1 Sammendrag

Forstørr bilde

Foto: Erik Jørgensen – Visit Norway

Norge har mange reisemål som er unike i verdenssammenheng, og reiselivsaktiviteten i forbindelse med disse har store positive virkninger for norsk økonomi og norske lokalsamfunn. Norsk reiseliv har utviklet seg raskt det siste tiåret, og det har vært en økt tilstrømming av besøkende til mange reisemål i Norge. Det skaper muligheter, men samtidig fører det til at stadig flere norske kommuner får utfordringer med hensyn til å sikre en bærekraftig reisemålsutvikling.

Et høyt besøksvolum kan gi økt forurensing, skade naturen, føre til økt forsøpling og skape kø og trengsel. Disse konsekvensene kan føre til at de besøkende får en dårligere opplevelse, og gå ut over trivselen til de fastboende. Et høyt besøkstrykk kan derfor føre til interessekonflikter mellom næringsinteresser og lokalbefolkning.

Disse utfordringene er noe av bakgrunnen for at utvalget har fått i oppgave å se på kommunenes handlingsrom blant annet når det gjelder å styre besøk, forvalte lokale fellesgoder og å finansiere disse og andre reiselivsrelevante tjenester.

1.1 Bakgrunn og utviklingstrekk

Konsekvensene av koronapandemien var betydelige for den internasjonale reisevirksomheten. Etter årene med pandemi, tok etterspørselen etter norske reiselivsprodukter seg raskt opp da restriksjonene ble fjernet. Likevel var andelen utenlandske besøkende til Norge i 2022 lavere enn før pandemien. Årene med pandemi kan ha skapt endrede preferanser når det gjelder type reisemål , distansen til reisemålet, lengden på besøket og aktiviteten på reisemålet (OECD, 2022).

Det er flere grunner til at etterspørselen etter reiselivsprodukter vokser. Den viktigste grunnen er økt økonomisk velstand. Et annet utviklingstrekk er at det blir stadig flere pensjonister med god helse og god økonomi i Norge og ellers i Europa. Mange av disse ønsker å reise mer.

Forsterket innsats mot klimaendringer verden over ser også ut til å medføre et verdiskifte blant mange av verdens reisende. Den gjennomsnittlige besøkende setter i større grad bærekraft og opplevelser som premisser for sin reisevirksomhet (McKinsey, 2022). En økt bevissthet om bærekraft blant de reisende kan blant annet føre til at flere av reisene vil skje innenlands og i nærmarkeder.

Konkurransen om arbeidskraften er økende i Norge, og i likhet med andre næringer vil reiselivsnæringen ha utfordringer med å tiltrekke seg nok arbeidstagere i årene som kommer. Reiselivsnæringen er preget av sesongvariasjoner, hvor en stor del av næringen opplever størst etterspørsel i sommermånedene, mens bedrifter som for eksempel tilbyr nordlysopplevelser og ski- og snøaktiviteter, opplever høyest tilstrømming i vintermånedene.

I Reisemålsutvalgets mandat er klimaendringene pekt ut som en viktig påvirkningsfaktor for reiselivsnæringen i årene som kommer. Nærmere bestemt må reiselivsnæringen klare å omstille seg til endrede klimaforhold og en ambisiøs klimapolitikk.

1.2 Mål og verdigrunnlag

Bærekraftsutfordringene står høyt på agendaen både i nasjonal og internasjonal politikk. FN definerer en bærekraftig utvikling som «en utvikling som imøtekommer behovene til dagens generasjon uten å redusere mulighetene for kommende generasjoner til å dekke sine behov» (Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, 1987). Utvalget mener at fremtidens reisemål i Norge skal være en del av løsningen på bærekraftsutfordringene.

Utvalget merker seg at både reiselivsforskere, myndigheter og næringen retter oppmerksomhet mot hvordan reiselivet kan bidra til å beskytte og gjenoppbygge lokale økosystemer og styrke lokalsamfunnet gjennom reiseliv. Denne måten å jobbe på kalles for et regenerativt reiseliv. Utvalget mener det bør være en visjon at reiselivsnæringen og de besøkende skal skape positive effekter for både næringsliv, lokalsamfunn, mennesker og miljø. Visjonen innebærer at reiselivet er økonomisk robust, og at det minimerer reiselivsbedrifters og besøkendes klimagassutslipp, samtidig som det bidrar til å beskytte og gjenoppbygge miljøet, naturen og kulturarven.

Utvalget mener det må kraftfulle verktøy til for å redusere reiselivets påvirkning på klima og naturmangfold, og at reiselivet må tilpasse seg til nasjonale og internasjonale reguleringer for å redusere klimagassutslipp og bevare naturmangfoldet.

Utvalget mener at reiselivet må utvikles på en måte som skaper attraktive lokalsamfunn både for lokalbefolkningen og de besøkende. Videre mener utvalget at et bærekraftig reiseliv må kunne skape verdier og lønnsomme bedrifter uten at det nødvendigvis kommer flere besøkende. Utvalget peker på at det er krevende å håndtere volumvekst i reiselivsnæringen samtidig med en bærekraftig utvikling, og at utfordringen forsterkes av at konkurransen om arbeidskraften stadig øker. Utvalget kan ikke se at et mer bærekraftig reiseliv er oppnåelig uten at de besøkende reiser med mindre forurensende transportmidler til reisemålet, tar mer hensyn til naturens tålegrenser og betaler mer for tjenestene de bruker.

Utvalget mener at ønsket om å ha et attraktivt reiseliv i Norge handler om at reiselivet har en sentral rolle i å utvikle gode samfunn å bo i. Reiselivet bidrar til et mangfold av tilbud som til sammen gjør lokalsamfunnene mer attraktive for både fastboende og besøkende. Utvalget understreker at reisemålsutvikling må skje gjennom et systematisk arbeid der både offentlige myndigheter, næringen og lokalsamfunnet deltar. Reisemålsutviklingen må ta utgangspunkt i hvilket samfunn lokalbefolkningen ønsker. Det betyr at utfordringene må identifiseres og det må lages lokale strategier for videre utvikling gjennom medvirkning og god dialog lokalt.

Som svar på mange av de utfordringene som omtales i denne utredningen, foreslår utvalget en ny modell for organiseringen av bærekraftige norske reisemål. Modellen består av følgende hovedelementer:

1. Det etableres en reisemålsledelse som er tilpasset lokale forhold og forankret i kommunene.

2. Reisemålsledelsen får i oppdrag å drive strategisk besøksforvaltning og håndtere utvikling og drift av fellesgoder på det enkelte reisemål, basert på en bredt forankret besøksstrategi.

3. Arbeidet med reisemålsledelse, besøksforvaltning og fellesgoder finansieres gjennom et besøksbidrag som hentes inn nasjonalt, men som forvaltes regionalt og lokalt.

1.3 Reisemålsledelse

Et reisemål er et geografisk sted som besøkes fordi stedet har noen kvaliteter, og stedet gir den besøkende noen opplevelser som gjør det verdt å besøke. Det er ingen som alene kontrollerer et reisemål som helhet, men mange har innflytelse på utviklingen.

Utvalget mener at reisemålsutvikling og samfunnsutvikling må sees i sammenheng. Vi lykkes med en helhetlig utvikling når verdiskaping, ringvirkninger og gjestetilfredshet øker samtidig som lokalsamfunnene blir mer attraktive, innbyggerne mer fornøyde og klimaavtrykket, miljøbelastningen og slitasjen reduseres. Utvalget understreker at det er et behov for en reisemålsledelse som avveier samfunnsmessige hensyn. Derfor må strategier og prioriteringer for en bærekraftig reisemålsutvikling forankres i kommunenes planverk, gjennom god medvirkning fra alle interessenter og aktører.

Utvalget har valgt å definere reisemålsledelse på følgende måte:

Reisemålsledelse handler om å definere og koordinere utviklingen av et mer bærekraftig reiseliv på reisemålet. Reisemålsledelsen er en bredt sammensatt gruppe med deltagere fra privat, offentlig og frivillig sektor og eventuelt andre aktører i lokalsamfunnet, som samarbeider for å oppnå visjonen og målene for reisemålet.

I dag er det få norske reisemål som har etablert en helhetlig reisemålsledelse i denne betydningen.

Sentrale aktører på reisemålet

Det er store variasjoner i hvem som samarbeider med hvem på norske reisemål, men det er et fellestrekk at samarbeidet ofte er lite formalisert.

De kommersielle aktørene har en viktig rolle i å bidra til at et sted har attraksjonskraft, gjennom å utvikle tilbud og opplevelser som gjør at et sted oppfattes som verdt å besøke og er attraktivt for lokalbefolkningen. Reiselivsnæringen er forskjellig fra sted til sted, blant annet når det gjelder bedriftenes størrelse, eierskap og organisering.

Kommunen(e) har som folkevalgt organ ansvar for å avveie ulike interesser. Kommunestyret skal etter plan- og bygningsloven utarbeide planer som setter mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommunen. Åpenhet, innsyn og medvirkning i planprosessene er viktig.

Både fylkeskommunen og statsforvalteren har veiledningsoppgaver overfor kommunene. Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har ansvar for regional samfunnsutvikling, planlegging, næringsutvikling, samferdsel, kultur, folkehelse, kompetansepolitikk, videregående utdanning og fagskoleutdanning. Alle disse sektorene har stor betydning for reiselivet. Fylkeskommunen forvalter også egne nærings- og forskningsrettede virkemidler, og har en koordineringsrolle overfor andre offentlige aktører. Statsforvalteren er statens representant i fylket og er bindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter. Ansvaret til statsforvalteren innebærer å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen.

Sametinget arbeider for at samenes grunnleggende rettigheter skal bli anerkjent, slik at samisk kultur, språk, samfunnsliv og ulike samiske tradisjoner blir ivaretatt og styrket. Språk og kultur er viktig for utviklingen av samiske næringer, spesielt kreative næringer og samisk reiseliv.

Destinasjonsselskapene har oppgaver som primært er knyttet til vertskap, produktutvikling og markedsføring, og mange selskaper har tatt på seg nye oppgaver knyttet til kompetanse og bærekraft.

Lokalbefolkningen og grunneiere har ofte sterke interesser i fellesgodene som utvikles eller allerede finnes på reisemålene. Åpenhet, innsyn og medvirkning i utviklingsprosessene er nedfelt i plan- og bygningsloven, slik at lokalbefolkningen og frivillige organisasjoner kan påvirke utviklingen av sitt eget lokalsamfunn. Frivillige organisasjoner er pådrivere og viktige kanaler for interessegrupper og engasjerte innbyggere på et reisemål. Mange av fellesgodene som reiselivsnæringen bygger på, forvaltes av frivillige organisasjoner. Friluftslivsorganisasjonene har for eksempel vært viktige for utviklingen av det naturbaserte reiselivet.

Tiltak for en god reisemålsledelse

En velfungerende reisemålsledelse er etter utvalgets mening en forutsetning for å beholde og utvikle Norges sterke posisjon som et attraktivt reisemål med storslått natur og spennende kultur, samtidig som vi sikrer en bærekraftig utvikling på lokalsamfunnets premisser.

En god reisemålsledelse skal bidra til sterkere samhandling mellom ulike aktører. Videre skal reisemålsledelsen styrke evnen til å håndtere besøk. Ettersom ulike interessenter kan ha forskjellige og kanskje motstridende interesser, er det viktig at reisemålsledelsen evner å avveie og forene ulike interesser.

Utvalget mener at kommunen(e) må ta initiativet til å etablere en reisemålsledelse sammen med lokale aktører. Reisemålsledelsen må være bredt sammensatt med deltagere fra privat, offentlig og frivillig sektor og eventuelt andre aktører i lokalsamfunnet. Roller og oppgaver i reismålsledelsen må avklares ut fra egenarten ved hvert enkelt reisemål. Reisemålsledelsen skal sammen utarbeide mål, strategier og prioriteringer for utviklingen av reisemålet, som ser næringsutvikling, besøksforvaltning og lokalsamfunnsutvikling i sammenheng. Det juridiske fundamentet er kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven.

For å etablere et felles utgangspunkt og en felles forståelse av arbeidet med reisemålsledelse, mener utvalget at det bør utarbeides en nasjonal veileder om temaet, som går inn på formål, roller og prosess. Dette vil gi et nyttig arbeidsverktøy for aktørene som samarbeider om utvikling av reisemålet.

Merkeordningen Merket for bærekraftig reisemål er et verktøy for reisemål som ønsker å jobbe systematisk med bærekraft i reiselivet. Utvalget mener merkeordningen må styrkes og videreutvikles.

Utvalget mener at regionale myndigheter må ta en aktiv rolle som samarbeidspartner for å styrke kommunenes kompetanse og arbeid. Fylkeskommunen må i større grad prioritere samhandling mellom ulike sektorer med betydning for reiselivet.

På mange norske reisemål har destinasjonsselskapene tatt på seg rollen som koordinator i ledelsen av reisemålet. Selskapene rapporterer imidlertid at det ofte er lite samsvar mellom forventninger og tilgang på ressurser for å løse oppgavene, samt at de mangler myndighet eller verktøy til å løse utfordringene. Utvalget merker seg at kommunene ofte bidrar økonomisk til destinasjonsselskapene og overlater ansvaret for reiselivet til disse (Epinion & Gyger, 2022). Utvalget peker på at kommunene gjennom plan- og bygningsloven er gitt myndighet til å avveie ulike samfunnsinteresser og legge planer for utviklingen av samfunnet. Utvalget mener derfor at kommunene i større grad må ta ansvar for en strategisk utvikling av reisemålet. Den utførende reisemålsledelsen kan være forskjellig organisert, og kommunen kan velge å delegere dette. Hvilken aktør som skal lede arbeidet i reisemålsledelsen, må avklares lokalt og formaliseres gjennom avtaler.

Slik det er i dag er det mange destinasjonsselskap som opplever at de mangler langsiktig finansiering og møter forventninger om at de skal gjøre flere oppgaver enn det de får betalt for. Utvalget vurderer det som viktig at det i utviklingen av reisemålet avklares hvem som skal finansiere hva. Ved innføring av en ordning med besøksbidrag må reisemålsledelsen bli enig om hvilke tiltak som skal gjennomføres. Destinasjonsselskapene kan for noen av oppgavene tildeles midler fra denne ordningen til å gjennomføre arbeid med ulike former for fellesgoder.

1.4 Besøksforvaltning

Besøksforvaltning innebærer å utvikle strategier og benytte ulike verktøy å forebygge og unngå uønskede konsekvenser av besøk på naturmiljø, kulturmiljø og/eller lokalsamfunn og øke den sosiale, kulturelle, økonomiske og miljømessige verdiskapingen av besøk. Utvalget mener at det er avgjørende å styrke besøksforvaltningen i Norge for å sikre en bærekraftig utvikling av reisemål og lokalsamfunn.

Besøksforvaltning er et sentralt element i både lokalsamfunnsutvikling, reisemålsutvikling og naturforvaltning. Likevel er det i dag ingen nasjonal myndighet som sørger for å utvikle politikk og virkemidler for besøksforvaltning på tvers av ulike sektorer. I Norge har nasjonale myndigheters innsats når det gjelder besøksforvaltning, vært rettet mot «ikoner» som nasjonalparker og nasjonale turiststier. Nå er det imidlertid behov for å integrere besøksforvaltning i lokalsamfunnsutvikling, reisemålsutvikling og natur- og kulturmiljøforvaltning på mer generell basis. Samtidig må innsatsen på besøksforvaltning økes vesentlig. Det er behov for en nasjonal, tverrdepartemental innsats for å utvikle og samordne virkemidler som insentivordninger, kompetansetiltak og lovgivning. Utvalget anbefaler at dette skjer gjennom et stortingsvedtak hvor det legges vekt på hvordan utvalgets tilrådinger kan gjennomføres.

Utvalget mener at kommunene må ha en sentral rolle i reisemålsledelsen. Besøksstrategier som utvikles må forankres i det kommunale plansystemet. For å stimulere kommunenes arbeid med besøksforvaltning, tilrår utvalget at det blir laget en nasjonal veileder som viser hvordan man kan utarbeide besøksstrategier for alle typer reisemål.

Som bruker av fellesgodene har reiselivsnæringen et samfunnsansvar for å bidra til å ivareta natur, landskaper, lokalsamfunn og kulturmiljøer.

Besøksforvaltning i verneområder og kulturmiljøer av nasjonal verdi må fortsatt være underlagt sterk nasjonal styring. Det innebærer at nasjonale myndigheter også må ta hovedansvaret for finansieringen av disse områdene. I tillegg må modellen som presenteres i denne utredningen, kunne benyttes til å finansiere fellesgoder både i og utenfor verneområdene.

Utvalget mener at det er viktig å opprettholde allemannsretten og den frie ferdselsretten av hensyn til både nasjonal identitet og folkehelse. Utvalget vil imidlertid påpeke at manglende ressurser til besøksforvaltning kan føre til at direkte reguleringer må tas i bruk for å styre ferdselen. Utvalgets forslag om å styrke besøksforvaltningen og finansieringen av denne, er derfor viktige tiltak for å unngå at allemannsretten må vike i områder med stort besøkstrykk.

Et internasjonalt anerkjent forvaltningsprinsipp innen naturforvaltning, er at det ikke skal brukes tiltak som er mer inngripende overfor de besøkende enn det som er nødvendig. Men dersom det ikke er mulig å overvåke og styre ferdselen gjennom indirekte tiltak, mener utvalget at direkte reguleringer må kunne brukes i unntakstilfeller for å beskytte særlig utsatte verdier knyttet til natur, kulturminner eller lokalsamfunn. Direkte reguleringer kan også være aktuelt for å ivareta de besøkendes egen sikkerhet.

Utvalget anbefaler at arbeidet med å utvikle en nasjonal godkjenningsordning for lokal- og regionguider, turledere og fjellførere, i samarbeid med friluftsorganisasjonene (jf. Hurdalsplattformen) startes opp så snart som mulig. I tillegg mener utvalget at verneforskriftene for nasjonalparker og andre verneområder må endres slik at det kan settes et vilkår om sertifisering/autorisasjon av organisert virksomhet.

Utvalget vurderer at det rettslige grunnlaget for å styre ferdsel i all hovedsak dekker behovet, og foreslår derfor ikke noen omfattende endringer av dette, utover noen mindre justeringer som har vist seg nødvendige i praksis.

For å ivareta kompetansebehovet innenfor strategisk besøksforvaltning, anbefaler utvalget å utvikle felles kurs som kan brukes i flere høyere utdanninger innenfor reiseliv, naturforvaltning og arealplanlegging. Det er i tillegg behov for å utvikle kortere kurs rettet mot reiselivsnæringen, kommunepolitikere og administrativt ansatte i virkemiddelapparatet, kommuner og andre forvaltningsorganer.

I de aller fleste lokalsamfunn spiller frivillige organisasjoner og mer uformelt organiserte grupper av frivillige en stor rolle. I arbeidet med besøksstrategiene må det derfor kartlegges hva som finnes av frivillige ressurser på reisemålet, og på hvilke områder det er et frivillig engasjement som motiverer til innsats. Det bør være et mål at de frivillige organisasjonene kan styrke og utvikle seg, blant annet ved at de får økonomiske og administrative ressurser som setter dem i stand til å løse oppgaver.

1.5 Fellesgoder i reiselivssammenheng

Fellesgoder er kjennetegnet ved at flere kan benytte seg av godet samtidig uten at det reduserer verdien for andre eller at godet blir brukt opp. De er også kjennetegnet ved at det ikke er mulig å forhindre noen i å benytte seg av godet. Reiselivsnæringen i Norge er i større grad enn mange andre næringer avhengig av tilgang til fellesgoder, fordi fellesgoder som natur- og kulturattraksjoner ofte er grunnen til at de besøkende kommer. Samtidig vil overbelastning forringe fellesgodene og gi utfordringer med tanke på forvalting, organisering, regulering og finansiering, for å sikre at fellesgodene beholder sin verdi.

De største utfordringene i forbindelse med fellesgoder dreier seg om finansiering. Fellesgoder må produseres og ofte vedlikeholdes, slik som utvikling og merking av stier, tilrettelagte friluftsområder og renovasjonstiltak på utfartsområder. Dette er goder som kommer besøkende og fastboende direkte til nytte.

Økt ferdsel på populære attraksjoner skaper konsekvenser for sårbare natur- og kulturområder. Den viktigste årsaken til at arter trues av utryddelse, er at leveområdene deres blir ødelagt av arealendringer. Noen av ødeleggelsene som oppstår i natur- og kulturområder, er permanente. Andre kan repareres, både gjennom konkrete reparasjonstiltak og ved å stenge for ferdsel. Det kan imidlertid være vanskeligere og mer kostbart å reparere ødeleggelser, enn å være i forkant og hindre ødeleggelser gjennom ulike former for tilrettelegging.

1.5.1 Utfordringer med og muligheter for å finansiere fellesgoder

Dersom det er ønskelig med investeringer i fellesgoder, oppstår det et finansieringsproblem. Årsaken til problemet er at man ikke kan hindre noen i å benytte godet. Selv om utvikling av fellesgoder bidrar til å øke kvaliteten og styrke opplevelsen for både fastboende og besøkende, er det som regel ikke mulig å finansiere godene etter vanlige markedsmekanismer.

Muligheten til å finansiere etablering, drift og vedlikehold av fellesgoder har vært en av reiselivets utfordringer over lang tid. Utvalget har derfor vurdert en rekke mulige finansieringsløsninger, og skiller mellom frivillighetens bidrag, brukerbetaling, offentlig finansiering og besøksbidrag i form av påslag eller avgifter.

Fellesgoder som tilrettelagte friluftsområder og renovasjonstiltak på utfartsområder blir ofte finansiert av offentlige midler, som en del av tilbudet til lokalbefolkningen. Det er gjerne kommuner med få innbyggere og begrenset kommuneøkonomi, men med et forholdsvis stort volum av besøkende, som har størst utfordringer med å finansiere fellesgoder.

Allemannsretten gir allmennheten rett til opphold, telting, bading, rasting, ferdsel og høsting i naturen på nærmere angitte vilkår, jf. friluftsloven (1957). Allemannsretten er et gratis gode, og sikrer dermed befolkningen tilgang til et sentralt fellesgode – nemlig naturopplevelser. Retten til gratis ferdsel i utmark legger klare begrensninger på hva det er anledning til å finansiere med brukerbetaling, og utvalget anbefaler å opprettholde gratisprinsippet som en hovedregel.

Utvalget mener at løsningene med brukerbetaling, frivillige bidrag og offentlig finansiering ikke er tilstrekkelige, og at det må etableres en langsiktig og forutsigbar løsning for å finansiere etablering, drift og vedlikehold av fellesgoder.

1.5.2 En ny nasjonal ordning for besøksbidrag

Utvalget mener at utfordringene med å finansiere fellesgoder bør løses gjennom en modell hvor de besøkende bidrar. Utvalget har vurdert både lokal og nasjonal innkreving av besøksbidrag. Ved å åpne for lokal innkreving av besøksbidrag kan man løse utfordringene i de største pressområdene. Samtidig vil det føre til bedre tilrettelegging i disse områdene, noe som kan føre til ytterligere besøksvekst. Utvalget peker også på at et lokalt besøksbidrag vil medføre forskjellsbehandling mellom bedrifter som tilbyr like tjenester, men i ulike kommuner.

En nasjonal ordning for besøksbidrag kan bidra til å bygge opp attraktive fellesgoder også på steder der reiselivet ikke er stort fra før, og dermed bidra til å spre besøksstrømmene over flere steder. En nasjonal ordning vil altså muliggjøre en kraftfull innsats for å ruste opp, vedlikeholde og utvikle fellesgoder i hele landet. En annen fordel med en nasjonal ordning sammenlignet med en lokal, er at det er lettere for næringsliv og besøkende å forholde seg til den.

Utvalget anbefaler å etablere en ordning med nasjonal innkreving av besøksbidrag. For å sikre at også utenlandske gjester skal bidra til å ta vare på natur- og kulturgodene som de har glede av, mener utvalget at bidraget bør kreves inn via ulike transportformer inn til eller ut av landet.

Utvalget merker seg at det i andre land er vanlig å legge besøksbidrag som et påslag på prisen for overnatting. Utvalget gjør oppmerksom på at overnattingsbransjen i Norge består av mange små aktører med lav inntjening, og at det er flere bransjer som har inntekter fra besøkende. Utvalget mener derfor at det å kreve inn besøksbidraget bare via overnattingsbedriftene er en urimelig belastning for en enkelt bransje.

Utvalget mener et viktig prinsipp for ordningen er at det heller bør kreves inn små bidrag fra mange kilder, enn større bidrag fra få kilder. Et annet prinsipp er at midlene må øremerkes til finansiere investeringer, drift og vedlikehold av fellesgoder for tilreisende og fastboende.

Utvalget har avgrenset sitt arbeid til å foreslå prinsipper, kriterier og målsettinger ved den modellen som tilrås. Den konkrete utformingen og implementeringen av modellen må utredes nærmere. Det må blant annet vurderes nærmere hvordan det er mulig å utforme et regelverk for besøksbidrag som ikke er i strid med EØS-regelverket. Dersom det viser seg utfordrende å innrette en ordning som kun gjelder besøkende som reiser inn til eller ut av landet, vil en mulig løsning være å etablere en ordning som også gjelder for reiser innenlands. Utvalget vil understreke at en slik løsning vil få uønskede konsekvenser for blant annet innbyggere og næringsliv i distriktene. Det vil i så fall bli nødvendig å vurdere om det finnes andre, mindre inngripende tiltak, som er bedre egnet til å oppfylle formålet.

Utvalget mener det er viktig at forvaltningen av midlene er basert på en god forståelse av hvordan de kan bidra til en langsiktig positiv utvikling av fellesgodene i et lokalsamfunn. Utvalget vurderer at en slik forståelse krever en forvaltning som kan veie ulike interesser mot hverandre, og som kjenner utfordringene til lokalsamfunnene. Behovet for finansiering av fellesgoder varierer med utfordringene og mulighetene på de enkelte reisemålene, og flere reisemål strekker seg over kommunegrenser. Fylkeskommunene kan veie lokale og regionale hensyn opp mot nasjonale hensyn. Videre har fylkeskommunene kjennskap til kommunene og en veiledningsrolle overfor dem. Utvalget mener derfor at fylkeskommunen vil være den riktige aktøren til å forvalte finansieringsordningen. Utvalget mener at bruken av midlene må baseres på nasjonale kriterier, men at det samtidig må være stort handlingsrom til å finne lokale løsninger på utfordringer med fellesgoder.

Utvalget mener at ordningen bør innrettes slik at den gir insentiver til å utvikle en velfungerende reisemålsledelse på norske reisemål. Dette kan oppnås ved at det, som en betingelse for å kunne få tildelt midler over ordningen, skal være etablert en reisemålsledelse på reisemålet, og at det skal foreligge en bredt forankret besøksstrategi som er vedtatt i kommunestyret som en del av kommunen(e)s planverk.

Utvalget legger vekt på at selve bruken av midlene bør styres av den lokale reisemålsledelsen. Søknader om midler fra fondet må være i tråd med planer og strategier vedtatt av kommunen. Besøksstrategien skal vise ønsket utvikling for det lokale reisemålet og beskrive hvordan reiselivet skal være en del av den ønskede samfunnsutviklingen.

1.6 Transport og tilgjengelighet

God offentlig infrastruktur for transport er en viktig forutsetning for et konkurransedyktig reiseliv. Nasjonale og regionale prioriteringer og investeringer innenfor samferdsel har stor betydning for hvor tilgjengelige ulike reisemål er og hvor trafikkstrømmene går. Vi vet at sømløse og tilgjengelige transportløsninger er avgjørende for at reisende fra utlandet velger Norge som reisemål. I en sømløs reise er det enkelt å planlegge, kjøpe og gjennomføre en reise. Sømløshet innebærer også at det skal være så få overganger som mulig og at de korresponderer fra et transportmiddel til et annet. Denne sømløsheten er imidlertid ikke en realitet for besøkende i Norge i dag. Det er flere grunner til dette: For det første har mange reisemål spredt bosetting og få innbyggere, og derfor et svakt trafikkgrunnlag for et ordinært kollektivtilbud. For det andre er ansvaret for kollektivtransport i Norge lagt til fylkeskommunene, noe som ofte fører til at de besøkende må forholde seg til ulike transportselskaper og billettsystemer, samt manglende korrespondanse, når de krysser fylkesgrenser.

Utfordringene knyttet til transport og tilgjengelighet varierer mellom ulike reisemål. På noen reisemål og i høysesongen for ulike reiselivsattraksjoner, kan besøkende bidra til et større kundegrunnlag for den ordinære rutetransporten. I andre tilfeller må det etableres egne transportløsninger for de tilreisende.

Transport er en stor kilde til klimagassutslipp og til lokal forurensing. Dersom målet om å halvere klimagassutslippene fra transportsektoren innen 2030 skal nås, mener utvalget at det er avgjørende å få til en overgang til lav- og nullutslippskjøretøy. Reiselivsnæringen kan bidra til å redusere transportutslipp på reisemålene, for eksempel ved å rette seg mot målgruppene som har lavest utslipp, og ved å etablere samarbeid mellom reiselivsaktører og transportoperatører om lavutslippsløsninger.

Utvalget mener at god tilgjengelighet til, på og mellom norske reisemål er sentralt for å sikre et helhetlig og konkurransedyktig reiselivstilbud. Utvalget trekker frem transportplanlegging som en viktig del av besøksforvaltningen på norske reisemål. Utvalget mener at dersom reiser på og mellom norske reisemål skal bli mer bærekraftige i et miljøperspektiv, må reiselivets transportbehov i større grad inkluderes i strategiske satsinger på steds- og byutvikling. I tillegg bør de reisene som gjennomføres være mest mulig effektive og miljøvennlige. Utvalget mener dette kan oppnås blant annet gjennom å tilrettelegge for at en større andel av de besøkende velger å bruke kollektivtransport. Utvalget mener det bør gjøres enkelt for besøkende å ta klimavennlige transportvalg ved å videreutvikle og styrke en digital og sammenhengende nasjonal reiseplanlegger med gjennomgående rute- og billettmuligheter i hele landet og med alle transportselskaper. Utvalget trekker også frem at det er et betydelig potensial for å redusere de besøkendes klimaavtrykk ved å erstatte flyreiser med togreiser. Utvalget forventer at etterspørselen etter togreiser, også til og fra kontinentet, vil stige i takt med økende miljøbevissthet i befolkningen.

Utvalget mener at fylkeskommuner som har reisemål med mange tilreisende, bør inkludere reiselivets transportbehov i anbudsgrunnlaget for offentlig kjøp av transporttjenester. Dette innebærer at fylkeskommunene bør gå i dialog med reiselivsnæringen når de planlegger innkjøp av kollektivtransporttjenester. Fylkeskommunen bør i større grad prioritere samhandling mellom ulike sektorer som har betydning for reiselivet. Utvalget mener videre at takstsystemet bør harmoniseres slik at det er mulig å tilby sammenhengende billetter via en nasjonal reiseplanlegger for besøkende på tvers av fylkesgrenser.

Utvalget peker på at alternative løsninger for å ivareta reiselivets transportbehov og fastboendes reisebehov kan være spleiselag mellom reiselivsaktører og det offentlige, og smarte mobilitetstiltak som bestillingstransport og delingsmobilitet. Dette er løsninger som kan tilby mer fleksibilitet enn ordinære kollektivtransportløsninger, og som kan fylle noe av behovet for ordinær rutegående offentlig transport.

1.7 Cruise

Med dagens reiselivsterminologi defineres cruise som fornøyelsesreiser med skip. En slik reise innebærer som regel at overnatting, måltider og aktiviteter om bord på skipet er inkludert i prisen, mens eventuelle utflukter på land betales utenom. Cruisenæringen har blitt en større del av norsk reiseliv siden årtusenskiftet og involverer et bredt spekter av norske næringsaktører.

Utvalget vurderer at det er to effekter av cruisetrafikk som er særlig utfordrende. For det første medfører denne transportformen store klimagassutslipp, og for det andre er det mange besøkende som går i land på et reisemål samtidig. Utvalget mener at de to problemene må håndteres ulikt. De store klimagassutslippene krever nasjonale grep, mens besøksstrømmene må håndteres lokalt på reisemålet.

Utvalget har ellers merket seg at det er debatt om hvor mye verdiskaping cruisegjester bidrar til på land. Utvalget vurderer at det er et potensial for å øke den landbaserte verdiskapingen fra cruisetrafikk. Utvalget tilråder at reisemålsledelsen på norske cruisereisemål bør legge til rette for økt bruk av lokale leverandører, lokale guider og kortreist mat. Utvalget viser til at nettverk, klynger og bedriftssamarbeid er virkemidler som tidligere har vist seg å ha en positiv effekt for reiselivsnæringen i utviklingen av innovative og lønnsomme produkter.

Utvalget mener at både nasjonale myndigheter og lokale reisemål må ta stilling til i hvilket omfang cruisetrafikk er ønskelig. I denne vurderingen må cruisenæringens bidrag til lokalsamfunnet og verdiskapingen på land sees opp mot belastningen på klima og miljø. Utvalget mener at Norge som skipsnasjon må være en pådriver for omstillingen til en bærekraftig cruisenæring, gjennom å kreve utslippsfrie skip. Det bør videre gis insentiver til mer miljøvennlige skip gjennom EPI-systemet og differensierte avgifter.

Nullutslippskravet til turistskip og ferger i verdensarvfjordene bør også stilles for øvrige norske farvann. Utvalget er enig i Sjøfartsdirektoratets anbefaling om at nullutslippskravet må innføres gradvis for å skape forutsigbarhet og overgangsmuligheter for næringsaktørene. Landstrøm kan løse deler av utslippsutfordringen når skipene ligger i havn. Utvalget viser til at cruiseskip har en lang levetid, og forstår at det kan ta tid å fornye skipsflåten. Cruiseindustrien er likevel tilpasnings- og omstillingsdyktig når den stilles overfor strengere miljøkrav. Det grønne skiftet vil kreve omstillingsevne i alle bransjer. Bransjene og virksomhetene med høyest utslippsintensitet må også gjøre den største jobben med å omstille seg. Utvalget forventer at cruiserederiene vil tilpasse sitt produkt og sine cruise til kravene Norge stiller.

Studier har vist at cruisetrafikken er viktig for næringslivet og for tilbudet til lokalbefolkningen på mange cruisereisemål. Utvalget mener derfor at hvert enkelt cruisereisemål må planlegge og til-passe cruisetrafikken etter lokale behov og utfordringer. Utvalget viser til sine vurderinger knyttet til reisemålsledelse og besøksforvalting, og mener at cruisereisemål må ha en strategi for å styre utviklingen. Denne strategien bør vedtas av kommunen som en del av kommunens samfunnsplan. Strategien skal utformes gjennom en åpen prosess og gjelde for flere år om gangen, slik cruisetillegget i Merkeordningen for bærekraftig reisemål fra Innovasjon Norge også har krav om.

Utvalget mener at plan- og bygningsloven og havne- og farvannsloven gir kommunene gode rammebetingelser for å legge til rette for at cruisetrafikken kan utvikles videre på en hensiktsmessig og bærekraftig måte. Handlingsrommet for å styre cruisetrafikken er ikke nødvendigvis enkelt å forstå eller tolke, verken for lokale myndigheter eller andre aktører på et cruisereisemål. Det er viktig at lokale myndigheter og reisemålsledelsen har den rette kompetansen. Staten bør ha ansvar for å bidra med nødvendige veiledere, mens fylkeskommunene bør veilede i hvordan regelverket bør forstås for å utvikle cruisetrafikken på en hensiktsmessig og bærekraftig måte. Regjeringen bør utarbeide en veileder som beskriver kommunenes handlingsrom til å utvikle cruiseturismen på en bærekraftig måte innenfor plan- og bygningsloven og havne- og farvannsloven. Utvalget viser til sin anbefaling om å utarbeide en nasjonal veileder for besøksstrategier og legger til at styring av cruisetrafikk bør inngå i denne veilederen.

Utvalget viser til regjeringens forslag om å sette krav til norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel, som et viktig arbeid i tråd med åpenhetslovens formål. Utvalget mener at forslaget vil bidra til å beskytte arbeidstagerne, hindre sosial dumping og motvirke lavlønnskonkurranse.

1.8 Oversikt over kapitlene i utredningen

Kapittel 1 Sammendrag

Kapitlet gjengir et sammendrag av utvalgets vurderinger og anbefalinger og bakgrunnen for disse.

Kapittel 2 Mandat og utvalgets arbeid

Kapitlet gjengir mandatet og sammensetningen av utvalget og beskriver hvordan utvalget har forstått og tolket mandatet. Videre beskriver kapitlet hvordan utvalget har arbeidet for å oppfylle sitt mandat og hvilke personer og organisasjoner utvalget har vært i kontakt med eller fått innspill fra underveis. Kapitlet beskriver også hvilke avgrensninger utvalget har gjort mot tilgrensende arbeider og prosesser. Til slutt følger en begrepsavklaring for ord og uttrykk som brukes ofte i rapporten.

Kapittel 3 Mål og verdigrunnlag

Kapitlet omtaler bærekraft som vår tids største utfordring, med referanse til FNs bærekraftsmål og UNWTOs definisjon av, og prinsipper for, et bærekraftig reiseliv. Kapitlet viser til regjeringens mål for et bærekraftig reiseliv. Kapitlet viser også til hvilke mål reiselivsnæringen selv har satt gjennom reiselivsstrategien Sterke inntrykk med små avtrykk og Veikartet for et bærekraftig reiseliv. Til slutt presenterer utvalget sitt verdigrunnlag som legges til grunn for utredningen.

Kapittel 4 En reiselivsnæring for bærekraftige reisemål

Dette kapitlet beskriver hvilken betydning reiselivet har for lokalsamfunnet og for verdiskaping og sysselsetting, og hvordan natur og kultur bidrar til reisemålets attraktivitet.

Kapitlet beskriver utviklingstrekk, utfordringer og muligheter for bærekraftige reisemål. Til slutt gir kapitlet en kort gjennomgang av de viktigste lovene og reglene som direkte eller indirekte påvirker kommunenes mulighet til å styre besøk, og andre rammebetingelser som påvirker reiselivsnæringen.

Kapittel 5 – Hvordan utvikle bærekraftige reisemål?

I dette kapitlet presenterer utvalget hva som må ligge til grunn for en bærekraftig reisemålsutvikling, og beskriver sammenhengen mellom temaene lokalsamfunnsutvikling, reisemålsledelse, besøksforvaltning og finansiering av fellesgoder. Deretter blir hvert tema nærmere beskrevet og drøftet i Kapittel 7 Reisemålsledelse, Kapittel 8 Besøksforvaltning og Kapittel 9 Finansiering av fellesgoder.

Kapittel 6 Fellesgoder i reiselivet

Kapitlet gir en teoretisk omtale av hva fellesgoder er og beskriver ulike typer fellesgoder i reiselivet. Kapitlet omtaler også utfordringer med finansiering av fellesgoder og utfordringer som følge av økt bruk av fellesgodene.

Kapittel 7 Reisemålsledelse

Kapitlet inneholder definisjoner av hva reisemålsledelse er, hvilke aktører som inngår i ledelsen på et reisemål, og hvilke roller de har. Videre omtaler kapitlet forutsetninger og utfordringer for en velfungerende reisemålsledelse. Kapitlet omtaler også hvilke problemstillinger destinasjonsselskapene står ovenfor, med utgangspunkt i funn fra en undersøkelse gjennomført av Epinion og Gyger (2022) på oppdrag fra Reisemålsutvalget. Til slutt vurderer utvalget løsninger for å oppnå en velfungerende reisemålsledelse, og hvordan ulike aktører kan bidra til dette.

Kapittel 8 Besøksforvaltning

Kapitlet ser på hva som ligger i betegnelsen besøksforvaltning, hvilke verktøy som kan benyttes i besøksforvaltningen og hvordan besøksstrategier kan brukes i områder også utenfor verneområdene. Kapitlet beskriver rammer for besøksforvaltning både for områder med og uten vern. Til slutt i kapitlet gir utvalget sine vurderinger og tilrådinger knyttet til besøksforvaltning.

Kapittel 9 Finansiering av fellesgoder

I kapittel 6, 7 og 8 peker utvalget på utfordringer for finansiering av fellesgoder i reiselivet. Kapittel 9 gir en oversikt over finansieringsløsninger og erfaringer med fellesgodefinansiering fra andre land. Deretter vurderer utvalget mulige løsninger for Norge og hva som skal til for å få til dette. Til slutt beskriver utvalget sitt forslag til modell for strategisk utvikling og finansiering av fellesgoder i Norge.

Kapittel 10 Transport og tilgjengelighet

Kapitlet redegjør for betydningen av tilgjengelighet som en del av en helhetlig reiselivsopplevelse. Kapitlet beskriver utfordringer når det gjelder transport i reiselivet og tilgjengeligheten på og mellom norske reisemål. Videre beskriver utvalget dagens handlingsrom for problemstillingene i utvalgets mandat på transportområdet, mulige løsninger og utvalgets anbefalinger.

Kapittel 11 Cruise

Kapitlet beskriver cruisetrafikken i Norge i dag, med vekt på definisjoner, aktører, prognoser, teknologi og informasjon om den globale cruiseflåten. Kapitlet beskriver også hvilket avtrykk cruisetrafikk har når det gjelder miljømessig, sosial og økonomisk bærekraft. Videre gir kapitlet en oversikt over de mest sentrale rammevilkårene kommunene har for å kunne legge til rette for at cruisetrafikken utvikles på en hensiktsmessig og bærekraftig måte. Til slutt i kapitlet vurderer utvalget hvordan cruisetrafikk påvirker de tre dimensjonene av bærekraft på norske reisemål.

Kapittel 12 Utvalgets anbefalinger og verktøykasser

Kapitlet oppsummerer utvalgets tilrådinger i en samlet oversikt. Til slutt presenterer utvalget en oppsummering av kommunenes og fylkeskommunenes handlingsrom for å styre besøk og finansiere fellesgoder i reiselivet.

Kapittel 13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Dette kapitlet belyser nytte og kostnader ved utvalgets anbefalinger.