9 Finansiering av fellesgoder

Forstørr bilde

Foto: Bjørn Helberg, TMU/UiT

I kapittel 5 beskriver utvalget sitt forslag til modell for strategisk utvikling og finansiering av fellesgoder i Norge. I dette kapitlet gir utvalget først en oversikt over mulige finansieringsløsninger og erfaringer med fellesgodefinansiering fra andre land. Deretter utreder utvalget en mulig innretning for fellesgodefinansiering i Norge.

Muligheten til å finansiere etablering, drift og vedlikehold av fellesgoder har vært en utfordring i reiselivet over lang tid. For mange reiselivsbedrifter er tilgang til fellesgoder avgjørende for hvilke opplevelser og tjenester de kan tilby. Ønsket om å oppleve natur- og kulturattraksjoner, oppgis ofte som et formål blant de som besøker Norge (Innovasjon Norge og Epinion, 2019). Fellesgodene er også goder for lokalsamfunnet og menneskene som bor der. Manglende finansering til etablering, vedlikehold og drift av fellesgoder kan svekke fellesgodenes verdi for både lokalbefolkningen, de besøkende og reiselivsaktører.

Samtidig fører økt bruk av fellesgoder til at behovet for midler til å tilrettelegge, vedlikeholde og forebygge slitasje øker. I tillegg kan klimaendringer, blant annet i form av mer ekstremvær og nedbør, gi økte kostnader til forvaltning av fellesgoder fremover.

Fellesgoder kan også utvikles, både ved å tilrettelegge for bedre tilgang til slike goder, og ved å skape noe nytt. Utvikling av nye fellesgoder kan øke kvaliteten på reisemålene, skape flere attraktive reisemål og ivareta kvaliteter ved urørt natur og bærekraftig forvaltning av naturressurser. Nye fellesgoder øker også tilbudet til lokalbefolkningen og bidrar erfaringsmessig til økt trivsel og bolyst.

For reiselivsaktører er det viktig å legge til rette for at de besøkende trives på reisemålet, blir værende lenger og kommer til ulike tider av året. Et bredere tilbud av fellesgoder på norske reisemål vil bidra til dette og komme både befolkningen og reiselivsnæringen til gode.

9.1 Utvalgets forståelse av mandatet

I utvalgets mandat vises det til at det i dag er tillatt å ta betalt for bruken av kommunale tjenester som betegnes som fellesgoder ved reiselivsattraksjoner, slik som parkering, offentlige toaletter og andre tilrettelagte fasiliteter. Det innvendes imidlertid at denne finansieringsmodellen har vist seg å være utilstrekkelig på reisemål der besøksstrømmene er svært store.

Videre i mandatet vises det til at det for enkelte fellesgoder dessuten ikke er ønskelig eller praktisk mulig å kreve brukerbetaling eller å etablere ulike former for kommersiell forvaltning.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere fordeler og ulemper ved alternativer til brukerbetaling og kommersiell forvaltning av fellesgoder. Utvalget skal i sin vurdering ta utgangspunkt i omtalen av temaet og de anbefalte tiltakene i Nasjonal reiselivsstrategi 2030, og erfaringer med ulike ordninger internasjonalt.

Utvalget har valgt å se helhetlig på ulike former for finansiering av fellesgoder i reiselivet. Videre har utvalget avgrenset sitt arbeid til å foreslå prinsipper, kriterier og målsettinger ved den modellen som tilrås. Den konkrete utformingen og implementeringen av modellen må gjøres i etterkant.

9.2 Mulige finansieringsløsninger for fellesgoder

Mulige løsninger for å finansiere fellesgoder i reiselivet har vært utredet flere ganger. For eksempel har Samfunns- og næringslivsforskning AS på oppdrag fra det daværende Nærings- og handelsdepartementet utredet et system for å finansiere fellesgoder i reiselivet (Farstad et al., 2001). Videre har Innovasjon Norge gjennomført et pilotprosjekt for frivillig fellesgodefinansiering, hvor det ble gjennomført piloter på ulike reisemål i Norge (Innovasjon Norge, 2013).

Menon Economics (Jakobsen & Iversen, 2019) har, på oppdrag for Visit Sognefjord, vurdert mulige finansieringsløsninger i forbindelse med konkrete fellesgodeproblemer som reiselivsnæringen står overfor. De skiller mellom følgende finansieringsløsninger:

• Frivillighet: Mange oppgaver knyttet til produksjon av reiselivsrelevante fellesgoder gjøres av frivillige krefter. For eksempel sørger Redningsselskapet og Røde Kors for sikkerhet til sjøs og til fjells. Videre sørger Den Norske Turistforening for merkede stier i fjellet og Skiforeningen og andre for preparerte skiløyper.

• Offentlig finansiering: Det offentlige finansierer en rekke fellesgoder som reiselivet nyter godt av.

• Brukerbetaling: Ulike former for brukerbetaling, slik som bompenger, rushtidsavgift og parkeringsavgift, kan finansiere tilrettelegging og samtidig bidra til å fordele besøk over tid og sted.

• Påslagsordninger: Frivillige eller obligatoriske påslagsordninger på ulike tjenester er innført i mange land. Slike ordninger innebærer at samtlige brukere av utvalgte tjenester må betale litt hver, og da kan det bli betydelige beløp totalt sett. Spørsmål som må avklares er hvilke tjenester man kan legge påslag på og om ordningen skal være frivillig eller obligatorisk. Påslagsordninger kan være nasjonale, regionale eller lokale.

Nedenfor gis en utdypende omtale av de ulike finansieringsformene.

9.2.1 Frivillighetens bidrag til fellesgodene

Mange av oppgavene som må gjøres i forbindelse med produksjonen av reiselivsrelevante fellesgoder, tas hånd om av frivillige. Frivillig innsats er befolkningens bidrag til å realisere ulike fellesgoder.

Selv om frivillig arbeid i stor grad er dugnadsbasert og dermed gratis, har også frivillige bidrag kostnader, jf. boks 9.1. Det betyr at frivillig sektor har mulighet til å gjøre mer hvis de får bedre tilgang på finansieringsmidler. Samtidig er det viktig at løsninger for å finansiere fellesgoder ikke vanskeliggjør eller fortrenger den frivillige innsatsen, som er verdifull i seg selv.

9.2.2 Offentlig finansiering av infrastruktur og tjenester

Statlig og kommunal sektor finansierer i dag en rekke fellesgoder som ikke er begrunnet i reiselivet, men som reiselivet likevel nyter godt av og er avhengig av. Noen eksempler på slike goder er veier, fergetilbud, havner, forskning, naturforvaltning, kartlegging av farer i naturen, varslingssystemer, beredskap og redning og helsetjenester.

Staten finansierer også egne øremerkede satsinger som bidrar til reisemålsutvikling, for eksempel Innovasjon Norges reiselivssatsing og Nasjonale turistveger.

Videre gir Klima- og miljødepartementet tilskudd til friluftslivsaktivitet for ulike målgrupper. Departementet bevilger også midler til friluftsliv gjennom ordningen sikring og tilrettelegging av friluftsområder, Skjærgårdstjenesten, Nasjonale turiststier og ulike friluftslivsprosjekter. Klima- og miljødepartementet gir også driftsstøtte til friluftslivsorganisasjoner og friluftsråd. Kulturdepartementet bevilger midler til friluftsliv gjennom spillemiddelordningen, der det gis tilskudd til både friluftslivsaktivitet og til fysisk tilrettelegging for friluftsliv. I tillegg forvalter kommuner og fylkeskommuner ulike tilskuddsordninger til tilrettelegging for friluftsliv og til friluftslivsaktivitet.

Ulike land har ulik vektlegging av hvilke fellesgoder som finansieres over offentlige budsjetter. Eksemplene over reflekterer situasjonen i Norge. I boks 9.2 gis eksempler på offentlige tilskuddsordninger på New Zealand og Island som er mer direkte innrettet for å støtte reisemålsutvikling.

9.2.3 Brukerbetaling for infrastruktur

Tilrettelegging av blant annet turområder, toaletter, søppelhåndtering og parkering kan løses gjennom brukerbetaling for såkalt tilgjengeliggjørende infrastruktur. Betalingen kan komme fra for eksempel bompenger, parkeringsavgift og avgift på inngang til toalett.

De vanligste fellesgodene som det i dag kan tas brukerbetaling for, er:

• adgang til opparbeidet friluftsområde (regulert av friluftsloven §14)

• motorisert ferdsel på privat vei (regulert av veglova § 56)

• parkering i tilknytning til offentlig eller privat vei (regulert av parkeringsforskriften)

• bruk av infrastruktur spesielt tilpasset passasjerer i havn (regulert av havne- og farvannsloven)

Det varierer mellom ulike typer fellesgoder hvor enkelt det er å ta brukerbetaling. For eksempel er havner «ekskluderbar infrastruktur», noe som gjør det mulig å ta betalt for bruken av havnene.

9.2.4 Besøksbidrag i form av påslag eller avgifter

I Norge har besøksbidrag lenge vært diskutert som en løsning på utfordringer med å finansiere fellesgoder i reiselivet. Besøksbidrag omfatter ulike måter å hente inn økonomiske bidrag fra de besøkende på, for eksempel gjennom påslag eller avgifter. Løsningen innebærer at samtlige brukere av utvalgte tjenester må betale litt hver. Når mange betaler, kan det bli betydelige beløp totalt sett. Besøksbidrag kan innkreves nasjonalt, regionalt eller lokalt. En innføring av obligatoriske besøksbidrag krever hjemmel i lov.

Fellesgoder som de besøkende indirekte har nytte av, kan finansieres via påslag på andre komplementære tjenester som overnatting, servering, handel og opplevelser i området. Det kan for eksempel være et kronepåslag eller et prosentvis påslag på prisen eller på bedriftenes omsetning. Besøksbidraget kan også innhentes ved et påslag eller avgifter på innreise til landet eller et geografisk avgrenset område, på ulike transportformer.

Jakobsen og Iversen (2019) argumenterer for at en rettferdig fordeling av påslag innebærer at samtlige bedrifter som nyter godt av fellesgodene, bør bidra til finansieringen. Reiselivsnæringen, det vil si overnatting, servering, opplevelser og transport, har i varierende grad inntekter knyttet til besøkende. Handelsstanden og bygg og anlegg har også ofte betydelige inntekter knyttet til besøk, særlig på reisemål med mye hytter. En løsning kan altså være å utforme en ordning hvor ulike næringer bidrar. Lokale forbruks- og verdiskapingsundersøkelser kan gi nødvendig kunnskapsgrunnlag for utforming av avgiftsordningen. Når næringenes reiselivsrelaterte verdiskaping er kartlagt, kan man sette avgiftsnivået for den enkelte bedrift på en rettferdig måte. Denne metoden ligger til grunn for modellen som brukes for fellesgodefinansiering i Oppdal, jf. boks 9.4.

9.2.5 Frivillig lokalt besøksbidrag

Frivillige påslag krever at bedriftene i reiselivsbransjene og eventuelt andre næringer i et område blir enige om blant annet et rettferdig nivå på påslaget, forvaltningen av midlene, utføreransvaret og hva pengene kan brukes til.

For å følge opp regjeringens reiselivsstrategi fra 2007, Verdifulle opplevelser, ble det i perioden 2010–2013 gjennomført et prosjekt for frivillig fellesgodefinansiering i regi av Innovasjon Norge (Innovasjon Norge, 2013). Geilo, Valdres, Narvik, Lofoten, Indre Nordfjord og Trysil deltok i prosjektet, men Geilo, Narvik og Indre Nordfjord fullførte ikke. Lofoten kom lengst i å utvikle en komplett modell.

Målet med prosjektet var at reisemålene skulle finne en modell for frivillig fellesgodefinansiering som ble oppfattet som rettferdig av de involverte, som kunne tilpasses situasjonen og mulighetene på reisemålet, som ga nok midler til å gi en reell effekt på utviklingsevnen på reisemålet, som var enkel og effektiv uten for mye administrasjon, og som ga forutsigbarhet og langsiktighet.

Prosjektet gikk ut på å utarbeide og inngå frivillige avtaler med de ulike interessentene som hadde nytte av fellesgodene på reisemålet. I Lofoten ble det for eksempel inngått avtaler mellom bedrifter og de seks Lofoten-kommunene som sikret betydelige økonomiske bidrag til fellesgoder i kommunene. Bidraget fra hver enkelt bedrift ble fastsatt etter en antatt nytteverdi av fellesgodene. Avtalene inneholdt for øvrig formuleringer om at det var en prøveordning, og at avtalen ikke ble gyldig uten en viss minimumsdeltagelse fra både offentlige aktører og næringslivet.

Prosjektet viste at det er vanskelig å få nok aktører til å forplikte seg til å bidra i en frivillig løsning for fellesgodefinansiering. Det var ingen av de deltagende reisemålene som endte opp med å innføre en slik løsning. Deltagerne mente at prosjektet likevel ga nyttige erfaringer om hva som må til for å etablere en løsning for frivillig finansiering av fellesgoder.

9.2.6 Besøksbidrag i andre land

Konsulentselskapet Group NAO har i rapporten Tourism taxes by design (Group Nao, 2020) kartlagt ulike former for besøksbidrag i Europa. I rapporten viser de til følgende funn:

• Besøksbidrag er utbredt i Europa. 21 av de 30 europeiske landene de har inkludert i undersøkelsen, har innført en form for besøksbidrag. De ni landene som ikke har gjort det, er hovedsakelig de nordiske landene og de baltiske landene. Majoriteten av med besøksbidrag har innført avgift på overnatting per natt per person og avgift på lokalt nivå.

• Innretningen av besøksbidraget varierer mellom og internt i landene. Nivået på bidraget varierer fra 0,5 prosent til 7 prosent, eller fra 0,5 til 7,5 euro per person per natt. Ratene er ofte differensiert ut fra type overnatting og antall stjerner, beliggenhet, sesong og lengde på oppholdet. I tillegg er det gjerne rabatter for barn, unge, studenter og eldre.

• Målet med besøksbidrag er ofte å påvirke besøksstrømmene, men det finnes få evalueringer og lite data med hensyn til den faktiske påvirkningen.

• Inntektene øremerkes i økende grad til såkalte regenerative formål, som gjenoppbygging av natur og kulturhistorie og utvikling av reiselivsinfrastruktur. Sverige, Tyskland og Sveits er eksempler på land som har introdusert avgift på flypassasjerer for å redusere CO₂-utslipp. Ratene er i de fleste landene som har innført avgift flere ganger høyere på langdistanseflygninger enn for kortere distanser.

• De negative konsekvensene av besøksbidrag på etterspørsel og konkurranseevne er i hovedsak små, men det er vanskelig å isolere effektene av besøksbidraget. Ifølge Group NAO viser forskningen at besøksbidrag har begrenset påvirkning på reisemålenes konkurranseevne, selv om det avhenger av type avgift og reisemålets prissensitivitet. Noen reisemål, for eksempel Barcelona, opplever økning i antall besøkende til tross for besøksbidrag.

• Besøkende er positive til å betale besøksbidrag til regenerative formål, det vil si når målet er å gjenoppbygge eller gjenopprette reisemålets natur- eller kulturressurser.

• Group NAOs inntrykk er at mer enn halvparten av landene med besøksbidrag har en form for øremerking av midlene som sørger for at de går tilbake til reiselivet. Derimot har noen land, for eksempel Nederland, lover som hindrer øremerking.

Group Nao (2020) har, basert på sine funn, utarbeidet syv prinsipper for å utforme besøksbidrag:

1. Øremerking: Besøksbidrag er en form for avgift på reiselivet som bør brukes til å utvikle og styrke reisemålene.

2. Lokal tilpasning: Lokal forvaltning er en nøkkel til å balansere interessene til ulike grupper, styrke samarbeidet på reisemålet, og gi ordningen legitimitet.

3. Transparens: God informasjon om besøksbidraget og hva det brukes til, øker betalingsvilligheten.

4. Høring: Offentlig debatt og det at interessenter blir hørt, er avgjørende for legitimitet og samarbeid.

5. Veiledning: Det må være enkelt for virksomheter å få hjelp til å følge kravene i forbindelse med innbetaling av bidragene.

6. Evaluering: Det må løpende analyseres og vurderes om besøksbidraget bidrar til formålet uten å skade reisemålets konkurranseevne vesentlig.

7. Balanse: Reiselivet gir økonomiske og sosiale goder og fører samtidig til utfordringer for lokalsamfunn og miljøet. Reisemålsledelsen må utvikle reisemålet i et helhetlig perspektiv. Besøksbidrag kan være et verktøy for å utvikle reiselivet i en bærekraftig retning.

9.2.6.1 Eksempler på ulike former for besøksbidrag

I dette delkapitlet gir utvalget eksempler på ulike former for avgifter rettet mot besøkende i andre land. Eksemplene omfatter både avgifter som er øremerket til reiselivsformål og avgifter som ikke er det. Vedlegg 3 viser eksempler på land som har innført ulike former for besøksbidrag, og hvilke satser de bruker.

Overnattingsavgift

En oversikt over reiselivsspesifikke skatter og avgifter i EU-landene viser at en høy andel av landene i EU har innført avgift på korttidsovernatting (Europakommisjonen, 2022). Det er vanlig at avgiften belastes per person per natt. Disse avgiftene er ofte lave, men prisen varierer vanligvis etter standarden på overnattingen og beliggenheten. I mange tilfeller er det opp til lokale myndigheter å bestemme satsene. Noen steder belastes også private overnattingstilbydere som leier ut via delingsplattformer. Et eksempel på det er Paris, hvor delingsplattformer som Airbnb må kreve inn overnattingsavgift på vegne av private tilbydere. Her er satsen den samme som for de rimeligste hotellrommene (Europakommisjonen, 2017).

Øygruppen Balearene (Mallorca, Menorca, Ibiza og Formentera) har hatt et besøksbidrag på overnatting siden 2016: Tax for Sustainable Tourism (Govern Illes Balears, 2018). Inntektene går til et fond for bærekraftig reiseliv. Før avgiften ble innført, ble det gjennomført en prosess der interessenter medvirket i stor grad. For å sikre en rettferdig og effektiv bruk av inntektene fordeles fondet av The Commission for the Promotion of Sustainable Tourism, som er bredt sammensatt av offentlige tjenestemenn, arbeidsgivere, fagforeningsansatte og andre interessenter. Det er høy grad av åpenhet om bruken av fondet. Nettstedet Illes Sostenibles gir en oversikt over alle prosjektene som er finansiert gjennom besøksbidraget, og omtaler prosjektenes formål, innhold og kostnader. I tillegg gir nettstedet mer generell informasjon om satser og fritak, kommisjonen som fordeler pengene, og generelle regler for å kvalifisere prosjekter. Det årlige besøksbidraget er på om lag 258 millioner euro (Sustainable Balearic Islands, u.å.).

Overnattingsavgiften på Balearene brukes til følgende formål:

• Miljø: bevaring, vern og restaurering av natur.

• Bærekraftig reiseliv: markedsføring av og tilrettelegging for et bærekraftig reiseliv og utvidelse av besøkssesongen, for eksempel gjennom vedlikehold og merking av gang- og sykkelruter.

• Kulturarv: rehabilitering og vedlikehold av kulturarv som historiske bygg og arkeologiske funnsteder og tilgjengeliggjøring av kulturarven for å gi besøkende en mulighet til å bli kjent med kulturen og historien.

• Forskning: støtte til forskningsprosjekter om for eksempel klima for å bevare øygruppen som et sted med rent hav og sunt miljø, og forskningsprosjekter om hva som kan forbedre og modernisere tilbudet til besøkende på reisemålet.

• Kompetanse og arbeid: økt kompetanse, flere kompetansearbeidsplasser og høyere sysselsetting i lavsesong, for eksempel gjennom et mer variert tilbud om yrkesfaglig opplæring.

Størrelsen på overnattingsavgiften på Balearene avhenger blant annet av overnattingskategori, sesong og lengde på oppholdet. I 2018 var avgiften ved 5-stjerners hoteller 4 euro per person per natt i høysesong og 1 euro per person per natt i lavsesong, mens avgiften ved herberger, gjestehus og campingplasser var 1 euro per person per natt i høysesong og 0,25 euro per person per dag i lavsesong. Når det legger til cruiseskip i havner på Balearene, blir det regnet for å være tourist stay, uavhengig av antallet timer skipet ligger til kai i transitt. Passasjerene skal derfor betale besøksbidrag. Cruisepassasjerer på skip som derimot har sin base i en havn på øygruppen, er unntatt avgift.

Cruisepassasjeravgift

Cruisepassasjeravgift brukes ofte til å finansiere infrastruktur i havnene eller innføres som en respons på besøkstrykk. Catalonia, Balearene, Venezia og Amsterdam er eksempler på havner med cruisepassasjeravgift.

I Amsterdam er det et besøksbidrag på dagsbesøk for cruisepassasjerer i transitt som legger til kai innenfor kommunegrensene. Satsen er på 8 euro per person per natt. Besetningen er unntatt avgiften. Amsterdam havn krever inn avgiften på vegne av Amsterdam by, men den er adskilt fra andre havneavgifter. Amsterdam havn verifiserer passasjertallet som cruiseselskapet har oppgitt. Avgiften må betales innen en måned etter avreise.

Flypassasjeravgift

Avgifter på flyreiser er komplekse, og kan dreie seg om billettavgifter, merverdiavgifter, drivstoffavgifter, miljøavgifter og avgifter på bagasje. Noen land har passasjeravgift på flytransport. Denne avgiften legges stort sett på avreise fra en av landets flyplasser, og kalles på engelsk for en air passenger duty (APD). Det er vanlig at satsen varierer etter lengden på flyreisen og typen fly. Videre er det vanlig at avgiften inkluderes i billettprisen (Europakommisjonen, 2017). Noen eksempler på EU-land som har flypassasjeravgift er Tyskland, Østerrike, Kroatia, Tsjekkia, Frankrike og Storbritannia (se vedlegg 3).

Det er verdt å merke seg at flypassasjeravgifter skiller seg grunnleggende fra overnattingsavgift ved at landene i hovedsak tar inn flypassasjeravgiftene som en generell skatteinntekt eller for å finansiere klima- og miljøtiltak, mens overnattingsavgift i stor grad brukes til formål som bevaring av kulturarv og natur, utvikling av attraksjoner og infrastruktur. Som vedlegg 3 viser, er også flypassasjeravgiftene i Europa betydelig høyere enn ratene for avgift på overnatting.

I Norge er det avgift på flyving av passasjerer fra norske lufthavner. Det er to satser avhengig av sluttdestinasjon. Den lave satsen er på 80 kroner per passasjer og legges på alle flyreiser til Norge og Europa. Den høye satsen er på 214 kroner og legges på alle flyreiser til resten av verden. Avgiftsplikten omfatter ervervsmessig flyving av passasjerer fra norske lufthavner, unntatt flyginger fra kontinentalsokkelen og lufthavn på Svalbard, Jan Mayen og bilandene. Med ervervsmessig flyging menes all flyving unntatt militærflygning og flyving i rednings-, nødhjelps- eller ambulansetjeneste.

Oblat på bil

Avgift for bruk av veiinfrastruktur kommer i ulike former. Mange land i Europa, inkludert Norge, krever bompenger basert på blant annet distanse og kjøretøyegenskaper/type. I andre land brukes oblat-ordninger, som kan beskrives som en tidsbasert avgift for bruk av veiinfrastruktur. Se omtale av EUs Eurovignettdirektiv i delkapittel 9.2.7.1.

Tidsbasert motorveiavgift med veioblater (vignettes) er pålagt i blant annet Østerrike, Sveits, Bulgaria, Tsjekkia, Ungarn, Romania, Slovakia og Slovenia. Avgiften benyttes i hovedsak til infrastrukturinvesteringer i veinettet, og som et ledd i det grønne skiftet.

I noen land setter man en oblat, altså et klistremerke, for betalt avgift på frontruten til alle kjøretøy, mens andre land har innført elektroniske oblater. I Bulgaria og Romania er det pålagt på alle veier utenfor byområder. I andre land er det bare pålagt på motorveier.

I Sveits må man betale en avgift for å bruke hovedveiene, og alle kjøretøy på disse veiene må ha en oblat i frontruten eller på motorsykkelen som bevis på at motorveiavgiften er betalt. Prisen er 40 sveitsiske franc per år, som tilsvarer i overkant av 400 norske kroner. Avgiften gjelder bil, motorsykkel, trailer, campingvogn, varebil og bobil. Tunge kjøretøy (over 3,5 tonn) er ikke omfattet av denne avgiften, men er pålagt en egen avgift for tungtransport. Etter planen skal sveitsiske myndigheter introdusere en elektronisk form for oblat i løpet av 2023. E-oblaten skal kunne kjøpes via nettsiden til etaten for toll og grensesikkerhet. Kjøretøy uten oblat bøtelegges med 200 sveitsiske franc (om lag 2000 kroner). Sjåfører som krysser grensen til Sveits, kan også kjøpe oblaten i tollen på grensen, på bensinstasjoner og på postkontor.

Avgift for dagsbesøk

Enkelte byer har forsøkt å løse problemet med for mange besøkende gjennom lokale avgifter for besøkende på dagstur. Noen av stedene som har eller planlegger en avgift for dagsbesøk, er Amsterdam, Venezia, Barcelona og Sarajevo.

Venezia planlegger å innføre en avgift for dagsbesøk på mellom 3 til 10 euro per person. Det legges opp til at inntektene fra denne avgiften skal brukes til å finansiere blant annet søppelhåndtering og offentlige toaletter. Avgiften skal betales av alle dagsbesøkende som ankommer med båt, buss, cruiseskip, vanntaxi, fly eller tog. Det planlegges å gi unntak fra avgiften blant annet for lokalbefolkningen, de som besøker byen i forbindelse med studier eller arbeid, barn under 6 år, personer med funksjonsnedsettelser og de som eier ferieleiligheter i Venezia. Avgiften skal betales via et bookingsystem, og man får en QR-kode som bevis på at man har betalt (Plumrigde, 2022).

9.2.7 Overordnede regelverk som gir rammer for utformingen av besøksbidrag

9.2.7.1 Handlingsrom innenfor EØS-avtalen

EØS-avtalen gir Norge rett til å delta i EUs indre marked der formålet er å styrke samhandelen og de økonomiske forbindelsene mellom medlemslandene. Bakgrunnen for opprettelsen av et felles marked var å avvikle handelshindringer og å gjennomføre felles regler for fritt varebytte og for fri bevegelighet av kapital, tjenester og personer.

EØS-avtalen har et generelt forbud mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, jf. artikkel 4, og reglene om fri bevegelighet av tjenester forbyr som hovedregel restriksjoner på grenseoverskridende tjenesteyting, jf. EØS-avtalen artikkel 36 – 39. Det indre marked for tjenester skal sikre at tjenester kan tilbys og mottas i hele EØS, uavhengig av den nasjonale opprinnelsen til tjenesteyteren. Også transportbestemmelsene i EØS-avtalen og eurovignette-direktivet inneholder slike bestemmelser om forbud mot diskriminering på grunn av nasjonalitet.

Regelverk innenfor EØS som regulerer avgifter ved bruk av transportinfrastruktur legger føringer på hvordan besøksavgifter kan utformes.

Det er flere eksempler på saker hvor det er forsøkt å skjerme egne borgere fra en avgift, men som senere er vedtatt å være i strid med EU-retten. Norge hadde i perioden 1994–2001 en passasjer- og flyseteavgift som ble innbetalt for flyvinger fra Norge til utlandet. I 1999 uttalte ESA at dette avgiftssystemet var i strid med Norges forpliktelser under EØS-avtalen artikkel 36. Bakgrunnen for ESAs uttalelse var at utenlandstrafikken ble belastet med en større avgift enn innenlandstrafikken. Etter ESAs syn innebar dette en konkurranseulempe for reisende til andre EØS-land fremfor reiser i Norge. På denne bakgrunn besluttet Stortinget at avgiften med virkning fra 1. april 2001 skulle være lik for alle flyvinger i og fra Norge (Davidsen, 2008).

I en sak fra 1993 så EU-domstolen på en spansk ordning hvor voksne personer bosatt i Spania var fritatt fra å betale inngangsavgift ved nasjonale museer, mens utenlandske borgere måtte betale, og fant at ordningen var i strid med både artikkelen om ikke-diskriminering og fri bevegelse av tjenester (Europakommisjonen, 1994).

I en annen sak fra 2019 konkluderte EU-domstolen med at en avgift i Tyskland for personbilers bruk av føderale veier, infrastrukturbruksavgiften, var i strid med EU-retten, og særlig prinsippet om ikke-diskriminering. Avgiften ble belastet både kjøretøy registrert i Tyskland og utenlandsregistrerte kjøretøy. Samtidig skulle eierne av kjøretøy registrert i Tyskland kvalifisere for lettelser i motorvognavgiften tilsvarende beløpet fra infrastrukturbruksavgiften. EU-domstolen konkluderte med at infrastrukturbruksavgiften, i kombinasjon med lettelsen fra motorvognavgiften for eierne av kjøretøy registrert i Tyskland, utgjorde indirekte diskriminering på grunnlag av nasjonalitet og var i strid med prinsippene om fri bevegelse av varer og tjenester (Den europeiske unions domstol, 2019).

Utgangspunktet er altså at man i en ordning med besøksbidrag ikke kan gjøre forskjell på besøkende på bakgrunn av nasjonalitet eller bosted så langt det gjelder innbyggere i EØS-området. Differensiering av besøksbidrag basert på andre kriterier, for eksempel ulik sats i høy- og lavsesong og i ulike områder, synes imidlertid å være vanlig praksis i europeiske land.

Eurovignettedirektivet

Eurovignettedirektivet kan begrense mulighetsrommet for å innføre en ordning med innkreving av veiavgifter fra bilister. Revidert Eurovignettdirektiv (EU) 2022/362 ble vedtatt av EU i 2022, og har trådt i kraft. Direktivet har frem til dette regulert tyngre kjøretøy. Ved revisjonen ble virkeområdet utvidet til også å omfatte personbiler. EU-landene har frist til 2024 til å endre sitt veiavgifts- og bompengeregelverk.

Det reviderte direktivet regulerer hvordan skatter og avgifter for bruk av veier kan utformes. Sentrale formål med direktivet er å legge til rette for like konkurransevilkår i transportsektoren, samordne reglene for betaling for veibruk, samt sikre at infrastrukturavgifter på veinettet tilsvarer de faktiske kostnadene knyttet til bruken av veinettet. Ved innføring av avgifter for bruk av veinettet, må det skje i tråd med direktivets bestemmelser (Samferdselsdepartementet, 2022).

Avgift for bruk av veiinfrastruktur kommer i ulike former. I Norge kreves det inn bompenger basert på distanse og kjøretøyegenskaper/type, uavhengig av om kjøretøyet er norsk eller utenlandsk. Oblat-ordninger som mange europeiske land praktiserer, kan beskrives som en tidsbasert avgift for bruk av veiinfrastruktur. Slike tidsbaserte veiavgifter er noe EU søker å utfase, da disse

[…] do not, by nature, accurately reflect the real cost of road use and, for similar reasons, are not effective when it comes to incentivising cleaner and more efficient operations or reducing congestion.

Dette er referert til under punkt 12 i fortalen til revidert eurovignettedirektiv (EU) 2022/362.

9.2.7.2 Prinsipper for skattesystemet

Sentrale prinsipper for nasjonal skattlegging kan også legge føringer på hvordan besøksbidrag bør utformes. Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. For at ressursene skal kunne utnyttes mest mulig effektivt, bør skattesystemet utformes med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper. Det norske skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygd på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og likebehandling av ulike investeringer, næringer, virksomhetsformer og finansieringsmåter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skatteyterne i stor grad behandles likt (NOU 2022: 20).

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes det også sektoravgifter. Nye sektoravgifter bør følge prinsippene i rundskrivet Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering (Finansdepartementet, 2015). I rundskrivet fremgår det at det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter, men at sektoravgifter likevel kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har nær tilknytning til sektoren.

Et eksempel på en sektoravgift som er begrunnet ut fra et særlig behov for å finansiere fellestiltak, er eksportavgiften for sjømatnæringen. Sjømatnæringen betaler en fast andel av sin omsetning fra eksport til felles markedsføring (via Norges sjømatråd) og felles forskning og utvikling (via Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond). Avgiften varierer mellom ulike arter og produktkategorier. De innkrevde midlene overføres til en konto som forvaltes av Norges sjømatråd AS og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering AS. Fordelingen skjer i henhold til en særskilt utarbeidet fordelingsmodell, og skal godkjennes av Nærings- og fiskeridepartementet (Forskrift om innkreving av fiskeeksportavgift, 2023). Departementet er generalforsamling og oppnevner et styre som utgjøres av representanter for næringen.

Øremerking av besøksbidrag på overnatting er vanlig i andre europeiske land. Norge har imidlertid lang tradisjon med ikke å øremerke skatter og avgifter. Ulempen med øremerkede skatter er at det gir mindre fleksibilitet i disponeringen av offentlige midler.

9.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til det nasjonale målet for reiselivspolitikken om å utvikle reiselivet i en mer bærekraftig retning. I forlengelsen av dette er det et sentralt mål å utvide sesongene og etablere helårs reiselivsprodukter rundt om i hele landet. For å nå disse målene må vi ta vare på de fellesgodene som både lokalsamfunnet og de besøkende har glede av, og samtidig utvikle nye fellesgoder som kan gi grunnlag for flere attraktive reisemål. Den raske økningen i antall besøkende til Norges mest populære attraksjoner de siste årene, og mulighetene for fortsatt vekst de neste årene, gjør det nødvendig å finne en langsiktig løsning for å finansiere fellesgoder i reiselivet. Brukerbetaling, offentlig finansiering og frivillige bidrag er en del av løsningen, men utvalget mener at dette ikke er tilstrekkelig.

9.3.1 Oversikt over ulike løsninger

Forstørr bilde

Kilde: Reisemålsutvalget

Figur 9.2 viser en oversikt over de ulike løsningene for å finansiere fellesgoder som utvalget drøfter, strukturert i tre steg. Det første steget er å ta stilling til hvilke problemer som skal løses. Dette har betydning for hvor mye midler en finansieringsordning skal generere, hvem som skal bidra og hvordan pengene skal fordeles. Utvalget har i kapittel 6 omtalt utfordringer som følge av økt bruk av fellesgodene og hvorfor det er utfordrende å oppnå tilstrekkelig finansiering av fellesgoder.

Det andre steget er å vurdere hvilken løsning som er best egnet til å løse problemet. Utvalget drøfter i de følgende delkapitlene disse løsningene for å finansiere fellesgoder:

• Lokalt besøksbidrag: En metode for lokalt besøksbidrag er å lovfeste en hjemmel som åpner for at kommunene kan velge å innføre et lokalt obligatorisk besøksbidrag som påslag på en eller flere tjenester. En slik hjemmel kan samtidig stille vilkår for å kunne innføre lokalt besøksbidrag. En annen mulig metode er at aktørene lokalt blir enige om en frivillig påslagsordning på ulike tjenester.

• Nasjonalt besøksbidrag: I Europa er det en vanlig metode å legge påslag på prisen for overnatting som tilbys av kommersielle aktører og private tilbydere, ofte med lokalt differensierte satser. En annen metode er å innføre besøksbidrag ved innreise til eller utreise fra landet, det vil si et påslag på reiser med fly, tog, buss, cruiseskip og internasjonale ferger og en veiavgift på bil. En tredje metode er å legge et påslag på ikke bare overnatting, men en rekke tjenester som de besøkende benytter seg av, for eksempel opplevelsestilbud, servering, handel og service og transport.

• Offentlig finansiering: En mulig metode er å øremerke midler til reiselivsrelevante fellesgoder over statsbudsjettet. Det kan gjøres ved å øremerke midler til egne ordninger for finansiering av fellesgoder, slik som for eksempel Nasjonale turiststier.

• Andre lokale løsninger: Andre metoder er brukerbetalinger og frivillig innsats.

Uavhengig av modell anbefaler utvalget at ordningen må utformes slik at den stimulerer til etablering av en formalisert og bredt sammensatt reisemålsledelse på reisemålet. En annen forutsetning må være at det utarbeides planer for bruken av midlene som forankres i kommunenes samfunnsplanlegging. Utvalget har utredet dette i kapittel 7 om reisemålsledelse og i kapittel 8 om besøksforvaltning.

Det tredje steget er å vurdere hvilken aktør som skal forvalte midlene fra den valgte finansieringsløsningen. Hvis man går for en lokal modell, vil midlene forvaltes av kommunen eller den aktøren kommunen delegerer forvaltningen til. Hvis man heller går for en nasjonal modell, er det ulike måter å forvalte midlene på.

9.3.2 Lokalt besøksbidrag

I Norge er det særlig noen reisemål med høye besøkstall som har utfordringer med å finansiere tilretteleggingen av natur- og kulturgoder. Ved å åpne for at kommuner kan velge å innføre lokalt besøksbidrag, kan man løse utfordringene med å finansiere fellesgoder i disse områdene.

Et lokalt eller regionalt besøksbidrag er et påslag som legges på en eller flere tjenester i et avgrenset område, og som de besøkende må betale. I Hurdalsplattformen står det at regjeringen vil

Sikre lokal verdiskaping og tilrettelegging ved å gi kommuner mulighet til å innføre besøksbidrag. Det skal raskt settes i gang ett eller flere pilotprosjekter, for eksempel i Lofoten, basert på lokalt initiativ (Arbeiderpartiet & Senterpartiet, 2021).

På lokalt og regionalt nivå kan besøksbidraget innføres enten som en frivillig eller som en obligatorisk ordning. Utvalget omtaler frivillig lokalt besøksbidrag i delkapittel 9.2.5.

Norske kommuner har i dag ikke hjemmel i lov til å pålegge besøkende en avgift for å finansiere fellesgoder i reiselivet. En forutsetning for at en kommune kan innføre et obligatorisk lokalt besøksbidrag, er derfor at det hjemles i lov. For eksempel er kommunenes mulighet til å innføre eiendomsskatt hjemlet i eiendomsskatteloven (Eigedomsskattelova, 1976).

En ordning med obligatorisk lokalt besøksbidrag vil gi kommunene mulighet til å kreve inn besøksbidrag etter nasjonalt fastsatte kriterier. En slik adgang til å innføre lokale besøksbidrag kan også medføre behov for endring i sektorlover. Utvalget merker seg at lokalt besøksbidrag er vanlig i andre europeiske land, og at påslag på overnatting er den vanligste formen for lokalt besøksbidrag. Andre varianter er cruisepassasjeravgift eller avgift for dagsbesøkende til et område.

Utvalget vurderer at det er flere fordeler med lokalt besøksbidrag. For det første varierer reisemålene med hensyn til den relative størrelsen på reiselivsnæringen, hvilke reiselivsrelaterte tjenester og produkter de tilbyr og hvilke fellesgoder som mangler finansiering. I tillegg vil en lokal ordning med besøksbidrag gjøre det tydeligere for de besøkende hva bidraget brukes til, og dermed kan det være enklere å skape legitimitet for ordningen. God informasjon om besøksbidraget og hva det brukes til, kan øke betalingsvilligheten til de besøkende.

På den andre siden vurderer utvalget at lokalt besøksbidrag ikke er velegnet for å nå målet om å spre besøksstrømmene til flere reisemål. En lokal ordning vil sannsynligvis bare etableres i kommuner som har utfordringer med et stort besøkstrykk. En styrking av fellesgodefinansieringen på de mest besøkte stedene, kan legge til rette for økt ferdsel i pressområdene. Et eksempel på dette er at etableringen av en sherpatrapp ved Fjellheisen i Tromsø har ført til en sterk økning i antall besøkende (Viken et al., 2020).

En annen ulempe med lokalt besøksbidrag er at det vil føre til forskjellsbehandling mellom bedrifter som tilbyr like tjenester, men i ulike kommuner. Det kan tenkes at en lokal avgift kan føre til at enkelte bedrifter velger og heller etablere seg i en kommune uten slik avgift. Hvis påslaget legges på overnatting, har dessuten sentrale kommuner med mange overnattingsbedrifter mulighet til å få inn betydelige inntekter fra lokalt besøksbidrag. Ofte overnatter de besøkende i byer og reiser på dagsutflukter til nabokommuner i distriktet for opplevelser (Viken et al., 2020). Behovet for midler til å finansiere fellesgoder kan være like stort i distriktskommuner med færre overnattingstilbydere.

Dersom det åpnes for lokalt besøksbidrag, bør det være kommunestyret som får myndighet til å beslutte om det skal innføres. Det kan bli utfordrende å oppnå enighet mellom ulike aktører på reisemålene om hvorvidt det bør innføres lokalt besøksbidrag. Dersom kommunene gis stor frihet til å vurdere hvilke tjenester man lokalt vil legge besøksbidraget på, vil det kunne bli mange varianter av løsninger. Dette kan oppleves som en større ulempe for både de besøkende og for næringslivet, sammenlignet med en nasjonal ordning med besøksbidrag.

Utvalget vurderer at en lokal obligatorisk ordning med besøksbidrag kan løse situasjonen i de mest utsatte pressområdene, men at dette ikke er en god og helhetlig løsning for hele landet.

Det vil være behov for å utrede nærmere et eventuelt rettslig grunnlag for lokalt besøksbidrag. En slik utredning bør vurdere blant annet formål, rammer for ordningen og de konsekvenser som utvalget her trekker frem.

9.3.2.1 Frivillig lokalt besøksbidrag

Utvalget vurderer at det i dag ikke er formelle hindre for å innføre frivillige ordninger, så sant de ikke utfordrer annet lovverk. Klarer aktørene på reisemålet å bli enige om frivillige påslagsordninger, legger det til rette for godt samarbeid på flere områder. På store reisemål med et variert tilbud og interessemotsetninger kan det imidlertid være vanskelig å komme til enighet om en frivillig ordning som alle slutter opp om. Dersom enkelte bedrifter lar være å bidra kan ordningens legitimitet svekkes.

På bakgrunn av erfaringene fra Innovasjon Norges prosjekt om frivillig fellesgodefinansiering, som er omtalt i kapittel 9.2.5, vurderer utvalget at frivillige påslagsordninger ikke er tilstrekkelig for å løse utfordringene med å finansiere fellesgoder på norske reisemål.

9.3.3 Nasjonalt besøksbidrag

Utvalget mener at reiselivet skal være en del av løsningen på bærekraftsutfordringene. Derfor er det et viktig prinsipp at de som besøker Norge, og har glede av våre natur- og kulturgoder, skal bidra økonomisk til å ta vare på dem. For at norske reisemål skal utvikles på en bærekraftig måte, er det behov for en innsats for å beskytte og forsterke naturmangfoldet og ivareta kulturarven. Det er også behov for midler til å utvikle nye fellesgoder som kan bidra til å spre besøksstrømmene til flere steder.

Utvalget mener at det er flere fordeler med å velge en nasjonal innkreving av besøksbidrag fremfor å åpne for lokal innkreving. For det første kan en nasjonal ordning med besøksbidrag bidra til å bygge opp attraktive fellesgoder også på steder der reiselivet ikke er stort fra før. En nasjonal ordning vil altså muliggjøre en kraftfull innsats for å ruste opp, vedlikeholde og utvikle fellesgoder i hele landet, og vil gi alle reisemål lik mulighet til å finansiere fellesgoder. Utvalget mener at utfordringene med å finansiere fellesgoder i reiselivet ikke bare handler om behovet for bedre tilrettelegging i områder med høye besøkstall, men også om behovet for å utvikle nye fellesgoder på steder som i dag har mindre reiselivsaktivitet. Utvalget vurderer at en nasjonal ordning vil utløse stor kreativitet, og at det vil resultere i mange forslag til nye fellesgoder som kan legge et grunnlag for økt attraktivitet på flere reisemål rundt om i hele landet.

En annen fordel med en nasjonal ordning er at man unngår å forskjellsbehandle bedrifter som driver i samme marked, men i ulike kommuner.

For næringsliv og besøkende vil det dessuten være lettere å forholde seg til en nasjonal ordning enn en lokal. En lokal ordning vil for eksempel kreve at de besøkende betaler på ulike reisemål. Dette kan oppleves som en større ulempe for dem, enn å betale bare én gang.

En innvending mot å innføre besøksbidrag er at det kan ha en negativ effekt på etterspørselen. Europakommisjonen (2017) har undersøkt effekten av ulike skatter på konkurranseevnen til reiselivsaktører. I rapporten pekes det på at inntektselastisiteten og priselastisiteten til etterspørselen etter reiselivstjenester er høy. I forhold til andre næringer kan tjenester i reiselivsnæringen sees på som en form for luksusforbruk med nære substitutter. Et eksempel er alternative reisemål som tilbyr pakkereiser med lignende pris og kvalitet. På grunn av priselastiteten i reiselivet kan et lite påslag på prisen som de besøkende må betale, ha en uforholdsmessig stor innvirkning på antall besøkende. Videre er reiselivet preget av et stort antall små og mellomstore virksomheter som opererer med lave fortjenestemarginer, og som ofte mangler betydelige kapitalbuffere. Det betyr at små endringer kan få store konsekvenser.

Utvalget peker på at besøksbidrag i praksis ikke synes å påvirke besøkstallene i betydelig omfang. Det er så langt ikke påvist en klar sammenheng mellom påslag på overnatting og lavere etterspørsel i de landene som har innført et slikt besøksbidrag (Europakommisjonen, 2017). I en undersøkelse blant europeiske destinasjonsselskaper går det også frem at flertallet er uenig i at besøksbidrag fører til svekket konkurranseevne for reisemålene (Group Nao, 2020).

Når man utformer en finansieringsløsning hvor de besøkende skal være med og bidra, er det viktig å ta hensyn til at påslaget må være lavt nok til at det ikke utilsiktet påvirker etterspørselen. Samtidig er det viktig å ta hensyn til at de samlede inntektene fra besøksbidraget må være tilstrekkelige til å finansiere produksjonen og vedlikeholdet av fellesgodet.

Utvalget merker seg at flere friluftsorganisasjoner mener at besøksbidrag vil utfordre allemannsretten. Norsk Friluftsliv uttaler for eksempel at krav om besøksbidrag for å komme inn til et avgrenset område kan være i strid med prinsippet om at det skal være gratis å ferdes i naturen. Utvalget mener at en nasjonal ordning i tråd med anbefalingen i denne utredningen ikke vil være i strid med gratisprinsippet, ettersom den ikke er direkte forbundet med tilgang til naturen. Besøksbidrag vil etter utvalgets mening heller bidra til å styrke allemannsretten, fordi inntektene vil bidra til bedre besøksforvaltning og tilrettelegging. Dermed reduseres risikoen for at det blir nødvendig å innføre tiltak som vil utfordre allemannsretten direkte, som for eksempel å begrense adgangen til et naturområde.

9.3.3.1 Vurdering av mulige løsninger for nasjonal innkreving

Nasjonalt besøksbidrag kan innføres på en enkelt tjeneste eller legges på flere tjenester. En mulighet er å legge påslag på overnattingsprisen fra kommersielle aktører og private tilbydere. Eventuelt kan det innføres besøksbidrag på transport til, fra eller internt i landet som for eksempel fly, cruise, bil og kollektivtransport som tog, buss, ferge og båter.

Utvalget merker seg at det i andre land er vanlig å legge besøksbidrag som et påslag på prisen på ulike former for overnatting. En fordel med å kreve inn besøksbidrag via overnatting er at besøksbidraget da betales av en stor andel av de som benytter fellesgodene på reisemålene. Ved innkreving via ulike overnattingstilbydere, som hoteller, camping og delingsplattformer, vil denne formen for besøksbidrag kunne omfatte mange av de besøkende. Samtidig er det også flere andre virksomheter og næringer som har inntekter fra de besøkende. Utvalget peker også på at overnattingsbransjen i Norge består av noen få store aktører, men veldig mange små aktører med lav driftsmargin. Utvalget mener at det å kreve inn besøksbidrag bare via overnattingsbedriftene strider imot ønsket om et mangfold av reiselivstilbud rundt om i hele landet, og er en urimelig belastning på en enkelt bransje.

Et alternativ til å kreve besøksbidrag via overnatting er innkreving via transport. I kapittel 9.2.6 vises det til eksempler på land som krever inn avgift fra besøkende som kommer med fly, cruisebåt og bil. Det varierer om disse avgiftene øremerkes til reiselivsformål. Utvalget mener at det må være et mål at flest mulig av de som besøker Norge skal bidra til fellesgodefinansieringen. Ved å kreve inn besøksbidrag via ulike transportformer vil ordningen treffe bredere enn ved innkreving via overnatting. Utvalget mener derfor at et nasjonalt besøksbidrag fra transport må gjelde for ulike transportformer, slik at både de som kommer med fly, båt, tog, buss og bil bidrar til fellesgodefinansieringen.

Selv om det ikke er avgjørende for utvalgets anbefaling kan også bærekraftshensyn tale for innkreving via transport. Dersom et nasjonalt besøksbidrag skulle påvirke omfanget av reiser inn og ut av Norge, vil det innebære at andelen norske besøkende i eget land øker, noe som er i samsvar med målene for et bærekraftig reiseliv. Utvalget stiller seg likevel tvilende til om selve besøksbidraget vil påvirke valg av reisemål. Viktigere er trolig bruken av midlene, som som vil bidra til å gjøre opplevelser i Norge mer interessante og bærekraftige.

Utvalget mener at det er viktig at midler fra en ordning med besøksbidrag øremerkes til å finansiere fellesgoder. Utvalget peker på at det må være en sammenheng mellom hvem midlene kreves inn fra, og hva de brukes på for å skape aksept for ordningen fra alle betalende.

I følge Europakommisjonen (2017) vil besøksbidrag i større grad godtas i reiselivsnæringen dersom inntektene øremerkes til å støtte næringen.

Flere undersøkelser viser at folk er mer villige til å betale besøksbidrag dersom det er tydelig hva midlene brukes på (Group Nao, 2020). Cicero Senter for klimaforskning har bidratt i utarbeide en europeisk undersøkelse om holdninger til klimaendringer. Undersøkelsen ser blant annet på villighet til å betale mer skatt hvis man vet hva pengene går til innenfor miljøsektoren. Denne undersøkelsen viser at nordmenn er villige til å godta en økning i drivstoffavgiftene, dersom de økte skatteinntektene øremerkes til miljøformål. Dersom øremerkingen skal ha denne positive effekten, må skatteinntektene altså øremerkes til tiltak i samme sektor som de innkreves fra (Steentjes et. al., 2017).

9.3.3.2 Betydning for bosatte i Norge

Det følger av kapittel 9.2.7 at en ordning med innkreving av besøksbidrag ikke kan diskriminere EØS-borgere. Det er derfor viktig at et øremerket nasjonalt besøksbidrag:

• Likebehandler aller virksomheter som tilbyr tjenester i Norge og alle som reiser til Norge, uavhengig av opprinnelsesland

• Bidrar til å øke produksjonen av goder alle besøkende får tilgang til, uavhengig av bosted

For å sikre likebehandling mellom nordmenn og andre EØS-borgere må et besøksbidrag også betales av bosatte i Norge. Bosatte i Norge bidrar i stor grad allerede til finansiering av fellesgoder gjennom det ordinære skatte- og avgiftssystemet. Utvalget mener det er et viktig prinsipp at også utenlandske besøkende skal bidra til å ta vare på natur- og kulturgodene som de har glede av. Betaling av besøksbidrag også fra bosatte i Norge kan derfor oppleves som problematisk.

Utvalget legger likevel ikke avgjørende vekt på at besøksbidraget også må betales av nordmenn. For det første vil alle aktuelle alternativer, slik som lokal avgift på innreise til et område eller påslag på overnatting, trolig også gjøres gjeldende for både nordmenn og utlendinger. For det andre vil belastningen på den enkelte bli liten dersom det legges en lav avgift på alle reiser. Endelig kan effektene for pendlere og andre som rammes urimelig løses ved at det innføres et tak på betaling for eksempel per år. Det kan også vurderes refusjonsordninger.

9.3.3.3 Vurdering av forvaltning av inntekter

Utvalget har vurdert både en nasjonal og en desentralisert forvaltning av midlene fra besøksbidrag. Utvalget legger vekt på at midlene må styres lokalt og at modellen gir insentiver til å etablere en reisemålsledelse og strategisk planlegging av utviklingen på reisemålet.

Nasjonal forvaltning av inntekter fra besøksbidrag kan løses etter modell fra miljøvernfondet på Svalbard (se boks 9.5). Med denne løsningen vil midlene inngå i et fond som ledes av et bredt sammensatt styre oppnevnt av regjeringen. En nasjonal aktør som for eksempel Innovasjon Norge kan være sekretariat for fondet og sørge for å lyse ut midler og behandle søknader og innstillinger til styret. En fordel med en nasjonal forvaltning er at pengene ikke fordeles fylkesvis, men tildeles til gode tiltak i hele landet i tråd med søknader forankret i lokale og regionale strategier. En klar ulempe er imidlertid at behandlingen av søknader flyttes langt unna reisemålene.

Et ekspertutvalg vurderte overføring av oppgaver og ansvar fra staten til fylkeskommunene i forbindelse med regionreformen (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018). Et viktig prinsipp for oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er at staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning. Oppgaver som krever nasjonalt overblikk for å få til gode løsninger, kan det være mest hensiktsmessig å legge til statlig nivå. Dette betyr at der det er rom for tilpasninger og prioriteringer til lokale og regionale behov og forutsetninger, bør forvaltningsansvaret ligge lokalt eller regionalt. Dette ekspertutvalget peker på at fylkeskommunene bør overta forvaltningen av tilskuddsordninger og prosjektmidler ovenfor kommuner, frivillige, næringsliv og innbyggere innenfor de oppgaver som fylkeskommunene har ansvar for og/eller som faller innenfor rollen som samfunnsutvikler. Videre peker dette ekspertutvalget på at mange tilskuddsordninger ikke er rettighetsfestede, men krever tilpasning til regionale og lokale muligheter og behov. De argumenterer med at fylkeskommunene har legitimitet til å gjøre slike prioriteringer, og med færre og større fylker får fylkeskommunene styrket faglig kapasitet til å føre en effektiv og faglig fundert tilskuddsforvaltning (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018).

Utvalget mener det er viktig at forvaltningen av midlene er basert på en god forståelse av hvordan midlene kan bidra til langsiktig positiv utvikling på det enkelte reisemål. Utvalget vurderer at det krever en forvaltning som kan veie ulike interesser mot hverandre, og som er nærmere lokalsamfunnenes utfordringer enn nasjonale organer. Reiselivet finnes i hele landet, men reiselivets relative betydning for den enkelte kommune varierer. Behovet for støtte til å finansiere fellesgoder varierer dessuten med utfordringene og mulighetene på reisemålet. Fylkeskommunen har oppgaver innen regional samfunnsutvikling, regional planlegging, samferdsel, næringsutvikling, landbruk, klima og miljø, folkehelse, kompetanse og kultur, og vil være i stand til å vurdere bruken av midlene i et helhetsperspektiv.

9.3.4 Offentlig finansiering av fellesgoder

9.3.4.1 Øremerkede ordninger over statsbudsjettet

Utvalget er i mandatet bedt om å ta utgangspunkt i omtalen av fellesgoder i Nasjonal reiselivsstrategi 2030, som ble lagt frem av Innovasjon Norge på vegne av reiselivet i 2021. I strategien pekes det på fire tiltak i forbindelse med fellesgoder. Tre av disse tiltakene gjelder offentlig finansiering av fellesgoder som må produseres, mens det fjerde gjelder en pilotsatsing for en regional utprøving av påslag:

• ferdigstille Nasjonale turistveger med planlagte tiltak frem til 2029

• forsterke satsingen på Nasjonale turiststier ved å øke bevilgningene de neste fem årene

• etablere en tilsvarende ordning som Nasjonale turiststier for å tilrettelegge på nasjonale ikoner, definert som natur- og kulturbaserte attraksjoner som fyller en stor-regional eller nasjonal rolle i det norske reiselivstilbudet

• etablere en pilotsatsing for en helhetlig utprøving av en integrert modell for fellesgodefinansiering basert på Prosjekt for fellesgodefinansiering, som er utviklet av Visit Sognefjord og Verdsarvrådet for Vestnorsk fjordlandskap.

Nasjonale turistveger

Nasjonale turistveger er et statlig landsdekkende arbeid som skal utvikle spesielt vakre veistrekninger gjennom norsk natur. Per i dag er det 18 strekninger som har status som Nasjonal turistveg. Langs disse veiene etableres det for eksempel tilrettelagte utsiktspunkter og rasteplasser som forsterker opplevelsen, med nyskapende arkitektur og kunst.

Nasjonale turistveger ble startet opp i 1993 etter et initiativ fra Stortingets samferdselskomité, om å se nærmere på kombinasjonen av vei og reiseliv. Siden 1993 er satsingen fulgt opp i mange nasjonale transportplaner og i de årlige statsbudsjettene. Fra starten i 1993 og frem til 2029 skal det satses 4,85 milliarder kroner på Nasjonale turistveger (omregnet til 2021-kroner). Av disse dekkes 4,35 milliarder kroner av Samferdselsdepartementets budsjetter, mens 500 millioner kroner dekkes av berørte fylkeskommuner og kommuner.

Undersøkelser har vist at reiselivsbedrifter som ligger nær en Nasjonal turistveg har hatt større vekst i verdiskapingen etter etableringen av turistveien, enn tilsvarende bedrifter på andre steder (Engebretsen & Iversen, 2020).

Utvalget vurderer at Nasjonale turistveger har skapt mange attraksjoner langs norske veier som gir en ekstra verdi for dem som ferdes der. Disse attraksjonene er store gode prosjekter som er finansiert av samferdselssektoren. Utvalget ser dette som et verdifullt bidrag til reisemålene. Utvalget merker seg imidlertid at det er satt av for lite penger til vedlikehold av infrastrukturen.

Prosjektene bør inngå i lokale besøksstrategier og planer. Likevel bør dagens organisering og finansiering av Nasjonale turistveger videreføres.

Nasjonale turiststier

Nasjonale turiststier er definerte turmål med svært stor attraksjonskraft og opplevelsesverdi. Miljødirektoratet, som forvalter ordningen, skriver at

de nasjonale turiststiene er et utvalg stier og turmål som gjennom langsiktig og helhetlig planlegging tåler meget høyt besøk uten at natur-, kultur- og opplevelseskvalitetene forringes og hvor det store besøket også skal bidra til lokal verdiskaping.

Ordningen er både en autorisasjonsordning og en tilskuddsordning. Hittil er fem nasjonale turiststier autorisert: Trolltunga, Fosseråsa, Kjerag, Preikestolen og Besseggen. En autorisasjon innebærer blant annet at turiststien tilfredsstiller en rekke kriterier, blant annet kravet om å ha utarbeidet en helhetlig besøksstrategi. De autoriserte stiene prioriteres når det tildeles tilskuddsmidler.

I tillegg til de fem autoriserte turiststiene har flere andre turiststier fått tilskudd fra ordningen. I den første tildelingsrunden i 2022 fikk 16 turiststier samlet 8,9 millioner kroner til prosjekter som skal ivareta natur-, kultur- og opplevelseskvaliteter. Ordningen bidrar til å motivere til et målrettet besøksforvaltningsarbeid på reisemålet.

Utvalget mener ordningen Nasjonale turiststier er positiv og bidrar til å løse fellesgodeutfordringene for reisemål som er eller ligger i nærheten av turstier med høyt besøkstrykk. En viktig effekt av ordningen er at det er utviklet kunnskap, veiledere og verktøy som kan benyttes også andre steder.

Nasjonale turiststier representerer slik en organisering og tilrettelegging på norske reisemål som langt på vei er i samsvar med utvalgets anbefalte modell. Likevel gjelder det bare noen få steder, og for begrensede områder. Utvalget anbefaler at ordningen beholdes som en merkeordning for landets fremste naturattraksjoner, men at organisering og finansiering avvikles i sin nåværende form og erstattes av en reisemålsledelse etter utvalgets modell. Det forutsettes at finansieringen gjennom et nasjonalt besøksbidrag innebærer en styrking i forhold til dagens finansiering av nasjonale turiststier.

Ordning for å tilrettelegge ved nasjonale ikoner

I Nasjonal reiselivsstrategi 2030 (Innovasjon Norge, 2021) er det foreslått å etablere en ordning for tilrettelegging ved nasjonale ikoner, etter modell fra USA, Skottland, Island og New Zealand. Disse landene forvalter sine nasjonale ikoner med økonomiske bidrag fra statlig nivå. Det foreslås at ordningen skal rette seg mot natur- og kulturbaserte attraksjoner som fyller en stor-regional eller nasjonal rolle i det norske reiselivstilbudet.

Utvalget støtter intensjonen bak forslaget om nasjonale ikoner. Likevel vil behovet for finansiering og organisering av slike reisemål kunne ivaretas gjennom utvalgets forslag til modell for reisemålsutvikling. Utvalget anbefaler derfor ikke å etablere en egen ordning for nasjonale ikoner, men i stedet benytte modellen for reisemålsledelse og finansiering av fellesgoder som ligger i utvalgets forslag.

Andre nasjonale ordninger

I tillegg til ordningene som er nevnt ovenfor, bidrar Innovasjon Norges reiselivsoppdrag til fellesgodetiltak som kompetanseheving og reisemålsutvikling. Videre finnes det ulike nasjonale tilskuddsordninger til friluftsformål. I tillegg finansierer staten og kommunesektoren en rekke fellesgoder som også reiselivet nyter godt av.

Utvalget merker seg at Skatteutvalget (NOU 2022: 20) foreslår at dagens reduserte satser for merverdiavgift avvikles, og at de økte skatteinntektene benyttes til kompenserende tiltak som blant annet å styrke tilskuddsordninger under Kulturdepartementet/Kulturrådet og å styrke reiselivsnæringen gjennom økt støtte til Innovasjon Norge. Med utgangspunkt i skatteutvalgets anbefaling kan det argumenteres for at deler av inntektene fra en eventuell økt merverdiavgift bør benyttes til offentlig finansiering av fellesgoder i reiselivet. Utvalget viser til at reiselivsnæringene i snitt har lavere verdiskaping per årsverk enn gjennomsnittet i norsk næringsliv, og vil understreke at en økning av merverdiavgiften for reiselivsnæringene vil være dramatisk for en næring med mange små bedrifter, mye deltid, lav likviditet og til dels negativ bunnlinje. Av hensyn til konsekvensene for reiselivsbedriftene vil utvalget ikke anbefale denne løsningen.

Utvalget vurderer at det både er fordeler og ulemper med statlige finansieringsordninger for fellesgoder. Fordelen med finansiering over statsbudsjettet sammenlignet med øremerkede sektoravgifter, er at staten har fleksibilitet til å prioritere bruken av midlene opp mot andre formål.

En ulempe med offentlig finansiering er at det ikke først og fremst er den som har nytte av godet, og skaper slitasje, som bidrar til å betale for godet. I dag bidrar utenlandske besøkende i mindre grad enn nordmenn til å finansiere fellesgoder i reiselivet. Utvalget mener det er et viktig prinsipp at utenlandske besøkende også skal bidra til fellesgodefinansieringen.

En annen ulempe med nasjonale ordninger for å finansiere fellesgoder er at de er mindre fleksible med hensyn til lokal tilpasning. Ordningene Nasjonale turistveger, Nasjonale turiststier og en eventuell ordning for nasjonale ikoner er reisemålsutvikling «ovenfra og ned» innenfor nasjonalt definerte rammer. Hver ordning er god, men det er mange lokale løsninger for fellesgoder som ikke treffes av disse ordningene. Utvalget mener det er behov for en finansieringsform som stimulerer lokale og regionale løsninger på utfordringer med fellesgoder.

En tredje ulempe med offentlige ordninger for fellesgodefinansiering er at det kan forventes strammere offentlige budsjetter fremover, noe som gir mindre forutsigbarhet. Utvalget mener det er behov for en langsiktig og stabil løsning, som gjør det mulig både å ivareta vedlikehold og drift av eksisterende fellesgoder, og produksjon av nye fellesgoder.

9.3.5 Brukerbetaling og frivillig innsats

9.3.5.1 Brukerbetaling

En fordel med brukerbetaling er at det er de som har nytte av fellesgodene og skaper slitasje, som bidrar til å betale. Ulike former for brukerbetaling, slik som rushtidsavgift og parkeringsavgift, kan finansiere tilrettelegging og samtidig påvirke besøksmengden. Dersom slike avgifter differensieres etter sesong, tidspunkt på dagen og egenskaper ved transportmiddelet, kan de både løse køproblemer, bidra til å utvide besøkssesongen og finansiere infrastruktur. Hvis brukerbetalingen også differensieres etter hvor lenge den besøkende oppholder seg på reisemålet, kan den i tillegg føre til lengre opphold og høyere forbruk.

Norske myndigheter kartlegger og varsler fare og står for beredskap og redningsaksjoner. På særlig populære turmål er det imidlertid flere ulykker og redningsaksjoner enn beredskapstjenestene er dimensjonert for. Dette skyldes ofte at besøkende ikke er godt nok forberedt på tur. Sikkerhet må ikke nødvendigvis være et fellesgode. Det er mulig å ta betalt for varsling ved ras- og skredfare og for redningsaksjoner, for eksempel ved obligatoriske forsikringer for enkelte typer ekstremsport. Det er imidlertid en sterk tradisjon i Norge for å redde mennesker i nød uten å kreve betalt. Utvalget mener at kartlegging og varsling av fare bør være til nytte for flest mulig, og derfor ikke bør ligge bak betalingsmurer.

Brukerbetaling i møte med allemannsretten og gratisprinspippet

Brukerbetaling gir en mulighet til å finansiere fellesgoder, men er ikke alltid ønskelig eller gjennomførbart. Allemannsretten og gratisprinsippet står sterkt i Norge. Det er tverrpolitisk enighet om at vi ikke ønsker brukerbetaling for å ferdes og oppholde oss i naturen. Brukerbetaling for allmenne natur- og kulturgoder utfordrer gratisprinsippet og er ikke mulig gjennom dagens lovverk. Utvalget vil ikke foreslå vesentlige innskrenkinger av gratisprinsippet i allemannsretten.

Allemannsretten gir allmennheten rett til opphold, telting, bading, rasting, ferdsel og høsting i naturen på nærmere angitte vilkår, jf. friluftsloven (1957). Allemannsretten er i utgangspunktet et gratis gode og sikrer dermed alle tilgang til et helt sentralt fellesgode – nemlig tilgang til naturopplevelser av alle slag.

Når bruken av et område skaper behov for å investere i vedlikehold eller investeringer for å øke tilgjengeligheten, oppstår det et spørsmål om hvordan vedlikeholdet eller investeringene skal finansieres. Retten til gratis ferdsel i utmark uavhengig av hvem som eier grunnen, legger klare begrensninger på hva det er anledning til å finansiere med brukerbetaling.

Friluftsloven (1957) åpner for en begrenset adgang til å kreve betalt for tilgang til natur, noe som følger av lovens § 14:

Ferdselsrett etter denne lov er ikke til hinder for at eier eller bruker etter løyve av kommunen kan kreve en rimelig avgift for adgangen til badestrand, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde, men avgiften må ikke stå i misforhold til de tiltak eier eller bruker har gjort på området til fordel for friluftsfolket. Det kan settes vilkår for slikt løyve.

Gratisprinsippet som ligger til grunn for friluftslivet, står sterkt. Da Stortinget behandlet stortingsmeldingen om friluftsliv (Meld. St. 18 (2015–2016)), var det bred tilslutning til prinsippet:

Komiteen understreker prinsippet om at ferdsel i naturen skal være gratis. Stortingsmeldingen slår fast at friluftsloven i dag ikke gir adgang til å legge obligatorisk avgift på skiløyper, stier og lignende. Komiteen mener at dette prinsippet må videreføres, og at det ikke skal åpnes for en utvidelse av adgangen til å avgiftsbelegge ferdsel i utmark.

Sosialistisk Venstreparti har foreslått å grunnlovsfeste allemannsretten i en ny § 111 i Grunnloven. Forslaget støttes av Miljøpartiet De Grønne, Høyre, Arbeiderpartiet, Rødt og Venstre og har dermed flertall i Stortinget. Saken ligger nå til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Forslaget lyder: «Allemannsretten skal stå ved lag» (Stortinget, 2019).

Når en grunneier har opparbeidet et friluftsområde, for eksempel en badeplass, og/eller etablert en parkeringsplass i tilknytning til et utfartsområde eller et opparbeidet friluftsområde, gir friluftsloven § 14 anledning til at grunneieren kan ta betalt for adgang til området. Det er kommunen som avgjør om man skal kunne kreve inn en avgift for tilgang til et friluftsområde, og hvor stor denne eventuelt skal være. Hva som er en rimelig avgift etter friluftsloven § 14, er et spørsmål om skjønn, og det har i flere sammenhenger vært strid om dette. Avgiften skal stå i forhold til de tiltakene som er gjort på stedet. Hvis det for eksempel er etablert toalett og avfallshåndtering, kan kostnader til drift av disse tjenestene bakes inn i avgiften.

Det er bare de faktiske utgiftene til å opparbeide en parkeringsplass det kan kreves avgift for. Avgiften kan etter dagens bestemmelser ikke overstige selvkost for å etablere og drifte parkeringsplassen, jf. bestemmelsens ordlyd «rimelig avgift», men rekkevidden av dette er uklart. Friluftsloven § 14 åpner dermed ikke for å etablere næringsvirksomhet med tanke på å generere et overskudd for eieren eller driveren. Utvalget foreslår å videreføre dette, men anbefaler å avklare hvordan selvkostprinsippet skal håndheves i praksis, se kapittel 9.4.5.

Saken om parkeringsavgift på Nordkapplatået er et eksempel på en tvist der spørsmålet dreide seg om kommunen etter friluftsloven § 14 måtte gi tillatelse til å ta avgift. Hålogaland lagmannsrett slo i september 2022 fast at Scandic AS ikke kan kreve parkeringsavgift fra besøkende på Nordkapp uten løyve fra kommunen. I tillegg slo retten fast at hele Nordkapplatået er å anse som utmark i henhold til friluftsloven, og at det ikke kan tas avgift for ferdsel i slik utmark. Saken ble anket til Høyesterett, men ankeutvalget slapp ikke saken inn. Dommen fra lagmannsretten er derfor rettskraftig.

9.3.5.2 Frivillig innsats

Frivilligheten mobiliserer mange, og de frivilliges bidrag er en enorm verdi for samfunnet. Ulempen med en frivillig organisering av drift og vedlikehold av for eksempel parkering, søppel og toalett er at den kan være sårbar og at den kan være en urimelig belastning av blant annet grendelag og grunneiere.

Omfang og innretning av frivillig innsats er begrenset av de frivilliges egen motivasjon og vil ikke uten videre realisere alle fellesgoder samfunnet ønsker å utvikle. Også det frivilliges innsats krever i mange tilfeller finansiering ut over verdien av dugnadsinnsatsen. Derfor er det behov for ytterlige finansieringsordninger.

9.3.5.3 Fleksibilitet i eiendomsskatt

Utvalget oppsummerer i kapittel 6 anbefalingene fra Inntektssystemutvalget knyttet til innbyggere som ikke er folkeregistrert i kommunen. Finansieringen av fellesgoder i kommuner med mange besøkende kan styrkes ved at kommuneoverføringer fra staten i større grad fordeles ut i fra hvor store besøkstall kommunene har. Inntektssystemutvalget (NOU 2022: 10, s. 236) fraråder imidlertid en slik endring, men vurderer blant annet at:

Større frihetsgrader i fastsettelsen av eiendomsskatten vil kunne gi kommunene et større handlingsrom for å dekke sine utgifter som følge av et stort antall fritidsboliger i kommunen.

For boliger og fritidsboliger er maksimalsatsen på eiendomsskatten satt til 4 promille av eiendomsskattegrunnlaget. Denne satsen ble gradvis redusert fra syv promille i 2019 til fire promille i 2021. Inntektssystemutvalget viser til at eiendomsskatt er en mulig måte for kommunene å øke sine inntekter på, og er særlig viktig for å kunne få direkte inntekter fra et stort antall fritidsboliger i kommunen. Kommunene har de senere årene fått færre frihetsgrader i fastsettelsen av eiendomsskatten, noe som har redusert kommunenes muligheter til å skattlegge personer med fritidsboliger i kommunen.

Reisemålsutvalgets vurdering er at større frihetsgrader i fastsettelsen av eiendomsskatten kan gi kommunene et større handlingsrom for å dekke sine utgifter som følge av et stort antall fritidsboliger i kommunen. Eierne av fritidsboliger bidrar imidlertid allerede med andre skatter og avgifter.

9.4 Utvalgets tilrådinger

For å sikre en bærekraftig utvikling av norske reisemål, mener utvalget at det er behov for et nasjonalt løft for å ta vare på og utvikle fellesgoder. Utvalget har gjennomgått ulike løsninger for å finansiere fellesgoder i reiselivet.

Løsningen med å omprioritere midler over statsbudsjettet til en ordning øremerket fellesgoder i reiselivet er gjennomførbar uten endring av lovverk og uten å komme i konflikt med EØS-regelverk. Trange offentlige budsjetter gjør det imidlertid krevende å få til. Videre vil ikke finansiering over statsbudsjettet ivareta prinsippet om at utenlandske besøkende må bidra til å finansiere fellesgodene i større grad enn i dag.

Utvalget merker seg at Skatteutvalget foreslår at dagens reduserte satser for merverdiavgift avvikles. I tråd med Skatteutvalgets anbefaling om kompenserende tiltak for de næringene som blir berørt av en slik momsjustering, kan deler av inntektsøkningen øremerkes fellesgodetiltak i reiselivet. Utvalget vil imidlertid understreke at en økning av merverdiavgiften for reiselivsnæringen vil være dramatisk for næringen. Av hensyn til konsekvensene for reiselivsbedriftene vil utvalget ikke anbefale denne løsningen.

Avgift på overnatting er en vanlig form for besøksbidrag i Europa. Samtidig er det også flere andre virksomheter og næringer som har inntekter fra besøkende. Utvalget peker på at overnattingsnæringen i Norge består av noen få store aktører, og mange små aktører med lav driftsmargin. Utvalget mener at det å kreve inn besøksbidrag bare via overnattingsbedriftene er en urimelig belastning på en enkelt bransje.

Utvalget har lagt vekt på å komme frem til en løsning som er effektiv og som vil fungere godt på lang sikt. Utvalget anbefaler å etablere en ny modell for fellesgodefinansiering, med nasjonal innkreving av besøksbidrag fortrinnsvis via transport inn til eller ut av landet. Inntektene må gå inn i et fond som fordeles til fylkeskommunene, som deretter forvalter inntektene.

Utvalget har avgrenset sitt arbeid til å foreslå prinsipper, kriterier og målsettinger ved den modellen som tilrås. Den konkrete utformingen og implementeringen av modellen må gjøres i etterkant. Elementer som må inngå i det videre arbeidet er blant annet å utforme regelverk for ordningen, herunder å fastsette avgiftsobjekt, avgiftssats og eventuelle fritak fra ordningen, å vurdere hva som konkret skal inngå i beregningsgrunnlaget, hvem som skal være skattemyndighet og hvordan sanksjoner og straff skal følges opp.

Ordningen må utformes slik at den ikke er i strid med EØS-avtalen. Utvalget har i kapittel 9.2.7 beskrevet regelverk som kan påvirke handlingsrommet for å utforme et besøksbidrag som kreves inn via ulike transportformer.

Utvalget erkjenner at forslaget om å kreve inn besøksbidrag via ulike transportformer inn til eller ut av landet, reiser EØS-rettslige problemstillinger. Et sentralt spørsmål er om en avgift for å passere grensen til Norge med ulike transportformer vil ansees å være en restriksjon for en utenlandsk tjenesteyter, sammenlignet med en nasjonal tjenesteyter. Utvalget vurderer at formålet med avgiften kan ha betydning for om den er i strid med EØS-avtalens forpliktelser. Utvalgets forslag er å øremerke inntektene fra besøksbidraget til å finansiere fellesgoder som både reiselivsnæringen, de besøkende og de fastboende vil ha glede av.

Det må vurderes nærmere hvordan det er mulig å utforme et regelverk for besøksbidrag som ikke er i strid med EØS-regelverket. Dersom det viser seg utfordrende å innrette en ordning som kun gjelder besøkende som reiser inn til eller ut av landet, vil en mulig løsning være å etablere en ordning som også gjelder for reiser innenlands. Utvalget vil understreke at en slik løsning vil få uønskede konsekvenser for blant annet innbyggere og næringsliv i distriktene. Det vil i så fall bli nødvendig å vurdere om det finnes andre, mindre inngripende tiltak, som er bedre egnet til å oppfylle formålet.

9.4.1 Kriterier for valg av modell

Utvalget støtter de kriteriene som Samfunns- og næringslivsforskning har pekt på som viktige kriterier ved fellesgodefinansiering (Farstad et al., 2001):

• Modellen skal generere tilstrekkelige ressurser.

• Modellen skal være enkel å administrere.

• Modellen skal være akseptabel for alle de involverte partene.

• Modellen skal motivere til markedsorientering.

Utvalget mener at en modell for å finansiere av fellesgoder i tillegg bør bygge på følgende prinsipper:

• Besøkende skal bidra til å finansiere investeringer, drift og vedlikehold av fellesgoder for tilreisende og fastboende. Midlene skal øremerkes dette.

• Det bør kreves inn små bidrag fra mange kilder, heller enn større bidrag fra få kilder.

• Modellen skal gi insentiver til å etablere en bredt sammensatt reisemålsledelse som planlegger langsiktig og strategisk, med god medvirkning fra alle interessenter og aktører.

• Bærekraft skal ligge til grunn for bruk av midlene fra ordningen.

9.4.2 Innkreving av besøksbidrag ved transport

Utvalget mener at et besøksbidrag bør kreves inn ved transport inn til eller ut av landet, både fra passasjerer som kommer med fly, cruiseskip og ferge, tog, buss og fra privatbilister. Av praktiske hensyn kan det for enkelte transportformer være hensiktsmessig å samordne med eksisterende avgifter, for eksempel flypassasjeravgiften på reiser ut av landet. Utvalget legger ikke avgjørende vekt på at alle disse transportformene må inngå i ordningen, og erkjenner at forslaget reiser problemstillinger knyttet til blant annet mulige avgrensninger og unntak, som kan tilsi at ikke alle disse transportformene bør omfattes.

For fly, tog, buss og båt bør innkrevingen skje gjennom transportørenes billettsystemer, slik at de reisende betaler besøksbidraget sammen med billettene. For flyreiser bør besøksbidraget innkreves på lignende måte som flypassasjeravgiften. Det er viktig at man finner gode løsninger for å informere om ordningen før innreise til landet. En problemstilling som bør vurderes i den videre utformingen av ordningen, er hvordan man kan unngå at de som krysser grensen ofte, må betale hver gang.

For reisende med personbil er det spesielt naturlig at et besøksbidrag kun betales en gang per år og at det utformes enkle elektroniske betalingsbevis. For å skape aksept for et nasjonalt besøksbidrag knyttet til biltransport kan innføringen kombineres med andre lettelser i det generelle avgiftsnivået. Dette må imidlertid skje uten at det gis en slik rabatt som felte Tyskland i saken for EU domstolen som omtalt i kapittel 9.2.7 ovenfor.

9.4.3 Forvaltning av midlene

Utvalget anbefaler at besøksbidraget kreves inn nasjonalt i et fond som øremerkes finansiering av fellesgoder. Videre foreslår utvalget at inntektene fra besøksbidraget forvaltes lokalt og regionalt, jf. modellen i figur 9.3.

Forstørr bilde

Kilde: Reisemålsutvalget

Utvalget mener at retningslinjene for finansiering fra fondet bør fastsettes nasjonalt.

Pengene bør fordeles til fylkeskommunene som forvalter ordningen og behandler søknader om midler til fellesgodetiltak. Fylkeskommunen har i dag en rekke oppgaver knyttet til planlegging og utvikling og vil være i stand til å vurdere bruken av midlene i et helhetsperspektiv. Fylkeskommunene kan både ivareta avveininger opp mot nasjonale hensyn, og legge til rette for at midlene brukes der det er størst behov. Fylkeskommunene har kunnskap om og en veiledningsrolle overfor kommunene, og kan være en aktiv samarbeidspartner for kommunene med hensyn til å dra nytte av ordningen. Fylkeskommunene har videre et etablert saksbehandlingssystem som kan benyttes.

Utvalget legger vekt på at selve bruken av midlene bør styres av den lokale reisemålsledelsen. Det er viktig at forvaltningen av midlene er basert på god forståelse av hvordan midlene kan bidra til langsiktig positiv utvikling av fellesgodene, lokalsamfunnene og næringen.

9.4.4 Fordeling av midlene og kriterier for støtte

Fordelingen mellom fylkeskommunene må bygge på kriterier som henger sammen med hvilke fellesgoder fondet skal bidra til å finansiere. Det må utarbeides en fordelingsnøkkel som gir en rettferdig fordeling av midler. Det er viktig at fordelingsnøkkelen består av flere variabler enn overnattingstall og omsetning i reiselivsnæringen.

Det må utarbeides nasjonale kriterier for støtte som er enkle å administrere og som gir stort handlingsrom for å finne lokale løsninger på utfordringer med fellesgoder. Det må være en forutsetning for å kunne motta midler fra fondet at det er etablert en reisemålsledelse på reisemålet, og at reisemålsledelsen har utarbeidet en besøksstrategi som er vedtatt i kommunen(e) og forankret i kommunen(e)s samfunnsplanlegging. En slik forutsetning betyr at aktører på reisemålet bare skal få anledning til å søke om midler fra ordningen, dersom de har laget en besøksstrategi der de har involvert relevante lokale aktører for å komme frem til en ønsket utvikling for reiselivet. Ulike aktører på reisemålet kan være støtteberettigede og utførende i henhold til besøksstrategien.

Søknader om midler fra fondet må være i tråd med planer og strategier vedtatt av kommunen. Besøksstrategien skal vise ønsket utvikling for det lokale reisemålet og beskrive hvordan reiselivet skal være en del av den ønskede samfunnsutviklingen. Besøksstrategien må avklare hvilke fellesgoder det trengs finansiering til og hvilke tiltak som er nødvendige for å ta vare på natur- og kulturgodene. Pengene må også kunne gå til langsiktige prosjekter, drift og vedlikehold.

Inntektene fra besøksbidraget må øremerkes til å finansiere investeringer, drift og vedlikehold av fellesgoder for besøkende og fastboende. Listen nedenfor viser eksempler på hva midlene kan brukes til:

• Miljø: bevaring og restaurering av natur.

• Bærekraftig reiseliv: utvikling, tilrettelegging og vedlikehold av infrastruktur for bærekraftig reiseliv og sesongutvidelse.

• Sentrumsutvikling

• Kulturarv: vedlikehold og tilgjengeliggjøring av kulturarv.

• Kompetanse: kortere kurs og sertifiseringstiltak

Ved innføring av et nasjonalt besøksbidrag, må offentlige tilskuddsordninger for fellesgodetiltak gjennomgås for å avklare hvilke som kan inkluderes i den nye ordningen.

Det er nødvendig med en løpende vurdering av om besøksbidraget bidrar til å nå målene reisemålsledelsen har satt.

9.4.5 Lokal brukerbetaling

Det finnes i dag en rekke muligheter til å ta betalt for tjenester som tilbys besøkende, noen av disse kan ha likheter med fellesgoder, jf. delkapittel 9.3.5.

Gratisprinsippet for ferdsel i natur står sterkt, og det er ikke ønskelig å åpne for å ta betalt for ferdsel i utmark og andre aktiviteter som er beskyttet av allemannsretten. Friluftsloven § 14 gir en begrenset adgang til å ta betalt for bruken av opparbeidete friluftsområder. Utvalget anbefaler ikke noen vesentlig utvidelse av adgangen til å ta betalt i friluftsområder. Behovet for omfattende finansiering bør løses ved annen offentlig finansiering, og finansiering av fellesgoder etter utvalgets modell for nasjonalt besøksbidrag.

På ett punkt ser likevel utvalget at det er behov for en nærmere avklaring av dagens forvaltningspraksis, knyttet til forståelsen av friluftslovens § 14. Denne bestemmelsen åpner for at kommunen kan samtykke til at det tas en «rimelig avgift» for tilgang til blant annet «opparbeidet friluftsområde». Det følger av forarbeidene at dette også omfatter parkeringsplasser tilknyttet utmarksområder, noe som også ble lagt til grunn i Nordkappsaken, jf. kapittel 9.3.5.

Utvalget vil påpeke at en opparbeidet parkeringsplass er et opparbeidet fellesgode, som skiller seg fra kjernen i allemannsretten. Det er en allemannsrett å ferdes til fots i utmark, men ikke å kjøre bil helt frem til turområdet eller å parkere. Bil og bilbruk er belagt med en rekke skatter og avgifter, slik at bilbasert friluftsliv ikke på noen måte er omfattet av gratisprinsippet. Fra av friluftsloven trådte i kraft i 1957 har det også skjedd en vesentlig endring i omfanget av bilbruk og bruken av avgiftsparkering på en stor del av parkeringsmulighetene som finnes både i og utenfor tettbygde strøk.

Selv om det innebærer en kostnad for brukere av et friluftsområde, ser utvalget bare mindre betenkeligheter ved å bruke avgiftsparkering som en lokal finansieringskilde for tilrettelegging av friluftsområder. Dette har vært en løsning som har vært brukt både ved Trolltunga og Preikestolen, som gir lavt konfliktnivå og fungerer godt i praksis. Det er også en målsetting å redusere bilbruk i forbindelse med friluftsliv og reiseliv. Avgiftsparkering gir incentiv til å gå, sykle eller bruke kollektivtransport, og til å kjøre mange i samme bil, noe som er i samsvar med bærekraftsmålene.

Løsningen i friluftsloven § 14 innebærer at det er kommunen som må godkjenne avgiftsinnkreving fra utmarksparkering i samarbeid med grunneier. Den konkrete vurderingen av om slik avgift er akseptabel i det enkelte tilfelle, gjøres derfor lokalt. Det mener utvalget er en god løsning, som sikrer lokal demokratisk kontroll.

Hva som er en «rimelig avgift» etter friluftsloven § 14 er uklart. Det er anført blant annet i innspill fra Norsk Friluftsliv til utvalget at avgiften kun skal kunne gå til å dekke kostnadene ved selve tilretteleggingen, det vil si kun kostnadene til opparbeidelse av parkeringsplassene, ikke annen tilrettelegging i samme område, og ikke for grunnavståelse eller fortjeneste for eier eller driver.

Utvalget er kjent med at det pågår et lovendringsarbeid med å klargjøre spørsmålet, men utvalget er ikke kjent med detaljene i dette. Utvalget vil derfor ikke foreslå en konkret lovendring, men anbefaler at det i en omlegging av regelverk og praksis legges til grunn følgende prinsipper:

• Avgiftsparkering bør kunne brukes til å finansiere både opparbeidelsen av selve parkeringsplassen og annen tilrettelegging for friluftsliv i samme område.

• Selvkostprinsippet bør presiseres:

  • Avgiften må stå i forhold til investeringene, det bør ikke åpnes for et generelt vederlag til grunneier eller driver som kompensasjon for ulemper av fri ferdsel i utmark.

  • Grunneier bør kunne beregne et rimelig vederlag for grunnavståelse til parkeringsplass og andre tilretteleggingstiltak som fysisk beslaglegger areal.

  • Ved beregningen bør det kunne beregnes en rente/normalavkastning på investeringene.

  • Avgiften må også kunne benyttes til å dekke driftsutgifter.

• Ved godkjenning av flere utmarksparkeringer i samme kommune eller innenfor samme reisemål, bør kommunene pålegge alle innehaverne å tilby et felles årsabonnement som gir adgang til alle utmarksparkeringene i området til en fast pris som tilsvarer noen få dagers parkering til full pris.

Utvalget legger til grunn at ordningen med et nasjonalt besøksbidrag som foreslått ovenfor vil tilføre mange reisemål vesentlige ressurser til opparbeiding av infrastruktur som parkeringsplasser og tilrettelegging for friluftsliv. Dette vil redusere behovet for å ta betalt for utmarksparkering, og er slik et viktig bidrag til å styrke gratisprinsippet. Når det likevel foreslås en avklaring av dagens praksis, er det fordi utvalgets modell for reisemålsledelse ikke vil passe for alle steder, særlig for områder med lavt besøkstrykk. Lokale ordninger kan derved være et nyttig supplement som enkelt kan utløse viktige fellesgoder.