1 Sammendrag

Innledning

Ytringsfriheten har svært gode vilkår i Norge i dag. I denne utredningen peker Ytringsfrihetskommisjonen derfor på hvordan vi kan videreutvikle og styrke en åpen og opplyst offentlig samtale. Hvordan kan vi bygge et godt sivilforsvar for toleranse og mangfold? Hva kan gjøres for å sikre en bred tilknytning til det offentlige ordskiftet slik at vi skaper en enda mer mangfoldig deltakelse?

De siste 20 årene har vi opplevd en demokratisering av ytringsmulighetene det er vanskelig å fatte rekkevidden av. Tilgangen på informasjon og mulighetene for deltakelse er revolusjonert. Samtidig har det teknologiske skiftet skapt nye problemer. Overvåkning, spredning av feilinformasjon og ordvekslinger hinsides alminnelig høflighet setter ytringsfriheten på prøve.

Mer straff og flere forbud er ikke løsningen på utfordringene i ytringsrommet. Et sterkt og mangfoldig sivilsamfunn og et fornuftig regulert ytringsrom er fortsatt den beste garantien for en solid reell ytringsfrihet. Like viktig som å sikre den rettslige ytringsfriheten, er det å jobbe for en sunn ytringskultur.

Den forrige ytringsfrihetskommisjonen hentet sin tittel fra første ledd av Grunnloven § 100: Ytringsfrihet bør finne sted. Det klinger bedre i den nynorske lovteksten: «Ytringsfridom skal det vere.» Vi henter vår tittel fra siste ledd av samme paragraf, det såkalte infrastrukturkravet: «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.» Hvordan dette skal gjøres i praksis, er et sentralt tema gjennom hele utredningen.

De følgende avsnittene gir et sammendrag av hovedpunktene i hvert enkelt kapittel i utredningen, fulgt av en oppsummering av kommisjonens anbefalinger. Kommisjonen står samlet bak vurderingene og anbefalingene. Sammendraget er også tilrettelagt for barn og ungdom med hjelp av forfatter Arne Svingen. Dette ligger som vedlegg, sammen med et engelsk sammendrag. Samisk (nordsamisk) og nynorsk sammendrag finnes som digitale vedlegg.

Hvorfor vi trenger ytringsfrihet

Ytringsfriheten er en menneskerettighet og derfor et gode for enkeltmennesket og for samfunnet. Etter den forrige ytringsfrihetskommisjonens anbefaling, ble de tre klassiske begrunnelsene for ytringsfrihetens verdi i 2004 tatt inn i Grunnloven § 100: Ytringsfriheten er grunnleggende fordi den bidrar til sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse.

Denne kommisjonen slutter seg til verdien av disse tre, men konstaterer at verdien av ytringsfriheten stadig blir intenst debattert. De tre begrunnelsene favner ikke lenger hele bildet av hvilken verdi ytringsfriheten har i dagens samfunn. Derfor løfter kommisjonen fram toleranse og mangfold som supplerende begrunnelse i kapittel tre. Ytringsfriheten trener vår evne til toleranse, til å tåle meninger som byr oss imot og møte dem med ord istedenfor undertrykkelse eller vold. Dette er en avgjørende evne i et mangfoldig samfunn. Hensynet til toleranse og mangfold tilsier også at det må være noen juridiske yttergrenser for ytringsfriheten, for å beskytte alle menneskers verdighet.

Vi har ikke hatt som mandat å endre selve Grunnloven, der begrunnelsen er nedfelt. Kommisjonen anbefaler imidlertid at det vurderes å føye til toleranse og mangfold som en del av begrunnelsen i den nå 20 år gamle bestemmelsen.

Tradisjonelt har ytringsfrihetens begrunnelse blitt brukt som argument for fravær av reguleringer. Et friest mulig ytringsrom hvor meninger kan brytes mot hverandre, skal sikre sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Dette premisset står ikke like støtt i møte med en ny digital offentlighet med en overflod av informasjon, spredning av desinformasjon og hatefulle ytringer. Kommisjonen mener at fravær av reguleringer nå utfordrer de verdiene ytringsfriheten er ment å verne. Det er behov for nye reguleringer av den digitale infrastrukturen som utgjør vårt moderne ytringsrom, ikke mer regulering av selve ytringene.

Ytringsfrihetens rettslige rammer

Ytringsfriheten er ikke absolutt. Det kan gripes inn i den når bestemte vilkår er oppfylt. Da den danske ytringsfrihetskommisjonen i 2020 undersøkte hvor mange innskrenkninger som finnes av ytringsfriheten i Danmark, endte den med en liste på minst 425 lovbestemmelser.

Kommisjonen har ikke utarbeidet noen slik liste. Men i kapittel fire gis det en oversikt over hvilket rettslig vern ytringsfriheten har. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har over tid utviklet og klargjort ytringsfrihetsvernet i møte med andre rettigheter og samfunnsverdier. Den nye § 100 i Grunnloven som ble vedtatt i 2004, bygget på rettsutviklingen knyttet til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10.

Det konstitusjonelle vernet har reell og praktisk betydning. For eksempel har det norske grunnlovsvernet noen særtrekk, som et sterkt vern mot forhåndssensur. Derfor ble ikke de russiske propagandakanalene Russia Today og Sputnik blokkert i forbindelse med invasjonen av Ukraina vinteren 2022. I mange andre land uten et slikt grunnlovsfestet forbud, måtte innbyggerne tåle forhåndssensur.

Det gis også en oversikt over hvilke grunnlag som kan forsvare det som i jussen kalles inngrep i ytringsfriheten, altså hva som begrenser den. Mange av disse inngrepene er selvsagte, og mange diskuteres sjelden eller aldri i offentligheten. For eksempel finnes det over 200 bestemmelser om taushetsplikt alene i det norske lovverket. Andre bestemmelser er mer kjent og omtalt i den offentlige debatten, som forbudet mot hatefulle ytringer.

Ytringsfrihetens stilling i Norge

Ytringsfriheten står sterkt i Norge. I en lang rekke internasjonale sammenligninger kommer Norge ut på topp: Ingen steder er pressefriheten bedre, og få steder er oppslutningen om ytringsfrihet som verdi større.

I kapittel fem går kommisjonen gjennom ulike studier av ytringsfrihetens kår, hvem som deltar i offentligheten og hvilke erfaringer folk rapporterer om. Studiene viser at ytringsfriheten oppleves å stå sterkt blant nordmenn, men at holdningene blir mer sammensatte når spesifikke problemstillinger undersøkes.

Ganske få, rundt ti prosent av befolkningen, deltar jevnlig i offentligheten med ytringer om politikk eller samfunnsliv. Dette er en påminnelse om at selv om internett og sosiale medier har gjort det lettere for flere å delta, er sosiale medier for de fleste en arena for å motta informasjon og for å markere sosial tilhørighet gjennom mer private ytringer.

Studier viser også at de mest aktive nettdebattantene, dem man ser i kommentarfelt i aviser eller på sosiale medier, ikke er særlig representative for befolkningen. Når folk blir spurt om hvorfor de ikke deltar, svarer de fleste at de rett og slett ikke ønsker å delta i offentlig debatt.

Det kan være flere grunner til at det er slik. De siste årene har det vært mye oppmerksomhet rundt ulike former for sjikane, trusler og hatefulle ytringer på nettet. Kapittelet går gjennom ulike undersøkelser av hvilke erfaringer folk har med bruk av ytringsfriheten. Spørreundersøkelsene viser at et betydelig mindretall sier de har opplevd ulike typer ubehagelige ytringer når de har deltatt i offentlig debatt.

Spørsmålene som stilles i disse undersøkelsene, varierer, og det er ulikt hvordan begrep som hatefulle ytringer og hets defineres, eller om de blir definert overhodet for dem som skal svare på spørsmålene. Derfor er det ikke mulig å sette opp en rangering av hvilke grupper i befolkningen som i størst grad opplever krevende situasjoner når de ytrer seg. Studiene gir også ulike svar på spørsmålet om situasjonen er blitt verre de siste årene. Det er likevel et tydelig og bekymringsfullt trekk at sårbare minoriteter i samfunnet utsettes for betydelige mengder sjikane når de ytrer seg i offentligheten.

De siste årene har det også vært en rekke debatter om skadevirkningene som bruk av sosiale medier kan medføre. Spørsmålene er mange og kompliserte: Gjør bruk av sosiale medier oss avhengige og deprimerte? Er innholdet som enkelte fordyper seg i på nettet, i seg selv en årsaksforklaring på hvorfor noen blir radikalisert? Hvor utbredt er egentlig filterbobler og ekkokamre? Bidrar disse til økt polarisering i samfunnet?

Kapittelet gir en oversikt over et utvalg studier og kunnskapskartlegginger. Et hovedfunn er at det er vanskelig å finne sikre svar på hvor skadelige sosiale medier kan være i seg selv. Forskningsfunn rundt sammenhenger mellom bruk av sosiale medier på den ene siden og psykiske lidelser, avhengighet og radikalisering på den andre siden, spriker.

En utbredt bekymring har vært at sosiale medier skaper filterbobler og ekkokamre, altså at folk bare får informasjon fra én type kilder og diskuterer med meningsfeller, og at dette fører til økt polarisering. Her er forskningsfunnene mer nyanserte enn den offentlige debatten ofte er. Det er mer vanlig enn man kanskje skulle tro, å møte på folk eller kilder med andre meninger på nettet. På ett vis er denne konklusjonen intuitiv: Informasjonstilfanget og mulighetene for meningsutveksling er for de aller fleste langt større med nettet og sosiale medier enn de var tidligere.

Studier som er gjort av polarisering, gir heller ikke grunnlag for å fastslå at Norge blir stadig mer polarisert. Også her peker studiene i ulik retning, ikke minst avhengig av hva som måles. Uansett er Norge etter alt å dømme et mindre polarisert land enn kommentarfelt på nettet kan gi inntrykk av.

Kommisjonens vurdering er at det i det store og hele står godt til med det offentlige ordskiftet i Norge i dag. Ytringsfriheten står sterkt som verdi. For de aller fleste er det langt lettere å ytre seg og delta i offentlige debatter enn før. Det finnes et vell av muligheter for å motta informasjon og tilegne seg kunnskap og ulike synspunkter nasjonalt og internasjonalt. Det er et bredt tilfang av ulike stemmer og perspektiver i ordskiftet, også fra ulike minoritetsgrupper. Det store bildet er at offentligheten er mer innholdsrik og mangfoldig enn den var da den forrige ytringsfrihetskommisjonen leverte sin utredning i 1999.

Men alt er ikke positivt. Flere undersøkelser viser at det er utfordringer knyttet til forekomsten av trusler, hatefulle ytringer og ulike former for sjikane. Dersom enkelte stemmer og perspektiver systematisk støtes ut, vil det undergrave den åpne og opplyste offentlige samtalen. Dette må tas på alvor.

Samtidig vil kommisjonen advare mot en overdreven negativ framstilling av offentligheten. I omtaler av og debatter rundt de ulike studiene som kartlegger hatefulle ytringer, sjikane og lignende, kan det feste seg et inntrykk av at all offentlig debatt er dominert av hat og hets. Studiene kommisjonen har kartlagt, gir ikke grunnlag for en slik konklusjon. Kommisjonen oppfordrer til metodisk og begrepsmessig nøyaktighet og balansert refleksjon når erfaringer med bruk av ytringsfrihet skal undersøkes. Vi kommer også med flere anbefalinger til videre forskning.

Bred tilknytning til og deltakelse i det offentlige ordskiftet

Skal den offentlige samtalen være åpen og opplyst, må den ha både deltakere og lyttere. Nokså få deltar aktivt med egne ytringer inn i offentligheten, mange gjør det bare noen få ganger i løpet av livet. Dette behøver ikke å være et problem.

Målet er – slik kommisjonen ser det – for det første at flest mulig opplever en reell tilknytning til offentligheten. For det andre må det legges til rette for at ulike stemmer faktisk har mulighet til å komme til orde. Dette handler om bred deltakelse i offentligheten.

Kapittel seks tar utgangspunkt i begrepet bred tilknytning som grunnvilkår for deltakelse. En slik tilknytning innebærer at flest mulig har tilgang på relevant informasjon, at de kan koble seg på og engasjere seg i de sakene de mener er viktige, at de kan bli varslet når noe står på spill for dem, og at de har ressursene og mulighetene til å ytre seg den dagen de finner det nødvendig. Har samfunnet slike beredte borgere, skapes det man kan kalle en ytringsberedskap.

De aller fleste i Norge har en solid tilknytning til offentligheten, selv om det er tydelige forskjeller. Særlig er sosial klasse en viktig markør.

Kommisjonen ønsker videre å løfte fram funksjonsnedsattes situasjon som særlig alvorlig når vi understreker betydningen av tilknytning. Her er ikke ytringsfrihetens infrastruktur god nok i Norge i dag. Skal offentligheten være tilgjengelig for alle, må den være universelt utformet med reell tilgang til informasjon og muligheter for deltakelse. Målet om universell utforming er en inkluderende tilnærming til alle menneskers ytringsfrihet. En offentlighet som har lav terskel for å delta og høy grad av tilgjengelighet, vil tjene alle.

For flere finnes det også tydelige barrierer mot deltakelse. Kommisjonen vil påpeke utfordringer som samer og mennesker med minoritetsbakgrunn kan oppleve når de ytrer seg i offentligheten.

Graden av tilknytning og deltakelse påvirkes ikke bare av ytringsfrihetens rettslige rammer. Som regel har det mer å si hva som er sosialt akseptabelt å ytre, hvilke debatter man orker å ta, hvilke ytringer private leverandører godtar på sine plattformer og så videre. Slike faktorer former ytringsrommet. Hvordan ytringsrommet ser ut og oppfattes, vil være ulikt fra person til person, men vil særlig preges av hvilket ytringsklima som råder, som igjen henger sammen med ytringskulturen: den overordnede tilstanden vi alle er med på å skape gjennom hva vi ytrer, og hvordan vi gjør det. Mange ytringsfrihetsdebatter er i realiteten debatter om hvordan ytringskulturen bør være.

Det norske ytringsrommet har utvidet og utviklet seg gjennom historien. Veien fram til det som kan kalles retorisk medborgerskap, en plass som likeverdig deltaker i den offentlige samtalen, har krevd kamp for ulike grupper, fra bønder og husmenn til arbeidere, kvinner og etniske minoritetsgrupper. Kampen for anerkjennelse og et slikt retorisk medborgerskap er viktig. I dag omtales dette gjerne som identitetspolitikk. Dette begrepet er stadig mer brukt, omdiskutert og politisk ladet. Men historisk sett har identitetspolitiske kamper hovedsakelig utvidet ytringsrommet. Nye grupper og stemmer har inntatt offentligheten og utvidet andres bevissthet. Målet også med dagens identitetspolitiske kamper bør være å utvide det retoriske medborgerskapet for flere grupper, ikke innskrenke ytringsrommet for andre.

Debatter går stadig om mulige innskrenkninger, i form av det som gjerne kalles kanselleringskultur og scenenekt. Hvor utbredt disse fenomenene er i Norge, er vanskelig å si noe sikkert om. Ytringsrommet bør i utgangspunktet være romslig. Samtidig opererer de aller fleste med grenser for hvilke typer ytringer og aktører som bør gis en plattform eller sosial aksept. Hvor det er riktig å sette grensen vil variere fra tilfelle til tilfelle, og være gjenstand for kontinuerlige debatter og forhandlinger i offentligheten – en løpende samtale om hvordan ytringskulturen skal se ut.

Utviklingen av en inkluderende ytringskultur er et felles ansvar. Retorisk medborgerskap og bred ytringsberedskap utvikles i fellesskap, gjennom grupper og organisasjoner, men også med enkeltindividers bidrag. Den offentlige samtalen i Norge i dag hviler på et aktivt og mangfoldig sivilsamfunn. Et levedyktig demokrati, inkludert lokaldemokrati, oppnås best med andre virkemidler enn mer maktbruk.

For å stimulere denne utviklingen foreslår kommisjonen flere konkrete tiltak. Blant disse er opplæring og trening i bruk av ytringsfrihet i skolen og en digital hjelpeportal for dem som trenger bistand i krevende ordskifter.

Internett som infrastruktur for ytringsfriheten

Den viktigste endringen siden forrige gang ytringsfrihetens rammevilkår ble utredet i Norge i 1999, er at internett er blitt den grunnleggende infrastrukturen for utøvelsen av ytrings- og informasjonsfriheten. Dette er tema for kapittel sju. 98 prosent av den voksne befolkningen i Norge har tilgang til internett. 92 prosent bruker nettet hver dag. Under halvparten hører på radio eller ser på TV daglig. Bare 22 prosent leser papiraviser.

Demokratiseringen av den reelle ytrings- og ikke minst informasjonsfriheten via internett har vært formidabel. Samtidig har det skjedd en voldsom kommersiell og etter hvert også politisk utvikling. På 1990-tallet var internett fortsatt ansett som en nisjeteknologi og et fristed. De siste årene har graden av frihet på nettet gått nedover.

Det er blitt vanlig å snakke om tre modeller for internett: På ytterfløyene finner man den amerikanske, der de rettslige begrensningene er få og de private selskapenes makt er stor, og den kinesiske, der den statlige sensuren legger rammene. En global kamp pågår mellom disse to, der stadig flere autoritære og semidemokratiske stater lar seg inspirere av den kinesiske modellen. Den tredje modellen er den europeiske. Her er den statlige sensuren begrenset, men den politiske viljen til å regulere er større enn i USA. Utviklingen av nye lover og reguleringer for nettet i EU vil bestemme de rettslige rammevilkårene også i Norge i årene framover.

Forrige gang ytringsfrihetens kår ble utredet, eksisterte knapt noen av selskapene som i dag har avgjørende betydning for hvordan ytringsfriheten fungerer i praksis verden over: Apple, Microsoft, Alphabet (Google), Amazon og Meta (Facebook).

Flere av disse selskapene bygger sin virksomhet på en forretningsmodell der råvaren er innsamling av brukerdata. Dette har gitt opphav til dystopiske analyser om en overvåkningskapitalisme som truer den personlige friheten og demokratiet. For ytringsfrihetens del er det særlig bekymringer om såkalt nedkjølende effekt som er framtredende: Hva gjør det med vår vilje til å ytre oss når alt vi sier og gjør på nettet potensielt kan bli lagret og sporet tilbake til oss? Utviklingen i både privat og statlig datakartlegging har vært formidabel de siste årene.

Noen få private selskap har også store eierandeler i den fysiske infrastrukturen som internettkabler, wifi-nettverk og datalagring. Digitaliseringen har medført nye sårbarheter og trusler. Uvær og menneskelige feil kan slå ut kanalene som informasjons- og ytringsfriheten er avhengig av, og lamme samfunnet vårt. Digital krigføring og hackerangrep er blitt en reell trussel også for Norge.

Denne komplekse utviklingen berører en rekke politikkområder hvor reguleringsspørsmålene delvis ligger utenfor hva denne kommisjonen er bedt om å gå inn i. Men de er relevante påminnelser om at ytringsfrihetens rammevilkår handler om langt mer enn hva som er lov å si og ikke.

Rammevilkårene handler blant annet om selve den fysiske infrastrukturen. Hvordan er tilgangen til bredbånd med høy hastighet, og hvordan sikrer man at de som eier nettilgangen ikke prioriterer noen tilbydere foran andre? Det handler også om sikkerhetspolitikk og hvordan man sikrer seg mot digitale angrep og kriminalitet på nettet uten å ofre folks personvern eller privatliv fullstendig. Konkurranselovgivningen møter nye utfordringer når de nye monopolistene ikke driver prisene oppover, men blir store ved å tilby tjenester gratis mot å samle inn brukernes data. Skattepolitikken har direkte betydning blant annet for norske mediehus, som har opplevd at Facebook og Google har overtatt store deler av annonsemarkedet, uten å skatte av de reelle inntektene fra Norge. Videre vil reguleringer av personvern, kunstig intelligens og dataeierskap også ha betydning for den reelle ytringsfriheten.

Det ligger i en utrednings natur å være problemfokusert, og mange diskusjoner om nettets konsekvenser handler om problemer. Derfor er det viktig å minne om at utviklingen av internett har vært overveiende positiv for den muligheten de aller fleste har til å motta informasjon og selv å ytre seg. Samtidig mener kommisjonen det er behov for nye reguleringer av infrastrukturen, ikke minst for å ivareta hensynet til ytringsfrihetens begrunnelser.

Når slike reguleringer utformes, bør man være oppmerksom på reguleringsparadokset: at strengere krav kan ende opp med å forsterke de store plattformselskapenes makt ved å formalisere deres funksjoner og lovfeste krav som mindre selskap vil slite med å innfri. Det er derfor behov for plattformmangfold. Dette bør ikke minst offentlige myndigheter ha i mente når de vurderer sin kommunikasjonsvirksomhet.

De globale plattformselskapenes makt må møtes med motmakt. Dette kan ikke utelukkende løses med statlige reguleringer og tilsyn. Det trengs i tillegg årvåkenhet og løpende oppfølging fra sivilsamfunnet.

Derfor foreslår kommisjonen at det opprettes et ytringsfrihetsråd i form av en uavhengig stiftelse som skal ettergå de store plattformselskapenes virksomhet, sikre økt transparens og vurdere konsekvensene disse globale selskapene har for vår offentlige samtale og demokrati.

Ansvar for ytringer på internett

Nettets grenseløshet har utløst omfattende debatter om formidleransvar. Hvilket ansvar skal plattformer som Facebook, Google, TikTok og så videre ha for det andre ytrer hos dem? Kapittel åtte tar for seg dette.

Debattene angår ikke bare hvem som er rettslig ansvarlig for ulovlig innhold. De handler også om hvorvidt det skal legges begrensinger på innhold som kan være skadelig for enkeltmennesker eller samfunnet, men som ikke er ulovlig.

Ikke minst handler de om plattformselskapenes rett til å lage egne regler. I praksis er det disse ikke-rettslige reguleringene som har størst betydning for den reelle ytringsfriheten. For eksempel fjernet Facebook og Instagram alene over 20 millioner ytringer knyttet til covid-19 i løpet av 2021.

Omfattende lovreguleringer som forsøker å løse disse problemene, har vært under utvikling de siste årene. Kapittelet gir en oversikt over gjeldende rett i Norge og EU samt de viktigste nye initiativene i land det er relevant å se hen til, og selskapenes egen innholdsmoderering.

Det mest omfattende arbeidet skjer i regi av EU gjennom forordningen om digitale tjenester (Digital Services Act, DSA). Denne vil etter alt å dømme gi komplekse og nyskapende kjøreregler for hvordan sosiale medier opererer også i Norge. Forordningen prøver slik kommisjonen ser det, å finne løsninger på tre hovedutfordringer ved sosiale medier i dag:

For det første skal brukerne hjelpes ut av maktesløshet. Vi får alle en lovfestet rett til å klage på innhold og få det fjernet, men også til å få en begrunnet beskjed før innhold fjernes, og en rett til å klage til en uavhengig instans. Det blir også en rettighet å bli tilbudt innhold i sosiale medier som ikke er valgt ut etter personlig målretting.

For det andre tvinges de store selskapene til å gi langt mer innsyn. Nye tilsynsmyndigheter skal få kreve nødvendig informasjon for å ettergå om de største selskapene følger regelverket. Forskere får rett til økt innsyn i data. Det blir krav til større åpenhet om annonsører.

De største selskapene skal for det tredje tvinges til å vurdere hvilke skadelige effekter produktene deres kan ha på samfunnet. Disse risikovurderingene skal tvinge selskapene til å vurdere kritisk og åpent hvordan blant annet algoritmene deres kan påvirke faren blant annet for ytringsfriheten og spredning av ulovlig innhold.

Lovverket legger ikke opp til at sosiale medier og andre typer nettplattformer får et redaktøransvar. Det er en fornuftig tilnærming. Åpenheten og tilgjengeligheten nettplattformer og sosiale medier tilbyr, har positive sider som bør bevares. Så langt kommisjonen kan vurdere, balanserer DSA hensynet til ytringsfrihet på en forsvarlig måte opp mot behovet for en rettslig innramming som gir flere rettigheter til brukerne, sikrer større innsyn og håndterer potensiell samfunnsrisiko. Dette er imidlertid krevende å vurdere før reglene har tredd i kraft og blitt tatt i bruk.

Kommisjonen anbefaler at arbeidet med innføring av DSA og utforming av effektivt nasjonalt tilsyn prioriteres. Mulighetene for ytterligere styrking av innsyn i og åpenhet rundt plattformselskapenes virksomhet i Norge bør utforskes. Norge har også en mulighet for påvirkning på selskapene via oljefondets eierandeler.

Lovgivning kan ikke være den eneste løsningen. Selskapene som styrer store deler av den offentlige samtalen, må selv ta ansvar for å ha en bemanning som gjør at de kan drive ansvarlig moderering. Også de som er administratorer for diskusjonsgrupper der alt fra noen få til flere titusen mennesker diskuterer, har et viktig etisk ansvar for samtalen.

Kapittelet inneholder også kortfattede redegjørelser og vurderinger om utfordringer knyttet til anonymitet og kryptering.

Desinformasjon og feilinformasjon

Bekymringen for spredning av usann informasjon er ikke ny, men internett har gjort det enklere enn før å spre propaganda, løgn og feilinformasjon til et større publikum enn for få år siden. Sosiale mediers algoritmer forsterker distribusjonen av de publiseringene som skaper mest engasjement. Dette er ofte gunstig for dem som ønsker å spre det som kalles falske nyheter.

I kommisjonens mandat brukes begrepet desinformasjon. Dette er tema for kapittel ni. Desinformasjon beskriver bevisst villedning som spres for å skade. Kjente eksempler er innhold fra såkalte trollfabrikker i Russland. Men mye av feilinformasjonen som spres, er ikke del av organiserte påvirknings- eller villedningskampanjer. Mange av dem som for eksempel delte konspirasjonsteorier om at covid 19-viruset ble spredt via 5G-stråling, trodde trolig oppriktig på påstandene og delte dem for å advare folk. Kapittelet handler derfor om både des- og feilinformasjon.

Hvis folk ikke lenger kan skille mellom fakta og fiksjon, mellom sant og falskt, utgjør det en alvorlig trussel for verdiene ytringsfriheten skal verne. Des- og feilinformasjon kan forårsake både demokratisk, fysisk og økonomisk skade. Norge har grusomme erfaringer med fysisk skade, gjennom to terrorangrep som kan kobles til spredning av feilinformasjon og konspirasjoner på nettet. Det finnes også flere eksempler på at feilinformasjon brukes i økonomisk svindel i Norge. Det ble imidlertid ikke oppdaget forsøk på å påvirke valgene, verken i 2019 eller 2021.

Kommisjonen mener omfanget av desinformasjon som er avdekket i flere land, gir grunn til bekymring og økt aktsomhet også i Norge. Samtidig er det viktig å huske på at Norge relativt sett er godt rustet. Sammenlignet med mange andre land er ikke polariseringen veldig stor, mediesystemet er robust, mediene nyter tillit, og den kritiske medieforståelsen står sterkt. Dette er noen av faktorene som studier viser at har stor betydning for hvor utsatt land er for desinformasjon.

Overordnet mener kommisjonen at den demokratiske beredskapen må bygges gjennom tiltak som kan styrke folks kritiske sans, mediekunnskap og den opplyste offentlige samtalen. Dette bør primært skje gjennom å videreutvikle ytringsfrihetens infrastruktur i Norge. Særlig er utdannings- og mediesystemene viktige.

Nye lover som forbyr eller sensurerer usanne ytringer, kan ikke være svaret. Lovregulering av sannheten er problematisk. Internasjonalt samarbeid om reguleringer av plattformene hvor usannheter spres, er mer fornuftig. Det samme gjelder økt åpenhet om plattformselskapenes håndtering av feilinformasjon og mekanismer for spredning.

Det kan være behov for forsterket beredskap og samordning på statlig nivå for å være rustet mot desinformasjon som del av hybrid krigføring. Blant annet har regjeringen foreslått å gjøre det straffbart å samarbeide om påvirkningsoperasjoner med fremmede etterretningstjenester. Kommisjonen understreker i denne forbindelse at presisjon og tydelige rammer er avgjørende for å unngå at denne typen straffebud får en uønsket nedkjølende effekt på ytringsfriheten.

Straffbare ytringer

Grunnloven tillater at ytringsfriheten kan begrenses ved lov. Visse begrensninger av enkelte ytringer er nødvendige for å trygge andres ytringsfrihet eller andre grunnleggende rettigheter og samfunnsverdier. Det skal være trygt å ytre seg, og det er grenser for hva et individ må tåle å bli utsatt for. Derfor finnes forbud mot blant annet trusler, alvorlig personforfølgelse og hensynsløs atferd. I kapittel ti diskuteres relevante straffebud som blant annet skal sikre ytringssikkerhet.

Terrorangrepet 22. juli 2011 er et eksempel uten sidestykke på et angrep på ytringsfriheten i Norge. Terroristen drepte AUF-medlemmene på grunn av deres politiske meninger og engasjement. Det finnes også andre eksempler på fysiske angrep som kan kobles direkte til ytringer i Norge. En forholdsvis liten, men målbar andel av befolkningen melder om at de er blitt utsatt for trusler på grunn av sine ytringer.

Også ytringer som er i gråsonen mellom det lovlige og ulovlige, eller som ikke er eller bør være ulovlige, kan skape utfordringer. Dette gjelder ikke minst når det kommer store mengder sjikanerende eller ubehagelige ytringer mot enkeltpersoner.

Straffeloven § 185 om hatefulle ytringer gir et vern for bestemte minoriteter. Paragrafen skal beskytte både minoriteter og samfunnet som helhet mot det hatet som kan oppstå i samfunnet dersom hatefulle ytringer mot disse gruppene får spre seg. Samtidig skal terskelen for hva som er straffbart å ytre, være høy. Ytringene skal være det retten kaller kvalifisert krenkende, for å kunne straffes. Straffebudet er mye diskutert, selv om det brukes i langt mindre grad enn for eksempel bestemmelsen om hensynsløs atferd.

Det er vanskelig å finne svar på hvilken effekt straffebudet faktisk har på omfanget av hatefulle ytringer. Bestemmelsen utgjør uansett et vern for utsatte minoriteter, har en viktig symbolfunksjon og er en anerkjennelse av at enkelte grupper er særlig utsatt. Norge er menneskerettslig forpliktet til å ha et strafferettslig vern mot hatefulle ytringer. Kommisjonen mener derfor at straffebudet må bestå.

Blant innvendingene mot det strafferettslige vernet mot hatefulle ytringer er påstander om at bestemmelsen har en nedkjølende effekt, kan innebære en kriminalisering av meninger og at den er subjektiv. Kommisjonen diskuterer disse innvendingene, men finner ikke at de tilsier at straffebudet bør avskaffes. Det er imidlertid sentralt at vernet er begrenset til bestemte minoriteter. Ytterligere utvidelser av diskrimineringsgrunnlagene kan føre til at et vern for alle blir et vern for ingen. Videre er det et reelt dilemma at straffebudet i stor grad brukes om ureflekterte og sterkt nedsettende ytringer og i liten grad rammer de potensielt sett farligste ytringene fra veltalende ideologer.

Et hovedproblem med straffebudet er at det er vanskelig å forstå. Kommisjonen kommer med forslag til endring av ordlyden for å gjøre lovteksten mer forståelig og tydeliggjøre hva som faktisk er straffbart. Dette innebærer ikke et ønske om å endre terskelen for hva som skal være straffbart. Videre anbefaler kommisjonen å støtte organisasjoner som jobber med aktive mottiltak, og å utforske alternative straffemetoder.

Et beslektet spørsmål er om det bør innføres et eksplisitt forbud mot rasistiske organisasjoner i Norge. Rasistisk ideologi strider fundamentalt mot ytringsfrihetens begrunnelser. Organisert rasisme er en aktiv motarbeidelse av både mangfold og toleranse. Straffeloven inneholder i dag flere bestemmelser som kan ramme rasistiske organisasjoner for straffbare handlinger. Dessuten har det nylig skjedd en styrking av straffeloven som kan ramme de groveste tilfellene av organisert spredning av hatefulle ytringer. Slik kommisjonen vurderer det, gir straffeloven et tilstrekkelig vern mot de skadevirkningene rasistiske organisasjoner kan påføre utsatte grupper i samfunnet.

To andre straffebud som reiser spørsmål av prinsipiell betydning for ytringsfriheten, er §§ 156 og 265. Disse gjør det straffbart å komme med skjellsord mot offentlige tjenestepersoner eller utøvere av det som kalles særlig utsatte yrkesgrupper. Kommisjonen mener det er betenkelig at skjellsord i seg selv skal være straffbare. Ord som «tulling», «jævla idiot» og «kålorm» er nyere eksempler på ytringer som er blitt straffet når de er rettet mot politiet.

Ytringsfriheten skal øve oss alle i toleranse: å tåle ytringer vi misliker sterkt. Kommisjonen anerkjenner at enkelte yrkesgrupper har et særlig behov for vern av sin yrkesutøvelse. Det bør likevel være en viss terskel for hvilke ytringer som anses som straffbare. Kommisjonen foreslår derfor å endre ordlyden i disse paragrafene slik at terskelen for hva som er straffbart, heves.

Retten til informasjon

En åpen og opplyst offentlig samtale forutsetter ikke bare frihet til å ytre seg og til å motta ytringer, den krever også at folk har tilgang til informasjon. Retten til informasjon, eller informasjonskrav, er tema for kapittel 11. Dette er noe annet enn informasjonsfriheten, som er frihet til å motta alle slags ytringer. Informasjonskrav handler om retten til informasjon som noen sitter på, enten via innsyn i dokumenter fra det offentlige eller ved å følge rettsmøter eller møter i folkevalgte organ. Dette faller inn under det som kalles offentlighetsprinsippet.

De nordiske landene, Norge inkludert, regnes ofte som forbilder i Europa for å sikre allmennheten rett på tilgang til dokumenter om myndighetenes virksomhet. I Norge er offentlighetsprinsippet sikret gjennom Grunnloven og spesifisert gjennom flere andre lover, der offentleglova er den klart viktigste. Verktøyet Einnsyn er enestående i internasjonal sammenheng og gjør det enkelt for alle som vil å søke innsyn i offentlige dokumenter. De seneste årene er retten til innsyn blitt ytterligere styrket gjennom avgjørelser i Høyesterett og EMD.

Selv om utgangspunktet er godt, viser flere undersøkelser og erfaringer at retten til innsyn ikke fungerer så godt som den burde. Noen av utfordringene skyldes utformingen av lovbestemmelsene: Taushetspliktsreglene er mange og innfløkte, og unntaksreglene er ikke alltid i tråd med allmennhetens informasjonskrav. Offentleglova er også vanskelig å praktisere og håndheve. Den har for eksempel ingen tidsfrist for å behandle innsynskrav. Regelen om merinnsyn i loven er en «kan-regel» som gjør at vurderingene ofte ikke blir reelle. Det har heller ingen rettslige konsekvenser å bryte loven. Den lovfestede retten til innsyn i straffesaksdokumenter har også flere svakheter.

Utfordringene skyldes også praksis: At bestemmelser som skal sikre åpenhet og bevaring av dokumenter, jevnlig brytes, at innsynskrav treneres i kontroversielle saker og at taushetsplikten tidvis strekkes for langt, er bare noen indikasjoner.

Dette handler ikke nødvendigvis om bevisst uvilje mot åpenhet i forvaltningen. Å behandle innsynskrav kan oppfattes som en krevende tilleggsoppgave. Teknologisk etterslep gjør arkivering og innsynsbehandling tungvint. Særlig henger den tekniske infrastrukturen i domstolene etter. Flere undersøkelser viser også at usikkerhet om regelverket og frykt for å gjøre feil, begrenser innsynet.

Kommisjonen foreslår i dette kapittelet flere endringer i lovverket for å styrke retten til innsyn og offentlighetsprinsippet i praksis, både i forvaltningen og rettsapparatet. Det er også behov for bedre opplæring i forvaltningen, å fjerne kostnadene for instanser som vil knytte seg til Einnsyn og å sikre bedre teknisk utstyr i domstolene.

Frie medier og frie ytringer

De redaktørstyrte, journalistiske mediene er en sentral del av infrastrukturen for ytringsfriheten. Kapittel 12 tar for seg medienes vilkår og særlige rettigheter, blant annet referatretten og kildevernet. Mediene har også særlige plikter, blant annet gjennom redaktøransvaret og presseetikken.

Siden forrige gang ytringsfriheten ble utredet, er medienes rammevilkår kraftig endret. Konkurransen om folks oppmerksomhet har økt, og norske medier konkurrerer ikke bare mot hverandre, men også mot innhold og innholdsleverandører fra hele verden. Kampen om inntektene har særlig rammet avisbransjen. Annonsemarkedet er langt på vei tatt over av Facebook og Google.

Samtidig har mange av de dystre spådommene om den norske mediebransjens framtid ikke slått til. Bransjen har fortsatt god lønnsomhet, opplagstallene stiger, mediemangfoldet er godt, og digitaliseringen har muliggjort nye journalistiske metoder og presentasjonsformer.

Dette skjer i et landskap der alle kan spre nyheter, og vi har mindre kontroll over hvem som er avsender, og hvilke kriterier som ligger til grunn for formidlingen av informasjon. Når faren for å bli feilinformert eller overveldet av informasjon øker, er det desto viktigere å ha et solid utvalg av redigerte og kvalitetssikrede medier som store deler av befolkningen forholder seg til.

Dette sikres blant annet gjennom ordningene for mediestøtte. Kommisjonen går ikke inn i innretningen av disse, men understreker betydningen av å ha en velfungerende mediepolitikk. Mediestøtte forplikter: Det er viktig at mediene lytter til kritikk og jobber systematisk for å leve opp til egne idealer om ansvarlighet, faktakontroll og så videre.

Videre bør det være oppmerksomhet rundt faren for ensretting av innholdet i mediene, blant annet som følge av mer konsentrert eierskap og stoffutveksling. Framveksten av supplerende nisjemedier bidrar til å styrke mangfoldet og motvirke blindsoner.

Det er viktig at mediene speiler ulike minoritetsgrupper i samfunnet, både når det gjelder mangfold i dekning og i ansettelser. For det sistnevnte kan NRKs systematiske rekrutteringsarbeid være et forbilde. NRK er sentral av flere grunner: En sterk og uavhengig allmennkringkaster er viktig for demokratiet og for å sikre tilgang til kvalitetssikret informasjon uavhengig av klasse og økonomi. Samtidig innebærer NRKs sterke posisjon i det norske mediemarkedet noen dilemmaer, blant annet at NRK blir en urimelig stor konkurrent for andre nyhetsmedier.

Kommisjonen oppfordrer til å følge opp mediemangfoldsutvalgets anbefaling om å styrke NRKs formelle uavhengighet. I den forbindelse bør også uavhengigheten til NRK Sápmi utredes.

Tilliten til mediene avhenger av et tydelig skille mellom redaksjonelt innhold og kommersielle interesser. Særlig er det utfordringer med merking av såkalt innholdsmarkedsføring. Bransjen bør ta faren for tillitstap gjennom forveksling av reklame og redaksjonelt innhold på større alvor.

Ettersom det uansett er anledning til å annonsere i andre, nettbaserte kanaler gjennom levende bilder, kan kommisjonen ikke se at dagens forbud mot politisk TV-reklame og livssynsreklame lenger framstår som et formålstjenlig tiltak. Kommisjonen mener derfor at forbudet bør oppheves.

Kommisjonen har utredet kildevernet særskilt. Kildevernet er avgjørende for at samfunnet får tilgang til viktig informasjon. Manglende ivaretakelse av kildenes anonymitet vil kunne ha en nedkjølende effekt på kildenes vilje til å gå til mediene. Dette vil igjen ha store konsekvenser for medienes vaktbikkjefunksjon og samfunnets informasjonsbehov. Det er derfor behov for et sterkt kildevern. Kommisjonen mener dagens lovverk ivaretar dette, men anbefaler bedre opplæring og kunnskapsbygging både i mediene og hos offentlig ansatte.

Sikkerhet og selvsensur i journalistikken

Ingen steder i verden er det tryggere og friere å være journalist enn i Norge. Men også her kan journalister bli truet når de utøver sitt samfunnsoppdrag.

Kapittel 13 tar for seg sikkerhet og selvsensur i journalistikken i Norge. Undersøkelsene som er gjort av omfanget av trusler og trakassering mot journalister, gir ikke grunnlag for å konkludere med at dette er et omfattende problem. Men som i mange andre undersøkelser er det i liten grad skilt mellom trusler og det som kalles hets, trakassering, krenkelser, sjikane eller lignende, når folk blir spurt om hva de har opplevd.

Kommisjonen bestilte derfor et sett spørsmål til den årlige medieundersøkelsen i 2021. Denne både bekrefter og nyanserer bildet: Lite tilsier at sikkerheten er truet for journalister flest i Norge. Ti prosent svarer at de har mottatt trusler. Langt flere sier de har vært utsatt for negative personkarakteristikker eller utskjelling på telefon.

Journalister er en yrkesgruppe med betydelig makt i samfunnet. De må derfor tåle reaksjoner på det de formidler. Trusler skal tas på alvor. Kommisjonens vurdering er at journalisters sikkerhet i det store og hele er god i Norge i dag. Tilgjengelig dokumentasjon tyder heller ikke på at trusler eller trakassering fører til selvsensur i bekymringsfull grad. Kommisjonens vurdering er også at den rettslige beskyttelsen av journalisters sikkerhet er god, gitt dagens trusselbilde. Trusler og vold mot journalister blir prioritert av påtalemyndigheten. Slik skal det være.

Ytringsfrihet i kunsten

Kontroverser om ytringsfrihet har gjennom historien ofte hatt utspring i kunsten. Også i Norge er det stadige debatter om kunst og ytringsfrihet. Sommeren 2021 havnet Ytringsfrihetskommisjonen selv midt i en slik debatt.

Kapittel 14 tar for seg det mandatet kalte kunstnerisk ytringsfrihet. Selve begrepet er ikke uproblematisk. Kunst har i utgangspunktet ikke en egen type ytringsfrihet, men det er etter hvert en ganske omfattende rettspraksis fra EMD som trekker opp grenser for når kunstneriske ytringer har en særskilt beskyttelse.

Kunst har egenartede funksjoner som ytringer. Kunsten kan for eksempel åpne det offentlige rom for ytringer om private forhold. Kunsten kan uttrykke intime og menneskelige erfaringer på måter journalistikken og vitenskapen ikke kan. Videre kan kunsten utforske moral og etikk på en egen måte.

Fordi kunst kan utfordre grenser og autoriteter, er også kunstnere utsatt mange steder i verden. I Norge er ytringsfriheten godt beskyttet for kunstnere. At kunstnere også oppfatter det slik, er dokumentert gjennom spørreundersøkelser. Undersøkelsene viser likevel at det er bekymring blant kunstnere for konfliktnivået og tonen i det offentlige ordskiftet.

Som for mediebransjen har den teknologiske utviklingen også endret rammevilkårene i kunsten. Digitaliseringen har gitt nye muligheter for å nå ut med kunsten og for å motta kunst. Det har skapt nye bekymringer blant annet for inntektsgrunnlaget, maktkonsentrasjon og opphavsrett.

Ytringsfriheten i form av frihet fra rettslige inngrep må ledsages av reelle ytringsmuligheter for kunstnere. Det såkalte infrastrukturkravet i Grunnloven er sentralt i kunsten. Kommisjonen anbefaler at dette forankres i kulturlova, og understreker betydningen av en godt utbygd og bredt tilgjengelig infrastruktur for kunst og kultur.

Prinsippet om armlengdes avstand skal sikre at kunsten er fri fra politisk styring. Også dette prinsippet bør lovfestes. Dette vil styrke den formelle uavhengigheten til kunst- og kulturinstitusjonene og slik være en styrking av ytringsfriheten i kunsten.

Samtidig er det et relevant spørsmål hvordan armlengdene arter seg internt i kunstnermiljøer. Kunstnerorganisasjonene oppnevner medlemmer til flere av komiteene som deler ut penger. Miljøene er ofte små, de som tildeler penger, og de som søker, kjenner hverandre. Dette kan bidra til en svak uenighetskultur og lav takhøyde for kritisk diskusjon innad i kunstmiljøer. Politisk syn eller ideologiske føringer bør ikke være styrende for hvem som skal kunne delta i debatter eller utøve sin kunst.

Ytringsfrihet i arbeidslivet

Arbeidstakere er beskyttet av den samme ytringsfriheten som gjelder utenfor arbeidslivet. Dette gjelder ansatte og ledere, enten de jobber i offentlig eller privat sektor. Vilkårene for å ytre seg i arbeidslivet angår mange. Lar folk være å ytre informasjon og meninger de besitter i kraft av sitt arbeid, er det et tap både for den offentlige debatten og samfunnets informasjonstilgang. Derfor er kapittel 15 viet ytringsfrihet i arbeidslivet, selv om dette ikke var en del av kommisjonens mandat.

Det er urovekkende når forskning, undersøkelser og innspill gitt til kommisjonen viser at mange arbeidstakere og fagpersoner legger bånd på seg eller helt lar være å delta i den offentlige debatten, og at utviklingen går i en feil retning der enda flere arbeidstakere vurderer ytringsbetingelsene som dårlige.

Årsakene til at bruken av ytringsfriheten ikke fungerer så bra som den burde i arbeidslivet, kan være flere: Ytringskultur er et nøkkelord. En fellesnevner i undersøkelser er at kritiske ytringer oppleves lite velkomne. De etablerte normene og praksisen – kulturen – legger ikke til rette for offentlig kritikk. Ansatte både i privat og offentlig sektor forventes å ytre seg slik at det ikke truer arbeidsgivers omdømme. Framveksten av kommunikasjonsstrategier og etiske retningslinjer er kanskje ment å bedre forholdene, men kan i mange tilfeller virke begrensende på ytringsviljen. Profesjonalisering av kommunikasjonsvirksomhet kan virke på samme måte. Lojalitetsplikten oppfattes ofte å være mer omfattende enn den egentlig er. Samtidig er ikke kultur alt. Jobbsikkerhet er også viktig for at en arbeidstaker skal kunne oppleve reell ytringsfrihet.

Kommisjonen mener det er viktig å ta tak i usikkerheten som hersker blant både ledere og ansatte om hvor grensene går for ansattes ytringsfrihet og forholdet mellom ytringsfrihet og dens begrensninger. Usikkerhet skaper en forsiktighetskultur som gjør at arbeidstakere som kan ha viktige bidrag til samfunnsdebatten, og som også ønsker å bidra, holder tilbake av frykt for å trå feil. Formelle og uformelle reaksjoner på at arbeidstakere uttaler seg offentlig, påvirker ytringskulturen negativt.

Kommisjonen har flere anbefalinger til hvordan forholdene kan bedres. Det må jobbes systematisk med ytringskulturen gjennom ulike tiltak. Arbeidsmiljøloven bør presiseres for å tydeliggjøre arbeidsgivers ansvar for å legge til rette for et godt ytringsklima. De etiske retningslinjene for statstjenesten bør revideres. Til slutt foreslår kommisjonen en egen ytringsvettplakat for ledere og ansatte.

1.1 Kommisjonens anbefalinger oppsummert

Følgende liste er en forenklet oversikt over kommisjonens anbefalinger, sortert etter hvilke sektorer i samfunnet de er rettet inn mot. Anbefalingene er begrunnet og utdypet med presis ordlyd i de ulike kapitlene. Det henvises til disse punktene i parentes etter hver anbefaling i det følgende.

Mange av anbefalingene kommisjonen kommer med er rettet mot offentlige myndigheter. Samtidig avhenger den reelle ytringsfriheten av flere institusjoner og sektorer i samfunnet enn den offentlige. Derfor gis det også anbefalinger til andre sektorer. Adressater for de ulike anbefalingene blir kommentert i hvert kapittel.

1.1.1 Anbefalte lovendringer

Ytringsfriheten berøres i en rekke lovverk. For å styrke ytringsfrihetens rammevilkår i Norge, anbefaler kommisjonen enkelte endringer i følgende ni lover: Straffeloven, offentleglova, forvaltningsloven, domstolsloven, straffeprosessloven, arbeidsmiljøloven, kulturlova, kringkastingsloven og åpenhetsloven.

• Innlemme FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i norsk lov (6.8.5).

• Endre ordlyden i straffeloven § 185 (hatytringsparagrafen) for å gjøre den lettere å forstå, og gjøre ordlyden mer i samsvar med den faktiske terskelen for straff (10.7.1).

• Fjerne ordet «skjellsord» i straffeloven § 156 om hindring av offentlig tjenestemann og § 265 om særskilt vern for enkelte yrkesgrupper og legge terskelen for straff ved «grovt krenkende ordbruk eller atferd» (10.7.2).

• Gjennomgå, forenkle og tydeliggjøre lovteksten i offentleglova, ved å (11.8.2):

  • Vurdere utvidelse av lovens virkeområde slik at flere omfattes av loven (11.8.2.1).

  • Lovfeste tidskrav for behandling av innsynskrav (11.8.2.2).

  • Omgjøre merinnsynsregelen fra en kan-regel til en plikt-regel (11.8.2.3).

  • Utrede en ny uavhengig klageinstans for avslag på innsyn (11.8.2.4).

  • Lovfeste rett til innsyn i hvilke datasystemer som finnes, hvilke data som lagres der, og hvilke tekniske verktøy det offentlige selv har tilgjengelig for å nyttiggjøre seg av dataene i systemet (11.8.2.6).

• Lovfeste unntak fra taushetsplikten i forvaltningsloven i tråd med allmennhetens informasjonskrav i en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 13b (11.8.5, 15.6.1.3).

• Styrke lovfestet rett til innsyn i straffesaksdokumenter gjennom endringer i straffeprosessloven mv. Her vises det til forslag i en egen utredning fra 2021 om innsyn i straffesaksdokumenter (11.8.6).

• Oppdatere reglene om fotoforbud i domstolsloven (11.8.7).

• Legge inn et nytt punkt til arbeidsmiljøloven §4-3 omat arbeidsgiver skal legge til rette for et godt ytringsklima (15.6.1.1.2).

• Supplere forvaltningsloven med en egen bestemmelse om retten til å varsle eksternt til media eller offentligheten, etter mønster av arbeidsmiljøloven § 2 A-2 (3). En slik bestemmelse kan for eksempel inntas i en ny § 13 h (15.6.1.3).

• Innarbeide et eksplisitt uttrykk for myndighetenes plikt etter Grunnloven § 100 til å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale (infrastrukturkravet) i kulturlovas formålsbestemmelse (|14.8.1.2).

• Lovfeste prinsippet om avstand mellom offentlig myndighet og kunstfeltet (armlengdes avstand-prinsippet) i kulturlova og sikre uavhengig organisering av offentlige kunst- og kulturinstitusjoner (14.8.1.3 og 4).

• Oppheve forbudet i kringkastingsloven mot politisk reklame og reklame for livssyn (12.6.14).

• Endre åpenhetsloven slik at den kan anvendes på store plattformselskapers virksomhet i Norge (8.9.4).

1.1.2 Anbefalte utredninger om lovendringer

I tillegg til anbefalingene om konkrete lovendringer, mener kommisjonen det bør gjøres nærmere utredninger av mulige lovendringer på følgende områder:

• Regjeringen bør initiere en evaluering av Grunnloven § 100. Mandatet til en slik evaluering bør omfatte (3.5.2):

  • En kartlegging av om formålet med å inkludere ytringsfrihetens begrunnelser i § 100 er blitt nådd.

  • En vurdering av bestemmelsens ordlyd og om den kan forenkles slik at den blir mer tilgjengelig som rettighetsbestemmelse.

  • En vurdering av om toleranse og mangfold bør skrives inn i grunnlovsbestemmelsen.

• Gjøre en gjennomgang og sammenstilling av eksisterende lovbestemmelser om taushetsplikt og analysere disse opp mot den internasjonale rettsutviklingen på dette området (11.8.4).

1.1.3 Regulering av plattformselskaper

Det pågår for tiden ambisiøst arbeid med lovregulering i EU som særlig berører de store plattformselskapene som Alphabet, Meta osv. Kommisjonen kommer med flere anbefalinger knyttet til dette reguleringsarbeidet, samt til kontroll av og tilsyn med selskapene.

• Prioritere arbeidet med å innlemme forordningen om digitale tjenester (DSA) i EØS-avtalen og norsk lov (8.9.1, 9.10.3).

• Sørge for effektivt og koordinert tilsyn av plattformselskapene gjennom DSA og eventuell supplerende nasjonal lovgivning (8.9.2).

• Bidra til et nordisk samarbeid for større demokratisk kontroll av plattformselskapene (8.9.2).

• Klargjøre hvilket handlingsrom som finnes for nasjonal tilpasning i DSA og bruke handlingsrommet til å styrke muligheten for innsyn i og kontroll med plattformenes virksomhet i Norge gjennom nasjonale presiseringer av loven (8.9.3).

• Vurdere åpenhetsloven opp mot DSA og anvende den for økt innsyn i plattformselskapene (8.9.4).

• Ta initiativ til å utarbeide en OECD-veileder for plattformselskap som kan brukes i arbeidet med åpenhetsloven (8.9.4).

• Sikre at ytringsfrihet blir en sentral del av vurderingsgrunnlaget når eierinnflytelsen i store plattformselskap forvaltes gjennom oljefondet (8.9.5).

1.1.4 Instrukser, veiledere og handlingsplaner

Lovene som angår ytringsfriheten er ofte supplert med instrukser, veiledere osv. Kommisjonen anbefaler endringer i to slike dokument, og foreslår at det lages to nye.

• Ta inn et krav i utredningsinstruksen om at myndighetene, ved innføring av nye tiltak for kommunikasjonskontroll mv, må gjøre en selvstendig vurdering av hvordan tiltaket påvirker ytringsfriheten, både alene og sammen med andre eksisterende tiltak (7.10.2).

• Utarbeide en veileder til utredningsinstruksen som regulerer nærmere hvordan ytringsfrihetsvurderinger skal gjøres (7.10.2).

• De etiske retningslinjene for statstjenesten bør endres i tråd med Sivilombudets kritikk, og det bør foretas en gjennomgang av kommunenes veiledere og etiske retningslinjer for å legge til rette for mer ytringsfrihet for arbeidstakere (15.6.1.4).

• Utarbeide en handlingsplan mot diskriminering av samer og nasjonale minoriteter som er særlig utsatt for hets og sjikane (6.8.6).

1.1.5 Politi og rettsvesen

Følgende anbefalinger er rettet mot arbeidet politi og rettsvesen gjør med straffebud som angår ytringsfriheten:

• Prioritere arbeid med å sikre bedre teknisk utstyr i domstolene (11.8.8).

• Skaffe bedre oversikt og statistikk over straff av ytringer ved gjennomgang av tingrettspraksis, bedre systemer i domstolene for å trekke ut statistikk og bedre systemer for registrering av rettskraftige avgjørelser hos politiet (10.7.6).

• Journalisters sikkerhet må være en prioritert oppgave for politi og påtalemyndighet (13.5.2).

• Styrke politiets kompetanse til å vurdere hatefulle ytringer og gjennomføre en undersøkelse av kvaliteten på etterforskningsarbeidet (10.7.5).

1.1.6 Institusjonelle anbefalinger

Kommisjonen foreslår én institusjonell nyvinning: Et uavhengig ytringsfrihetsråd. I tillegg er flere anbefalinger rettet mot forbedringer av eksisterende offentlige organer som forvalter ytringsfriheten, blant annet gjennom bedre oppfølging av gjeldende lovverk.

• Tilrettelegge for et uavhengig ytringsfrihetsråd som kontinuerlig samler og vurderer kunnskap, bidrar til opplyst debatt og fremmer forslag og anbefalinger til myndighetene, blant annet om plattformselskapenes virksomhet i Norge (7.10.1).

• Opprette en nasjonal digital hjelpeportal som kan samle og synliggjøre lovverkets grenser for ytringsfrihet, samt vise vei til hjelpeapparat for dem som trenger bistand (6.8.3).

• Utforske ikke-rettslige mekanismer i tillegg til straff av ytringer, som økt bruk av Konfliktrådet og forebyggende samtaler som ikke er i regi av politiet, for eksempel i saker som angår straffeloven § 185 om hatefulle ytringer (10.7.4).

• Fjerne kostnadene ved bruk av Einnsyn for kommuner og fylkeskommuner for å få flere inn i ordningen. Einnsyn er en felles publiseringstjeneste og innsynsløsning for hele offentlig sektor (11.8.3).

• Synliggjøre forvaltningens oppfølging av offentleglova ved å lage og offentliggjøre lister over hvordan ulike etater følger den opp (11.8.2.5).

• Tettere oppfølging av lovverket om universell utforming. Følge opp brudd på IKT-forskriftens krav til universell utforming (6.8.5)

1.1.7 Utdanning i ytringsfrihet

Skolen er en nøkkel for å gjøre folk rustet til å bruke ytringsfriheten. Kommisjonen har følgende anbefalinger rettet mot skoleverket:

• Videreutvikling av læreplaner med mer slik at utdanningsløpene styrker kritisk tenkning, digital kildekritikk og motstandskraft mot desinformasjon, samt satse på kursing og opplæringstiltak for den voksne befolkningen (9.10.2).

• Utvikle en Skolesekk for ytringsfrihet etter modell fra Den kulturelle skolesekken (6.8.2.2).

• Styrke arbeidet med faktasjekk i skolen, i rammene av den foreslåtte skolesekken for ytringsfrihet (9.10.6).

• Etablere program for opplæring og trening i bruk av ytringsfriheten i skoler etter modell fra Veiviserprogrammet eller Dialogpilotene (6.8.2.1).

• Øke synligheten til og kunnskap om samer, det samiske og nasjonale minoriteter i skolen (6.8.6).

• Opplæring i rettigheter og plikter som berører ytringsfriheten i arbeidslivet bør være en del av ulike utdanningsløp (15.6.6.3).

1.1.8 Opplæring og kunnskapsheving

Utdanningen slutter ikke med grunnskolen. Det er behov for opplæring og kunnskapsheving om spørsmål knyttet til ytringsfrihet i flere sektorer.

• Forbedre opplæringen om kildevern for myndighetspersoner og opplæring i ytringsfrihet for offentlig ansatte (11.8.1).

• Innhente og samle mer kunnskap om praktisering av kildevernet og særlig praksis rundt etterforskning av kilder som har bidratt anonymt med informasjon til mediene (12.7.8.3).

• Sørge for bedre opplæring av offentlig ansatte i innsynsrettigheter (9.10.4, 11.8.1).

• Ta inn konkrete tiltak for å øke kunnskapsnivået om innsynsrettigheter og praktisering av offentleglova som krav i statlig tildelingsbrev (11.8.1).

• Støtte organisasjoner som jobber med aktive mottiltak mot hatefulle ytringer i sivilsamfunnet og styrke arbeidet mot utenforskap og ulikhet (10.7.3).

• Frivillige organisasjoner og andre organisasjoner i sivilsamfunnet bør ha beredskap for å bistå medlemmer i krevende ordskifter (6.8.4).

• Løfte synligheten til, samt kunnskapen og informasjon om, det samiske i grunnskoleutdanningen i hele Norge (6.8.6).

1.1.9 Frie medier

En uavhengig og kritisk presse er blant de viktigste institusjonene i et demokratisk samfunn. Kommisjonen kommer med flere anbefalinger for å styrke medienes funksjon, både rettet mot myndighetene og medienes selv:

• Sikre robuste støtteordninger som tilrettelegger for et mangfold av medier og meningsmangfold (9.10.1, 12.7.1).

• Utrede behov for å endre organisering av NRKs og NRK Sápmis eierskap eller andre tiltak for å sikre uavhengigheten (12.7.4).

• Arbeide for å sikre mer tilgang til gratis journalistikk i bibliotekene (12.7.3).

• Mediene må intensivere arbeidet med universell utforming av sine tjenester. Tilgjengelighet må defineres som en del av medienes samfunnsoppdrag (6.8.5).

• Mediene bør utvise enda større åpenhet om eierforhold og avtaler om utveksling av innhold mellom medier (stoffutvekslingsavtaler), samt redaksjonell praksis. Det bør utvises åpenhet om redaksjonelle valg og prioriteringer, faktasjekk og feil (12.7.5).

• Et tydeligere skille mellom annonser og redaksjonelt innhold gjennom bedre oppfølging og praktisering av Vær Varsom-plakatens krav (12.7.5).

• Sikre kontinuerlig opplæring og kunnskapsbygging om kildevern i pressen (12.7.8.1).

• Mediene bør jobbe for en bredere representasjon av mennesker med funksjonsnedsettelser og andre minoriteter i redaksjonene, både som kilder og internt i redaksjonene (6.8.5, 12.7.2).

• Mediene bør være bevisst på begrepsbruk ved omtale av mennesker med funksjonsnedsettelser. Her kan NRKs arbeid med en ny ordliste for funksjonsmangfold fungere som inspirasjon (6.8.5).

• Mediebransjen bør anmelde trusler og systematisk trakassering (13.5.1).

• Mediene bør arbeide systematisk for en kultur der ubehagelige erfaringer og motbør både internt og eksternt synliggjøres og bearbeides (13.5.3).

• Mediene oppfordres til å være oppmerksomme på uerfarne skribenter og bidragsytere og følge opp disse i krevende ordskifter (12.7.2)

• Journalisters sikkerhet internasjonalt bør ha høy prioritet hos bransjeorganisasjonene og i norsk utenrikspolitikk (13.5.4).

1.1.10 Kunst og ytringsfrihet

I tillegg til forslag om endringer i kulturlova (jf. punkt 1.2.1), foreslår kommisjonen følgende for å styrke ytringsfriheten for kunsten og innad i kunstmiljøer:

• Sikre en fungerende infrastruktur for kunst og kultur gjennom kulturpolitikken (14.8.2).

• Styrke arbeidet med universell utforming og tilgjengeliggjøring av kultur for mennesker med funksjonsnedsettelser (14.8.1.6).

• Øke bevisstheten innad i kunstsektoren om verdien av debatt, kritikk og meningsmangfold. Kunstnerorganisasjoner og tilsvarende bør kunne veilede og støtte kunstnere som står i krevende ordskifter (14.8.1.5, 14.8.3).

• Styrke Fribyordningen for å kunne tilby beskyttelse til flere forfulgte kunstnere (14.8.5).

1.1.11 Ytringsfrihet i arbeidslivet

Kommisjonen har flere anbefalinger for å styrke ytringsfrihet i arbeidslivet i form av lovforslag, etiske retningslinjer og utdanning (se over). I tillegg anbefaler kommisjonen:

• Arbeidsgivere og ledere bør legge til rette for mer kunnskap, opplæring og trening i ytringsfrihet og forhold som påvirker denne (15.6.3.1).

• Arbeidsgivere må forsikre seg om at informasjon om rettigheter i arbeidslivet er tilgjengelig på andre språk enn norsk og engelsk når det er nødvendig (15.6.2.2).

• Partene i arbeidslivet bør jobbe sammen for å øke kunnskapen om ytringsfrihetens verdi i arbeidslivet og oppmuntre til mer bruk av den (15.6.3.2).

• Flere instanser bør forsterke innsatsen for å spre kunnskap og informasjonsmateriell om ytringsfrihet i arbeidslivet gjennom kampanjer og lignende (15.6.3.1).

• Erfaringer med bruk av ytringsfrihet og oppfatning av ytringskulturen innad bør være en del av medarbeiderundersøkelser i bedrifter (15.6.4).

1.1.12 Anbefalinger til videre forskning

Kommisjonen ble i mandatet bedt om å vurdere behovet for ytterligere forskning og ser at det er et løpende behov for oppdatert forskning på flere områder. Særlig er det behov for et større kunnskapsgrunnlag på disse områdene:

• Opprette et fast program for forskning på status for ytringsfriheten som viderefører studiene som er gjort i regi av Fritt Ord de siste årene (5.7).

• Gjennomføre studier som kan gi kunnskap om positive sider ved bruk av ytringsfriheten (5.7)

• Flere studier som kartlegger grad av tilknytning til offentligheten, særlig hos samer og ulike minoritetsgrupper (5.7).

• Flere studier av samers og ulike minoriteters bruk av og erfaringer med ytringsfrihet, inkludert minoriteter innad i minoritetsgrupper (5.7).

• Flere studier av seksuelle minoriteters og mennesker med funksjonsnedsettelsers bruk av ytringsfrihet. (5.7)

• Mer bruk av datadrevne analyser for å kartlegge det faktiske og ikke bare opplevde omfanget av ulike typer ytringer (5.7).

• Sikre et forskningsløft for å bedre kunnskapen om de store plattformselskapenes påvirkning på det norske samfunnet (8.9.6).

• Mer forskning på omfang, bruk og skadeeffekter av des- og feilinformasjon og hvordan motstandskraften mot slik informasjon kan styrkes i Norge. Støtte utvikling og tilgjengeliggjøring av teknologi for å avdekke desinformasjon (9.10.5).

• Mer forskning på anvendelsen og effektene av straffebud som rammer ytringer, blant annet eventuell sosial slagside og hvilken effekt straff har, både preventivt i samfunnet og overfor minoriteters menneskeverd (10.7.7).

• Videreføre faste, systematiske undersøkelser over tid for å måle utviklingen for ytringsfrihet i arbeidslivet (15.6.4).

• Gjøre studier som kartlegger status for og erfaringer med ytringsfrihet i hele kunst- og kulturfeltet. Gjennomføre en undersøkelse om hvordan prinsippet om avstand mellom offentlig myndighet og kunstfeltet (armlengdes avstand-prinsippet) fungerer i praksis i norsk kunst- og kulturliv (14.8.4).

• Gjennomføre forskning på hvordan eksisterende og framtidige lovhjemler for bruk av tvangsmidler har på det offentlige ordskiftet, med et særlig blikk på eventuell nedkjølende effekt. Tilsvarende forskning bør gjøres av situasjoner der en straffer personer som har gått til mediene med opplysninger (12.7.8.3).

• Jobbe for økt metodisk og begrepsmessig nøyaktighet og refleksjon når studier gjennomføres, presenteres og debatteres (5.7).