10 Transport og tilgjengelighet

Forstørr bilde

Foto: Sven-Erik Knoff/Visit Norway

I kapitlet beskriver utvalget det som vurderes som de mest sentrale utfordringene når det gjelder transport i reiselivet og tilgjengeligheten på og mellom norske reisemål. Videre beskriver utvalget dagens handlingsrom for problemstillingene i utvalgets mandat på transportområdet, mulige løsninger og utvalgets anbefalinger.

10.1 Utvalgets forståelse av mandatet

I mandatet blir utvalget bedt om å vurdere følgende problemstillinger:

Om og eventuelt hvordan reiselivsaktivitet kan integreres i analysemodeller for infrastrukturinvesteringer som veiutbygginger og flyplasser, samt prioriteringer av slike.

Om og eventuelt hvordan reiselivsaktivitet kan integreres i analysemodeller for drift av kollektivtransport som tog, buss, båt og fly, herunder for bytter mellom ulike former for kollektivtransport, for å bidra til sømløse reiser.

Om og eventuelt hvordan kriterier for offentlige kjøp av transporttjenester (tog-, buss-, båt- og flyruter) kan inkludere reiselivets behov og potensial, herunder bytter mellom ulike former for kollektivtransport, for å kunne sikre sømløse reiser og «helt fremløsninger». Dette gjelder blant annet i hvilken grad flyruteutvikling i regi av Avinor og innkjøpere av transporttjenester kan oppfordres til eller pålegges å koordinere sine rutetilbud gjennom hele året.

Om og eventuelt hvordan det er mulig å redusere transportutslippene på reisemålet, herunder utrede mulighetene for å redusere det samlede transportbehovet, endre fordelingen mellom ulike transportmetoder til lavutslipps-/nullutslippsvarianter, og/eller forsterke innfasingen av utslippsfrie transportmidler på reisemålet.

Utvalget har på grunn av et omfattende mandat og begrenset tid, valgt å ikke gå i dybden på hvorvidt dagens virkemidler er tilstrekkelige for å redusere transportutslippene på reisemålet. Norsk reiselivsnæring må på lik linje med andre næringer omstille seg til endrede klimakrav.

Videre vurderer utvalget at problemstillingene om analysemodeller for henholdsvis infrastrukturinvesteringer og offentlige kjøp av transporttjenester krever for omfattende analyser til å kunne gi en grundig vurdering innenfor rammene for denne utredningen.

God offentlig infrastruktur for transport er en viktig forutsetning for et konkurransedyktig reiselivstilbud. Nasjonale og regionale prioriteringer og investeringer innenfor samferdsel har stor betydning for hvor tilgjengelige ulike reisemål er for besøkende, og hvor trafikkstrømmene går. Utfordringene på transportområdet varierer mye mellom ulike reisemål. I noen tilfeller vil de besøkende bidra til et større kundegrunnlag for den ordinære rutetransporten. I andre tilfeller må det etableres egne transportløsninger for de tilreisende.

For at klimamålene skal nås, må klimagassutslippene fra transport reduseres. Reduksjonen skal skje gjennom et skifte til lav- og nullutslippskjøretøy, gjennom bruk av mer miljøvennlige transportformer og gjennom å planlegge samfunnet slik at behovet for transport av varer og mennesker blir mindre. For at klimagassutslippene i reiselivet skal bli mindre, blir det viktig med et tilbud av miljøvennlige reiser frem til reisemålene. Utvalget mener at tilgjengelig og sømløs transport er en avgjørende innsatsfaktor for å øke kollektivandelen og bidra til at reiser i Norge blir mer bærekraftige.

Planlegging og bestilling av reiser foregår ofte i lang tid før reisen skjer. Reiselivsbedrifter og besøkende har derfor behov for et stabilt og forutsigbart transporttilbud hvor det er enkelt å bestille og kjøpe billetter.

Samordnede transportløsninger kan øke kundegrunnlaget for kollektivtransport på reisemål. Slike løsninger kan utvikles gjennom tjenesteinnovasjon, digitalisering og videreutvikling av delingsplattformer. Fylkeskommunen bør derfor i større grad prioritere samhandling mellom ulike sektorer som har betydning for reiselivet.

10.2 Utfordringer ved å reise i Norge

Markedsanalyser fra Innovasjon Norge viser at den enkeltfaktoren som i størst grad øker sannsynligheten for at utenlandske reisende skal velge Norge som reisemål, er tilgjengeligheten. Oppblomstringen for nordlysturismen er et illustrerende eksempel på sammenhengen mellom direktefly og vekst fra internasjonale markeder. Reisende opplever imidlertid at det er krevende å reise rundt i Norge på egen hånd (Innovasjon Norge, 2021a).

Utenlandske besøkende kommer ofte til Norge med fly, og en stor andel av disse reiser videre med buss eller tog. I Innovasjon Norges turistundersøkelse blir reisende spurt om hvilket transportmiddel de hovedsakelig har brukt eller kommer til å bruke mens de er i Norge. Av de utenlandske feriereisende som har svart på undersøkelsen fra 2019, svarer 61 prosent at de kommer til Norge med fly, 29 prosent at de kommer med bil eller bobil, og 14 prosent at de kommer med ferge (flere svaralternativer var mulig). Når det gjelder de norske feriereisende, svarte 70 prosent at de reiser i Norge med bil (Innovasjon Norge & Epinion, 2019b). Disse funnene viser at det er vanlig å kombinere flere ulike transportmidler på reisen til og i Norge, og at det er viktig at transportmidlene er enkelt tilgjengelig for besøkende som skal reise videre etter at de har ankommet Norge.

10.2.1 Klimagassutslipp fra transport på reisemålene i Norge

Utslippene fra transportsektoren står for omtrent en tredel av klimagassutslippene i Norge, og utslipp fra veitrafikk utgjør over halvparten av transportsektorens utslipp. Transportsektoren står for over halvparten av utslippene fra det som kalles ikke-kvotepliktig sektor. (Meld. St. 20 (2020–2021))

I Nasjonal transportplan 2022–2033 er ett av fem mål for transportsektoren at den skal bidra til å oppfylle Norges klima- og miljømål. Gjennom klimaavtalen med EU har Norge fått et mål om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 40 prosent innen 2030 sammenlignet med 2005-nivået. Denne klimaavtalen innebærer at vi for de ikke-kvotepliktige utslippene i transportsektoren har fått et utslippsbudsjett for årene 2021–2030. Det er for øvrig et mål om Norge skal være et lavutslippssamfunn innen 2050, og dette målet er lovfestet gjennom lov om klimamål av 16. juni 2017.

10.2.2 Sømløse reiser?

En sømløs reise innebærer at reisen skal være enkel å planlegge, det vil si at det skal være lett å innhente informasjon om alternativer, kjøpe og gjennomføre en reise. Sømløshet på transportområdet i reiselivet innebærer også at det skal være så få overganger som mulig fra et transportmiddel til et annet, og at rutene korresponderer når man skal bytte transportmiddel. Denne sømløsheten er imidlertid ikke en realitet for besøkende i Norge i dag. Ansvaret for den lokale kollektivtransport innenfor hvert fylke i Norge er lagt til fylkeskommunene, men de besøkende forholder seg ikke til fylkesgrenser. Når en reisende i Norge idag krysser en fylkesgrense, innebærer det ofte et nytt transportselskap, med en ny app og et nytt billetteringssystem, og manglende korrespondanse. Selskapene som har konsesjon til å tilby ekspressbussruter i ulike deler av landet, har dessuten ulike regler for gruppene honnør, barn og student (Innovasjon Norge, 2021).

10.2.3 Besøkendes transportbehov, samordning og innovative løsninger

Reiselivsnæringen er tydelig på at de besøkendes mobiltetsbehov må inngå i nasjonale og regionale planer og planprosesser. Det innebærer at reiselivets transportbehov må bli tatt i betraktning når man utvikler ruter, og at man må identifisere potensialet for samordning og felles satsing. I tillegg må prioriteringene til nasjonale og regionale innkjøpere av transporttjenester koordineres og avstemmes med mål og ambisjoner for reiselivets utvikling (Innovasjon Norge, 2021a). I rollen som regional utviklingsaktør har fylkeskommunene en mulighet til å støtte opp om reiselivsnæringens interesser med hensyn til kollektivtransporttilbudet. Når fylkeskommunene planlegger transporttilbudet, er det viktig at de vurderer både innbyggernes og de tilreisendes behov (Samferdselsdepartementet, 2018). Kollektivtransporttilbudet i mange distriktskommuner består i hovedsak av et slags minste tilbud i kommune- og regionsentre, noe som betyr at det ikke er satt opp ruter på kveldstid og i helgene (Kjørstad et al., 2010). Spredt bosetting og få innbyggere gir et svakt trafikkgrunnlag for et ordinært kollektivtilbud. Lav etterspørsel etter offentlig transport i mindre befolkningstette områder, gjør det ofte nødvendig med kraftig subsidiering. Samtidig blir folk avhengig av privatbil for å komme seg rundt (Bardal et al., 2021). Flere fylkeskommuner og større regioner har tatt høyde for mobiltetsbehovet til besøkende for også å kunne gi lokalbefolkningen et bedre transporttilbud (se boks 10.1).

Svært stramme økonomiske rammer, er ofte en utfordring både når det skal settes i gang forsøk med nye transportløsninger, og når nye løsninger skal gå over i ordinær drift. Det kan være nyttig å få med seg reiselivsaktører som kan bidra til å finansiere slike prosjekter. Løsningene må uansett tilpasses regionale forhold. En systematisk tilnærming gjennom å delta i Merkeordningen for bærekraftig reisemål, kan være en pådriver for at innovative og miljøvennlige mobiltetsløsninger realiseres (se boks 10.2 Testarena Norefjell).

10.2.4 Smart mobilitet

Smart mobilitet er et samlebegrep som handler om ulike tiltak for å skape en grønn og bærekraftig transportsektor. Noen eksempler på slike tiltak er bruk av ny teknologi, digitalisering, nye organisasjonsformer, bedre informasjonsflyt og bedre samarbeid (Statens vegvesen, 2021).

Selv om smarte mobilitetstiltak ofte kjennetegnes av nye og innovative teknologier, er det ikke alltid slik at de mest avanserte teknologiske løsningene er de beste for å utvikle god mobilitet. Løsninger som i utgangspunktet ikke er avhengig av ny teknologi, men som likevel kan erstatte tradisjonell rutegående kollektivtransport, er bestillingstransport, bil- og sykkeldeling og samkjøring. Andre mulige løsninger er gode innfartsparkeringer for bil og sykkel og samordning av ulike transporttilbud (Bardal et al., 2021). Viktige forutsetninger for å lykkes med tiltak innenfor smart mobilitet er å ha en god politisk forankring og at arealplanlegging og planlegging av kollektivtransport sees i sammenheng. Videre må fylkeskommunene ha nok ressurser til å gjennomføre tiltakene, i tillegg til riktig kunnskap, kompetanse og kapasitet internt (Bardal et al., 2021).

I EUs strategi for bærekraftig og smart mobilitet blir det pekt på behovet for reguleringer og virkemidler som legger til rette for digitale løsninger, som gjør transportsystemene mer effektive og bærekraftige (Europakommisjonen, 2020).

Statens vegvesen har utviklet en veileder for smart mobilitet, som kan være nyttig i arbeidet med å iverksette smarte mobilitetsløsninger. Internasjonalt er det mange byer som har jobbet lenge med smart mobilitet, og det kan være nyttig for norske kommuner og regioner å oppsøke internasjonale nettverk for å lære av deres erfaringer og resultater.

Mye av satsingen på å utvikle kollektivtransportsystemet og virkemidlene i den forbindelse, er rettet mot kollektivtransport i byområder. Årsaken til det, er at distriktene ikke har de samme forutsetningene eller utfordringene som det byene har (Bardal et al., 2021).

Kommunal- og distriktsdepartementet etablerte i 2020 et læringsnettverk for smart mobilitet i distriktene som skulle bidra til nye løsninger for kollektivtransport og personmobilitet i distriktene. Deltagerne i det toårige læringsnettverket var fylkeskommunene, KS, Statens vegvesen, Kollektivtrafikkforeningen, Distriktssenteret og Kommunal- og distriktsdepartementet. Målet med læringsnettverket var å utvikle god praksis i og mellom fylkeskommunene som deltok. Læringsnettverket ble fulgt opp av et forskerteam fra Nordlandsforskning og SINTEF, som utarbeidet en kunnskapsoppsummering for å få en oversikt over nasjonal og internasjonal kunnskap og erfaringer knyttet til smart mobilitet i distrikter (Bardal et al., 2021). Et av eksemplene fra kunnskapsoppsummeringen som ble presentert i læringsnettverket, er «Testarena Norefjell» (se boks 10.2).

10.3 Dagens handlingsrom

10.3.1 Analysemodeller for infrastrukturinvesteringer

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om og hvordan reiselivsaktivitet kan integreres i analysemodeller for infrastrukturinvesteringer og for drift av kollektivtransport. Utvalget beskriver i dette delkapitlet metoder og verktøy som brukes for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av aktuelle tiltak i transportsektoren. Disse metodene og verktøyene utvikles og forbedres kontinuerlig.

Avinor, Jernbandirektoratet, Kystverket, Nye Veier, BaneNor og Statens Vegvesen samarbeider om felles transportmodeller og utarbeider et felles grunnlag for å verdsette reisetid og et felles datagrunnlag fra den nasjonale reisevaneundersøkelsen. I arbeidet med nasjonal transportplan (NTP) har Samferdselsdepartementet opprettet en tverretatlig arbeidsgruppe kalt NTP Transportanalyser. Mandatet til arbeidsgruppen er å utvikle transportmodeller for person- og godstransport både internasjonalt, nasjonalt og regionalt. Videre har arbeidsgruppen ansvaret for å koordinere utviklingen av nasjonale modeller for person- og godstransport, regionale modeller for persontransport og en logistikkmodell som er en del av det nasjonale godsmodellsystemet (Avinor et al., u.å.).

Transportmodeller er sentrale for å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltak i transportsektoren, og beskriver sammenhenger mellom reiseetterspørselen (reiser) og transporttilbudet (veier, kollektivruter, gang- og sykkelanlegg, m.m.) (NTNU, u.å.-b). En modell som beskriver dagens situasjon godt, kan også brukes til å anslå hvordan en endring i transporttilbudet vil påvirke etterspørselen. Statistikk og datagrunnlag som benyttes i modellberegninger, kommer blant annet fra den nasjonale reisevaneundersøkelsen.

I den nasjonale reisevaneundersøkelsen undersøkes befolkningens reiseaktivitet og reisemønster. Undersøkelsen kan dermed gi informasjon om hvor ofte og når på dagen befolkningen reiser, hvor de velger å dra, hvilket transportmiddel de reiser med, og hvilken rute de velger. Utvalget av personer som deltar i reisevaneundersøkelsen er bosatte i Norge som er 13 år eller eldre. Undersøkelsen inkluderer også reisevaner i forbindelse med ferie- og fritidsreiser, som defineres som reiser som er 100 km eller lengre, og hvor formålet er oppgitt å være ferie eller besøk hos slekt/venner i Norge eller i utlandet (Hjorthol et al., 2014).

Regional persontransportmodell (RTM) brukes blant annet til lokal og regional areal- og transportplanlegging og til å dimensjonere vei- og kollektivsystemer. Persontransportmodeller beregner hvordan personer velger å reise, reisemål, transportmiddel og rute ved et gitt transporttilbud. Modellene tar hensyn til reisekostnader, reisetider, ventetider, omstigninger og lignende for ulike transportmidler og reiseformål (Madslien et al., 2005).

10.3.2 Planlegging og drift av kollektivtransport

Utvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere om og eventuelt hvordan kriterier for offentlige kjøp av transporttjenester (tog-, buss-, båt og flyruter) kan inkludere reiselivets behov og potensial. I dette delkapitlet beskriver utvalget hvordan arbeidet med å utvikle kollektivtransporten er organisert og finansiert, og noen rammer som har betydning for handlingsrommet når det gjelder å planlegge og drifte kollektivtransport.

Organisering og finansiering av kollektivtransport

Staten har ansvaret for å fastsette rammevilkår for kollektivtransporten. Videre har staten et overordnet ansvar for å sikre at fylkeskommunene har en økonomi som setter dem i stand til å løse oppgavene de er tillagt. Fylkeskommunen har ansvar for lokal kollektivtransport, mens staten har ansvar for togtilbudet. Kommunenes rolle overfor kollektivtransporten er særlig knyttet til arealplanlegging og byutvikling. I storbyområder har kommunen en viktig rolle sammen med fylkeskommunen i planleggingen av samferdselsinfrastruktur (Samferdselsdepartementet, 2018).

Jernbanedirektoratet har i oppgave å legge til rette for at kollektivtransporttilbudet er godt koordinert på tvers av forvaltningsnivåer, i tillegg til å utvikle og samordne tilbudet. Å samordne tilbudet innebærer blant annet å samordne ruteplaner som sørger for gode overgangsmuligheter, og å gi god informasjon til de reisende. Jernbanedirektoratet har også ansvar for å fremforhandle flerårige takstsamarbeidsavtaler med fylkeskommunene der det er behov. Slike avtaler skal gi alle parter insentiver til å samarbeide om sømløse reiser (Samferdselsdepartementet, 2018).

Gjennom byvekstavtalene bidrar staten blant annet med midler til kollektiv-, sykkel- og gangtiltak langs riksveier (tiltakene kan også brukes på lokalvei etter visse kriterier), til statlig delfinansiering av store kollektivprosjekter i de fire største byområdene (såkalte 50/50-prosjekter) og til stasjons- og knutepunktutvikling langs jernbanen der det er aktuelt. I tillegg bidrar staten med midler til å følge opp belønningsavtaler og til å redusere billettprisene på kollektivtransporten i ni byområder. Det overordnede målet for avtalene er at all vekst i persontransport tas med kollektivtransport, sykkel og gange (nullvekstmålet).

EU har gjennom kollektivtransportforordningen bestemt hvordan offentlige myndigheter kan tildele tilskudd og/eller gi enerett til drift av kollektivtrafikk (Rasmussen et al. 2018). Forordningen gjelder persontransporttjenester av allmenn økonomisk betydning og skal sikre effektive transporttjenester gjennom regulert konkurranse. Forordningen gir myndighetene rett til å gi ytere av offentlige tjenester enerett og finansiell godtgjøring. I tillegg gir den myndighetene rett til å fastsette alminnelige regler for drift av offentlig transport. Plan- og bygningsloven slår fast at offentlig planlegging på alle nivåer, og i sektorplanlegging styrt ut fra andre lover, skal ta hensyn til statlige føringer for en miljørettet og samordnet areal- og transportplanlegging. Ifølge statlige føringer er dette målet med en samordnet areal- og transportplanlegging:

Arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekraftig perspektiv i planleggingen. Det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene

Kilde: Strand & Kolbenstvedt, 2021.

Tog

Staten har et samlet ansvar for togtilbudet og utviklingen av jernbanens infrastruktur. Regjeringen har gjennomført en omfattende omorganisering av jernbanesektoren, med mål om å lage et bedre tilbud gjennom en mer forretningsmessig sektor med tydeligere ansvarsfordeling og økt konkurranse. For å legge til rette for konkurranse på mest mulig like vilkår, er sentrale funksjoner som vedlikeholdstjenester og togmateriell skilt ut fra Vygruppen AS (Vy). Videre er salgs- og billetteringssystemer skilt ut fra Vy for å sikre de reisende sømløse og konkurransenøytrale salgs- og billetteringstjenester. Disse endringene har ført til flere aktører i jernbanesektoren.

Jernbanedirektoratet skal samarbeide med fylkeskommunene og deres administrasjonsselskaper om å utvikle og samordne togtilbudet og øvrig kollektivtrafikk. Noe av det som skal samordnes er ruteplaner, slik at de sørger for gode overgangsmuligheter og god informasjon til de reisende (Samferdselsdepartementet, 2018).

Buss, trikk, og t-bane

Fylkeskommunene og Oslo kommune har i dag ansvaret for den lokale kollektivtransporten i de ulike fylkene. Ansvaret innebærer at fylkeskommunene og Oslo kommune gir tilskudd til lokale ruter med buss, båt (unntatt riksferger), trikk, T-bane og bybane. De beslutter også omfanget av rutetilbudet og fastsetter takster. I tillegg gir de løyve til fylkesgrensekryssende båtruter og ekspressbuss- og flybussruter.

Fylkeskommunene organiserer arbeidet med kollektivtransporten på ulike måter. Noen har opprettet et eget selskap som fungerer som en administrativ enhet, mens andre har en egen avdeling som administrerer kollektivtilbudet. Den administrative enheten har som regel ansvar for utvikling og planlegging av rutene, markedsføring og kommunikasjon overfor publikum, salg av billetter og gjennomføring av anbud for driftskontrakter. Transportoppdragene utføres av ulike operatører etter anbudskonkurranser (Bardal et al., 2021).

I bussmarkedet er det etablert konkurranse gjennom anbud om å kjøre ruter i et område mot et vederlag. Tildeling av kontrakter kan skje utelukkende basert på laveste pris, eventuelt også på andre kriterier som leveringsdyktighet og kvalitets- og miljøhensyn. De vanligste formene for kontrakter i bussnæringen er bruttokontrakter, hvor oppdragsgiveren påtar seg inntektsrisikoen, og nettokontrakter, hvor operatøren påtar seg inntektsrisikoen. Forskjellen i risikofordeling mellom de to kontraktstypene påvirker også rolle- og ansvarsfordelingen mellom oppdragsgiveren og operatøren. Når det brukes bruttokontrakter, har oppdragsgiveren ansvar for ruteplanlegging og markedsutvikling, og når det brukes nettokontrakter, er det operatøren som har ansvar for ruteutvikling innenfor rammer gitt av oppdragsgiveren. Rene brutto- eller nettokontrakter er imidlertid ikke vanlig. De fleste kontraktene som er i bruk i dag, kan kategoriseres som bruttokontrakter med insentiver, noe som for eksempel vil si at operatørselskapet får bonuser dersom kundene er fornøyde (Rasmussen et al., 2018).

Det er administrasjonsselskapene, bestilleren, som fastsetter krav til kvalitet. Disse kravene fastsettes i anbudsgrunnlaget og i kontraktene. Det er også bestilleren som fastsetter ruteplaner, det vil blant annet si hvor og når bussene skal kjøre, hvor de skal stoppe, og hvor lenge de skal stå på holdeplassene (Rasmussen et al., 2018).

Båt

Fylkeskommunene har ansvar for fylkesveiferger og lokal kollektivtransport, inkludert båtruter. Det innebærer at fylkeskommunene fastsetter en standard for tilbudet og kjøper tjenestene, ofte av private selskaper. I den forbindelse benytter de ofte anbud. Den vanligste driftsformen er anbud hvor operatøren som vinner anbudet både eier og drifter fartøyene. (Bardal et al., 2021).

Flyruter

Gjennom ordningen med kjøp av innenlandske flyruter (FOT-ruter) skal staten sikre et godt og landsdekkende flyrutetilbud. I utgangspunktet er flyrutetilbudet og prisene på flybilletter styrt av markedet. Videre er det slik at alle flyselskaper som hører hjemme i EØS-området, kan etablere flyruter i Norge. På en rekke flyruter i Norge er det imidlertid ikke mulig å etablere flyruter som er bedriftsøkonomisk lønnsomme. For å sikre et tilfredsstillende flyrutetilbud også på slike ruter, kjøper Samferdselsdepartementet flyruter av flyselskapene gjennom en anbudskonkurranse der departementet stiller krav til blant annet billettpris, kapasitet, frekvens og ruteføring (Samferdselsdepartementet, 2021).

Reiseplanlegging og billettering

Tilgjengelig og pålitelig informasjon om kollektivreiser og billettkjøp er viktig for å gjøre det enklere å velge kollektivtransport. Entur utvikler og leverer digital infrastruktur og relaterte tjenester for reiseplanlegging og billettsalg i kollektivsektoren. Togoperatørene er pålagt å benytte hele infrastrukturen. Togoperatører som Flytogets tjeneste til/fra Gardermoen og andre togstrekninger uten offentlig kjøp, er ikke omfattet av dette pålegget.

Entur leverer også en nasjonal reiseplanlegger som gjør det enkelt å søke, planlegge, sammenligne og kjøpe sømløse reiser på tvers av kollektivtransportselskaper i Norge. I Entur-appen kan reisende kjøpe alle togbilletter, samt billetter til stadig flere fylkeskommunale kollektivselskaper. Manglende standardisering og harmonisering av takst, passasjer- og billettkategorier gjør implementering av sømløse salg krevende. Enturs tjenester tilbys på både norsk, nynorsk og engelsk.

Sømløse reiser gjennom harmonisert takstsystem

Innenfor hvert enkelt fylke gjelder fylkeskommunens billetter og priser for lokal kollektivtrafikk. Togbilletter og prisen på disse administreres derimot av den statlige jernbanen, med mindre toget er en del av det lokale kollektivtrafikktilbudet og staten og fylkeskommunen er enige om å harmonisere sine billetter og priser. I slike tilfeller har Jernbanedirektoratet inngått en avtale om takstsamarbeid med fylkeskommunen, slik at fylkeskommunens billetter og priser også gjelder på tog.

I dag er nær 80 prosent av alle togreiser i Norge omfattet av en avtale om takstsamarbeid. Denne andelen vil øke til 90 prosent gjennom intensjonen i avtalen mellom Oslo og Viken (se boks 10.4). Samarbeidsavtalene om kollektivtransport mellom Entur og fylkeskommunene varierer. Manglende harmonisering av takster og billettkategorier mellom fylkene gjør det krevende å utvikle gjennomgående billetteringsløsninger. Entur-planleggeren er imidlertid innrettet slik at kunden ledes videre til riktig salgskanal hvis det ikke er mulig å kjøpe en gjennomgående billett.

Å harmonisere kundekategorier innenfor et takstsystem vil være viktig for å få til et bedre samarbeid mellom fylkeskommunal kollektivtransport og jernbanen. Det er imidlertid krevende å samordne takstene. En ulempe med samordnede takster er at fylkeskommunene vil miste muligheten til å sette sin egen takst. Samtidig kan det være forhold i forskjellige regioner som taler for variasjon i takstene. En god teknisk løsning vil imidlertid kunne gjøre at forskjeller i takstene ikke er synlig for de reisende. Dermed kan systemet oppleves som forenklet og harmonisert til tross for at det er variasjoner mellom fylkene. Erfaringene fra Nederland, hvor områdene har ulike takster og rabatter for forskjellige transportmidler og perioder, viser at det er mulig å lykkes med et slikt system (se boks 10.5). Kundene skjermes for ulikhetene ved at de får beregnet en pris ut fra validert start- og sluttpunkt på reisen (Betanzo et al. (2016).

10.3.3 Redusere klimaavtrykk fra transport på reisemål

I Klimaplan for 2021–2030 gjør regjeringen rede for hvordan Norge skal nå sine ambisiøse klimamål (Meld. St. 13 (2020–2021)). Innfasing av lavutslippsløsninger for alle transportformene, økt bruk av biodrivstoff og en samordnet areal- og transportplanlegging trekkes frem som viktig. I Nasjonal transportplan 2022–2033 konkretiserer regjeringen transportsektorens virkemidler for å redusere klimagassutslippene fra sektoren.

I regjeringens klimastatus og -plan (særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2022–2023)) presenterer de sin klimapolitikk. I regjeringens arbeid for å redusere utslipp i transportsektoren, vises det til måltallene for nye nullutslippskjøretøy i Nasjonal transportplan 2022–2033:

• Nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025.

• Nye bybusser skal være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass i 2025.

• Innen 2030 skal nye tyngre varebiler, 75 prosent av nye langdistansebusser og 50 prosent av nye lastebiler være nullutslippskjøretøy.

• Innen 2030 skal varedistribusjonen i de største bysentrene være tilnærmet utslippsfri.

Norge står i en særstilling internasjonalt når det gjelder andelen nullutslippskjøretøy i personbilsegmentet. I 2022 var nær 80 prosent av nybilsalget elbiler (Norsk elbilforening, 2022). Det har også vært en vekst i innfasingen av elektriske bybusser de siste årene, mens teknologien fremdeles er umoden for elektriske langdistansebusser. Når det gjelder jernbanen, er de fleste strekningene elektrifiserte, og jernbanen har samlet sett små utslipp. I skipsfarten er elektrifiseringen kommet lengst for ferger og offshore supplyskip. Når det gjelder den øvrige skipsfarten, er nullutslippsløsninger foreløpig i en startfase. Luftfarten er også fortsatt i en tidlig fase med tanke på null- og lavutslippsløsninger, men det er mange prosjekter på gang på verdensbasis. Det forventes imidlertid at de første null- og lavutslippsløsningene som introduseres i luftfarten, vil ha relativt lav setekapasitet og begrenset rekkevidde (Meld. St. 20 (2020–2021)).

Kommunene er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet og har ansvar for å begrense luftforurensning. Det sentrale virkemiddelet de har for å ivareta miljøhensyn, er å planlegge etter plan- og bygningsloven. Staten på sin side legger til rette for virkemidler mot luftforurensning og veileder kommunene. I Nasjonal transportplan 2022–2033 pekes det på at kommunene har en rekke virkemidler i arbeidet med å redusere luftforurensning og utslipp av klimagasser.

Alle tiltak som reduserer trafikkmengden, slik som å legge til rette for gode alternativer til å kjøre bil, vil bidra til å begrense utslipp. I byområdene er det åpnet for et fleksibelt takstsystem for bompenger, blant annet ved at takster kan fastsettes etter tid på døgnet og kjøretøyets miljøegenskaper. Kommunene har også anledning til å innføre en miljøfartsgrense, som er en lavere fartsgrense på bestemt eller ubestemt tid av hensyn til miljøet, men dette er et tiltak som er relativt lite brukt.

Satsing på landstrøm til skip i havn kan redusere utslipp fra skip og havneaktivitet. Videre åpner havne- og farvannsloven for at kommunene kan gi forskrift om midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn, når det er nødvendig for å redusere eller unngå lokal luftforurensning. Det er etablert en digital fagbrukertjeneste som gir oversikt over hvilke forurensningskomponenter og kildebidrag som gir utfordringer i kommunene, og denne kan brukes til å komme frem til gode tiltak.

Norges geografi og geografiske plassering i Europa gjør det krevende å håndtere større mengder tilreisende på andre måter enn med luftfart og skip. Samtidig har disse transportformene de største klimagassutslippene per passasjerkilometer (Rem et al., 2021). Norge har en lav andel togreiser i forhold til befolkningstallet sammenlignet med andre nordiske land, og grensekryssende transport av passasjerer utgjør en svært liten del av jernbanetransporten i Norge (Jernbanedirektoratet, 2021).

10.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at transportplanlegging er en viktig del av besøksforvaltningen på norske reisemål. Det bør ikke være et mål i seg selv å fremme flest mulig reiser, men når det gjelder de reisene som faktisk gjennomføres, bør man legge til rette for at de blir mest mulig effektive og miljøvennlige. Det gjør man ved å få flere over fra privatbil til kollektivtransport og ved å legge til rette for mer miljøvennlig transport. Utvalget mener at sømløs og enkelt tilgjengelig transport er en avgjørende innsatsfaktor for å utvikle bærekraftige norske reisemål.

Reduserte utslipp fra transport har stor betydning for å nå klimamålene. Reduksjonen skal skje gjennom et skifte til lav- og nullutslippskjøretøy, gjennom bruk av mer miljøvennlige transportformer og gjennom å planlegge samfunnet slik at behovet for transport av varer og mennesker blir mindre. Et attraktivt tilbud av miljøvennlige reiser frem til reisemålene er sentralt for å redusere reiselivets klimagassutslipp. Utvalget mener at tilgjengelig og sømløs transport er en avgjørende innsatsfaktor for at det skal bli mer attraktivt å benytte kollektivtransport.

Hvordan oppnå god tilgjengelighet på norske reisemål?

Utvalget mener at god tilgjengelighet til, på og mellom norske reisemål er sentralt for å sikre et helhetlig og konkurransedyktig reiselivstilbud. Nasjonale og regionale prioriteringer og investeringer innenfor samferdsel betyr mye for hvor tilgjengelige ulike reisemål blir.

Utfordringene og mulighetene med hensyn til tilgjengelighet varierer mye mellom reisemålene. I noen tilfeller vil besøkende som kommer til et reisemål, bidra til et større kundegrunnlag og bedre økonomi. I andre tilfeller er det behov for egne løsninger for å tilby transport til de tilreisende.

Utvalget mener at dersom reiser i og mellom norske reisemål skal bli mer bærekraftige i et miljøperspektiv, må reiselivets transportbehov i større grad inkluderes i strategiske satsinger på steds- og byutvikling og i offentlig planlegging, inkludert arealplanlegging. Utvalget viser til mandatet som tar opp om reiselivsaktivitet kan integreres i analysemodeller for infrastrukturinvesteringer og for drift av kollektivtransport, og eventuelt hvordan det kan integreres.

Utvalget er kjent med at de nåværende analysemodellene ikke inkluderer data for internasjonale besøkende eller tar høyde for årstidsvariasjoner. Ved å integrere gode data for internasjonale besøkende i modellene, vil man i større grad kunne ta hensyn til reiselivets transportbehov i planleggingen av transport. Det kan blant annet bidra et kollektivtilbud som er bedre tilpasset etterspørselen fra internasjonale besøkende i Norge. Utvalget har ikke utredet hvilke data for internasjonale reisende det kan være hensiktsmessig å inkludere i transportmodellene, men vil understreke at det bør utredes nærmere.

Kollektivtilbudet utgjør en viktig del av de miljøvennlige reisemulighetene på og mellom reisemål. Skoleskyss er en lovpålagt oppgave og blir derfor vektlagt i planleggingen av kollektivtrafikk. Utvalget mener at en del av årsaken til at besøkende i Norge ikke opplever at transporttilbudet er sømløst og effektivt over hele landet, er at samferdselsplanleggingen ikke er tilstrekkelig samordnet med reiselivets behov.

Mange reisemål har høysesong i sommermånedene og andre ferier, når skole- og pendleruter ikke er i ordinær drift. I Regional transportplan 2022–2033 for Vestland vises det til at fritidsreisende og reiselivsaktører ofte ønsker seg tilrettelagte ruter som er tilpasset deres reisebehov, men at det er begrensede muligheter for slik tilrettelegging på grunn av de gjeldende økonomiske rammene.

Utvalget mener det er viktig at regioner med mye reiselivsaktivitet tar hensyn til transportbehovene til besøkende i planlegging av kollektivtransporttjenester, og at de vurderer om behovene til de besøkende kan være sammenfallende med bedre kollektivtransporttjenester for fastboende. Utvalget anerkjenner at strammere offentlige budsjetter gjør det utfordrende å ivareta reiselivets transportbehov ved å stille konkrete krav til innkjøp av kollektivtjenester. Utvalget understreker at det å frakte gjester til et reisemål ikke er det offentliges ansvar alene, og at reiselivsnæringene også spiller en rolle her. En mulig løsning for å ivareta reiselivets transportbehov kan være spleiselag mellom reiselivsaktører, kommuner og fylkeskommuner for å finansiere et kollektivtilbud utenom skoleåret.

Den teknologiske utviklingen gir nye muligheter til å utvikle et godt transporttilbud som er tilpasset flere målgrupper. Ulike former for smarte mobilitetstiltak som bestillingstransport og delingsmobilitet kan tilby mer fleksibilitet enn ordinære kollektivtransportløsninger, og kan fylle noe av behovet for ordinær rutegående offentlig transport. Utvalget viser til at flere fylkeskommuner har identifisert at ulike former for smart mobilitet kan ivareta reiselivets behov på en bedre måte.

Ofte er det fylkeskommunene som er ansvarlig for å planlegge ruter, og fylkeskommunene har mulighet til å justere rutetabeller ut fra reiselivets behov. Et eksempel på en fylkeskommune som gjør dette, er Vestfold og Telemark, som justerer busstilbudet under store festivaler i fylket. Utvalget viser til forslaget om besøksbidrag i kapittel 9 om fellesgodefinansiering. En slik ordning vil gi reisemål en mulighet til å etablere flere kollektivruter i høysesong.

Hvordan oppnå sømløse reiser mellom reisemål?

Planlegging og bestilling av reiser foregår ofte i lang tid før selve reisen. Reiselivsbedrifter og besøkende har derfor behov for et stabilt og forutsigbart transporttilbud og billetter som enkelt kan bestilles og kjøpes.

Utvalget viser til at det er utfordringer med sømløse og effektive transportløsninger i og mellom fylker og mellom ulike transportformer. De reisende må forholde seg til nye selskaper og billettsystemer når de krysser fylkesgrenser. Utvalget mener at det må bli enklere for besøkende å reise på en mest mulig bærekraftig måte, og at transporttilbudet må oppleves som mer tilgjengelig og sømløst for de reisende.

Videre mener utvalget at det er behov for et nasjonalt system for reiseplanlegging som omfatter alle transportselskaper, og som kan tilby gjennomgående billettmuligheter i hele landet. Staten har etablert en slik løsning gjennom Entur, som utvalget mener må utvikles videre. Det krever imidlertid at fylkeskommunene slutter seg til Entur.

Utvalget har merket seg erfaringene fra Nederland (se boks 10.5), som har innført et nasjonalt system som gjør det mulig å reise hvor som helst i landet med alle transportmidler på én billett. Systemet har dessuten teknologiske løsninger som gjør det mulig å skjule takstforskjeller for de reisende, noe som kan bidra til at systemet oppleves som enkelt og harmonisert til tross for ulike takster.

Hvordan redusere transportutslipp på reisemålene?

Reisemålsutvikling bør bidra til å realisere Norges klimamål. Transport er en stor utslippskilde, og en overgang til lav- og nullutslippskjøretøy er avgjørende for å nå målet om å halvere klimagassutslippene fra transportsektoren innen 2030. Reiselivsnæringen kan bidra til å redusere transportutslipp på reisemålene for eksempel ved å rette seg mot målgruppene som har lavest utslipp, og ved å etablere samarbeid mellom reiselivsaktører og transportoperatører om produktpakker hvor lavutslippsløsninger inngår.

Offentlige myndigheter spiller en viktig rolle i å redusere transportutslippene. Kommunene har en rekke virkemidler i arbeidet med å redusere lokal luftforurensning og utslipp av klimagasser fra transport. Noen eksempler er fleksibelt takstsystem for bompenger, mulighet til å innføre miljøfartsgrense og mulighet til å begrense skipenes opphold i havn ved tilfeller av akutt luftforurensning.

Når det gjelder fylkeskommunene, gir deres ansvar for kollektivtransport og fylkesveiferger dem en sentral rolle i å redusere utslipp fra transport og tilrettelegge for økt bruk av miljøvennlig transport. Kommunale og regionale klimaplaner er ambisiøse, men utvalget merker seg at kommunene og fylkeskommunene mangler tilstrekkelige virkemidler og ressurser for å realisere klimamålene. På transportområdet trekkes kollektivtransport og elektrifisering ofte frem som løsninger, men det er begrenset med ressurser.

Utvalget mener at det er et betydelig potensial for å redusere de besøkendes klimaavtrykk ved å erstatte flyreiser med tog. Utvalget forventer at etterspørselen etter togreiser, også til og fra kontinentet, vil kunne stige i takt med økende miljøbevissthet i befolkningen (Norske tog, 2023). Uten å gå i detalj vil utvalget peke på at det er et betydelig potensiale for å øke andelen kollektivtransport i norsk reiseliv ved å styrke jernbanetilbudet. Utvalget går ikke nærmere inn på spørsmålet om hvilke konsekvenser dette vil ha for utvidelse av jernbanens infrastruktur i Norge, men vil peke på muligheten til å utnytte eksisterende infrastruktur for å øke andelen tilreisende til landet med tog. Det mangler i dag et enhetlig billettsystem og et tilbud om gjennomgående togruter til kontinentet. Spesielt nattog er en reiseform som har et potensiale til å frakte folk effektivt over lengre avstander.

Det er viktig at kommuner og fylkeskommuner bruker handlingsrommet sitt til å redusere utslipp og transportbehov på reisemålet, endre fordelingen mellom transportløsninger og innfase utslippsfrie transportmidler. Samtidig har staten et ansvar for å sørge for at lokale myndigheter har tilstrekkelig økonomiske rammer til å realisere klimamålene.

10.5 Utvalgets tilrådinger

Utvalget gir følgende tilrådinger:

• Det bør gjøres enkelt for besøkende å ta klimavennlige transportvalg ved å videreutvikle og styrke en digital og sammenhengende nasjonal reiseplanlegger med gjennomgående rute- og billettmuligheter i hele landet og med alle transportselskaper.

• Takstsystemet bør harmoniseres slik at det er mulig å tilby sammenhengende billetter via en nasjonal reiseplanlegger for besøkende på tvers av fylkesgrenser.

• Fylkeskommuner som har reisemål med mange tilreisende, bør inkludere reiselivets transportbehov i anbudsgrunnlaget for offentlig kjøp av transporttjenester. Dette innebærer at fylkeskommunene bør gå i dialog med reiselivsnæringen når de planlegger innkjøp av kollektivtransporttjenester og fastsetter ruteplaner.

• Sesongvariasjoner for reiseaktiviteten til internasjonalt reisende bør inngå i etterspørselsvurderinger ved planlegging og drift av kollektivtransport. Hvilke data som er hensiktsmessig å benytte i denne sammenheng bør undersøkes nærmere.

• Bærekraftige og energieffektive kollektivtilbud som for eksempel jernbanetilbud må styrkes, spesielt med bedre ruter og integrerte billettsystemer til Sverige og videre til kontinentet. I tillegg bør nattogtilbudet styrkes mellom de større byene med jernbaneforbindelse.

• Det må opprettes særskilte ruter for kollektivtransport i høysesong, identifisert av reisemålene, og finansiert over besøksbidraget.