- og/eller informasjonstjenester rettet mot unge: som Ungdomstelefonen, Kors på halsen, Snakk om mobbing, Ung.no og infosider hos blant andre Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Barneombudet.146

Kommisjonen viser også til anbefaling i kapittel 6.8.3 om å opprette en digital hjelpeportal for ytringsfrihetsspørsmål.

10.7.4 Alternativ oppfølging av hatefulle ytringer

Kommisjonen mener hatefulle ytringer skal være straffbare. Den sosiale slagsiden straffebudet kan få, tilsier at alternative modeller for å behandle slike saker i rettssystemet bør vurderes. I det videre fremmes to mulige modeller, med noe ulikt anvendelsesområde.

10.7.4.1 Konfliktrådet

Konfliktrådet er en statlig tjeneste og en del av strafferettspleien som tilbyr megling som metode for å håndtere konflikter. Hensikten er at partene gjennom dialog kan finne fram til gode løsninger, enten det gjelder å gjøre opp for konkrete lovbrudd eller gjenopprette mellommenneskelige relasjoner. Ifølge statistikken kommisjonen har fått fra Politidirektoratet, brukes konfliktrådene i svært begrenset grad for å håndtere anmeldelser knyttet til hatytringsparagrafen. I perioden 2016–2021 har totalt 16 saker blitt overført fra politiet til Konfliktrådet.

Konfliktrådet er forpliktet til å behandle alle straffesaker som mottas, og ser etter det kommisjonen forstår, ikke selv noen juridiske betenkeligheter ved å behandle § 185-saker. Oslo politidistrikt mener derimot at § 185-saker er uegnet for konfliktråd fordi bestemmelsen er et gruppevern som skal beskytte en offentlig interesse, ikke enkeltpersoner.

En innvending mot å bruke Konfliktrådet for hatytringssaker er at den som rammes blir part i en konflikt på vegne av en større gruppe. Det kan føles urimelig og oppleves som en ekstra belastning for den som har blitt utsatt for en krenkende ytring, å måtte stå ansikt til ansikt med den som har ytret seg hatefullt. Den personlige omkostningen ved å kjøre en sak i Konfliktrådet bør ikke uten videre legges på den som rammes av en hatefull ytring. Videre vil saker som løses i Konfliktrådet, miste den offentligheten som saker i domstolen er gjenstand for. Dette vil kunne redusere den allmennpreventive virkningen.

Kommisjonen anerkjenner disse motargumentene, men mener likevel at hatytringssaker som i dag blir behandlet i domstolene, ikke skiller seg tilstrekkelig fra andre typer straffesaker som Konfliktrådet behandler, til at slik saksbehandling er uegnet. Det er alltid en belastning for fornærmede i en straffesak å stå ansikt til ansikt med gjerningspersonen, og det er alltid et tap for offentligheten at saken behandles i et lukket rom.

Samtidig kan behandling av hatytringer i konfliktråd gi ytreren en større innsikt i hvordan slike ytringer oppleves for den som blir utsatt for dem, som igjen kan ha en større individualpreventiv effekt.

Kommisjonen mener konfliktrådenes potensial til å behandle § 185-saker bør utnyttes bedre. Hvis nødvendig, bør rådene få tilført kompetanse og opplæring i håndtering av saker om hatefulle ytringer.

10.7.4.2 Sivile forebyggende samtaler

En mer innovativ tilnærming til hvordan hatefulle ytringer kan forebygges, kan være å tilpasse et av forslagene til rusreformutvalget til hatytringskonteksten. Utvalget foreslo at personer som blir tatt for narkotikabruk, istedenfor straff skal møte til samtale med en rådgiver i kommunen om farene ved narkotikabruk.147

Tilsvarende kunne sivile forebyggende samtaler være et tiltak overfor de som fremmer hatefulle ytringer. Slik kan man unngå at den som har mottatt ytringene, må tåle den personlige belastningen ved å stå ansikt til ansikt med den som har fremmet hat. Samtaler kan også være et alternativ der det ikke er ønskelig med anmeldelse.

I møter med kommisjonen har politiet uttalt at de benytter seg av forebyggende samtaler som alternativ til straffeforfølgelse. I regjeringens strategi for hatefulle ytringer er det også nevnt eksplisitt at politiets direkte kontakt er en effektiv måte å forebygge flere hatefulle ytringer.148

Det er åpenbart problematiske sider ved å bruke politiet som forebyggende instans mot ytringer. Å få beskjed om at politiet følger med på hva man sier eller skriver, og at ytringene kan være lovstridige, kan åpenbart ha en nedkjølende effekt og kan grense mot forhåndssensur. Dette ble for eksempel satt på spissen da en mann fikk besøk av politiet etter å ha hengt opp karikaturtegninger av den islamske profeten Muhammed i Kongsberg sentrum i 2020.149

Kommisjonen mener det er nødvendig og på høy tid å tenke alternativt om hvordan hatytringer best kan bekjempes. Å sette dette inn i et system med større ressurser vil avlaste politiet, men særlig være et alternativ til bøter og straffesaker og kan gi større forståelse for hvorfor hatytringer er straffbare. Det er både hensiktsmessig og ønskelig at det nettopp ikke er politiet som skal gjennomføre slike korrigerende samtaler. Kommisjonen oppfordrer til å vurdere sivile løsninger når forebyggende samtaler utprøves.

10.7.5 Styrk politiets kompetanse i arbeidet med hatefulle ytringer

Stortinget har vedtatt at politiet skal etablere et nasjonalt kompetansesenter for hatkriminalitet. Flere har tatt til orde for at politiet i tillegg bør ha egne kompetansegrupper i flere politidistrikt, etter modell fra gruppen i Oslo politidistrikt.150 Det svenske politiet har slike egne enheter i de tre største distriktene (Stockholm, Göteborg og Malmö) og i tillegg ansvarspersoner i alle politidistrikt.

Samtidig er politiets kompetanse styrket de siste årene, også i Norge. Hatkriminalitet er blitt en del av grunnutdanningen i politiutdanningen. Det finnes også et nettbasert videreutdanningskurs.151

Kommisjonen har ikke tatt stilling til hvordan politiets arbeid på feltet bør organiseres internt, eller i hvilken grad hatkriminalitet skal prioriteres av politiet sett opp mot annen kriminalitet. Hatkriminalitet er prioritert de siste årene. Prioriteringen må ses i lys av andre oppgaver i politiet. Dette ligger utenfor kommisjonens mandat å vurdere.

Kommisjonen konstaterer at det er behov for kontinuerlig videreutvikling av politiets kompetanse for å vurdere hatefulle ytringer. For å ha et bedre kunnskapsgrunnlag når innsatsen skal vurderes og debatteres, vil det være nyttig med en undersøkelse av kvaliteten på politiets arbeid.

På oppdrag fra Riksadvokaten gjennomførte statsadvokatene i 2016 en slik undersøkelse av kvaliteten på etterforskningen og påtalearbeidet i saker om voldtekt og mishandling av nærstående. NIM tok i 2017 til orde for at en lignende undersøkelse bør gjennomføres for politiets arbeid med hatefulle ytringer og hatkriminalitet.152 I Sverige ble det gjort en slik undersøkelse i 2015. Den avdekket blant annet mangler i statistikken og at måten ofre møtes på i etterforskningen, og rettshjelpen de får, burde forbedres.153

10.7.6 Bedre oversikt og statistikk over straff av ytringer

Flere tiltak er iverksatt for å få ut mer statistikk om den faktiske tilstanden for hatkriminalitet. Samtidig har det ikke vært mulig for kommisjonen å få en sikker oversikt over hvordan og i hvor mange saker hatefulle ytringer blir straffet.

Dette gjelder ikke bare straffeloven § 185. Tilgjengelige statistikker indikerer at andre paragrafer brukes i langt større omfang for å straffe ytringer (jf. avsnitt 10.2.3 og 10.5). Men statistikkene gir ikke svar på hvor mange av sakene som gjelder ytringer, og hva slags type ytringer, for eksempel der straffeloven § 156 om forulemping av offentlig tjenestemann og § 266 om hensynsløs atferd anvendes.

Det er behov for bedre oversikt og statistikk over og systematiske analyser av i hvilken grad ulike paragrafer i straffeloven brukes for å straffe ytringer og hvilke typer ytringer. Dette bør sees opp mot bruken av § 185. De ulike bestemmelsene skal verne ulike interesser. Straffeloven § 185 er plassert i kapittelet om vern av den offentlige ro, orden og sikkerhet, mens for eksempel § 263 om trusler og § 266 om hensynsløs atferd er plassert i kapittelet om vern av den personlige frihet og fred. De forskjelligartede begrunnelsene innebærer at det kan ha prinsipiell betydning hvilke bestemmelser man bør bruke til å straffeforfølge ulike typer ytringer.

En systematisk gjennomgang og oversikt kan gi grunnlag for å belyse om § 185 brukes mer enn den må, og om det er ytringer som heller burde vært straffet etter andre lovbestemmelser. Dette påpekes også av ekspertgruppen som i 2022 leverte sin utredning om akademisk ytringsfrihet.154

En bedre oversikt vil også gi en mer opplyst debatt om både omfanget av straffbare ytringer, hvordan de påvirker samfunnsdebatten og hvordan debattklimaet kan bedres.

Flere tiltak kan forbedre dagens situasjon, både når det gjelder oversikt over saker etter straffeloven § 185, og når det gjelder straff av ytringer etter andre paragrafer:

For det første kan det gjøres en gjennomgang av tingrettspraksis for saker som gjelder hatkriminalitet. Mange saker stopper i tingretten eller ved bøter fra politiet. Disse sakene mangler det oversikt over.

For det andre trengs det bedre systemer i domstolene for å trekke ut statistikk som gjelder straff av ytringer. Dette kan ses i sammenheng med oppfølging av prosjekt om allmenngjøring av rettspraksis: En arbeidsgruppe nedsatt av Domstoladministrasjonen på oppdrag fra Stortingets justiskomité leverte desember 2020 en anbefaling for etablering av «Plattform for domstoldata».155 Målet med arbeidet var å kartlegge hva som må på plass for å gjøre rettsavgjørelser tilgjengelige for allmennheten. Arbeidsgruppens anbefalinger bygger på bedre tekniske løsninger slik at informasjon fra domstolen gjøres tilgjengelig i mer lesbare og standardiserte formater.156

For det tredje trengs bedre systemer for registrering av rettskraftige avgjørelser hos politiet for å få sikrere tall om hva den rettskraftige avgjørelsen knytter seg til.

10.7.7 Mer forskning på anvendelsen av straffebud som rammer ytringer

Kommisjonen mener det er behov for mer forskning på anvendelsen av straffebud som rammer ytringer, når det gjelder hvem som straffes, grunnlaget for straff og hvordan de ulike bestemmelsene virker. Dette kan gi verdifull informasjon om praksis ved ulike politidistrikt og domstoler, et bedre grunnlag for å vurdere om straffebudene fungerer etter formålet, og en mer opplyst samfunnsdebatt.

Studiene bør også se på den sosiale bakgrunnen til de som dømmes etter paragrafen for å undersøke den eventuelle sosiale slagsiden. Det er også behov for mer kunnskap om hvorvidt straff av ytringer faktisk har en preventiv funksjon. Kommisjonen etterlyser også forskning på hvorvidt alternative reaksjonsformer kan være mer hensiktsmessig for å oppnå formålet med de ulike straffebestemmelsene.

Et annet spørsmål som det bør forskes nærmere på, er hvilken effekt straffelegging av ytringer faktisk har for de som blir utsatt for ytringene, og i hvilken grad det bidrar til formålet om å synliggjøre storsamfunnets beskyttelse av minoritetenes menneskeverd.

10.8 Kommisjonens anbefalinger oppsummert

Anbefalinger rettet mot myndighetene:

• Endre ordlyden i straffeloven § 185 for å gjøre den lettere å forstå, og gjøre ordlyden mer i samsvar med den faktiske terskelen for straff.

• Fjerne ordet «skjellsord» i straffeloven § 156 og § 265 og legge terskelen for straff ved «grovt krenkende ordbruk eller atferd».

• Styrke arbeidet mot utenforskap og ulikhet, og bevilge støtte til organisasjoner i sivilsamfunnet som jobber med aktive mottiltak mot hatefulle ytringer.

• Det bør legges til rette for økt bruk av Konfliktrådet og gjennomføring av forebyggende samtaler med sivile aktører som alternativ og supplement til straff.

• Styrke politiets kompetanse til å vurdere hatefulle ytringer og gjennomføre en undersøkelse av kvaliteten på etterforskningsarbeidet.

• Skaffe bedre oversikt og statistikk over straff av ytringer ved gjennomgang av tingrettspraksis, bedre systemer i domstolene for å trekke ut statistikk og bedre systemer for registrering av rettskraftige avgjørelser hos politiet.

• Tilrettelegge for mer forskning på anvendelsen og effektene av straffebud som rammer ytringer, blant annet eventuell sosial slagside og hvilken effekt straff har, både preventivt i samfunnet og overfor minoriteters menneskeverd.