13 Sikkerhet og selvsensur i journalistikken

13.1 Innledning

Knapt noen steder i verden er det tryggere og friere å være journalist enn i Norge.1 Men også i Norge kan journalister bli truet når de utøver sitt samfunnsoppdrag. Vebjørn Selbekk, ansvarlig redaktør i daværende Magazinet, ble truet på livet og måtte ha politibeskyttelse etter at han som en av flere norske redaktører publiserte faksimiler av karikaturer av profeten Muhammed i 2006.2 Tidligere generalsekretær i Norsk Presseforbund, Per Edgar Kokkvold, mottok også drapstrusler etter at han i forbindelse med en debatt om selvsensur i Danmark, støttet publiseringene av karikaturtegninger. Skup-konferansen for norske journalister var et av Anders Behring Breiviks opprinnelige mål da han planla sitt terrorangrep mot Norge våren 2011.3 I 2006 ble det skutt mot huset til Dagsavisens krimjournalist Nina Johnsrud. Det finnes flere eksempler.

I mandatet ble kommisjonen bedt om å vurdere tiltak for å ivareta journalisters sikkerhet, som er en forutsetning for medienes samfunnsrolle og vaktbikkjefunksjon. Kommisjonen skulle vurdere om og i hvilken grad trusler og hets mot journalister kan føre til selvsensur. Vurderingen skulle også synliggjøre relevante kjønnsforskjeller.

Dette kapittelet tar først for seg hvordan man kan definere hva det vil si å være journalist, hva som ligger i medienes samfunnsrolle og hvilken rettslig beskyttelse norske journalister har i dag. Deretter kartlegges omfanget av henholdsvis trusler, hets og trakassering mot journalister i Norge, eventuelle kjønnsforskjeller og dokumentasjonen som finnes på om dette fører til selvsensur. Kommisjonen har også gjort egne undersøkelser som gir et mer presist bidrag til forståelsen av hvordan norske journalister oppfatter situasjonen. Dette kapittelet tar primært for seg trusler mot enkeltjournalisters sikkerhet. Spørsmål om cybersikkerhet, digitale angrep mot mediehus og lignende drøftes andre steder i utredningen.

13.2 Journalistikkens vesen og samfunnsrolle

13.2.1 Journalist, en definisjon

Hvem som helst kan i utgangspunktet kalle seg journalist. Tittelen er ikke beskyttet og debatten om definisjonen av «journalist» er pågående og uavklart.4

Enkelt sagt er man journalist når man utøver journalistikk. Journalistikk kan defineres som «en moderne institusjon som innhenter, bearbeider og formidler informasjon som gjør krav på å være sann, og som kan være demokratisk relevant.»5

Tradisjonelt har tilslutning til pressens selvdømmeordning, eller tilhørighet til mediebedrifter eller profesjonsorganisasjoner, vært et utgangspunkt for å avgrense rollen.6 En slik institusjonell forståelse kan være uheldig når temaet er journalisters sikkerhet: Frittstående skribenter eller journalistiske miljøer som gjør journalistisk arbeid og publiserer på egne plattformer utenom de redaktørstyrte mediene, kan da falle utenfor til tross for at de bidrar med redigert journalistikk til en åpen og opplyst samtale. Begreper som borgerjournalist, blogger, brukergenerert innhold og alternative medier illustrerer at journalistrollen ikke entydig er forbeholdt ansatte i mediehus og medlemmer av presseorganisasjoner. Utviklingen av en utydelig og vid tolkning av hvem som er journalist, vil trolig fortsette.

Også personer som bedriver journalistikk utenfor de etablerte institusjonelle rammene har krav på beskyttelse som journalister dersom sikkerheten deres trues. Disse kan dessuten være spesielt sårbare og utsatte nettopp fordi de ikke opererer innenfor de etablerte institusjonene og interesseorganisasjonene og heller ikke får deres vern og oppmerksomhet.

13.2.2 Journalisters samfunnsrolle

Mediene skal som «offentlig vaktbikkje» føre kritisk tilsyn med maktutøvelse.7 Journalister skal bidra til at medborgerne har den informasjonen de trenger for å gjøre informerte valg, ved stemmeurnen og eller i den demokratiske deltakelsen. Dette er journalistikkens samfunnsoppdrag.8

At journalister er frie og uavhengige, er avgjørende for et velfungerende demokrati og for utøvelsen av ytringsfriheten. Dette reflekteres i uttalelser fra både norsk høyesterett og Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Høyesterett uttaler for eksempel at pressen har en «anerkjent og viktig funksjon som vokter av blant annet organer og personer som utøver offentlig myndighet».9 EMD har flere ganger understreket at mediene har en sentral rolle i et demokratisk samfunn, ikke minst for tilgangen til informasjon.10

Med dette samfunnsoppdraget følger også en styrket rettslig beskyttelse av journalisters ytringsfrihet.11

13.3 Virkelighetsbeskrivelse

13.3.1 Omfanget av vold, trusler og trakassering

13.3.1.1 Tidligere undersøkelser

Journalister må kunne være til stede ute i samfunnet for å rapportere om hva som skjer, enten det er i en pandemi, i en krig eller i hverdagslivet i Norge. De må i størst mulig grad være beskyttet mot å bli angrepet.

Kommisjonen går i det følgende gjennom eksisterende undersøkelser om omfanget av vold, trusler og trakassering mot norske journalister. Hovedinntrykket er at det for de aller fleste er trygt å være journalist i Norge i dag.

Det finnes enkelte offentlig omtalte tilfeller der norske journalister er blitt fysisk angrepet på grunn av yrkesutøvelsen deres.12 Sist dette ble undersøkt, i 2014, svarte 27 journalister at de hadde blitt utsatt for vold i jobben i løpet av de siste fem årene.13

Nest etter vold er trusler den mest alvorlige utfordringen for journalisters sikkerhet. Det finnes få undersøkelser der omfanget av trusler er undersøkt. I to spørreundersøkelser gjennomført i 2012 og 2014 svarte rundt 20 prosent av respondentene at de hadde opplevd trusler. De aller fleste sa de hadde opplevd dette én til to ganger i løpet av de siste fem årene.14

Ettersom trusler er straffbare, er antall anmeldelser av og domfellelser for trusler mot journalister et sikrere anslag enn spørreundersøkelser. Kommisjonen ba Norsk journalistlag (NJ) om en oversikt over dette. Som følge av forespørselen, sendte NJ våren 2021 ut en rundspørring til rundt 200 klubbledere i NJ. 62 mediehus besvarte henvendelsen. Av disse hadde 15 sendt inn anmeldelser i perioden fra januar 2018. Syv redaksjoner hadde anmeldt kombinasjoner av trusler, trakassering og vold (hvor tre inkluderte vold). Syv hadde anmeldt trusler og én redaksjon hadde anmeldt en trakasseringssak.

Til sammen omfattet rapportene 62 anmeldte saker i løpet av drøyt tre år fra de 15 mediehusene. NJ fikk inn data om det videre forløpet i 36 av disse sakene. For sju av dem var det tatt ut tiltale. Seks av disse førte til domfellelse.15

Flere spørreundersøkelser har tatt for seg trakassering, sjikane og press mot journalister. I 2020 svarte 20 prosent av respondentene i Nordiske mediedagers årlige journalistundersøkelse at de hadde blitt truet eller utsatt for press på grunn av en sak de jobbet med. 29 prosent hadde blitt utsatt for «trakassering og trusler på sosiale medier».16 Tallene har vært omtrent de samme i tidligere undersøkelser.17 De to mer omfattende undersøkelsene fra 2012 og 2014 har langt høyere andeler, men her er tidsperioden lang (de siste fem årene). I 2014 svarte 44 prosent at de hadde opplevd sjikane, hets, krenkelser eller trakassering.18

I en intern spørreundersøkelse fra NRK våren 2019, oppga 29 prosent av de som svarte at de hadde opplevd vold, trusler, trakassering eller uønsket oppmerksomhet de siste to årene. I rene tall utgjorde dette 343 medarbeidere.19

13.3.1.2 Kommisjonens egen undersøkelse

Å utøve eller true med vold er straffbare handlinger og en åpenbar trussel mot en journalists frie virke. Hva respondentene legger i begrepene hets, press og så videre, er ikke like åpenbart.

Kommisjonen mener det er en utfordring at det i de fleste undersøkelsene i liten grad skilles mellom trusler på den ene siden og det som kalles hets, trakassering, krenkelser, sjikane eller lignende på den andre siden.20 Begrepene er i stor grad subjektive og gjør det vanskelig å vite hvor respondentene legger terskelen. Den økte oppmerksomheten om sjikane og hets kan også ha påvirket hvordan man svarer. For å få et mer presist bilde av hva journalister og redaktører opplever og i hvilket omfang, bestilte kommisjonen et sett spørsmål til den årlige medieundersøkelsen våren 2021. Her ble det spurt om flere og mer spesifikke fenomen enn i de tidligere undersøkelsene. Undersøkelsen er gjennomført ved å trekke et landsrepresentativt utvalg fra medlemslistene til Norsk journalistlag (NJ) og Norsk redaktørforening (NR). 847 NJ-medlemmer og 158 NR-medlemmer deltok.21

Svarene viser at omfanget av de mest alvorlige formene for henvendelser er relativt lavt for journalistenes del: Ti prosent (rundt 85 journalister i rene tall) har opplevd trusler, det store flertallet av disse (68 av de 85) sier de har opplevd dette én gang. Dette er et markant lavere tall enn i de eldre undersøkelsene. Enda færre har opplevd at personlig informasjon offentliggjøres eller uønskede seksualiserte henvendelser (se tabell 13.1).

De andre opplevelsene i undersøkelsen er typer av henvendelser eller oppmerksomhet som en redaksjon via en journalist eller redaktør må kunne påregne i forbindelse med sitt virke som kritisk og undersøkende mot andre: Å bli utskjelt, enten det er ansikt til ansikt eller i telefonen, eller å bli omtalt i negative ordelag.

I hvilken grad møter man motstand eller ubehageligheter internt i bransjen eller blant kolleger? Tallene i denne undersøkelsen tyder på at dette kan være mer utbredt enn mange andre ubehageligheter.

Redaktører opplever i til dels betydelig større grad enn journalistene alle ubehagelighetene det ble spurt om i undersøkelsen. Dette kan være et tegn på at arbeidsfordelingen fungerer: Journalistene skal gjøre jobben, redaktørene skal ta støyten.

13.3.2 Selvsensur blant norske journalister

Angrep på og trusler mot journalister er et problem som er større enn den enkelte journalists fysiske sikkerhet. Dersom angrep og trusler fører til at temaer ikke blir belyst og kritikkverdige forhold ikke blir omtalt, går det utover informasjonsfriheten og medienes rolle som vaktbikkje. Dermed blir slike angrep også en trussel mot ytringsfriheten og dens virkeområde.

At temaer eller personer ikke blir omtalt eller satt under kritisk søkelys fordi journalister frykter for konsekvensene ved å gjøre det, er selvsensur. Dette er noe annet enn etiske avveininger. Det er den negative selvsensuren som resultat av ytre press kommisjonen ønsker å belyse.

Undersøkelser viser at selvsensur forekommer i noen grad i norsk journalistikk, men frykt for vold er ikke hovedårsaken til at journalister legger bånd på seg.

20 prosent av journalistene som deltok i Medieundersøkelsen i 2018, svarte at de har unngått å foreslå å dekke saker fordi det kunne føre til ubehagelige konsekvenser. Tallene var omtrent de samme i 2017 og 2016. Kommisjonen la inn samme spørsmål i vår undersøkelse i 2021. Da var andelen betydelig lavere: Ti prosent av journalistene og to prosent av redaktørene sa at de hadde «latt være å foreslå eller å dekke saker» av frykt for ubehagelige konsekvenser. Også her ble det lagt inn flere svaralternativer for å få et mer presist bilde av situasjonen (se tabell 13.2).

Tallene viser at et klart flertall ikke er påvirket av frykt for ubehagelige konsekvenser. Å endre væremåte eller nærvær i sosiale medier er mest utbredt. Dette kan ha personlige omkostninger, men behøver ikke være uttrykk for selvsensur i virket som journalist. For de mer alvorlige kategoriene er ja-prosenten lav.

Respondentene ble også spurt om hvilke temaer som utløste disse konsekvensene. For journalistene skilte fire temaer seg ut: Koronarelaterte spørsmål kom øverst på listen, fulgt av likestilling/feminisme/kjønnsdebatt, islamkritikk/islamisme og klima/miljøvern. For redaktørene kom de samme fire temaene på topp, men i en noe annen rekkefølge.22

Under Fritt Ords første monitorundersøkelse om ytringsfriheten i 2014, ble det gjort en studie der journalister ble spurt spesifikt om frykt for reaksjoner fra religiøse grupper. To prosent svarte at slik frykt påvirket hvilke saker de dekket. Dette kan virke som et lavt tall, men artikkelforfatteren påpeker at det er snakk om 27 personer i rene tall. Blant illustratører og grafikere var andelen høyere: åtte prosent.23 Kommisjonen tar for seg selvsensur i satire og karikaturer i kapittel 14.7.

Enkelte eldre undersøkelser gir en pekepinn om andre typer konsekvenser av sjikane, trakassering og trusler mot journalister. I 2014 svarte 70 prosent av de som hadde opplevd noe av dette, at det stjal konsentrasjon fra jobben. 41 prosent slet med nattesøvnen. 15 prosent hadde vurdert å slutte i yrket.24

I Medieundersøkelsen i 2016 ble det også spurt om ulike årsaker til at journalister legger bånd på seg. Det var ikke vold journalistene fryktet mest. Den klart viktigste årsaken var at man mente at man «lett blir misforstått» (36 prosent) og stigmatisering fra kolleger (24 prosent). Frykt for vold kom nederst på listen over svaralternativ, med fem prosent – altså seks journalister i rene tall.25

13.3.3 Kjønnsforskjeller

Få undersøkelser har kartlagt kjønnsforskjeller i omfanget av mottatte trusler eller trakassering. I undersøkelsen fra 2021 som kommisjonen tok initiativ til, melder omtrent like mange kvinner som menn at de har mottatt trusler. Uønskede seksualiserte henvendelser rammer kvinner i større grad enn menn: Ti prosent av kvinnene rapporterer at de har opplevd dette, mot tre prosent av mennene. Kvinner rapporterer også i større grad å ha opplevd ubehagelig motstand fra kolleger i redaksjonen eller bransjen: 26 prosent melder dette, mot 19 prosent av mennene. Noen flere menn enn kvinner melder å ha mottatt utskjelling, enten i sosiale medier eller ansikt til ansikt.

Utover dette finnes kun tre eldre undersøkelser, alle fra 2014, som har kartlagt kjønnsforskjeller på dette området. I én av dem svarer flere menn enn kvinner at de er blitt utsatt for hets. I de to andre er det ingen kjønnsforskjeller.26

AFIs undersøkelse fra 2014 er den eneste som har gått i dybden på spørsmålet om kjønnsforskjeller. Funnene der tydet på at kvinnelige journalister i større grad enn menn mottar kjønnet eller seksualisert hets: 15 prosent av kvinnene svarte ja på dette, mot 4 prosent av mennene. 17 prosent av kvinnene hadde fått kommentarer som angikk kropp, privatliv eller seksualitet, mot 11 prosent av mennene. Forskeren utdypet funnene i en kvalitativ studie av et utvalg journalister og redaktører.27

13.3.4 Det internasjonale bildet

Kommisjonens mandat var å se på situasjonen for norske journalister. Dette inkluderer også norske journalister på jobb i utlandet. Flere av disse er på oppdrag der sikkerhetssituasjonen er langt mer alvorlig enn i Norge. Syv norske journalister er drept eller har omkommet på jobb i utlandet siden 1980.28 I tillegg bor mange utenlandske journalister i Norge, blant dem flere som har måttet flykte på grunn av sitt virke som journalist i andre land.29

For å sette den norske situasjonen i perspektiv, er det verdt å minne om at Norge er rangert som det landet i verden med størst grad av pressefrihet i Reportere uten grensers årlige indeks.30 I store deler av verden er derfor utviklingen langt mer urovekkende enn i Norge. Flere titalls journalister drepes verden over hvert år og i de fleste tilfellene blir ingen stilt til ansvar for drapene.31 Utviklingen har vært negativ og bekymringsfull også i Europa de siste årene. Antall fysiske angrep på journalister i Europarådets medlemsland ble doblet fra 2019 til 2021.32 I løpet av bare de tre første ukene av Russlands invasjon av Ukraina, ble minst syv journalister drept mens de var på jobb for å dekke krigen.33

13.4 Journalisters rettslige beskyttelse i Norge

Som utgangspunkt gjelder de samme rettslige regler for journalister som for andre som ytrer seg offentlig. I tillegg finnes lovbestemmelser og rettspraksis som til sammen gir journalister en særlig beskyttelse.

13.4.1 Menneskerettslige utgangspunkt

Myndighetene har en generell plikt etter menneskerettighetene til å beskytte personer mot vold fra andre personer.34 De har også en plikt til å gjennomføre effektiv etterforskning av drap og alvorlige voldshendelser.35

Dersom volden blir utøvd mot noen på grunn av deres ytringer, vil myndighetenes beskyttelses- og etterforskningsplikt også være forankret i ytringsfriheten mer spesifikt. Et nærliggende eksempel er vold mot journalister. I en sak mot Tyrkia fra 2000 konkluderte EMD med at myndighetene ikke hadde gjort nok for å beskytte en avis som var blitt utsatt for en rekke alvorlige angrep, og at dette var en krenkelse av ytringsfriheten.36 En annen sak mot Tyrkia, fra 2010, gjaldt en journalist som var blitt drept av ekstreme nasjonalister. Her kom EMD til at det både forelå en krenkelse av journalistens rett til liv og et selvstendig brudd på ytringsfriheten. Domstolen la vekt på både manglende beskyttelse av journalisten og at myndighetenes straffeforfølgelse av ham hadde bidratt til å gjøre ham til et mer utsatt mål. Domstolen uttalte i den forbindelse at myndighetenes beskyttelsesplikt skal bidra til å skape et godt ytringsklima der man kan delta i den offentlige debatt uten å kjenne på frykt.37

I 2016 utarbeidet Europarådets ministerkomité en egen anbefaling om beskyttelse av journalistikk og journalisters og andre medieaktørers sikkerhet.38

13.4.2 Vern mot trusler

Trusler er straffbart etter straffeloven.39 Høyesterett har i flere saker lagt til grunn at trusler mot pressen skal medføre strengere straff. I en sak fra 2002 som gjaldt trusler mot to VG-journalister, la Høyesterett til grunn at det var straffeskjerpende at truslene var rettet mot journalister og at hensikten var å «stanse pressens virksomhet». Høyesterett understreket at pressens samfunnskritiske funksjon må vernes gjennom «strenge reaksjoner mot eventuelle volds- eller trusselepisoder»40.

Siden 2012 har Riksadvokaten i sine rundskriv bedt påtalemyndighetene prioritere trusler og vold mot journalister. I prioriteringsdokumentet for 2021 er dette formulert slik:

«Påtalemyndigheten skal bidra til å sikre en fri og uavhengig presse ved å sørge for adekvat etterforsking og nedleggelse av tilstrekkelig strenge påstander for domstolene ved trusler eller vold mot representanter for pressen.»41

13.4.3 Beskyttelse av viktige samfunnsinstitusjoner

Straffeloven inneholder en egen bestemmelse om inngrep overfor viktige samfunnsinstitusjoner. Bestemmelsen står i kapitlet om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Medieforetak er omfattet av det som i lovteksten oppregnes som «viktige samfunnsinstitusjoner». Dersom man ved bruk av «makt, vold eller trusler, eller på annen ulovlig og organisert måte, griper inn i virksomheten til viktige samfunnsinstitusjoner […] og derved setter betydelige samfunnsinteresser i fare», kan man straffes med fengsel i inntil 15 år.42

Bestemmelsen gir et særlig vern mot inngrep i journalistisk arbeid. Samtidig skal det mye til før den kan brukes: Loven krever at «betydelige samfunnsinteresser» står i fare.

I forarbeidene til loven står det blant annet at selv om mediene er viktige samfunnsinstitusjoner og pressefriheten et sentralt gode, vil ikke en trussel mot en avis om ikke å publisere en bestemt ytring, sette «betydelige samfunnsinteresser i fare». Samtidig understrekes det at det ikke kan utelukkes at «også inngrepet mot avisens arbeid med en enkelt sak kan rammes, dersom det er viktig for samfunnet at saken blir undersøkt og belyst av en kritisk presse».43

Bestemmelsen i straffeloven § 117 er lite brukt i praksis. Den kom inn i straffeloven i 1950 og må forstås på bakgrunn av den betydelige engstelse for innblanding av fremmede makter som hersket på den tid, og som ble forsterket av interne politiske motsetninger i Norge.44 Etter det kommisjonen kjenner til, har den hittil aldri vært brukt for å straffeforfølge inngrep mot medieforetak.

13.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

13.5.1 Generelle vurderinger

Journalister er en yrkesgruppe med betydelig makt i samfunnet. Journalister bør derfor tåle reaksjoner på sine ytringer. Journalister oppfordres også til å være kritiske mot andre journalisters virksomhet, jf. Vær Varsomplakaten punkt 1.4. At journalister i økende grad er blitt synlige personer i offentligheten, kan også gjøre dem mer eksponerte for kritikk og angrep.

Journalister og redaktører har selv et ansvar for å være mottakelige for kritikk og for å utvise selvkritikk. Måten de utøver sin makt på, påvirker også ytringsrommet til andre, for eksempel medienes kilder og de som omtales. Som pressens eget kildeutvalg påpekte, må kildene vite at de kan stole på journalistene. Dårlig håndtering av kilder vil svekke tilliten til mediene og øke potensialet for ubehagelige reaksjoner mot journalister.45

Kommisjonen mener journalisters sikkerhet i det store og hele er god i Norge i dag. Tilgjengelig dokumentasjon tyder heller ikke på at trusler eller trakassering fører til selvsensur i bekymringsfull grad. Denne vurderingen baserer kommisjonen på kartleggingen av eksisterende undersøkelser og resultatene fra undersøkelsen kommisjonen selv har foretatt. Kommisjonen har også holdt et eget innspillsmøte for mediebransjen. Sikkerhetssituasjonen for norske journalister ble ikke tatt opp som et problemområde av noen av aktørene under dette møtet.

Det er alvorlig hvis journalister unnlater å dekke saker fordi de frykter for egen sikkerhet. Det sparsomme tallmaterialet som finnes, tilsier ikke at dette er et utbredt problem, selv om det finnes eksempler.46 Her skal det også være lav toleranse. Fordi journalister i enkelte miljøer forventes å være robuste og å ha høy tåleevne, kan det være noe underrapportering i materialet: For enkelte journalister kan det være et stort steg å innrømme at man lar være å undersøke noe på grunn av frykt.47 Trusler mot og trakassering av journalister skal tas på alvor. Det er dokumentert at journalistikk om for eksempel organisert kriminalitet blir forsøkt stanset gjennom trusler om vold. Også her kan det være underrapportering.48 Trusler om rettsforfølgelse kan også være en metode for å forsøke å stanse kritisk journalistikk. Kommisjonen mener det er viktig at trusler mot journalister fortsatt prioriteres av politi og påtalemyndighet.

Undersøkelser viser at selvsensur er et mer utbredt problem enn rene trusler og sjikane. Noen grad av selvsensur av frykt for å bli misforstått eller kritisert, er imidlertid uunngåelig.

Motstand fra krevende og motvillige kilder, eller vanskelig tilgjengelig dokumentasjon, kan også føre til at journalistiske planer ikke gjennomføres. Dette lå utenfor kommisjonens mandat om journalistsikkerhet. Kommisjonen behandler innsynskrav i kapittel 11.

13.5.2 Rettslig vern av journalisters sikkerhet

13.5.2.1 Om behovet for et særskilt vern av journalister

Journalister er beskyttet etter samme rettslige regler som andre som ytrer seg offentlig. I tillegg finnes en egen lovbestemmelse som beskytter viktige samfunnsinstitusjoner, hvor medieforetak er inkludert. Riksadvokaten har siden 2012 bedt påtalemyndigheten prioritere trusler og vold mot journalister. Høyesterettspraksis fastslår at trusler mot pressen skal gi strengere straff.

Norsk journalistlag har gitt innspill til kommisjonen om at journalister i tillegg til dette bør inkluderes i listen over yrkesgrupper med særlig vern mot trusler og grovt krenkende ordbruk eller adferd etter straffeloven § 265.49 Kommisjonen har derfor vurdert om det er behov for å styrke journalisters rettslige vern etter denne bestemmelsen.

Den aktuelle bestemmelsen gir et særskilt vern for helsepersonell som yter medisinsk begrunnet helsehjelp, brann- og redningspersonell, personer som forestår allment tilgjengelig persontransport, som for eksempel tog, t-bane, fly, ferge og drosje, og personer som har ansvaret for opplæring opp til og med videregående skole.50 Trusler mot disse gruppene gir strengere straff. Det er ikke et krav at trusselen «er egnet til å fremkalle alvorlig frykt», slik det er for ordinære straffbare trusler.51 At man truer en person fra en av de beskyttede yrkesgruppene for å «påvirke yrkesutøvelsen», er tilstrekkelig. I tillegg er det straffbart å forulempe en person fra de nevnte gruppene under dennes yrkesutøvelse ved skjellsord eller annen grovt krenkende ordbruk.52

Formålet med § 265 er å gi personer som utfører viktige samfunnsoppgaver og som vanskelig kan beskytte seg mot fremmede og potensielt ubehagelige situasjoner, et særskilt vern. Det er i samfunnets interesse at disse persongruppene beskyttes spesielt.53

Journalister er en gruppe som utøver viktige oppgaver på vegne av demokratiet. Samfunnet trenger journalister som tør å rapportere om og å granske alle type temaer og hendelser i samfunnet. Hva som skal publiseres og omtales skal bygge på frie redaksjonelle vurderinger, ikke frykt for represalier.

Samtidig er journalister en gruppe som forvalter mye makt. Å bli omtalt i kritiske saker er belastende og skaper naturlig nok reaksjoner for dem det gjelder. Mediene selv må derfor tåle sterke reaksjoner på journalistisk innhold, ikke minst fra personer som er rammet av journalistikken. Som kommisjonen minner om flere steder i utredningen, så skal ytringsfriheten øve oss alle i å tåle, i betydningen holde ut, ytringer vi misliker sterkt. Dette gjelder også journalister.54 Å stå i et hardt ordskifte er en del av det å være journalist og kan også i mange tilfeller være et resultat av folks måte å ytre kritikk mot journalistikken på.

Det går likevel en grense. Hvis mediene og journalistene blir tilbakeholdne med å behandle visse temaer eller omtale visse miljøer av frykt for represalier, har vi et demokratisk problem. Vurderingen blir derfor om det er behov for en ekstra beskyttelse mot trusler mot journalistikken og det frie ordskiftet.

Straffeloven § 117 gir et særlig vern mot inngrep i journalistisk arbeid, men den beskytter kun mot trusler som setter «betydelige samfunnsinteresser i fare». Den gir altså ikke et generelt vern mot trusler mot et mediehus eller en journalist om ikke å publisere en bestemt ytring, men kan, i hvert fall i teorien, beskytte mot de mest ekstreme ytringene.

Samtidig er journalister og medier – som alle andre – beskyttet etter de alminnelige straffebudene mot trusler, hensynsløs adferd, oppfordring til straffbare handlinger med videre. At både EMD og Høyesterett i flere saker har vurdert angrep på den frie pressen som straffeskjerpende, gjør at mediene i realiteten har et forsterket vern selv om det ikke framgår direkte av loven. Trusler og vold mot pressens representanter har vært et prioritert område fra Riksadvokatens siden 2012. Det gir i praksis ytterligere beskyttelse.

Personene som er beskyttet etter straffeloven § 265 har det til felles at de som det offentliges representanter ikke kan velge hvem de kommer i kontakt med og hvem de skal utføre tjenester for.Selv om journalister også kan havne i situasjoner der de er tvunget til å ta kontakt med enkelte kilder, har de en langt friere stilling i sin arbeidshverdag der de i større grad kan velge både tidspunkt og framgangsmåten i kontakt med enkeltpersoner og miljøer.

Det forsterkede vernet mediene har gjennom rettspraksis og føringen fra Riksadvokaten, gir etter kommisjonens vurdering tilstrekkelig vern, gitt dagens trusselbilde mot journalister. Siden straffeloven § 265 skal beskytte særlig utsatte grupper, mener kommisjonen det ikke er grunnlag for å innlemme journalister her. Et alternativ kunne vært å kodifisere gjeldende rett om at domstolen skal vektlegge i skjerpende retning at en trussel er rettet mot en journalist. Dette kunne gjøres i form av et nytt punkt i straffeloven § 77 som angir skjerpende omstendigheter, men rettspraksis tyder på at det ikke er behov for det.55

Kommisjonen understreker at trusler mot mediene og journalister de facto er angrep mot demokratiet og at det er i samfunnets interesse å ha et solid rettslig vern av journalisters sikkerhet. Utviklingen i trusler mot journalister og medier må følges nøye framover. Blir det tydelige endringer i trusselbilde eller i rettstilstand, bør det vurderes et forsterket vern.

13.5.2.2 Organisering av politiets arbeid med trusler mot journalister

Enkelte organisatoriske modeller kan vurderes dersom politi og påtalemyndighets arbeid med journalistsikkerhet skal styrkes.

Den svenske regjeringen presenterte i 2017 en handlingsplan for å bekjempe trusler og hat spesielt rettet mot journalister, folkevalgte og kunstnere. Svenske undersøkelser har avdekket en mer alvorlig situasjon enn i Norge: Nesten hver tredje svenske journalist rapporterer at de årlig utsettes for trusler. Over 70 prosent av kvinnelige kommentatorer sier de er blitt utsatt for trusler eller trakassering. Nærmere 75 prosent av redaktørene mener at trusselbildet mot redaksjonene er blitt mer alvorlig de siste årene.56Fire av ti journalister sier de har latt være å undersøke visse temaer eller personer av frykt for trusler.57

Initiativet fra den svenske regjeringen førte blant annet til at politiet i Sverige ga «demokratibrott» spesiell prioritet i sitt arbeid. Det betyr at trusler mot blant andre journalister prioriteres og det er egne ansvarspersoner i politiet.58 Kommisjonen har hentet inn synspunkter om erfaringene med dette fra svensk politi. Vi kan ut fra dette ikke konkludere om en slik organisering ville utgjort en forskjell sammenliknet med prioriteten dette har for norsk politi gjennom blant annet Riksadvokatens rundskriv. Kommisjonen fremmer derfor ikke en konkret anbefaling om hvordan politiets arbeid med trusler mot journalister skal organiseres.

Videre er sjikane og hets i sosiale medier problemer som ikke kan løses med tiltak rettet spesifikt mot journalister. Undersøkelsene tyder heller ikke på at journalister er rammet i større grad enn andre personer eller grupper som deltar mye i offentligheten. For vurderinger og anbefalinger rundt utfordringer med sjikane på nettet generelt, viser kommisjonen til behandlingen i kapittel åtte om ansvar for ytringer på internett, kapittel seks om bred tilknytning til og deltakelse i offentligheten og kapittel ti om straffbare ytringer.

13.5.3 Bransjens eget ansvar

Bevisstheten rundt journalistsikkerhet har økt i den norske mediebransjen de senere årene. Norsk journalistlag og Norsk redaktørforening utarbeidet i 2013 et notat med råd til redaksjoner som opplever trusler og vold. Her poengteres det at redaktøren har et ansvar for sikkerheten, at de som skal ut på farlige oppdrag får sikkerhetskurs, at forsikringer er på plass og at eventuelle trusler eller vold anmeldes.59

For å synliggjøre omfanget av og avklare problemer med trusler, vold og systematisk trakassering mot journalister, må dette anmeldes. Det bør jobbes systematisk med kursing og skolering ved trusler og håndtering av disse. Dette gjelder både trusler mot enkeltjournalisters sikkerhet og spørsmål om digital sikkerhet og lignende

Videre er det viktig at redaktører og journalister systematisk jobber for en kultur der det er rom for å diskutere ubehagelige erfaringer og hvilke konsekvenser de kan ha for journalistikken. Dette gjelder motbør både eksternt og internt. Selvsensur kan forebygges med åpenhet og god samtalekultur. Konkrete erfaringer med trusler eller trakassering bør møtes med gode rutiner for debrifing og oppfølging.

13.5.4 Internasjonalt arbeid

Situasjonen for journalister i Norge står i skarp kontrast til utviklingen i andre deler av verden. Fri journalistikk blir enten blokkert eller alvorlig forhindret i 73 prosent av landene som undersøkes i 2021-utgaven av den årlige pressefrihetsindeksen fra Reportere uten grenser. I 132 av verdens land er tilstanden for den frie pressen karakterisert som problematisk. Bare 12 land blir hvitelistet i indeksen hvor Norge har ligget på topp de siste årene.60

Tildelingen av Nobels fredspris til journalistene Maria Ressa og Dmitrij Muratov i 2021 var en påminnelse om hvor alvorlige utfordringene er for den frie pressen mange steder i verden, og hvilken betydning pressen har: «Ytrings- og informasjonsfrihet bidrar til en opplyst offentlighet. Disse rettighetene er viktige forutsetninger for demokrati og verner mot krig og konflikt», fastslo Nobelkomiteen i sin begrunnelse.61 Russlands invasjon av Ukraina og situasjonen for pressen internt i Russland er ytterligere påminnelser om at situasjonen for journalisters sikkerhet er svært alvorlig, tett på Norges grenser.

De norske medieorganisasjonene arbeider internasjonalt gjennom ulike kanaler, organisasjoner og programmer. Det finnes egne forskningsprogram i Norge for å kartlegge journalistsikkerhet internasjonalt.62 Journalistsikkerhet er et sentralt tema i regjeringens strategi for ytringsfrihet i utenriks- og utviklingspolitikken.63 Det arbeides også med temaet i regi av EU-kommisjonen.64

Kommisjonen mener journalisters sikkerhet internasjonalt bør ha høy prioritet både for de norske bransjeorganisasjonene og i norsk utenrikspolitikk. Å være verdens mest pressefrie land forplikter også til å være solidarisk, samt å dele egne kunnskaper og erfaringer.65

13.6 Kommisjonens anbefalinger oppsummert

Til offentlige myndigheter:

• Journalisters sikkerhet må fortsette å være være en prioritert oppgave for politi og påtalemyndighet.

• Journalisters sikkerhet internasjonalt bør ha høy prioritet i norsk utenrikspolitikk.

Til mediene:

• Mediehusene bør anmelde trusler og systematisk trakassering.

• Mediebedriftene bør arbeide systematisk for en kultur der ubehagelige erfaringer og motbør både internt og eksternt synliggjøres og bearbeides.

• Journalisters sikkerhet internasjonalt bør ha høy prioritet hos bransjeorganisasjonene.