Del 2
Konsekvenser av pandemien

3 Helsemessige og sosiale konsekvenser av pandemien

Forstørr bilde

Foto: Ålesund kommune

Boks 3.2 Henvisninger, ventetider og fristbrudd for barn og unge

Forstørr bilde

Note: Venstre figur viser antall henvisninger til spesialisthelsetjenesten innen psykisk helsevern for barn og unge, som er vurdert og satt på venteliste til enten utredning eller behandling. Høyre figur viser antall fristbrudd for henvisninger til psykisk helsevern for barn og unge, der ventetiden er avsluttet og helsehjelp påbegynt etter fristdato.

Helsedirektoratet

Bruken av spesialisthelsetjenesten innenfor psykisk helsevern for barn og unge har økt gjennom pandemien sammenlignet med årene før.

Figur 3.12 (til venstre) viser en økning i henvisninger til spesialisthelsetjenesten for barn og unge innen psykisk helsevern. Veksten er høyest i området til Helse Sør-Øst og Helse Vest. Dette er også områdene som har hatt mest koronasmitte, og de strengeste smitteverntiltakene under pandemien. Antallet henvisninger holdt seg på et høyt nivå gjennom 2021 og de første åtte månedene av 2022. Figur 3.12 (til høyre) viser at antall fristbrudd i barnepsykiatrien har økt markant fra starten av 2021.

I tillegg har gjennomsnittlig ventetid for helsehjelp til barn og unge innenfor psykisk helse i spesialisthelsetjenesten økt noe gjennom pandemien.¹ Det er særlig fra starten av 2021 at ventetiden øker, noe som er senere enn for de voksne vist i figur 3.11. Mot slutten av 2021 var ventetiden i underkant av seks dager lengre (fra 42 til 48) enn tilsvarende periode i 2019. I 2022 har ventetiden økt ytterligere. I 1. tertial 2022 var ventetiden 52 dager, før den økte til 58 dager i 2. tertial. Dette er omtrent en uke lenger enn i tilsvarende perioder i 2019.

¹ Statistikk, Helsedirektoratet, «Ventetider og pasientrettigheter, per tertial».

3.1 Innledning

I dette kapittelet oppsummerer vi sykdomsbyrden av covid-19 for Norge, og sammenligner denne med resten av Norden og andre sammenlignbare land. I hovedsak ser vi på utviklingen i sykehusinnleggelser og død som følge av covid-19. Dernest ser vi nærmere på hvordan pandemien påvirket andre helseaspekter. Vi drøfter utviklingen i befolkningens psykiske helse, og hvordan helsetilbudet til befolkningen ble påvirket av pandemien.

3.2 Sykdomsbyrde av covid-19 i Norge og på tvers av land

I denne delen presenterer vi tall for utviklingen i sykehusinnleggelser og døde gjennom pandemien. Vi presenterer først utviklingen i sykdomsbyrden i Norge, og deretter sammenlignes Norge, Danmark, Sverige og Finland i perioden januar 2020 til september 2022.

3.2.1 Sykehusinnleggelser

Daglige innleggelser i Norge på grunn av covid-19

Figur 3.2 viser daglige innleggelser på sykehus med covid-19 som hovedårsak, og antall nye pasienter på intensivavdeling med påvist covid-19. Figuren viser i tillegg det totale antallet innleggelser i perioden 6. mars 2020 til 30. september 2022. 6. mars 2020 er datoen for den første covid-19-innleggelsen i Norge. Per 30. september 2022 hadde 16 172 pasienter vært lagt inn på sykehus på grunn av koronasmitte, og tilsvarende 2 303 pasienter på intensivavdeling med påvist covid-19. I hele 2020 og 2021 ble 7 280 pasienter lagt inn på grunn av covid-19, mens det i perioden 1. januar til 30. september 2022 ble lagt inn 8 892 pasienter. Dermed var det flere innleggelser på grunn av covid-19 i 2022 enn i 2020 og 2021 til sammen.

Det høyeste antallet nye innleggelser med covid-19 som hovedårsak fant sted de første månedene av 2022. Det var derimot svært få, sammenlignet med tidligere i pandemien, som ble lagt inn på intensivavdeling i 2022. De relativt få innleggelsene på intensivavdeling i 2022 skyldes både at omikronvarianten førte til et mildere sykdomsforløp, og at vaksinene i stor grad beskyttet mot alvorlig sykdom.

Forstørr bilde

FHI

Inneliggende pasienter i Norden med covid-19

Figur 3.3 viser inneliggende covid-19-pasienter på sykehus per 1 million innbyggere i Norge, Sverige, Danmark og Finland. Fordi pasienter ligger et ulikt antall dager på sykehus, vil antall inneliggende pasienter gi et riktigere bilde av sykehusenes situasjon enn nye innleggelser som vist i figur 3.2. Vi velger derfor i den videre omtalen å fokusere på inneliggende pasienter. Figur 3.4 viser antall inneliggende på intensivavdeling med covid-19 per 1 million innbyggere.

Forstørr bilde

Note: I Norge stanset denne statistikken i mars 2022. Statistikken ble produsert av Helsedirektoratet.

Offisiell statistikk samlet av Our World in Data

Forstørr bilde

Note: I Norge stanset denne statistikken i mars 2022. Statistikken for inneliggende på intensiv i Norge startet først 7. april 2020, før dette hadde Norge kun nasjonale tall for antall på respirator. Statistikken ble produsert av Helsedirektoratet.

Offisiell statistikk samlet av Our World in Data og Helsedirektoratet

Sammenlignet med Norge, Danmark og Finland hadde Sverige langt flere inneliggende i starten av pandemien. Danmark hadde noe flere inneliggende enn Norge, mens Finland hadde noe færre det første året. Utvalget understreker at slike sammenligninger må tolkes med forsiktighet da det kan være ulike definisjoner og ulike kriterier for innleggelser mellom land. De nordiske landene, med unntak av Sverige, fikk forholdsvis raskt ned antall inneliggende utover våren 2020. Sverige var nede på lignende nivå på sykehusinnleggelser som de andre nordiske landene i september 2020. Deretter hadde Sverige en kraftig økning fra starten av november. Først i juli 2021 var antall inneliggende igjen nede på et like lavt nivå som resten av Norden.

Danmark hadde også en markant økning i antall inneliggende mot slutten av 2020, men langt lavere enn Sverige. Norge og Finland hadde en mindre økning i denne perioden, mens disse to landene hadde noe flere inneliggende pasienter enn Danmark i mars og april 2021. Mot slutten av 2021 er det Danmark som hadde høyest antall innleggelser. Sverige hadde også et høyt antall på dette tidspunktet, men det falt raskt utover i 2022. Norge hadde det høyeste antallet inneliggende pasienter på intensivavdeling i Norden mot slutten av 2021. Utover i 2022 hadde Finland et relativt høyt antall innleggelser. I starten av 2022 var det ikke lenger en like tydelig samvariasjon mellom inneliggende på sykehus og på intensivavdeling i alle de fire landene.

I 2020 og 2021 fulgte antall innlagte på intensivavdeling i stor grad samme mønster som antall innlagte samlet. Fra slutten av januar 2022 skjer det et tydelig brudd der antall pasienter med covid-19 økte, mens antall pasienter på intensivavdeling ikke økte. At vaksinen beskyttet mot alvorlig sykdom, samt at omikronvarianten ga mindre alvorlig sykdom, gjorde at man i større grad kunne slippe løs smitten uten at det i for stor grad presset kapasiteten ved intensivavdelingene. Tidligere i pandemien hadde covid-19-pasienter med behov for respiratorbehandling vært uvanlig ressurskrevende sammenlignet med andre intensivpasienter.

3.2.2 Døde

Antall døde i Norge

Ved utgangen av 2022 var det registrert totalt 4 913 covid-19-assosierte dødsfall i Dødsårsaksregisteret i Norge. Av disse døde et flertall i løpet av 2022. Ved utgangen av 2021 var det registrert 1 425 dødsfall, mens det tilsvarende tallet i 2020 var 461 personer. Figur 3.5 viser aldersfordelingen for covid-19-assosierte dødsfall for 2020, 2021 og 2022. Covid-19 var en dødelig sykdom hovedsakelig for de eldste. I 2022 var om lag 90 prosent av de døde over 70 år, mens denne andelen var om lag 80 prosent i 2020 og 2021. Den unge delen av befolkningen, som tilsvarer en andel på om lag 50 prosent, er i figuren gruppert til én alderskategori fra 0-39 år. I denne kategorien var det 3 dødsfall i 2020, 14 i 2021 og 21 i 2022.

Forstørr bilde

Note: Aldersgruppen 0-39 år tilsvarer om lag 50 prosent av den norske befolkningen.

FHI

I perioden hvor vaksinasjon har vært tilgjengelig, har dødeligheten vært høyere blant uvaksinerte enn blant vaksinerte. Vi kan se på mai 2022 som en illustrasjon, hvor dødeligheten av covid-19 var over fire ganger så høy blant uvaksinerte sammenlignet med vaksinerte. De døde var i alderen 77 til 91 år. På dette tidspunktet var om lag 97 prosent av befolkningen over 70 år vaksinert, slik at gruppen med uvaksinerte var et lite mindretall.1

Økt dødelighet blant uvaksinerte er tydelig også i andre land som rapporterer offisielle tall for dette.2 Tall fra Finland viser for eksempel at dødeligheten var langt høyere blant uvaksinerte enn blant vaksinerte i 2022, og at den klart høyeste dødeligheten uavhengig av vaksinasjon var blant personer over 80 år.

Internasjonal sammenligning

Figur 3.6 viser antall døde av covid-19 totalt per én million innbyggere. I den tidlige fasen av pandemien hadde Sverige langt flere døde som følge av covid-19 enn de andre nordiske landene. Forskjellen økte ytterligere i starten av 2021.

Forstørr bilde

Offisiell statistikk samlet av Our World in Data

Etter at den mildere varianten omikron ble dominerende i 2022 og immuniteten var blitt høy, hadde Sverige imidlertid en flatere utvikling i covid-19-dødsfall enn de andre nordiske landene. Men covid-19-dødeligheten kumulativt gjennom hele pandemien var betydelig høyere i Sverige enn i de andre nordiske landene.

Figur 3.7 og figur 3.8 viser utvikling i generell overdødelighet. Sammenligninger av overdødelighet mellom land må tolkes med forsiktighet, blant annet fordi overdødelighet kan måles på ulike måter.3 Tallene påvirkes også av demografi. Det er også viktig å ha i mente at høy dødelighet blant den eldste delen av befolkningen i en periode vil påvirke overdødeligheten i noen år fremover. Overdødeligheten måles her som antall faktisk døde minus forventet antall døde basert på befolkningsfremskrivinger og normal sesongvariasjon. Det forventede antallet er basert på data fra 2015-2019.4

Forstørr bilde

Note: Antall døde fra alle årsaker i prosent av forventet antall døde basert på tidligere år.

Offisiell statistikk samlet av Our World in Data

Forstørr bilde

Note: Antall døde fra alle årsaker sammenlignet med forventet antall døde basert på tidligere år.

Offisiell statistikk samlet av Our World in Data

Figur 3.7 viser overdødelighet per uke i Norge, Finland, Sverige og Danmark. Her ser man at Sverige hadde de første månedene av pandemien langt høyere overdødelighet enn de tre andre nordiske landene. Imidlertid hadde Sverige gjennom andre halvdel av 2021 og første halvdel av 2022 i lange perioder den laveste overdødeligheten i Norden. Resultatet av dette vises tydelig i figur 3.8 hvor overdødeligheten er målt i absolutte tall, per 1 million innbyggere.

Figur 3.8 viser kumulativ overdødelighet for hele perioden. Fra og med sommeren 2021 nærmet overdødeligheten i de andre nordiske landene seg Sverige. Finland passerte Sverige i slutten av mai 2022, mens Norge og Danmark fortsatt hadde betydelig lavere overdødelighet i slutten av september 2022. Den høye overdødeligheten i Finland i 2022 har trolig sammenheng med at Finland har den eldste populasjonen blant de nordiske landene, særlig i aldersgruppen 65-75 år.5 Norge og Danmark hadde ikke økt kumulativ overdødelighet under pandemiperioden samlet sett før i desember 2021.

I et europeisk perspektiv er dødstallene i de nordiske landene lave. Figur 3.9 viser covid-19- dødelighet og overdødelighet6 i 32 europeiske land i perioden mars 2020 til juni 2022. Per oktober 2022 hadde over 1,1 million mennesker dødd av covid-19 i de 27 EU-landene.7 Flest mennesker døde i de mest folkerike landene i EU (Italia, Frankrike, Tyskland, Polen og Spania). Justert for innbyggertall døde flest i Bulgaria, Ungarn, Kroatia og Tsjekkia. I Europa utenfor EU finner vi de høyeste dødstallene i Storbritannia hvor totalt over 200 000 personer døde av covid-19 frem til slutten av oktober 2022. De laveste dødstallene relativt til innbyggertall i Europa finner vi på Island og i Norge. Forskjellene mellom landene påvirkes av tidspunktet for når pandemien rammet, befolkningens aldersstruktur, timingen og effekten av smitteverntiltak, vaksinedekningen og kapasitetsforskjeller i helsevesenet.8

Tallene for overdødelighet i figur 3.9 indikerer underrapportering av covid-19-assosierte dødsfall i mange land. Begrenset testkapasitet i starten av pandemien og forskjellige registreringsmetoder for dødsårsak, kan forklare noe av årsaken til at covid-19-assosierte dødsfall er lavere enn tallene for overdødelighet. Disse utfordringene påvirker ikke tallene for overdødelighet. Overdødelighet vil likevel også påvirkes av andre faktorer som kan ha påvirket dødeligheten i landet i perioden før, eller under pandemien, som ekstremvær og influensasesonger. I Belgia, Frankrike, Norge, Ungarn, Sverige og Storbritannia er tall for covid-19-dødelighet høyere enn tallene for overdødelighet. Dette er et tegn på mer nøyaktig registrering av covid-19 dødsfall. Det tyder også på lavere dødelighet enn forventet av andre årsaker, som for eksempel vanlig sesonginfluensa og trafikkulykker.

Forstørr bilde

Note: Gjennomsnittet for EU27 er vektet. Data om covid-19 dødsfall er påvirket av landenes kapasitet til å oppdage covid-19 infeksjoner og registreringsmetoder for dødsfall.

OECD

Globalt var det ved utgangen av 2022 registret totalt 6,8 millioner dødsfall som følge av covid-19. Tallet er trolig for lavt, da mange land ikke har offentlige tall på covid-19 dødsfall. Det er også utfordringer med kvalitet på dødsårsaksregistrering i mange land. The Economist anslår et estimert antall covid-19-dødsfall på rundt 20 millioner globalt i løpet av disse tre årene.9 Til sammenligning døde det totalt om lag 67 millioner mennesker globalt i 2022.

3.2.3 Senfølger av covid-19

Senfølger av covid-19 er plager som varer i mer enn fire uker etter at man får sykdommen covid-19. Det er per i dag ikke anerkjente definerte kriterier for hva som regnes som senfølger av covid-19, men de vanligste plagene er utmattelse/trøtthet, konsentrasjonsproblemer, hukommelsesproblemer, endret smaks- og luktesans, tung pust, hoste, muskelsmerter, hodepine, svimmelhet, og angst og depresjon.10 Det er heller ikke definert tidsintervallet for hva som skal defineres som senfølger. Siden pasienter som sliter med senfølger av covid-19 ofte har problemer i flere organer, er diagnostisering komplekst. Det finnes i dag ingen offisielle tall for hvor mange som er rammet av senfølger etter covid-19 i Norge. Primærhelsetjenesten har ingen diagnosekode for slike senfølger. Koronautvalget mener det er nødvendig å opparbeide mer kunnskap om senfølger.

En større metastudie, publisert i oktober 2022 av Global Burden of Disease Long COVID Collaborators, har sett på forekomsten av senfølger tre måneder etter gjennomgått infeksjon.11 Tre måneder etter sykdom er samme tidsintervall som WHO baserer seg på. Den nevnte metastudien består av 54 ulike studier og to medisinske databaser som inneholder data for 1,2 millioner personer fra 22 land som hadde symptomer på koronainfeksjon i 2020 og 2021. Forfatterne har delt symptomene inn i tre hovedgrupper. Den første er vedvarende utmattelse («fatigue») med kroppslige smerter og humørsvingninger, den andre er kognitive problemer («hjernetåke»), og den siste er respiratoriske problemer. Studien finner, basert på modellerte resultater, at 6,2 prosent rapporterte om minst én av tre symptomgrupper tre måneder etter covid-19. Symptomene er mer vanlig hos kvinner over 20 år enn hos menn over 20 år, med en forekomst på henholdsvis 10,6 prosent og 5,4 prosent.

FHI publiserte i desember 2022 en oppdatert hurtigoversikt om senfølger og nyoppstått sykdom etter covid-19 (Himmels mfl. 2022). Der oppsummerer de forskning om forekomst av senfølger, hvilke langvarige symptomer som opptrer, hvor lenge symptomene vedvarer, og hvilke pasientgrupper som har størst risiko for å oppleve langvarige symptomer. I sin oppsummering skriver FHI at alvorlig covid-19, som krever sykehusinnleggelse eller intensivbehandling, ser ut til å gi flere symptomer ved seks- og tolv-måneders oppfølging sammenlignet med mindre alvorlig sykdom. De skriver videre at pasienter som har gjennomgått covid-19 blir diagnostisert med lignende tilstander som pasienter som har gjennomgått andre alvorlige luftveisinfeksjoner, likevel med noen forskjeller som for eksempel at nevrologiske symptomer er vanligere etter covid-19. Pasienter som har hatt mild og moderat covid-19 (ikke innlagt på sykehus) rapporterer vedvarende symptomer seks til tolv måneder etter infeksjon hyppigere enn personer i kontrollgrupper som ikke har fått påvist koronaviruset.

En studie publisert i Morbidity and Mortality Weekly Report (CDC) har analysert data fra 1,7 millioner barn, der 81 000 av disse fikk påvist koronasmitte i perioden mars 2020 til februar 2021 (Barrett mfl. 2022). De som hadde vært smittet, hadde 2,7 ganger høyere sannsynlighet for å få diabetes type 1 enn barn på samme alder som ikke hadde hatt covid-19. De hadde også 2,2 ganger høyere risiko for å få diabetes type 1 enn pasienter på samme alder som hadde hatt en annen luftveisinfeksjon før pandemien. Det mangler kunnskap om hvorfor noen mennesker utvikler diabetes type 1, men det er klart at sykdommen kan utløses av en virusinfeksjon.12 I Norge har det vært en økning i forekomst av diabetes type 1 over flere år med en rekord i 2020. I 2021 var tallet noe lavere igjen. FHI har gjennomført en studie som også viser noe økt risiko for type 1-diabetes hos barn etter koronainfeksjon (Gulseth mfl. 2022). Blant barn og unge under 18 år som har hatt koronainfeksjon, fikk 13 av 10 000 type 1-diabetes. Blant de som ikke er registrert med smitte var forekomsten 8 av 10 000. Barna ble fulgt i perioden 1. mars 2020 til 22. mars 2022. Totalt ble over en halv million barn i Norge smittet i denne perioden.

Koronautvalget mener på denne bakgrunnen at det er viktig at myndighetene bidrar til å opparbeide mer kunnskap om senfølger av covid-19- sykdom. Denne kunnskapen bør omfatte hvilke tilstander sykdommen kan gi, hvem som er mest utsatt for å få disse følgene, varighet, og mulige behandlingstiltak.

3.3 Psykisk helse

3.3.1 Konsultasjoner hos fastlegene

Nordmenn oppsøkte i større grad fastlegen gjennom pandemien, sammenlignet med tidligere år.13 I 2019 besøkte vi i snitt fastlegen 2,7 ganger i året. I 2020 økte dette til 2,8 ganger mens det økte videre til 3,0 ganger i 2021. I årene mellom 2012 og 2019 var veksten beskjeden, mens den samlede veksten fra 2019 til 2021 var på hele 10 prosent per innbygger. Omtrent en fjerdedel av veksten i konsultasjoner er knyttet til covid-19. Ellers er veksten fordelt på mange ulike diagnosegrupper.14 Den største enkeltgruppen av årsaker til økt fastlegebesøk er psykisk sykdom, eller lidelse. I 2019 sto denne kategorien for 10,8 prosent av konsultasjonene. I 2020 økte det til 11,3 mens den økte videre til 11,4 prosent i 2021. Figur 3.10 viser utviklingen fra 2017 til 2021 i konsultasjoner med diagnosekode psykisk sykdom, eller lidelse innenfor ulike aldersgrupper. Figuren viser en vekst for alle aldersgrupper, særlig de to siste årene. Veksten er noe høyere for voksne mellom 20 og 50 år enn for de over 50. Barn og unges psykiske helse er omtalt i boks 3.2 og kapittel 6.

Forstørr bilde

SSB tabell 10141

3.3.2 Henvisninger til spesialisthelsetjenesten, ventetider og fristbrudd

Veksten vi observerer i figur 3.10, konsultasjoner hos fastlegene knyttet til psykisk helse, sees igjen i tall over henvisninger til spesialisthelsetjenesten for psykisk helsevern.

Figur 3.11 (til venstre) viser at antall henvisninger til spesialisthelsetjenesten innenfor psykisk helse for voksne økte gjennom pandemien, men ikke vesentlig mer enn trenden fra årene før pandemien. Hvert år, i 2. tertial, faller aktiviteten i tjenesten på grunn av sommeravvikling. I tillegg økte gjennomsnittlig ventetid15 for helsehjelp innenfor psykisk helse i spesialisthelsetjenesten noe gjennom pandemien.16 Mens ventetiden i gjennomsnitt var 44 dager i 2019 og 2020, økte den til 46 dager i 2021 og 50 dager i 2022.

Forstørr bilde

Note: Venstre figur viser antall henvisninger til spesialisthelsetjenesten innen psykisk helsevern for voksne, som er vurdert og satt på venteliste til enten utredning eller behandling. Høyre figur viser antall fristbrudd for henvisninger til psykisk helsevern for voksne, der ventetiden er avsluttet og helsehjelp påbegynt etter fristdato.

Helsedirektoratet

Figur 3.11 (til høyre) viser at antallet fristbrudd17 økte betydelig under pandemien. Antallet fristbrudd for voksne økte fra starten av pandemien, og fortsatte å øke i 2021 og utover i 2022.

3.4 Tilgang på helsetjenester

3.4.1 Tilgang til kommunale helse- og omsorgstjenester for eldre

Pandemien påvirket helsetilbudet og helsetilstanden til eldre på sykehjem. Tilbudet og oppfølgingen av eldre gjennom pandemien er grundig omtalt av Koronakommisjonen.18 De skrev blant annet om utviklingen i besøksrestriksjoner ved sykehjemmene gjennom pandemien og redusert dagtilbud for eldre. Dagtilbudene er sosiale arenaer for hjemmeboende eldre, og fungerer ofte som avlastning for pårørende til personer med begynnende demens. I tillegg beskrev kommisjonen flere utfordringer i starten av pandemien knyttet til hjemmehjelp og hjemmesykepleie. Dette dreide seg blant annet om smittevern når personell flyttet seg mellom ulike hjem. I starten av pandemien var det flere eldre som vegret seg mot å motta hjemmetjenester. Hjemmesykepleietilbudet ble opprettholdt i større grad enn praktisk bistand gjennom pandemien.

Andelen av eldre på sykehjem som har blitt vurdert av lege det siste året har holdt seg på omtrent 65 prosent i perioden 2019-2022, mens andelen som ble vurdert av tannhelsepersonell falt fra 45 prosent i 2019 til 27 prosent i 2020.19 I 2021 var nivået tilbake på 41 prosent, mens det var 44 prosent i 2022. Helsearbeidere innen eldreomsorgen ble i liten grad omdisponert, i motsetning til sykepleiere innen det kommunale helsetilbudet for barn og unge, se avsnitt 6.5. Figur 3.10 viser at blant de eldste økte antall fastlegekonsultasjoner knyttet til psykiske plager under pandemien, mens årene før hadde dette antallet vært relativt stabilt.

Forstørr bilde

Foto: Stian Lysberg Solum, NTB

3.4.2 Tilgang til somatiske helsetjenester

Pandemien påvirket pasientbehandlingen på norske sykehus, og i norske kommuner. Behandlingen på sykehus gikk ned i 2020. Dette fordi nedstengninger og begrensninger i hverdagslivet førte til færre smittsomme sykdommer i omløp, mindre behov for akutt helsehjelp, samt færre planlagte behandlinger.20 Planlagte behandlinger ble særlig i starten av pandemien redusert for å gjøre plass til en forventet økning av koronapasienter, en belastning som ikke ble realisert i det omfang som var forventet. Det er dermed en kombinasjon av redusert tilbud og redusert etterspørsel etter behandling som trakk ned aktiviteten i 2020.

Aktiviteten på sykehusene økte i 2021, og var tilbake på nivået som tilsvarer trendveksten fra årene før. Dette gjelder også for de fleste diagnosegruppene, med unntak av diagnosegruppen som inneholder lungebetennelse og influensa, som var på et lavt nivå både i 2020 og 2021. Dette skyldes trolig smitteverntiltakene og mindre mobilitet på tvers av land, slik at Norge unngikk større influensautbrudd disse årene. Tilsvarende nedgang ble observert i de andre nordiske landene.

For andre diagnosegrupper er antall pasienter tilbake på trendnivået. Registrerte hjerte- og karsykdommer og muskel- og skjelettlidelser falt i 2020, men var i 2021 tilbake på normale nivåer. Om nedgangen skrev FHI at «det er vanskelig å si noe sikkert om årsaken til nedgangen i registrerte pasienter med hjerteinfarkt, atrieflimmer og hjertesvikt i mars og april 2020, bortsett fra at det synes å ha sammenheng med tiltakene som ble satt inn for å bekjempe koronaviruset. Den generelle nedgangen i planlagt aktivitet samt at færre har oppsøkt lege på grunn av andre årsaker og nedgangen i influensasykdommer, kan ha ført til en nedgang i registrerte diagnoser.»21 En studie fra Universitetet i Bergen pekte på at influensa er en velkjent årsak til hjertesykdom (Myhre mfl. 2020). Strenge koronatiltak kan ha bidratt til mindre influensa, og dermed færre innleggelser for hjertesykdom. For 2020 og 2021 var det ingen økning i ventetid for hverken utredning, eller behandling innenfor somatikk sammenlignet med tidligere år.22

Nærmere om somatisk aktivitet i Norge

En kvalitetsindikator for sykehusopphold i Norge er utsettelser av planlagte operasjoner.23 Indikatoren måler andel utsettelser i forhold til planlagte operasjoner. En kvalitetsindikator er et indirekte mål som sier noe om kvaliteten på det området som måles. Målsetningen er under fem prosent utsettelser. Figur 3.14 viser utvikling over tid i andelen utsatte operasjoner, samt utviklingen i antall planlagte operasjoner. Andelen utsatte operasjoner økte til 7,6 prosent i 1. tertial 2020 før den sank til 5,7 prosent i 2. tertial. I 2. tertial 2020 var det planlagt 13 prosent færre operasjoner enn i tilsvarende periode året før. Andelen utsatte operasjoner økte igjen i slutten av 2021 og starten av 2022.

Forstørr bilde

Helsedirektoratet

Den reduserte aktiviteten i 2020 slo ut i noe lengre ventetid for utredning og behandling i deler av året, og en økning i antall brudd på fristen for behandling av ordinært avviklede pasienter.24 Både ventetid og fristbrudd er regnet som nasjonale kvalitetsindikatorer. Ventetid måles som antall kalenderdager fra henvisning er mottatt i spesialisthelsetjenesten til pasienten får helsehjelp. For utredning økte ventetiden fra 60 til 70 dager fra 1. til 2. tertial i 2020. For behandling økte den fra 60 til 67 i samme periode. Ventetiden var tilbake til nivået fra før pandemien i 1. tertial 2021 som tilsvarte omtrent 60 dager. Ifølge pasient- og brukerrettighetsloven har alle pasienter som blir vurdert til å trenge helsehjelp i spesialisthelsetjenesten rett til å få en frist for når helsehjelpen senest skal starte.25 I de tre årene før pandemien lå andelen som ikke fikk helsehjelp innen fristen på mellom 2,1 og 2,4 prosent. Denne økte til 7,7 prosent i 2020, mens den var på 5,1 prosent i 2021. Økningen var størst ved øyesykdommer, øre-nese-hals, lungesykdommer og fordøyelsessykdommer.

Nærmere om somatisk aktivitet i Sverige

Figur 3.15 viser utviklingen i antall gjennomførte operasjoner i Sverige. I andre kvartal 2020 var antall operasjoner 50 prosent lavere enn i samme kvartal året før. I de fire påfølgende kvartalene var også antallet operasjoner lavere enn tilsvarende kvartaler i 2019. Fra 3. kvartal 2021 og utover er antall operasjoner mer normalisert. Det er tydelig at pandemien førte til store nedtrekk av planlagte operasjoner i Sverige. Antallet akutte operasjoner var tilnærmet uforandret i 2020 og 2021, sammenlignet med 2019.26

Forstørr bilde

Note: De ulike fargene viser til før og etter SARS-CoV-2 spredningen ble erklært en pandemi.

Vården i siffror

Kreftdiagnostisering under pandemien i Norge og Sverige

I den svenske koronakommisjonens rapport konstaterer de at den svenske befolkningen under pandemien opplevde nedgang i kontakt med helsevesenet og diagnostikk utenom covid-19.27 For å vise hvordan diagnostikken fungerte i helsevesenet ser de på antall kreftdiagnoser fra kreftregisteret. Forekomsten av kreft er generelt stabil på kort sikt, slik at man kan utelukke endringer i etterspørsel etter helsehjelp. Det kan derfor gi et godt bilde på hvor bra helsevesenet lyktes med å diagnostisere sykdommer i befolkningen under pandemien.

Tall for antall registrerte krefttilfeller for Norge og Sverige er vist i Tabell 3.1, fordelt på kvinner og menn. Det er også vist spesifikt for de vanligste kreftdiagnosene for kvinner og menn, som er brystkreft og prostatakreft. Sverige hadde totalt sett en nedgang i registrerte tilfeller på 5,3 prosent i 2020 mens Norge totalt sett ikke hadde nedgang dette året. Begge land hadde nedgang for brystkreft. Den svenske koronakommisjonen skriver i sin rapport at nedgangen kan forklares av nedgang i tilfeller oppdaget under screening og trolig ikke en nedgang i forekomst. Flere regioner reduserte aktiviteter som screening i starten av pandemien. Helsetjenesten i Sverige reduserte derimot ikke undersøkelser for kvinner som oppdaget kuler i brystet. Reduksjonen i screening var særlig stor for personer over 70 år, mens den ikke var redusert for personer under 50 år.

Den største nedgangen i 2020 finner man for registrerte tilfeller med prostatakreft i Sverige. Noe av denne nedgangen kan skyldes endrede rutiner. Oppsummert finner den svenske koronakommisjonen det sannsynlig at det var et underskudd av diagnostisert kreft i 2020. Dette begrunner de med nedgang i screeningsvirksomhet, nedgang i diagnostisk kapasitet, og at folk avsto fra å søke helsehjelp på grunn av pandemisituasjonen. Dette kan føre til at kreft blir oppdaget senere enn ellers. I 2021 steg antallet krefttilfeller betydelig. Antall tilfeller prostatakreft var også i 2021 noe lavere enn i årene før pandemien.

For Norge motsvares nedgangen i brystkrefttilfeller i 2020 med en oppgang i 2021. For brystkreft er det mulig å se hvilket stadium kreften ble oppdaget i. I 2021 var det særlig i det første stadiet kreftdiagnostiseringen økte. Dette kan tyde på at de som eventuelt ikke ble diagnostisert i 2020 ikke ble vesentlig sykere. Antall diagnoser på det neste nivået økte også i 2021, men var tilnærmet på nivået fra før pandemien.

Internasjonal sammenligning

OECD har publisert en rapport der de har sammenlignet pandemiens påvirkning på helsevesenet i en rekke europeiske land.28 Figurene 3.16 til 3.18 viser utviklingen fra 2019 til 2020 for innleggelser for psykiske lidelser, sykehusinnleggelser for kreftpasienter, og endring i antall hofteoperasjoner. Antall land varierer noe etter datatilgang. I alle figurene er utslagene for Norge små sammenlignet med de fleste andre land. For innleggelser relatert til psykisk helse var snittet i de 18 EU-landene en nedgang på 17 prosent, mens nedgangen i Norge var på seks prosent. Kun Sveits hadde mindre nedgang enn Norge. For utskrivninger av kreftpasienter var nedgangen i Norge omtrent halvparten av det den var i de 19 EU-landene i figuren. For hofteoperasjoner ligger Norge lavere enn snittet av de 23 EU-landene i figuren, men høyere enn i blant annet Danmark og Finland. Sverige er på nivå med snittet av EU-landene. OECD konkluderer blant annet med at «Some countries, like Denmark, Estonia, the Netherlands, Norway and Switzerland, have done generally better in minimising disruptions across most health services considered».29

Forstørr bilde

Note: Merk at tall for Finland før pandemien er fra 2017 til 2018.

OECD

Forstørr bilde

Note: For Irland mangler tall for private sykehus, noe som overvurderer fallet i utskrivninger. For Finland brukes tall for 2018 i stedet for 2019.

OECD

Forstørr bilde

OECD

4 Økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser av pandemien

4.1 Innledning

Dette kapitlet gjennomgår økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser av koronapandemien. Vi redegjør for hvordan ulike næringer ble påvirket, hvordan pandemien påvirket ulike deler av norsk økonomi, og hvordan norsk økonomi klarte seg sammenlignet med andre lands økonomi. Vi ser videre på utslagene i arbeidsmarkedet, og hvordan pandemien påvirket husholdningenes inntekt og sparing. I tillegg går vi gjennom de økonomiske tiltakene regjeringen iverksatte, for å bøte på de negative konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene.

4.2 Økonomisk utvikling

4.2.1 Økonomisk utvikling i Norge gjennom pandemien

Koronapandemien og smitteverntiltakene medførte den dypeste nedturen i norsk økonomi siden andre verdenskrig. Den økonomiske utviklingen gjennom perioden var nært tilknyttet utviklingen i pandemien. Periodene med høy smitte og strenge restriksjoner, særlig våren 2020, ble markert av kraftig økonomisk nedgang. Periodene med lavt smittetrykk og gjenåpning ble preget av gjeninnhenting av den økonomiske aktiviteten. Som figur 4.1 viser, ble tjenestenæringene i større grad rammet av smitteverntiltakene enn vareproduksjonen. I tillegg ble næringer i denne sektoren, som service, kultur og tjenester, rammet av adferdsendringer og smitteutbrudd.30 Nedgangen i aktiviteten var størst våren 2020. I denne perioden var det markant nedgang også i offentlig tjenesteyting og i industrien. Nedgangen i offentlig tjenesteyting skyldtes blant annet lavere aktivitet i helsetjenestene og stenging av skoler og barnehager. Aktiviteten i helsetjenesten ble redusert som følge av smitteverntiltak, pasienter som avlyste avtaler, og redusert aktivitet for å frigjøre plass til potensielle koronapasienter.

Forstørr bilde

SSB tabell 11721

Samlet avtok bruttonasjonalprodukt (BNP) for fastlands-Norge med 2,8 prosent i 2020, målt i faste priser. Nedgangen i 2020 er den største i etterkrigstiden. Nedgangen i norsk økonomi i begynnelsen av 2021 var langt mer dempet enn under den første smittetoppen våren 2020. Dette skyldtes hovedsakelig at smittetiltakene våren 2021 var mindre inngripende enn våren 2020. Restriksjonene våren 2021 var i tillegg mer geografisk differensiert, med i hovedsak strengere tiltak i storbyene enn resten av landet. Nedgang i deler av tjenestenæringene forklarer hovedsakelig den svake aktivitetsutviklingen våren 2021. Fastlands-BNP var ikke tilbake på nivået fra før pandemien før i juli 2021. Spredningen av omikronvarianten i desember 2021 stoppet deretter veksten. Strengere regler for arrangementer og uteliv for voksne, i kulturlivet og skjenkestopp førte igjen til nedgang i desember og januar for tjenestenæringene. I mars 2022 var aktivitetsnivået høyere enn i november 2021 for tjenestenæringene og Fastlands-BNP samlet. Veksten i BNP for Fastlands-Norge er foreløpig anslått til 4,2 prosent i 2021 og 3,8 prosent i 2022.

Figur 4.2 viser utviklingen i offentlig konsum og husholdningenes tjeneste- og varekonsum gjennom pandemiperioden. På grunn av smitteverntiltakene ble særlig mulighetene til å benytte seg av tilbudene til serveringsbransjen, kulturarrangementer og reiser til utlandet redusert. Dette førte til en markant nedgang i tjenestekonsumet. Tjenestekonsumet var først tilbake på nivået fra før pandemien våren 2022. Varekonsumet steg derimot betydelig gjennom 2020 og 2021. Offentlig konsum hadde mindre utslag, med unntak av nedgangen våren 2020. Den delen av offentlige tjenester som blir betalt av det offentlige regnes som en del av offentlig konsum. Egenbetalinger for de samme tjenestene regnes som privat konsum. Kollektivt offentlig konsum, som forsvar og administrasjon, ble i mindre grad påvirket.

Forstørr bilde

SSB tabell 11721

4.2.2 Aktivitetsnivået i spesielt berørte næringer

Figur 4.4 viser utviklingen i de næringene som ble hardest rammet av pandemien – overnattings- og serveringsvirksomhet, kultur, underholdning og annen tjenesteyting, transport utenom utenriks sjøfart og forretningsmessig tjenesteyting. Både fallet i aktivitet og varigheten skiller seg ut. Mens store deler av næringslivet hentet seg inn utover i 2020, hadde disse næringene kraftig redusert bruttoprodukt ved utgangen av 2020 og gjennom 2021. Næringene består av tjenester med mye personkontakt, og flere er avhengig av turisme og reisevirksomhet. Aktiviteten ble kraftig begrenset av adferdsendringer som følge av pandemien og av smitteverntiltakene.

Foto: Leif André Figenschou-Cedewarft, Flekkefjord kommune

Samlet sett utgjorde næringene vist i figur 4.4 i underkant av ti prosent av BNP for fastlands-Norge i 2019. Forretningsmessig tjenesteyting var før pandemien den største blant dem med om lag tre prosent. Her inngår arbeidskrafttjenester, tjenester tilknyttet eiendom, herunder vaktmestertjenester og rengjøringstjenester og utleie- og leasingvirksomhet. Reiserestriksjoner og nedgang i andre deler av næringslivet, som i bygg- og anleggsbransjen og industrien, skapte store utfordringer for bedriftene i disse næringene. Transportnæringene består blant annet av jernbane, lufttransport, kollektivtrafikk og innenriks sjøfart. Aktiviteten i disse næringene ble kraftig redusert i 2020 og 2021, og var lavere også gjennom 2022. Passasjertransporten, særlig med fly, har ikke kommet helt tilbake til nivået fra før pandemien.31

For overnattings- og serveringsvirksomhet ble aktivitetsnivået redusert med mer enn 70 prosent i løpet av våren 2020. Gjennom første halvdel av 2021 var aktiviteten under halvparten av nivået fra før pandemien. Etter et halvår med vekst fra sommeren 2021 grunnet lettelser i smitteverntiltak, falt aktiviteten igjen da nye smitteverntiltak ble innført mot slutten av 2021. Aktivitetsnivået steg igjen i februar 2022, da tiltakene ble lettet på. Kultur, underholdning og annen tjenesteyting fulgte det samme forløpet som overnatting og servering. I april 2020 var aktiviteten i kultur, underholdning og annen tjenesteyting 60 prosent lavere enn før pandemien, mens den i april 2021 var om lag 35 prosent lavere.

Forstørr bilde

SSB

4.2.3 Økonomisk utvikling i Norden

De nordiske landene fulgte en nesten bemerkelsesverdig lik økonomisk utvikling gjennom pandemien, på tross av ulikheter i myndighetenes strategi for pandemihåndtering i starten av pandemien. Sverige valgte mindre strenge smitteverntiltak enn de andre nordiske landene våren 2020. Likevel endte alle landene med en samlet økonomisk nedgang for 2020 på mellom to og tre prosent.32 I 2021 opplevde alle de tre skandinaviske landene en vekst på mellom fire og seks prosent, mens Finland vokste tre prosent. Alle de fire landene opplevde nedgang i 1. kvartal 2022 som følge av nye nedstengninger. Utover i 2022 holdt aktiviteten seg mest oppe i Danmark, etterfulgt av Sverige og Norge. I 2022 var det flere andre faktorer som påvirket den økonomiske utviklingen, herunder krigen i Ukraina og den etterfølgende økningen i inflasjon og renter.33

I figur 4.5 er de fire nordiske landene sammenlignet med de 19 landene i eurosonen samlet.34 De nordiske landene opprettholdt gjennom hele pandemien større aktivitet enn euro-landene samlet. Særlig var fallet mindre våren 2020. Bilindustrien forklarer noe av forskjellen. Denne industrien står for fem prosent av verdiskapingen i EU.

Forstørr bilde

Note: For Norge brukes tall for BNP fastlands-Norge.

Eurostat tabell NAMQ_10_GDP og SSB tabell 09190.

Bilindustrien ble truffet hardt våren 2020, både som følge av store forstyrrelser i verdikjedene på grunn av nedstengningen i Kina, og som følge av stenging av fabrikker i EU (de Vet mfl. 2021). Gjennomsnittlig nedstengt tid i EU i perioden mars til mai 2020 var på 30 dager, men med store variasjoner. Mens Italia var stengt i 41 dager i den ene ytterkanten, var Sveriges fabrikker stengt i kun 15 dager. Andre store industrier som ble hardt rammet i Europa var flyindustrien, den kjemiske industrien og bygg og anlegg. Dette kom i tillegg til kraftig nedgang i tjenestenæringene. Samlet nedgang i eurosonen var i overkant av seks prosent i 2020, mens veksten var i overkant av fem prosent i 2021.

4.3 Arbeidsmarkedet

4.3.1 Sysselsetting og ledighet gjennom pandemien

Utviklingen i arbeidsmarkedet fulgte i stor grad utviklingen i aktivitetsnivået gjennom pandemien. Sysselsettingen falt markant i løpet av første halvår 2020, men ved utgangen av 2. kvartal 2022 hadde sysselsettingen steget i seks av de foregående åtte kvartalene. SSB skrev da at sysselsettingsandelen var langt over gjennomsnittet for de siste 35 årene, og kun slått av perioden 2007-2008 og noen kvartaler mellom 1998 og 2002.35 Figur 4.6 viser månedlig utvikling i andelen sysselsatte i alderen 15-74 år i perioden 2009 til 2022. Andelen nådde en topp i februar 2022 med i underkant av 71 prosent. Andelen falt etter dette noe tilbake, men var fortsatt høy historisk sett.

Forstørr bilde

SSB tabell 13760

Tabell 4.1 viser sysselsettingsandelen fordelt på ulike aldersgrupper. Tabellen viser vekst over de siste årene i alle aldersgrupper, men særlig i aldersgruppen 15-24 år. Dette skyldtes at mange unge kombinerte jobb og skole under pandemien.36 Utover i 2021 var det stor etterspørsel etter arbeidskraft. På grunn av pandemien og stengte grenser i perioder, falt antallet arbeidsinnvandrere.37 Dette kan ha bidratt til at andelen unge under 30 år i jobb var på det høyeste nivået målt på 14 år. Andelen registrerte ledige i denne aldersgruppen ble halvert mellom 2020 og 2021. Endringene førte til at kun 9,6 prosent av de under 30 år var utenfor arbeid, utdanning og arbeidsrettede tiltak i 2021, som er den laveste andelen unge i utenforskap målt siden 2008. I årene før pandemien var andelen i underkant av elleve prosent.

I dagene etter nedstengningen 12. mars 2020 fulgte en bekymring om at smitteverntiltakene ville føre til en kraftig økning i arbeidsledigheten, og at ledigheten skulle festne seg på et høyt nivå og føre til varig frafall. Etter Stortingets anmodningsvedtak ble det gjennomført omfattende midlertidige utvidelser i permitteringsordningen. Endringene overførte kostnader ved permitteringer fra arbeidsgiver til staten, noe som avlastet bedriftene og motvirket eventuelle konkurser. Samtidig bidro det trolig til at antallet permitterte ble svært høyt på kort tid. På den annen side bidro regelendringene trolig til å redusere antallet som mistet arbeidstilknytningen gjennom oppsigelser.

I februar 2020 var det 6 388 registrerte permitterte i Norge, noe som tilsvarte 0,2 prosent av arbeidsstyrken, se figur 4.7. Antallet økte kraftig i mars og april, og nådde en topp på 269 760 personer ved utgangen av april. Dette tilsvarte 9,5 prosent av arbeidsstyrken. Fra mai og utover sank antallet raskt, før det steg igjen vinteren 2020/2021. På det meste i 2021 var det aldri over tre prosent av arbeidsstyrken som var permittert. Antallet steg igjen da omikronvarianten og nye smitteverntiltak kom mot slutten av 2021, men betydelig mindre enn våren 2021. I mai 2022 var antall permitterte færre enn det var i februar 2020.

Forstørr bilde

NAV

4.3.2 Sterkt berørte næringer

Figur 4.8 viser utviklingen i antall lønnstakere for utvalgte sterkt berørte næringer og alle næringer samlet. Aktivitetsutviklingen for de samme næringene er omtalt i avsnitt 4.2.2. For økonomien samlet var nedgangen størst i mai 2020 med en nedgang på om lag fem prosent i antall lønnstakere sammenlignet med før pandemien. Etter dette steg sysselsettingen relativt jevnt, og passerte nivået fra før pandemien i september 2021.

Nedgangen i sysselsettingen var særlig sterk i overnattings- og serveringsvirksomhet, etterfulgt av forretningsmessig tjenesteyting og transport og lagring. Overnattings- og serveringsvirksomhet ble særlig hardt rammet av smitteverntiltakene vinteren 2020/2021, og sysselsettingen holdt seg lav frem til sommeren 2021. Disse næringene hadde i liten grad mulighet til å tilpasse produksjonen til smitteverntiltakene, og måtte dermed i stor grad redusere aktiviteten. Sysselsettingen i overnatting og servering tok seg kraftig opp gjennom sommeren 2021. Næringene ble særlig hardt rammet igjen vinteren 2021/2022, men langt mindre enn tidligere i pandemien og over en kortere periode. Antall sysselsatte i næringene passerte nivået fra før pandemien i mai 2022, om lag et halvt år senere enn resten av økonomien.

Kulturell virksomhet, underholdning og fritidsaktiviteter inngår i personlig tjenesteyting. Denne gruppen fulgte i stor grad utviklingen i pandemien. Næringene passerte nivået fra før pandemien i løpet av høsten 2021 og vokste etter det raskere enn økonomien samlet. Transport og lagring er eneste næringsgruppe som per utgangen av 3. kvartal 2022 ikke var tilbake på like mange lønnstakere som før pandemien.

Forstørr bilde

SSB tabell 13126

Frischsenteret har studert virkningene av koronakrisen på arbeidsledighet i 2020 blant personer som var i jobb da krisen startet (Alstadsæter mfl. 2022). De fant at økningen i arbeidsledighet var størst blant de som vanligvis opplever å falle utenfor arbeidslivet i kriser, nemlig personer med lav alderskorrigert inntekt i utgangspunktet, innvandrere og personer med lav utdanning. Et av de klareste funnene i studien er at personer med relativt lav lønn sammenliknet med andre i sin egen aldersgruppe, var systematisk mer utsatt for koronaledighet enn andre, også når de kontrollerte for både arbeidsplass, yrke, utdanning og andre individuelle kjennetegn. Selv om de tar hensyn til forskjeller i jobb- og personkjennetegn, finner de også klare forskjeller etter innvandrerbakgrunn.

NAV fant at om lag 7 av 10 kom raskt tilbake i jobb etter å ha blitt permittert, eller mistet jobben i løpet av den første fasen av pandemien (Gjerde mfl. 2021). Denne studien er nærmere omtalt i Koronakommisjonens andre delrapport.38 At de fleste har kommet seg tilbake i arbeid støttes av nyere tall, vist i figurene 4.6, 4.7, 4.8 og 4.9, samt tabell 4.1.

4.3.3 Utvikling i arbeidsmarkedet i Norden

Figur 4.9 viser utviklingen i arbeidsledigheten i Norge, Finland, Sverige, Danmark og eurosonen samlet. Fra figuren ser vi at samtlige følger en liknende utvikling. Arbeidsledigheten steg markant første halvår av 2020, før utviklingen flatet ut mot slutten av 2020 og første halvår i 2021. I andre halvår av 2021 og utover i 2022 falt arbeidsledigheten i samtlige land og områder. Figuren viser at i Sverige tok det lenger tid å komme tilbake til samme ledighetsnivå som i 4. kvartal 2019, sammenlignet med Norge, Finland og Danmark.39

Forstørr bilde

Eurostat tabell UNE_RT_Q

Sysselsettingsandelen, vist i tabell 4.2, har vært økende over tid i Norden. Sammenlignet med året før falt den i de fire nordiske landene og eurosonen i 2020, før den steg både i 2021 og 2022. I fjor var den høyere enn før pandemien i alle områdene.

Det internasjonale pengefondet (IMF) har sammenlignet utviklingen i arbeidsmarkedet for en rekke land (Duval mfl. 2022). I 3. kvartal 2021 hadde Norge et høyt antall ledige jobber i forhold til antall arbeidsledige. Dette var situasjonen også i flere sammenlignbare land, og henger sammen med høy økonomisk vekst i mange land i denne perioden. Norge skilte seg derimot ut når det gjelder tall for sysselsetting og arbeidsdeltakelse på dette tidspunktet. Mange land slet mer enn Norge med å få folk tilbake i jobb etter pandemien på tross av at det var mange ledige jobber. Eksempler på dette er Storbritannia, Canada, Australia og USA. Til tross for mange ledige jobber, var arbeidsdeltagelsen lavere enn forventet. IMF pekte på mulige årsaker til dette, som økte barrierer for å komme tilbake til jobb, endrede arbeidspreferanser bort fra visse jobber, og mismatch i arbeidsmarkedet mellom sektorer. I Norge var det på dette tidspunktet både mange ledige jobber og økt arbeidsdeltagelse.

IMF-studien viser også at Norge i stor grad klarte å holde den eldre delen av arbeidsstyrken og folk med lavere utdanningsnivå («low-skilled») i jobb (Duval mfl. 2022). IMF viser at Norge, sammenlignet med andre utvalgte land, hadde høyere sysselsetting enn trenden fra før pandemien blant de eldre (over 55 år), de med lavere utdanningsnivå og i gruppen eldre med lavere utdanningsnivå. Blant de 15 landene i studien er det kun Luxembourg og Norge som har vekst i alle disse tre gruppene som er særlig utsatt for ledighet i en økonomisk nedgangstid.

Det er flere årsaker til at Norge klarte å opprettholde høy sysselsettting under pandemien. Permitteringsordningene gjorde at folk i mindre grad mistet jobben, og at de kom raskt tilbake i arbeid når smittevernstiltak ble lettet på. Høy grad av digitalisering og mange kontorjobber innebar at en større del av arbeidsoppgavene kunne flyttes hjem. Dette holdt sysselsettingen oppe, i hvert fall sammenlignet med land med større innslag av personlig tjenesteyting. Norge er, sammen med de andre nordiske landene, blant de landene i Europa med mest digital kompetanse.40 Ledigheten var størst i de næringene der ansatte i mindre grad kunne jobbe hjemmefra, og der de kontaktreduserende smitteverntiltakene var mest inngripende, som for eksempel servering og overnatting.

4.4 Inntekt, sparing og forskjeller

Figur 4.10 viser utviklingen i husholdningenes inntekt fordelt på lønnsinntekter og pensjoner og stønader, samt husholdningenes konsum og sparerate. Husholdningenes samlede disponible inntekt økte gjennom hele pandemien. I 2022 var disponibel realinntekt i underkant av to prosent høyere enn i 2019. Lønnsinntekten falt i 2. kvartal 2020, men nedgangen ble motsvart av økninger i pensjoner og stønader. Dette førte til at husholdningenes samlede disponible inntekt økte i dette kvartalet.41

Forstørr bilde

SSB tabell 11020

Husholdningenes sparerate varierte gjennom pandemien, og i lange perioder var den betydelig høyere enn normalt. Periodene med den høyeste sparingen sammenfaller i noen grad med periodene med strenge restriksjoner. Med strenge reiserestriksjoner og nedstengte tjenester falt konsumet, og dermed økte sparingen. Varekonsumet økte, men ikke nok til å dekke opp for fallet i tjenestekonsumet. Sparingen gikk ned igjen i periodene med lettelser i smitteverntiltak, også etter avviklingen av alle tiltak i februar 2022.

SSB utgir statistikk for husholdningenes inntektsutvikling fordelt på ti ulike inntektsklasser (desiler). I 2021 var det i underkant av 530 000 personer i hver av disse klassene. Alle de ti inntektsklassene opplevde økt inntekt i 2020 og 2021, se tabell 4.3. Gjennomsnittlig inntektsvekst i 2020 justert for prisvekst var på 0,9 prosent etter skatt, mens den i 2021 var på 5,1 prosent. Dersom man ikke justerer for prisvekst var veksten 2,2 prosent i 2020, og 8,8 prosent i 2021.

Økningen i 2021 for den høyeste inntektsklassen, desil 10, skyldes antagelig en varslet økning i utbyttebeskatningen i det påfølgende året. Den laveste av de ti inntektsklassene, desil 1, hadde en gjennomsnittlig inntektsvekst på 1,1 prosent i 2020, noe som var høyere enn gjennomsnittet av befolkningen. Tallene indikerer at lavinntektshusholdninger i gjennomsnitt ikke tapte inntekt under pandemiens første år. Det er i gjennomsnitt for hver inntektsklasse, og det kan være store individuelle forskjeller innad i desilet. Forskning, som Alstadsæter mfl. (2022), viser at det var en klar sosial gradient i ledigheten i starten av pandemien. Det var i stor grad lavinntektsgrupper som ble permittert, se avsnitt 4.3.2. Lønnsinntekter fra arbeid for de laveste inntektsklassene falt i 2020, men økte overføringer fra staten kompenserte for mer enn nedgangen i lønnsinntekt.42

SSB målte ikke store endringer i inntektsulikheten i 2020.43 Et mye brukt mål på ulikhet er Gini-koeffisienten.44 Denne koeffisienten var tilnærmet uforandret mellom 2019 og 2020. Et annet ulikhetsmål er forholdstallet P90/P10 som viser hvor mye mer de med høyest inntekt tjener enn de med lavest inntekt. Dette forholdstallet har ligget uforandret siden 2014 på 2,8.

Selv om tallene til SSB ikke viser store endringer, fikk enkeltgrupper det tøffere økonomisk i løpet av pandemien. Forskere ved SIFO på OsloMet har gjennomført tre større spørreundersøkelser i løpet av pandemien (Kempson og Poppe 2021). De fant at 19 prosent av husholdningene (ca. 465 000 enheter) ble påført et inntektstap. Inntektstapet skyltes at minst én av hovedpersonene i disse husholdningene ble permittert, arbeidsløs, eller påført lavere eller tapt inntjening i eget firma mellom mars 2020 og juni 2021. Den sosiale gradienten er også fremme i denne forskningen. De finner at det i stor grad er de med lavest inntekt og lavest inntektstrygghet fra før som tapte mest inntekt i løpet av pandemien.

4.5 Kompenserende tiltak

Gjennom pandemien ble det iverksatt omfattende tiltak for å lette på tiltaksbyrden for virksomheter og den enkelte innbygger. I denne delen presenteres hovedtrekkene i hva norske myndigheter gjorde for å bøte på de negative virkningene av pandemien. Summen av de samlede økonomiske tiltakene i perioden 2020-2022 er beregnet til 250 milliarder kroner.

SSB anslo, i et vedlegg til Koronakommisjonens andre rapport, at de finanspolitiske tiltakene trakk opp BNP for Fastlands-Norge med 0,6 prosent i 2020 sammenlignet med en bane uten tiltak (von Brasch mfl. 2022). Den samlede positive effekten på BNP for Fastlands-Norge i 2021 var anslått til 0,76 prosent. Av dette var om lag 0,2 prosent langtidseffekter av tiltakene i 2020. SSB anslo i tillegg at tiltakene i 2020 og 2021 ville øke Fastlands-BNP med om lag 0,35 prosent både i 2022 og 2023. Det skyldes at bedrifter og husholdninger reagerer med en viss treghet på endringer i stønader. Rapporten fra SSB var basert på tall til og med 3. kvartal 2021. Også for 2022 har trolig de nye og videreførte kompensasjonstiltakene, som ble innført etter at omikron ble kjent, bidratt til et høyere aktivitetsnivå enn uten disse tiltakene. I 2022 tilsvarte tiltakene i underkant av 30 milliarder kroner, mot om lag 130 milliarder i 2020 og 90 milliarder i 2021.

I tillegg til å redusere nedgangen i økonomien, kan kompensasjonsordningene ha bidratt til å styrke aksepten og oppslutning for inngripende smitteverntiltak. Camilla Stoltenberg trakk i en av sine forklaringer til Koronakommisjonen frem «[…] betydningen av kommunikasjon og åpenhet for å få folk med seg, for å forebygge og håndtere ansatser til polariseringer i ulike grupper i ulike deler av befolkningen, sektorer og aktører i håndteringen». Videre pekte hun på at «[d]et må ses i sammenheng med kompensasjonsordninger og den tryggheten de skaper. De er forutsetninger for tilliten. Mange har pekt på tillit som avgjørende for håndteringen, som jeg er enig i, men som vi har sett kan tilliten variere raskt, fordi den er avhengig av de to komponentene [kommunikasjon og åpenhet, red.mrk.].»45

4.5.1 Oversikt over økonomiske støttetiltak under koronapandemien

Stortinget bevilget gjennom pandemien penger til næringsliv, arbeidstakere, kommuner, organisasjoner og en rekke andre grupper i samfunnet over lengre perioder, for å bøte på de negative konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Informasjon om iverksatte økonomiske tiltak er offentlig tilgjengelig, men spredt over en rekke ulike kilder. Koronautvalget ba om å få denne informasjonen samlet, bearbeidet og fremstilt i en rapport fra Vista Analyse. Rapporten gir kun oversikt over nasjonale tiltak, ikke økonomiske støttetiltak i lokal regi. Rapporten utgis som et digitalt vedlegg til utvalgets rapport.

Rapporten tar for seg tiltak rettet mot næringslivet, der en midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall (kompensasjonsordningen) var sentral. Rapporten tar videre for seg tiltak for å motvirke inntektsbortfall for personer der ulike former for inntektssikring ved tap av arbeid står sentralt. Rapporten dekker i tillegg støtte til kultur, idrett, frivilligheten, utdanning og definerte sårbare grupper. Kommunene sto i front i håndteringen av pandemien. Rapporten tar for seg støtte til fylkeskommuner, kommuner, samt statlig forvaltning. Pengepolitikken og kredittmarkedstiltak var også viktig for å støtte økonomien gjennom krisen. Rapportens siste del viser en sammenligning av økonomiske tiltak mellom de nordiske landene. Figur 4.11 og tabell 4.4 gir en samlet oversikt over de økonomiske tiltakene i forbindelse med koronapandemien. «Kritiske sektorer» inkluderer blant annet kommunesektoren, helsesektoren, forskning og kollektivtransport.

Forstørr bilde

Note: I figuren inneholder kategorien «Andre tiltak overfor næringslivet» postene: Folketrygden, maritim sektor og omstilling næringsliv fra tabell 4.4.

Vista Analyse, basert på informasjon fra Finansdepartementet, Stortinget, Skatteetaten og Brønnøysundregistrene.

4.5.2 Tiltak rettet mot næringslivet

Tiltak mot næringslivet summerer seg opp til 116 milliarder kroner i løpet av pandemien. De største utbetalingene fant sted i 2020 med om lag 78 milliarder.

Kompensasjonsordningen for næringslivet

Formålet med kompensasjonsordningen var å hindre at ellers levedyktige og omstillingsdyktige bedrifter gikk konkurs som følge av pandemien og smitteverntiltak. Ordningen var størstedelen av tiden innrettet mot virksomheter med et omsetningsfall på minst 30 prosent sammenlignet med tidligere normal månedlig omsetning. Kompensasjonsordningen dekket inntil 85 prosent av faste uunngåelige kostnader, og tilskuddet var avhengig av størrelsen på omsetningsfallet, men ble endret flere ganger.

Det ble tildelt omtrent 14,5 milliarder kroner via kompensasjonsordningen til næringslivet i perioden mars 2020 – februar 2022. Nærmere 45 prosent av den totale summen ble tildelt i første periode (mars 2020 – august 2020). Figur 4.12 viser støtten fordelt på de ulike månedene.

Forstørr bilde

Vista Analyse, basert på data fra Skatteetaten og Brønnøysundregistrene

Tiltak rettet mot luftfartssektoren

Tiltak rettet mot luftfart summerte seg til 14 milliarder i 2020 og seks milliarder i 2021. Omtrent halvparten av beløpet i 2020 var en statlig lånegarantiordning for flyselskap. Andre større tiltak var tilskudd til Avinor AS, fritak fra flypassasjeravgiften, kjøp av minstetilbud av flyruter og økt kompensasjon på ordinært rutekjøp. Garantiordningen for luftfartsselskaper skulle legge til rette for likviditet til flyselskaper under koronakrisen, og var ment å gjelde for selskaper med norsk flylisens (AOC). Staten garanterte gjennom ordningen for 90 prosent av innvilgede lån til selskapene.

Lønnstilskuddsordningene

Lønnstilskuddsordningen var egentlig to forskjellige ordninger. Begge ordningene innebar at virksomheter med stort omsetningsfall kunne søke om lønnsstøtte. Den første ordningen ble opprettet i mars 2020 for at bedrifter skulle hente tilbake permitterte. Den andre ordningen ble opprettet under omikronperioden i desember 2021, og denne gangen var formålet at bedriftene skulle unngå å permittere ansatte. Totale utbetalinger summerte seg til 1,5 milliarder kroner der de største utbetalingene fant sted i slutten av 2021 og starten av 2022, dvs. under den andre ordningen. Figur 4.13 viser støtten fordelt på de ulike periodene.

Forstørr bilde

Note: Periodene i figuren tilsvarer perioder i lønnsstøtteordningene.

Vista Analyse, basert på aggregert data fra Skatteetaten

Andre tiltak overfor næringslivet

Kategorien «andre tiltak overfor næringslivet» summerer seg opp til i underkant av 60 milliarder kroner under pandemien, hvorav 50 milliarder var fra 2020. Tiltakene i 2020 omfatter blant annet redusert lønnsplikt for arbeidsgivere ved permittering, redusert arbeidsgiveransvar for omsorgspenger og koronarelatert sykefravær og midlertidige skatte- og avgiftslettelser. Antall dager med lønnsplikt for arbeidsgivere ved permittering ble 20. mars 2020 redusert fra 15 til to dager. Fra 1. september samme år økte den til ti dager. Ordningen varte frem til februar 2022. Reduksjonen i arbeidsgiverperioden for koronarelatert sykefravær innebar en reduksjon fra 16 til tre dager. Endringen ble foreslått 2. mars 2020 og videreført til og med 30. september 2021.

Endringene i skatte- og avgiftsendringer innebar en redusert arbeidsgiveravgiftssats på fire prosent for mai og juni 2020, samt midlertidig reduksjon i lav MVA-sats fra tolv til seks prosent i perioden 1. april 2020 til og med 31. oktober 2020. Det anslåtte provenytapet for disse to tiltakene var på i underkant av ti milliarder kroner i 2020. I tillegg inneholder «andre tiltak overfor næringslivet» tapsavsetninger for en statlig lånegarantiordning via bankene og øvrige kompensasjonsordninger som ikke er dekket noe annet sted. Disse summerte seg opp til om lag 14 milliarder i 2020, mens beløpene var langt mindre i 2021 og 2022.

Totalbeløpene i kategorien er mindre i 2021 og 2022 og kategorien endret også innhold. For 2021 og 2022 omfatter posten blant annet støtteordningen for publikumsåpne arrangementer, samt bokførte effekter av tidlige vedtatte ordninger. Disse summerer seg opp til ni milliarder for de to årene.

4.5.3 Tiltak for å motvirke inntektsbortfall for personer

De høyeste utbetalingene til husholdningene ble gitt gjennom Folketrygden. Dette dreier seg om midlertidige utvidelser av inntektssikringsordninger, som mer generøse vilkår for dagpenger og sykelønn. For dagpenger ble blant annet stønadssatsen økt, og nedre inntektsgrense for rett til dagpenger ble redusert slik at ordningen favnet flere. Endringene ble innført i slutten av mars 2020 og ble forlenget flere ganger gjennom pandemien. Det var i tillegg en forlenging av perioden med fritak for lønnsplikt under permittering. Arbeidstakere hadde før pandemien mulighet til å motta dagpenger i 26 uker innenfor siste 18 måneders periode, og arbeidsgivers lønnsplikt gjeninntrådte normalt etter dette. Ordningen forlenget perioden der arbeidsgivere har et slikt fritak, og gjorde at ansatte kunne være permittert over en lenger periode uten å bli sagt opp. Ordningen ble forlenget flere ganger, men fra 1. januar 2021 ble det innført en arbeidsgiverperiode på fem dager fra 30. permitteringsuke. Ordningen ble forlenget ut februar 2022. Videre ble det innført en egen ordning for selvstendig næringsdrivende og frilansere som ikke ble fanget opp av permitteringsordningen. Endringene i sykepenger innebar tidligere rett til sykepenger for selvstendig næringsdrivende og frilansere, fra dag 17 til dag fire. Endringene under Folketrygden summerer seg til om lag 33 milliarder kroner over de tre pandemiårene.

Våren 2020 kunne studenter som hadde behov for det søke om ekstralån, og deler av dette ble gitt som stipend. I starten av januar 2021 ble det foreslått flere tiltak, blant annet målrettede tiltak på om lag 1 milliard kroner for å motvirke frafall og forsinkelser i studiene, herunder utvidede muligheter for tilleggslån gjennom Lånekassen med delvis omgjøring til stipend. I tillegg ble det bevilget 100 millioner kroner til tiltak rettet mot lærlinger våren 2021.

4.5.4 Kultur, idrett og frivilligheten

Regjeringene innførte gjennom pandemien ulike kompensasjons- og stimuleringsordninger for aktører på kultur-, frivillighets- og idrettsfeltet. Ordningene skulle kompensere arrangører for tapte billettinntekter eller deltakeravgifter ved avlysning eller stengning av kultur-, frivillighets- eller idrettsarrangement, og kompensere for eventuelle merutgifter i forbindelse med at et kultur-, frivillighets- eller idrettsarrangement ble avlyst, stengt eller utsatt. Senere kom det en stimuleringsordning som skulle gi insentiver til aktivitet innenfor de rammene som smittevernreglene tillot. I tillegg til disse ordningene var det blant annet tilskudd til institusjoner og et krisefond for utøvende kunstnere. Tiltak rettet mot kultur, idrett og frivillighet summerer seg til ni milliarder kroner i løpet av pandemien.

4.5.5 Utdanning og sårbare grupper

Både regjeringen Solberg og regjeringen Støre innførte tiltak for økt utdanning og kompetanse, tiltak rettet mot sårbare grupper, og tiltak for økt inkludering og integrering. Tilsammen utgjorde disse tiltakene 11 milliarder kroner i løpet av pandemien. Utdanningstiltakene inneholdt en rekke ulike bevilgninger til blant annet å utvide sommerskoletilbud, ta igjen tapt læring, økt digital kompetanse, få flere til å fullføre videregående skole, økt kapasitet i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning og tiltak for lærlinger. Støtte til integrering besto av tilskudd til innvandrerorganisasjoner og støtte til norskopplæring, introduksjonsprogram og informasjonstiltak. Flere tiltakspakker ble innført for å støtte barn, unge og andre grupper av personer i sårbare livssituasjoner. Disse inneholdt blant annet økte tilskudd til hjelpetelefoner, økt bevilgning til tilskuddsordningen til tiltak for å forebygge vold og overgrep, til digitale arrangementer og tiltak rettet mot særlig sårbare personer i regi av tros- og livssynssamfunnene, samt til informasjonstiltak for unge.

Regjeringen bevilget penger til utdanning og sårbare grupper i 2022. I statsbudsjettet for 2022 ble det bevilget 216 millioner kroner til fylkeskommuner/kommuner og privatskoler som ble særlig hardt rammet av pandemien, og ytterligere 75 millioner i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. Regjeringen foreslo også i januar 2022 en tiltakspakke for barn og unge på til sammen 78 millioner kroner for å videreføre stimuleringsprogrammet for frivilligheten, samt å gi økt bevilgning til hjelpetelefonen Kors på Halsen fra Røde Kors, hjelpetelefonen Foreldresupport, til Mental helse og Alarmtelefonen for barn og unge.

4.5.6 Vurdering av tiltakene

Koronautvalget har ikke gjort en selvstendig vurdering av de økonomiske tiltakene under pandemien. Utvalget ønsker å påpeke at det er et viktig samspill mellom smitteverntiltak og avbøtende tiltak, der sistnevnte trolig gjorde det mulig å ha mer inngripende smitteverntiltak, både fordi de samlede økonomiske kostnadene for befolkningen ble lavere og fordi det var lettere å få oppslutning om smitteverntiltakene når ikke den økonomiske belastningen ble for skjevdelt. Opplevelsen av relativt treffsikre tiltak som ble innført relativt raskt har trolig bidratt til den høye tilliten befolkningen har hatt til myndighetenes pandemihåndtering.

Finansdepartementet skrev i brev til Koronautvalget at de vurderer at behovet for evaluering av økonomiske tiltak vil dekkes av Forskningsrådets gjennomførte utlysning «Økonomiske og arbeidsmarkedsmessige konsekvenser av koronakrisen for norsk nærings- og arbeidsliv».46^,47 For å lære av pandemien har Arbeids- og inkluderingsdepartementet iverksatt og planlagt evalueringer og annen kunnskapsinnhenting knyttet til koronastøtteordninger på departementets område. Forsknings- og evalueringsprosjekter som dette vil gi mer kunnskap om pandemiens konsekvenser, og om virkninger av myndighetenes tiltak for å håndtere konsekvensene.

5 Tiltaksbyrde og psykososial beredskap

5.1 Innledning

En pandemi av den art vi gikk gjennom i årene 2020–2022 kan ikke håndteres uten kraftfulle og inngripende tiltak i hele samfunnet. Et virus som lett smitter både gjennom luft og via fysisk kontakt kan ikke håndteres på annen måte enn ved å sette strenge begrensninger for kontakt mellom mennesker. Mangel på slike begrensninger vil medføre økt forekomst av alvorlig sykdom og død i befolkningen. Et lands myndigheter har en plikt til, og et ansvar for, å beskytte sin befolkning i størst mulig grad. Det betyr at ansvarlighet fra myndighetenes side i møte med koronapandemien i praksis betydde at de måtte innskrenke flere av de rettighetene vi til vanlig tar for gitt i vårt samfunn. En slik erkjennelse må ligge til grunn for alle analyser av myndighetenes pandemihåndtering. Med dette som utgangspunkt, ser utvalget i dette kapitlet nærmere på hvilken tiltaksbyrde som ble lagt på det norske samfunnet gjennom koronapandemien og hvilke eventuelle læringspunkter det er verdt å merke seg.

En pandemi vil i grove trekk medføre konsekvenser langs to akser. Den første er sykdomsbyrden. Sykdomsbyrden ble vurdert ut fra hvor mange som ble smittet, hvor alvorlig sykdom koronasmitten medførte og dens dødelighet. Den andre aksen er tiltaksbyrden, og det er denne aksen vi skal se nærmere på i dette kapitlet. For å klargjøre hva utvalget legger i begrepet tiltaksbyrde har vi valgt å legge FHIs definisjon til grunn:

«Med «tiltaksbyrde» menes negative konsekvenser og opplevelser som følge av gjeldende smitteverntiltak. For eksempel kan nedstengning og redusert fysisk kontakt mellom mennesker føre til en økt psykisk belastning og lavere livstilfredshet for den enkelte. Den samlede tiltaksbyrden befolkningen opplever er et resultat av antallet personer som blir berørt og den samlede byrden per person. Innføring av nye og/eller mer restriktive tiltak vil øke tiltaksbyrden enten fordi tiltaksbyrden for enkeltpersoner øker og/eller fordi flere berøres, mens lettelser vil redusere tiltaksbyrden enten fordi tiltaksbyrde for den enkelte reduseres og/eller færre blir berørt.»48

Psykososial beredskap handler om å ha strukturer for å ta vare på folk ved kriser og katastrofer. Under pandemien var slik beredskap relevant og viktig sett opp mot både smittesituasjonen og tiltaksbyrden. I dette kapitlet fokuserer utvalget primært på psykososial beredskap sett opp mot de negative konsekvensene av smitteverntiltakene, altså tiltaksbyrden.

5.2 Samfunnets opplevde tiltaksbyrde

Det var fra starten og gjennom hele pandemien regjeringens mål å føre en smittevernpolitikk som på best mulig vis balanserte behovet for inngripende smitteverntiltak opp mot ønsket om lavest mulig tiltaksbyrde. For eksempel fremgår følgende av regjeringens langsiktige strategi for håndteringen av covid-19-pandemien av 15. desember 2020:

«Pandemien kan også medføre indirekte helsekonsekvenser ved at tiltakene som gjennomføres kan gi økte utfordringer som økt ensomhet, redusert psykisk helse, redusert fysisk aktivitet og dårligere kosthold og dermed medføre endringer i total dødelighet og sykelighet i befolkningen. Samtidig vil også utdanning, økonomiske forhold som arbeidsledighet ha betydning for befolkningens helse og sosial ulikhet, og dermed også hvordan en påvirkes av pandemien. En del av tiltakene for å redusere helsekonsekvensene av pandemien har også store sosiale og samfunnsøkonomiske konsekvenser, og implementering eller justering av tiltak må dermed også vurderes opp mot de negative samfunnskonsekvensene tiltaket kan medføre. Særlig kan det være grunn til å vurdere konsekvenser for sårbare grupper av generelle tiltak.»

Det var perioder med vesentlig mer smittetrykk i større byer, og det var perioder med mer smitte i sør enn i nord og motsatt. Belastningen var ikke jevnt fordelt i befolkningen, og den var generelt sett høyere i de større byene. Når ulike regioner har ulikt smittetrykk, vil nasjonale tiltak kunne medføre ulik tiltaksbyrde i ulike deler av landet. Opplevelsen av tiltaksbyrde økte også utover i pandemien, ikke fordi tiltakene i seg selv ble endret, men fordi situasjonen hadde vart lenge og vi måtte forholde oss til pandemien og smitteverntiltakene over lang tid. Denne mentale slitasjen ble kommentert av kunnskapsminister Tonje Brenna i hennes forklaring til utvalget. Hun påpekte at «[…] når det gjelder kommunikasjon og hva man gjør for nærmest å motivere, må man forholde seg til det som et element. Når noe har vart lenge, blir det en form for tiltakstrøtthet.»49

Når nedstengning av samfunnet er nødvendig for å beskytte befolkningen mot en pandemi, vil alle oppleve tiltaksbyrde. Det er uunngåelig.

En spørreundersøkelse fra desember 2021 viste at blant et utvalg av smitteverntiltak, var det stengte butikker, unngå besøk i hjemmet og smittekarantene som flest rapporterte som mest belastende, se boks 5.2. Tilsvarende var det færrest som rapporterte at skjenkestopp, avstand og munnbindpåbud var belastende. Undersøkelsen viste også at den opplevde belastningen av smitteverntiltak varierte en hel del over ulike grupper i samfunnet.50 Det er viktig å huske på at aggregerte tall på samfunnsnivå ikke nødvendigvis fanger opp den tiltaksbyrden som enkeltmennesker eller enkeltgrupper kan oppleve. Skjevhetene i pandemiens byrdefordeling er blant annet påpekt av The Lancet COVID-19 Commission som under sine hovedfunn skriver at «Public policies did not properly address the profoundly unequal effects of the pandemic.»51

Boks 5.2 Opplevd tiltaksbyrde ved innføring av nye tiltak høsten 2021

En fylkesundersøkelse gjennomført i desember 2021 med data samlet inn fra Agder, Nordland, Vestland og Oslo spurte deltagerne om å vurdere hvilken belastning ulike smitteverntiltak ville innebære for dem ut fra et scenario der tiltaket ble innført «i dag og ville vare 4 uker».

Undersøkelsen hadde 22 808 respondenter fra de fire fylkene. Belastning av 18 forskjellige smitteverntiltak ble målt på en skala som gikk fra «Ikke belastende» til «Svært belastende», i tillegg til kategorien «Ikke aktuelt». Fleste vurderte den opplevde byrden av stengte butikker, unngå besøk i hjemmet og å bli satt i karantene etter nærkontakt som tiltak med størst grad av belastning. De tre enkelttiltakene som færrest mente ville være svært belastende var skjenkestopp, etterfulgt av å holde minst én meter avstand til andre og påbud om munnbind på offentlig sted. Samlet sett konkluderte rapporten med at tiltak som begrenser sosial kontakt vil innebære en større belastning enn begrensinger i servicetilbud.

Forstørr bilde

Note: Tiltakene er sortert etter synkende andel som har vurdert tiltak som kategorien «svært belastende», hvor størst andel rapporterte tiltaket stengte butikker som «svært belastende».

Rapport, FHI, desember 2022, «Opplevd tiltaksbyrde under koronapandemien: Resultater fra fire fylker desember 2021».

Samtidig er Koronautvalgets klare inntrykk at flertallet i den norske befolkningen stilte seg bak smitteverntiltakene. Gjennom pandemien gjennomførte Norsk koronamonitor fra Opinion spørreundersøkelser om hvordan nordmenn opplevde og håndterte pandemien. I sin rapport fra januar 2023 bygger de på intervjuer med totalt 176 000 respondenter fra perioden mars 2020 til og med desember 2022. Rapporten viser at selv i januar og februar 2022, da flere enn tidligere mente tiltaksbyrden var for stor, mente fortsatt flertallet av de spurte at tiltakene kunne forsvares.

Det har ikke vært mulig for utvalget å gi en uttømmende beskrivelse av all opplevd tiltaksbyrde, men utvalget har i dette kapitlet lagt vekt på å beskrive hvordan tiltaksbyrden rammet utvalgte grupper og viktige aspekter ved våre liv. Slike erfaringer kan lede frem til kunnskap og læring som kan være viktig å ha med seg til fremtidige pandemier eller andre situasjoner som krever en form for nedstengning av samfunnet.

5.2.1 Sosial ulikhet og ulikhet i helse

Kriser rammer ulikt. I Folkehelserapporten for 2020 beskriver FHI at pandemien viste «at det ofte er de som har størst sykdomsbyrde fra før, for eksempel gjennom kroniske sykdommer, som også rammes hardest av en pandemi.»52 Også gjennom koronapandemien har vi sett utslag som kan forsterke sosial ulikhet.53 For eksempel viser Opinions koronamonitor at de som mistet jobben, var permittert eller fryktet å bli utsatt for oppsigelse eller permittering, i større grad opplevde ensomhet enn resten av befolkningen (39 mot 28 prosent).54 Fylkesundersøkelsen omtalt i boks 5.2 viste at det var unge voksne (18-29 år) som hyppigst rapporterte at smitteverntiltakene var belastende.55 Denne aldersgruppen vil også gjennomsnittlig ha lavere inntekt enn befolkningen generelt, og mange vil være studenter med relativt trang økonomi. Personer i grupper med lavere sosioøkonomisk status vil som regel også ha færre muligheter for selv å kompensere for bortfall av en normal hverdag. For eksempel kan trangboddhet påvirke hvor inngripende man opplever sosial distansering.

Det vil være vanskelig for myndighetene å fullt og helt ta hensyn til sosial ulikhet i utformingen av smitteverntiltak i en pandemi eller lignende situasjon. Så lenge sosial ulikhet eksisterer, vil det også ha betydning for hvordan kriser påvirker oss. Myndighetene bør likevel ha med seg disse faktorene i den totale vurderingen av tiltaksbyrden, og trekke på det kunnskapsgrunnlaget som finnes om sosial ulikhet i helse.

5.2.2 Redusert tjenestetilbud for personer med behov for særskilt tilrettelegging

I de periodene gjennom pandemien der det var nødvendig å iverksette et inngripende smittevernregime, medførte det en betydelig reduksjon i det offentlige tjenestetilbudet. Dette fikk konsekvenser for alle de som har behov for ulike kommunale tjenester på daglig basis. I 2018 var det for eksempel ca. 32 000 brukere av det kommunale dag-aktivitetstilbudet hvor personer med utviklingshemming, personer med demens og eldre med fysiske begrensninger er de tre største brukergruppene.56 I tillegg ble også andre grupper berørt, f.eks. barn med behov for spesialundervisning. For de som fikk redusert sitt tjenestetilbud medførte det en risiko for nedsatt livskvalitet. En undersøkelse gjennomført av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon viser at mange med funksjonsnedsettelser rapporterte om at manglende tilbud førte til forverring i funksjonsnivå, dårligere fysisk og psykisk helse, og mer smerter og ubehag.57

Flere av de som har behov for slike tjenester, har også behov for mer enn én tjeneste. Dermed vil de bli ekstra sårbare i en pandemisituasjon hvis flere av tjenestetilbudene bortfaller på samme tid. Gjennom pandemien ble behovene for bistand ofte dekket ved at slektninger eller andre i personenes nære krets påtok seg økte ulønnede omsorgsoppgaver. Det medførte dermed også en økt belastning på disse. Totalt sett påvirket bortfallet av det kommunale tjenestetilbudet et stort antall personer i samfunnet, og mange i denne gruppen opplevde en forverring av sin livssituasjon.

På lokalt nivå var behovet for omdisponering av helsepersonell en vanskelig avveining for kommunene opp mot behovet for å ivareta personer i sårbare livssituasjoner. Det er et dilemma for en kommune hvorvidt for eksempel en kreftkoordinator som er utdannet sykepleier bør beholdes i sin opprinnelige funksjon for å ivareta kreftpasienter, eller midlertidig overføres til arbeid relatert til pandemihåndtering hvor formell helsefaglig kompetanse er nødvendig og etterspurt.

Selv om kommunene hadde stor oppmerksomhet rettet mot de sårbare i sine respektive kommuner, hadde de samtidig en erkjennelse av at det ikke var nok. Styreleder i KS, Gunn Marit Helgesen, ga uttrykk for dette i sin forklaring til Koronautvalget:

«Relativt fort, og da snakker vi senvåren 2020, var det en alminnelig anerkjennelse av at den gruppen som det virkelig er fare for her, det er de personene blant barn og unge som har behov for det kommunale tjenestetilbudet og oppfølgingsapparatet for å være inkludert. De faresignalene ble veldig fort meldt fra kommunene sin side. Så er utfordringen selvfølgelig, som kommunene opplevde med de inngripende tiltakene, at selv om man gjør det man kan for å kompensere, med lærere som følger opp digitalt og så videre, så vil det på langt nær være godt nok for å ivareta behovene for den gruppen utsatte barn og unge. Det var i hvert fall den tydelige tilbakemeldingen, at vi kjenner problemet, vi gjør det vi kan for å motvirke de negative effektene, men det er ikke godt nok.»58

Også tidligere statsminister Erna Solberg kommenterte dette i sin forklaring til Koronautvalget:

«Jeg tror vi kan se på det gruppemessig, og jeg tror nok at det kanskje ble for strenge regler for eldre og for psykisk utviklingshemmede, som i stor grad mistet dagtilbud og arbeidsplassen sin i den perioden.»59

Når en pandemi eller lignende akutt krise treffer oss, er det kritisk at myndighetene handler raskt og kraftfullt for å beskytte liv og helse. Det vil i mange tilfeller medføre at det blir umulig å opprettholde et fullverdig offentlig tjenestetilbud. Samtidig vurderer utvalget at i en slik situasjon er det særlig viktig å ta hensyn til den totale belastningen for de som er avhengig av det offentlige tjenestetilbudet, og da spesielt de som på daglig basis er avhengige av flere tjenestetilbud. Selv om bortfall av enkelttjenester isolert sett kan være akseptable i en pandemisituasjon eller i en kort tidsperiode, kan summen av bortfall av flere tjenester samtidig, og over lengre tid, medføre en stor tiltaksbyrde for enkelte grupper.

5.2.3 Psykisk helse

Mennesker er grunnleggende sosiale vesener og sosial kontakt gir oss følelsen av sikkerhet, trygghet, nærhet og tilhørighet. Møtet mellom mennesker er derfor et av våre viktigste og mest grunnleggende behov for opplevd livskvalitet og for å kunne fungere godt over lengre tid. Bruk av sterkt kontaktreduserende smitteverntiltak vil øke den generelle risikoen for at enkeltmenneskers psykiske helse kan bli forverret. En pandemi vil også oppleves som skremmende, og mange følte på frykt for selv å bli rammet av alvorlig sykdom og død, eller at ens nære skulle bli det. Hvordan endringer i psykisk helse har slått ut i økt behov for helsetjenester er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Pandemien medførte bekymring for folks psykiske helse, særlig blant unge, men også hos eldre. Gjennom pandemien oppga i snitt én av fire at hverdagen opplevdes psykisk belastende på grunn av pandemien, og andelen økte i perioder med mer smitte og tiltak. I tillegg var det også flere grupper der større andeler opplevde hverdagen som mer psykisk belastende. Dette gjaldt både de unge under 30 år, de som hadde mistet eller fryktet å miste jobben, og personer med innvandrerbakgrunn.60 I tillegg opplevde flere organisasjoner et økt behov for samtaler og bistand, blant annet knyttet til mental helse og vold i nære relasjoner.61

I rapporten fra Norsk koronamonitor fremgår det at savnet etter menneskelig kontakt gjennom hele pandemien økte i takt med smittebølgene, og totalt følte tre av ti nordmenn seg ensomme som følge av pandemien (28 prosent). Det er særlig de yngre under 30 år og eldre over 80 år som opplevde økt ensomhet. I perioder med mer smitte og tiltak var det flere som i all hovedsak sluttet å gå ut av huset som følge av pandemien, og under omikron-perioden gjaldt dette hver fjerde under 30 år. I 2021 bodde litt over én million nordmenn alene. Det tilsvarte ca. 19 prosent av befolkningen.62 Aleneboende var ekstra utsatt for ensomhet gjennom pandemien. De fleste av de som opplevde isolasjon og ensomhet under pandemien har likevel klart seg godt i ettertid etter at samfunnet åpnet opp igjen, men isolasjon og ensomhet var en betydelig byrde for mange mens pandemien pågikk.

Eldre og personer med underliggende sykdommer var særlig utsatt for alvorlig sykdom og død som følge av koronasmitte. Dette var grupper som myndighetene ønsket å beskytte. Et tiltak som ble innført i så henseende var strenge besøksrestriksjoner ved sykehjem for å forhindre at smitte spredde seg blant de ansatte og videre til de sårbare beboerne. Samtidig var det en viss andel av sykehjemsbeboerne som uavhengig av pandemien var i livets sluttfase. Å nekte eller sterkt begrense disse personenes mulighet til å få besøk av sine nære og kjære er meget inngripende og utgjorde derfor en betydelig tiltaksbyrde. Tidligere statsminister Erna Solberg kommenterte dette i sin forklaring til Koronautvalget:

«Vi hadde underdødelighet både i 2020 og 2021, og det er fint å kunne si, men samtidig er det en del mennesker som de siste månedene av livet sitt har opplevd en situasjon hvor de har hatt veldig lite kontakt med sine pårørende. Det er måneder de ikke får igjen. Du kan veie de to hensynene mot hverandre. Samtidig er det sånn at hvis man får et utbrudd på et sykehjem – jeg har besøkt noen av dem som har hatt store utbrudd – så får man problemer med veldig mange syke ansatte, og man får masse vikarer som skal inn. Man får mange tiltak. Det er en avveining, men jeg tror ikke vi kan si at vi klarte å verne de mest sårbare av de eldre. Vi vernet dem mot å dø av korona, men de hadde et fattigere liv i den perioden.»63

5.2.4 Kultursektoren

Kultursektoren ble hardt rammet av de kontaktreduserende smitteverntiltakene. Dette er en sektor som i stor grad baserer seg på at mennesker skal samles. De sterke begrensningene i kultursektorens muligheter for å arrangere kulturaktiviteter var nødvendig for å hindre smittespredning i samfunnet. Samtidig påførte det kultursektoren en tiltaksbyrde for de som til daglig hadde sitt levebrød i denne sektoren. I tillegg vil utvalget påpeke kultursektorens betydning for befolkningens livskvalitet og psykiske helse.

Foto: Fredrik Refvem

Kultursektoren er svært heterogen. Aktørene varierer fra enkeltmannsforetak til store kommersielle virksomheter, og sektoren omfatter alt fra biblioteker, teatre, billedkunstnere og musikere. Denne heterogeniteten kombinert med manglende nasjonal oversikt over sektoren gjorde det utfordrende å utforme treffsikre smitteverntiltak for kultursektoren. Mange av smitteverntiltakene kunne vært mer differensierte slik at ikke hele sektoren ble underlagt det samme smittevernregimet, men heller mer spesifikt vurdert ut fra faktisk smitterisiko. Det er for eksempel ulik smitterisiko ved åpne biblioteker sammenlignet med åpne konserter.

For å avhjelpe situasjonen for de sysselsatte i kultursektoren innførte myndighetene kompenserende tiltak, primært en kompensasjonsordning og en stimuleringsordning. Disse ble administrert av Kulturdirektoratet. Utvalget vurderer at kompensasjonsordningene i kultursektoren var viktige og nødvendige. Samtidig ser utvalget at innretningen og treffsikkerheten på ordningene kan forbedres ved fremtidige kriser. Innretningen på ordningene, aktørenes evne og kapasitet til å forholde seg til offentlige tilskuddsordninger og stor grad av sjablonmessige vurderinger førte blant annet til at noen få store aktører fikk godt utbytte av ordningene, mens mange små aktører fikk et langt dårligere utbytte. Ordningene klarte ikke i tilstrekkelig grad å fordele midlene basert på faktiske behov. Dette skyldes primært at sektoren er svært heterogen og den er basert på kontinuerlig innovasjon som gjør det utfordrende å basere støtten på historiske tall. Det manglet i tillegg gode nasjonale oversikter over aktørbildet. Etter utvalgets vurdering hadde det likevel vært mulig å tilrettelegge for mer treffsikre ordninger etter hvert som man høstet erfaringer underveis i pandemien. Utvalget vurderer at regjeringen i større grad kunne tatt i bruk kompetansen i Kulturdirektoratet i fordelingen av midlene. Istedenfor svært detaljerte føringer bestemt på politisk nivå, kunne regjeringen gitt Kulturdirektoratet større grad av frihet til å fordele midlene etter gitte målsetninger som skulle oppnås.

5.2.5 Idretten

På lik linje med kultursektoren, opplevde også idretten en betydelig tiltaksbyrde. I visse perioder gjennom pandemien var det svært begrensede muligheter for å drive organisert idrett. Breddeidretten er viktig for folks opplevde livskvalitet på daglig basis, og på lengre sikt har den stor betydning for den generelle folkehelsen. Det er derfor bekymringsfullt at det gjennom pandemien var et betydelig frafall av deltagere i breddeidretten. Frafallet, særlig blant barn og unge, har vedvart i kjølvannet av pandemien.

Utvalget vurderer at myndighetene var i overkant forsiktige når det gjaldt mulighetene for å drive idrett utendørs gjennom pandemien. Allerede våren 2021 forelå det solid belegg for at organisert utendørsidrett, under visse forutsetninger, ikke innebar økt risiko for smittespredning.64 Dette ble helsemyndighetene gjort oppmerksomme på, men regjeringen justerte likevel ikke kursen i like stor grad som kunnskapsgrunnlaget åpnet for. Det er uklart for Koronautvalget hvorfor det ikke skjedde større endringer på dette området. På dette punktet førte Norge fra og med våren 2021 en annen politikk enn for eksempel Danmark. Våren 2021 åpnet Danmark for utendørs organisert idrett for hele befolkningen. Beslutningen i Danmark var blant annet basert på en faglig vurdering fra Statens Serum Institut:

«Udviklingen i smittetal, nyindlæggelser og indlæggelser er stort set ens per 15. april, uanset om der genåbnes for muligheden for at være op til 20 personer til stede ved udendørs idræts- og foreningsaktiviteter for alle aldre (scenarie 7) eller kun for børn og unge under 21 år. Dette skyldes at der er tale om udendørs forhold, hvilket reducerer risikoen for smitte, samt en begrænset aktivitet.»65

I motsetning til danske myndigheter, valgte ikke norske myndigheter å avslutte bruken av begrensninger på utendørsaktiviteter i de periodene der det var behov for et innstrammet tiltaksnivå. I april 2021 anbefalte regjeringen å unngå all utendørsaktivitet for voksne der det ikke var mulig å holde en meters avstand. I desember 2021 gikk regjeringen enda lenger og anbefalte i tillegg følgende tiltak som også påvirket barn og unge:

• Barn og unge som er ferdig med ungdomsskolen bør holde meteren også ved gjennomføring av fritidsaktiviteter. Det betyr for eksempel at de ikke bør spille fotball eller håndball, hvor det er vanskelig å holde meteren.

• Å utsette eller avlyse gjennomføring av arrangementer både ute og innendørs, som kamper og turneringer, og andre organiserte fritidsaktiviteter på tvers av ulike grupper for både barn og voksne. Unntaket er utendørs arrangementer for barn og unge i idretter som ikke krever nærkontakter og som kan utøves med en meters avstand, som for eksempel skirenn, gitt at dette er mulig innenfor arrangementsregelverket.66

I desember 2021 hadde Danmark ingen anbefalinger om å begrense utendørsaktiviteter. Gitt viktigheten av idretten for den generelle folkehelsen, bør myndighetene ved fremtidige situasjoner se mer differensiert på denne sektoren slik at mest mulig aktivitet kan opprettholdes uten at det svekker det generelle smittevernregimet. Utvalget vurderer at myndighetene, i nært samarbeid med idrettsbevegelsen og i et folkehelseperspektiv, kunne funnet bedre løsninger for breddeidretten under koronapandemien etter hvert som man opparbeidet seg mer og bedre kunnskap.

5.2.6 Det samiske samfunnet

Som urfolk har den samiske befolkningen særskilte rettigheter som det er viktig å ivareta også i en pandemisituasjon. Det gjelder for eksempel retten til å utøve sin egen kultur og retten til å bruke sitt eget språk.67 Gjennom pandemien ble det påpekt enkelte utfordringer med tilpasning av smittevernregimet til det samiske samfunnet.68 Dette gjaldt for eksempel oversetting av informasjonsmateriell til ulike samiske språk og smitteverntiltak som ga utfordringer for grensekryssende reindrift. Det pågår nå en studie ved Senter for samisk helseforskning om perspektiver på covid-19 i samiske samfunn i Norge. Denne studien vil se nærmere på hvordan den samiske befolkningen opplevde pandemien og smitteverntiltakene.69

Hva gjelder utfordringene for det samiske samfunnet gjennom pandemien, erfarer utvalget at det var tett kontakt mellom regjeringen og Sametinget for å forsøke å løse ulike utfordringer som oppsto. Det var åpen dialog, læring underveis og vilje til å endre kursen der det var nødvendig. Det ble for eksempel gitt visse fritak fra innreisetiltakene for den grensekryssende reindriften.70 På språk- og oversettelsesfeltet vurderer utvalget at de samiske språkene ble for lite tatt hensyn til. Utvalget ser at myndighetene tok til seg tilbakemeldinger fra det samiske samfunnet og gjorde en innsats for å avhjelpe, men like fullt ikke konsekvent oppfylte forpliktelsene staten har til oversetting i henhold til samelovens § 3-2.71 Kommunikasjon ut til den samiske befolkningen var derfor en utfordring gjennom pandemien.72 Sametingspresidenten kommenterte dette i sin forklaring til Koronautvalget:

«Akkurat det at det mangler informasjon på samisk, kan ha hatt andre konsekvenser og gitt utslag i for eksempel vaksineskepsis og en del bekymring i de samiske lokalsamfunnene. Jeg vil understreke at jeg ikke har tilgang til noe helhetlig innsamlet kunnskap om dette, men jeg har registrert i media og merket i ordskiftet at det var veldig stor bekymring både for å ta vaksine og ha kontakt med andre større byer.»73

Sametinget måtte bekoste oversetting av materiellet på sør- og lulesamisk uten at de formelt sett hadde en definert rolle i myndighetskommunikasjon. Ifølge Sametinget fikk nasjonale myndigheter på plass oversettelser av de grunnleggende smittevernreglene til de samiske språkene, men de fikk i mindre grad oversatt de løpende endringene i retningslinjer og regelverk. Myndighetene bør sikre at viktig informasjon i helsetjenestene kontinuerlig oversettes til alle de samiske språkene. Statsforvalter i Troms og Finnmark, Elisabeth Vik Aspaker beskrev utfordringene i sin forklaring til Koronautvalget:

«[…] bekymringen vår med tanke på den samiske befolkningsgruppen har vært at man har oversatt til alle mulige andre språk og tatt hensyn til andre grupper innvandrere som er i Norge, mens vår egen urbefolkning kom i siste rekke. Jeg vet ikke hvor mange ganger vi påpekte det. […] Du kan tenke deg eldre mennesker som tilhørte risikogruppa, så er det ganske mange av dem som kan slite med å ta til seg informasjon på norsk. Jeg tror aldri vi ble fornøyde. Det var alltid slik at vi måtte mase om det.»74

For fremtidig læring vurderer utvalget at det også kan være nyttig for myndighetene å jobbe mer sammen med Sverige og Finland i den hensikt å finne enda bedre felles løsninger på felles utfordringer for Sápmi når det gjelder pandemihåndtering.

5.2.7 Tros- og livssynssamfunnene

I perioder gjennom pandemien hvor det var nødvendig med omfattende kontaktreduserende tiltak ble deler av virksomheten til tros- og livssynssamfunnene sterkt påvirket. Mulighetene for å samle mennesker slik tros- og livssynssamfunnene normalt gjør, var sterkt redusert. Da kirkebygg og andre gudshus ble stengt i mars 2020, representerte det en statlig inngripen i tros- og livssynsamfunnenes aktivitet. Deler av deres virksomhet har samtidig særskilt beskyttelse i Grunnloven og i de internasjonale menneskerettighetene gjennom bestemmelsene om religionsfrihet, ytringsfrihet og forsamlingsfrihet. Også slike rettigheter kan fravikes i særlige tilfeller der myndighetene har grunnlag i lov, ivaretar et legitimt formål og fravikelse er nødvendig og forholdsmessig. Utvalget erfarer at tros- og livssynssamfunnene hadde forståelse for at også deres aktivitet måtte begrenses for å håndtere pandemien, og at de også gjorde en betydelig innsats for å bidra til etterlevelse av det overordnede smittevernregimet. Koronautvalget legger til grunn at myndighetene i fremtidige pandemier gjør selvstendige og grundige vurderinger for å sikre at eventuelle inngrep i religionsfriheten, ytringsfriheten og forsamlingsfriheten er i tråd med vilkårene for slike inngrep i Grunnloven og i de internasjonale menneskerettighetene.

Gjennom pandemien var myndighetene gjennomgående opptatt av helheten i smittevernregimet like mye som det enkelte tiltak. Det var alltid en vurdering rundt konsistens, helhet og rettferdighet i og mellom tiltak som rammer ulike grupper. Likevel er det, slik utvalget ser det, lett å forstå at frustrasjon kunne oppstå hos tros- og livssynssamfunnene da det blant annet i perioder var strengere begrensninger på antallet som kunne delta på for eksempel en gudstjeneste enn antallet som kunne gå på kino. Dette fordi kravet om fastmonterte seter åpnet for bruk av seter i en kinosal, men ikke for bruk av kirkebenker. For å finne bedre løsninger for tros- og livssynssamfunnene ble det avholdt flere møter mellom myndighetene og tros- og livssynssamfunnene allerede våren 2020, og fra høsten 2020 hadde Barne- og familiedepartementet, som har ansvaret for politikkutformingen på tros- og livssynsfeltet, regelmessige møter med tros- og livssynssamfunnene der også helsemyndighetene tidvis deltok.75 Eksempelet over kan likevel tjene som en illustrasjon på viktigheten av at smitteverntiltak oppleves som logiske, rettferdige og konsistente.

Mange av tros- og livssynssamfunnene har også omfattende og viktige hjelpeaktiviteter innrettet mot ulike grupper av personer i sårbare livssituasjoner. Da mulighetene til å opprettholde dette aktivitetstilbudet bortfalt, medførte det en ekstra belastning for brukerne, særlig hvis også tilgang til offentlige tjenestetilbud var blitt begrenset.

5.2.8 Frivilligheten

Frivillighetsbevegelsen i Norge er omfattende, og den organiserer til vanlig et bredt spekter av tilbud til hele befolkningen. Mange av disse tilbudene måtte stenges ned eller reduseres i henhold til det gjeldende smittevernregimet gjennom pandemien. Bortfallet av slike tilbud var mest følbart for personer i sårbare livssituasjoner. Innsats fra frivilligheten var et viktig bidrag til håndteringen og gjennomføringen av smitteverntiltak gjennom blant annet organisering av teststasjoner, bistand ved vaksinering, distribuering av mat og medisiner, pasienttransport, produksjon av smittevernutstyr og ulike telefontjenester.76

Utvalget ser at både tros- og livssynssamfunnene og frivilligheten gjorde en stor innsats for å opprettholde aktivitetstilbud til utsatte og sårbare grupper. Kreativiteten og omstillingsevnen var stor, og bidragene fra disse organisasjonene bidro til å redusere den totale tiltaksbyrden i befolkningen. Frivilligheten har gitt klart uttrykk for at de kunne bidratt enda mer og blitt brukt mer systematisk. Det er et signal fra frivilligheten til myndighetene som Koronautvalget vurderer at myndighetene bør følge opp som et ledd i arbeidet med å styrke den fremtidige pandemiberedskapen. Styreleder i Caritas, Stian Berger Røsland, kommenterte i sin forklaring til Koronautvalget at:

«Jeg tror det er et viktig oppmerksomhetspunkt – om ikke et læringspunkt – å huske at det finnes ganske veletablerte strukturer med profesjonelle mennesker i Norge som kan bistå myndighetene og det samlede samfunnets behov i å oppnå en målsetting.»77

5.3 Regjeringens håndtering av tiltaksbyrden

Det er et viktig prinsipp for håndteringen av enhver pandemi at myndighetene legger til grunn at smitteverntiltakene skal være målrettede, balanserte og mest mulig rettferdige. Dette er viktig fordi befolkningens opplevelse av tiltakene i stor grad vil påvirke deres tillit til myndighetenes håndtering og etterlevelsen av tiltakene.

Utvalget vurderer at norske myndigheter gjennomgående vurderte tiltaksbyrde ved innføring av alle smitteverntiltak, men at de ikke alltid hadde et fullverdig kunnskapsgrunnlag å vurdere ut ifra. I en pandemi der raske beslutninger er avgjørende vil det ikke alltid være mulig å kartlegge alle konsekvenser av omfattende smitteverntiltak i forkant. Samtidig vil det i langvarige kriser, slik som koronapandemien, være viktig å lære underveis, raskt tilpasse tiltak basert på erfaringer fra tidligere faser og forberede seg best mulig på hvordan pandemien kan utvikle seg videre. Koronakommisjonen drøftet dette og løftet blant annet frem at «Regjeringen hadde ikke tilstrekkelig oppmerksomhet rettet mot hvordan pandemien kunne utvikle seg, og hvordan den videre utviklingen skulle håndteres.»78 Koronautvalget stiller seg bak dette.

Også i etterkant av pandemien er det viktig å trekke lærdom og dokumentere kunnskap om tiltaksbyrde slik at myndighetene ved fremtidige kriser får et bedre og lettere tilgjengelig kunnskapsgrunnlag å vurdere ut fra. Utvalget registrerer at regjeringen har påbegynt et slikt arbeid, blant annet i stortingsmeldingen Folkehelsemeldinga.79

Regjeringen viste i mange tilfeller vilje til å justere kursen der man så at det var mulig å gjøre grep som reduserte tiltaksbyrden uten å svekke selve pandemihåndteringen. Regjeringen viste i det store og hele også vilje til å innføre kompenserende tiltak der det har vært mulig, selv om ikke alle kompenserende tiltak var like treffsikre.

Den aller viktigste lærdommen utvalget ser er at differensiering er den beste strategien for å lette den totale tiltaksbyrden og særlig beskytte de mest utsatte og sårbare. Det er forståelig at man i en akuttsituasjon er nødt til å innføre smitteverntiltak med bred pensel, men så snart den første akutte fasen er over bør de ansvarlige myndigheter gjennomgå tiltakene og i samråd med berørte parter se etter muligheter for bedre treffsikkerhet gjennom økt differensiering. Det er særlig viktig å vurdere differensiering som bidrar til å lette tiltaksbyrden for de mest utsatte og sårbare.

Pandemier vil aldri være helt like, og vi vet ikke hva slags krise som treffer oss neste gang. Samtidig vil det som hovedregel være slik at omfattende bruk av smitteverntiltak i samfunnet vil ha negative konsekvenser for enkeltpersoner og virksomheter. Utvalget vurderer derfor at myndighetene bør søke å se smitteverntiltak og kompenserende tiltak i sammenheng også i pandemiberedskapsarbeidet.

6 Situasjonen for barn og unge gjennom pandemien

6.1 Innledning

I kapittel 6 ser Koronautvalget nærmere på noen sider ved barn og unges hverdag i pandemien og tiltaksbyrden de opplevde. Hovedbildet viser at pandemien var en tung tid for barn og unge. Deres hverdag ble i perioder snudd på hodet og de opplevde at både skole, barnehage og fritidsaktiviteter ble begrenset. Det har likevel gått bra med de aller fleste i etterkant.

6.2 Regjeringens mål om lav tiltaksbyrde for barn og unge

Som del av pandemihåndteringen hadde regjeringen et uttalt mål om at «barn og unge skal ha så lav tiltaksbyrde som mulig» og at når smitteverntiltak ble vurdert skulle hensynet til barn og unge prioriteres først.80 Målet ble etter hvert eksplisitt formulert i regjeringens strategi, og ble også understreket av statsminister Støre da han i sin redegjørelse for Stortinget 30. november 2021 sa at «[d]et grunnleggende og avgjørende er at vi skjermer barn.»81

Barn og unge hadde mindre risiko enn voksne for alvorlig sykdom som følge av koronaviruset. Derfor var det i hovedsak konsekvensene av smitteverntiltakene, og ikke sykdommen, som hadde størst betydning for barn og unges tiltaksbyrde under pandemien.

Enkelte barn og unge var likevel særlig utsatt. Det gjaldt for eksempel barn og unge med underliggende sykdommer, de med funksjonsnedsettelser som helt eller delvis mistet tilgang til offentlige støttetjenester, eller de med en utfordrende familiesituasjon og ekstra omsorgsbehov.

Myndighetene forsøkte å håndtere pandemien på en måte som ivaretok barn og unge. I dette arbeidet fikk de på plass bedre koordinering mellom fagmyndighetene utover i pandemien. I april 2020 satte regjeringen ned en koordineringsgruppe på direktoratsnivå for å følge med på situasjonen til sårbare barn og unge.82 Gruppen skulle styrke myndighetenes beslutningsgrunnlag og hadde deltakere fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Helsedirektoratet, Politidirektoratet, Sekretariatet for konfliktrådene, Folkehelseinstituttet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. I likhet med Koronakommisjonen, erfarer utvalget at koordineringsgruppen var en viktig premissleverandør for politikken og smitteverntiltakene rettet mot barn og unge.

I tillegg ble det etablert en interdepartemental gruppe ledet av Barne- og familiedepartementet og med deltakere fra Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

På departementsnivå leder Barne- og familiedepartementet en kjernegruppepilot for samordning av arbeidet for utsatte barn og unge.83 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet koordinerer det tverrsektorielle samarbeidet om utsatte barn og unge på direktoratsnivå, som skal bygge videre på erfaringene fra koordineringsgruppen. Utvalget mener det er positivt at erfaringene fra godt samarbeid gjennom pandemien er videreutviklet og videreført.

Myndighetene gjør en innsats for å følge med på de langsiktige konsekvensene av pandemien, særlig med hensyn til barn og unge. For eksempel har Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet igangsatt et forskningsprosjekt om langtidskonsekvenser for oppvekst og likestilling der formålet blant annet er kunnskapsutvikling og å anbefale tiltak som kan dempe, eller snu negative konsekvenser av pandemien.84

Barndommen og ungdomsårene er viktige for alle barn og unge, blant annet med tanke på deres sosiale utvikling. Etter to år med pandemi, der sosial kontakt gjennom skole og fritid ble betydelig redusert på grunn av smitteverntiltak, er det viktig at myndighetene følger opp og iverksetter tiltak som kan redusere mulige langsiktige negative konsekvensene av pandemien for barn og unge.

Utvalget mener det var riktig av regjeringen å ha et mål om at barn og unge skulle ha så lav tiltaksbyrde som mulig. Utvalget ser at myndighetene har søkt å ta særskilt hensyn til barn og unge, men ser i likhet med Koronakommisjonen at myndighetene ikke fullt ut lyktes med å skjerme denne gruppen i tråd med egen målsetning. Utvalget mener at barn og unge har båret en uforholdsmessig stor tiltaksbyrde, og vurderer at ytterligere bruk av differensiering kunne lettet tiltaksbyrden noe for barn og unge. For eksempel kunne tiltak rettet mot barn og unge vært mindre omfattende i områder med lav smitte, tiltak rettet mot ulike tjeneste- og aktivitetstilbud kunne hatt flere unntak for barn og unge, og det kunne vært åpnet for mer bruk av utendørsaktiviteter. Under pandemien var det også eksempler på tiltak for sårbare barn og unge som ikke fungerte i praksis. Dette gjaldt for eksempel tilbudet til sårbare barn som skulle ha et tilbud om fysisk tilstedeværelse i skolen selv i perioder med svært strenge smitteverntiltak i skolene.

Boks 6.2 Opplevd tiltaksbyrde ved tiltak rettet mot barn høsten 2021

FHI, sammen med fire fylker, gjennomførte i desember 2021 en undersøkelse der de spurte hvilken belastning ulike tiltak ville bety for befolkningen, ut fra et scenario der tiltaket ble innført «i dag og ville vare 4 uker». I undersøkelsen ble det spurt om tiltak særskilt rettet mot barn. Undersøkelsen viser at belastningen av smitteverntiltak rettet mot barn vurderes forskjellig fra om foresatte svarer fra eget perspektiv eller fra barnets perspektiv, se figur 6.1 og 6.2. Foresatte vurderte at for egen del ville stengte skoler, etterfulgt av karantenekrav i 7 døgn for barn og voksne og hyppig testing på teststasjon, innebære den største belastningen. Hyppig testing av barnet ble rangert som minst belastende for den foresatte. Når de foresatte vurderte byrden fra barnets perspektiv var det 6 av 8 tiltak som ble rangert som belastende. Dette var stengte skoler, karantene i 7 døgn, hyppig testing på teststasjon, rødt nivå på skolen, å ikke kunne delta på fritidsaktiviteter og ofte veksling mellom gult og rødt nivå. Kun 2 av 8 ble vurdert som mindre belastende, og dette var deltagelse på idrettsstevner, etterfulgt av hjemme-testing.

Forstørr bilde

Note: Tiltakene er sortert etter synkende andel som har vurdert tiltak som kategorien «svært belastende», hvor størst andel rapporterte tiltaket stengte skoler som «svært belastende».

Forstørr bilde

Note: Tiltakene er sortert etter synkende andel som har vurdert tiltak som kategorien «svært belastende», hvor størst andel rapporterte tiltaket stengte skoler som «svært belastende».

Rapport, FHI, desember 2022, «Opplevd tiltaksbyrde under koronapandemien: Resultater fra fire fylker desember 2021».

6.3 Barnehage-, skole- og studiehverdagen under pandemien

Barnehager og skoler ble tidlig inkludert i regjeringens utvidede liste over «viktige samfunnsfunksjoner».85 Det gjorde det enklere å tilrettelegge for drift av barnehager og skoler gjennom pandemien. Selv om skoler og barnehager til tider måtte iverksette til dels omfattende kontaktreduserende restriksjoner, har de i hovedsak vært åpne gjennom pandemien, med unntak av den første nedstengningen våren 2020. Dette var viktig for barn og unge av flere grunner. Barn og unges rett til utdanning ble ivaretatt. Barnehager og skoler har også en viktig rolle i å fange opp barn som er utsatt for omsorgssvikt, de er en arena for barn og unges sosiale utvikling og læring, og de har en viktig rolle for barns generelle trivsel i det daglige.

Da regjeringen 12. mars 2020 besluttet inngripende smitteverntiltak, ble barnehager og skoler stengt med unntak for barn med særlige omsorgsbehov eller med foreldre i samfunnskritiske funksjoner. Barnehagene gjenåpnet 20. april, 1-4. trinn 27. april og de øvrige trinnene gjenåpnet 11. mai. Etter den første nedstengningen i mars 2020 utarbeidet Folkehelseinstituttet og Utdanningsdirektoratet smittevernveiledere for smittevernfaglig forsvarlig drift i barnehager og skoler. Smittesituasjonen medførte at barnehager og skoler måtte forholde seg til ulike smitteverntiltak gjennom pandemien. Veilederne tilrettela for egne smittevernregimer i barnehager, grunnskolen og videregående skoler, mens høyere utdanning i all hovedsak ble regulert på linje med arbeidslivet. De fleste studentene ved universiteter og høyskoler opplevde dermed betydelig lengre perioder med stengt campus og digitale forelesninger enn elevene i skolen.

6.3.1 Trafikklysmodellen i barnehager og skoler

I smittevernveilederne for barnehager og skoler ble det 29. mai 2020 innført en trafikklysmodell som ble lagt til grunn for vurdering og bruk av tiltaksnivå i skoler og barnehager gjennom pandemien. Modellen ble innført for å kunne holde barnehager og skoler åpne, og innebar ulike smitteverntiltak avhengig av smittesituasjonen. Modellen hadde tre nivåer for smitteverntiltak; grønt, gult og rødt. Grønt nivå innebar en tilnærmet normal drift, mens gult og rødt nivå innebar flere kontaktreduserende tiltak som for eksempel bruk av mindre grupper og større avstand mellom elever og ansatte. Selv om rødt nivå forutsatte strenge tiltak og i praksis innebar mye hjemmeskole og digital undervisning, er det viktig å presisere at rødt nivå ikke var det samme som stengte skoler. Gjennomføringen av tiltaksnivåene har i praksis vært noe ulik i ulike kommuner og fylkeskommuner, og i de ulike barnehagene og skolene. Det skyldes blant annet bygningenes størrelse og utforming.

Foto- og montasje: Zdravko Tomasa, Johan Bojer videregående skole

Covid-19-forskriften stilte krav til smittevernfaglig forsvarlig drift i barnehager og opplærings- og utdanningsvirksomheter. Veilederne og trafikklysmodellen beskrev nærmere hvordan dette kravet kunne oppfylles. I tråd med forskriften var det Helsedirektoratet som formelt utga veilederne, men de ble utarbeidet i samarbeid mellom Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Utdanningsdirektoratet.

Gjennom pandemien har nasjonale myndigheter besluttet hvilket tiltaksnivå barnehager og skoler skulle drifte på, men basert på den lokale smittesituasjonen kunne lokale myndigheter beslutte strengere tiltaksnivå.

Basert på erfaringer gjennom pandemien ble veilederne justert og oppdatert flere ganger. Underveis i pandemien har man også sett svakheter ved modellen som ikke ble løst. Utfordringer med modellen så man ved beslutningen om rødt nivå i videregående skole i desember 2021. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 12.3.3. I januar 2022 vurderte både Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Utdanningsdirektoratet trafikklysmodellens innretning etter oppdrag fra departementene. Etatene var enige om at det ikke var behov for noen større revisjon av modellen og veilederne, men foreslo enkelte justeringer. Trafikklysmodellen ble også vurdert da tiltakspakkene ble vurdert i februar 2022, og ble beholdt som en del av den nasjonale beredskapen som kan tas i bruk ved behov.86

Smitteverntiltak som rammet barnehage- og opplæringstilbud har hatt en del negative konsekvenser for barn og unge, men for noen barn og elever har tiltakene også hatt positive sider. For eksempel opplevde noen barn mer ro og trygghet når barnehager ble organisert med mindre grupper og økt voksentetthet.87

6.3.2 Tapt læring

Det har vært bekymringer for hvilken betydning endringene av skoletilbudet gjennom pandemien har hatt for elevenes læring. Blant annet kommenterte statsminister Støre i sin forklaring til utvalget at «vi er enda ikke ferdig med å vurdere ettervirkningene av pandemien for unge mennesker: læringsbortfall, sosiale problemer med å komme tilbake i lære- og skolesituasjonen.»88

Mye digital undervisning og selvstendig elevarbeid, i tillegg til økt sykefravær hos lærere, kan ha hatt negativ påvirkning. For noen elever var det vanskelig at strukturen i hverdagen forsvant, og for andre var det utfordringer med tilgang på digitalt utstyr, tilfredsstillende nettforbindelse og eget rom, eller hvorvidt foreldre kunne hjelpe dem. Koronakommisjonen uttrykte bekymring for dette og anbefalte at det ble fulgt med på.89 Ifølge Nøkleby H. mfl. (2023) varierte erfaringene med hjemmeskole og digital undervisning.

Foreløpige studier som har sett på læring i skole og barnehage under pandemien viser varierende resultater, og også internasjonalt har det vært påpekt behov for mer kunnskap om «educational impact of school shut downs».90 Utdanningsdirektoratet påpekte i sin publikasjon om mulige konsekvenser for barn og unge at færre elever med særskilte behov har fått opplæringen de har krav på. Videre, fant direktoratet ingen indikasjoner på at elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, regning og engelsk har endret seg vesentlig, verken på nasjonalt nivå eller i kommuner med høyt smitteuttrykk. For de fem mest smitteutsatte bydelene i Oslo fant de derimot at læringsutbyttet til elevene har utviklet seg noe mer negativt under pandemien.

Foreldres tilfredshet med barnas læringssituasjon ble påvirket av smitteverntiltakene. Etter gjenåpningen høsten 2021 rapporterte foreldre rekordhøy tilfredshet med barnas læringssituasjon, men i desember 2021 falt tilfredsheten kraftig. Da det ble lettet på tiltak vinteren 2022, tok tilfredsheten seg opp igjen fra mars 2022 og holdt seg stabilt høy gjennom året.91

For elever og studenter ved enkelte studieretninger hadde fysisk stengte skolebygg og restriksjoner større betydning. Dette gjaldt for eksempel yrkesfagelever på byggfag som har større behov for praktisk opplæring før de kan gå ut i lære, eller studenter ved høyere utdanning der bruken av laboratorier kan være nødvendig for studiene. Heller ikke studenter innenfor utøvende kunst vil ha et tilstrekkelig godt utbytte av digital undervisning. Slike utfordringer kan være grunnlag for å vurdere større bruk av differensierte smitteverntiltak.

I beslutninger som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.92 Dette innebærer at myndighetene må vurdere barns rettigheter når de skal beslutte smitteverntiltak. I det ligger det også at myndighetene må vurdere hvordan man tar hensyn til de yrkesgruppene som skal bidra til at barn får oppfylt blant annet sin rett til utdanning.93 I sin forklaring til utvalget var kunnskapsminister Tonje Brenna inne på dette og uttalte at:

«Jeg tror at det å ha en tydelig sammenheng mellom hvem vi har som mål å beskytte, og hva vi gjør for dem som skal bidra til at de beskyttes, faktisk kan gjøre jobben sin, jamfør vaksiner til ansatte i skole og barnehage, tror jeg er et sånt læringspunkt hvor vi kunne hatt en bedre helhet hvis vi hadde tenkt den tanken helt ut fra start.»94

6.4 Redusert tjeneste- og aktivitetstilbud til barn og unge

Pandemien påvirket det kommunale helsetjenestetilbudet for barn og unge. Det ble tidlig i pandemien kommunisert fra nasjonale helsemyndigheter at helsetilbudet til barn og unge skulle skjermes.95 Mangel på personell gjorde at mange kommuner i perioder likevel måtte prioritere andre oppgaver knyttet til pandemien, som testing, smittesporing og vaksinering. Det var likevel variasjon mellom kommunene. For eksempel var det i flere kommuner redusert tilgang på skolehelsetjeneste, mens andre steder ble derimot skolehelsetjenestens tilbud oppskalert på grunn av økt etterspørsel.96 Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at 78 prosent av kommunene i 2021 omdisponerte personell fra helsestasjons- og skolehelsetjenesten til koronahåndtering.97 Tilsvarende tall for 2020 var 75 prosent. Det var i hovedsak helsesykepleiere som ble omdisponert, men også jordmødre og andre typer personell. Imidlertid viser tall for 2020 at omdisponeringen utgjorde en relativt liten andel av årsverkene i tjenesten i de fleste kommunene.

I 2019 fikk ni av ti mødre besøk av helsesykepleier i løpet av de første to ukene etter fødsel. I 2020 var dette redusert til syv av ti, mens det økte til åtte av ti i 2021.98 Nedgangen skyldtes nedstengninger, smittevernhensyn og omdisponering. En del kommuner hadde et erstatningstilbud til nyfødte på helsestasjonen. Også 2-årskontroll av lege og helsesykepleier ble påvirket under pandemien. I 2019 ble 96 prosent av barna undersøkt, mens dette ble redusert til 89 prosent i 2020. I 2021 var andelen oppe på 95 prosent. Tilsvarende nedgang kan man også se for 4-årskonsultasjonene.

Det er viktig å påpeke at pandemien medførte utfordringer for langt flere barn og unge enn de man kan definere som sårbare. Flere aktivitets- og fritidstilbud var i perioder redusert eller stengt. Som vi omtalte i avsnitt 5.2.5 stiller utvalget spørsmål ved restriksjonene som gjaldt utendørsaktiviteter. Vitenskapelige studier har vist tilnærmet ingen smitteforekomst i fotballtrening og -kamper utendørs for barn og unge (Watson AM mfl. 2021). Restriksjoner på utendørsaktivitet påvirket barn og unge.

Den første nedstengningen i mars 2020 viste at tiltaksbyrden ble særlig stor når flertallet av tilbud og tjenester for barn og unge ble stengt samtidig. Dette anerkjente også myndighetene relativt raskt, og unngikk flere nedstengninger av samme omfang. Man fikk på plass skjerming av blant annet barnevernet, og innførte trafikklysmodellen for skoler og barnehager. Når alle tilbud til barn og unge blir påvirket, kan det bidra «til totalbildet av en økt belastning på barn, unge og deres familier gjennom pandemien, og vil også kunne bidra til en total større etterspørsel etter tjenester til denne gruppen og til pårørende etter pandemien.»99

6.5 Barn og unges psykiske helse under pandemien

Studier gjort i etterkant av pandemien antyder at det totalt sett har gått relativt bra med barn og unge i Norge, men samtidig er det indikasjoner på en viss negativ utvikling innenfor barn og unges psykiske helse. Det har vært uttrykt bekymring både i Norge og internasjonalt for at de unges psykiske helse ble mer negativt påvirket under pandemien enn hos befolkningen ellers. Ikke bare i perioder med strenge tiltak, men også i perioder uten strenge smitteverntiltak oppga flere yngre at de var mer ensomme enn befolkningsgjennomsnittet.100 Bruken av spesialisthelsetjenesten innenfor psykisk helsevern for barn og unge økte gjennom pandemien sammenlignet med årene før. Dette omtales nærmere i avsnitt 3.3.

Eksisterende kunnskap kan gi noen antydninger, men fremdeles har vi for lite kunnskap om hvilke forhold ved pandemien som faktisk har påvirket barn og unges psykiske helse og i hvilken grad. Blant annet har Folkehelseinstituttet vist til at:

«Sannsynligvis har tiltak som innfører begrensninger på deres liv stor betydning, slik som skolestengning eller restriksjoner på sosiale aktiviteter. Dette støttes av SHoT-undersøkelsen, som fant at studenter i områder som var hardere rammet av pandemien, opplevde en større forverring av den psykiske helsen. [...] Det er fremdeles et behov for mer kunnskap om hvordan pandemien har påvirket og fortsetter å påvirke barn og unges liv og psykiske helse. Spesielt viktig vil det være å avdekke årsakene til og konsekvensene av økninger i psykisk uhelse under pandemien.»101

Selv om det er for tidlig å trekke noen endelige konklusjoner, vil utvalget i det følgende knytte noen kommentarer til utvalgte nasjonale undersøkelser og rapporter som har sett nærmere på blant annet barn og unges opplevelse av tiltaksbyrde og egen livskvalitet under pandemien. Utvalget vil deretter se på de norske dataene i et internasjonalt perspektiv.

6.5.1 Studier av pandemiens påvirkning på barn og unge

Basert på foreliggende nasjonale og internasjonale studier har Folkehelseinstituttet på oppdrag fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet utarbeidet tre hurtigoversikter om konsekvenser av covid-19-pandemien for barn og unges liv og psykiske helse gjennom pandemien. Den tredje rapporten ble publisert i april 2023. Etter oppdrag fra Koronautvalget har instituttet utarbeidet en kortversjon av denne som er vedlagt utvalgets rapport (Nøkleby mfl. 2023). Hurtigoversikten så på temaene vold og overgrep,102 familierelasjoner, sosiale relasjoner, psykisk helse, bruk av helsetjenester (psykisk helsevern) og læring, barnehager og skoler. Oversikten viste at det fremdeles er kunnskapshull, særlig fra siste halvdel av pandemien. Kunnskapsgrunnlaget for 2020 er relativt godt. FHI trekker frem enkelte faktorer som til en viss grad har påvirket hvilke barn som var mest utsatt. Hurtigoversikten viser at på «tvers av temaene så det ut til at barn, unge og familier som hadde det utfordrende fra tidligere fikk det verre under pandemien».103Barn og ungdom i familier med lav sosioøkonomisk status ble betydelig mer negativt påvirket av pandemien på flere psykiske helseutfall. Samtidig viste studiene i hovedsak små, eller ingen endringer i følelsesregulering og atferdsendringer hos barneskolebarn og tenåringer fra før til under pandemien, heller ikke i studiene basert på data omtrent ett år inn i pandemien. En norsk studie inkludert i Folkehelseinstituttets oversikt viser en økning i diagnostiserte spiseforstyrrelser blant jenter i årene før pandemien, og at denne økningen tiltok i styrke etter starten av pandemien.

Hvert år gjennomføres spørreundersøkelsen Ungdata blant elever på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Undersøkelsen fra våren 2022 viste at etter nesten to år med pandemi står det i all hovedsak bra til med norsk ungdom, og flere av endringene som ble dokumentert under pandemien var stort sett tilbake igjen på nivået fra før pandemien (Bakken 2022). De aller fleste svarte at de har god livskvalitet, og at de lever aktive liv. Mange av utfordringene ungdom hadde før og under pandemien, gjaldt fortsatt i 2022, og var mer eller mindre like utbredt etter pandemien som før. Når det gjelder ensomhet, økte tallene gjennom hele 2010-tallet. Det var ingen tydelig vekst i andelen som har vært mye plaget av ensomhet under pandemien, og tallene tyder på at andelen har gått noe ned etter pandemien.

Elevundersøkelsen er en spørreundersøkelse der elever får si sin mening om læring og trivsel i skolen. Undersøkelsene de siste årene har vist at andelen elever på 7. trinn som opplevde mobbing økte gjennom pandemien.104 Andelen i 2020 og 2021 var noe høyere enn årene før pandemien, mens andelen i 2022 var betydelig høyere. Mens syv prosent av elevene opplevde mobbing på skolen to-tre ganger i måneden, eller oftere i 2019, var det en økning til ti prosent i 2022. Dette var opp fra åtte prosent året før. Andelen som har opplevd mobbing på 10. trinn og i 1. klasse på videregående falt i årene 2017 til 2020. Fra 2020 til 2021 var utviklingen tilnærmet flat. Andelen steg derimot markant i 2022 også for disse aldergruppene. I 2022 var det 7,4 prosent av elevene på 10. trinn som svarte at de har blitt utsatt for mobbing to-tre ganger i måneden eller oftere, mens det i 2021 var 5,7 prosent. For elevene i 1. klasse på videregående var veksten fra 3,3 i 2021 til 4,2 prosent i 2022.

Selv om det i all hovedsak står bra til med norske barn og unge etter pandemien er det grunn til å følge opp enkelte negative utviklingstrekk. Det gjelder for eksempel deler av barn og unges sosiale utvikling etter to år med redusert sosial kontakt med jevnaldrende.105 Som det fremgår ovenfor er det indikasjoner på økt forekomst av mobbing og ekskludering blant barn og unge i etterkant av pandemien. Utvalget vurderer at myndighetene bør følge opp dette og iverksette tiltak.

6.5.2 Studentene

Studentenes helse- og trivselsundersøkelse (SHoT) har blitt gjennomført i 2010, 2014, 2018, 2021 og 2022, og kartlegger studentenes helse og trivsel. Undersøkelsen fra 2022 viste en klar økning i andelen studenter med svekket livskvalitet sammenlignet med tidligere undersøkelser (Sivertsen og Johansen 2022).106 Psykiske plager økte i årene før pandemien, men ikke like raskt som under pandemien. Studenter kan ha opplevd pandemien på en litt annen måte enn hjemmeboende unge. Studenter bor ofte alene og ofte i avstand fra hjemstedet og nærmeste familie. I en situasjon med kontaktreduserende tiltak i samfunnet kan det ha påvirket den opplevde livskvaliteten.

I likhet med mange andre voksne opplevde også flere studenter bekymringer da de ble permittert, eller mistet deltidsjobber på grunn av smitteverntiltakene. Andre arbeidstakere som ble permittert, eller mistet jobben, fikk overføringer fra staten, mens studenter som av samme grunn mistet sin ekstrainntekt fikk ikke slike tilsvarende utbetalinger. De fikk derimot tilbud om et tilleggslån fra Lånekassen, hvor en mindre andel potensielt kunne bli omgjort til stipend. En viss andel av studentene fikk dermed svekket økonomi som en direkte konsekvens av pandemien. Utvalget mener at likhetsprinsippet bør gjelde innenfor alle offentlige økonomiske støtteordninger under en pandemi, og kan ikke se at det forelå en relevant begrunnelse for at studenter som mistet sin deltidsjobb ikke burde få tilsvarende støtte som andre arbeidstakere som mistet jobben. Det faktum at studenter i utgangspunktet ikke har rettigheter i NAV burde ikke vært til hinder for at regjeringen kunne funnet en løsning som innebar at studentene ikke ble påført økt gjeldsbyrde.

6.5.3 Internasjonal sammenligning

I et internasjonalt perspektiv kan vi se at Norge kommer dårligere ut enn andre land på enkelte indikatorer knyttet til unges psykiske helse.

OECD-rapporten Health at a Glance 2022 viste at det har vært en betydelig økning av andel unge med symptomer på angst og depresjon i flere europeiske land, og noen steder en dobling fra før pandemien.107 Figur 6.4 viser utviklingen for aldersgruppen 18-29 år. I oversikten kommer Norge dårligere ut enn de fleste andre land, og rapporten påpeker at i de tre nordiske landene Island, Sverige og Norge har mer enn en av tre unge rapportert om symptomer på depresjon i perioden april 2020 til april 2021 sammenlignet med en av ni før pandemien.

Forstørr bilde

Note: Se OECD Health at a Glance 2022 side 21 for mer detaljer om kilder og datakvalitet. Aldersgruppen er 15-24 år for før pandemien, med unntak av Belgia der det er 18-29 år. Aldersgruppen er 18-29 år for under pandemien, med unntak av Frankrike der gruppen er 18-24 år. Det at aldersgruppene i de to periodene varierer begrenser sammenligningen.

OECD

OECD-rapporten konkluderer med at «[t]here is now overwhelming evidence that young people’s mental health deteriorated disproportionately over the course of the pandemic».108 Videre uttrykker OECD bekymring for langtidskonsekvensene av pandemien for unges mentale helse.109 De påpeker at nyere data er mangelfulle, men at data fra midten av 2022 viser at mental helse og velvære var påvirket også på dette tidspunktet. Dette stemmer overens med funn fra Norge omtalt ovenfor. Utvalget vil likevel påpeke at internasjonale sammenligninger må leses med en viss varsomhet da det kan være andre kulturelle og strukturelle forhold ved de ulike landene og samfunnene som påvirker resultatene.

6.6 Om vurderinger av hensynet til, og involvering av barn og unge

I tråd med Grunnloven og barnekonvensjonen skal det tas hensyn til barnets beste og barns rettigheter i avgjørelser som berører barn, og barn har rett til å bli hørt i saker som angår dem.110 Dette innebærer krav til saksbehandlingen ved at barns rettigheter må vektlegges i vurderingene forut for beslutninger, og at vurderingene bør fremgå av beslutningsgrunnlaget. Videre innebærer det at det materielle innholdet i beslutningene og vedtakene må være i tråd med barns rettigheter. At barns rettigheter alltid må tas hensyn til betyr ikke at de alltid skal ha avgjørende vekt, men at hensynet til barn må bli vurdert når myndighetene fatter vedtak.

Som Koronakommisjonen111 påpekte, ble flere beslutninger i begynnelsen av pandemien tatt uten at det fremkom at beslutningen ble vurdert i lys av menneskerettighetene. Gjennom koordinering på tvers av sektorene som omtalt over, fikk myndighetene etter hvert bedre oversikt over tiltakenes konsekvenser, og dermed et bedre grunnlag for vurderinger av barns rettigheter når ulike smitteverntiltak skulle besluttes. Utover i pandemien var myndighetene tydeligere på at det var gjort vurderinger av hensynet til barnets beste før strenge smitteverntiltak ble innført.

Under pandemien fikk myndighetene etter hvert bedre grunnlag for vurderingene av hensynet til barn og unge, men barn og unges rett til medvirkning ble tidvis utfordret. Flere beslutninger som angikk barn og unge ble tatt uten at barn og unge ble involvert. Dette er også vurdert av Koronakommisjonen.112 I kriser må saksbehandlingen tidvis gå raskt, slik at normale høringer og annen involvering i forkant ikke alltid vil være mulig. Utvalget mener likevel at myndighetene i større grad kunne involvert barn og unge når tiden tillot det. Så vidt utvalget er kjent med ble for eksempel ikke Elevorganisasjonen invitert til møter med Kunnskapsdepartementet utover felles sektormøter og Barne- og familiedepartementet hadde ikke systematisk kontakt med Barneombudet. Utvalget mener at barn og unges representanter ikke ble tilstrekkelig involvert i de beslutningene som angikk dem, verken nasjonalt eller lokalt, og at dette er et læringspunkt. Utvalget vil påpeke at involvering av barn og unge ikke bare handler om å ivareta deres rettigheter, men kan også føre til at tiltakene blir bedre og mer treffsikre.

Myndighetene la etter hvert bedre til rette for kommunikasjon og dialog med barn, blant annet egne pressekonferanser for barn der barna kunne stille spørsmål. Om dette sa Erna Solberg i sin forklaring til utvalget at «[v]i forsøkte å ta barn i vårt samfunn seriøst med den informasjonen. De stilte vel så gode spørsmål som norsk pressekorps.»113 Dette initiativet var positivt, men samtidig kunne mer vært gjort for å kommunisere med ungdommene, som ofte ikke treffes like godt av kommunikasjonen til verken barn eller voksne.