4 Status og utvikling i reiselivsnæringen

Forstørr bilde

Foto: Benjamin A. Ward - VisitNorway.com

I dette kapitlet beskriver utvalget reiselivets betydning for lokalsamfunn og hva som kjennetegner reiselivsnæringen. Videre omtaler utvalget utviklingstrekk som påvirker etterspørselen etter reiser og opplevelser. Utvalget peker også på utfordringer og muligheter som må håndteres i reisemålsutviklingen fremover. Til slutt omtaler utvalget lover og regelverk som påvirker handlingsrommet for å utvikle reisemål, og rammebetingelser som påvirker mulighetene for å utvikle reiselivsnæringen.

4.1 Reiseliv og lokalsamfunn utvikler bærekraftige reisemål sammen

4.1.1 Reiselivets betydning i lokalsamfunnet

Et reisemål er

et geografisk sted som besøkes fordi stedet har noen kvaliteter, og stedet gir den besøkende noen opplevelser som gjør det verdt å besøke (Kobro et al., 2013, s. 27).

Reiselivet bidrar til et større marked for et mangfold av tilbud som til sammen gjør lokalsamfunnene mer attraktive for både fastboende og besøkende. Dette gjelder tilbud som kollektivtransport, infrastruktur, kultur, handel, servering og andre opplevelser. Reiselivet kan også bidra til å gi bedre opparbeidede friluftsområder, strender, parker og torg enn lokalbefolkningen ellers ville fått tilgang til. Slike goder gjør lokalsamfunnene til mer attraktive reisemål, og samtidig får også de fastboende glede av godene. Besøkende fra andre land og kulturer bidrar også med nye impulser i lokalsamfunnet, og kan slik inspirere til videre utvikling.

Reiselivet finnes i hele landet, men den relative betydningen for den enkelte kommune varierer. De mest reiselivsintensive kommunene er gjerne distriktskommuner, men reiselivet er også viktig i byene. Reiselivet i byene retter seg også i stor grad mot egne innbyggere. Serveringstilbud utgjør derfor en betydelig større andel av sysselsettingen i byene enn i mindre sentrale kommuner (Røtnes et al., 2020). Over halvparten av verdiskapingen i reiselivsnæringen i Norge skjer i de største byene. Byene har generelt en infrastruktur som er dimensjonert for et større antall brukere, og reiselivet her kan i stor grad drive helårsvirksomhet (Visit Norway Innsikt, u.å.).

På mange steder i Norge er reiselivstilbud helt avgjørende for at det finnes levende og attraktive lokalsamfunn. Reiselivet og eiere av fritidsbolig kan gi grunnlag for lokal vekst og arbeidsplasser. For ungdommer er reiselivsbedriftene ofte det første møtet med arbeidslivet og bedriftene kan også være viktige for å rekruttere og integrere tilflyttere.

4.1.2 Verdiskaping og sysselsetting i reiselivet

Reiselivsnæringen deles gjerne inn i fem bransjer: formidling, transport, overnatting, servering og opplevelser (Meld. St. 19 (2016–2017)). De fem bransjene er komplementære, noe som innebærer at verdien av produkter og tjenester i den ene bransjen øker når de kombineres med produkter og tjenester fra de andre bransjene. I vedlegg 1 gjør utvalget nærmere rede for størrelsen på reiselivsnæringen og de ulike bransjene.

Reiselivsnæringen sysselsatte samlet om lag 182 000 årsverk i 2019 (Statistisk sentralbyrå, 2022c). Verdiskapingen, målt som bruttoprodukt i reiselivsnæringen, økte jevnt de siste ti årene før pandemien brøt ut, men under pandemien ble den sterkt redusert jf. figur 4.2. I 2019 var verdiskapingen i reiselivsnæringen om lag 128 milliarder kroner (Statistisk sentralbyrå, 2022e).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2022e)

I snitt har reiselivsnæringen i Norge for tiden lavere verdiskaping per årsverk enn gjennomsnittet i norsk næringsliv. Reiselivsnæringen rekrutterer i stor grad arbeidskraft med lav utdanning og lønnsnivået er relativt lavt. Produktiviteten, altså forholdet mellom produksjon og bruk av innsatsfaktorer, er jevnt over høyest i de største bedriftene. Store bedrifter kan i større grad utnytte interne stordriftsfordeler, slik som lavere enhetskostnader i produksjonen og kvantumsrabatter ved innkjøp. Men også mindre bedrifter, hvis de er lokalisert på steder med mange reiselivsbedrifter, kan ta del i eksterne stordriftsfordeler, som for eksempel felles arbeidsmarked, spesialiserte underleverandører og kunnskapsspredning (Iversen et al., 2015).

Andre faktorer som særlig påvirker produktiviteten i reiselivet, er antallet reiselivsbedrifter i området og kvaliteten på disse. En reiselivsbedrift kan være svært produktiv og godt drevet, men likevel ha svak konkurranseevne dersom andre lokale komplementære produkter eller bedrifter ikke er attraktive i markedet (Iversen et al., 2015). Også størrelsen på lokalmarkedet har betydning, noe som kan forklares med at lokale kunder som jevnlig benytter seg av reiselivstilbudet, har større insentiver til å gi konstruktive tilbakemeldinger som fører til forbedringer av produktet (Iversen et al., 2015).

Distriktsnæringsutvalget pekte i sin utredning på at det kan være en målkonflikt mellom et spredt bosettingsmønster, desentralisert sysselsetting og målet om å legge til rette for høyest mulig samlet verdiskaping (NOU 2020: 12). Distriktsnæringsutvalget mener at myndighetene må ta hensyn til det totale samfunnsregnskapet, ikke bare verdiskapingen i snever forstand. Spredt bosetting har en kulturell og sosial egenverdi for landet og er også viktig for å utnytte den næringsmessige kompetansen i distriktene.

4.1.3 Natur og kultur er viktige ressurser

En viktig del av det norske reiselivsproduktet er naturopplevelser i forbindelse med natur, landskap, ikoniske utsiktspunkter, fenomener som midnattssol og nordlys og muligheter for fotturer, fiske og ski. Ønsket om naturopplevelser var den viktigste årsaken til at utenlandske besøkende vurderte å reise til Norge sommeren 2022 (Innovasjon Norge et al., 2022). De fleste reiselivsbedriftene innenfor dette segmentet er små, med én til tre ansatte. Ofte er de sesongbaserte og drives i distriktene. Det kan være utfordrende for naturbaserte reiselivsbedrifter å drive hele året, fordi komplementær infrastruktur, slik som transport, overnatting og servering, ofte ikke er tilgjengelig.

Markedet for kulturbasert reiseliv har eksistert i moderne form siden 1800-tallet, men det er først de siste tiårene at veksten i dette markedet har vært raskere enn i reiselivsmarkedet generelt (Kulturdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, 2019). Norge har en mangfoldig og godt ivaretatt kulturarv, sterke mattradisjoner, ikoniske byggverk og en unik urfolkskultur. Vi har også verdenskjente kunstnere og musikere, og ikke minst mange berømte kulturhistoriske skikkelser. Et flertall av de besøkende i Norge ser på kultur som en viktig del av ferien sin. Det gjelder både norske og utenlandske reisende, men markedet for kulturbasert reiseliv i Norge er likevel dominert av norske besøkende som vil oppleve kultur på reise i sitt eget land. Norge har et uforløst potensial som en attraktiv kulturdestinasjon internasjonalt (Innovasjon Norge, 2021).

Et kulturbasert reiseliv kan bidra til lokal og regional utvikling, og til å opprettholde eller utvide det lokale tjeneste- og kulturtilbudet, særlig på mindre reisemål. Samtidig kan inntektene fra reiselivsvirksomhet basert på kulturarv bidra til å ta vare på disse verdiene. De mange kulturbaserte opplevelsene som er tilgjengelige og attraktive året rundt, slik som konserter, måltider og utstillinger, kan også styrke grunnlaget for å drive reiselivsvirksomhet gjennom hele året og bidra til flere helårs arbeidsplasser (Kulturdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, 2019). De besøkende som har interesser for kulturopplevelser, enten i tillegg til eller i stedet for naturopplevelser, har et høyere døgnforbruk enn de besøkende som bare prioriterer naturopplevelser (Innovasjon Norge & Epinion, 2019).

4.2 Utviklingstrekk, utfordringer og muligheter

4.2.1 Pandemien viste sårbarheten ved global avhengighet

For internasjonal reisevirksomhet var konsekvensene av koronapandemien betydelige. Beregninger fra Verdens turismeorganisasjon (UNWTO) for 2020 viste en nedgang på 73 prosent i gjennomførte reiser på tvers av landegrenser med én overnatting eller mer. Reisevirksomheten tok seg noe opp i 2021, men antall reiser dette året lå likevel 72 prosent under 2019-nivået (Innovasjon Norge, 2022a).

Reiselivets produkter og tjenester baserer seg på elementer som det under pandemien var nødvendig å begrense, nemlig at mennesker forflytter seg over landegrenser, og at de møter hverandre. Norske myndigheter satte inn kraftige tiltak for å begrense spredningen av smitte. Det ble lagt begrensninger på blant annet reise inn til landet, unødvendige reiser i landet og overnatting i andre kommuner enn egen bostedskommune. Ulike virksomheter ble pålagt å holde stengt i kortere eller lengre perioder. Bedrifter innenfor kultur, opplevelser og servering var særlig påvirket av nedstengingen. Videre ble det innført et midlertidig forbud mot å overnatte på fritidseiendom utenfor egen kommune. Myndighetene ga også en anbefaling om å unngå «unødvendige fritidsreiser». Mange vinterdestinasjoner mistet dermed store deler av sin viktigste sesong, ettersom verken norske hytteeiere eller norske og utenlandske skibesøkende kom for å tilbringe påskeferien på disse reisemålene.

I følge OECD (2022) var internasjonale reiser tilbake på 60 prosent av 2019-nivået i juli 2022. Aktiviteten i norsk reiseliv har tatt seg raskt opp igjen etter gjenåpningen, og i 2022 var antall kommersielle overnattinger tre prosent over 2019-nivået (Statistisk sentralbyrå, 2023). Samtidig kan disse årene ha skapt endrede preferanser når det gjelder type reisemål, distansen til reisemålet, lengden på besøket og aktiviteten på reisemålet. I løpet av pandemien har mange reiselivsbedrifter mistet verdifulle ansatte, pådratt seg gjeld og mistet underleverandører og kunder. Det kan være utfordrende å gjenoppbygge en lønnsom virksomhet etter restriksjonene i forbindelse med koronapandemien.

I OECD (2020) sin rapport om gjenoppbygging av reiselivet etter koronapandemien, antas det at pandemien vil ha noen langsiktige følger for reiselivet. OECD forventer at de reisende vil være mer opptatt av bærekraft, noe som blant annet kan føre til at flere av reisene vil skje innenlands, med kortere avstander og lavere miljøpåvirkning av reisen. Den samme rapporten peker på at pandemien kan skape større strukturelle endringer i reiselivsnæringen, fordi en del bedrifter ikke overlever en så lang periode uten særlig aktivitet. Videre skriver OECD at det er en risiko for at færre vil investere i reiselivsnæringen. Det kan bli behov for insentiver og egne tiltak for å utløse kapital til å gjenoppbygge et bærekraftig tilbud. I tillegg forventer OECD økende digitalisering i reiselivsnæringen, særlig i form av automatiserte løsninger, kontaktløse betalingssystemer, forsyning av sanntidsinformasjon og virtuelle opplevelser. OECD forventer også at reiselivspolitikken vil bli mer fleksibel og parat for å håndtere endringer, for eksempel i form av krisehåndtering (OECD, 2020).

4.2.2 Velstandsvekst gir økt reiseaktivitet

Ifølge McKinsey (2022) vil reiselivsaktiviteten etter pandemien preges av en ny reiselivsadferd blant verdens middelklasse. Det som utløser reiselyst i denne gruppen, har sammenheng med større utviklingstrekk i samfunnet som lengre ferier, kortere arbeidsuker og større kjøpekraft. Reiselivsadferden påvirkes også av et verdiskifte, hvor de besøkende i større grad setter bærekraft og opplevelser som premiss for sine reiser.

Euromonitor Internasjonal har undersøkt globale forbrukstrender i 2022. Undersøkelsen peker på økende bekymring knyttet til klimakrisen som en viktig trend som vil påvirke forbrukernes adferd, behov og preferanser. Bedrifter må derfor forplikte seg til å redusere karbonavtrykket og tilpasse tilbudene sine til disse forventningene. Undersøkelsen viser videre at pandemien har ført til drastiske endringer i folks livsstil og verdier. Konsumenter er mer opptatt av å ha balanse mellom jobb og fritid, og flere er opptatt av å leve ut sin lidenskap. Et økende antall mennesker verdsetter i større grad unike opplevelser av høy kvalitet fremfor å kjøpe fysiske produkter (Euromonitor International, 2022).

Det er flere grunner til at reiselivet vokser, men den viktigste grunnen er altså økt økonomisk velstand. Reiselivsgoder er inntektselastiske. Det vil si at konsumet av reiselivsgoder øker som andel av husholdningenes konsum når inntektene øker. Dette kan forklares med at vi har et «metthetspunkt» for materielle goder. Når dette punktet er nådd, øker veksten i konsumet av reiselivsgoder mer enn veksten i annet konsum. Samtidig er etterspørselen etter reiselivsgoder sensitiv for nedgangstider (Røtnes et al., 2020). Krigen i Ukraina har blant annet ført til prisstigning på matvarer, strøm, drivstoff og kunstgjødsel som igjen kan påvirke etterspørselen i reiselivsmarkedet. Innovasjon Norges reisebarometer for høsten 2022 viser at prisøkninger på reiser og en krevende økonomisk situasjon for mange husholdninger påvirker reiseplanene for mer enn halvparten av de reisende. Det betyr at mange vil dra på færre reiser og velge billigere reisemål.

I en rapport lagt frem i 2021 estimerer Menon Economics at omsetningen i norsk reiseliv vil øke med 45 prosent frem til 2030 (Jakobsen et al., 2021). Videre peker rapporten på at nordmenn vil være det viktigste markedet for norsk reiseliv i årene fremover, og at man trolig vil se den sterkeste veksten blant lokalbefolkningen. Samtidig estimerer rapporten også vekst i feriemarkedet. Rapporten anslår at veksten i utenlandske besøkende til Norge vil være på over 50 prosent frem mot 2030. Denne rapporten ble imidlertid lagt frem før krigen i Ukraina brøt ut.

Et annet utviklingstrekk er at vi får stadig flere pensjonister med god helse og god økonomi i Norge og ellers i Europa. Mange av disse ønsker å reise mer. Samtidig har andelen av verdens befolkning som kan reise, økt. Frem til pandemiutbruddet var det derfor en økning i reisende globalt. Kina er et av verdens raskest voksende markeder for utgående reiser. Antall besøkende fra Kina til Norge økte med 856 prosent fra 2008 til 2018, noe som kan forklares med rask urbanisering, økte inntekter og mindre restriksjoner på reiser til utlandet (Innovasjon Norge, 2023). Etter koronapandemien sees Kina som en katalysator for full gjenoppbygging av reiselivsaktiviteten i verden. Prognosene beregner en vekst på 400 prosent av reiser fra Kina i 2023 (Euromonitor International, 2023).

4.2.3 Utfordringer med tilgang til arbeidskraft og kompetanse

Kunnskap og kompetanse er blant de viktigste konkurransefaktorene i økonomien, særlig for et høykostnadsland som Norge.

Reiselivsnæringen blir ofte omtalt som en deltidsnæring, fordi den er preget av stor sesongvariasjon. Samlet sett opplever reiselivsnæringen størst etterspørsel etter sine produkter i sommermånedene. De siste årene har særlig Nord-Norge og Vestlandet hatt stor besøksvekst i vintermånedene (Innovasjon Norge, 2021). Det kan være stor variasjon i motivasjonen for å arbeide på de sesongbaserte reisemålene. Mange sesongarbeiderne kan ha en livsstilsrelatert motivasjon for å jobbe for eksempel på en skidestinasjon. Disse arbeidstagerne har ikke nødvendigvis et ønske om å etablere seg på skistedet, selv om det skulle være tilgang på helårs arbeidsplasser (Moe, 2014).

Konkurransen om arbeidskraft i norsk økonomi er økende, og i likhet med andre næringer kan det for reiselivsnæringen bli utfordrende å tiltrekke seg tilstrekkelig med arbeidskraft i årene som kommer. Fremskrivinger av arbeidsstyrken frem mot 2040 viser en klar økning i utdanningsnivå, og at næringer med høyere produktivitet enn reiselivsnæringen kan ha høyere betalingsvilje for arbeidskraften enn reiselivsnæringene (Cappelen et al., 2020).

Lav status, lav lønn og ubekvemme arbeidstider er trukket frem som de største barrierene for rekruttering i reiselivsnæringen (Opinion, 2018). I deler av reiselivet er mye skiftarbeid også en del av utfordringen. Næringen har et betydelig innslag av utenlandsk arbeidskraft både i sesong og på årsbasis. Undersøkelser viser at en av fire sysselsatte i overnattings- og serveringsvirksomhet i 2020 var arbeidsinnvandrere. I denne bransjen er det i tillegg svært mange sysselsatte innvandrere generelt. Overnattings- og serveringsvirksomhet er sammen med forretningsmessig tjenesteyting de eneste bransjene hvor andelen arbeidstagere med innvandringsbakgrunn er over 50 prosent (Statistisk sentralbyrå, 2022d).

Evnen til å utvikle og ta i bruk ny kunnskap er avgjørende for omstilling i næringslivet og for å kunne utvikle tjenester av høy kvalitet. Dersom den norske reiselivsnæringen skal være konkurransedyktig også i fremtiden, må kvaliteten på opplevelsestilbudet kunne forsvare prisnivået. Utvikling av kompetanse er derfor avgjørende for reiselivets konkurransekraft.

Store drivere som grønn omstilling, digitalisering og demografisk utvikling vil påvirke kompetansebehovet i alle sektorer og yrker fremover (NOU 2020: 2). I tillegg til de etablerte fagene i de ulike bransjene i næringen, blir fagområder som digitalisering, bedriftsøkonomi, forretningsutvikling, internasjonalisering og grønn omstilling viktigere. Behovet for gode utdanningstilbud på alle nivåer øker, også etter- og videreutdanningstilbud. Samtidig er reiselivsnæringen en viktig inngang til arbeidslivet for unge uten tidligere arbeidserfaring og for innvandrere som har sitt første møte med norsk arbeidsliv. I årene som kommer må bedriftene kunne konkurrere med andre bransjer om de kloke hodene og skape verdsatte arbeidsplasser i hele landet. Utdanningstilbudene må derfor møte fremtidige behov i alle reiselivets bransjer og fagområder, og fremstå som attraktive fra ufaglært til høyere utdanning (Innovasjon Norge, 2021).

I NHOs undersøkelse Kompetanse og arbeidskraft 2022 kommer det frem at ledere i reiselivsnæringen ser på bransjeerfaring og fagutdannelse som viktigst for å lykkes i ledende stillinger i reiselivet. Samtidig viser undersøkelsen at kun én av tre bedrifter har dekket behovet for ledere med høyere utdanning. Utvalget mener at ledere i reiselivet optimalt sett bør ha både fagutdanning (gjerne med fagbrev) og deretter utdanne seg underveis og ta høyere utdanning i takt med at kompleksiteten i arbeidsoppgavene øker. Hvis høyere utdanning ikke tillegges høyere status av næringsaktørene selv, kan det føre til at næringen ikke i stor nok grad klarer å rekruttere unge med høyere utdannelse (Opinion, 2018).

4.2.4 Utdanningstilbudet

Utdanningstilbudet innen reiseliv består av både videregående opplæring, fagskoler, høgskoler og universiteter. I tillegg tilbyr Innovasjon Norge og andre organisasjoner og konsulentmiljøer praktisk opplæring gjennom kortere kurs. Disse er ofte utviklet sammen med næringen og ofte designet for å dekke kortsiktige behov i næringen. Det finnes ulike studieløp innen reiseliv på høgskole og universitetsnivå, både årsstudier, bachelorgrader, mastergrader og doktorgradsutdanninger.

Interessen for å ta høyere utdannelse innen reiselivsfag på universitetsnivå er nedadgående. Det har vært en tydelig nedgang i antall søkere fra 2017 til 2019. Antall studieplasser har også gått ned i perioden. Av 3099 søkere på reiselivsstudier i 2019 hadde 513 søkere reiseliv som førstevalg. Disse reiselivsstudiene inkluderer blant annet reiselivsledelse og opplevelsesutvikling, hotelledelse, markedsføring og ledelse, arktisk friluftsliv, naturguiding og serviceledelse. Det var 317 planlagte studieplasser i reiselivsfag i 2019 mot 402 i 2016 (Innovasjon Norge, u.å.).

Videregående skole har flere utdanningsløp som er relevante for reiselivet, blant annet restaurant og matfag, naturbruk og salg, service og reiseliv.

Det er også de siste årene etablert ulike fagskoler der reiseliv er et av utdanningstilbudene. Disse fagskolene er mer praktiske enn teoretiske, og har utdanningsløp på mellom ett og to år. Studentene får studiepoeng som ikke er gyldige for videre studier på høgskole og universitet, med mindre institusjonen anerkjenner det.

4.2.5 Viktigheten av å bevare unik natur og håndtere økt besøk

Som omtalt i 4.1.3 er det norske reiselivstilbudet i stor grad basert på opplevelser i naturen. En økt og ukontrollert ferdsel i naturen kan imidlertid føre til nedbygging og tap av naturmangfold og urørt natur.

Samtidig kan en stor økning i antall besøkende på et reisemål føre til at opplevelsen til de besøkende forringes, og at livskvaliteten til de fastboende reduseres, på grunn av forsøpling, slitasje og trengsel.

Naturindeksen måler tilstanden til det biologiske mangfoldet i Norge, og gir en oversikt over utviklingen i økosystemene. Arealbruk og fysiske inngrep er den påvirkningsfaktoren som har størst negativ effekt på naturindeksverdien i fire av de syv hovedøkosystemene: ferskvann, våtmark, skog og åpent lavland. Arealinngrep er også en viktig påvirkningsfaktor i fjellet, sammen med særlig klima og jakt og høsting. I forbindelse med arealinngrep i fjellet antas det at fysiske inngrep i form av utbygging av hytteområder, kraftutbygging og økt reiseliv, samt bruksendringer ved opphør av jordbruksdrift, er de viktigste faktorene (Jakobsson & Pedersen, 2020).

Bedre styring av besøksstrømmene er viktig for å fordele belastningen på naturen på flere områder. På denne måten kan man også skape større tilfredshet med reiselivet i lokalbefolkningen, styrke gjesteopplevelsen og bedre kvaliteten på reiselivstilbudet. Dersom steder med stort antall besøkende ikke tar grep om utviklingen, kan misnøyen øke blant både lokalbefolkningen og de besøkende, noe som kan påvirke lønnsomheten i bedriftene negativt (Engeset & Urbaniak-Brekke, 2022).

Regjeringen har satt ned et naturrisikoutvalg som blant annet skal utrede hvordan norsk næringsliv påvirkes av natur som forsvinner. Det er skrevet følgende om mandatet:

Naturrisikoutvalget skal bidra til å klargjøre begrepet naturrisiko, gjøre det kjent og bidra til en ensartet bruk i norske virksomheter. Utvalget skal også kaste lys over norske næringers og sektorers eksponering for naturrisko, og vurdere hvordan denne risikoen kan analyseres og framstilles på nasjonalt nivå. Utvalget skal legge fram sin utredning innen 31. desember 2023 (Klima- og miljødepartementet, 2022).

4.2.6 Klimagassutslipp, klimarisiko, og klimatilpasning

Klimagassutslipp og konsekvenser for norsk reiseliv

Samlede klimagassutslipp fra reiselivsvirksomhet i 2019 har blitt estimert til om lag 3,7 millioner tonn CO₂. Det samlede utslippet av klimagasser i Norge samme år var 51 millioner tonn. De største utslippene fra reiselivsvirksomhet er knyttet til transport jf. figur 4.3. Utslippene fra flytrafikken er størst, fulgt av cruise- og passasjerskip foran turbuss, bil og bobil. Overnatting og bevertning står for bare en liten del av utslippene (Rem et al., 2021).

Forstørr bilde

Tallene for flyreiser inkluderer nordmenns og utlendingers flyreiser i Norge, nordmenns flyreiser til utlandet og utlendingers flyreiser til Norge.

Kilde: Illustrasjonen er laget av NHO Reiseliv, basert på Rem et al. (2021)

Sun et al. (2022) ser på hvorvidt Norge kan nå sine nullutslippsmål i et scenario med fortsatt vekst i reiselivet. Studien peker på at karbonintensiteten i reiseliv, målt i utslipp per krone, er mer enn dobbelt så høy som gjennomsnittet i norsk økonomi. De anslår at utslipp fra norsk reiseliv vil øke med 30 prosent i 2030 sammenlignet med 2019, og at innen 2030 vil reiseliv stå for en fjerdedel av de nasjonale utslippene. Forfatterne uttrykker at det vil kreve betydelige tiltak å avkarbonisere norsk reiseliv, og at målet om netto nullutslipp ikke vil være oppnåelig uten betydelig innsats innen luftfart.

For å løse klimautfordringer i reiselivsnæringen er det behov for innsats på mange områder, av private og offentlige aktører både lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt. Det offentlige skal bidra til at reiselivet utvikler klimavennlige og fremtidsrettede løsninger. Fylkeskommunene og kommunene kan bidra gjennom sitt ansvar for planlegging, blant annet innenfor areal og transport. Flere utredninger, for eksempel Klimakur 2030, har pekt på hvordan kommunene kan bidra til å kutte utslipp lokalt (Miljødirektoratet et al., 2020).

Det er viktig at næringen, kommunen og andre aktører i lokalsamfunnet samarbeider om å definere og koordinere utviklingen av et mer bærekraftig reiseliv på reisemålet. Se nærmere omtale i kapittel 7 Reisemålsledelse og kap 8 Besøksforvaltning.

Reiselivsnæringen kan bidra til å redusere utslippene fra transport ved å rette seg mot nærmarkeder. Reiselivsaktører har også mulighet til å utvikle tilbud som gjør at besøkende påvirkes til å bli lenger på et reisemål, og som oppmuntrer dem til å velge klimavennlige transportmåter.

Selv om reising i seg selv er en aktivitet som bidrar til økte klimagassutslipp, er det lite som tyder på at folk vil slutte å reise. Over åtte av ti besøkende oppgir at bærekraftig reising og såkalt økoturisme er viktig, og samtidig opplever næringen sterk vekst. Reisemål og aktiviteter som er grønnere enn alternativene, vil ha et konkurransefortrinn (McKinsey, 2022). Etter hvert vil ny teknologi sørge for transportmidler som i større grad tilfredsstiller kravene til bærekraftige reiser. Utvalget peker på at utviklingen i dag tyder på at dette ikke skjer tidsnok til å oppfylle Norges klimamål for 2030.

Klimarisiko

I Reisemålsutvalgets mandat er klimaendringene pekt på som en viktig påvirkningsfaktor for reiselivsnæringen i årene som kommer. For å nå klimamålene må alle sektorer i samfunnet gå gjennom en stor omstilling. Reiselivsnæringen må omstille seg til endrede klimaforhold, blant annet fordi det er utsikter til en kortere vintersesong og tørrere og varmere somre. I utvalgets mandat vises det til to dimensjoner ved reiselivets klimarisiko: fysisk risiko og overgangsrisiko.

Klimarisikoutvalget (NOU 2018: 17) har beskrevet klimarisiko og foreslått tiltak for å bedre håndteringen av slik risiko. Et viktig mål for risikohåndtering er å tåle negative avvik og å dra nytte av mulighetene som åpner seg ved positive avvik. Utfordringen er å finne den rette balansen mellom hensynet til å skape verdier og ta risiko på den ene siden, og hensynet til å verne og beskytte verdier på den andre siden.

Fysisk klimarisiko er risiko knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet. Nasjonale klimafremskrivninger viser at vi frem mot år 2100 vil få et varmere og våtere klima, noe som blant annet innebærer flere styrtregnhendelser og økt havnivå. Disse klimaendringene kan gi ulemper og økt sårbarhet men kan også gi muligheter (Hanssen-Bauer et al., 2015). Fysisk klimarisiko for reiselivet innebærer en økt risiko for at det de besøkende kommer for å oppleve, uteblir på grunn av klimaendringene. Noen eksempler på dette kan være at skiturister avlyser reisen fordi reisemålet mangler snø, eller at fiskere avlyser reisen på grunn av gjentagende dårlig fiske. Fysisk klimarisiko kan også handle om at et lokalt reisemål eller Norge generelt blir oppfattet som utrygt på grunn av en økning i ekstremværhendelser.

Overgangsrisiko er risiko knyttet til konsekvensene av klimapolitikken og den teknologiske utviklingen ved overgangen til et lavutslippssamfunn (NOU 2018: 17). Overgangsrisiko for reiselivet innebærer en økt risiko for at reiselivet må håndtere nye kostnader i forbindelse med at de må redusere klimagassutslipp. Det kan dreie seg om innføring av ny og dyr teknologi som reduserer utslipp fra transport, eller at myndighetene priser utslipp av klimagasser dyrere.

Både fysisk klimarisiko og overgangsrisiko vil avhenge av type reiselivsaktivitet og hvor den ligger. Tiltakene i forbindelse med disse formene for risiko må vurderes ut fra blant annet regionale klimaprofiler, forventet vedtatt klimapolitikk og forventet teknologisk utvikling. Norsk Klimaservicesenter tilrettelegger og formidler data som skal gi et godt beslutningsgrunnlag for klimatilpasning i Norge.

Endringer i klimapolitikk i og utenfor Norge kan også påvirke reisemønsteret, for eksempel ved at reiser blir dyrere. Reiselivet kan også stå overfor omdømmerisiko, for eksempel i forbindelse med flyreiser, enten ved at færre ønsker å fly på grunn av økende klimabevissthet, eller ved at ulike lands myndigheter legger begrensninger eller klimaavgifter på flyreiser. Det kan i så fall føre til at flere ønsker å reise i nærområdene og velger mer miljøvennlige transportformer. For norsk reiseliv kan en slik utvikling også gi nye muligheter, for eksempel i form av flere kjøpesterke kunder fra Norden.

Dette er spørsmål og problemstillinger som forskningsprosjektet TourRisk går nærmere inn på. Målet med prosjektet er å komme med anbefalinger til hva slags politikk norsk reiselivsnæring trenger i fremtiden, gitt klimasituasjonen som verden står ovenfor. Prosjektet skal avsluttes innen 1.juni 2024 (Vestlandsforsking u.å.-a).

Klimatilpasning

Klimarisikoutvalget anbefaler et sett overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko for både privat og offentlig sektor. De anbefaler at beslutningsprosesser i både privat og offentlig sektor bedre integrerer en god forståelse av klimarisiko, hvor økt bruk av scenarioanalyser er et sentralt tiltak. De overordnede prinsippene for risikohåndtering faller i tre ulike kategorier. De dreier seg om gode og systematiske analyser, gode insentiver, og gode prosesser for håndtering av klimarelatert risiko.

Klimautfordringene krever samordning og forpliktende samarbeid på tvers av myndigheter. Kommunene og fylkeskommunene har en viktig rolle både når det gjelder å bidra til å redusere utslippene av klimagasser, og når det gjelder å tilpasse samfunnet til et klima i endring (klimatilpasning). Fylkeskommunen skal gjennom sin planlegging og øvrige myndighets- og virksomhetsutøvelse stimulere og bidra til å redusere klimagassutslippene og øke energiomleggingen. Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlige for arealplanlegging, de er forvaltere av eiendom og infrastruktur, de er store innkjøpere, og de har ansvar for en rekke virksomheter og tjenester som kan bli påvirket av klimaendringene.

Statsforvalteren skal inneha kompetanse på norsk klimapolitikk og klima- og miljøfag generelt. Statsforvalteren har også ansvar for å integrere klimaperspektivet i øvrige ansvarsområder i embetet, slik som samfunnssikkerhet og beredskap. I tillegg skal statsforvalteren være til støtte for og en pådriver overfor kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med klimatilpasning og reduksjon av klimagassutslipp. Statsforvalteren skal blant annet også påse at statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging følges opp. Videre skal statsforvalteren gi innspill til og ivareta nasjonale klimamål i prosesser som bymiljøavtaler og byutviklingsavtaler, Nasjonal transportplan og ulike kvalitetsutredninger.

Både fylkeskommunen og statsforvalteren har et ansvar for å veilede og støtte kommunene i deres arbeid med et helhetlig og regionalt koordinert klimaarbeid, for eksempel i det kommunale planarbeidet. Miljødirektoratet på sin side har ansvar for to nasjonale tilskuddsordninger på klimaområdet som er rettet mot kommunene og fylkeskommunene. Disse er Tilskudd til Nasjonale turiststier og Tilskudd til klimatilpasning (Miljødirektoratet, u.å.)

En spørreundersøkelse til norske kommuner om status for arbeidet med klimatilpasning i 2021 viser at økt styrtregn er det som vurderes å påvirke kommunene aller mest. Andelen kommuner som mener dette, har økt de siste fire årene, fra henholdsvis 59 prosent i 2017 til 70 prosent i 2021. Ifølge kommunene er de to viktigste barrierene i arbeidet med klimatilpasning bemanning og økonomi. Det er også mange kommuner som mener at manglende statlig samordning og manglende kommunal oppmerksomhet og prioritet, er en barriere. Siden 2017 har det særlig vært en økning i kommuner som oppgir at manglende statlig samordning er en barriere (Selseng et al., 2021).

Taksonomien

EUs klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig aktivitet er et sentralt tiltak i arbeidet med å legge til rette for at finansmarkedene kanaliserer kapital til bærekraftige aktiviteter og prosjekter. Taksonomien vil være et verktøy som gjør det lettere for aktørene i finansmarkedene å vurdere om investeringer er i tråd med europeiske klima- og miljømål, og som gir selskaper insentiver til å omstille seg. Taksonomien definerer seks klima- og miljømål, knyttet til begrensning av klimaendringer, klimatilpasning, bærekraftig bruk og beskyttelse av vann- og havressurser, omstilling til en sirkulær økonomi, forebygging og bekjempelse av forurensning og beskyttelse og gjenopprettelse av biologisk mangfold og økosystemer. For at en aktivitet skal defineres som bærekraftig må den bidra vesentlig til oppnåelse av minst ett av målene, og ikke ha betydelig negativ innvirkning på de øvrige målene. I tillegg må aktiviteten oppfylle minstekrav til sosiale og styringsmessige forhold (Meld. St. 12 (2021–2022)).

Taksonomi-regelverket for reiselivsbransjen er under utvikling. Det kan forventes at selskapene som oppfyller kravene i taksonomien, lettere vil få tilgang til bærekraftig finansiering, og at de kan bruke en høy grad av taksonomitilpasning til omdømmebygging i forbindelse med bærekraft. Taksonomien vil uansett kunne brukes som et rammeverk for arbeid med bærekraft, uavhengig av om selskapene er omfattet av rapporteringsplikten eller ikke. Målet er at taksonomien skal bli et verktøy for å stimulere privat sektor til å ta et selvstendig ansvar for å drive mer bærekraftig (Rem et al., 2021).

Taksonomien innføres med krav om at alle store bedrifter må føre klimaregnskap. I utgangspunktet gjelder taksonomien bare for store bedrifter, men små bedrifter som leverer til store bedrifter, må også føre klimaregnskap. Ettersom reiselivsnæringen er fragmentert med mange små bedrifter, peker utvalget på at det er behov for å forberede næringen på kravene som følger med taksonomien, for eksempel gjennom kompetanseprogrammer i virkemiddelapparatet.

Utvalget peker på at implementeringen av EUs taksonomi vil føre til at enkeltbedrifters bærekraftsarbeid blir mer synlig i fremtiden. Det kan føre til at bedriftenes egen klimarapportering påvirker kundenes valg i større grad enn merkeordninger og sertifiseringer.

4.2.7 Lover og regelverk påvirker handlingsrommet for reisemålsutviklingen

Det er en rekke lover som er relevante når det gjelder kommunenes mulighet til å styre besøkende, enten indirekte gjennom samfunnsplanlegging eller arealplanlegging, eller direkte gjennom brukerbetaling. Det er også en rekke lover og forskrifter som regulerer driften av reiselivsvirksomheter. Noen av de mest relevante lovene er nevnt nedenfor, men er nærmere beskrevet i kapitlene om henholdsvis reisemålsledelse, besøksforvaltning, cruise og finansiering av fellesgoder.

Plan- og bygningsloven (2008) er det viktigste verktøyet for å styre utvikling av reisemålene gjennom samfunnsplanlegging og arealplanlegging. Loven skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Gjennom god planlegging kan kommunene bidra til å styre nærings- og samfunnsutviklingen i ønsket retning, tilpasset lokale og regionale forutsetninger. Kommunene skal gjennom planarbeidet avveie ulike hensyn og avklare interessekonflikter, avveie bruk og vern av arealer og ressurser, samordne statlige, regionale og kommunale mål og oppgaver, samt sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte. Plan- og bygningsloven er på mange måter premissgivende når det gjelder reiselivets rammevilkår og gjør at kommunene har en svært sentral rolle i å styre utviklingen av reisemål.

Det kommunale plansystemet består av kommunal planstrategi, kommuneplan med samfunnsdel og arealdel og reguleringsplan (områderegulering eller detaljregulering), økonomiplan og tematiske kommunedelplaner. Plan- og bygningslovens § 3-1 lister en rekke hensyn som skal tas i kommunal og regional planlegging. Planleggingen skal legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, men også sikre jordressursene, verdifulle landskap og kulturmiljø, naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøving, samfunnsliv og folkehelse. God utforming av bebygde omgivelser, gode bomiljø, klimahensyn og samfunnstrygghet er også viktig.

Distriktsnæringsutvalget peker på at kommunene må ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i forbindelse med samfunns- og arealplanlegging for at de skal kunne gjennomføre planoppgavene sine med god kvalitet og løse oppdraget som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Det er imidlertid mange kommuner, særlig de minste, som ikke har tilstrekkelig kompetanse og ressurser. Distriktsnæringsutvalget mener derfor at man bør vurdere å innføre en søknadsbasert tilskuddsordning for små kommuner med større planleggingsutfordringer. Mer interkommunalt samarbeid og felles plankontor for flere kommuner ble også trukket frem som et egnet virkemiddel for å løse kapasitetsutfordringer i mindre kommuner (NOU 2020: 12, 2020).

Flere lover regulerer tilgangen til natur og kultur, og gir rettigheter og begrensninger som aktørene på reisemålene må forholde seg til. Lovene er ikke primært laget med tanke på besøksforvaltning og reisemålsledelse, og har derfor sine begrensninger når det gjelder å legge til rette for det. For eksempel er det i dag ikke hjemmel for å kreve betaling for tilgang til tilrettelagte tilbud i naturen. Formålet med friluftsloven (1957) er å verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre allmenhetens rett til blant annet ferdsel og opphold i naturen, slik at muligheten til å utøve friluftsliv som en helsefremmende, trivselsskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet bevares og fremmes. Allemannsretten gir rett til opphold, telting, bading, rasting, ferdsel og høsting i naturen på nærmere angitte vilkår, og er i utgangspunktet et gratis gode. Friluftsloven åpner likevel for en begrenset adgang til å kreve betalt for tilgang til opparbeidet friluftsområde. Kulturminneloven (1979) skal sørge for at kulturminner og kulturmiljøer vernes. Naturmangfoldloven (2009) skal sikre bærekraftig bruk og vern av naturen. Det finnes en hjemmel i loven som kan tas i bruk blant annet for å hindre skadelig ferdsel. For å hindre skade på verneverdier eller dersom en bestemt naturtype står i fare for å forsvinne, kan man med hjemmel i naturmangfoldloven § 45 underlegge områder et midlertidig vern. Grunnloven gir vern av den private eiendomsretten, mens ulike særlover (for eksempel skogbruksloven av 2005), hjemler retten til å utnytte denne retten. Retten til å råde over eiendommen innebærer at man har rett til å utnytte selve grunnen og de ressursene som finnes på eiendommen. Slike rettigheter kan for eksempel være uttak av skog og bruk av arealer til ulike landbruksformål.

Også for transport er det en rekke ulike lover og planer som legger føringer for mulighetene til å utvikle reisemålene. Nasjonale og regionale prioriteringer og investeringer i samferdsel, betyr mye for hvor tilgjengelige ulike reisemål er. Videre finnes det flere sentrale lover for transport. Veglova (1963) skal trygge planlegging, bygging, vedlikehold og drift av offentlige og private veier, slik at trafikken på veiene kan gå på en måte som trafikantene og samfunnet til enhver tid kan være tjent med. Havne- og farvannsloven (2019) skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for en effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Bestemmelsen i havne- og farvannsloven som er relevant for cruisetrafikken, handler om mottaksplikt og slår fast hvilke plikter havneier har til å motta fartøy. I tillegg har vegtrafikkloven (1965) og parkeringsforskriften (2016) bestemmelser som påvirker reisemålene. Produktkontrolloven (1976) og internkontrollforskriften (1996) stiller krav til blant annet sikkerheten ved en rekke reiselivstjenester.

Reiselivsnæringen må i tillegg forholde seg til en rekke andre lover og forskrifter. Noen eksempler er alkoholloven (1989), serveringsloven (1997), tobakksskadeloven (røykeloven) (1973), forskrift om turistfiskevirksomheter (2017), taubaneloven (2017) og helligdagsfredloven (1995).

Utvalget vil også trekke frem åpenhetsloven (2021), som regulerer virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, som et viktig premiss i den sosiale delen av bærekrafts dimensjonene for reiselivet. Loven gjelder større virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge, inkludert utenlandske virksomheter som er skattepliktig til Norge. Siden store virksomheter har ansvar for åpenhet i sine egne tjenester vil også mindre bedrifter være nødt til å følge disse retningslinjene hvis de ønsker å være underleverandører til de større.

Utvalget peker på at mangfoldet av lover som påvirker mulighetene til reisemålsutvikling, indikerer at det er behov for et samordningssystem for reiselivet.

4.2.8 Andre rammebetingelser som påvirker reiselivsnæringen

Reiselivsnæringens verdiskaping og lønnsomhet påvirkes av den generelle næringspolitikken, som omfatter blant annet skatter og avgifter, arbeidslivsreguleringer, konkurransevilkår, samt forsknings-, utdannings- og samferdselspolitikk. Rammebetingelsene for norsk næringsliv bestemmes i stor grad av internasjonale reguleringer og avtaler (Meld. St. 19 (2016–2017)).

Det næringsrettede virkemiddelapparatet består av virkemidler som direkte eller indirekte skal stimulere til mer innovasjon og verdiskaping i næringslivet. Virkemiddelapparatet tilbyr verktøy som nettverk og kompetanse, tilskudd, lån, garantier og egenkapital (Deloitte, 2019). Den bedriftsrettede virkemiddelbruken er basert på premisset om næringsnøytralitet. Offentlige virkemidler for næringsutvikling skal i utgangspunktet utformes slik at de treffer ulike næringer like godt og gir like god effekt for alle. Reiselivsnæringen er imidlertid underrepresentert i bruken av mange ordninger i det næringsrettede virkemiddelapparatet. I likhet med andre tjenestenæringer sliter reiselivsbedriftene med å nå opp i konkurransen mot vareproduserende næringer som industri, maritim næring og oppdrettsnæringen. Dette kan tyde på at virkemidlene ikke er godt nok tilpasset næringens forutsetninger når det gjelder innovasjon (Innovasjon Norge, 2021). Reiselivsnæringen har også et offentlig støttet tilbud gjennom destinasjonsselskaper og reiselivssatsingen i Innovasjon Norge. Reiselivssatsingen i Innovasjon Norge skal tilrettelegge for at norsk reiseliv kan fortsette å utvikle seg i en bærekraftig retning, gjennom markedsføring av Norge som reisemål, og tjenester som Merkeordningen for bærekraftig reisemål, bedriftsnettverk, kurs og andre utviklingsprosjekter.