Del 2
Utfordringsbildet og arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap

3 Sikkerhets- og beredskapsutfordringene endres

3.1 Innledning

Utfordringsbildet verden og Norge står overfor er alvorlig og usikkert. Stormaktsrivalisering og klimautfordringer er eksistensielle trusler, som sammen med teknologiutvikling og demografiske utfordringer påvirker norsk sikkerhet og beredskap. Disse faktorene påvirker og forsterker hverandre og vil i tillegg kunne påvirke andre samfunnsforhold som økende sosial ulikhet, migrasjon og et endret kriminalitetsbilde. Tabell 3.1 gir en kortfattet beskrivelse av hvordan ulike faktorer kan påvirke samfunnsutviklingen.

Utviklingen knyttet til klima, teknologi, demografi og stormaktsrivalisering gjør at det må stilles større krav til utviklingen av beredskapsarbeidet i Norge. Dette har dannet grunnlaget for kommisjonens vurderinger og anbefalinger innenfor de ulike beredskapsområdene i utredningen.

3.2 Stormaktsrivalisering – en betydelig forverret sikkerhetspolitisk situasjon

Verden er i endring, og det er krig i Europa. Rivalisering om verdenssyn og verdier, mellom demokratier på den ene siden og autoritære regimer på den andre siden, blir stadig mer fremtredende og går oftere foran pragmatiske hensyn. Det siste året har det blitt tydelig at Russland forfekter et verdisyn som står i skarp motsetning til våre demokratiske liberale ideer. Krigen i Ukraina er en del av dette bildet. Det samme er partnerskapet mellom Kina og Russland. De to landenes felles forsøk på å undergrave og endre den regelbaserte internasjonale verdensordenen utfordrer verdiene våre og interessene våre og bidrar til at den globale stormaktsrivaliseringen i større grad preges av økende blokkdannelse. Den økende rivaliseringen mellom Kina og USA er også en faktor som vil prege Norge og Europa. Selv om Vesten har samlet seg i en felles front mot Russland og i økende grad har uttrykt en skepsis til Kinas fremtreden, er det endringer i samarbeidet på vestlig side som kan få konsekvenser for Norge. Den sikkerhetspolitiske utviklingen, med rivalisering mellom verdenssyn og verdier, må også ses i sammenheng med utviklingen med demokratier i tilbakegang globalt. Flere land har sett en gradvis svekkelse av demokratiske normer og verdier som respekt for rettstaten.1

3.2.1 Russland er den største utfordringen for Norge

Angrepet på Ukraina er en trussel mot europeisk sikkerhet, mot den internasjonale rettsorden og mot demokratiske verdier og dermed også en trussel mot Norges sikkerhet og handlefrihet.

Russisk gråsoneaktivitet mot vestlige verdier, kritisk infrastruktur og ressurser er forsøk på å spre uro og frykt i befolkningen i Europa og å skape splittelse i vestlige land.2 Russland har også før krigen vist stor vilje og evne til å ta i bruk virkemidler under terskelen for væpnet konflikt. Dette gjelder i særdeleshet aktivitet knyttet til påvirkning og informasjonsoperasjoner, sabotasje og etterretning i og utenfor det digitale rom, men også i form av for eksempel elektronisk krigføring.

3.2.2 Kina er en stadig økende utfordring

Kinas utvikling som en stormakt blir reflektert i økt evne til politisk, økonomisk og etter hvert militært nærvær i ulike deler av verden. Kinas rekkevidde og evne til påvirkning blir større og har derfor de siste årene kommet høyere på dagsordenen i både EU og Nato. I tillegg har Russland og Kina styrket det strategiske samarbeidet sitt og de har en sammenfallende interesse i å splitte og svekke vestlige land og USAs ledende rolle i verden. Dette kan på sikt virke destabiliserende.

Kina fortsetter å utfordre det vestlige fellesskapet på flere måter. Landet søker å kontrollere strategisk infrastruktur, ressurser og verdikjeder. Kina driver både etterretning, påvirkning, cyberoperasjoner og økonomisk påvirkning mot vestlige land.3 I Norges nærområde er kinesisk aktivitet i stor grad knyttet til forskning og kommersielle interesser, men samarbeid mellom Russland og Kina, også i Arktis, krever oppmerksomhet.

Russland blir i stadig større grad avhengig av Kina som følge av krigen og de vestlige sanksjonene, og mye av samhandlingen mellom de to landene foregår på kinesiske premisser. Interessen for nordområdene vil øke på russisk, kinesisk og vestlig side. Den uttalte interessen for Arktis har utgangspunkt i tilgang på naturressurser og utsiktene til nye handelsruter gjennom Nordøstpassasjen.4

3.2.3 Nytt og mer dynamisk konfliktspekter

Tradisjonelt er fred, krise og krig betraktet som steg på en alvorlighetslinje. Slike sekvensielle steg er enkle å forstå, men er stadig oftere upresise størrelser for å forstå den nye sikkerhetssituasjonen.

Norsk sikkerhet blir direkte og indirekte utfordret av flere aktører, på flere arenaer, hjemme og ute, hver dag. Risikoen for mellomstatlig konflikt som direkte berører Norge og våre allierte, har økt. Selv om det er et skille mellom fred, krise og krig, har overgangene blitt mindre tydelige og mer dynamiske.

Dagens sikkerhetssituasjon preges av dominerende aktører som kontinuerlig engasjerer hverandre i grader av konkurranse, konfrontasjon, konflikt og konsolidering. Disse fire begrepene tar inn over seg at statssikkerheten blir utfordret hver dag gjennom de truslene som vi blir utsatt for, som ikke nødvendigvis kan kalles en krise, og som skjer under terskelen for væpnet konflikt eller krig. Kommisjonen viser derfor til et konfliktspekter som bedre reflekterer dagens sikkerhetssituasjon, se boks 3.1. Dette konfliktspektret beskriver situasjonstyper i omgivelsene våre som i varierende grad kan inntreffe samtidig i ett eller flere domener i det tradisjonelle spektret fred – krise – krig.

Boks 3.1 Et mer dynamisk konfliktspekter

• Konkurranse er en lavintensiv normaltilstand. Her er Norge og alliertes handlingsrom kontinuerlig utsatt for myk påvirkning og press fra omgivelsene sine.

• Konfrontasjon kan raskt variere i intensitet og forekommer i økende grad i det daglige. Norsk og alliert sikkerhet utsettes for direkte eller indirekte påvirkning, press og trusler som krever tydelig håndtering. Situasjonen kan være uoversiktlig og oppleves som krevende.

• Konflikt er en høyintensiv, svært alvorlig og ustabil situasjon. Norge og allierte utsettes for direkte og skadelig påvirkning, anslag og angrep som inkluderer trussel om eller bruk av omfattende destruktiv maktbruk.

• Konsolidering er situasjoner hvor aktørene søker å befeste fordelaktige posisjoner oppnådd i konkurranse, konfrontasjon eller konflikt.

3.2.4 Rivaliseringen påvirker handel og økonomi

I dag er samhandlingen mellom stormaktene mer preget av konkurranse enn av samarbeid. Rivaliseringen er mer tilspisset og åpen enn tidligere og handler ofte om egen økonomisk vekst og økonomiske interesser som del av et bredere strategisk bilde. Rivaliseringen mellom USA og Kina spiller seg ut innenfor alle politikkområder og kanskje spesielt innenfor handel og teknologi, noe som også berører Norge. I 2019 beskrev EU forholdet mellom EU og Kina i et strategisk perspektiv, hvor Kina ved siden av å være en samarbeidspartner innenfor nøye avstemte mål, som klimaendringene, også er en systemisk rival.5 I Perspektivmeldingen 2021 beskrives også denne rivaliseringen:

[i]nternasjonalt samarbeid basert på felles regelverk har tjent verden og Norge godt gjennom mange tiår. Tettere økonomisk integrasjon etter andre verdenskrig ble båret frem av tanken om at fremskritt og fredelig utvikling i andre land også gagner egen økonomi og samfunnsutvikling. Dette tankesettet utfordres nå av en idé om at egne gevinster realiseres best for land som handler alene, uten tanke på andre. Troen på internasjonalt samarbeid ser ut til å ha avtatt. Det samme gjelder oppslutningen om internasjonalt avtaleverk på viktige områder, som det har tatt lang tid å bygge opp.

En slik utvikling er alvorlig og vil kunne påvirke norsk sikkerhet og ha stor betydning for Norge og norsk økonomi.6

Som følge av rivaliseringen mellom stormaktene fremtrer en form for regionalisering av de globale handelsmønstrene og forsyningskjedene. Land med sammenfallende strategiske interesser søker handel med hverandre fremfor handel med rivaliserende interessefellesskap. Etter Russlands angrep på Ukraina og påfølgende vestlige sanksjoner har russisk eksport rettet seg mot andre markeder enn de vestlige, spesielt mot Kina og India. Vestlig avhengighet av kinesiske råvarer problematiseres i stadig økende grad, slik europeisk avhengighet av russisk gass viste seg å være problematisk. Økonomiske interesser og internasjonal handel som virkemidler i stormaktsrivaliseringen gjør at strategisk handelsuavhengighet blir viktigere.

3.2.5 Rivaliseringen utfordrer småstatens vilkår

Selv om Norge er et lite land, har vi en åpen økonomi og et betydelig eierskap i internasjonale aksjemarkeder gjennom pensjonsfondet vårt. Dette gjør at Norge er avhengig av en fri verdenshandel, åpne kapitalmarkeder og stabile internasjonale regelverk.

De siste tiårene har samhandel og samarbeid bidratt til å løfte levestandarden internasjonalt og redusert spenninger mellom land. Som følge av en mer internasjonalisert og digitalisert verden har stadig flere problemstillinger vært grensekryssende. Troen på internasjonalt samarbeid og oppslutningen om et internasjonalt avtaleverk ser derimot ut til å avta i mange land. Økt proteksjonisme og svekkede samarbeidsforhold i en verden preget av maktpolitiske motsetninger og svekkelse av demokratier kan også føre at til oppslutningen om handel og samarbeid reduseres.7

Som småstat er Norge utsatt og har håndtert den sikkerhetspolitiske utfordringen gjennom Nato-medlemskap og et nært forhold og støtte til det internasjonale, regelbaserte systemet. Nå er dette internasjonale, regelbaserte systemet under press. Russland har gjennom angrepet på Ukraina tydelig demonstrert sin manglende respekt for de internasjonale normene og rettsprinsippene Norge som småstat er avhengig av. Stormaktsrivaliseringen og svekket vilje til flernasjonale løsninger kan redusere FN sin rolle og evne til å løse tvister mellom land, minske spenninger og å forebygge konflikter. Samtidig gjør USAs fortsatte orientering mot Asia at de må fordele ressursene sine og oppmerksomheten sin mot flere geografiske områder. Dette fører til en økende forventning om at europeiske stater må være i stand til å ivareta egen sikkerhet. For mindre stater blir også alliansetilhørighet og forpliktende samarbeid med allierte og partnere særlig viktige. Den økende polariseringen i det amerikanske samfunnet og USAs tiltakende proteksjonistiske handelspolitikk er også en utvikling som kan påvirke Norge og Europa på sikt.

Norden og EU blir viktigere

Samarbeidet i Nato og det regulerte forholdet vårt til EU har dannet ryggraden i og grunnlaget for norsk sikkerhet. I en verden der skillelinjer og motsetninger vokser mellom Vesten på den ene siden og Russland og Kina på den andre, blir vår tilknytning til disse to sikkerhetsfellesskapene enda viktigere. EU vil ikke kunne erstatte Nato med hensyn til avskrekking, trygghet og forsvar, men kan med sine politiske og økonomiske virkemiddel og evne til krisehåndtering utvikle seg til å bli et viktig supplement.

At Finland og trolig Sverige blir medlemmer i Nato, er starten på en ny epoke i nordisk sikkerhetspolitikk. Alle nordiske land vil dermed være traktatfestet til gjensidig støtte i krise og krig innenfor rammen av Natos kollektive sikkerhetsgaranti. En slik folkerettslig forpliktende avtale vil skape grunnlag for et vesentlig tettere sikkerhets-, beredskaps- og forsvarspolitisk samarbeid. Det nordiske totalforsvarssamarbeidet vil bli mer forutsigbart og relevant.

Det kan heller ikke utelukkes at USAs vilje og evne til å opprettholde rollen sin som garantist for europeisk sikkerhet endres i et 10–20 års perspektiv, noe som kan føre til en større europeisk autonomi, og da med EU som rammeverk.

3.3 Teknologisk utvikling

Teknologiutviklingen er en av de viktigste endringsdriverne i samfunnet. Betydningen som teknologiutviklingen har for samfunnet har en tosidighet ved seg, ved at utviklingen både skaper nye muligheter, men samtidig nye utfordringer. En grunnleggende utfordring er tempoet, som skaper usikkerhet og uforutsigbarhet.

Teknologiutviklingen endrer måten vi lever, jobber og samhandler på og vil også kunne føre til endringer i samfunnsstrukturer og sosiale forhold. Selv om teknologiutviklingen skaper nye næringer og arbeidsplasser, vil veksten i den digitale økonomien, automatisering og andre avanserte teknologier også endre og fortrenge mange jobber. Fordelene ved teknologiske fremskritt blir ofte ujevnt fordelt. Dette kan igjen føre til økt økonomisk og sosial ulikhet.

Kunstig intelligens utvikles raskt og forventes å få bred anvendelse på en rekke områder som vil påvirke samfunnet bredt og på måter som er krevende å overskue i dag. I november 2022 ble samtaleroboten ChatGPT lansert, og den fikk rekordstor pågang. Denne tjenesten kan skape unikt innhold selv, men innholdet kan være både usant og det kan reprodusere fordommer fra dataene de er trent på. Utrullingen av slike tjenester reiser både regulatoriske og etiske spørsmål. Noen generelle anvendelsesområder for kunstig intelligens er automatisering og sammenstilling av data, mer sofistikert språkbehandling, økt personalisering og bedre beslutningsprosesser.

Stadig flere av tingene vi omgir oss med i livene våre blir koblet til internett. Denne utviklingen, også kalt tingenes internett (Internet of Things – IoT), gir en rekke muligheter for bedre tjenester og produkter. Utrullingen av 5G vil ytterligere akselerere denne utviklingen, hvor raskere internetthastigheter kan muliggjøre nye applikasjoner og tjenester. Endringene muliggjør nye og mer effektive prosesser og tjenester, men det endrer samtidig sårbarhetsbildet. For eksempel kan IoT-enheter i smarte hjem ha mangelfull sikkerhet, noe som gjør brukerne sårbare for angrep. Mange av tjenestene som er kritiske for samfunnet, som kraftforsyning, kommunikasjonstjenester og helsetjenester, understøttes av digitale verdikjeder. De digitale verdikjedene er komplekse, lite oversiktlige og går på tvers av landegrenser.8 Økt bruk av rombaserte tjenester vil kunne føre til økt avhengighet av rommet for hele samfunnet.

Andre teknologiområder som forventes å få stor samfunnsmessig betydning i årene fremover, er bioteknologi og kvanteteknologi. Syntetisk biologi kan gjøre det mulig å produsere nye medisiner, men kan også skape nye virus. Kvanteteknologi forventes å revolusjonere datakraft, noe som vil gjøre det mulig å løse komplekse problemer som er utenfor rekkevidden til dagens datamaskiner.9

I et 10–20 års perspektiv vil ny teknologi kunne ha store positive effekter i beredskapssammenheng, både innenfor forebygging, håndtering og konsekvensoppfølging av uforutsette hendelser. Sensorteknologi vil kunne overvåke områder som er utsatt for følgene av klimaendringene, som skred, brann og flom, og varsle om endringer i sanntid til berørte og til dem som skal håndtere slike hendelser. Kunstig intelligens, maskinlæring og stordata vil muliggjøre bedre situasjonsforståelse og derigjennom analyse, varsling og rettidig håndtering på en betydelig bedre måte enn hvordan dette gjøres i dag.

3.4 Klimaendringer og naturfare

Klimaendringer er endringer i hvor ofte ulike typer vær forekommer, altså endringer i gjennomsnittsværet over tid. Det kan være endring i temperatur, nedbør, vannføring (flom) eller vind. Det kan også være endringer i hvor ofte og intenst ekstremvær inntreffer.10 Klimaendringene har store konsekvenser for verdenssamfunnet og Norge. Ifølge FNs klimapanel (IPCC) har økende utslipp av karbondioksid (CO₂) og andre klimagasser fra blant annet kraftproduksjon, industri, jordbruk og transport bidratt til at atmosfærens innhold av CO₂ øker betraktelig.11 Den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren forsterker drivhuseffekten, noe som fører til at verden blir varmere, og til at faren for uforutsette endringer i klimasystemet med alvorlige konsekvenser øker. Den sjette hovedrapporten fra FNs klimapanel viser at endringer i klimaet er utbredte, raske og intensiveres, og at de er uten sidestykke på tusenvis av år.12

Naturlige prosesser som skyldes kombinasjonen klima, grunnforhold og topografi slik som skred, flom og stormflo, omtales gjerne som naturfare.13 I årene som kommer, vil hetebølger inntreffe oftere og med større intensitet enn før. Tilsvarende gjelder for ekstremnedbør. Tørke vil øke i enkelte deler av verden, og i de nordiske landene vil for eksempel antallet skog- og lyngbranner øke som følge av lengre hete- og tørkeperioder. Økt havtemperatur vil gjøre at havet forsures, og at det mister oksygen. Havnivået vil også stige på grunn av at det utvider seg ved økt temperatur, og på grunn av issmelting i polare strøk. Felles for alle verdensdeler er at de vil oppleve mer varme og mindre kulde. Endringene vil bli større og mer utbredt desto mer den gjennomsnittlige globale temperaturen øker. Endringen vil bli større i polare strøk, for eksempel i Nord-Norge og på Svalbard. Sannsynligheten for sammenfallende ekstremhendelser blir også større med økende global oppvarming. Dette kan for eksempel være at hetebølger og tørke skjer på samme tid, at kombinasjonen av stormflo og kraftig nedbør fører til flom, eller at sammenfallende varme, tørke og vind gir stor skogbrannfare.

Klimaendringene kan også bidra til økt spredning av sykdommer og få negative følger for både økonomisk aktivitet og levekår. Konsekvensene er størst for land som har begrensede forutsetninger til å håndtere påkjenningene. I disse landene vil klimaendringene kunne bli en kilde til konflikt og uro, for eksempel ved redusert tilgang på mat og vann.14 Klimaendringene og økt hyppighet av klimarelaterte katastrofer forventes også å forsterke omfanget av ufrivillig migrasjon og tvungen forflytning, både internt i og mellom land. Ifølge Flyktninghjelpens senter for internt fordrevne (IDMC) ble om lag 24 millioner mennesker fordrevet fra sine hjem i 2019 på grunn av klimarelaterte katastrofer.15 Klimaendringene vil være en økende drivkraft for flytting mellom regioner, og presset mot Europa forventes å bli særlig sterkt. Verdensbanken anslår at uten drastiske klimatiltak kan over 216 millioner mennesker bli tvunget til å flytte innenfor egne lands grenser i Afrika sør for Sahara, Sør-Asia og Latin-Amerika innen 2050.16

3.4.1 Konsekvenser av klimaendringene i Norge

Når klimaendringene blir kraftigere, vil vi trolig oppleve ekstreme hendelser med en intensitet og varighet som ikke er observert tidligere. Vi kan forvente at temperaturen og nedbøren øker i hele landet og gjennom alle årstider. Norge utsettes allerede jevnlig for ulike typer naturhendelser, og fremover er det forventet mer ekstremt vær og økte påkjenninger fra slike hendelser. Sommeren 2018 ble Norge rammet av en langvarig tørkeperiode som førte til en krevende skogbrannsesong. I juli 2019 ble Jølster og Førde rammet av svært kraftige og lokale regnbyger. Regnbygene førte til jordskred og lokale oversvømmelser som ga tap av menneskeliv og store skader på bebyggelse og veier. Gjerdrum kommune ble i desember 2020 rammet av et kvikkleireskred som tok livet av elleve personer. Villere, våtere og varmere vær vil føre til flere hendelser lokalt, noe som vil kreve økt mobilisering av lokale ressurser, inkludert kommunene, nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten.17

Klimaendringene påvirker også vilkårene for næringsvirksomhet. Redusert isutbredelse i Arktis som følge av klimaendringene gir for eksempel nye muligheter for næringsaktivitet i nord og skipsfart gjennom polhavet. Den økte maritime aktiviteten vil samtidig føre til en større risiko for ulykker i området, noe som i sin tur igjen utfordrer beredskapen i områder med krevende klimatiske forhold og lange avstander.18

3.4.2 Det grønne skiftet og en bærekraftig utvikling

Ifølge FNs klimapanel trenger verden raske, omfattende og vedvarende utslippsreduksjoner om vi skal nå målet om å begrense global oppvarming til 1,5 grader. Det er dermed behov for en bærekraftig utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge for behovene til fremtidige generasjoner. Ofte trekkes tre dimensjoner frem for en bærekraftig utvikling: miljømessig (økologisk), sosial og økonomisk bærekraft. Dette er en forståelse av begrepet bærekraft som er bruk i FNs bærekraftsmål, se figur 3.2, hvor utrydding av fattigdom og sult er inkludert, sammen med blant annet god helse og utdanning til alle.19

Det grønne skiftet omtales ofte som veien mot mer miljøvennlige løsninger og Norges vei mot å bli et lavutslippsland. Et slikt skifte vil innebære en omstilling til et samfunn der vekst og utvikling skjer innenfor naturens tålegrenser. For å komme igjennom et slikt skifte må det skje en overgang til produkter og tjenester som gir mindre negative konsekvenser for klima og miljø enn hva som er tilfelle i dag. Slike endringer vil også føre til endret risiko innenfor mange områder, som for eksempel transport.20 Det grønne skiftet har konsekvenser for store deler av det norske samfunnet og påvirker derfor også samfunnets beredskapsevne. Det grønne skiftet er følgelig en omstilling som er relevant for og vil behandles i flere kapitler i denne utredningen.

FNs bærekraftsmål ble vedtatt i 2015 og er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030.

Kilde: Regjeringen (2023a).

3.5 Demografiske endringer

Det er tre demografiske endringer som vil påvirke verden og Norge. Verdens befolkning vil øke, den blir eldre og mer urbanisert. Statistisk sentralbyrå (SSB) gjennomfører nasjonale og regionale befolkningsfremskrivinger. De nasjonale fremskrivingene er beregninger av hvordan befolkningen i Norge utvikler seg fremover, gitt ulike forutsetninger som fruktbarhet, dødelighet, innvandring og utvandring. De regionale fremskrivingene er beregninger av hvordan befolkningen i Norges kommuner utvikler seg fremover, gitt de samme forutsetningene.21 Det er store geografiske forskjeller i befolkningsutviklingen. Befolkningsnedgang, spredt bosetting og aldring tenderer til å opptre sammen.22

Selv om befolkningsfremskrivinger vil være usikre og at denne usikkerheten normalt øker jo lenger inn i fremtiden man ser, gir SSB sine befolkningsfremskrivinger et utgangspunkt for å vurdere hvordan befolkningsutviklingen i Norge vil se ut fremover. SSBs siste befolkningsfremskrivinger fra 2022 viser en lavere befolkningsvekst kombinert med en aldrende befolkning og beskrives i mer detalj under.

3.5.1 Lavere befolkningsvekst

SSBs befolkningsfremskrivinger for 2022 viser at befolkningen i Norge er forventet å vokse fra 5,4 millioner mennesker til 6 millioner mennesker i 2050 og 6,2 millioner i 2100.23 Figur 3.3 illustrerer denne utviklingen. Selv om befolkningen vil øke, er det forventet at trenden med at befolkningsveksten avtar vil fortsette gjennom århundret. I 2060 antas den årlige befolkningsveksten å være cirka 0,1 prosent, sammenliknet med 0,6 prosent vekst i dag.

Fremskrivingen bruker Statistisk sentralbyrå sin hovedfremskriving for befolkningsutvikling, med middels fruktbarhet, levealder og innvandring (MMM).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10211 og 13599.

Vekst i befolkningen kommer enten fra et fødselsoverskudd, at det fødes flere enn det dør, eller fra positiv nettoinnvandring, at det innvandrer flere enn det utvandrer, eller en kombinasjon av disse. De siste tiårene er det nettoinnvandringen som har bidratt mest til befolkningsveksten. Også frem mot 2100 er det forventet at nettoinnvandring i større grad vil bidra til befolkningsvekst enn fødselsoverskudd.24

Befolkningsvekst i kommunene

Kommunefremskrivingene viser at befolkningen i Norge vil øke med 11 prosent frem mot 2050, men at veksten ikke vil være jevnt fordelt. 211 av landets kommuner vil få økt folketall frem mot 2050, mens 145 kommuner vil få lavere eller et uendret folketall. Det innebærer at flertallet av kommunene, omtrent 60 prosent, er forventet å oppleve befolkningsvekst mens øvrige kommuner ikke vil ta del i befolkningsveksten.25 Fremskrivingene viser at det er de folkerike og sentrale kommunene, byene og områdene rundt byene, som vokser mest. En tydelig trend i befolkningsutviklingen i Norge er dermed sentralisering. Innbyggerne bor i stadig større grad tettere, og de sentrale strøkene vokser. Dette er en befolkningstrend som har pågått lenge, helt siden begynnelsen av 1800-tallet.26

3.5.2 En aldrende befolkning

SSBs befolkningsfremskrivinger for 2022 viser at både antallet og andelen eldre i befolkningen vil øke betraktelig frem mot 2100.27 Det er forventet at befolkningen som er 70 år eller eldre, vil mer enn doble seg frem mot 2065 og bestå av mer enn 1,6 millioner personer i 2100. Andelen eldre i befolkningen vil også øke, fra 13 prosent i dag til mer enn 25 prosent i 2075. Historisk har Norge alltid hatt flere barn og unge enn eldre i befolkningen. Selv om antallet barn og unge er forventet å være relativt stabilt, vil det i løpet av de neste 10 årene være flere personer som er 65 år eller eldre enn barn og unge under 20 år.28 Som figur 3.4 viser vil også den forventede gjennomsnittlige levealderen øke.

3.6 Andre samfunnsforhold

De ulike utviklingstrekkene knyttet til sikkerhetspolitisk utvikling, teknologisk utvikling, klimaendringene og demografiske endringer, endrer risikobildet, og påvirker andre samfunnsforhold. Noen av disse utviklingstrekkene behandles nærmere under.

3.6.1 Migrasjon

Ifølge FNs høykommissær for flyktninger er over 100 millioner mennesker i verden på flukt per 2022. Dette omfatter både internt fordrevne og dem som søker beskyttelse utenfor eget land. Antallet er doblet det siste tiåret. Årsakene er sammensatte og dreier seg om konflikt, forfølgelse og ulike menneskerettsbrudd.

FNs høykommissær for flyktninger anslår at flyktningstrømmen vil fortsette å øke i årene fremover dersom pågående konflikter ikke løses og nye oppstår. I tillegg er det grunn til å tro at de globale sosiale og økonomiske konsekvensene av koronapandemien og krigen i Ukraina kan føre til økt migrasjon for bedre levekår.29

De siste årene har statlig styrt migrasjon utfordret europeiske land og USA. Dette dreier seg om at land utnytter migrasjon som et pressmiddel for politiske formål. Nylige eksempler på dette er Tyrkia i 2020 og Belarus i 2021. Begge gangene ble det fra landene tilrettelagt aktivt for irregulær migrasjon over grensen til EU for politiske formål, henholdsvis misnøye med EUs bistand og EUs sanksjonsregime. Det antas at denne typen instrumentalisering dreier seg om geopolitikk, og at et mål er samfunnsmessig splittelse og destabilisering i de landene som rammes.

3.6.2 Økende sosial ulikhet

Ulikhet er en grunnleggende utfordring i samfunnet. En økende ulikhet kan både redusere sosial samhørighet, frembringe oppfatninger av urettferdighet og forsterke motsetninger mellom grupper i samfunnet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 13604.

Selv om den økonomiske ulikheten i Norge er lav sammenliknet med andre land, både når man ser på fordelingen av inntekt og med hensyn til bredere indikatorer for fordelingen av levekår og livskvalitet, har forskjellene mellom fattig og rik økt siden 1980-årene. Mange i landet står nå overfor en krevende økonomisk situasjon blant annet på grunn av vedvarende økte strømpriser og en generell prisvekst. I alt 11,3 prosent eller 110 700 barn tilhørte i 2021 en husholdning med vedvarende lave husholdningsinntekter. Dette er en liten nedgang fra 2020 og 2019, men andelen barn med vedvarende lav husholdningsinntekt er fremdeles høy.30

Økonomisk ulikhet kan ha negativ innvirkning på både mellommenneskelig tillit og tilliten til myndighetene.31 Norge vil i årene fremover stå overfor utfordringer knyttet til tilgang på kompetanse og arbeidskraft på en rekke områder. For å imøtekomme denne utfordringen og for å bygge et mer motstandsdyktig samfunn må samfunnet lykkes bedre med å inkludere flere av dem som i dag står utenfor utdanningsløp og arbeid. I Perspektivmeldingen 2021 er det anslått, basert på fremskrivinger av økonomien, at de økonomiske effektene hadde vært store dersom flere uføre kom over i arbeid.

3.6.3 Kriminalitet og utrygghet som samfunnsutfordring

Kriminalitet rammer både innbyggernes trygghet, men også næringsliv og velferdsordninger. Kriminalitet er en trussel mot tryggheten i samfunnet og påfører samfunnet betydelige kostnader. Kriminalitet kan undergrave tilliten mellom innbyggere og mellom innbyggere og myndigheter. De samfunnsmessige konsekvensene av uro og utsatthet for lovbrudd er store.

Kriminaliteten avspeiler ulike sider ved samfunnsutviklingen. Endring i befolkningsmengde og -sammensetning, forskjeller i levevilkår, klima og miljøpåvirkning er eksempler på forhold som kan påvirke kriminalitetsutviklingen. Den raske teknologiutviklingen og digitaliseringen fører til like raske endringer i kriminalitetsutfordringene. Økt digitalisering har gjort kriminelle aktørers handlingsrom større, og kriminelle aktører er dyktige til å skjule egne digitale spor, noe som gjør det vanskelig å avdekke, etterforske og identifisere aktørene.

Enkelte kriminelle handlinger kan ha et særlig potensial for å direkte ramme samfunnet vårt. Et eksempel er kriminalitet i det digitale rom, som kan begås for å skade tjenester, sette kritiske virksomheter ut av drift eller for å få urettmessig tilgang til sensitiv informasjon. Kriminelle aktører benytter de samme metodene som statlige aktører, og de kan operere på vegne av eller med støtte eller tillatelse fra statlige aktører.

Kommisjonen mener at beskrivelsen av hvordan kriminalitet kan påvirke samfunnet i Prop. 68 L (2015–2016) Endringer i straffeprosessloven mv. (skjulte tvangsmidler), er treffende:

Straffbare handlinger vil […] kunne virke destabiliserende på samfunnet […]. Opplever borgerne at trusselen om kriminalitet blir for stor, vil dette kunne skape en utrygghetsfølelse som igjen vil kunne true samfunnssikkerheten ved at borgerne tar oppgaven med å beskytte seg og sine i egne hender. En slik utrygghetsfølelse vil også kunne svekke borgernes tillit til staten, en tillit som er en forutsetning for vår samfunnsorden og vårt demokrati. Derfor utgjør kriminalitet en trussel mot stabiliteten i og kvaliteten på det samfunnet vi lever i. […] De senere år har det vokst frem former for kriminalitet som i seg selv er egnet til å true stabiliteten i samfunnet. Terrorisme er straffbare handlinger som har som formål nettopp å skape frykt og undergrave stabiliteten i samfunnet og grunnlaget for den demokratiske rettsstaten. Også enkelte andre kriminalitetsformer er i seg selv egnet til å svekke stabiliteten i samfunnet, som for eksempel organisert kriminalitet og korrupsjon.

4 Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap

4.1 Innledning

Samfunnssikkerhet kan forstås som «samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil, eller bevisste handlinger».32 Grunnleggende verdier henleder oppmerksomheten på Grunnloven, beskyttelse av befolkningen, demokratisk styreform, menneskerettigheter, rettssikkerhet og rikets selvstendighet. Med grunnleggende funksjoner menes funksjoner som er nødvendige for å ivareta befolkningens og samfunnets grunnleggende behov, for eksempel tilgang på livsnødvendigheter som mat, vann og varme, og vern mot uønskede hendelser.

Samfunnssikkerhet og beredskap er et kollektivt gode og en offentlig oppgave, men som bygges av mange, inkludert befolkningen og private og frivillige aktører. Samfunnssikkerhetsarbeidet handler om organisering og forvaltning av sikkerhet, med vekt på risikostyring og regulering, planlegging av beredskap og håndtering av kriser.33 Som figur 4.1 viser, kan arbeidet med samfunnssikkerhet ses på som en sammenhengende kjede bestående av forebygging, beredskap, håndtering, gjenoppretting og læring. I alle leddene av kjeden er kunnskapsoppbygging og tilpasning til endringer i risiko- og sårbarhetsbildet en integrert del av arbeidet.34

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Samfunnssikkerheten må ses i sammenheng med statssikkerheten. Statssikkerhetens formål er å ivareta statens eksistens, suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet. Samfunnssikkerheten og statssikkerheten er gjensidig avhengige av hverandre, og samfunnsutviklingen og endringer i trusselbildet øker avhengighetene ytterligere.35

På et overordnet nivå kan mye av beredskapsarbeidet rammes inn av to systemer: totalforsvaret og den offentlig organiserte redningstjenesten. Totalforsvaret handler om at både det militære forsvaret og den brede sivile beredskapen bidrar til å håndtere hendelser når det trengs. Totalforsvaret omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i hele krisespektret, fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt.

Den offentlig organiserte redningstjenesten er et samvirke mellom offentlige virksomheter, frivillige organisasjoner og private virksomheter og personer. Den offentlig organiserte redningstjenestens ressurser har en lokal og regional forankring.

Den offentlig organiserte redningstjenesten utgjør en stor del av samfunnets grunnberedskap og er en akutt beredskap for å redde liv og helse. Totalforsvaret er innrettet mot det som utfordrer kapasiteten i grunnberedskapen, være seg om det er ekstraordinære hendelser i fred, sikkerhetspolitisk krise eller krig.

4.2 Tidligere utredninger på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet

Nedenfor omtales utviklingen av systemet for sentral krisehåndtering og noen av de større utredningene innenfor samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet som er gjennomført de siste tiårene. Disse utredningene danner grunnlaget for de beredskapssystemene som i dag ligger til grunn for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

4.2.1 Etablering av en sektorovergripende samordningsfunksjon

Etter den kalde krigen endret trussel- og risikobildet seg for både den militære og sivile beredskapen, og det ble rettet større oppmerksomhet mot betydningen av samfunnssikkerhet. Dette førte til at den sivile og militære beredskapen gjennomgikk store omstillinger. Den sivile beredskapen fikk i 1990-årene et økt fredsfokus, hvor målsettinger om beredskap mot ekstraordinære hendelser i fredstid fikk en selvstendig plass, ved siden av målsettingene om å understøtte Forsvaret i krise og krig.

Buvik-utvalget ble oppnevnt i 1990 for å vurdere de gjeldende forutsetningene og målsettingene for den sivile beredskapen og for å utrede muligheten for å unytte beredskapssystemene bedre. Utvalgets vurdering var at den sivile beredskapen var preget av uklar ansvarsfordeling og utilstrekkelig samordning. For eksempel begrenset Justis- og politidepartementets koordineringsrolle seg til å ha ansvar for å fremme langtidsplaner for den sivile beredskapen, men uten tilhørende koordineringsansvar overfor andre departementer. Utvalget foreslo at samordningen måtte styrkes, blant annet ved å gi Justis- og politidepartementet et overordnet koordineringsansvar for det sivile beredskapsarbeidet.36

Buvik-utvalgets utredning dannet utgangspunkt for St.meld. nr. 24 (1992–93) Det fremtidige sivile beredskap. Meldingen skisserte langsiktige mål og perspektiver for den sivile beredskapen, som siden ble fulgt opp i St.meld. nr. 48 (1993–94) Langtidsplan for det sivile beredskap 1995–98. For å styrke samordningen og legge til rette for en mer helhetlig utnyttelse av beredskapsressursene, ble det i langtidsplanen foreslått å tillegge Justis- og politidepartementet en sektorovergripende samordningsfunksjon for sivil beredskap. En slik samordningsfunksjon og etablering av Rådet for sivilt beredskap, som skulle være til støtte for departementets utøvelse av samordningsfunksjonen, ble senere fastsatt. Departementets samordningsrolle ble ytterligere styrket i 2000 gjennom en ny kongelig resolusjon som innførte internkontroll og tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet.37

I flere av prosessene ble det understreket at beredskapssektoren var preget av et stort antall aktører. Flere grep ble tatt utover i 1990-årene og på 2000-tallet for å styrke Justis- og politidepartementets samordningsrolle ytterligere.38

4.2.2 Samfunnssikkerhetsbegrepet

Den sivile beredskapen fikk tidlig på 2000-tallet en ny benevnelse; samfunnssikkerhet. Det som gjennom etterkrigstiden hadde vært den nasjonale beredskapen i rammen av totalforsvaret, ble skilt i to politikkområder, samfunnssikkerhet og statssikkerhet. Dette innebar blant annet at Stortingets forsvarskomité, som tidligere hadde behandlet alle saker vedrørende totalforsvaret, bare behandlet saker av betydning for statssikkerheten. Samfunnssikkerhet skulle i hovedsak bli behandlet av justiskomiteen.

Sårbarhetsutvalget leverte i 2000 NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn – Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet. Utvalget viste til samfunnets sårbarhet og at samfunnet sto overfor nye og større utfordringer som måtte imøtekommes. Utvalget vurderte at det sentrale krisehåndteringsapparatet var utilstrekkelig, og anbefalte derfor å samle ansvaret for beredskap og krisehåndtering i et eget departement. Det ble også foreslått å etablere en egen enhet for å tilrettelegge for håndtering av kriser. Oppfølgingen av utvalgets utredning medførte noen organisatoriske endringer. Blant annet ble Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) etablert.39 De fleste av forslagene som Sårbarhetsutvalget i sin tid fremmet er blitt realisert og organisert under Justis- og beredskapsdepartementet.

Som ledd i oppfølgingen av rapporten fra evalueringsutvalget for flodbølgekatastrofen i Sør-Asia i 2004, ble det i St.meld. nr. 37 (2004–2005) foreslått tiltak for å styrke evnen til krisehåndtering på strategisk nivå. Blant tiltakene som ble gjennomført var opprettelsen av Regjeringens kriseråd og Krisestøtteenheten (KSE), som skulle bidra med støttefunksjoner til lederdepartementet og Regjeringens kriseråd i deres krisehåndtering.

Infrastrukturutvalget, som leverte sin rapport i 2006, støttet Sårbarhetsutvalget og fastslo at det var viktig å tydeliggjøre Justis- og politidepartementets generelle ansvar for samfunnets sivile sikkerhet og beredskap. Utvalget mente at departementet måtte innta en tydeligere koordinerende rolle for å påse at hensynet til rikets sikkerhet og vitale nasjonale interesser ble ivaretatt på tvers av sektorene. De to utvalgene la også fundamentet for det senere arbeidet med sikkerhet i kritiske samfunnsfunksjoner.40

4.2.3 Et taktskifte etter 22. juli 2011

Terrorhendelsene 22. juli 2011 avdekket svakheter i den nasjonale beredskapen i Norge. Selv om de fleste anbefalingene til 22. juli-kommisjonen gjaldt forsterkning av politiberedskapen, anbefalte den også at Justis- og beredskapsdepartementet måtte sette arbeidet med beredskap høyere på dagsordenen og etablere systematiske arbeidsformer rundt samordningsansvaret sitt.41 Kommisjonen støttet også å innføre samvirkeprinsippet som ble foreslått i Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet.

Terrorhendelsene medførte en økt innsats knyttet til arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på en rekke områder. I tillegg til at flere aktører på feltet ble styrket, ble også rammeverket for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap videreutviklet. Blant annet ble Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle presisert på nytt i kongelig resolusjon av 15. juni 2012, som slo fast at departementet skulle være fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre annet blir bestemt, og at kriserådet ble gitt fullmakt til å beslutte hvilket departement som skulle være lederdepartement. I 2017 ble ansvaret for samfunnssikkerhet i sivil sektor på nasjonalt nivå og Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle innen samfunnssikkerhet og IKT-sikkerhet fastsatt ved kongelig resolusjon. Samme år ble instruksen fra 2012 erstattet av nåværende samfunnssikkerhetsinstruks som tydeliggjør koordineringsansvaret til Justis- og beredskapsdepartementet og innførte krav til departementer med hovedansvar for kritiske samfunnsfunksjoner.

22. juli-kommisjonen pekte også på utfordringer knyttet til oppfølgingen av den tidligere sikkerhetsloven. I 2016 fremmet Sikkerhetsutvalget forslag til ny lov om forebyggende nasjonal sikkerhet. Formålet med lovforslaget var å legge til rette for beskyttelse av grunnleggende nasjonale funksjoner mot tilsiktede uønskede hendelser. Lovforslaget ga også en helhetlig tilnærming til forebyggende sikkerhet på tvers av samfunnssektorer.42 Sikkerhetsutvalgets forslag dannet utgangspunktet for sikkerhetsloven som gjelder i dag og arbeidet med oppfølgingen av loven gjennom arbeidet med å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner.

Gjennomgangen over viser at flere utvalg og utredninger over tid har pekt på et behov for en tydeligere samordning innen samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet. Svaret fra skiftende regjeringer har vært å styrke samordningsansvaret til Justis- og beredskapsdepartementet og rammeverket for sentral krisehåndtering, men uten at det i særlig grad har utfordret sektorprinsippet.

Den siste erfaringen med en stor nasjonal krise gjelder håndteringen av koronapandemien, og senere konsekvensene av Russlands krig mot Ukraina. Koronakommisjonen konkluderte med at regjeringen utøvde sterk sentral styring for å sikre en helhetlig nasjonal håndtering av pandemien, men unngår ikke å påpeke utfordringer knyttet til tverrsektoriell samordning. Rapportene fra Koronakommisjonen har så langt ikke hatt betydning for organiseringen av sentral krisehåndtering. Denne og øvrige utredninger danner imidlertid et viktig utgangspunkt for arbeidet til denne kommisjonen.

4.3 Et motstandsdyktig samfunn

Norge har et godt fundament for arbeidet med samfunnssikkerheten. Vi er et samfunn rikt på materielle, økonomiske og menneskelige ressurser. Norge har en jevnere fordeling av velstanden enn de fleste andre land, har en kompetent arbeidsstyrke, høy deltakelse i arbeidslivet og store naturressurser.

Norge er også et velregulert samfunn med en rekke lover og krav som skal sikre at ulike samfunnsområder fungerer effektivt og rettferdig. Regelverket setter rammene for det forebyggende samfunnssikkerhetsarbeidet og kravene som stilles bidrar til å både forebygge hendelser og til å redusere skadevirkninger av alvorlige uønskede hendelser som rammer oss. Det gjør samfunnet mer motstandsdyktig. Ett eksempel er plan- og bygningsloven som gjennom å stille krav til arealplanleggingen reduserer samfunnets sårbarhet mot naturfare, og som dermed øker motstandsdyktigheten til samfunnet som helhet. Et annet eksempel er sikkerhetsloven som stiller krav som øker motstandsdyktigheten mot tilsiktede handlinger som kan ramme verdier som har betydning for nasjonal sikkerhet.

Norges statsfinanser er også solide, selv om norsk økonomi står overfor større utfordringer fremover, og det ligger an til at budsjettene blir mye strammere de neste 10–20 årene.43

Det at Norge er et demokratisk samfunn preget av høy tillit, er en viktig del av grunnmuren som bygger et motstandsdyktig samfunn. Tillit har også betydning for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Sentrale forutsetninger og utfordringer i tillitsbegrepet vurderes nedenfor.

Når utfordringsbildet blir mer usikkert, øker betydningen av å bygge samfunn som er motstandsdyktige mot et bredt spekter av uønskede hendelser. Begrepet resiliens brukes derfor stadig oftere i samfunnssikkerhets- og sikkerhetsfaget generelt. Resiliens sier noe om et systems iboende egenskaper for å opprettholde sin funksjon under og etter en påkjenning eller plutselig hendelse. Sentrale forhold som bidrar til å bygge resiliens er:

• absorberende kapasitet: Dreier seg om prosesser som foregår i forkant av at en hendelse inntreffer. Kapasiteten kan styrkes ved for eksempel å bygge buffere og ved å sikre redundans.

• tilpassende kapasitet: Kapasiteten dreier seg om hvordan et system responderer på en forstyrrelse, blant annet ved å innføre endringer i systemet for å tilpasse systemet til uønskede hendelser.

• gjenoppretting: Evnen til å komme tilbake til en normaltilstand i etterkant av en hendelse (reparasjonsberedskap, tilgjengelig kompetanse/personell osv.).44

I denne utredningen blir begrepet motstandsdyktighet brukt i stedet for resiliensbegrepet. Motstandsdyktigheten gjelder for alle uønskede hendelser. Begrepet omhandler dermed noe annet enn forebyggings- og beredskapstiltak som retter seg mot bestemte hendelser.

4.3.1 Rettsstatsprinsipper og grunnleggende samfunnsverdier

Samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet må bygge på demokratiske og rettsstatlige prinsipper. Rettsstaten er sammen med demokratiet og menneskerettighetene fundamentet for hvordan den norske staten organiserer og regulerer virksomheten og utøvelsen sin av makt og myndighet.45 Staten har en forpliktelse til å sikre befolkningens rettigheter og friheter og beskytte dem mot fysiske overgrep og overgrep mot eiendom, fellesgoder og lovlig virksomhet.

Det følger av Grunnloven § 2 at den «skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene». Ett av kjennemerkene på rettsstaten er individenes rettssikkerhet.

Legalitetsprinsippet innebærer at tiltak som medfører inngrep overfor private, for eksempel ulike påbud og forbud, krever hjemmel i lov. Dette følger av Grunnloven § 113. Det stilles krav om at inngrep overfor borgerne har hjemmel i lov, og at lovhjemmelen er tilstrekkelig klar.

Den opplevde rettsikkerheten i Norge er god sammenliknet med andre land. I indeksen til World Justice Project, som studerer opplevd rettsikkerhet i ulike land ut fra åtte dimensjoner, er Norge på andreplass i verden, etter Danmark.46

Et velfungerende rettsapparat er en kritisk faktor for samfunnssikkerheten. Politiet skal beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, opprettholde offentlig orden og sikkerhet og, enten alene eller sammen med andre myndigheter, verne mot alt som truer den alminnelige tryggheten i samfunnet. I tillegg skal politiet yte befolkningen hjelp og tjenester i faresituasjoner.47

Påtalemyndigheten leder etterforskningen i straffesaker og avgjør påtalespørsmål. Bruk av tvangsmidler besluttes av påtalemyndigheten under etterforskningen, inkludert pågripelse, begjæring av varetektsfengsling mv. Påtalemyndigheten kan avgjøre straffesaker ved å henlegge saken, ilegge forelegg eller gi påtaleunnlatelse, eller den kan beslutte at det skal reises tiltale for domstolene.48

Domstolene er en del av det offentlige styringssystemet, og domstolenes uavhengighet av de øvrige statsmaktene er et viktig rettsstatsprinsipp og er nedfelt i Grunnloven § 95. De alminnelige domstolene i Norge er Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene. Domstolene har ansvaret for å ivareta rettssikkerheten ved å avsi dommer og treffe avgjørelser innen rimelig tid og med høy kvalitet, noe som er avgjørende for den enkeltes rettssikkerhet.49 I straffesaker avgjør domstolene om det er grunnlag for påtalemaktens påstand om brudd på straffelovgivningen, og tar stilling til om det skal dømmes en straff.

Forebygging av tilbakefall til nye, gjentatte lovbrudd bidrar til å redusere alvorlig kriminalitet og øke sikkerheten i samfunnet. Kriminalomsorgen skal sørge for at domfelte, gjennomfører straffen enten i fengsel eller i samfunnet (friomsorgen). I tillegg har konfliktrådet ansvaret for gjennomføringen av straffereaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.50

4.3.2 Høy tillit skaper et motstandsdyktig samfunn

Høy tillit, som det norske samfunnet kjennetegnes av, er et viktig fundament for god beredskap. Alle relasjoner fungerer bedre når de er preget av tillit. Tillit har også en egenverdi siden det bidrar positivt til den enkeltes opplevelse av frihet, verdi, trygghet og lykke.51 Personer som har tillit til medmennesker, er generelt mer tilfredse med livet enn de som har lav tillit til medmennesker. På samfunnsnivå gir høy tillit mange positive virkninger. Samtidig har tillit en viktig politisk verdi, ved å understøtte demokratiske verdier som rettsikkerhet, minoritetsrettigheter og toleranse. Valgdeltakelse og medlemskap i foreninger og organisasjoner er positivt forbundet med det å ha høy tillit til det politiske systemet og samfunnet den enkelte er en del av.

Tillit er et mangfoldig begrep, og det er gjort mange studier av tillit og hva det betyr for et samfunn knyttet til blant annet økonomisk vekst og utvikling, styresett og livskvalitet. Samfunn som har høy generalisert tillit, kjennetegnes av at tillitsnivået er høyt og jevnt fordelt i befolkningen og mellom sentrale samfunnsinstitusjoner. Tillit til myndighetene refererer til hvorvidt innbyggerne stoler på at det politiske systemet, rettsvesenet og politiets evner å løse problemer på en effektiv og rettferdig måte. Hvis vi stoler på hverandre, trenger vi færre kontrolltiltak oss imellom, både i offentlig, frivillig og privat virksomhet. Dette bidrar til effektiv ressursbruk og bedre offentlige tjenester.52 Tillit er altså positivt forbundet med samarbeid, ærlighet, høy livskvalitet, økonomisk utvikling og demokratiske holdninger.

Tillit har også betydning for beredskapen. Tillit er en forutsetning for at beredskapsprinsippene om likhet, nærhet, ansvar og samvirke skal virke. I en beredskapssituasjon er det avgjørende at ulike aktører har tillit til hverandre, og at de har de egenskapene som kreves for å mestre de oppgavene de er tiltrodd. Spesielt viktig er tillit når man må prioritere bruken av knappe ressurser. Tillit er også nært knyttet til autonomi. I en beredskapssituasjon er det viktig at vi har en førstelinje som kan operere effektivt også i fravær av sentral styring. En rekke beredskapsaktører er dessuten avhengige av å ha bred tillit i befolkningen for at de skal kunne løse samfunnsoppdraget sitt. Politiet er for eksempel avhengig av tillit fra befolkningen for å kunne gjennomføre samfunnsoppdraget på en god måte. Tillit er nødvendig for at befolkningen skal dele relevant informasjon med politiet, og det er viktig for samarbeidet med enkeltmennesker og andre myndigheter, både i normalsituasjoner og ved krisehåndtering. Høy tillit til politiet bidrar på denne måten til økt samfunnssikkerhet, både sentralt og i lokalsamfunnene.

Høy tillit i Norge og Norden

Sammenliknende studier av tillit i ulike land viser at tillitsnivået i Norge og Norden er høyt i internasjonal sammenheng. Andelen som er enig i at de fleste er til å stole på, er høyere i Skandinavia enn noe annet sted i verden.53 Om lag åtte av ti nordmenn har tillit til myndighetene. Til sammenlikning er OECD-gjennomsnittet at fem av ti har tillit til myndighetene.54 Den mellommenneskelige tilliten i Norge er stabilt høy. I Statistisk sentralbyrås (SSB) fire siste levekårsundersøkelser har gjennomsnittlig skår på spørsmålet om folk flest er til å stole på (10), eller om en ikke kan være for forsiktig (0), vært 7,3.55

World Values Survey sine undersøkelser viser at det bare er en liten gruppe av høytillitsland. Blant de 77 landene som deltok i undersøkelsene i perioden 2005–2013, var det bare ni land hvor et flertall av innbyggerne mente at folk flest er til å stole på. I andre land var det ofte et stort flertall som mente det motsatte, at en ikke kan være for forsiktig når en har med andre å gjøre.56

Flere studier har forsøkt å finne ut hva som forårsaker den høye tilliten i enkelte land. Landene med høyest tillit har noen fellestrekk. Ett trekk er at de kjennetegnes av være egalitære samfunn. Både økonomisk likhet, med små forskjeller i inntektsnivå og levestandard mellom innbyggere, og ordninger som tilrettelegger for at innbyggerne har like rettigheter og muligheter synes å være viktige årsaker til hvorfor man i noen land har høyere tillit enn i andre.57 Landene som har høyest tillit, har gjerne til felles at de har universelle velferdsordninger og en politikk som legger til rette for fordeling og sosial bærekraft som motvirker ulikhet og konsekvenser av ulikhet. Et annet trekk som kjennetegner land med høy tillit, er tilstedeværelsen av velfungerende demokratiske institusjoner og en forvaltning med høy kvalitet og effektivitet. Flere studier gir støtte til at institusjonell kvalitet er den sterkeste og mest robuste forklaringen på et lands tillitsnivå. Disse to forklaringene, henholdsvis egalitære samfunn med universelle velferdsordninger og politiske institusjoner og en forvaltning som vektlegger sosial bærekraft, spiller trolig sammen.58 I samfunn med store sosiale og økonomiske forskjeller mellom mennesker vil for eksempel oppslutningen om finansieringen av universelle velferdsordninger trolig være lavere, enn i samfunn der disse forskjellene er mindre.

Tillit under press

Det høye tillitsnivået i det norske samfunnet er en viktig del av beredskapen. Tilliten som befolkningen har til de rådene eller påleggene myndighetene kommer med, har vist seg avgjørende i kriser. Koronakommisjonen fant at høy tillit til faglige råd fra helsemyndighetene bidro til at befolkningen sluttet opp om inngripende smitteverntiltak og at vaksinasjonsgraden ble høy.59 De som ikke ønsket å ta vaksinen hadde mindre tillit til myndighetene.60 Helsedirektoratets erfaring fra pandemien var at befolkningens tillit til myndighetene var viktig for etterlevelse av råd og vedtak i det som for mange var en krevende tid, og at bevaring av slik tillit til myndighetsorganene er en av de aller viktigste forutsetningene for å opprettholde god beredskap også i tiden fremover.61 Det er derfor viktig at tilliten mellom befolkningen og myndighetene går begge veier. Det er også viktig at de som gir råd har tillit til dem som mottar rådene. Viktige elementer som er tillitsskapende, er at det gis fullstendig informasjon, og at det er åpenhet om usikkerhet i grunnlaget for beslutninger.

Norge har en sterk offentlig sektor og omfattende velferdsordninger. Felles, skattefinansierte velferdsordninger bidrar til å begrense at kriser rammer skjevt. Partssamarbeidet er en styrke når det kommer til krisehåndtering. I vanskelige omstillinger og kriser er det i Norge tradisjon for at arbeidslivsorganisasjonene og myndighetene sammen finner løsninger på utfordringer. Dette kom til syne under pandemihåndteringen, med god dialog mellom myndigheter og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, hvor tillitsvalgte videreformidlet og forsterket myndighetenes kommunikasjon og oppfordringer overfor befolkning og virksomheter. Partssamarbeidet gjør Norge godt stilt i å tilpasse ordninger for økonomien og arbeidslivet i møte med en krise.Partssamarbeidet bidrar til at viktige beslutninger som berører mange, er bredt forankret. Dette gir legitimitet. Et nordisk samarbeid på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden er også viktig. På arbeidstakersiden er Nordens faglige samorganisasjon en viktig aktør som representerer 15 større, nordiske fagorganisasjoner, blant annet LO, Unio og YS fra Norge. På arbeidsgiversiden er det utstrakt internasjonalt og nordisk samarbeid på både hovedsammenslutningsnivå og på bransjeforeningsnivå.

Samtidig er det et sentralt spørsmål om tilliten til myndighetene og mellom innbyggerne er synkende. I en rekke OECD-land er det observert avtakende tillitsnivåer. En studie fra Det internasjonale valutafondet (IMF) som baserer seg på data fra USA og en rekke europeiske land, finner at økonomisk ulikhet har innvirkning både på graden av mellommenneskelig tillit og tilliten til styringsinstitusjonene i et land, særlig hvis det oppstår store forskjeller mellom personer med ellers like kvalifikasjoner.62 Tillit på samfunnsnivå synes å endre seg langsomt.63

Selv om tillitsnivået i Norge og Norden har vært stabilt på nasjonalt nivå, er det synlige forskjeller i tillitsnivået i ulike undergrupper. Personer med lav utdanning og lave inntekter har generelt lavere tillit til myndighetene enn de med høyere utdanning og høyere inntektsnivåer.64 Hvorvidt forskjellene i tillitsnivået på undergruppenivå øker, er derfor et viktig punkt å følge med på.

Bruken av sosiale medier trekkes også frem som en faktor som kan sette tilliten under press. Sosiale medier endrer måten folk kommuniserer, deler informasjon og samhandler med hverandre på. Algoritmene som ligger bak det å få mest mulig oppmerksomhet fra brukerne, kan bidra til å skape ekkokammer eller filterbobler, hvor brukere møter informasjon som bekrefter deres eksisterende oppfatninger og som forsterker deres eksisterende verdensbilde. Dette kan bidra til økt polarisering.65 Sosiale medier brukes til å spre desinformasjon, noe som kan ha som formål å undergrave tillitssamfunnet, for eksempel ved å redusere tillit mellom ulike grupper. Sosiale medier er ett av flere virkemidler en statlig aktør kan bruke som et ledd i en kampanje med sammensatt virkemiddelbruk.66

Fortsatt høy tillit vil styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap

Kommisjonen har fått flere innspill om at en svekkelse av tilliten i samfunnet, særlig påført utenfra, er en potensielt alvorlig utfordring som kan påvirke mange deler av samfunnssikkerheten. Gitt den sterke sammenhengen mellom sosiale forskjeller og tillitsnivået i et samfunn er det bekymringsfullt at forskjellene øker i Norge. Dette kan gi næring til sosial uro. Kommisjonen ser også en tendens til mer populisme og en sterkere polarisering av det offentlige ordskiftet. Dette er forhold som statlige aktører aktivt utnytter for å destabilisere samfunnet og gjøre det mer sårbart. Tillitsnivået i samfunnet og en fri demokratisk debatt er bærebjelker i demokratiet vårt, og tilliten er det viktigste vernet vi har av det.

Kommisjonen mener at det ikke er gitt at det høye tillitsnivået i samfunnet vil vedvare. Sammensatte trusler, migrasjon, demografisk utvikling og økt økonomisk ulikhet er eksempler på faktorer som kan bidra til svekket tillit i samfunnet.

Betydningen av å bygge sterke sivilsamfunn, sterke lokale nettverk og å fremme dialog er i utvidet forstand en del av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Et samfunn med stor grad av åpenhet og et høyt tillitsnivå styrker forutsetningene våre til å håndtere kriser. Befolkningen følger beredskapsråd fra myndigheter de har tillit til, og de stiller opp for hverandre når krisen rammer. Tillit gjør også Norge mer motstandsdyktig mot destabilisering og sammensatte trusler.

4.4 Virkemidler i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap tar i bruk flere styringsvirkemidler. Det er vanlig å skille mellom fire overordnede virkemidler: juridiske, økonomiske, organisatoriske og pedagogiske67 virkemidler. Disse virker i samspill med hverandre, og påvirker forhold som samvirke, kultur og tillit.

Det systematiske arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap må bygge på kunnskap om hvilke verdier, tjenester og leveranser som er verdt å beskytte. Dette innebærer å identifisere hvilke farer som kan ramme oss, analysere risiko, vurdere om risikonivået er forsvarlig eller ikke, og å iverksette risikoreduserende tiltak der det er nødvendig.

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap tar utgangspunkt i overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag. Planleggingsgrunnlaget kan deles i det som beskriver hva vi skal beskytte, som for eksempel kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner, og det som beskriver hva vi skal beskytte oss mot, som trusselvurderinger og krisescenarioer.

4.4.1 Kritiske samfunnsfunksjoner

Justis- og beredskapsdepartementet har et samordningsansvar som omfatter å definere hvilke samfunnsfunksjoner som i et tverrsektorielt perspektiv er å anse som kritiske, og hva som inngår i dem. Rapporten Samfunnets kritiske funksjoner utleder hvilke funksjoner som er kritiske for samfunnssikkerheten. Den beskriver også hvilken funksjonsevne det må planlegges for å opprettholde uansett hva som måtte inntreffe. Hensikten er å legge til rette for et målrettet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid.68

Rammeverket med de kritiske samfunnsfunksjonene er delt inn i tre kategorier: styringsevne og suverenitet, befolkningens sikkerhet og samfunnets funksjonalitet. Styringsevne og suverenitet omfatter de grunnleggende rammebetingelsene og funksjonene som er nødvendige for at øvrige samfunnsfunksjoner skal kunne ivaretas. Norske myndigheter må ha kontroll over norsk territorium for å kunne ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet, og de må ha evne til å opprettholde normal styring og til å møte ekstraordinære situasjoner med nødvendige ressurser.

Sikkerhet for befolkningen er knyttet til vern mot død, fysisk skade eller sykdom, tap av demokratiske rettigheter og personlig integritet, tap av eller skade på livsmiljøet, eiendom eller materielle verdier. Svikt i slike samfunnsfunksjoner vil ha direkte innvirkning på samfunnets evne til å ivareta befolkningens sikkerhet.

Samfunnets funksjonalitet omfatter funksjoner med ulike typer forsyninger og infrastrukturbaserte tjenester. Disse tjener befolkningen direkte og utgjør samtidig innsatsfaktorer for virksomheter som er ansvarlige for andre kritiske funksjoner og kapabiliteter for samfunnet for øvrig.

Hver samfunnsfunksjon er understøttet av en rekke offentlige og private virksomheter og fagområder som kan gå på tvers av departementenes sektoransvarsområder. Det er også omfattende avhengigheter mellom funksjonene, som speiler det moderne samfunnets spesialisering for øvrig. Dette gjør at koordinering og samordning er nødvendig for å sikre robuste samfunnsfunksjoner. For hver av de kritiske samfunnsfunksjonene er det derfor utpekt hovedansvarlige departementer med et overordnet koordineringsansvar. Samfunnssikkerhetsinstruksen setter blant annet krav til at hovedansvarlige departementer skal utarbeide og vedlikeholde risiko- og sårbarhetsanalyser for de kritiske samfunnsfunksjonene som departementet har hovedansvar for.

Justis- og beredskapsdepartementet gir i den årlige budsjettproposisjonen en oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner med tilhørende hovedansvarlige departementer. Tabell 4.1 lister opp de kritiske samfunnsfunksjonene, med tilhørende kritiske funksjonsevner.

4.4.2 Grunnleggende nasjonale funksjoner

Sikkerhetsloven skal bidra til å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser. En sentral del av sikkerhetslovens virkeområde defineres gjennom å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner. Grunnleggende nasjonale funksjoner er tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Arbeidet med å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner er første del av en prosess for å identifisere skjermingsverdige informasjonssystem, objekter og infrastruktur. Prosessen leder frem til sikring av disse. I henhold til sikkerhetsloven skal hvert departement identifisere og holde oversikt over grunnleggende nasjonale funksjoner innen sin sektor. Virksomheter av avgjørende betydning for disse skal underlegges sikkerhetsloven ved enkeltvedtak.

Departementene skal også identifisere og holde oversikt over virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Fremgangsmåten for å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner er beskrevet i en egen veileder.69

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) publiserer en oversikt over de innmeldte grunnleggende nasjonale funksjonene på sine nettsider. Tabell 4.2 viser de 43 grunnleggende nasjonale funksjonene som var identifisert per 30. september 2022.

4.4.3 Forståelse av trussel- og risikobildet

Ved siden av rammeverkene for å identifisere hvilke verdier og tjenester som arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og nasjonal sikkerhet tar utgangspunkt i, er det nødvendig med kunnskap om trussel- og risikobildet og uønkede hendelser som kan utsette disse for fare. I Norge er det etablert et omfattende system for å avdekke risiko, trusler og sårbarhet. Det er krav til at departementer, direktorater, statsforvaltere, kommuner og næringslivet skal gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser innenfor områdene sine.70 Analysene skal deretter danne grunnlag for å bygge beredskap.

DSB gjennomfører risiko- og sårbarhetsanalyser av alvorlige hendelser som kan ramme det norske samfunnet, såkalte analyser av krisescenarioer (AKS).71 Analysene utarbeides tverrfaglig og tverrsektorielt, med spesiell oppmerksomhet på avhengigheter og sårbarheter på tvers av sektorer og i samfunnet som helhet, med innspill fra en rekke fagmyndigheter og fagmiljøer. Analysene er ment som et virkemiddel for Justis- og beredskapsdepartementet i departementets utøvelse av samordningsrollen på samfunnssikkerhetsområdet.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST), NSM og Etterretningstjenesten (E-tjenesten) og en rekke andre virksomheter gir ut årlige trussel- og risikovurderinger. Samlet gir analysene oversikt over ulike forhold som kan true det norske samfunnet og verdier som vi ønsker å beskytte. De favner et bredt spekter av mulige hendelser, fra terror og etterretning mot norske interesser til ulykker og alvorlige naturhendelser og forsyningssvikt. Trussel- og risikovurderinger danner grunnlag for felles situasjonsforståelse og vurdering av mulig videre utvikling av ulike hendelser.

Målgruppen for de ugraderte risiko- og trusselvurderingene er offentlige og private virksomheter som kan ha nytte av disse i egen beredskapsplanlegging, risiko- og sårbarhetsanalyser og øvelser. Vurderingene utfordrer aktører lokalt, regionalt og sentralt til å vurdere hvordan egen virksomhet vil kunne bli berørt av hendelser eller temaer som analysene og vurderingene behandler. I tillegg danner analysene og vurderingene et faglig grunnlag for å informere og kommunisere med befolkningen om risiko. Figur 4.2 synliggjør sentrale bruksområder for risiko- og trusselvurderinger.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2019c).

Koronapandemien aktualiserte en rekke AKS-relaterte scenarioer, som pandemi, legemiddelmangel, forsyningssvikt og digitale hendelser, som kan ramme et teknologiavhengig samfunn hardt. Analysene har etter det kommisjonen erfarer, vært benyttet både i utviklingen av situasjonsforståelse og beredskap, i kontakt med mediene og i oppfølgingen av statsforvalterne og kommunene.

Med den alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen vi står overfor, øker også betydningen av at etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestenes (EOS-tjenestene72) trussel- og risikovurderinger. Det er viktig at disse kommer til anvendelse i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

I flere av kapitlene i denne utredningen pekes det også på et behov for mer systematisk bruk av beredskapsanalyser som konkretiserer hvilke hendelser eller krav som skal være dimensjonerende for beredskapen, som grunnlag for beredskapsplanlegging og ressurssetting.