7 Reisemålsledelse

Forstørr bilde

Foto: Thomas Rasmus Skaug – VisitNorway.com

I dette kapitlet definerer utvalget begrepet reisemålsledelse, og beskriver forutsetninger og utfordringer med tanke på å få til en velfungerende reisemålsledelse. Videre omtaler utvalget hvilke aktører som inngår i ledelsen på et reisemål og hvilke roller de har. Videre diskuterer utvalget hvilke utfordringer destinasjonsselskapene står overfor, med utgangspunkt i funn fra en undersøkelse gjennomført av Epinion og Gyger (2022) på oppdrag fra utvalget. Til slutt vurderer utvalget løsninger og gir sine tilrådinger for å oppnå en velfungerende reisemålsledelse, og hvordan ulike aktører kan bidra til dette.

7.1 Hva er reisemål og reisemålsledelse?

Begrepene reisemål og destinasjon brukes ofte om hverandre. Et reisemål kan defineres som et geografisk sted som besøkes fordi stedet har noen kvaliteter, og stedet gir den besøkende noen opplevelser som gjør det verdt å besøke (Kobro et al., 2013). Avgrensningen av et reisemål varierer, og kan være alt fra et punkt til et sted, område eller ett eller flere land.

Forskningen på reisemål har vært mest opptatt av reisemålene som kommersielle enheter, men også de samfunnsmessige virkningene som reiselivet medfører, er sentrale temaer. Reisemål er også sosiale møteplasser og bosteder, og innenfor dette perspektivet har det de senere år vært en økende oppmerksomhet på hvordan reiselivet kan bidra til bærekraftige, levedyktige og robuste lokalsamfunn.

I mandatet utvalget har fått, brukes begrepene destinasjonsledelse og reisemål. Utvalget har valgt å holde seg til begrepet reisemål i utredningen, og har valgt å bruke begrepet reisemålsledelse i stedet for destinasjonsledelse.

Innovasjon Norge (2021a, s. 40) skriver følgende om begrepet destinasjonsledelse i den nasjonale reiselivsstrategien:

Begrepet destinasjonsledelse brukes nå om organiseringen av samarbeidet mellom aktørene som i fellesskap, formelt eller uformelt, leder utviklingen på et reisemål. En god destinasjonsledelse utøves i et forpliktende langsiktig samarbeid mellom næringsaktørene, de lokale interessentene og det politiske beslutningsnivået (kommunen).

Verdens turismeorganisasjon (UNWTO) (2019, s. 10) legger i sin definisjon av reisemålsledelse vekt på koordineringen av ulike elementer på reise-målet:

Destination management is the coordinated management of all the elements that make up a tourism destination (attractions, amenities, access, marketing and pricing).

Utvalget mener at definisjonen av reisemålsledelse må utvides for i større grad å inkludere reiselivets påvirkning på og avhengighet av lokalsamfunnet og miljøet. Definisjonen kan utvides ved å ta utgangspunkt i Innovasjon Norges Standard for bærekraftig reisemål, versjon 3.0, der kriteriet A1-1 med tilhørende indikatorer handler om reisemålsledelse (Innovasjon Norge, 2022b, s. 6). Denne standarden er oversatt fra Global Sustainable Tourism Counsil (GSTC) sin standard:

Reisemålet har en bredt sammensatt destinasjonsledelse med ansvar for en koordinert tilnærming til arbeid med et bærekraftig reiseliv (Kriteriet A1-1).

Har reisemålet en destinasjonsledelse med ansvar for å koordinere arbeid med reiseliv, herunder reiselivets samfunnsøkonomiske, kulturelle, klima- og miljømessige forhold? Destinasjonsledelsen er bredt sammensatt med deltakelse fra privat-, offentlig- og frivillig sektor og lokalsamfunn (Indikator A1-1-1).

Utvalget vil definere reisemålsledelse på følgende måte:

Reisemålsledelse handler om å definere og koordinere utviklingen av et mer bærekraftig reiseliv på reisemålet. Reisemålsledelsen er en bredt sammensatt gruppe med deltagere fra privat, offentlig og frivillig sektor og eventuelt andre aktører i lokalsamfunnet, som samarbeider for å oppnå visjonen og målene for reisemålet.

Utvalget peker på at det er få norske reisemål som har etablert en helhetlig reisemålsledelse i denne betydningen. Det er store variasjoner i hvem som samarbeider med hvem på reisemålene, og samarbeidet er som oftest lite formalisert. Det mangler et fungerende system for å utvikle reiselivet som en del av en helhetlig samfunnsutvikling. Gjennom Merket for bærekraftig reisemål har flere reisemål etablert en destinasjonsledelse, se omtale i delkapittel 7.3.6.

7.2 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget tolker mandatet slik at det sentrale i denne utredningen er å vurdere hvordan man kan oppnå en god reisemålsledelse på norske reisemål. I utredningen argumenterer utvalget for at reisemålsutvikling og samfunnsutvikling må sees i sammenheng for å kunne utvikle bærekraftige reisemål. Kommunene har en sentral rolle i å avveie alle samfunnsmessige hensyn i utvikling på reisemål. Derfor må strategier og hovedprioriteringer være forankret i kommunenes overordnede planverk, som er viktige styringsdokumenter for den reisemålsutviklingen som skal skje.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for og effekten av at destinasjonsselskaper går fra bare å drive med markedsføring til også å drive med utviklingsarbeid. Utvalget viser til at markedsføring bare er en av mange oppgaver for det store flertallet av destinasjonsselskaper i dag, og at de fleste selskapene allerede jobber med å utvikle reiselivsnæringen og lokalsamfunnet (Epinion & Gyger, 2022). Utvalget viser til gjennomgangen av destinasjonsselskapenes roller og oppgaver i delkapittel 7.4.

7.3 Rammer og forutsetninger for god reisemålsledelse

Norge har en sterk posisjon internasjonalt som et reisemål med storslått og uberørt natur, og stadig flere ser på Norge som et spennende kulturreisemål. En velfungerende reisemålsledelse er en forutsetning for å beholde og utvikle dette omdømmet og samtidig sikre en bærekraftig utvikling på lokalsamfunnets premisser (Innovasjon Norge, 2015).

I rapporten Managing tourism development for sustainable and inclusive recoverytar OECD (2021) for seg mulighetene for en bærekraftig reiselivsutvikling i kjølvannet av koronapandemien. Mer konkret presenterer de ni casestudier av reisemål som har jobbet med strategier for en bærekraftig og inkluderende gjenoppbygging etter pandemien. På bakgrunn av casestudiene beskriver de fem anbefalte løsninger og eksempler på beste praksis:

• Tenk nytt om mål for suksess: Suksess bør ikke bedømmes ut fra besøksvolum, men i et helhetlig perspektiv som inkluderer alle de positive virkningene reiseliv kan gi på reisemålet. Samarbeid på tvers av offentlig sektor, næringsliv og sivilsamfunn er avgjørende.

• Ha en helhetlig strategi for nærings- og samfunnsutvikling: Beslutningstagere må se helhetlig på innsatsen for reiselivsutvikling og samfunnsutviklingsstrategier, i nært samarbeid med næring og lokalsamfunn. Det er viktig med en tydelig rolleavklaring og formelle samarbeid på reisemålet.

• Støtt overgangen til en grønn reiselivsøkonomi som gir lave utslipp: Strategier og mål bør tydelig prioritere bærekraft og ha klare koblinger til bærekraftsmålene. Myndighetene må tilrettelegge for at bedriftene kan utvikle bærekraftige løsninger i hele verdikjeden.

• Utvikle mer bærekraftige forretningsmodeller: Man bør ta i bruk miljøvennlige løsninger for transport, overnatting, mat og attraksjoner og håndtere besøksstrømmene bedre. Ved å ta i bruk innovative metoder for å utvikle bærekraftige løsninger, kan bedriftene både øke sin konkurranseevne og tåle markedsendringer bedre.

• Innfør bedre datagrunnlag: Reisemålene har behov for et bedre kunnskapsgrunnlag. Beslutningstagere bør utforske mulighetene for å kombinere tradisjonelle statistiske data med stordata.

7.3.1 Helhetlig samfunnsutvikling

I Nasjonal reiselivsstrategi 2030 – Sterke inntrykk med små avtrykk har Innovasjon Norge (2021a) sammen med reiselivsnæringene kommet frem til fire hovedmål for reiselivet. Norsk Reiseliv skal:

1. Øke sin egen verdiskaping og bidra til jobbskaping i hele landet.

2. Bidra til at Norge blir et lavutslippssamfunn.

3. Bidra til attraktive lokalsamfunn og fornøyde innbyggere.

4. Levere så høy kundeverdi at betalingsvilje og gjenkjøp øker.

Sammenhengen mellom disse målene er illustrert i figur 7.2. En helhetlig samfunnsutvikling får vi når verdiskaping, positive ringvirkninger og gjestetilfredshet øker samtidig som lokalsamfunnene blir mer attraktive, innbyggerne mer fornøyde og klimaavtrykk, miljøbelastning og slitasje går ned.

Utviklingen av norsk reiseliv skal være basert på FNs bærekraftsmål og bidra til å nå regjeringens mål om det grønne skiftet. Reiselivet bidrar til lønnsomme bedrifter, gode arbeidsplasser og verdsatte opplevelser både for de besøkende og lokalbefolkningen. Videre kan natur- og kulturopplevelser styrke vernet og ivaretagelsen av natur og kulturverdier. Reiselivets utfordringer med klimaavtrykk må samtidig adresseres, blant annet med en overgang til miljøvennlige transportmåter og en større andel besøkende fra nærmarkedene.

Ønsket om å reise til et sted knyttes ofte til summen av tilbud på et reisemål. Reiselivets aktører er avhengig av hverandre, samfunnet og fellesgodene rundt seg for å levere gode opplevelser. Reiselivets avhengighet av og påvirkning på lokalsamfunnet (og motsatt) er blitt tydeligere dess større plass opplevelsesbasert reiseliv har fått.

Det er behov for et system med en tydelig ansvarsfordeling for å sikre en helhetlig og bærekraftig reisemålsutvikling. Den videre utviklingen av reisemålene må bygges på et forpliktende samspill mellom de kommersielle aktørene, andre næringer, lokale innbyggere, frivillig sektor og offentlig forvaltning. Det er behov for en reisemålsledelse som systematisk avveier samfunnsmessige hensyn. Strategier og hovedprioriteringer for en bærekraftig reisemålsutvikling må forankres i kommunenes planverk og gjennom god medvirkning fra alle interessenter og aktører.

Forstørr bilde

Kilde: Innovasjon Norge, 2021

Verdens turismeorganisasjon (UNWTO) (2019) identifiserer tre sentrale funksjoner for reisemålsledelse: Strategisk ledelse innebærer å samle ulike interessenter rundt en felles visjon, etablere en strategi for å nå visjonen, mobilisere aktørene i reisemålsledelsen og å jobbe for å etablere offentlig-private samarbeid. For å legge til rette for at reisemålet er rustet til å møte fremtidige utfordringer, er innsamling og analyser av data og trender en viktig oppgave for reisemålsledelsen. Effektiv iverksettelse av reisemålsledelse betyr at det er avklart hvilken rolle aktørene skal ha, og at det finnes et mandat og økonomiske og menneskelige ressurser som gjør det mulig å utøve denne rollen. Det er også sentralt å operasjonalisere strategien i handlingsplaner med konkrete tiltak og fastsette indikatorer for måloppnåelse. Effektiv styring innebærer å følge opp planer og løpende vurdere og kommunisere status for måloppnåelsen.

Det er kommet nye begreper for denne tilnærmingen til reisemålsledelse, blant annet destination stewardship, som handler om å ivareta helhetsperspektivet på en bedre måte. World Travel & Tourism Council beskriver destination stewardship som en tilnærming som balanserer og møter behovene til lokalsamfunnene på reisemålet, og som opererer med en deltagende styringsmodell. En slik tilnærming krever et klart mandat, et godt kunnskapsgrunnlag og at det arbeides med å identifisere felles interesser og prioriteringer, spesielt mellom offentlig og privat sektor (Imbsen et al., 2021)

7.3.2 Faglighet og virkemidler for næringsutvikling

Et viktig utgangspunkt for strategisk ledelse av et reisemål er å ha et bilde av situasjonen og kartlegge ressurser og forutsetninger for videre utvikling av samfunnet. I Håndbok for reisemålsutvikling (Innovasjon Norge, 2015) pekes det på at en forstudie skal gi en situasjonsanalyse ved å beskrive eksisterende og bærende produkter og markedskoblinger for reisemålet og tallfeste hovedtrekk. I tillegg skal man kartlegge ressurser og forutsetninger med hensyn til en videre utvikling av reisemålet, og se det i sammenheng med planene i kommunene. I denne innledende fasen inngår også innledende strategivurderinger. Hvilket potensial har reisemålet for en videre utvikling? Hva er felles visjon og langsiktige mål for reisemålet? Metodikken i håndboka er brukt i mange reisemålsutviklingsprosesser. Innovasjon Norge ser at fagområdet er under sterk utvikling og at justering og videreutvikling av håndboka er nødvendig.

Reisemålsledelsen må sammen definere hvordan de vil vurdere måloppnåelse. OECD (2022) fremhever behovet for å utvikle bedre indikatorer for å måle effektiviteten av reiselivspolitikken og reisemålsutviklingen på alle bærekraftsdimensjonene. Også den nasjonale reiselivsstrategien peker på at reiselivets kunnskapsgrunnlag i dag er mangelfullt og fragmentert. Det er behov for tilgjengelige reiselivsdata og innsikt, slik at reiselivsaktører og kommuner kan dra bedre nytte av den kunnskapen som finnes (Innovasjon Norge, 2021a). Som en oppfølging av strategien ble det derfor satt i gang et forprosjekt til en nasjonal reiselivsmonitor. Monitoren skal bli et felles analyseverktøy for norsk reiseliv. Basert på stordata skal den gi innsikt i omfang, trafikkstrømmer, verdiskaping, konsum, ringvirkninger, sysselsetting, gjestetilfredshet, markedsutvikling, innbyggertilfredshet, klimaavtrykk og reiselivets bidrag til det grønne skiftet.

Tradisjonelt er mange av målene for utvikling i reiselivet knyttet til besøksvolum. Men i et samfunnsutviklingsperspektiv kan for eksempel indikatorer for innbyggertilfredshet, helårsarbeidsplasser og helårsvirksomheter være relevante. Indikatorer knyttet til slitasje, naturforvaltning og klimaavtrykk, inkludert reisen til og fra reisemålet, kan også belyse bærekraften. Innovasjon Norges Merke for bærekraftig reisemål gir et målesystem for reisemålene med indikatorer som kan si noe om samfunnsmessig, økologisk og økonomisk utvikling, jf. delkapittel 7.3.6.

Det er behov for bedre verktøy for å planlegge reisemålsutviklingen og simulere ulike scenarier og konsekvenser for lokalsamfunnet. Et eksempel på nye simuleringsverktøy er det som kalles for digitale tvillinger. Verktøyet kan simulere hvor besøksstrømmene går, slik at man kan overskue konsekvenser av enkeltbeslutninger. Digitale tvillinger er nærmere omtalt i kapittel 8 om besøksforvaltning.

Utviklingstrekk som digitalisering og grønn omstilling krever evne og kapasitet til å utvikle ny kompetanse i og om reiselivet. For å sikre en kunnskapsbasert utvikling av norske reisemål er det viktig med rammevilkår som legger til rette for kompetanseheving for ansatte både i næringen og i offentlig forvaltning. Forskningsaktører og det næringsrettede virkemiddelapparatet har en viktig rolle i å styrke næringslivets evne til å omstille seg og ta i bruk ny kunnskap og kompetanse. I Nasjonal reiselivsstrategi pekes det på at reiselivsnæringen i likhet med andre tjenestenæringer er underrepresentert i bruken av ordninger i virkemiddelapparatet, og at det er behov for å gjennomgå virkemidler som kanaliseres gjennom Innovasjon Norge, Design og arkitektur Norge (DOGA), Siva, Enova og Forskningsrådet, for å sikre at disse er tilgjengelige og relevante for aktører i reiselivsnæringen. Videre foreslås det i reiselivsstrategien å sette i gang et aktørdrevet nasjonalt strategiarbeid for å fremme kunnskapsbasert verdiskaping i reiselivsnæringen. Som en oppfølging av disse anbefalingene har regjeringen satt i gang prosjektet «Reiseliv 2030», som skal gi anbefalinger om hvordan den samlede virkemiddelbruken, forskningsinnsatsen og annen innovasjonsfremmende aktivitet, kan innrettes for å oppnå en langsiktig og bærekraftig verdiskaping i reiselivsnæringen (Prop. 1 S (2022–2023)).

7.3.3 Finansiering

Det er nødvendig at reisemålsledelsen har tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre sine aktiviteter. I tillegg trenger de finansiering til fellesgodetiltak. Spesielt i små distriktskommuner kan det være utfordrende å få til gode langsiktige løsninger for å finansiere fellesgodetiltak på reisemålet.

Utvalget drøfter modeller for å finansiere fellesgoder i kapittel 9. Mange land har innført ulike former for fellesgodefinansiering og bruker det både til å realisere fellesgodetiltak, og til en helhetlig og systematisk utvikling av reisemålene. For eksempel knytter Sveits og Canada finansieringen til en vedtatt strategi og binder det opp til samarbeid med en klar ansvarsfordeling.

7.3.4 Aktørenes rolle i reisemålsledelsen

I den nasjonale reiselivsstrategien brukes begrepet reiselivets økosystem om at reisemål skapes i relasjoner og prosesser mellom bedrifter, organisasjoner og de besøkende (Innovasjon Norge, 2021a). I tillegg er lokalsamfunnet en del av reiselivsproduktet, og lokalbefolkningen har en viktig stemme i utviklingen av reisemålet (Viken, 2016). I dette delkapitlet beskriver utvalget noen sentrale aktører og deres roller i samarbeidet på reisemålene. Samarbeidet mellom aktørene på reisemålene skjer på ulike måter, men kommunen og reiselivsnæringen har nøkkelroller alle steder.

Utvalget har i definisjonen av reisemålsledelse lagt til grunn at ledelsen er bredt sammensatt med deltagere fra privat, offentlig og frivillig sektor og eventuelt andre aktører i lokalsamfunnet. Denne inndelingen består imidlertid ikke av gjensidig utelukkende kategorier. Hvem som skal delta i reisemålsledelsen, må avgjøres på det enkelte reisemål. Utvalget vil understreke viktigheten av at reisemålsledelsen er formalisert og bredt sammensatt, med definerte roller. Et samarbeid mellom aktører som har ulikt utgangspunkt krever klare strategier og forpliktelser. Det krever også at det er tillit mellom aktørene og forståelse for den enkeltes rolle. Hvilke oppgaver aktørene i reisemålsledelsen skal ha, må fremgå tydelig i et mandat. I utarbeidingen av mandatet er det nødvendig at man involverer relevante interessenter.

7.3.4.1 Offentlige aktører

Utvalget kunne ha omtalt mange ulike offentlige aktører, men har valgt bare å inkludere dem med politisk myndighet på reisemålene. På mange reisemål kan for eksempel lokale friluftsråd, kulturråd, regionråd og virkemiddelapparatet ha roller i ledelsen av reisemålet, men disse er ikke omtalt her. I tillegg har nasjonale myndigheter stor betydning for handlingsrommet gjennom sine forventninger, styringssignaler og krav.

Kommunen – det lokale politiske beslutningsnivået

Kommunen har som folkevalgt organ ansvar for å avveie ulike interesser og legge føringer for arealbruk, samfunnsutvikling og det enkelte byggetiltak. Kommunestyret skal etter plan- og bygningsloven utarbeide planer som setter mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommunen. Videre skal kommunestyret avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses. Åpenhet, innsyn og medvirkning i planprosessene er viktig. Plan- og bygningsloven er nærmere omtalt i delkapittel 4.2.7.

I Håndbok for reisemålsutvikling (Innovasjon Norge, 2015) blir kommunens roller i reisemålsutviklingen delt i fire kategorier:

• Rammesetter: Gjennom kommunal planlegging, skjenkebestemmelser, politiske føringer og så videre

• Utviklingspartner: Stimulerer næringsutvikling, oppretter og forvalter næringsfond med mer.

• Produkteier: Tilrettelegger blant annet gågater, turstier og badestrender, som også er komponenter i helhetsproduktet.

• Koordinator: Forvalter helheten og mange sektorer med betydning for stedets utvikling som reisemål.

Undersøkelsen til Jervan et al. (2011) av kommunenes rolle i reisemålsutvikling viser at reiselivsaktørene ønsker at kommunene skal være en pådriver og utviklingspartner for det stedlige reiselivet. I undersøkelsen konkluderer de med at hele bredden i kommunenes engasjement er viktig, og at kommunalt engasjement i reisemålsutvikling ikke kan ivaretas av destinasjonsselskapene alene. Denne undersøkelsen er gammel, men utvalget erfarer at disse funnene fortsatt er gyldige. I undersøkelsen til Telemarksforsking (2018) om suksessrike distriktskommuner blir det fremhevet at kommunens evne til å være en pådriver og mobilisere aktørene i lokalsamfunnet er viktig. Telemarksforsking understreker at det er avgjørende for samfunnsutviklingen med god tillit mellom aktørene.

Van Niekerk (2014) og Viken (2016) peker på at lokale myndigheter er i posisjon til å sikre at reiselivsutviklingen skjer på en planlagt og kontrollert måte, og derfor bør ta en ledende rolle i å koordinere utviklingen på reisemålet. Det er sentralt at utviklingen av reisemålet er forankret hos den politiske og administrative ledelsen i kommunen. Kommunene har et ansvar for og en sentral rolle i å skape attraktive og bærekraftige reisemål. I den forbindelse er det viktig at de tar en lederrolle. Kommunens rolle som samfunnsutvikler ble i tillegg forsterket ved siste revisjon av kommuneloven.

Regionale myndigheter

Fylkeskommunen har et ansvar for regional samfunnsutvikling, planlegging, næringsutvikling, samferdsel, kultur, kulturmiljøforvaltning, folkehelse, kompetansepolitikk, videregående utdanning og fagskoler. Dette er sektorer av stor betydning for reiselivet. Fylkeskommunens oppgaver innen samferdsel gjør fylkeskommunen til en stor reiselivsaktør. Fylkeskommunen forvalter også egne nærings- og forskningsrettede virkemidler, og samarbeider med andre aktører. Samtidig har fylkeskommunen en koordineringsrolle overfor andre offentlige aktører og deres virkemiddelbruk. Fylkeskommunen er regional planmyndighet, noe som vil si at den vedtar regionale planer som gir føringer for utviklingen i en større region.

Statsforvalteren er statens representant i fylket og har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen. Statsforvalteren er et bindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter. Statsforvalteren har gjennom statsforvalterinstruksen (2022) et generelt veiledningsoppdrag overfor både kommuner og fylkeskommuner. I reiselivet har statsforvalteren en særlig viktig rolle i arbeidet med å bidra til utvikling av landbrukstilknyttet virksomhet, samt å følge opp nasjonale mål for å ivareta naturmangfoldet både i og utenfor verneområder.

Fylkeskommunene og statsforvalterne har veiledningsoppgaver overfor kommunene i deres planarbeid. Det er viktig at det regionale nivået er tett på planarbeid der reisemålsutvikling er et tema. Kommunale planer er på høring hos blant annet fylkeskommunen og statsforvalteren, som bidrar til å sjekke at planene er i tråd med nasjonale føringer og lover og regionale planer. Dersom innspillene ikke blir tatt til følge, kan fylkeskommunen og statsforvalteren fremme innsigelser til planene. Det er lovfestet i plan- og bygningsloven § 5-1 at det skal være fylkesvise planfora der man skal forsøke å samordne kommunale, regionale og statlige interesser. Fylkeskommunen har ansvar for å lede planforum (Angell, 2021).

Sametinget

Som samenes folkevalgte organ i Norge er Sametingets mål å arbeide for anerkjennelse av samenes grunnleggende rettigheter som grunnlag for å ivareta og styrke samisk kultur, språk og samfunnsliv og eksistensen av ulike samiske tradisjoner. Språk og kultur er viktig for utvikling av samiske næringer, spesielt kreative næringer og samisk reiseliv. Samiske kreative næringer og samisk reiseliv kan på sin side utgjøre viktige bidrag i vitaliseringen av samisk språk og kultur. Ved å øke verdiskapingen i samisk reiseliv og kreative næringer vil man samtidig styrke samisk kultur, lokal identitet og bosetting (Meld. St. 37 (2020–2021)).

Sametingets rolle som utviklingsaktør er å støtte næringslivet og legge til rette for næringsutvikling. Sametinget peker på at kreative næringer og samisk reiseliv har betydelig potensial til å bli blant de viktigste næringsveiene i de samiske områdene i fremtiden. Sametinget har signalisert at de fremover vil prioritere tiltak som kan bidra til å skape flere lønnsomme og robuste bedrifter innenfor kreativ næring og reiseliv, og til etablering av flere bedrifter som drives på helårsbasis (Sametinget, 2022).

7.3.4.2 Private aktører

Næringsorganisasjonene har stor betydning på nasjonalt og regionalt nivå, men er vanligvis ikke representert i ledelsen av reisemålene. De er derfor ikke omtalt her.

Grunneiere utgjør en viktig del av reiselivet sammen med utbyggere og kommersielle bedrifter. Reiselivet og grunneierne må arbeide sammen med kommunen, særlig i tilfeller der utbygging av private fritidsboliger eller annen utbygging er en del av reisemålets strategi. I kapittel 8 omtales utfordringer som følger med arealbeslag på grunn av fritidsbebyggelse. Kommunen har et absolutt ansvar når det gjelder utbygging og tilrettelegging i den forbindelse, jf. deres ansvar som lokal planmyndighet etter plan- og bygningsloven.

Bedriftene

Både bedrifter i reiselivsnæringen og andre bedrifter som har besøkende som en stor del av sitt marked har stor betydning for utvikling av reisemålene. Reiselivsbedriftene har en viktig rolle i å bidra til at et sted har attraksjonskraft, gjennom å utvikle tilbud og opplevelser som gjør at et sted oppfattes som verdt å besøke og er attraktivt for lokalbefolkningen. Reiselivsnæringen er forskjellig fra sted til sted, blant annet når det gjelder bedriftenes størrelse, eierskap og organisering.

Reiselivsbedriftene driver kommersiell aktivitet i et område eller et lokalsamfunn. Den kommersielle aktiviteten drives gjerne ut fra forretningsmuligheter, et engasjement for å skape sin egen og andres arbeidsplass og motivasjon for å møte gjester og skape gode opplevelser. I den nasjonale reiselivsstrategien er bedriftenes rolle på reisemålet delt i fire områder:

• Bedriftenes ambisjoner for å utvikle egne virksomheter til lønnsomme foretak og skape vekst, fornyelse og gode arbeidsplasser.

• Bedriftenes vilje til å jobbe sammen om omstilling og innovasjon i nettverk, klynger og på reisemålene, i samspill med andre bransjer og næringer, både regionalt, nasjonalt og internasjonalt.

• Bedriftenes vilje til å engasjere seg i reiselivets utvikling i egen kommune/på eget reisemål og medfinansiere destinasjonsselskaper eller lignende, samt delta i felles destinasjonsledelse.

• Bedriftenes vilje til å delta i oppbyggingen av langsiktige markedsposisjoner som understøtter bærekraftsmålene, grønn omstilling og økt eksport.

Destinasjonsselskapene og landsdelsselskapene

Reiselivsnæringene representeres som regel av det lokale eller regionale destinasjonsselskapet. Destinasjonsselskapene gjør oppgaver som det kan være hensiktsmessig for medlemmene å løse i fellesskap. Medlemmene kan være både næringsaktører og kommuner/fylkeskommuner. Noen reisemål har ikke egne destinasjonsselskaper, men oppgavene kan også utføres direkte av kommunen, næringsselskaper, regionalparker (se 7.3.4.5) eller landsdelsselskaper.

Destinasjonsselskapenes eiere gir mandat og rammer for virksomheten. Samtidig er det stor variasjon i hvordan disse selskapene er organisert med hensyn til både geografi, formål, eierskap, oppgaver, antall ansatte og tilgang på ressurser (Epinion & Gyger, 2022). Destinasjonsselskapene er en naturlig og viktig aktør i reisemålsledelsen fordi de representerer flere reiselivsbedrifter, har kompetanse på og kunnskap om reisemålet, ivaretar fellesgoder som vertskap og kombinerer kunnskap om markedsføring og leveransen.

Tidligere var destinasjonsselskapenes hovedoppgave markedsføring av reisemålet, men de senere årene har selskapene i større grad tatt på seg oppgaver som inkluderer strategisk planlegging, koordinering og styring av aktiviteter mellom ulike interessenter (Verdens turismeorganisasjon, 2019). Denne endringen kan forklares med at det tidligere var et mål å få flest mulig besøkende til reisemålet, mens det viktigste i dag er å sørge for økt opplevelseskvalitet for de besøkende, slik at man legger et grunnlag for gjenkjøp og positiv omtale (Prøven, 2021). Funnene fra undersøkelsen til Epinion og Gyger (2022) underbygger denne endringen. Nærmere bestemt viser undersøkelsen at markedsføring fortsatt er en sentral oppgave for destinasjonsselskapene, men at de fleste selskapene har et bredere formål og flere oppgaver. I dag jobber de fleste destinasjonsselskaper også i stor grad med vertskap og ulike former for utviklingsaktiviteter, kompetanseheving og tilrettelegging for reiselivet, kommunene og lokalsamfunnene.

Et landsdelsselskap er et selskap som dekker ett eller flere fylker, og som har underliggende regionale destinasjonsselskaper som fungerer som egne selskaper eller avdelinger. Det finnes seks landsdelsselskaper i Norge, og disse er VisitOsloRegion SA, Fjord Norge AS, Visit Sørlandet (tidligere USUS), Trøndelag Reiseliv AS, NordNorsk Reiseliv AS og Norske Fjell SA. Hoveddelen av disse selskapene er geografisk inndelt, bortsett fra Norske Fjell SA, som er tematisk inndelt. Selskapene har ulike forretningsmodeller, roller og finansiering, men de fleste har en avtale med fylkeskommunen(e) om å utføre blant annet markedsrettede oppgaver.

7.3.4.3 Lokalbefolkningen

Et reisemåls attraksjonsverdi er i stor grad knyttet til fellesgoder som også lokalbefolkningen har sterke interesser i, og som de bidrar til å vedlikeholde og tilrettelegge for. Åpenhet, innsyn og medvirkning i planprosessene er nedfelt i plan- og bygningsloven, slik at lokalbefolkningen og frivillige organisasjoner kan påvirke utviklingen av sitt eget lokalsamfunn. Videre må kompetanse på besøksforvaltning bygges opp og styrkes lokalt, slik at både innbyggere, grunneiere og grendelag blir i stand til å ta en mer aktiv rolle i besøksforvaltningen og får redskaper som kan ivareta deres verdier, ønsker og behov. Besøksforvaltning er nærmere omtalt i kapittel 8.

En grunneier kan være stor eller liten, lokal eller ekstern, offentlig eller privat. Det varierer også om og eventuelt hvilke næringsinteresser grunneieren har i den aktuelle eiendommen. I tillegg til grunneiere finnes det grunneierlag, som er sammenslutninger av grunneiere som skal ivareta felles interesser i utmark med tanke på for eksempel jakt, fiske eller hytteutleie og i noen tilfeller også drive med utbygging. Private eiere samarbeider ofte i såkalte grendelag og utmarkslag, som mange steder legger ned mye arbeid for å tilrettelegge for besøkende.

I mange kommuner er eiere av fritidsbolig (ofte kalt deltidsinnbyggere) blitt en stadig større gruppe. Eiere av fritidsboliger utgjør en stor kundegruppe og bidrar til lokal økonomi gjennom kjøp av varer og tjenester på reisemålet. Deltidsinnbyggerne er en viktig ressurs, men involveres i liten grad i reisemålsledelsen og i lokal utvikling.

7.3.4.4 De frivillige organisasjonene

En stor andel av opplevelsene i Norge som gir reiselivsnæringen konkurransekraft, etableres og drives av frivillige organisasjoner. Reiselivsnæringens samarbeid med friluftslivsorganisasjonene har for eksempel vært viktig for utviklingen av det naturbaserte reiselivet. Andre eksempler er redningstjenester og hjelpekorps som tar ansvar for beredskap og sikkerhet, et mangfold av foreninger som forvalter lokale kulturminner (for eksempel fyr, seilskuter og bygningsmiljøer), arrangører av festivaler og spel samt lokale guider og historiefortellere. Frivillige organisasjoner er dessuten pådrivere og viktige kanaler for interessegrupper og engasjerte innbyggere.

7.3.4.5 Regionale samarbeid

Regionalparker tar utgangspunkt i verdifulle landskaps- og identitetsregioner og samler offentlige aktører, frivillige og næringsliv i langsiktige samarbeid. Norske Parker er organisasjonen for de ni norske regionalparkene og 41 kommunene som arbeider med park som samarbeidsmodell for bærekraftig utvikling. Regionalparker og UNESCO-områder som geoparker og biosfæreområder er en del av et mangfold av samarbeid i Norge. De første regionalparkene ble etablert for 15 år siden, etter inspirasjon fra andre land. Regionalparkene skal bidra til bevaring, verdiskaping og samfunnsutvikling på tvers av sektorer. De etableres på grunnlag av lokalt initiativ. Organisasjonen Norske Parker bidrar med kompetanse, samarbeidsmodell og nettverk. Videre bidrar regionalparkene til å styrke den regionale utviklingskapasiteten, som blant annet handler om styrket kompetanse og en kultur for å få til et godt samarbeid mellom offentlige og private aktører på tvers av etablerte strukturer. Her er både kommunene, fylkeskommunen(e) og regionale statlige aktører ofte sterkt involvert. Modellen med regionalparker ivaretar mye av det utvalget mener er viktige elementer i en god reisemålsledelse, og kan derfor ha stor overføringsverdi til andre reisemål.

Så mange som 97 kommuner i Norge har areal i en eller flere av de 40 nasjonalparkene som finnes på fastlandet. Foreningen Norges nasjonalparkkommuner har som mål å stimulere til lokal verdiskaping og næringsutvikling med utgangspunkt i merkevaren Norges Nasjonalparker. Kommuner som har et nasjonalparkareal på minimum én kvadratkilometer, og som følger gitte kriterier, kan søke status som nasjonalparkkommune. En nasjonalparkkommune skal aktivt legge til rette for besøkende som vil oppleve nasjonalparkene og områdene rundt, og skal samtidig sørge for at natur- og verneverdier blir ivaretatt.

7.3.5 Kapasitet og kompetanse i kommunene

Distriktsnæringsutvalget (NOU 2020: 12) peker på at tilstrekkelig kompetanse og kapasitet for samfunns- og arealplanlegging er grunnleggende for at kommunene skal kunne gjennomføre planoppgavene sine med god kvalitet og løse oppdraget som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Demografiutvalget peker på at distriktskommuner har svært få ansatte som jobber med planlegging og samfunnsutvikling (NOU 2020: 15). KS og Forum for utdanning i samfunnsplanlegging (FUS) har over flere år påpekt utfordringer med å rekruttere kommunale planleggere.

NORCE (Aarsæther et al., 2020) har kartlagt kommunenes ressurser til næringsutvikling. De finner at andelen kommuner med egne personalressurser til næringsutvikling har økt fra 55 til 78 prosent de siste ti årene, og at om lag halvparten av kommunene har minst en hel stilling. I kommunene med under 2000 innbyggere er det imidlertid bare 38 prosent som har en næringsansvarlig i full stilling. Om lag 60 prosent av distriktskommunene benytter seg av ekstern kompetanse i næringsrettet arbeid.

I flere studier er det pekt på at småkommuner har utfordringer med innholdet i tjenestene, og med kapasitet og kompetanse (Borge et al., 2017; Visand & Eidset, 2016). I små kommuner er det naturlig nok færre ansatte enn i større kommuner, og en og samme stilling må gjerne dekke flere fagområder og utføre flere typer oppgaver, for eksempel innenfor planlegging, næringsutvikling, klima og miljø. Det fører til at kapasiteten og kompetansen blir sterkt personavhengig, og at det er sårbart hvis denne personen slutter i stillingen. På den andre siden er samordningen gjerne enklere i små kommuner, med korte beslutningsveier og god kjennskap til hvilke aktører som kan aktiviseres for å få til aktivitet, noe som kan kalles smådriftsfordeler (Kobro et al., 2013). Slike smådriftsfordeler kan kompensere for kommunenes mangler i kapasitet og kompetanse.

NORCE (Angell, 2021) har på oppdrag fra Distriktssenteret undersøkt erfaringer med hvordan fylkeskommunene og statsforvalterne arbeider med å veilede distriktskommuner i lokal planlegging. Fylkeskommunen og statsforvalteren har ansvar som favner flere sektorer, altså et sektoroverskridende ansvar. Videre har de virkemidler og veilednings- og samordningsroller, og de produserer mye relevant kunnskap. I tillegg til fylkeskommunen og statsforvalteren er Distriktssenteret en støttespiller for distriktskommunene, og har verktøy, prosesskunnskap og formidlingsarenaer. Den samlede ressursinnsatsen kan få en større effekt dersom fylkeskommunen, statsforvalteren, Distriktssenteret og gjerne KS regionalt i større grad koordinerer og samordner sin innsats overfor de små distriktskommunene. En mer koordinert og samordnet innsats vil også gjøre det lettere for kommunene å få oversikt over tilgjengelige virkemidler og se hvordan de kan dra nytte av dem i utviklings- og fornyingsarbeid.

7.3.6 Merket for bærekraftig reisemål

Standard for bærekraftig reisemål er en merkeordning for norske reisemål, som ble lansert av Innovasjon Norge i 2013 for å ivareta de nasjonale forventningene til en bærekraftig reiselivsutvikling (Visit Norway Innsikt, u.å.). Merkeordningen fungerer som et verktøy for aktørene på reisemål som ønsker å jobbe systematisk med bærekraft i reiselivet. Merket er ikke et kvalitetsstempel på at et reisemål har «alt på stell», men viser til et systematisk arbeid med bærekraft. Aktørene på reisemålet må ha jobbet med sin reisemålsledelse, ha et strategisk grunnlag for sitt arbeid og forbedre sine resultater på definerte indikatorer ved remerking hvert tredje år.

Prosessen med å bli merket som et bærekraftig reisemål krever et tverrfaglig samarbeid mellom destinasjonsselskap, kommunen, næringen og andre interessegrupper. Merkeordningen gjør det tydeligere at reiselivet er en viktig aktør i forbindelse med kommunens ansvar for bærekraft og samfunnsutvikling lokalt. Det er en forutsetning at kommunen tar en aktiv rolle i den strategiske retningen for reiselivet i regionen, og at det etableres en felles reisemålsledelse for å ivareta alle dimensjonene ved en mer bærekraftig utvikling (Innovasjon Norge, 2018).

Norge var tidlig ute med å utvikle en egen nasjonal merkeordning der en standard med kriterier og indikatorer ligger i bunn. Standarden med indikatorene er oversatt fra Global Sustainable Tourism Council (GSTC), tilpasset norske forhold og deretter godkjent av GSTC. Det innebærer at norske reisemål som har oppnådd merket, tilfredsstiller de internasjonale kravene. Standarden gir et målesystem for reisemålene, som gir reisemålet et bilde på egen utvikling langs en rekke indikatorer som kan bidra til å si noe om reisemålets samfunnsmessige, økologiske og økonomiske utvikling.

Standarden som ligger til grunn for arbeidet har fem hovedområder som må innfris i prosessen: A) destinasjonsledelse, B) strategisk grunnlag, C) bevaring av natur, kultur og miljø, D) styrking av sosiale verdier og E) økonomisk levedyktighet. Under hvert hovedområde finnes et antall kriterier med tilhørende indikatorer for måling. Ved oppstart av prosessen utvikles en handlingsplan.

Studier viser at reisemål som er i en prosess for å bli merket som et bærekraftig reisemål, jobber systematisk og målrettet for å utvikle reisemålet i en retning som ivaretar alle de tre dimensjonene av bærekraftbegrepet: økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft. Videre opplever reisemålsledelsen at deltagelsen i merkeprosessen bidrar til å etablere nye samarbeidsformer og gir økt troverdighet. Reisemålsledelsen opplever også at offentlige aktører får en bedre forståelse av reiselivets behov (Prøven, 2021). Andre effekter av deltagelsen i merkeordningen er styrket kompetanse i reisemålsledelsen og bedre kunnskap om gode verktøy og målemetoder i bærekraftsarbeidet (Svendheim, 2021).

Undersøkelsen fra Epinion og Gyger (2022) viser at arbeidet med Merkeordningen for bærekraftig reisemål skaper et bedre samarbeid mellom næringen, destinasjonsselskaper og kommuner fordi ordningen forplikter dem til å gjøre en felles innsats. Det ser imidlertid ut til at effekten er mindre når mange kommuner merkes samtidig i regionale samarbeid. En utfordring som trekkes frem i undersøkelsen er at oppfølgingen av ordningen ikke er tilstrekkelig finansiert. Når prosjektstøtten opphører, er det mange som ikke har nok finansiering til å følge opp bærekraftsarbeidet.

Til nå har 130 kommuner vært med i prosess mot merking, og det er 53 reisemål som er merket. Reisemålene må oppfylle en rekke krav om involvering for å sikre at reiselivsutviklingen utvikler seg i takt med lokalsamfunnet. Nedenfor følger noen av kravene:

• Bærekraftig reiseliv skal være integrert i relevante planer og strategier regionalt og kommunalt.

• Reisemålet skal ha en flerårig reisemålsstrategi som er tilpasset reisemålets størrelse og utviklet gjennom en åpen prosess.

• Det skal gjennomføres innbyggerundersøkelser der lokalbefolkningen inviteres til å gi innspill til reiselivsutviklingen (Mange reisemål arrangerer folkemøter underveis i prosessen for å legge premisser for utviklingen og opprettholde engasjement).

• Reiselivsnæringen skal øke bruken av lokale produkter og tjenester, inkludert mat og drikke.

• Reisemålsledelsen må kartlegge både verdiskaping og de samfunnsmessige ringvirkningene reiselivet tilfører lokalsamfunnet.

7.4 Utfordringer for destinasjonsselskapene

Et destinasjonsselskap er gjerne medlemsbasert, og er den juridiske enheten som er gitt et ansvar for fellesoppgaver på vegne av medlemmene i selskapet. Oppgavene går ofte ut på å markedsføre og tilrettelegge for utvikling av reisemålet. Destinasjonsselskapene kan også fungere som en samlende enhet for reiselivet i møte med kommunen(e) og andre samarbeidspartnere. En rekke steder formidler destinasjonsselskapene besøksinformasjon på vegne av kommunen (Innovasjon Norge, 2021a).

I mandatet er utvalget bedt særskilt om å vurdere hvordan destinasjonsselskapene bør innrettes for å kunne bidra til en mest mulig effektiv reisemålsledelse.

7.4.1 Undersøkelse om destinasjonsselskaper

Utvalget ga i februar 2022 Innovasjon Norge i oppdrag å undersøke hvilke oppgaver destinasjonsselskaper i Norge har i dag, og hvilke utfordringer de står overfor. Undersøkelsen ble gjennomført av Epinion og Gyger (2022), og ble levert til utvalget i august 2022. I undersøkelsen ble det sett på i hvilken grad destinasjonsselskapene har nødvendig kompetanse for å ivareta endrede oppgaver, hvorvidt de har forutsigbar finansiering, i hvilken grad de inngår i reisemålsledelsen og hvordan de samarbeider med andre aktører, slik som kommunen, fylkeskommunen og lokale lag og foreninger.

Epinion og Gyger (2022) skiller mellom tre ulike kategorier av destinasjonsselskaper: Kommunale destinasjonsselskaper er selskaper som bare dekker én kommune. De er imidlertid ikke eid av kommunen, slik betegnelsen kan antyde. Interkommunale destinasjonsselskaper er selskaper som dekker flere kommuner (i gjennomsnitt fire). Regionale destinasjonsselskaper er selskaper som dekker større områder eller regioner, ofte mer enn ti kommuner. I undersøkelsen går det frem at de kommunale destinasjonsselskapene i større grad blir involvert i prosesser i kommunen, mens de selskapene som dekker et stort geografisk område, i større grad jobber med markedsføring og intern kompetanseutvikling og er mindre involvert i å tilrettelegge for fellesgoder lokalt.

Undersøkelsen fra Epinion og Gyger (2022) peker på en rekke utfordringer for destinasjonsselskapene, noe utvalget kommer nærmere inn på i de følgende delkapitlene.

7.4.2 Destinasjonsselskapenes oppgaver

Ikke alle reiselivsbedrifter er medlem av et destinasjonsselskap. For å få flest mulig av reiselivsbedriftene til å slutte opp om det lokale destinasjonsselskapet må selskapet tilby relevante tjenester til sine medlemmer og gjøre et godt innsalg overfor lokale aktører.

Undersøkelsen fra Epinion og Gyger (2022) viser at norske destinasjonsselskaper i stor grad jobber både med ulike former for markedsføring og med ulike former for utviklingsaktiviteter. Mange destinasjonsselskaper opplever at det er store forventninger til at de skal bidra til å utvikle lokalsamfunnet. Flere har nedfelt dette som en viktig del av sitt formål. Samtidig opplever destinasjonsselskapene at det er lite samsvar mellom forventninger og tilgang på ressurser for å løse oppgavene. Destinasjonsselskapene opplever å stå i en spagat: De kommersielle aktivitetene for eierne og medlemmene skaper et press for å bygge opp spisskompetanse og spesialiserte funksjoner knyttet til markedsføring. Utviklingsoppgavene krever at selskapene er tett på lokale utfordringer og samarbeider tett med ulike aktører lokalt. Flere destinasjonsselskaper opplever at det forventes at de skal løse utfordringer selv om de ikke har myndighet eller verktøy til å løse dem. Dermed blir destinasjonsselskapenes rolle ofte å påvirke, oppfordre og følge opp ulike aktører med myndighet og ansvar.

7.4.3 Utfordringer knyttet til finansiering

Finansieringen til destinasjonsselskapene kommer fra mange kilder. Noen viktige finansieringskilder er offentlige driftstilskudd, inntekter fra faste medlemsbidrag og prosjektfinansiering. De selskapene som bare dekker én kommune, får en betydelig større andel av finansieringen fra medlemsbidrag enn hva som er tilfelle for interkommunale og regionale selskaper.

Et stort flertall av destinasjonsselskapene peker på at finansiering er selskapets største utfordring. Det handler om for lite penger i forhold til oppgavene, at finansieringen er for kortsiktig og at det mangler finansiering til utviklings- og omstillingsoppgaver. Prosjektfinansiering er avgjørende for å finansiere utviklingsoppgaver, men det er flere utfordringer med å være avhengig av kortsiktig prosjektfinansiering. For det første hindrer det lange utviklingsløp. For det andre fører prosjektfinansiering ofte til merarbeid i forbindelse med drift, uten at dette merarbeidet finansieres. For det tredje opplever destinasjonsselskapene at utviklingsmidlene fra fylkeskommunene, Innovasjon Norge og Forskningsrådet ikke er tilpasset selskapenes behov, men det er få alternative måter å finansiere langsiktig utviklingsarbeid på. Selskapene opplever derfor at de må tilpasse utviklingsarbeidet sitt etter utlysninger. For det fjerde får flere av selskapene utfordringer med statsstøtteregelverket ved at de når grensen for bagatellmessig støtte på 200 000 euro over en treårsperiode (Epinion & Gyger, 2022).

7.4.4 Destinasjonsselskapene har komplekse samarbeidsflater

I undersøkelsen fra Epinion og Gyger (2022) fremgår det at destinasjonsselskapene forholder seg til svært mange aktører både lokalt, regionalt og nasjonalt. Selskapene opplever at en viktig del av deres rolle er å være et bindeledd mellom næringen og det offentlige. Noen av de mest sentrale aktørene som selskapene samarbeider med, er kommuner, fylkeskommuner, regionråd, reiselivsbedrifter, andre destinasjonsselskaper, Innovasjon Norge og utdanningsinstitusjoner. I tillegg samarbeider de med transportører, turoperatører, frivillige organisasjoner, forskningsmiljøer og næringshager. Destinasjonsselskapene har med andre ord et stort nettverk og en kontaktflate som gjør dem til en av de viktige aktørene i reisemålsledelsen. Selskapene viser til at tillit og nettverk er en avgjørende faktor for godt samarbeid på reisemålet.

7.4.5 Samarbeidet med kommunene

Epinion og Gyger (2022) finner at mange destinasjonsselskaper har et velfungerende samarbeid med kommunen(e), og at kommunen er en viktig og konstruktiv samarbeidspartner. Omtrent halvparten av destinasjonsselskapene oppgir at kommunen(e) og destinasjonsselskapet har en felles strategi for å utvikle reisemålet. Kommunale destinasjonsselskaper blir i større grad enn regionale og interkommunale destinasjonsselskaper involvert i viktige prosesser som omhandler reiselivet i kommunen.

Destinasjonsselskapene peker på at det er liten kompetanse om reiseliv og destinasjonsarbeid i kommunen. Flere av selskapene viser også til at det er vanskelig å få kommunen til å prioritere områder som er viktige for reiselivet, og at kommunene «kjøper seg fri» fra ansvar ved å bidra med midler til destinasjonsselskapet. Flere av destinasjonsselskapene mener at det bør utvikles et kompetansehevingsprogram for administrasjonen og de folkevalgte i kommuner som har mye reiseliv.

Mange destinasjonsselskaper opplever konkurranse med nærliggende destinasjonsselskaper om ansvar og oppgavefordeling. Slik konkurranse oppstår særlig mellom lokale og regionale destinasjonsselskaper og kan føre til at det blir uklart for kommunene hvem som gjør hva. Noen steder er det flere destinasjonsselskaper som overlapper.

7.5 Utvalgets vurderinger

En velfungerende reisemålsledelse er etter utvalgets mening en forutsetning for å beholde og utvikle Norges sterke posisjon som et attraktivt reisemål med storslått natur og spennende kultur, samtidig som vi sikrer en bærekraftig utvikling på lokalsamfunnets premisser. Videre mener utvalget at det er nødvendig med en vesentlig styrking av reisemålsledelsen i mange områder i Norge.

7.5.1 Felles mål og forpliktende samarbeid i reisemålsledelsen

En velfungerende reisemålsledelse utøves i et forpliktende langsiktig samarbeid mellom privat sektor, offentlig sektor, frivillige organisasjoner og lokalsamfunnet. Utvalget mener det er en forutsetning for god reisemålsledelse at aktørene sammen utvikler en felles forståelse og felles mål for utviklingen av reisemålet. Videre er det behov for en reisemålsledelse som avveier ulike samfunnshensyn. Derfor må strategier og hovedprioriteringer for bærekraftig reisemålsutvikling forankres i kommunenes planverk og gjennom god medvirkning fra alle interessenter og aktører.

Norske reisemål er så ulike med hensyn til struktur, størrelse og markedsgrunnlag at ikke alle kan utvikles likt. Utvalget anerkjenner at det ikke finnes en fasit på hvordan reisemålsledelsen bør organiseres. Det kan være ulike aktører som er egnet til å drive samarbeidet på reisemålet, og organiseringen må tilpasses lokale forhold. Prinsippene er likevel de samme. Det sentrale er at aktørene i fellesskap lager en strategi for reisemålet. Reisemålsledelsen må avklare hvem som skal ha ansvar for hva, utnytte hverandres styrker og utvikle et forpliktende og tett samarbeid.

Utvalget merker seg at kommunene ofte bidrar økonomisk til destinasjonsselskapene og overlater ansvaret for reiselivet til disse. Destinasjonsselskapene tar ofte på seg rollen som koordinator på reisemålet, og opplever selv at de har kompetanse til å påta seg denne rollen (Epinion & Gyger, 2022). Utvalget anerkjenner at destinasjonsselskapene har kompetanse, erfaring og nettverk som gjør at det ofte vil være naturlig at de tildeles ansvaret for å koordinere arbeidet med reisemålsledelse. Utvalget mener imidlertid at det er flere grunner til at destinasjonsselskapene ikke fullt ut bør utøve denne rollen.

En av grunnene er at reisemålsutvikling og lokalsamfunnsutvikling henger tett sammen. Kommunene som folkevalgte organer er gjennom plan- og bygningsloven gitt myndighet til å avveie ulike samfunnsinteresser og legge planer for utviklingen av lokalsamfunnet. Utvalget mener derfor at kommunene i større grad må ta ansvar for en strategisk utvikling av reisemålet. Det er likevel rom for at den utførende reisemålsledelsen kan være organisert på ulike måter, og at kommunen(e) kan velge å delegere gjennomføringsansvaret til flere aktører.

Destinasjonsselskapene har verken forvaltningsmyndigheten eller representativiteten som er nødvendig for alene å kunne stå for reisemålsledelsen. Destinasjonsselskaper er eier- og medlemsbasert, og det setter dem i et spenningsforhold mellom ansvaret de har for både å ivareta eier- og medlemsinteressene og å jobbe for helheten i næringslivet og lokalsamfunnet. Destinasjonsselskapene finansieres i stor grad gjennom medlemsbidrag fra lokale reiselivsaktører.

7.5.2 Besøksbidrag som insentiv til å etablere en reisemålsledelse

I kapittel 9 diskuterer utvalget ulike modeller for å finansiere fellesgoder. Utvalget tilråder å innføre en ordning med besøksbidrag med nasjonal innkreving og lokal og regional forvaltning. Utvalget mener at ordningen bør innrettes slik at den gir insentiver til å utvikle en velfungerende reisemålsledelse på norske reisemål. Med dette mener utvalget at det bør stilles betingelser for å kunne få tildelt midler over ordningen, blant annet at det skal være etablert en fungerende reisemålsledelse på reisemålet, og at kommunestyret skal ha vedtatt en bredt forankret besøksstrategi som en del av kommunens planer. Besøksstrategien bør legge et grunnlag for forpliktende avtaler om hvordan ulike aktører skal bidra til den ønskede utviklingen på reisemålet. Se nærmere omtale av metodikk for å utarbeide besøksstrategier i kapittel 8.3.

7.5.3 En kunnskapsbasert reisemålsutvikling

Evnen til å utvikle og ta i bruk ny kunnskap er avgjørende for en bærekraftig utvikling av norske reisemål. Mange reiselivsbedrifter er imidlertid små og har begrensede ressurser til å drive kompetanseutvikling. Nasjonale myndigheter må derfor legge til rette for en kunnskapsbasert utvikling av reiselivet gjennom en satsing på forskningsprogrammer og innovasjonspolitiske virkemidler særlig rettet mot reiselivet. Tiltak som Reiseliv 2030 og Nasjonal monitor er viktige for kompetanseheving og en økt omstillingstakt i reiselivet, og må følges opp med tilpassede virkemidler.

Som omtalt i kapittel 4 er økende konkurranse om arbeidskraft en utfordring for reiselivsnæringen. I kapittel 5 beskriver utvalget en modell for å utvikle bærekraftige reisemål. Målet med modellen er å oppnå en velfungerende reisemålsledelse, besøksstrategier som er godt forankret og et system for å finansiere fellesgoder. Disse grepene er, sammen med mer tilpassede virkemidler for utvikling av næringen, viktige for å bidra til en mer lønnsom reiselivsnæring som kan tiltrekke seg kompetente arbeidstagere.

Reisemålsutviklingen er en prosess som må skreddersys for det enkelte reisemål. For å kunne legge til rette for en vellykket reisemålsledelse på norske reisemål, mener utvalget at det er behov for et arbeidsverktøy for aktørene som samarbeider om å utvikle reisemålet. Selv om konkrete modeller for reisemålsutviklingen må utvikles lokalt, mener utvalget at det bør utarbeides en nasjonal veileder om reisemålsutvikling som tar for seg formålet, rollene og prosessen. Veilederen bør omhandle både reisemålsledelse, besøksforvaltning og maler for besøksstrategier (jf. kapittel 8). Håndbok for reisemålsutvikling, som er laget av Innovasjon Norge (2015), kan revideres slik at den kan inngå i veilederen.

7.5.4 Støtte og veiledning av kommunene

Fylkeskommunene og statsforvalterne kan bidra til å styrke kommunenes kapasitet og kompetanse gjennom sin veiledningsrolle.

Fylkeskommunene er en nyttig samarbeidspartner og sparringspartner for kommunene. Hvis fylkeskommunene kommer tidlig inn i planarbeid og samarbeider tett med kommunene, kan det forsterke arbeidet med gode planer. Utvalget mener at fylkeskommunenes støttende rolle er særlig viktig for de minste kommunene, og at et tett samarbeid kan styrke kompetansen og resultere i gode planer i disse kommunene. Per i dag er det varierende kompetanse i fylkeskommunene knyttet til besøksforvaltning og reisemålsledelse. Dette er fagfelt i utvikling som krever ny kompetanse, også for fylkeskommunene.

Fylkeskommunene har også virkemidler og tjenester som er relevante for kommune. Fylkeskommunen forvalter egne nærings- og forskningsrettede virkemidler, samarbeider med andre aktører og har en koordineringsrolle overfor andre offentlige aktører og deres virkemiddelbruk.

Fylkeskommunene har ansvar for å finne gode løsninger for sine regioner gjennom regional planlegging, blant annet når det gjelder arealbruk, samferdsel, kultur og kulturminnevern. En regional plan kan brukes for å få til en felles strategisk satsing på reiseliv i regionen, noe som kan forsterke effekten av tiltak som utføres i den enkelte kommune eller på det enkelte sted. Videre kan fylkeskommunene ta initiativ til å samle reiselivsnæringen, bransjeorganisasjoner, offentlige aktører, kultursektoren, tilstøtende næringer og frivillige aktører i nettverk og på arenaer som stimulerer til nyskaping, innovasjon og nye samarbeid. Fylkeskommunene kan også koordinere de ulike innsatsområdene opp mot strategiene som ligger til grunn for de andre sektorene fylkeskommunene forvalter. I tillegg kan fylkeskommunene forsterke arbeidet med å samordne sine ulike virkemidler for stedsutvikling. Fylkeskommunene kan dessuten bruke sitt eierskap i Innovasjon Norge og de oppdragene de gir Innovasjon Norge regionalt, til å sette rammer.

Parkkonseptene og nettverket av nasjonalparkkommuner innebærer også en styrking av kompetanse og kraft i kommunene som er med.

7.5.5 Destinasjonsselskapenes roller og oppgaver

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan destinasjonsselskapene bør innrettes for å bidra til en effektiv reisemålsledelse. Både forvaltningen og næringen forventer at destinasjonsselskapene vil være et viktig verktøy i lokal reisemålsutvikling også i fremtiden. Markedsføring er fremdeles en sentral oppgave for destinasjonsselskapene. Mange selskaper har også tatt på seg eller ønsket å ta på seg, nye oppgaver knyttet til produktutvikling, kompetanse og bærekraft. De fleste destinasjonsselskapene engasjerer seg aktivt for å ta vare på samfunnets fellesgoder og samarbeider tett med kommunene. Selskapene har tatt initiativ til utviklingsoppgaver og ønsker å bidra til å løse bærekraftsutfordringene på reisemålet. Utvalget mener det er positivt at destinasjonsselskapene bidrar, men merker seg at selskapene mangler et tydelig mandat for hvilke oppgaver de skal ha ansvar for. Fraværet av et tydelig mandat er noe av bakgrunnen for at de opplever utfordringer i forbindelse med sine forretningsmodeller, sin rolle, sin legitimitet som samfunnsutvikler og finansieringen av arbeidet de gjør.

Utvalget mener det er viktig at lokale aktører og kommunen(e) sammen definerer hvem som bør delta i reisemålsledelsen, og hvilken rolle destinasjonsselskapet bør ha. Utvalget mener det er avgjørende at destinasjonsselskapene får et tydeligere mandat ved nye utviklingsoppgaver, og at det er samsvar mellom oppgaver, delegert ansvar, ressurser og finansiering.

Destinasjonsselskapene kan gjennomføre oppgaver på vegne av reisemålsledelsen, og tildeles midler fra ordningen med besøksbidrag for å gjennomføre arbeid med ulike former for fellesgoder. Dette kan være prosjekter med langsiktig finansiering.

7.5.6 Arbeidsverktøy for reisemålsledelse

Merket for bærekraftig reisemål

Merkeordningen Standard for bærekraftig reisemål har blitt til som et tilsvar på et stort behov for å styrke arbeidet med å koordinere reiselivsutviklingen på et reisemål. Utvalget merker seg at merkeordningen for bærekraftig reisemål er et viktig verktøy i samarbeid mellom aktører på reisemålene, noe som viser at felles rammer og forpliktelser er viktig for å oppnå et godt samarbeid. Merket er en god start med tanke på hva reisemålene må ha på plass, og har gitt en mye større grad av samhandling mellom det offentlige og næringen på reisemålene som er tildelt merket. Merkeordningen omfatter blant annet en prosessveileder for organisering og samarbeid og en beskrivelse av arbeidsprosesser med mobilisering, prosjektplan, målinger og analyser. Videre tilbyr merkeordningen blant annet maler og verktøy for gjesteundersøkelser og en utslippskalkulator. Standarden i ordningen er godkjent av Global Sustainable Tourism Council (GSTC), og tilsvarende kriterier og indikatorer brukes i mange land.

Utvalget vurderer at merkeordningen fungerer godt, og at den har utviklet seg i riktig retning, for eksempel med hensyn til å forenkle indikatorer og datafangst.

Mange reisemål har utfordringer med den langsiktige finansieringen av oppfølgingsarbeidet som følger av merkeordningen. Det viser samtidig at det er utfordrende å finansiere arbeidet som skal til for å utvikle bærekraftige reisemål generelt, også utenfor merkeordningen.

Håndbok for reisemålsutvikling

Innovasjon Norge har utarbeidet en Håndbok for reisemålsutvikling (2015), som tar tak i den utfordringen det er å se reiselivsutvikling og stedsdimensjonen i sammenheng. Håndboka gir et sett råd og peker på en rekke forutsetninger for god reiselivsbasert stedsutvikling. Det har vært en betydelig utvikling av feltet siden 2015, og Innovasjon Norge har varslet at de ønsker å revidere håndboka. Utvalget mener det er viktig at dette arbeidet prioriteres. Videre peker utvalget på at det må være en åpen og dialogbasert prosess som må ligge til grunn for reisemålsutviklingen.

7.6 Utvalgets tilrådinger

Utvalget gir følgende tilrådinger:

• Et reisemål er et geografisk sted som besøkes fordi stedet har noen kvaliteter, og stedet gir den besøkende noen opplevelser som gjør det verdt å besøke. Aktørene på hvert reisemål må selv avklare avgrensning av det geografiske området for reisemålsledelsen. Området kan omfatte én eller flere kommuner, eventuelt deler av kommuner.Kommunene må i større grad ta ansvar for å koordinere en strategisk utvikling av reisemålet. Utvalget anbefaler en styrket lokal eller regional reisemålsledelse for det enkelte reisemål. Kommunen(e) må ta initiativet til å etablere en reisemålsledelse sammen med lokale aktører. Reisemålsledelsen må være bredt sammensatt med deltagere fra privat, offentlig og frivillig sektor og eventuelt andre aktører i lokalsamfunnet.

• Reisemålsledelsen skal sammen utarbeide mål, strategier og prioriteringer for utviklingen av reisemålet, som ser næringsutvikling, besøksforvaltning og lokalsamfunnsutvikling i sammenheng.

• Utvalget mener at strategier og hovedprioriteringer for en bærekraftig reisemålsutvikling deretter må forankres i kommunenes planverk. Det juridiske fundamentet er kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven. Reisemålsledelsen får da et formelt og demokratisk grunnlag for videre arbeid med næringsutvikling og besøksforvaltning.

• Reisemålsledelsen skal legge til rette for å utvikle reisemålet som et gode for lokalsamfunnet og utvikle grunnlaget for å skape langsiktig lønnsom næring.

• Roller og ansvarsfordeling må avklares ut fra hvert reisemåls egenart. Hvilken aktør som skal lede arbeidet i reisemålsledelsen, må avklares lokalt og formaliseres gjennom avtaler. Kommunen kan delegere ansvar for å gjennomføre oppgavene.

• Regionale myndigheter må ta en aktiv rolle som samarbeidspartner for å styrke kommunenes kompetanse og arbeid. Det innebærer at fylkeskommunen i større grad må prioritere samhandling mellom ulike sektorer med betydning for reiselivet.

• Det bør innføres en nasjonal ordning for besøksbidrag. Denne ordningen bør benyttes for å styrke reisemålsutviklingen. Ordningen med besøksbidrag kan også bidra til å sette reisemålsutviklingen inn i et system. Det bør for eksempel settes krav om at det må være en velfungerende reisemålsledelse på reisemålet for å få midler over ordningen.

• Regjeringen må i dokumentet «Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging» omtale kommunenes ansvar for at strategier og hovedprioriteringer for en bærekraftig reisemålsutvikling forankres i kommunenes planverk (kommuneplanens samfunnsdel og arealdel) og gjennom god medvirkning fra alle interessenter og aktører.

• For å etablere et felles utgangspunkt og en felles forståelse av arbeidet med reisemålsledelse må det utarbeides en nasjonal veileder om temaet. Veilederen må blant annet ta for seg formålet, rollene og prosessen.

• Aktørene som samarbeider i reisemålsledelsen, må sammen komme frem til hvilke oppgaver destinasjonsselskapet skal ta ansvar for, og hvordan disse oppgavene skal finansieres på lang sikt.

• Innovasjon Norges merkeordning for bærekraftig reisemål må styrkes og videreutvikles som et viktig verktøy for samarbeid mellom aktører på reisemålene, samt bidra til at det arbeides for en mer bærekraftig utvikling på reisemålene.

• Offentlige virkemidler i regi av blant annet Innovasjon Norge, Siva, Forskningsrådet, Enova, fylkeskommuner og kommunale næringsfond må tilpasses slik at de blir effektive virkemidler for reiselivet og kan fremme innovasjon, omstilling og utvikling.

• Arbeidsgruppen for prosjektet Reiseliv 2030, som skal vurdere prioritering av forsknings- og innovasjonsinnsatsen i reiselivsnæringen, bør se på hvilken kompetanse reiselivsnæringene trenger fremover.