Del 3
Beredskapssystemene

5 En sammenhengende og robust beredskapsstruktur

5.1 Innledning

Regjeringen har det øverste utøvende ansvaret både for den militære og sivile beredskapen i fredstid og for håndteringen av kriser og væpnet konflikt. Ansvaret for forebygging, beredskapsforberedelser og kompetanse til krisehåndtering er i stor grad tillagt det enkelte departementet, deres underlagte virksomheter og kommunene.1 Den akutte håndteringen av uønskede hendelser for å redde liv og helse gjennomføres i hovedsak av de tre nødetatene, brann- og redningsvesenet, helsetjenesten og politiet. I tillegg håndterer den offentlig organiserte redningstjenesten søk- og redningsaksjoner. Andre hendelser som rammer viktige samfunnsverdier både forebygges og håndteres av virksomheter i de ulike samfunnssektorene. For eksempel har Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) et beredskapsansvar for både naturhendelser som skred og for kraftforsyningsberedskapen. I beredskapsarbeidet og håndteringen innenfor alle sektorer kan både private, frivillige og offentlige aktører ha sentrale roller.

Utviklingen i sikkerhets- og beredskapsutfordringene som er beskrevet i kapittel 3, gjør at vi må ta høyde for flere langvarige og mer sammensatte hendelser og kriser. Totalberedskapskommisjonen mener at et effektivt samarbeid på tvers av beredskapsressurser, både horisontalt og vertikalt, er avgjørende for å løse utfordringene som det norske samfunnet står overfor i årene som kommer.

I dette kapitlet beskrives beredskapsstrukturen knyttet til forebygging, beredskapsforberedelser og kompetanse til krisehåndtering på lokalt, regionalt og sentralt nivå.

5.2 Lokalt nivå

Kommunene har et stort ansvar for å sikre gode levekår og et likeverdig tjenestetilbud til alle sine innbyggere. Innbyggerne har rettigheter som ivaretas i kommunene, og innbyggernes kunnskap og deltakelse er viktig i utviklingen av lokaldemokratiet. Kommunene er selvstendige juridiske enheter og står ikke under instruksjon fra staten eller andre og kan bare styres med hjemmel i lov. Lokalt selvstyre er grunnlovsfestet i Grunnloven § 49 annet ledd. Norske kommuner er generalistkommuner, noe som innebærer at alle kommuner som utgangspunkt skal være pålagt de samme oppgavene gjennom lov. Det samme finansieringssystemet gjelder for alle, og lovgivningen gir de samme rammene for å organisere og styre kommunene.2

Kommunene må være forberedt på å håndtere hendelser som spenner fra det helt lokale med begrenset omfang til større kriser med nasjonalt omfang. Kommunene er fundamentet og en viktig tverrfaglig samordningsarena i den nasjonale beredskapen.

5.2.1 Kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap

Kommunene har en nøkkelrolle i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og de har et omfattende ansvar for å forebygge og håndtere kriser. Kommunene er viktige for å sørge for befolkningens trygghet, både gjennom tjenestene kommunene ivaretar i det daglige, men også gjennom beredskapen de skal ha for å håndtere kriser. Kommunene har lovpålagte beredskapsplikter innenfor mange tjenester som helse- og omsorg, sosiale tjenester, brann- og redningstjeneste, akutt forurensning med videre, se figur 5.1. Disse tjenestene må være robuste og tåle de påkjenningene de kan bli utsatt for. Som lokal myndighet skal kommunene også ha en rolle som pådriver og samarbeidspartner overfor andre aktører som er av vesentlig betydning for samfunnssikkerheten lokalt.3

Forstørr bilde

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2022f).

Stortinget kan gjennom lovvedtak og budsjettvedtak sette rammer for kommunenes virksomhet, inkludert kommunenes arbeid med forebygging og beredskap.4 Kommunenes ansvar for arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er tydeliggjort i en rekke lover som regulerer kommunenes ansvar for tjenester og funksjoner, for eksempel helse- og omsorgstjenesteloven og brann- og eksplosjonsvernloven. Lovene beskriver nærmere de kommunale pliktene som skal være et fundament for en forutsigbar beredskapsevne i kommunene. Sivilbeskyttelsesloven gir kommunene en lokal samordningsrolle og angir oppgavene som inngår i den kommunale beredskapsplikten. Forskrift om kommunal beredskapsplikt konkretiserer kommunenes oppgaver, som bidrar til å samordne og supplere kommunenes samlede ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap.

Figur 5.2 viser hvilke hendelser og kriser som kommunen som lokal myndighet må ha beredskap for å møte. Kommunen må kunne forebygge og håndtere komplekse og ekstraordinære hendelser som utfordrer kommunens samlede kapasitet og som truer grunnleggende samfunnsverdier. En hverdagshendelse kan eskalere til høyere nivå dersom den utfordrer kapasiteten i grunnberedskapen. Det må også tas høyde for at hverdagshendelser vil kunne oppstå samtidig med mer alvorlige hendelser.5

Forstørr bilde

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2022f).

Kommunene skal gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser på flere av kommunenes tjenesteområder. Kommunene skal i tillegg gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Denne analysen skal gi kommunen oversikt over risiko og sårbarhet som kan påvirke kommunen. Basert på den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen skal kommunene utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og planer for å følge opp samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunen. Kommunene skal også utarbeide en overordnet beredskapsplan som skal inneholde, som et minimum, plan for kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikter, plan for evakuering og plan for krisekommunikasjon. Beredskapsplanen skal samordne andre beredskapsplaner i kommunen og aktørers beredskapsplaner lokalt. Kommunenes beredskapsplaner skal øves.6

5.2.2 Kommunenes evne til å ivareta ansvaret sitt

Det er stor variasjon i forutsetningene og evnene ulike kommuner har for å ivareta ansvaret sitt og oppgavene sine, inkludert også arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Telemarksforsking har pekt på at små kommuner fremover, i økende grad, vil ha utfordringer med å fylle rollen sin.7 Menon Economics har i sin kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver sett at ingen kommuner oppfyller alle kravene. Dette gjelder også kommunenes lovpålagte oppgaver knyttet til arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Det er små distriktskommuner som har størst utfordringer med å møte alle kravene. Lovkrav som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer er særlig utfordrende. I kartleggingen understrekes det at det er grunn til å tro at forskjellene mellom norske kommuner kan komme til å øke enda mer siden mange små kommuners forutsetninger for å ivareta de lovpålagte oppgavene sannsynligvis vil påvirkes av befolkningsnedgang, en økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kompetanse.8

Hvor robuste kommunene er, avhenger av en rekke faktorer, deriblant økonomiske, institusjonelle, befolkningsmessige og sosiale forhold. En studie fra 2019 forsøkte å vurdere den relative motstandsdyktigheten mot uønskede hendelser kommunene imellom ut fra flere indikatorer. Det største skillet i kommunenes robusthet gikk mellom sør og nord i landet. Indeksen ble laget for å vurdere motstandsdyktighet mot klimaendringer, men i studien fremheves det at indeksen også er relevant for å vurdere motstandsdyktighet overfor tilsiktede handlinger, inkludert terror og krigshandlinger.9

Generalistkommuneutvalget leverte utredningen sin i mars 2023. Utvalget viser til at dagens generalistkommunesystem er et godt system som bør opprettholdes. Samtidig pekes det på at samfunnsutfordringene og behovene fremover vil legge press på kommunene, og at det derfor er nødvendig å gjennomføre tiltak for å sikre at alle kommuner kan være generalistkommuner også i fremtiden. Blant utfordringene som fremheves er mangel på fagmiljø, spesialkompetanse og utviklingskapasitet. Betydningen av interkommunalt samarbeid, tilstrekkelige og forutsigbare økonomiske rammer for kommunene og et omfordelende inntektssystem, er blant elementene som trekkes frem som viktige forutsetninger for å kunne opprettholde generalistkommunesystemet fremover.10

Forstørr bilde

Kilde: Pedersen, Kjelsaas m.fl. (2022).

Statsforvalteren fører tilsyn med kommunenes oppfølging av både helseberedskap og den kommunale beredskapsplikten.11 Når det gjelder kommunal beredskapsplikt har flere statsforvaltere gitt innspill til kommisjonen om at tilsynene viser at mange kommuner svikter på det systematiske arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Flere kommuner har for lite kompetanse og kapasitet til å utarbeide helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) med tilstrekkelig bredde og dybde. Ulikheter mellom kommunene i størrelse og administrativ kapasitet fører til at det er store variasjoner i hvor mange årsverk den enkelte kommune kan avsette til beredskapsrelaterte oppgaver. Menon Economics har gjennomført en kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver for Generalistkommuneutvalget.12 Kartleggingen viste at det i 2021 var 29 prosent av kommunene som ikke tilfredsstilte lovkrav om å ha en oppdatert ROS-analyse og 40 prosent som ikke tilfredsstilte lovkrav om å ha en oppdatert beredskapsplan, se figur 5.3.

5.2.3 Kommunale beredskapsråd

Kommunene skal legge til rette for et samfunnssikkerhetsarbeid som ivaretar samarbeid og samordning med interne og eksterne nød- og beredskapsaktører. For å samle alle nød- og beredskapsaktørene i en kommune anbefales det i veilederen til forskrift om kommunal beredskapsplikt at kommunene etablerer kommunale beredskapsråd.13 Flere aktører har overfor kommisjonen pekt på at kommunale beredskapsråd er en viktig arena for å ivareta kommunenes ansvar for å samordne arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Kommunale beredskapsråd kan være et forum for gjensidig informasjonsutveksling, drøfting og koordinering av beredskapsarbeidet i kommunen. Sentrale aktiviteter for beredskapsrådet er arbeidet med helhetlige ROS-analyser, overordnet beredskapsplan, øvelser og krisehåndtering. Kommunale beredskapsråd består ofte av representanter fra politisk og administrativ ledelse i kommunene, representanter fra private og offentlige virksomheter som eier kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, næringsliv, frivillige organisasjoner, politiet, Sivilforsvaret og Forsvaret.14

Det stilles i dag ingen krav til at kommunene skal ha kommunale beredskapsråd. Likevel er det mange kommuner som har etablert slike råd. I kommuneundersøkelsen for 2023 fremkommer det at 75 prosent av kommunene har et beredskapsråd.15 Det er imidlertid stor variasjon i hvordan kommunene anvender beredskapsrådene. Rådene er ofte involvert i arbeidet med helhetlig ROS-analyser og overordnet beredskapsplan, men de blir sjeldnere involvert i øvelser og krisehåndtering.

5.2.4 Kommunesamarbeid

Mange kommuner har begrensede ressurser til å håndtere kriser som rammer kommunale tjenester og befolkningen i bredt, og som i tillegg får langsiktige konsekvenser. Utholdenheten til kommunene vil være en utfordring ved større hendelser og kriser. Mange kommuner er sårbare for fravær og manglende opprettholdelse av tjenester og systemer. I tillegg vil kommunene ha begrenset med kapasitet til langsiktig planlegging og innsats.

En rekke kommuner har egne beredskapskoordinatorer som har ansvaret for å koordinere kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Disse koordinatorene er ofte et kontaktpunkt for nabokommuner og regionalt nivå. I mange kommuner er rollen som beredskapskoordinator ivaretatt gjennom en lav stillingsprosent. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sin kommuneundersøkelse for 2020 viser at gjennomsnittlig prosentandel av en stilling for beredskapskoordinatorene var 23,9 prosent. Bare noen få kommuner har beredskapskoordinatorer i en 100-prosent stilling, og dette er først og fremst de store bykommunene.16 En lav stillingsprosent begrenser koordinatorenes kapasitet til å arbeide med samfunnssikkerhet og beredskap.

Evalueringen av redningsaksjonen og den akutte krisehåndteringen under kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune i 2020 viser hvor viktig det er at kommuner etablerer samarbeid og gjensidige avtaler for å støtte hverandre i kriser.17 Kommuneloven åpner for at kommuner kan utføre felles oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid. Et slikt samarbeid kan foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller andre møter som det er rettslig adgang til. Mange kommuner har positive erfaringer med interkommunalt samarbeid. Særlig er muligheten til å etablere og opprettholde et større kompetansemiljø og dermed muligheten til å øke kvaliteten på de aktuelle tjenestene trukket frem overfor kommisjonen som positive effekter av interkommunalt samarbeid. Samtidig kan samarbeid føre til utfordringer knyttet til styring og kontroll i den enkelte kommunen. Kommisjonen erfarer at flere kommuner har etablert samarbeid mellom kommuner innenfor samfunnssikkerhet og beredskap for å kunne bygge et større kompetansemiljø på feltet. Telemarksforsking viser til at flertallet av små kommuner forventer at behovet for samarbeid vil øke i årene som kommer.18

Storbykommunene har fagkompetanse og personellressurser som kan utgjøre en forskjell for omkringliggende kommuner. KS har opprettet et storbynettverk for kommunene der øverste politiske ledelse i Bergen, Bærum, Drammen, Kristiansand, Oslo, Stavanger, Tromsø og Trondheim er medlemmer.19 Under koronapandemien møttes storbynettverket jevnlig. Etter hva kommisjonen forstår, bidro dette blant annet til en bedre situasjonsforståelse og til å dele beste praksis mellom byene. Kommisjonen erfarer at flere av byene har tatt initiativ til at omkringliggende kommuner blir del av planer og øvelser, og at de, særlig under koronapandemien, har tatt et utvidet ansvar for beredskapen i nabokommunene. Flere av dem støttet omkringliggende kommuner med personell, kompetanse og materiell i arbeidet med å håndtere smitteutbrudd. I tillegg ble flere av tiltakene som ble iverksatt, for eksempel koronatelefon, benyttet av flere kommuner.

Flere av storbyene har gitt innspill til kommisjonen om at det finnes et forbedringspotensial når det gjelder å videreutvikle samarbeidet mellom storbyene og omkringliggende kommuner. Kommisjonen har også fått innspill om at det er viktig at storbyenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap må gjennomføres med bakgrunn i den allerede etablerte beredskapsstrukturen, og at samarbeidet med statsforvalteren må videreutvikles. Selv om samarbeidet mellom statsforvalteren og storbyene er godt, erfarer kommisjonen at det under pandemien var eksempler på at storbykommuner hadde direkte kommunikasjon med nasjonalt nivå uten at statsforvalteren var informert eller involvert.

5.2.5 Samarbeid mellom kommuner og nød- og beredskapsaktører

Evalueringen etter kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune viser viktigheten av at kommunene samarbeider med andre offentlige og private nød- og beredskapsaktører. Et særskilt læringspunkt omhandler samarbeidet og rolle- og ansvarsfordelingen mellom den offentlig organiserte redningstjenesten og kommunen ved en redningsaksjon. De lokale redningssentralene (LRS) leder og koordinerer ofte, etter delegering fra Hovedredningssentralen (HRS), redningsaksjoner på land. Når redningsaksjonen er over, er det kommunen og andre beredskapsaktører som har ansvaret for å håndtere hendelsen videre. I evalueringen vises det til et behov for mer veiledning, både om hva som kan overlates til og forventes av kommunene, og av kommunene om hva det innebærer å «ta over» etter at en redningsaksjon er over. I tillegg har kommunene behov for økt kunnskap om den offentlig organiserte redningstjenesten.20

Ved større hendelser kan støtte fra både nabokommuner, lokalt næringsliv og frivillige organisasjoner være avgjørende. I tillegg vil støtte via statsforvalterens samordningsrolle være viktig. Kommisjonen har fått innspill om at mange kommuner vil ha for få ressurser til å kunne håndtere større, alvorlige hendelser og kriser alene. Både Gjerdrum kommune og Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har overfor kommisjonen påpekt viktigheten av at kommunene, ved kriser og katastrofer, har mulighet til å be om forsterket innsats og bistand. Dette vil være aktuelt på en rekke områder, inkludert krisekommunikasjon, rådgivning og veiledning, psykososial oppfølging, koordinerings- og styrkingsressurser i stabsfunksjoner mv. Se kapittel 8 for nærmere vurdering av behovet til kommunene knyttet til psykososial kompetanse og kapasitet i kriser. På bakgrunn av dette kan det være behov for å etablere en form for støtte som kan bistå eller eventuelt overta krisehåndteringen i en periode frem til den rammede kommunen har fått på plass nødvendige ressurser.

5.3 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Kommunene er viktige for grunnberedskapen i hele landet og utgjør en viktig del av beredskapsstrukturen. For å sikre en best mulig tjeneste for egen befolkning må kommunene ha mulighet til å kunne avgjøre hvordan de oppgavene og utfordringene som den enkelte kommune står overfor, bør løses. Kommunene har fått mer ansvar og flere oppgaver, uten at det nødvendigvis følger med midler til å gjennomføre dem.21 Dette gjelder også arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. I dag er det mange kommuner som ikke har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til dette arbeidet, noe som blant annet har resultert i at noen kommuner har leid inn ekstern hjelp for å utarbeide helhetlige ROS-analyser. Ettersom det er kommunen selv som er nærmest til å ha kunnskap om risiko og sårbarheter i egen kommune, mener kommisjonen at det er viktig at kommunene i stor grad involverer seg i denne typen prosesser slik at de får eierskap til analysene som gjøres. For å styrke kommunenes evne til å opprettholde grunnleggende tjenester til befolkningen og ivareta oppgaver i kriser, mener kommisjonen at kommuner i større grad også må gjennomføre beredskapsanalyser. En slik beredskapsanalyse bør se på forutsetningene for at kommunene skal kunne håndtere kriser. Statlige myndigheter må tilrettelegge for og veilede kommunene i gjennomføringen av slike analyser, blant annet gjennom å gi planforutsetninger, se nærmere omtale av dette i kapittel 13.

5.3.1 Krav om lokalt beredskapsråd

Kommunale beredskapsråd er i dag en viktig arena for mange kommuner for å sikre nødvendig samordning av beredskapen lokalt. Kommuner som ikke har beredskapsråd mangler en viktig arena for å koordinere beredskapsarbeidet i kommunen. På bakgrunn av dette anbefaler kommisjonen at det forskriftsfestes et krav om at alle kommuner skal være tilknyttet et beredskapsråd. Kommisjonen mener at det bør være mulig for flere kommuner å samarbeide om slike beredskapsråd.

For å understreke at beredskapsrådet skal sørge for å samordne beredskapen lokalt, anbefaler kommisjonen at rådet forskriftsfestes som lokalt beredskapsråd. Kommisjonen mener at lokale beredskapsråd vil bidra til å bygge en bedre grunnberedskap lokalt. Rådene skal blant annet drøfte relevante samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål og bidra til et felles risiko- og sårbarhetsbilde på lokalt nivå. Rådet må også være forberedt på å bistå i kommunenes samordning av krisehåndteringen. Kommisjonen mener at det lokale beredskapsrådet, i tillegg til offentlige aktører på lokalt nivå, må ha deltakere fra både næringslivet og frivilligheten. Dette vil sikre at rådet samler alle relevante nød- og beredskapsaktører lokalt. Deltakelsen i det lokale beredskapsrådet må ta utgangspunkt i hvordan fylkesberedskapsrådene i dag er bygget opp, med representanter fra næringsliv, nødetater, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner, fylkeskommunen og offentlige virksomheter med vesentlige beredskapsoppgaver lokalt. Kommunene må også kunne invitere inn andre relevante aktører etter behov.

Kommisjonen understreker samtidig at det er viktig med en riktig balanse mellom sentrale føringer og mulighet til lokal tilpasning til disse. Porsanger kommune planlegger et prøveprosjekt der det kommunale beredskapsrådet slås sammen med det lokale politirådet. Dette er et lokalt initiativ tilpasset lokale forhold. Prosjektet er motivert ut fra erfaringer med at det i stor grad er de samme personene som deltar i de ulike ordningene, og at de ser synergier knyttet til beredskapsplanleggingen og ved en krisehåndtering. Kommisjonen vurderer at prøveprosjektet kan være relevant også for andre kommuner, og mener at prosjektet bør evalueres når det er høstet tilstrekkelig med erfaringer med ordningen.

5.3.2 Et styrket beredskapssamarbeid

Forutsetningene som kommisjonen har lagt til grunn, som økte sikkerhetspolitiske spenninger, klimaendringer, demografiske endringer og rask teknologisk utvikling, tilsier at et forsterket beredskapssamarbeid mellom kommuner vil være en styrke for alle kommuner og nasjonens sikkerhet. Kommisjonen ser at et slikt samarbeid vil bli viktigere fremover. Erfaringene fra koronapandemien og evalueringen av redningsaksjonen og krisehåndteringen under kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune har synliggjort hvor viktig det er at kommunene etablerer samarbeid og gjensidige avtaler for å støtte hverandre i kriser. Kommisjonen mener at samarbeidsavtaler om beredskap og krisehåndtering vil kunne styrke kommunenes krisehåndteringsevne. Dette er også viktig for å forhindre at forskjellene mellom norske kommuners arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap blir for store.

Kommisjonen mener også at samarbeid med andre nød- og beredskapsaktører må prioriteres høyt i alle kommuner. Kommisjonen mener videre at samarbeidet mellom den offentlig organiserte redningstjenesten og kommunene i en redningsaksjon må videreutvikles for å sikre en bedre dialog mellom særlig nødetatene, den offentlig organiserte redningstjenesten og kommunene.

Statsforvalteren har en støttefunksjon overfor kommunene, gjennom både veiledning og tilsyn. Kommisjonen anser at en tydeliggjøring av statsforvalterens myndighet også kan være med på å styrke kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Dette beskrives nærmere i omtalen av regionalt nivå i punkt 5.4.

5.3.3 Etablering av en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering

Kommisjonen mener at det ikke er formålstjenlig at kommunene selv skal være beredt til å håndtere enhver større krisesituasjon. Samarbeid mellom nabokommuner vil være et godt bidrag til å sikre større evne til krisehåndtering, men dette vil ikke alltid være tilstrekkelig. Kommisjonen mener derfor at det er behov for å etablere en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering som kan bistå eller eventuelt overta krisehåndteringen i en periode frem til rammet kommune har fått på plass nødvendige ressurser. Kommunene vil gjennom en slik ordning få tilgang på kapasitet, kompetanse og erfaring som øker kommunenes evne til effektiv krisehåndtering. Kommisjonen mener at særlig krisekommunikasjon mot omverdenen, psykososial støtte knyttet til oppfølgingen av berørte etter en hendelse og koordinerings- og styringsevne i stabsfunksjoner, er særskilt relevante oppgaver der kommunene kan ha behov for bistand.

Kommisjonen legger til grunn at en slik ordning skal innrettes mot sjeldne hendelser med konsekvenser som er store eller langvarige nok til at de utfordrer kommunens egen kapasitet eller kompetanse. En slik ordning vil ikke bestå av ressurser som rykker ut på eget initiativ, men som involveres som et resultat av dialog eller anmodning fra den berørte kommunen. Kommisjonen understreker samtidig at ordningen bare skal benyttes etter forespørsel fra den rammede kommunen, og at kommunenes lokale myndighet ikke skal påvirkes.

Kommisjonen foreslår en nettverksbasert ordning der ressurser som i dag er tilgjengelige i landets kommuner og eventuelt hos andre nød- og beredskapsaktører, gjøres tilgjengelige for kommuner som har behov for bistand. En slik ordning må være forutsigbar for kommunene. Videre må anvendelsen av ordningen være tilpasset kommunenes behov. Dette innebærer at ordningen må fasiliteres av en aktør som har mulighet til å ha oversikt over tilgjengelig kompetanse og kapasitet, og som har forutsetninger til å koordinere disponeringen av ressurser når det er behov. Kommisjonen mener det er naturlig at statsforvalteren får et slikt ansvar, med bakgrunn i sin samordningsrolle på regionalt nivå. Ordningen må kunne trekke på relevante nasjonale fagmiljøer.

En viktig forutsetning for å etablere en slik forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering er at det finnes tilgjengelig kapasitet som kan omdisponeres uten at tjenesten i opprinnelseskommune eller hos annen aktør forringes. Dette er noe som må vurderes nærmere. NTNU Samfunnsforskning og Asplan Viak har gjennomført en samfunnsøkonomisk drøfting av en slik forsterkningsordning.22 De samfunnsøkonomiske konsekvensene omtales nærmere i kapittel 32. Utredningen er også lagt ved NOU-en.

5.3.4 Kommunenes rammebetingelser må styrkes

For at kommunene skal kunne ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet, er det avgjørende med tilstrekkelig beredskapskapasitet til å opprettholde kommunenes tjenester og ivareta kommunenes samordnings- og pådriverrolle overfor relevante beredskapsaktører. Kommunale beredskapsråd er sentrale arenaer for dette arbeidet.

Kommunenes beredskapskoordinatorer har en nøkkelrolle i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Beredskapskoordinatorene bidrar til å samle og koordinere interne beredskapsoppgaver og de bidrar til økt oppmerksomhet om arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunene. Beredskapskoordinatorene vil også ha en viktig rolle i arbeidet med de lokale beredskapsrådene.

For at kommunene skal kunne etterleve kravene som stilles til dem, er det nødvendig at de har tilstrekkelig med både kompetanse og kapasitet til å prioritere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Totalberedskapskommisjonen mener at det er behov for en umiddelbar styrking av kommunenes kapasitet i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen anbefaler derfor en styrking av kommunenes rammebetingelser gjennom friske midler. Midlene skal sørge for at alle kommuner har tilgang til en beredskapskoordinator i minimum i 50 prosent stilling. Kommisjonen foreslår samtidig at statsforvalteren tildeles midlene, slik at de kan fordele midlene videre på en mest mulig helhetlig og hensiktsmessig måte. Forutsetninger knyttet til fordelingen av midlene må vurderes nærmere.

Kommisjonen ser samtidig at det kan være hensiktsmessig med tilpassede løsninger, og vurderer derfor at funksjoner som beredskapskoordinatorer bør kunne arbeide på tvers av flere kommuner.

Kommisjonen anbefaler:

• å innføre krav om lokalt beredskapsråd

• å etablere en nettverksbasert forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering ved hendelser som inntrer sjelden og med store eller langvarige konsekvenser

• å tilføre friske midler som sørger for at alle kommuner har tilgang til en beredskapskoordinator i minimum 50 prosent stilling

5.4 Regionalt nivå

Den regionale statsforvaltningen har tradisjonelt hatt en viktig oppgave i å bidra til at nasjonale mål og vedtak følges opp og gjennomføres på regionalt og lokalt nivå. Regional statsforvaltning defineres gjerne som statlige virksomheter som er inndelt på et lavere nivå enn nasjonalstaten, og som har oppgaver de skal utføre innenfor en geografisk avgrenset region.23 Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har blant annet ansvar for sivil transportberedskap og sikkerheten ved videregående skoler.

Den regionale statsforvaltningen utgjør en betydelig del av den offentlige forvaltningen, og ett av tre direktorater har et regionalt apparat. I 2017 utgjorde dette 21 av 63 direktorater.24 Statsforvalterembetene kommer i tillegg. Eksempler på den regionale statsforvaltningen som har beredskapsansvar, er politiet og lokale redningssentraler, spesialisthelsetjenesten, Sivilforsvaret og Forsvaret. Denne delen av forvaltningen har gjennomgått flere store strukturelle endringer de siste 20 årene.

Statsforvalteren har en fremtredende rolle i den nasjonale beredskapsstrukturen, som regional samordningsmyndighet for staten og som bindeledd mellom kommunene og staten i iverksettelse av politikk på en rekke sektorområder, inkludert samfunnssikkerhet og beredskap. Statsforvalteren har både et generelt ansvar for å samordne samfunnssikkerheten i fylket og et faglig beredskapsansvar for å samordne helseberedskapen. Statsforvalterens rolle, ansvar og myndighet knyttet til helseberedskap beskrives nærmere i kapittel 25. Under følger en beskrivelse av statsforvalterens rolle, ansvar og myndighet i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

5.4.1 Statsforvalterens rolle, ansvar og myndighet

Statsforvalteren er statens representant regionalt, med ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen.25 Statsforvalterembetene har sentrale oppgaver i oppfølgingen av kommunene, samtidig er de statlig sektormyndighet på områder som klima og miljø, landbruk, sivil beredskap, helse og sosial og utdanning. Ved siden av kommunene er innbyggere, næringsliv, fylkeskommunen og andre statlige aktører viktige målgrupper for statsforvalteren.26

Statsforvalteren skal være et bindeledd mellom staten og kommunene i gjennomføringen av nasjonal politikk i regionen. Det gjøres gjennom veiledning, dialog og tilsyn. Statsforvalteren skal også bidra til å samordne den statlige virksomheten i regionen, og skal der det er aktuelt ta samordningsinitiativ overfor øvrige statlige virksomheter og aktører regionalt.27 Statsforvalteren skal også formidle informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige organer om forhold som antas å berøre virksomheten deres.28

Statsforvalterens arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering

Statsforvalteren er administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, men de enkelte departementene har direkte faglig instruksjonsmyndighet over statsforvalteren innen departementets saksområde.29 Styringen av statsforvalteren skjer gjennom et årlig tildelingsbrev og statsforvalterens hovedinstruks. Dette gir rammene for statsforvalterens virksomhet og prioriteringer fra departementet, med et eget programområde for samfunnssikkerhet og beredskap. DSB har ansvaret for faglig styring og oppfølging av embetene på samfunnssikkerhetsområdet. Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering gir retningslinjer for statsforvalterens arbeid på feltet. Instruksen gjelder for statsforvalterens arbeid i det daglige, med beredskap og i håndtering av uønskede hendelser i fred, ved sikkerhetspolitiske kriser og i væpnet konflikt og krig.

Statsforvalteren har ansvar for å samordne, holde oversikt over og informere om arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket. Statsforvalteren har også ansvar for å holde myndigheter og regionale aktører orientert om status for samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket og ta opp spørsmål som har betydning utover fylkesgrensen.30 Statsforvalteren skal også ta initiativ til, veilede og samordne arbeidet med den sivile beredskapsplanleggingen i fylket, i tillegg til det sivil-militære samarbeidet om beredskapsplanlegging i fylket. Statsforvalteren har også en viktig rolle som initiativtaker og tilrettelegger for beredskapsøvelser og andre kompetansehevende tiltak, medregnet å ta initiativ til å følge opp evalueringer i etterkant av øvelser og hendelser.31

Statsforvalterens samordningsansvar innen samfunnssikkerhet og beredskap ligger fast også under væpnet konflikt og krigsfare. I slike situasjoner kan statsforvalteren, gitt utvidede fullmakter, bidra til at fylkets ressurser fordeles og utnyttes på en måte som dekker befolkningens behov best mulig. Samtidig vil både utfordringer og tiltak være av en helt annen karakter enn i andre typer kriser. Se kapittel 10 for nærmere omtale av regionalt totalsforsvarsarbeid.

5.4.2 Statsforvalterens evne til å ivareta ansvaret sitt

Statsforvalterens arbeid påvirkes av embetenes organisering og ressurssetting og statlige virksomheters aktiviteter rettet mot regionalt og lokalt nivå. I 2019 ble antallet statsforvalterembeter redusert fra 18 til 10.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØ) evaluering av strukturen for statsforvalterembetene viser at dagens struktur fungerer godt, og at sammenslåingene har hatt en positiv innvirkning på hvordan statsforvalterne ivaretar de ulike rollene sine. Embetene er mer positive enn kommunene, der en stor andel mener at rollen ikke er påvirket av den nye strukturen. Samfunnssikkerhet og beredskap skiller seg derimot ut som det fagområdet kommunene er mest fornøyde med, noe som blant annet er knyttet til statsforvalternes håndtering av koronapandemien. Statsforvalteren var da et viktig bindeledd mellom sentrale myndigheter og kommunene. Embetene hadde under pandemien hyppig kontakt med og gjennomførte utstrakt veiledning overfor kommunene, og talte kommunenes sak overfor sentrale myndigheter.32

Selv om statsforvalterne har styrket rollen sin i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, viser erfaringer fra både koronapandemien og krigen i Ukraina at det fortsatt er utfordringer knyttet til statsforvalternes arbeid på området. Disse utfordringene beskrives nærmere under.

Statsforvalterens evne til krisehåndtering

Statsforvalteren har en bred portefølje av oppgaver som skal ivaretas i det daglige. For å kunne håndtere kriser skal statsforvalteren ha et beredskapsplanverk og gjennomføre øvelser og kompetansehevende tiltak for å kunne ivareta egen beredskap og utøve regional samordning.33

Evalueringen av statsforvalterens samordningsrolle under håndteringen av koronapandemien viser at embetene tok i bruk det eksisterende systemet for krisehåndtering, og at dette i hovedsak fungerte godt. Omfanget og varigheten av pandemien gjorde det nødvendig å sikre robusthet i krisehåndteringen. Embetene inkluderte derfor større deler av organisasjonen i håndteringen, både på grunn av behov for bred faglig deltakelse og for å gjøre embetene i stand til å stå i en situasjon med forhøyet beredskap over tid. De mest involverte avdelingene ble derfor tilført ekstra ressurser.34 Håndteringen av pandemien gikk rett over i håndtering av Ukraina-krisen. Kommisjonen har fått innspill om at det har vært krevende for statsforvalterembetene å prioritere mellom ordinære oppgaver og beredskapsarbeid over så lang tid.

Statsforvalterne opplever at forventningene til embetenes tilgjengelighet har økt etter pandemien. Etter instruksen skal statsforvalteren blant annet ha systemer for å på kort varsel kunne motta, vurdere og videreformidle beredskapsmeldinger, varsle om uønskede hendelser, og iverksette en samlet situasjonsrapportering til sentrale myndigheter.35 Hva slags system som etableres er opp til det enkelte embete å velge. Før koronapandemien var den vanligste praksisen at fylkesberedskapssjefen ved behov var tilgjengelig utenfor arbeidstid. To av embetene hadde en formalisert vaktordning. Under pandemien så flere av statsforvalterne et behov for å etablere en vaktordning for å kunne håndtere krisen på en god måte og imøtekomme forventningen om tilgjengelighet fra sentrale myndigheter. I tillegg bidro vaktordningene til å avlaste enkeltpersoner og de sikret tilgang på rett kompetanse.36

Etter det kommisjonen forstår, har behovet for en formalisert vaktordning ved embetene vært en tilbakevendende diskusjon. Flertallet av embetene mener at pandemien har tydeliggjort dette behovet, og at det er på tide at dette kommer på plass. Flere statsforvaltere påpeker også at føringene om statsforvalternes tilgjengelighet bør tydeliggjøres. De viser til at effekten av en nasjonal ressursoppbygging de siste årene gjennom døgnbemannede operasjonssentre og bemanning kan bli redusert hvis disse ikke kan nå relevante kontaktpunkter på regionalt og lokalt nivå.37

Kommisjonen har også fått innspill fra flere statsforvaltere om behov for øremerkede midler til å styrke statsforvalterens evne til krisehåndtering. Midlene er foreslått benyttet til blant annet regionalt samarbeid, kompetanseheving og flere ansatte.

Statsforvalterens samordningsrolle

Det er stor forskjell mellom fylkene i Norge med hensyn til geografi, befolkningstetthet, næringsvirksomhet osv. Statsforvalterne må derfor ta utgangspunkt i de ulike sikkerhets- og beredskapsmessige forutsetningene i fylket i arbeidet sitt med samfunnssikkerhet og beredskap. En gjennomgang av hvordan statsforvalterne håndterte innføringen av smitteverntiltak våren 2020, viser at embetene også forstår rollen sin ulikt. Gjennomgangen viser at ulikheten særlig er knyttet til hvor proaktiv statsforvalteren skal være, og til forholdet mellom statsforvalterens tilsynsrolle og veilederrolle overfor kommunene under kriser. I gjennomgangen vises det til at det kan være grunn til å diskutere rollen statsforvalteren skal ha både i nasjonale kriser og generelt.38 Koronakommisjonen foreslo at det ble utarbeidet en veileder som utdyper og presiserer hva statsforvalterens samordningsansvar etter instruksen betyr.39

De regionale forskjellene betyr også at de ulike statsforvalterne har ulikt utgangspunkt når det gjelder kommunene de skal jobbe mot. I enkelte fylker, som Nordland, er det mange små distriktskommuner. Dette gir særegne utfordringer knyttet til demografi og kompetanse. I andre fylker, som Oslo og Viken, er det flere store byer med kapasitet til å bygge en god beredskap selv. Dette innebærer også at kommunene vektlegger betydningen av statsforvalteren forskjellig når det gjelder støtte og veiledning, og at statsforvalterens virkemiddelbruk må tilpasses utfordringene i det enkelte fylket.

Statsforvalteren har i hovedsak en støttefunksjon overfor kommunene. Videre skal statsforvalteren gi råd, veilede og være pådriver for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket. Dette innebærer blant annet å påse at kommunene ivaretar kravene til samfunnssikkerhet i samfunnsplanleggingen sin etter plan- og bygningsloven. Statsforvalteren har en sentral rolle i å støtte kommuner og andre berørte aktører i håndteringen av uønskede hendelser. Statsforvalteren skal da skaffe oversikt over situasjonen i fylket, kartlegge kommunenes og andre berørte aktørers behov og gi en situasjonsrapport til sentrale myndigheter.40

Statsforvalteren har imidlertid ingen myndighet overfor kommunene, bortsett fra når det gjelder å følge opp tilsyn med kommunenes ivaretakelse av beredskapspliktene de har. Flere statsforvaltere opplever at kommunene, andre regionale aktører og sentrale myndigheter har større forventninger til embetenes samordning enn det gjeldende praksis og lovverk muliggjør, når det gjelder problemstillinger knyttet til ressursprioriteringer regionalt. Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering viser til at statsforvalteren skal bidra til samordning for mest mulig effektiv håndtering av uønskede hendelser. Instruksen viser også til at statsforvalteren under kriser skal ta initiativ overfor sentrale myndigheter ved behov for tilførsel av ekstra ressurser og videreformidle ekstra ressurser til kommunene. Statsforvalteren skal også bidra til fremskaffing, samordning og prioritering av sivil støtte til Forsvaret.

Statsforvalterens myndighet til å prioritere ressurser er forskjellig i de ulike situasjonene som instruksen beskriver. Både i evalueringen av statsforvalternes håndtering av pandemien og i innspill til kommisjonen pekes det på at prioriteringsmyndigheten til statsforvalteren ikke er tydelig nok sett opp mot behovet for regional og lokal tilpasning i håndteringen av kriser. Gjennom kunnskapen sin om hva som rører seg i fylket mener statsforvalterne at de har gode forutsetninger for å prioritere mellom kommuner ved ressursknapphet, men at de mangler en tydelig hjemmel for å kunne gjøre dette. Det påpekes derfor at det er behov for å se nærmere på statsforvalterens prioriteringsmyndighet i fred, krise og krig, og at prioriteringsmyndigheten må være lik på tvers av ansvarsområder ved ressursknapphet.41 Koronakommisjonen tar også opp behovet for å tydeliggjøre statsforvalterens samordningsrolle og peker på endringer i instruksen som et aktuelt tiltak.42

5.4.3 Fylkeskommunens ansvar, oppgaver og myndighet

Fylkeskommunen er det regionale folkestyrte forvaltningsnivået i Norge og har forvaltings- og tjenesteproduserende oppgaver i fylket. Kommuneloven fastsetter rammene for virksomheten til fylkeskommunen.

Fylkeskommunen har ansvar og oppgaver innenfor samfunnsfunksjoner som gjennomføring av stortingsvalg og kommune- og fylkestingsvalg, samferdsel og sivil transportberedskap (se kapittel 18), næringsberedskap43, folkehelsetiltak (se kapittel 25), den offentlige tannhelsetjenesten og videregående opplæring. Fylkeskommunen er også tillagt oppgaver knyttet til bosetting, veiledning og oppfølging av kommunene i arbeidet med nyankomne innvandrere.44

Fylkeskommunen har i tillegg ansvar og oppgaver som regional planmyndighet, som innebærer å ha ansvaret for og lede arbeidet med regional planstrategi, regionale planer og regional planbestemmelse.

Fylkeskommunens arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering

Fylkeskommunene har ulik tilnærming til arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. I innspill til kommisjonen peker flere fylkeskommuner på at det er mer uklart hva som ligger i samfunnssikkerhetsansvaret til fylkeskommunene, sammenliknet med kommunene, hvor ansvar og oppgaver er forankret i sivilbeskyttelsesloven i tillegg til ulike sektorlover. Det er lite spesifikke krav og til dels stort tolkningsrom innenfor lovgivningen som gjelder for fylkeskommunen. Fylkeskommunene er for eksempel ikke lovpålagt å ha en egen overordnet risiko- og sårbarhetsanalyse eller beredskapsplan. Enkelte fylkeskommuner har imidlertid dette.

Den ulike tilnærmingen til beredskap gir ulike forutsetninger for fylkeskommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen har også inntrykk av at fylkeskommunene i ulik grad setter av ressurser til arbeidet.

Generelt opplever fylkeskommunene at de ikke blir involvert eller informert i tilstrekkelig grad fra statlige myndigheter. Fylkeskommunene erfarer for eksempel ofte at kommunikasjon fra departementer og direktorater skjer direkte med kommunene og at regionalt nivå i mange sammenhenger blir uteglemt. Generelt etterlyser fylkeskommunene en mer avklart og formell rolle for fylkeskommunen i beredskapssystemet på regionalt nivå, spesielt under kriser som rammer tverrsektorielt.

5.4.4 Regionalt samarbeid om samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering

Statsforvalteren skal ha oversikt over risiko og sårbarhet ved å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser (fylkesROS) for fylket. Disse skal utarbeides i samarbeid med regionale aktører. Analysen utgjør dermed en felles regional plattform for å forebygge uønskede hendelser og styrke samordningen av arbeidet med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering.45 Fylkeskommunen har rollen som regional planmyndighet og skal ta hensyn til samfunnssikkerhet i fylkesplanleggingen sin. Enkelte fylkeskommuner utarbeider regionale planer som bygges på fylkesROS. Telemarksforsking har tidligere påpekt at antallet, omfanget og innretningen på de regionale planene varierer.46 Enkelte fylkeskommuner og statsforvaltere, som Innlandet fylkeskommune og Statsforvalteren i Innlandet, samkjører prosessene med å utarbeide henholdsvis fylkesROS og regional plan. Dette bidrar til å sikre at den samme kunnskapen legges til grunn hos begge myndighetene, noe som igjen bidrar til bedre samordning av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket.

Det er høstet betydelig erfaring med krisehåndtering på regionalt nivå fra de senere års kriser. Under koronapandemien opplevde statsforvalterne at det kom svært mange rapporteringskrav, på ulike plattformer og ofte med kort frist. I evalueringen av statsforvalterens håndtering av pandemien pekes det på at parallelle rapporteringskanaler er en kilde til frustrasjon og ulik situasjonsforståelse. Statsforvalterne mener dette er et uttrykk for mangel på samordning på sentralt nivå, og viser til et ønske om bedre samordning. Se punkt 5.6 for nærmere omtale av samordning på sentralt nivå.

Fylkesberedskapsrådet skal drøfte relevante samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål og være en arena for oversikt og gjensidige orienteringer. Rådet skal bidra til felles risiko- og sårbarhetsbilde og være en felles plattform for planlegging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i fylket. Rådet består av representanter for regionale aktører med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, ledere fra politiet og øvrige nødetater, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner, fylkeskommunen og statlige etater med vesentlige beredskapsoppgaver i fylket. Statsforvalteren kan også invitere inn andre aktører.47

Etter det kommisjonen har fått opplyst, fungerer fylkesberedskapsrådene jevnt over godt som en arena for å dele informasjon ved tverrsektorielle kriser. Flere aktører har imidlertid vist til et potensiale for at fylkesberedskapsrådet kan brukes mer og ved alle typer hendelser. Rådet er dynamisk og kan tilpasses den aktuelle hendelsen ved å ta inn deltakere som vanligvis ikke deltar i rådet.

Evalueringen av Viking Sky-hendelsen i 2019 viste at en klar rolle- og ansvarsfordeling mellom lokal redningsledelse og fylkesberedskapsrådet er viktig.48 I evalueringen blir det trukket frem at aktørene med en samordningsrolle, som fylkesberedskapsrådet og DSBs samvirkekonferanser, må være varsomme med å iverksette aktiviteter samtidig som den livreddende innsatsen foregår. Et viktig læringspunkt var at det er behov for å arbeide for en felles forståelse av rollene til redningsledelsen, fylkesberedskapsrådene og samvirkekonferansene. Ettersom det kan gå lang tid mellom hver gang en redningsledelse innkalles, anbefalte evalueringen at det gjennomføres felles øvelser om tematikken.49 Kommisjonen erfarer at det nå er en økt bevissthet rundt samvirket mellom disse aktørene.

5.4.5 Endringer i regional statlig forvaltning

Regional statlig forvaltning har de siste 20 årene gjennomgått flere, store strukturelle endringer. Tidligere hadde de fleste offentlige virksomheter en regioninndeling som fulgte fylkesgrensene, og regionkontorenes oppgaver var knyttet til et avgrenset geografisk område. Det vil si at de regionale enhetene innenfor en virksomhet hadde identiske oppgaver. Dette betegnes ofte som en geografisk basert organisering.50

De siste fem årene har stadig flere av virksomhetene innenfor den regionale statsforvaltningen gått fra en slik geografisk basert organisering til en mer funksjonsbasert organisering. En funksjonsbasert organisering innebærer en organisering som er inndelt etter likeartede funksjoner og med landsdekkende oppgaveløsning. Virksomhetenes tidligere kontorsteder blir i stor grad opprettholdt ved overgangen til en mer funksjonsbasert organisering. Samtidig forsvinner det regionale styringsleddet, som i mange tilfeller var virksomhetens kontaktpunkt ut mot andre virksomheter og samarbeidspartnere regionalt. Dette kan føre til at virksomhetenes lokalkunnskap blir svekket og gjør at den regionale samordningen får et vanskeligere utgangspunkt.51 DFØ stiller i rapporten Hvor går regional stat? spørsmål om det kan være aktuelt for de mest berørte virksomhetene å formalisere en regional koordinatorrolle, blant annet for å ivareta statsforvalterens behov for et fast kontaktpunkt.52

I 2019 ble det utgitt statlige retningsgivende prinsipper ved vurderinger av organisering og inndeling av regional statsforvaltning. Prinsippene sier blant annet at der det er behov for regional organisering, bør inndelingen av virksomhetens regionale ledd i utgangspunktet følge fylkesgrensene. Samtidig understrekes det at dette må balanseres mot evnen den aktuelle etaten har til å ivareta sektorspesifikke hensyn og mål, og kostnadene ved å endre. Prinsippene viser også til at det bør søkes å unngå at den regionale inndelingen av statsforvaltningen deler fylkene. I vurderingen av den enkelte virksomhets regionale inndeling er det derfor vist til samhandlingsbehovet med fylkeskommunen, statsforvalteren og andre regionale offentlige virksomheter som et viktig element.53

En analyse av inndelingen av regional stat fra 2018 fant at sammenfallende inndeling av offentlige virksomheter på regionalt nivå hadde større betydning i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap enn for oppgaver relatert til regional planlegging og kommunerettet virksomhet. Sammenfallende inndeling var av særlig betydning i det beredskapsforebyggende arbeidet, hvor felles strukturer fremmer kjennskap og kunnskap om samhandlende aktører og styrker forpliktelser i utvikling og gjennomføring av beredskapsplanverk og øvelser.54

Manglende sentral styring av hvordan de geografiske grensene på regionalt nivå skal være, bidrar etter det kommisjonen erfarer til å gjøre den regionale samordningen krevende. Antallet politidistrikter ble i 2016 redusert fra 27 til 12. Brann- og redningsvesenets distrikter for 110-sentralene er siden endret til å gjenspeile politidistriktene. Samtidig er det 4 regionale helseforetak, med ansvar for til sammen 16 AMK-sentraler, 20 sivilforsvarsdistrikter og 11 heimevernsdistrikter.55 I Meld. St. 5 (2020–2021) er det understreket at Sivilforsvarets distriktsstruktur kan fremstå uhensiktsmessig sett i lys av endringer hos aktører som Sivilforsvaret samarbeider med. Statsforvalteren gikk i 2019 fra 18 til 10 statsforvalterembeter, i tråd med regionreformen der 19 fylker ble redusert til 11. Samtidig har Stortinget vedtatt at det fra 1. januar 2024 vil være 15 fylker i landet etter at fylkene Troms og Finnmark, Vestfold og Telemark og Viken deles.56

5.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Navet i det regionale beredskapsarbeidet er statsforvalteren. Kommisjonen mener at det er behov for å sette statsforvalteren i bedre stand til å ta det helhetlige regionale beredskapsansvaret, både med hensyn til tydeliggjøring av myndighet, og styrking av embetenes samordnings- og veiledningsrolle.

5.5.1 Statsforvalterens ansvar og myndighet må tydeliggjøres

Eksisterende planer og myndighet knyttet til statsforvalterens rolle reflekterer i stor grad at de er utarbeidet primært med tanke på kortvarige kriser og i mindre grad med tanke på en langvarig situasjon som følge av et pandemiscenario eller krig. Kommisjonen erfarer at det under koronapandemien oppsto et ønske hos flere aktører om at statsforvalteren påtok seg en rolle og myndighet som gikk ut over det som følger av lov og forskrift. Videre ga sektormyndighetene statsforvalteren oppgaver og roller som ikke var beskrevet tidligere.

Kommisjonen mener at det er behov for å tydeliggjøre statsforvalterens rolle, myndighet og ansvar i instrukser og planer. Dette inkluderer statsforvalterens myndighet til å foreta tverrsektorielle prioriteringer ved kriser. Kommisjonen opplever at det er ulike syn på hvilken myndighet statsforvalteren har når det gjelder prioritering av ressurser. Kommisjonen understreker at eventuelle prioriteringer må skje i nært samarbeid med sentrale myndigheter og i tråd med rammene for det kommunale selvstyret.

Statsforvalterembetene har i dag ulike tilnærminger til samordningsrollen. Selv om det er naturlig at det er forskjeller mellom regionene, mener kommisjonen at det er uheldig med større forskjeller i tolkningen av statsforvalterens utøvelse av samordningsrollen. Dette kan skape usikkerhet hos aktørene som statsforvalteren er avhengig av å samarbeide med. Ulik forståelse og tilnærming til samordningsrollen er heller ikke i tråd med et ønske om å sikre en mer enhetlig praksis på tvers av embetene. Kommisjonen understreker at det ikke nødvendigvis er slik at statsforvalterne må være likt organisert eller jobbe likt med samfunnssikkerhet og beredskap, men embetene må ha felles omforente rammer som arbeidet tar utgangspunkt i. Statsforvalterne har selv foreslått et behov for tydeligere føringer fra overordnede myndigheter til statsforvalterne om tiltaksbruk og prioritering innenfor samordningsrollen. Kommisjonen støtter en slik anbefaling.

For å skape større forutsigbarhet for statsforvalterne og aktørene som embetene samhandler med, foreslår kommisjonen at det bør etableres minimumskrav knyttet til tilgjengeligheten til embetene. Gitt en utvikling der mange av statsforvalterens samvirkeaktører er tilgjengelige døgnkontinuerlig, mener kommisjonen at også embetene må være tilgjengelige. Kommisjonen legger til grunn at det ikke er snakk om en turnusordning med døgnbemanning. Ved større kriser legger kommisjonen til grunn at statsforvalteren oppskalerer egen kapasitet og tilgjengelighet tilpasset størrelsen på krisen. Formålet med økte krav til tilgjengelighet hos statsforvalteren er å bidra til en mer robust beredskap og krisehåndtering hos embetene.

Fylkesberedskapsrådet er en viktig arena for statsforvalteren, hvor både virksomheter, privat næringsliv og frivillige organisasjoner deltar. Dette er med på å sikre at informasjon deles og at aktører i hele fylket opparbeider seg et felles situasjonsbilde. For å synliggjøre kommisjonens anbefalinger om en enhetlig og sammenhengende rådsstruktur fra lokalt til sentralt nivå, se nærmere omtale av beredskapsråd på sentralt nivå i punkt 5.6, anbefaler kommisjonen at fylkesberedskapsrådet i en revidert instruks omtales som regionalt beredskapsråd.

5.5.2 Statsforvalterens veiledning og støtte til kommunene må styrkes

Som beskrevet i punkt 5.2 har mange kommuner utfordringer med å oppfylle kravene som følger av den kommunale beredskapsplikten. Kommisjonen anbefaler derfor flere tiltak som skal bidra til å styrke kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen ser samtidig at statsforvalteren i enda sterkere grad bør bistå og veilede kommunene i arbeidet med å forbedre samfunnssikkerheten og beredskapen på lokalt nivå.

Kommisjonen erfarer at statsforvalterne opplever en manglende tydelighet i myndigheten til å veilede og rettlede kommuner som står overfor en situasjon som de ikke klarer å løse på egen hånd. I situasjoner av særlig viktige beredskapsmessige hensyn eller der kommuner ikke alene klarer å oppfylle kravene til kommunal beredskapsplikt, mener kommisjonen at kommuner bør kunne pålegges å samarbeide med andre kommuner om sikkerhet og beredskap. Gitt statsforvalterens samordningsrolle mener kommisjonen at et slikt pålegg bør komme fra statsforvalteren. Kommisjonen understreker at dette er en myndighet som bare skal brukes i situasjoner der dette vil være absolutt nødvendig. Bruken av en slik myndighet må skje i nært samarbeid med sentrale myndigheter og i tråd med rammene for det kommunale selvstyret. En slik myndighet må ses opp mot statsforvalterens tilsynsrolle, se kapittel 30.

Ved større kriser kan det være behov for at kommuner som er rammet, samvirker med nødetater og andre nød- og beredskapsressurser. Statsforvalteren vil ofte ha oversikt over de regionale nød- og beredskapsressursene som kan bidra. Statsforvalteren må derfor ha en rolle i den foreslåtte forsterkningsordningen for kommunal krisehåndtering som er nærmere omtalt i punkt 5.3.3.

Kommisjonen erfarer at de siste årene har vært svært krevende for statsforvalteren, der håndteringen av en pandemi har blitt avløst av håndtering av en sikkerhetspolitisk krise som også får sine konsekvenser regionalt og lokalt. Statsforvalterne har måttet trekke på store deler av organisasjonen til beredskapsarbeid for å håndtere de langvarige krisene, samtidig som øvrige oppgaver også må ivaretas. For at statsforvalteren skal kunne bistå og veilede kommunene i større grad, anbefaler kommisjonen å styrke statsforvalterne med friske midler som kan benyttes til regionalt samarbeid, kompetanseheving og flere ansettelser.

5.5.3 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver må tydeliggjøres og ressurssettes

Flere fylkeskommuner opplever at det er uklart hva som ligger i samfunnssikkerhetsansvaret deres. Kommisjonen erfarer i tillegg at flere tillagte oppgaver ikke synes å bli fulgt opp i tilstrekkelig grad. Dette kan få negative konsekvenser for beredskapen lokalt, regionalt og nasjonalt.

For å styrke det regionale arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap mener kommisjonen at ansvaret til fylkeskommunen må avklares, tydeliggjøres og kommuniseres internt og overfor kommuner, andre regionale aktører og departementene. Fylkeskommunene må deretter ressurssettes slik at de kan utøve oppgaver i tråd med forventningsavklaringen. Se også nærmere vurdering av fylkeskommunenes oppgaver innenfor trafikk- og transportberedskap i kapittel 18.

5.5.4 Arbeidet med helhetlige regionale planer må videreutvikles

FylkesROS er et viktig fundament for planlegging både i den enkelte kommune og i fylket. Kommisjonen mener at det er behov for mer forpliktende helhetlige regionale planer som bidrar til bedre koordinering av ulike interesser på tvers av sektorgrenser og nivåer. For å sikre gode planprosesser og integrering av den regionale oversikten over risiko og sårbarhet i regional planlegging mener kommisjonen at fylkesROS må inngå som, eller danne utgangspunkt for, delplan til regional plan i alle fylker. Det bør vurderes om en slik kobling mellom fylkesROS og regional planlegging etter plan- og bygningsloven bør fastsettes i lov eller forskrift. Kommisjonen mener at dette vil bidra til å styrke fylkeskommunens arbeid med å følge opp beredskapspliktene sine, og det vil også være en fordel for kommunene. Kommunene påvirkes av flere kommuneoverskridende utfordringer knyttet til samfunns- og arealplanlegging, veier og transport, næringsutvikling, miljø, folkehelse og beredskap. Vurderinger av risiko og sårbarhet og arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap krever også analyser og planer på tvers av kommunegrensene.

5.5.5 Regional statsforvaltning må koordineres bedre

Det er en utfordring for både statsforvalterne og andre nød- og beredskapsaktører at ikke alle de statlige virksomhetene med en funksjonsinndelt organisering ser viktigheten av å utpeke egne kontaktpersoner regionalt. Beredskapen kan svekkes dersom et slikt regionalt kontaktpunkt ikke er på plass. De regionale beredskapsrådene vil være avhengige av å ha tilgang til nødvendig fagkompetanse med lokalkunnskap, i krisesituasjoner. Kommisjonen anbefaler derfor at det, i samarbeid med statsforvalteren, formaliseres en regional koordinatorrolle hos de relevante statlige virksomhetene som i dag ikke lenger har en regional tilstedeværelse i fylkene. En slik koordinatorrolle skal ivareta statsforvalternes behov for et fast kontaktpunkt i kriser.

Kommisjonen ser at dagens forskjeller i geografiske inndelinger på tvers av nød- og beredskapsaktørene også kan være en utfordring for samarbeidet om samfunnssikkerhet og beredskap regionalt. Kommisjonen har fått innspill om at ulike regiongrenser fører til unødige problemstillinger i samarbeidet på tvers. Utfordringene varierer i ulike deler av landet. Kommisjonen mener at det er uheldig at det i tidligere prosesser for inndeling av geografiske distrikter på regionalt nivå ikke i tilstrekkelig grad er tatt hensyn til det tverrsektorielle koordineringsbehovet i beredskapsarbeidet. Kommisjonen vil derfor understreke betydningen av at retningslinjene for å organisere og dele inn regional statsforvaltning følges ved fremtidige prosesser, og at beredskapshensyn blir vektlagt i nødvendig grad.

Kommisjonen anbefaler:

• å revidere instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering, for å tydeliggjøre statsforvalterens ansvar og myndighet

• å styrke statsforvalteren med friske midler som kan benyttes til regionalt samarbeid, kompetanseheving og flere ansatte

• å tydeliggjøre ansvar og oppgaver til fylkeskommunene på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet for å styrke fylkeskommunenes forutsetninger for å kunne ivareta dette ansvaret

• å etablere en regional koordinatorrolle hos statlige etater som ikke har regional tilstedeværelse i fylkene.

5.6 Sentralt nivå

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er tverrsektorielt og involverer hele samfunnet og alle sektorer. Det er derfor avgjørende at beredskapsstrukturen henger sammen fra lokalt til sentralt nivå, med tydelige ansvars- og styringslinjer. I denne delen av kapitlet om beredskapsstrukturen ses det nærmere på tiltak som kan styrke evnen det sentrale nivået har til å foreta gode beslutninger, både i beredskapsplanleggingen og ved kriser. Delen vurderer også koblingene mellom rammeverkene for henholdsvis kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner, som utgjør sentrale rammer for arbeidet med samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet. I forlengelsen vurderes også oppgavedelingen og samvirket mellom virksomheter som ivaretar viktige samordnings- og fagoppgaver i tilknytning til disse.

Forstørr bilde

Kilde: Janniche Cramer (2022), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

5.6.1 Roller og ansvar på sentralt myndighetsnivå

Regjeringen har det øverste ansvaret for beredskapen i Norge og i håndteringen av kriser. Den enkelte statsråd har det konstitusjonelle ansvaret på sitt område, innenfor de lovene og bevilgningene som Stortinget har gitt. Den enkelte statsråd beholder ansvaret sitt også i kriser.57

Regjeringen samles normalt en gang i uken for å drøfte viktige politiske saker. Drøftingene er fortrolige, men det treffes ingen formelle beslutninger i konferansene ettersom den formelle beslutningskompetansen er lagt til det enkelte fagdepartementet eller til Kongen i statsråd.58 Konklusjoner som treffes i regjeringskonferansene, er imidlertid politisk bindende for regjeringens medlemmer.

Regjeringen drøfter spørsmål om samfunnssikkerhet og beredskap i flere sammenhenger. Med jevne mellomrom avholdes det møter i regjeringen der samfunnssikkerhet og beredskap er et eget punkt på dagsordenen. Møtene holdes normalt som en del av en ordinær regjeringskonferanse, og det er justis- og beredskapsministeren som har et særskilt ansvar for å forberede disse møtene.59 Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) er det øverste organet for å diskutere sikkerhetsspørsmål.60 RSU behandler saker av sikkerhetspolitisk eller beredskapsmessig karakter hvor innholdet tilsier begrenset spredning av informasjon på grunn av graderingsnivå. Møtene gjennomføres på samme måte som en regjeringskonferanse, men med begrenset deltakelse. Statsministeren, utenriksministeren, forsvarsministeren, justis- og beredskapsministeren og finansministeren er normalt faste medlemmer. Utvalget kan ved behov møtes på kort varsel, og ordinære møter holdes anslagsvis én gang i måneden. Regjeringen kan i kriser også velge å nedsette midlertidige regjeringsutvalg, hvis det fremstår bedre tilpasset krisens karakter.61

Statsministeren leder og samordner regjeringens arbeid og vil som utgangspunkt også ha disse oppgavene i en krise. Statsministerens involvering i den enkelte krise vil avhenge av krisens art og omfang. I kriser som faller innenfor beredskapslovens virkeområde, er statsministeren delegert særskilte fullmakter i situasjoner hvor det er nødvendig å treffe beslutninger til ivaretakelse av samfunnets interesser. Statsministerens kontor bistår statsministeren i arbeidet og er sekretariat for både regjeringskonferansene og RSU.62

Departementene har som oppgave å være faglige sekretariater for politisk ledelse, noe som inkluderer å utarbeide regjeringens forslag til Stortinget, som er Norges lovgivende, bevilgende og kontrollerende forsamling. Departementene har også ansvaret for utøvelse av myndighet, primært ved enkeltvedtak eller forskrifter, gjennomføring av sektorpolitikk overfor blant annet kommuner, næringsliv, organisasjoner og befolkningen innenfor politisk gitte rammer, og styring og oppfølging av underliggende virksomheter (etatsstyring) og statseide selskaper (eierstyring).63

Et direktorat er et landsdekkende myndighetsorgan som er underlagt et departement.64 Direktoratene har to hovedroller i beredskapsarbeidet, henholdsvis en iverksettende rolle og en faglig, rådgivende rolle. Den iverksettende rollen innebærer blant annet myndighetsutøvelse, forvaltning av regelverk, løpende iverksettelse av vedtatt politikk og tjenesteytelser overfor befolkningen, næringslivet og organisasjoner. I den faglige rollen er direktoratene både faglig rådgiver for departementene og kompetanseorgan utad mot sektoren, forvaltningen, medier og samfunnet for øvrig.65

Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle

Justis- og beredskapsdepartementet har en samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet, og skal blant annet avklare ansvarsforhold og veilede de andre departementene i deres arbeid på samfunnssikkerhetsområdet. Departementet skal også utarbeide strategier og overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag, medregnet proposisjoner og meldinger til Stortinget om samfunnssikkerhet.66 DSB understøtter departementet i samordningsrollen innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Justis- og beredskapsdepartementet har også det sektorovergripende ansvaret for forebyggende sikkerhet for de sivile samfunnssektorene etter sikkerhetsloven, og en samordningsrolle innen IKT-sikkerhet. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) understøtter departementets sektorovergripende ansvar for forebyggende sikkerhetsarbeid etter sikkerhetsloven, og departementets samordningsansvar for IKT-sikkerhet i sivil sektor.67 Departementet koordinerer i tillegg norske bidrag til det sivile samfunnssikkerhetsarbeidet i internasjonale organer.68

Lederdepartementets rolle

Samfunnssikkerhetsinstruksen slår fast at Justis- og beredskapsdepartementet er lederdepartement ved sivile nasjonale kriser, med mindre annet blir bestemt. Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av en krise på departementsnivå. Utpeking av et lederdepartement medfører ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementene beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive saksområder. Utenriksdepartementet er normalt lederdepartement ved kriser i utlandet som rammer norske borgere eller interesser i tråd med utenrikstjenesteloven § 1. Ved sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt vil Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet i kraft av sektoransvaret sitt ha et særskilt ansvar for å ivareta forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitiske forhold.69

Overfor kommisjonen har en rekke aktører fremhevet at lederdepartementsordningen er et viktig virkemiddel for å sikre en tydelig og koordinert kriseledelse på nasjonalt nivå. Både direktorater og statsforvaltere trekker frem at rask utpeking av lederdepartement under koronapandemien var med på å bidra til en bedre krisehåndtering enn under oppfølgingen av konsekvensene av krigen i Ukraina, der det ikke ble utpekt et sivilt lederdepartement. I innspill til kommisjonen pekes det på at lederdepartementsordningen bidrar til et nødvendig taktskifte i både samordning og rapportering. I oppfølgingen av konsekvensene av krigen i Ukraina førte manglende sentral samordning til at det noen ganger ble overlapp i dialogen mellom nasjonalt nivå, regionale myndigheter og kommuner. Flere statsforvaltere har pekt på at ulempene ved manglende samordning på sentralt nivå forsterkes på regionalt og lokalt nivå, som må forholde seg til og svare på ukoordinerte bestillinger og rapporteringer fra ulike departementer og direktorater.

Kriserådet

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå og skal ivareta og sikre strategiske vurderinger og påse at spørsmål som krever politisk avklaring, raskt legges frem for departementenes politiske ledelse eller regjeringen. Ifølge samfunnssikkerhetsinstruksen har rådet fem faste medlemmer: regjeringsråden ved Statsministerens kontor, utenriksråden i Utenriksdepartementet og departementsrådene70 i Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Deltakelsen i kriserådet kan utvides med alle de øvrige departementene.71

Under koronapandemien møtte alle departementene i Kriserådet for å sikre informasjonsdeling og et felles situasjonsbilde. Erfaringene med deltakelse fra alle departementene har vært gode, og etter hva kommisjonen kjenner til, deltar nå alle departementene fast på ett møte i Kriserådet i måneden.

Alle departementene kan ta initiativ til innkalling av Kriserådet. Møtene ledes av lederdepartementet. Dersom lederdepartement ikke er besluttet, ledes rådet av Justis- og beredskapsdepartementet. Kriserådet er gitt fullmakt av regjeringen til å beslutte hvem som skal være lederdepartement under håndtering av en hendelse.72 Det er likevel i siste instans regjeringen som bestemmer utpekingen av lederdepartementet.

Koronakommisjonen har pekt på at Kriserådets møter under pandemien i stor grad var preget av situasjonsoppdateringer, informasjonsutveksling og praktisk oppfølging, og i mindre grad brukt til å drøfte eller forberede saker som skulle videre til regjeringen.73

Krisestøtteenheten

Krisestøtteenheten (KSE) skal ved behov yte støtte til lederdepartementet og Kriserådet i krisehåndteringen deres. KSE er sekretariat for Kriserådet og understøtter også Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet.74 Det sivile situasjonssentret er en del av KSE og er fast kontaktpunkt for informasjon til og fra Justis- og beredskapsdepartementet ved ekstraordinære hendelser og kriser.75 Det sivile situasjonssentret mottar varsler, vurderinger og rapporter fra Justis- og beredskapsdepartementets underliggende virksomheter. Situasjonssentret får også varsler og rapporter fra øvrige departementer og samarbeider med Utenriksdepartementets operative senter og situasjonssentret (SITSEN) i Forsvarsdepartementet/Forsvarsstaben.

5.6.2 Evnen til å vedlikeholde en tverrsektoriell og rettidig situasjonsforståelse på sentralt nivå

Samfunnsutviklingen og utviklingen i trusselbildet øker behovet for et oppdatert tverrsektorielt situasjonsbilde på sentralt nivå som setter sentrale beslutningstakere i stand til å se hendelser i sammenheng og i nødvendig kontekst. Situasjonsforståelse handler om å kunne tolke en situasjon riktig for å kunne forebygge og håndtere hendelser og for å være forberedt på videre hendelsesforløp.

Det er flere aktører og rapporteringskanaler som i dag bidrar til regjeringens situasjonsforståelse. Ved uønskede hendelser som medfører håndtering, iverksetter virksomheter, kommuner og statsforvaltere situasjonsrapportering til sentralt nivå gjennom fag- og samordningskanal. Rapportering i fagkanal er sektorvise situasjonsrapporteringer fra direktorater til eget departement. Rapportering i samordningskanal er en rapporteringslinje hvor informasjon fra kommuner og relevante regionale aktører sammenstilles av statsforvalterne, før det sendes videre til DSB som sammenstiller rapportene til et nasjonalt situasjonsbilde som er relevant for sentralt nivå. Rapportene sendes til Krisestøtteenheten (KSE) i Justis- og beredskapsdepartementet, som deler informasjon med aktuelle departementer.76

Andre sentrale aktører som bidrar til regjeringens situasjonsforståelse, er etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og NSM (som samlet kalles EOS-tjenestene), som i det daglige og under kriser gir råd og beslutningsstøtte til de respektive departementene sine innenfor mandatene sine. Det er også opprettet flere tverrsektorielle sentre som kontinuerlig overvåker og analyserer hendelser og som bidrar til situasjonsforståelse. Sentrale eksempler er Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) og Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS).

Både koronapandemien og krigen i Ukraina har avdekket flere forbedringsområder når det gjelder evnen til å etablere en nasjonal situasjonsforståelse i en krise. Et læringspunkt fra pandemien fra flere sektorer var at rapporteringene til overordnede nivåer i for liten grad inneholdt analyser og fremoverskuende vurderinger, som er sentrale elementer for å bygge en situasjonsforståelse.77

Koronakommisjonen anbefalte en evaluering av rapporteringsrutinene som ble brukt under pandemien, og at det som et ledd i dette også burde vurderes hvilken strategisk analysekapasitet et lederdepartement må ha for å kunne utøve god krisehåndtering i tråd med ansvaret som følger av samfunnssikkerhetsinstruksen. Koronakommisjonen identifiserte også et behov for å utvikle et sektorovergripende system som fanger opp hvordan risiko i ulike sektorer vil påvirke hverandre gjensidig.78 Utfordringen knyttet til rapportering på tvers av sektorer er også identifisert i andre sammenhenger, deriblant i vurderinger av totalforsvaret.79

5.6.3 Sammenhengen mellom kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner

Det er tette koblinger mellom arbeidet med samfunnssikkerhet, som blant annet skal redusere risikoen for forstyrrelser og svikt i kritiske samfunnsfunksjoner, og arbeidet med nasjonal sikkerhet etter sikkerhetsloven, som blant annet skal sørge for et forsvarlig sikkerhetsnivå for skjermingsverdige verdier som understøtter grunnleggende nasjonale funksjoner. Tilsvarende er det tydelige sammenhenger mellom rammeverkene for kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner nedfelt i henholdsvis samfunnssikkerhetsinstruksen og sikkerhetsloven.80

Samfunnssikkerhetsinstruksen og sikkerhetsloven er begge innrettet mot å beskytte grunnleggende funksjoner i samfunnet. De har også det samme målet om at sikkerhetsarbeidet skal gjennomføres på en helhetlig og koordinert måte på tvers av ulike sektorer i samfunnet. Til dette formålet er identifiseringen av kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner sentralt.

Samtidig er de to rammeverkene forskjellige. Rammeverket for kritiske samfunnsfunksjoner omfatter nasjonal sikkerhet, men utgangspunktet for å identifisere kritiske funksjoner er befolkningens grunnleggende behov. Formålet til sikkerhetsloven er å beskytte nasjonale sikkerhetsinteresser mot sikkerhetstruende virksomhet. Sentralt i dette arbeidet er å beskytte skjermingsverdig informasjon, informasjonssystemer, objekter og infrastruktur.

Sikkerhetsloven stiller krav til alle offentlige organer og til private virksomheter i den grad de blir underlagt loven. Virkeområdet for oversikten over kritiske samfunnsfunksjoner er i utgangspunktet begrenset til departementene. Departementene gir samtidig ofte føringer til virksomheter i egen sektor om å iverksette aktiviteter og tiltak for å ivareta sikkerheten i kritiske samfunnsfunksjoner. Dette viser seg også gjennom regulering gjennom sektorlovgivning.

Samtidig er det nær sammenheng mellom samfunnssikkerhetsinstruksens krav til departementene om å ha oversikt over risiko og sårbarhet i kritiske samfunnsfunksjoner og ansvaret etter sikkerhetsloven med å peke ut og ha oversikt over grunnleggende nasjonale funksjoner. For det første er det et krav både i samfunnssikkerhetsinstruksen og i sikkerhetsloven at departementene skal kartlegge ansvarsområdene sine. For det andre settes det krav til at departementene skal kartlegge avhengigheter mellom funksjoner. For det tredje er det krav om risiko- og sårbarhetsanalyser på ulike nivåer både i samfunnssikkerhetsinstruksen og i sikkerhetsloven.

Rutinen er per i dag at departementene rapporterer på status og tilstand innenfor de kritiske samfunnsfunksjonene hvert fjerde år gjennom budsjettproposisjonen. Etter det kommisjonen erfarer arbeides det med en ny rutine for dette. Departementenes etterlevelse av ansvaret for de kritiske samfunnsfunksjonene følges opp i form av tilsyn som DSB utfører på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet. Krav i sikkerhetsloven følges opp gjennom tilsyn i virksomheter underlagt loven fra NSM eller utpekte sektortilsyn.

I tillegg til at rammeverkene danner utgangspunkt for forebygging, har vi de siste årene sett at oversiktene er brukt ved håndteringen av koronapandemien og i den pågående sikkerhetspolitiske krisen. Med utgangspunkt i listen over de kritiske samfunnsfunksjonene utarbeidet departementene våren 2020 en liste som skulle bidra til å tydeliggjøre hvilke typer virksomheter og personellgrupper som var sentrale for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner under koronapandemien. I tillegg til kritiske samfunnsfunksjoner inkluderte listen andre samfunnsfunksjoner som ble vurdert som viktige i håndteringen av koronapandemien. Høsten 2022 ble transport av gass i rør til Europa utpekt som grunnleggende nasjonal funksjon av Olje- og energidepartementet. Det vil si at sabotasje av, ødeleggelse av eller angrep på disse gassrørene er ansett for å påvirke de nasjonale sikkerhetsinteressene våre.

Kommisjonen har fått innspill fra flere offentlige og private aktører som viser til et behov for å harmonisere rammeverkene i større grad. Det vises til at et manglende felles rammeverk gir betydelig ekstraarbeid, samtidig som det også bidrar til å svekke koordineringen av analyser, risikovurderinger, planverk og respons. I tillegg gjennomfører både DSB og NSM (og eventuelt utpekte sektortilsyn) tilsyn med utgangspunkt i respektive reguleringer. Det er også vist til at et mer sammensatt trusselbilde bidrar til at det er behov for å se rammeverkene mer i sammenheng. Flere virksomheter opplever at grensen mellom statssikkerheten og samfunnssikkerheten blir mer utydelig, og at overlapp i de to rammeverkene er et uttrykk for at statlige ordninger for å følge opp disse områdene ikke er tilpasset utviklingen.

Det er en tett kobling mellom rammeverkene

Noe av bakgrunnen for den tette koblingen mellom de to rammeverkene kan spores tilbake til den tidligere sikkerhetsloven, hvor det fremgikk at hvert departement skulle utpeke skjermingsverdige objekter på bakgrunn av en skadevurdering hvor det også skulle bli tatt hensyn til betydningen for kritiske funksjoner for det sivile samfunn, i tillegg til mulighetene for å utgjøre en fare for miljøet eller befolkningens liv og helse.

En arbeidsgruppe som evaluerte den tidligere sikkerhetsloven påpekte også at lovens avgrensing til beskyttelse mot sikkerhetstruende virksomhet kunne være noe snever sett hen til hvilke faktorer som kunne utgjøre en trussel mot verdiene loven tok sikte på å beskytte.81

Sikkerhetslovutvalget så heller ikke grunn til å avgrense loven til utelukkende beskyttelse mot sikkerhetstruende virksomhet, som terrorhandlinger, spionasje og sabotasje, slik daværende sikkerhetslov gjorde. Utvalget mente at rammeverket for de kritiske samfunnsfunksjonene var hensiktsmessig å ta utgangspunkt i for å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner og virksomheter som ville falle inn under den nye lovens virkeområde.82

Da den nåværende sikkerhetsloven trådte i kraft i 2019 og innførte begrepet grunnleggende nasjonale funksjoner, førte dette til at departementene måtte forholde seg til to funksjonsbegreper med store likheter. I den nåværende loven utledes grunnleggende nasjonale funksjoner av definisjonen av nasjonale sikkerhetsinteresser. Identifiseringen av grunnleggende nasjonale funksjoner styrer hvilke virksomheter som omfattes av loven. I NSMs veileder i departementenes identifisering av grunnleggende nasjonale funksjoner fremgår det at DSBs rapport Samfunnets kritiske funksjoner kan brukes i arbeidet med å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner.83

Kommisjonen har fått opplyst at DSB og NSM, på bakgrunn av de tette koblingene mellom rammeverkene, har utredet om det er mulig å lage et felles rammeverk for kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner. Et felles rammeverk innebærer at utpekingen av kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner skal være sammenfallende.

Kommisjonen erfarer videre at det er igangsatt et arbeid med å revidere rammeverket for de kritiske samfunnsfunksjonene. Dette arbeidet vil ta med seg erfaringer både fra håndteringen av koronapandemien og erfaringene fra departementenes utpeking av grunnleggende nasjonale funksjoner. Det er et premiss at det reviderte rammeverket for kritiske samfunnsfunksjoner skal ta inn i seg de grunnleggende nasjonale funksjonene som er definert. Videre har det vært en målsetting å ivareta andre metodeverk og lister, som for eksempel Natos syv grunnleggende forventninger til sivil beredskap og EUs direktiver for digital sikkerhet (NIS-direktivet) og motstandsdyktighet i kritiske enheter (CER-direktivet), se nærmere omtale i henholdsvis kapittel 10 og 20.

5.6.4 Sentrale beredskapsdirektoraters rolle, ansvar og myndighet

Avhengig av hva slags hendelse eller krise som inntreffer, vil et stort antall direktorater kunne bli involvert. Enkelte virksomheter vil være involvert i selve håndteringen, og flere vil også ha en koordineringsfunksjon, slik som Politidirektoratet (POD), Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA), DSB, Helsedirektoratet, HRS, Kystverket (ved akutt forurensning) og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom). Flere av direktoratene er nærmere vurdert i gjennomgangen av sentrale beredskapsområder i utredningens del IV.

I informasjonsinnhentingsarbeidet til kommisjonen er det identifisert noen særlige utfordringer knyttet til noen direktoraters roller, ansvar og myndighet. Dette gjelder DSBs samordningsmyndighet, oppgave- og ansvarsfordelingen mellom DSB og NSM og oppgave- og ansvarsfordelingen mellom E-tjenesten, PST og NSM (EOS-tjenestene). På bakgrunn av dette blir disse virksomhetene vurdert nærmere nedenfor.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

DSB understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Samordningsrollen er gitt ved instruks for DSBs koordinerende roller og innebærer blant annet å kartlegge risiko og ha oversikt over utfordringer knyttet til samfunnssikkerheten. DSB skal ta initiativ til og tilrettelegge for samordning og samvirke på samfunnssikkerhetsområdet, i tillegg til å etablere og koordinere samvirkeområder for temaer hvor det er identifisert særlige tverrsektorielle utfordringer. Direktoratet skal også sørge for tverrfaglig beredskap og øvelser i samarbeid mellom myndigheter og aktører i alle sektorer og på alle forvaltningsnivåer. Direktoratet skal ved evaluering av større hendelser og øvelser særlig ha samordning, samhandling og ledelse i fokus. DSB skal være en pådriver for at tverrsektorielle læringspunkter etter øvelser og hendelser blir fulgt opp. I tillegg skal direktoratet planlegge og gjennomføre tilsyn med departementene.84

DSBs samordningsrolle innebærer å legge rammer for samarbeid på tvers av sektorer og legge til rette for aktiviteter og arenaer for informasjon og kunnskapsdeling mellom beredskapsmyndigheter og sentrale aktører med sektoransvar på sentralt nivå. DSB skal også ivareta styring av statsforvalterne85 og veilede kommunene86 på samfunnssikkerhetsområdet. Dette innebærer blant annet å dele informasjon og formidle erfaringer og utfordringer «oppover» i egen styringslinje til Justis- og beredskapsdepartementet, «utover» til øvrige sektormyndigheter på sentralt nivå og «nedover» fra sentralt nivå til regionale og lokale aktører. Sentralt i DSBs samordningsrolle er å ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet, på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. En slik oversikt baseres både på risiko- og sårbarhetsanalyser, tverrsektorielle oversikter og kartlegging av utfordringer og sårbarheter lokalt, regionalt og sentralt.

Det fremgår av instruks for DSBs koordinerende roller at direktoratet skal bistå Justis- og politidepartementet og øvrige departementer ved koordinering av større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side og ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig. Direktoratet skal også samordne krisehåndtering ved store uønskede hendelser.

DSB har flere virkemidler som kan tas i bruk i en tverrsektoriell krisehåndtering. Ved uønskede hendelser som medfører håndtering lokalt, regionalt eller nasjonalt, iverksetter DSB rapportering i samordningskanalen, som er nærmere omtalt i punkt 5.6.2 og kapittel 7.87 For å sette tverrsektorielle problemstillinger på dagsorden, og for å dele informasjon og sikre et felles situasjonsbilde, kan DSB også innkalle til såkalte samvirkekonferanser. Et annet forum for informasjonsdeling er DSBs beredskapsmøter med statsforvalteren.

Kommisjonen erfarer at DSBs rolle som ressurs- og kompetanseorgan på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet er godt forankret hos de fleste relevante myndigheter og beredskapsaktører. De senere års kriser har likevel avdekket behov for enkelte avklaringer knyttet til DSBs koordinerende rolle. Koronakommisjonen anbefalte at regjeringen burde klargjøre hvilken rolle DSB skal ha under en sektorovergripende krise som en pandemi.88 I høringssvaret sitt har DSB støttet at direktoratets samordningsrolle i kriser bør gjennomgås og utvikles videre.89 Dette har DSB også gjentatt overfor Totalberedskapskommisjonen. Særlig er det en utfordring at DSBs mandat ikke oppleves å være tydelig nok av andre aktører.

Instruksen for DSBs koordinerende roller gir direktoratet en rekke oppgaver innen forebygging og beredskap. Når det gjelder krisehåndtering, er mandatet begrenset til å bistå Justis- og beredskapsdepartementet og andre departementer ved koordinering av større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side og ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig. DSB har ikke et klart mandat i krisehåndteringsrollen. Instruksen avspeiler slik ikke den rollen DSB har tatt i krisehåndteringen de senere årene for å understøtte Justis- og beredskapsdepartementet, blant annet med koordinering vertikalt til regionalt og lokalt nivå, og horisontalt med andre virksomheter. DSB har en bred portefølje utover sitt ansvar knyttet til arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Dette beskrives nærmere i boks 5.2.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

NSM er fagmyndighet for forebyggende nasjonal sikkerhet i henhold til sikkerhetsloven og er det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet.90 Administrativt er NSM underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Forsvarsdepartementet har instruksjonsmyndighet overfor myndigheten i saker innenfor Forsvarsdepartementets ansvarsområde.91

NSM skal gjennom rådgiving, forskning, tilsyn, testing og kontrollaktiviteter bidra til at virksomheter sikrer sivil og militær informasjon, systemer, objekter og infrastruktur med betydning for nasjonal sikkerhet. I henhold til sikkerhetsloven skal NSM ved ulike tiltak legge til rette for, koordinere og følge opp sikkerhetsarbeidet i de ulike samfunnssektorer og i virksomhetene som er omfattet av loven. Sentrale tiltaksområder er digital sikkerhet (IKT-sikkerhet, cybersikkerhet), personellsikkerhet, fysisk sikkerhet, motvirkning av økonomisk virkemiddelbruk og sikkerhetsstyring.

Som det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet skal NSM vedlikeholde et særskilt risikobilde for digital sikkerhet som omfatter statssikkerhet, samfunnssikkerhet og individsikkerhet. NSM skal også foreslå tiltak, gi anbefalinger og fremme forslag til krav innen digital sikkerhet i samfunnet og følge opp med råd og veiledning. NSM skal koordinere arbeidet mellom myndigheter som har en rolle innenfor forebyggende digital sikkerhet, og skal legge til rette for hensiktsmessig samhandling mellom disse. Til dette ansvaret hører blant annet koordinering av forskning og utvikling, inkludert kompetanseutvikling og internasjonalt arbeid på området. NSM utgir årlig en rapporten om det nasjonale digitale risikobildet.92

NSM har også et nasjonalt ansvar for å avdekke, varsle om og koordinere håndteringen av alvorlige digitale angrep rettet mot kritisk infrastruktur og andre viktige samfunnsfunksjoner. I 2019 ble Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC) etablert for å understøtte dette ansvaret. NCSC har en rekke samarbeidspartnere fra blant annet sektorvise responsmiljøer, offentlige og private virksomheter og sikkerhetsleverandører. På vegne av NSM drifter senteret et nasjonalt varslingssystem for å avdekke og varsle om cyberangrep mot digitale infrastrukturer, Varslingssystemet for digital infrastruktur (VDI).

Digital sikkerhet har grenseflater mot cyberetteretning og -operasjoner, inkludert digitalt polisiært arbeid. Cybersikkerhetsmiljøet i NSM har derfor et tett samarbeid med øvrige EOS-tjenester. I 2017 ble dette samarbeidet intensivert gjennom etableringen av Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) hvor også Kripos deltar.

NSM er Norges representant i internasjonale fora innen forebyggende sikkerhet og representerer Norge i Natos sikkerhetskomité.93

Behov for å se oppgavene til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Nasjonal sikkerhetsmyndighet i sammenheng

Det er tette koblinger mellom arbeidet med samfunnssikkerhet, som skal redusere risikoen for forstyrrelser og svikt i kritiske samfunnsfunksjoner, og arbeidet med nasjonal sikkerhet, som skal sørge for et forsvarlig sikkerhetsnivå for informasjonssystem, objekter og infrastruktur som understøtter grunnleggende nasjonale funksjoner.94

I nasjonal sammenheng har DSB et særlig ansvar for utredninger tilknyttet kritiske samfunnsfunksjoner, mens NSM har et særlig ansvar for oversikt over og oppfølging av grunnleggende nasjonale funksjoner. I forlengelsen av innspillene som kommisjonen har mottatt om problemstillinger som følger av at det er overlapp i disse rammeverkene, og som er nærmere omtalt i punkt 5.6.3, vil det også være et behov for å vurdere grensesnittene og oppgavefordelingen mellom de to virksomhetene som forvalter disse. Dette er DSB og NSM.

Etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestenes rolle, ansvar og myndighet

Etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene (EOS-tjenestene), det vil si E-tjenesten, PST og NSM, samler inn, analyserer og bearbeider informasjon som samlet sier noe om truslene mot det norske samfunnet og hva Norge som nasjon bør gjøre for å beskytte våre verdier og sårbarheter.

E-tjenesten er Norges utenlandsetterretningstjeneste og er regulert i etterretningstjenesteloven. E-tjenestens hovedoppgaver er å varsle om ytre trusler mot Norge og prioriterte norske interesser, støtte Forsvaret og forsvarsallianser Norge deltar i, og understøtte politiske beslutningsprosesser med informasjon av spesiell interesse for norsk utenrikssikkerhets- og forsvarspolitikk.95 Tjenestens samfunnsoppdrag inkluderer å avdekke og bidra til å motvirke enhver utenlandsk trussel mot statssikkerheten og alvorlige utenlandske trusler mot samfunnssikkerheten i Norge. Tjenesten gjennomfører informasjonsinnhenting om utenlandske trusler og andre utenlandske forhold. Tjenesten er underlagt forsvarssjefen, men arbeidet omfatter både sivile og militære problemstillinger. Styringen av oppdrag til E-tjenesten koordineres av Forsvarsdepartementet.

PST er Norges nasjonale innenlands etterretnings- og sikkerhetstjeneste. PST er også en polititjeneste. Det primære ansvaret til PST er å forebygge, avdekke, etterforske, iretteføre og håndtere de mest alvorlige truslene mot tryggheten i riket og mot grunnleggende nasjonale interesser. Det er også en sentral oppgave for PST å utarbeide analyser og trusselvurderinger som beslutningsstøtte for myndigheter og andre aktører. PSTs oppgaver er regulert i politiloven §17 b, som presiserer at PST skal forebygge og etterforske:

• overtredelser av straffeloven kapittel 17 og § 184 og sikkerhetsloven

• ulovlig etterretningsvirksomhet, spredning av masseødeleggelsesvåpen og av utstyr, materiale og teknologi for produksjon eller bruk av slike våpen

• overtredelser av bestemmelser i eller i medhold av lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. og sanksjonsloven

• sabotasje og politisk motivert vold eller tvang, eller overtredelser av straffeloven §§ 131 til 136 b, 145 eller 146.

PST består av Den sentrale enhet (DSE) og elleve underliggende enheter, en i hvert politidistrikt. I Oslo politidistrikt har DSE ansvaret for tjenesteutførelsen.96 I henhold til politiloven har DSE ansvar for å utarbeide trusselvurderinger til bruk for politiske myndigheter, samarbeide med andre lands politimyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjenester og foreta personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser.

NSM skal koordinere forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden i de virksomhetene som omfattes av sikkerhetsloven. NSMs rolle, ansvar og myndighet er nærmere beskrevet i eget avsnitt ovenfor, se «Nasjonal sikkerhetsmyndighet».

Overlappende mandat mellom etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene

Mens E-tjenesten og PST arbeider med å avdekke trusler henholdsvis utenfor og innenfor landets grenser, har NSM ansvaret for å identifisere risiko og sårbarheter som kan utnyttes av fiendtlige aktører. Samtidig erfarer kommisjonen at dagens ansvarsdeling mellom EOS-tjenestene utfordres av et mer komplekst og grenseoverskridende trussel- og risikobilde, inkludert sammensatte trusler, som er nærmere omtalt i kapittel 7.

Kommisjonen har fått innspill om at flere av EOS-tjenestenes ansvar og oppgaver ligger tett opp til hverandre, og at de til dels overlapper. Påvirkningsoperasjoner, strategiske oppkjøp, investeringer og forskningssamarbeid er områder som medvirker til å utfordre arbeids- og oppgavefordelingen mellom de tre EOS-tjenestene. Kommisjonen har også fått et innspill om at det uklar ansvarsfordeling mellom PST og NSM når det gjelder arbeid innenfor sikkerhetstjeneste og sikkerhetsfaglig rådgivning, og at dette er noe som skaper koordineringsbehov. Mellom tjenestene er det etablert flere koordineringsmekanismer, slik som FCKS, Felles etterretnings- og kontraterrorsenter (FEKTS) og Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS). Overfor kommisjonen er det blitt påpekt at etableringen av slike mekanismer er kompenserende tiltak for å ivareta behov for informasjonsdeling, koordinering av saker, og avklaring av arbeidsdeling og samkjøring av faglige råd til overordnede myndigheter og andre beslutningstakere. Selv om at det alltid vil være behov for samordning og koordinering mellom beredskapsaktører, også mellom EOS-tjenestene, erfarer kommisjonen at omfanget og utstrekningen av koordineringsbehovet, sammenholdt med utviklingen i trusselbildet, gjør at det på sikt er hensiktsmessig å vurdere dagens organisering og oppgavefordeling mellom EOS-tjenestene. Kommisjonen har fått innspill om at dette også begrunnes ut ifra behovet for å sikre effektiv utnyttelse av de samlede ressursene i tjenestene.

5.6.5 Samordningsmekanismer på direktoratsnivå

Det er opprettet flere samordningsmekanismer på direktoratsnivå som skal ivareta tverrsektorielle hensyn i både beredskapsplanlegging og konsekvenshåndtering i en krise.97 Et hovedskille mellom ulike typer tverretatlige samordningsmekanismer går mellom ordninger som er generiske og ikke hendelsesspesifikke, ved at de er ment for alle typer hendelser som krever koordinering mellom sektorer, og fagspesialiserte ordninger som er innrettet mot spesifikke hendelsestyper.

Generiske samordningsmekanismer

Sentralt totalforsvarsforum (STF) og DSBs samordningskonferanser er to sentrale generiske samordningsmekanismer. STF ble opprettet i 2005, og er et samarbeidsorgan bestående av lederne for de mest sentrale virksomhetene innenfor totalforsvaret. Om lag 30 virksomheter er representert på direktørnivå. Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet er faste observatører. Forumet er en møteplass for gjensidig orientering, samordning og overordnet koordinering av aktuelle totalforsvarsrelaterte problemstillinger. Ledelsen av forumet alternerer annet hvert år mellom forsvarssjefen og direktøren for DSB. STF har ikke beslutningsmyndighet eller operative funksjoner. Det arrangeres to faste møter i året og i tillegg kan deltakerne på kort varsel bli kalt inn til forumet ved hendelser.

Kommisjonen erfarer at STF har blitt en viktig arena for å diskutere og løfte sivil-militære problemstillinger. Forumet settes også i funksjon ved ekstraordinære situasjoner for å utveksle informasjon, og har blitt brukt til dette blant annet under koronapandemien. Flere av innspillene til kommisjonen fremhever at forumet er en viktig arena for å utvikle en felles situasjonsforståelse, inkludert å få oversikt over hvordan utfordringer i én sektor kan få konsekvenser i andre sektorer.

Kommisjonen har samtidig fått innspill om at det bør vurderes om STF bør få en tydeligere rolle som et rådgivende organ. Enkelte trekker frem fylkesberedskapsrådene som en modell å se hen til, og peker på at det mangler en slik funksjon på sentralt nivå. Noen av deltakerne i STF mener at forumet bør videreutvikles til et forum som både kan ta beslutninger og i større grad gi faglige råd til departementene og regjeringen. Kommisjonen har også fått innspill om at næringslivet og frivillig sektor burde bli integrert som en del av forumet.

DSBs samvirkekonferanser er en møteplass hvor sentrale virksomheter deltar for å koordinere konsekvenshåndteringen ved uønskede hendelser. Dette gjøres gjennom deling av informasjon og hvor felles situasjonsforståelse, situasjonsutvikling og tverrsektorielle problemstillinger settes på dagsordenen. Ofte inviteres også statsforvalterne inn. Under håndteringen av koronapandemien ble samvirkekonferansene utvidet med statsforvalterne og enkelte frivillige organisasjoner. Det er frivillig å delta på DSBs samvirkekonferanser. I følge DSB er det en problemstilling at ikke alle relevante direktorater mener at det er nødvendig å delta i disse konferansene, og peker på at dette kan være til hinder for at det utvikles en tilstrekkelig tverrsektoriell situasjonsforståelse. Arenaen er ikke formalisert.

Fagspesialiserte samordningsmekanismer

To sentrale fagspesialiserte ordninger er Kriseutvalget for atomberedskap (KUA) og Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB). Andre samordningsmekanismer som ikke omtales nærmere er Statens beredskap mot akutt forurensning, og den offentlig organiserte redningstjenesten. Den offentlig organiserte redningstjenesten er nærmere omtalt i kapittel 22.

KUA er et tverrsektorielt, sivilt-militært beslutningsorgan for tiltak i akuttfasen av atomhendelser. KUA ble opprettet i 1993 som en direkte konsekvens av Tsjernobyl-ulykken i 1986 og påfølgende utredninger som pekte på svakheter i myndighetenes håndtering av krisen. Atomhendelser må kunne håndteres raskt i form av blant annet evakuering, avsperring, tiltak i næringsmiddelproduksjon og råd om innendørsopphold og jodtabletter. Forsinkelser i beslutning og iverksetting vil føre til at tiltakene ikke har den beskyttende effekt de er tiltenkt. Dette er bakgrunnen for at KUA har fått tildelt krisefullmakter i akuttfasen ved en atomhendelse.98

KUA består av representanter fra DSA, Forsvaret, Helsedirektoratet, Mattilsynet, POD, Utenriksdepartementet, Kystverket og DSB. DSA er leder av, og sekretariat, for KUA.

KUA skal informere og drøfte pålegg om tiltak med ansvarlig departement før iverksettelse, dersom tiden tillater det. Det er derfor kun i svært tidskritiske situasjoner at utvalget vil ta beslutninger uten å ha drøftet med departementene. I senfasen av en atomhendelse vil KUA være et rådgivende organ for regjeringen for de tiltak og ordninger som iverksettes. Det vil da understøtte departementene og Kriserådet i å forberede, samordne og koordinere grunnlaget for regjeringens beslutninger.

BUB ble etablert i 2019. Formålet er å legge til rette for at de mest sentrale beslutningstakerne kan komme sammen og koordinere samlet innsats ved biologiske hendelser, som omfatter naturlige smitteutbrudd og tilsiktede handlinger med biologisk materiale som kan spres eller overføres mellom mennesker, eller fra insekter og dyr til mennesker. BUB har Helsedirektoratet som lederdirektorat og Folkehelseinstituttet (FHI) og Helsedirektoratet som felles sekretariat.99

Til forskjell fra KUA har ikke BUB særskilte fullmakter. Deltakende virksomheter utfører oppgaver og tar beslutninger i tråd med deres fullmakter. Utvalget består av myndigheter og nasjonale funksjoner med ansvar for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser ved biologiske hendelser. BUB skal sikre at de mest sentrale beslutningstakerne i ulike sektorer kan stille sin ekspertise til rådighet og sørge for rask koordinert iverksettelse av tiltak. Ved en biologisk hendelse skal BUB blant annet innhente kunnskap, vurdere prognoser, koordinere innsats og sørge for samordnet informasjon til myndigheter, publikum og medier.

Under koronapandemien ble mange av BUBs oppgaver i stor grad overført til departements- og regjeringsnivå. Kommisjonen har samtidig fått innspill om at BUB utgjorde en viktig kanal for informasjonsdeling og tverrsektoriell drøfting av sentrale temaer i pandemihåndteringen. Kommisjonen erfarer at BUBs rolle og mandat skal evalueres på bakgrunn av erfaringene fra pandemien.

Koordineringsutfordringer med samordningsmekanismer

Kommisjonen har fått flere innspill om at det er behov for å vurdere nærmere om det er gode begrunnelser for de ulike særskilte koordineringsordningene som er etablert.

Ulike direktorater har overfor kommisjonen fremhevet ulike utfordringer ved dagens ordninger. Én problemstilling knytter seg til grensesnittproblemer. Når flere krisehåndteringsmekanismer med mandat om å organisere og samle myndigheter ved en krise opererer samtidig, kan de ukoordinert utøve samordningen sin mot de samme aktørene og funksjonene. Dette kan føre til at aktørene som er gjenstand for samordningen, mottar flere eller motsetningsfulle bestillinger.

Ved de største krisene kan det også være en problemstilling at nøkkelpersoner innkalles til flere tverrsektorielle ordninger samtidig.

En tredje problemstilling knytter seg til behovet for oversikt og helhetstenkning sett opp mot behovet for faglig spisskompetanse. Krisehåndtering krever både helhetsvurdering og spisskompetanse. Tverrsektorielle samordningsmekanismer med fagspesialisering bidrar til at deltakerne raskt kan stille ekspertisen sin til rådighet og sørge for rask koordinert iverksettelse av tiltak ved hendelser. Samtidig risikerer man å miste oversikten over helheten når forskjellige sektorer har særlig eierskap til ulike utvalg og hver sin del av en bredspektret krise. Evnen til en helhetlig krisehåndtering kan svekkes når ulike samordningsorganer skal samordne sin del av krisen. Viktigheten av helhetlige vurderinger ble også fremhevet av Koronakommisjonen.100

Ulike etater har forskjellig syn på disse problemstillingene og til spørsmålet om dagens tverrsektorielle samordningsmekanismer er hensiktsmessig. Ett syn er at det er hensiktsmessig å bygge beredskapen på et generisk fundament, men at det samtidig er behov for fagspesialiserte mekanismer for enkelte beredskapshendelser som krever spesialisert kompetanse. Det fremholdes at fagspesialiserte utvalg som KUA og BUB sørger for nødvendig faglig dybde og forståelse, noe som fort vannes ut i mer generiske samordningsarenaer.

Et annet syn er at det bør være ett nasjonalt krisehåndteringssystem, uavhengig av typen hendelse. Det pekes på at hendelsesspesifikke samordningsmekanismer øker antall samordningsarenaer og kanaler, noe som kan gjøre det mer krevende å planlegge øvelser og utvikle planverk. Det vises også til Koronakommisjonen, som pekte på at det er uheldig når flere arenaer skal samordne tverrsektorielle hensyn samtidig.101 Koronakommisjonen anbefalte en revisjon av mandatet til BUB for blant annet å tydeliggjøre omfang og karakter knyttet til andre samordningsarenaer.

Et annet element er at koordineringsarenaene ofte knytter til seg rådgivergrupper og liknende, og ved kriser som aktiverer flere ordninger, vil dette kunne legge beslag på knappe ressurser.

5.7 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Den tverrsektorielle samordningen av samfunnssikkerhetsarbeidet blir viktigere, og det sentrale nivået er premissgivende for samordningen i sektorene og mot regionalt og lokalt nivå. Kommisjonen har identifisert noen særlige forbedringsområder som omtales nærmere under, hvor det også trekkes på vurderingsgrunnlaget fra gjennomgangen av de lokale og regionale nivåene omtalt i punkt 5.3 og 5.5.

5.7.1 Den sentrale beredskapsstrukturen må videreutvikles

Totalberedskapskommisjonen mener at dagens beredskapsstruktur og prinsippene for sentral krisehåndtering som er fastsatt i samfunnssikkerhetsinstruksen utgjør et godt utgangspunkt for den sentrale krisehåndteringen i Norge. Kommisjonen har samtidig identifisert områder der det må gjøres endringer for å styrke den sentrale beredskapsstrukturen.

Ett fast sivilt lederdepartement

Kommisjonen mener at det er nødvendig å ha et fast lederdepartement ved sivile kriser, uten forbehold. Et slikt ansvar må ligge hos Justis- og beredskapsdepartementet, gitt departementets samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet. Ved siden av samordningsrollen vektlegger kommisjonen at departementet har ansvaret for en rekke virksomheter som er sentrale premissgivere for både samfunnssikkerhet, trygghet og rettssikkerhet ved både fagavdelinger og direktorater som POD, NSM, PST, DSB og HRS. Departementet har i tillegg en kunnskap og en erfaring med krisehåndtering som det er viktig at et lederdepartement har. Kommisjonen mener at et fast lederdepartement vil bidra til en større forutsigbarhet i krisehåndteringen, og samtidig tilrettelegge for at øvrige departementer kan konsentrere seg om krisehåndteringen i egen sektor. Det er også behov for å tydeliggjøre terskelen for når noe defineres som en krise der Justis- og beredskapsdepartementet trer inn i rollen som lederdepartement.

Kommisjonen understreker at selv om Justis- og beredskapsdepartementet foreslås som fast sivilt lederdepartement, er dette ikke ment å endre på ansvarsforholdene mellom departementene. Ansvarsprinsippet ligger fast, og det vil fortsatt være det enkelte departementet som har det overordnede ansvaret for beredskapen i egen sektor. Videre presiseres det at Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet fortsatt vil ha et særskilt ansvar for å ivareta forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitiske forhold ved sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Utenriksdepartementet vil også fortsette å ha en ledende rolle ved kriser i utlandet som rammer norske borgere eller interesser.

Direktoratenes ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap må klargjøres

Direktoratene har en viktig rolle når det gjelder arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, som følge av det faglige ansvaret de har, og arbeidet deres opp mot ansvarlig departement. Kommisjonen mener at det er en svakhet at det i dag ikke finnes noen særskilte krav til direktoratenes arbeid med samfunnssikkerhet, i motsetning til hva som er tilfelle med departementene. Uten et felles kravgrunnlag som danner en felles ramme for samfunnssikkerhetsarbeidet, kan det være økt risiko for at ulike virksomheter ser ulikt på beredskapsansvaret sitt, og at det er ulik forståelse for viktigheten av informasjonsdeling i kriser. Kommisjonen mener derfor at det er nødvendig med en egen samfunnssikkerhetsinstruks for direktoratene. En felles instruks må ha nødvendig kobling til henholdsvis departementenes, statsforvalterens og Sysselmesteren på Svalbard sine instrukser om arbeidet med samfunnssikkerhet. Instruksen må presisere kravene til direktoratenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, ansvar og oppgaver og sentrale mekanismer for arbeidet på direktoratsnivå. Kommisjonen forutsetter at en slik instruks vil være utfyllende til andre relevante instrukser, inkludert instruks for DSBs koordinerende roller.

Kommisjonen opplever også at det er behov for å sikre økt vekt på beredskap i det daglige arbeidet i ulike sektorer, også sett i sammenheng med sektorenes øvrige virksomhet. For å sikre en felles retning på arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorer, anbefaler kommisjonen at beredskapsarbeid tas inn som en fellesføring fra regjeringen til alle departementer.

Styrket samordningsmandat for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Koronapandemien har synliggjort at hendelser og tiltak i én sektor raskt får konsekvenser for andre sektorer, og at dette krever tverrsektoriell samordning. Kommisjonen mener at DSBs sentrale rolle i samfunnssikkerhetsarbeidet savner en tydelig forankring i instruksen for DSBs koordinerende roller, og at direktoratet ikke er gitt nødvendige fullmakter. Det er behov for at DSB får et tydeligere ansvar for å organisere aktiviteter og arenaer for å styrke beredskapen. Totalberedskapskommisjonen anbefaler derfor at instruks for DSBs koordinerende roller revideres med sikte på å tydeliggjøre direktoratets samordnende rolle i beredskapsarbeidet og i kriser. Kommisjonen mener at revideringen av DSBs instruks må ses i sammenheng med den foreslåtte samfunnssikkerhetsinstruksen for direktoratene for å sikre at sentrale aktører forpliktes til å stille med deltakelse og fullmakter i krisehåndteringen. I tillegg må DSBs rolle forankres i departementenes samfunnssikkerhetsinstruks. Kommisjonen mener også at DSB må ha en sentral rolle i arbeidet med sammensatte trusler, noe som vurderes nærmere i kapittel 7.

En mer spisset portefølje for DSB

Hovedinstruksen til DSB gjenspeiler en bred portefølje, se boks 5.2. Imidlertid er det en fare for at de ulike porteføljene kan bli lite synlige i den samlede porteføljen, med risiko for svekket oppmerksomhet, ressurstilgang og samordningskapasitet. Dette gjør også at det kan være vanskelig for direktoratet å prioritere oppgaver i kriser.

Kommisjonen mener at en mer spisset portefølje for DSB kan gi bedre grunnlag for å levere på samordningsoppdraget. I lys av dette bør DSBs oppgaveportefølje gjennomgås. Utgangspunktet er at direktoratet bør få en mer spisset portefølje mot koordinerende oppgaver innenfor samfunnssikkerhet og beredskap.

Kommisjonen har valgt å særlig rette oppmerksomheten mot samordning av beredskapen. Det er likevel en forutsetning at eventuelle organisatoriske endringer skal styrke arbeidet innenfor øvrige fagområder som i dag omfattes av DSBs myndighetsansvar.

Etablering av et sentralt beredskapsråd

Det er opprettet ulike tverrsektorielle koordineringsarenaer. Dette omfatter både ordninger som har en funksjon som ikke er knyttet til spesifikke hendelsestyper, som DSBs samvirkekonferanser og STF, i tillegg til ulike fagspesialiserte koordineringsarenaer som KUA, BUB og redningsledelsen i den offentlig organiserte redningstjenesten. Kommisjonen mener at det er behov for å forenkle og videreutvikle de koordineringsmekanismene som finnes i dag. Dette kan også innebære å vurdere om grensesnittene mellom de ulike ordningene kan tydeliggjøres.

Både pandemien og den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa har vist betydningen av tverrsektorielt samarbeid og samordning, også på nasjonalt nivå. På direktoratsnivået mangler det én nasjonal koordineringsmekanisme for å ivareta samordnings- og koordineringsbehov som gjør seg gjeldende i både beredskapsplanlegging og i kriser. Kommisjonen er opptatt av en sammenhengende beredskapsstruktur, med formaliserte arenaer for tverrsektoriell koordinering og samordning. Kommisjonen anbefaler at det opprettes et sentralt beredskapsråd, som inngår som det nasjonale elementet i en helhetlig rådsstruktur hvor også de regionale (fylkesberedskapsråd) og lokale beredskapsrådene (kommunale beredskapsråd) inngår. Næringslivet og frivillige organisasjoner må være representert i rådet.

Det sentrale beredskapsrådet vil ha en viktig rådsfunksjon med tanke på å gi både Kriserådet og regjeringen råd og beslutningsgrunnlag. Rådet vil også være en arena for informasjonsutveksling, samordning og planlegging under hendelser. I en krise kan ett tiltak i én sektor få store negative konsekvenser på andre områder. En viktig funksjon for det sentrale beredskapsrådet i kriser vil være å sikre en rask tverrsektoriell forståelse av hvordan krisen og krisehåndteringen påvirker ulike sektorer.

Et sentralt beredskapsråd vil også danne en tverrsektoriell ramme hvor relevant regelverk og beredskapstiltak kan bli testet og øvd i et tverrsektorielt perspektiv. Dette kan gi grunnlag for å utarbeide faglige innspill til departementene, både knyttet til å utvikle hjemmelsgrunnlag og fullmakter for ulike beslutninger og beredskapstiltak.

Det sentrale beredskapsrådets rolle og ansvar må fastsettes i ny samfunnssikkerhetsinstruks for direktoratene. Kommisjonen vurderer at et sentralt beredskapsråd vil kunne erstatte STF. Funksjonene som STF har som et bredt informasjonsutvekslingsforum, vil i sin helhet kunne bli erstattet av tilpassede møter innenfor rammen til det sentrale beredskapsrådet.

Kommisjonen anerkjenner samtidig at det i noen tilfeller, som ved enkelte CBRNE-hendelser, vil være behov for spissede faglige vurderinger i den tverrsektorielle koordineringen. Kommisjonen mener at fagspesialisert kompetanse ved behov kan bringes inn til det sentrale beredskapsrådet ved kriser for å koordinere tverrsektoriell konsekvenshåndtering. Dette inkluderer fagspesialisert kompetanse tilknyttet for eksempel BUB og KUA.

5.7.2 Behov for å videreutvikle den nasjonale situasjonsforståelsen

Det er viktig at et nasjonalt og rettidig situasjonsbilde bygger på et enhetlig system for å rapportere både oppover til sentralt nivå, utover til ulike sektorer, og nedover fra sentralt nivå til regionale og lokale aktører. Kommisjonen ser behov for å videreutvikle den nasjonale situasjonsforståelsen ved å styrke systemene for å sammenstille og analysere uønskede hendelser som inntreffer i ulike sektorer, og ved å videreutvikle rapporteringslinjene til sentralt nivå. Mange av elementene er på plass, med ulike rapporteringslinjer som fag- og samordningskanal og rapporteringene gjennom politiet og EOS-tjenestene. Bedre koordinering i bruken av disse rapporteringslinjene og å etablere en dedikert funksjon som har ansvar for å vurdere ulike rapporteringer i et tverrsektorielt nasjonalt perspektiv, er hovedgrepene som kommisjonen mener må på plass for å sørge for en bedre rettidig og nasjonal situasjonsforståelse.

Etablering av funksjon som analyserer og vedlikeholder et nasjonalt situasjonsbilde

Kommisjonen mener at det bør opprettes en funksjon på departementsnivå som setter lederdepartementet i stand til å etablere og vedlikeholde et nasjonalt situasjonsbilde. En slik funksjon på departementsnivå bør ses i sammenheng med en videreutvikling av NESS som vil være den viktigste bidragsyteren på direktoratsnivå.

For å identifisere avvik fra normalsituasjonen kreves inngående fag- og sektorkompetanse, som finnes innenfor de enkelte sektorene, ved direktorater, private virksomheter, i arbeidslivet osv. Som grunnlag for å kontinuerlig vedlikeholde en nasjonal situasjonsforståelse må funksjonen ha tilgang til informasjon fra ulike sektorer og analysemiljøer, inkludert EOS-tjenestene, POD, DSB og Helsedirektoratet og fra tverrsektorielle etatssamarbeid.

Etableringen av en funksjon på departementsnivå som vedlikeholder et nasjonalt situasjonsbilde basert på informasjon fra ulike sektorer, vil også kunne skape en tydeligere ramme og forståelse for hvordan ulike situasjonsrapporteringer utfyller hverandre for å skape et tverrsektorielt situasjonsbilde. Det understrekes at en kontinuerlig oppdatert situasjonsforståelse må skaffes til veie på en effektiv måte. Til dette er anvendelse av nye teknologiske løsninger viktig. Stordata og kunstig intelligens forventes å raskt gi helt andre forutsetninger for rapportering, analyse og sammenstilling av data fra ulike sektorer og virksomheter. Bruk av teknologi vil kunne muliggjøre vedlikehold av et situasjonsbilde som både er mer detaljert og oppdatert enn det som er mulig med manuelle prosesser. Teknologiske løsninger for å dele informasjon vil også kunne legge til rette for at ulike målgrupper i ulike sektorer og forvaltningsnivåer får tilgang til relevant informasjon tilpasset deres rolle gjennom direkte deling av informasjon.

Kommisjonen mener at det oppdaterte situasjonsbildet jevnlig må formidles til regjeringen og til ulike sektorer og forvaltningsnivåer. Det er viktig at rapporteringen går begge veier. Kommisjonen erfarer at situasjonsforståelsen på sentralt nivå ofte ikke i tilstrekkelig grad videreformidles til direktorater og statsforvalteren og videre til kommunene og andre virksomheter i privat og frivillig sektor. Dersom aktører på lokalt nivå ikke i nødvendig grad er orientert om situasjonsbildet nasjonalt, vil de heller ikke vite hvilke risikofaktorer de bør være oppmerksomme på, noe som kan føre til at relevante hendelser ikke blir rapportert videre til regionalt og sentralt nivå. Dette kan igjen bidra til å svekke myndighetenes situasjonsforståelse. Denne problemstillingen er også omtalt i kapittel 7 om sammensatte trusler.

5.7.3 Arbeide for sammenslåing av rammeverkene for de kritiske samfunnsfunksjonene og de grunnleggende nasjonale funksjonene

Både de kritiske samfunnsfunksjonene og de grunnleggende nasjonale funksjonene er rammeverk som definerer funksjoner som er pekt ut som viktigere å sikre enn andre, noe som forklarer at det er store likheter mellom rammeverkene.

Kommisjonen har fått innspill fra flere offentlige og private aktører som viser til et behov for å harmonisere rammeverkene i større grad, og at de to rammeverkene gir betydelig ekstraarbeid, samtidig som det kan svekke koordineringen av analyser, risikovurderinger, planverk og respons. Koronakommisjonen anbefalte at regjeringen burde utarbeide prosedyrer og kriterier for å identifisere hvilke funksjoner som er spesielt viktige i en aktuell krisehåndtering, slik at de raskt kan pekes ut når en krise oppstår. Flere lister og metodeverk kan komplisere den nasjonale krisehåndteringen. Denne typen problemstillinger vil forsterkes dersom større kriser, som pandemi og sikkerhetspolitisk krise, skulle inntreffe samtidig. Dersom regjeringen både skal kommunisere rundt prioritering av nøkkelpersonell i kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner samtidig, kan det bli vanskelig å formulere et konsistent budskap.

I den pågående revisjonen av oversikten over kritiske samfunnsfunksjoner er det et premiss at rammeverket også skal omfatte definerte grunnleggende nasjonale funksjoner. Kommisjonen erfarer at det er gjort mye utredningsarbeid for å få til en overbygning over de to rammeverkene som skal sørge for at de henger sammen konseptuelt. Det foreligger derfor allerede et betydelig kunnskapsgrunnlag som det kan bygges videre på i et videre arbeid med å etablere én liste over samfunnets viktigste funksjoner. Kommisjonen legger til grunn at formålene i samfunnssikkerhetsinstruksen og sikkerhetsloven må tas hensyn til ved sammenslåing og fanges opp i eventuelt nye bestemmelser. I tillegg må et fremtidig rammeverk være funksjonelt i arbeidet med å følge opp EUs krav til motstandsdyktighet i kritiske enheter, digital sikkerhet og Natos grunnleggende forventninger.

Behov for å tydeliggjøre ansvars- og rollefordelingen mellom direktorater

Kommisjonen har merket seg at enkelte av oppgavene til NSM og DSB til dels er nært forbundet og bør ses i sammenheng. Det er spesielt knyttet til DSBs arbeid med kritiske samfunnsfunksjoner og NSMs oppfølging av sikkerhetsloven og de grunnleggende nasjonale funksjonene. Sikkerhetsloven som trådte i kraft i 2019 har gjort at NSM har fått et ansvar som også går inn på det øvrige samfunnssikkerhetsområdet.

Begge virksomheter har i dag koordinerende oppgaver innenfor nasjonal sikkerhet og risiko knyttet til samfunnets avhengighet av IKT-systemer. I tillegg fører begge virksomhetene tilsyn med departementene. Det vises for øvrig til kommisjonens vurdering og anbefaling om å arbeide for en sammenslåing av rammeverkene for kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner, og til omtalen av tilsynsordninger på samfunnssikkerhetsområdet i kapittel 30. Kommisjonen anbefaler derfor en gjennomgang av porteføljene til DSB og NSM for å avklare eventuelle uklare grensesnitt og oppgavefordeling.

Dagens organisering og ansvars- og rollefordeling mellom EOS-tjenestene gjør at det er behov for å etablere samordningsmekanismer mellom tjenestene som kompenserende tiltak for å sikre nødvendig koordinering og samhandling. Det er etablert flere sentre hvor tjenestene deltar, for å ivareta behovene for å utveksle informasjon, koordinere saker, oppnå felles situasjonsforståelse, avklare arbeidsdeling og samkjøre faglige råd til overordnede myndigheter og andre beslutningstakere. På kort sikt erfarer kommisjonen at sentre som understøtter koordineringsbehov er pragmatiske løsninger som understøtter nødvendig samhandling. En fortsatt rask teknologisk utvikling og et stadig mer komplekst risiko- og trusselbilde kan skape behov for større grep. Kommisjonen anbefaler derfor at det på sikt igangsettes en gjennomgang av EOS-tjenestenes rolle- og ansvarsområder, for å sikre at de samlede ressursene i tjenestene blir mest mulig effektivt utnyttet.

5.7.4 Behov for langsiktig planlegging av beredskapen

Norge vil i tiden fremover stå overfor en rekke utfordringer på samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet, som arbeidet med samfunnnssikkerhet og beredskap må håndtere. Samtidig blir samfunnet stadig mer spesialisert. Spesialiseringen, sammenholdt med en økende gjensidig avhengighet mellom sektorer, fører til økt behov for koordinering i videreutviklingen av beredskapen.

Samtidig vil det være behov for å prioritere mellom en rekke ulike behov på tvers av hele samfunnet. Kommisjonen mener at alle disse faktorene gjør det nødvendig med en mer langsiktig og helhetlig planlegging av samfunnssikkerheten og beredskapen i Norge.

Nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi

Et utfordringsbilde i rask endring med både klimaendringer, en forverret sikkerhetspolitisk situasjon, og teknologisk utvikling, trekker i retning av behovet for en mer helhetlig strategisk tenkning rundt hvordan utfordringene treffer Norge, og hvilke tiltak som må forberedes.

Det er etablert flere nasjonale strategier, planer og initiativer for å håndtere spesifikke trusler og utfordringer, men sammenhengene mellom disse er ikke åpenbare. Kommisjonen mener at det er nødvendig å etablere en slik sammenheng og helhet. For å kunne ta høyde for både ulike typer naturskapte hendelser og tilsiktede handlinger, bør det på nasjonalt nivå ligge en helhetlig sektorovergripende sikkerhets- og beredskapsstrategi til grunn. En nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi vil være et overordnet dokument for å planlegge en helhetlig innsats knyttet til nasjonal sikkerhet og beredskap mot ulike former for påkjenninger.

En slik sikkerhets- og beredskapsstrategi vil kunne være regjeringens overordnede strategi som gir føringer for alle andre sikkerhets- og beredskapsrelaterte strategier, proposisjoner og meldinger. Flere allierte og sammenliknbare land som USA, Storbritannia, Nederland, Sverige og Tyskland har utviklet, eller er i ferd med å utvikle, slike helhetlige nasjonale strategier. Totalberedskapskommisjonen anbefaler derfor at det settes i gang et arbeid med å etablere en nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi. Kommisjonen forutsetter at en slik strategi vil kunne bidra til å knytte arbeidet med sikkerhet, forsvar, militær og sivil beredskap bedre sammen på tvers av sektorer, i tillegg til at en godt kommunisert strategi også kan vise befolkningen at myndighetene tenker helhetlig rundt samfunnets utfordringer.

Totalberedskapskommisjonen foreslår at det er Statsministerens kontor som bør eie en slik overordnet strategi.

Langtidsplan for sivil beredskap

En nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi vil legge grunnlaget for det strategiske ambisjonsnivået for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Samtidig ser kommisjonen et behov for at strategien utdypes gjennom mer faglig avgrensede plan- og prioriteringsdokumenter.

Med et utfordringsbilde som øker behovet for å styrke beredskapen tverrsektorielt, er det viktig med mekanismer som understøtter helhetlige vurderinger. Ett virkemiddel som kan bidra til dette, er langtidsplanlegging. Forsvarsdepartementet utarbeider hvert fjerde år langtidsplaner for forsvarssektoren for å sikre en langsiktig og bærekraftig utvikling av Forsvaret og sektoren som helhet. Langtidsplanene viser og forankrer hovedlinjene for utviklingen i forsvarssektoren, inkludert forsvarspolitiske mål, oppgaver og ambisjonsnivå i tillegg til tilhørende økonomiske og strukturelle rammer.102 Nasjonal transportplan rulleres også hvert fjerde år.

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden vedtok Stortinget å be regjeringen om å innføre en nasjonal langtidsplan for beredskap for å se beredskapsressursene nasjonalt og regionalt i en sammenheng og legge grunnlaget for konkrete planer for utbedringer.103

Totalberedskapskommisjonen mener at det må etableres en langtidsplan for sivil beredskap. Dette vil være et sentralt virkemiddel for å understøtte en mer langsiktig og helhetlig styring, prioritering, planlegging og utvikling av sentrale beredskapsressurser på sivil side. Langtidsplanen må inkludere politiet. En langtidsplan vil også kunne danne et bedre grunnlag for å følge med på resultatene og effektene av satsingsområdene i planen.

Kommisjonen mener at en langtidsplan må ha særlig vekt på beredskapssatsinger som får tverrsektorielle konsekvenser, og på områder hvor en helhetlig og tverrsektoriell vurdering er nødvendig for å sikre en mest mulig effektiv bruk av beredskapsressursene. Kommisjonen har tidligere pekt på at beredskapen utøves i et tett samspill mellom sektorer, mellom virksomheter og mellom operative ressurser. Videreutvikling av én nødetat kan for eksempel også ha betydning for de andre nødetatene. Dersom slike vurderinger i større grad ses under ett i en langtidsplan, vil dette kunne være både ressursbesparende og effektoptimaliserende – for eksempel ved samordning av satsingsområder slik at man unngår både at mye overlapper, og at det er hull i det totale kapasitetsbildet.

Langtidsplaner vil også styrke samordningen ved at ulike sektorer får et felles bilde av tverrsektorielle utfordringer og politikkutviklingen som skal avbøte dette. Planen vil også legge til rette for en tydeligere og mer helhetlig demokratisk behandling av både utfordringsbildet og beredskapssatsinger. Beredskap handler i siste instans om å vurdere hvilken risiko som kan aksepteres med hensyn til innbyggernes sikkerhet og trygghet. Langsiktig planlegging kan bidra til at disse beslutningene fattes med beste tilgjengelige informasjon og på en mer transparent måte.

Totalberedskapskommisjonen legger til grunn at en styrking av Forsvaret, som er foreslått av Forsvarskommisjonen, vil føre til et behov for å også styrke sivil side. Langtidsplanen for sivil beredskap må av den grunn utarbeides i tett samarbeid med Forsvarsdepartementet, og av hensyn til harmonisering av planene må tidshorisonten og periodene for en langtidsplan for sivil beredskap sammenfalle med langtidsplanen for forsvarssektoren. Dette vil gjøre det enklere å hente ut synergier mellom de to områdene og at spesifikke satsingsområder innenfor områdene kan avstemmes med hverandre for å ta ut mest mulig effekt. Behovet for større langsiktighet i planlegging av sivil beredskap og videreutviklingen av de ulike komponentene i totalforsvarskonseptet er en problemstilling som vi har drøftet med Forsvarskommisjonen. Arbeidet med en langtidsplan for sivil beredskap må også ses i sammenheng med arbeidet med å utvikle felles planforutsetninger, som er nærmere omtalt i kapittel 13.

Kommisjonen foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet, gitt departementets samordningsrolle, får ansvaret for å koordinere arbeidet med en slik langtidsplan.

Kommisjonen anbefaler:

• å utarbeide en nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi

• å innføre en langtidsplan for sivil beredskap. Langtidsplanen må omfatte utvikling av politiet.

• å gjøre Justis- og beredskapsdepartementet til fast, sivilt lederdepartement

• å etablere en funksjon på departementsnivå som setter lederdepartementet i stand til å etablere og vedlikeholde et nasjonalt situasjonsbilde

• å lage en samfunnssikkerhetsinstruks for direktoratene

• å etablere et sentralt beredskapsråd

• å utarbeide en årlig fellesføring om samfunnssikkerhet og beredskap i tildelingsbrevene til alle departementenes underliggende og tilknyttede virksomheter

• å gjennomgå Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps portefølje med sikte på å gi direktoratet en mer spisset portefølje mot sivil beredskap

• å revidere instruks for DSBs koordinerende roller med sikte på å tydeliggjøre direktoratets koordinerende rolle i beredskapsarbeidet og i kriser

• å arbeide for en sammenslåing av rammeverkene for henholdsvis kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner

• å gjennomgå porteføljene til Direktoratet for samfunnssikkerhet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet for å avklare eventuelle uklare grensesnitt og oppgavefordeling

• å på sikt gjennomgå rolle- og ansvarsområdene til etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene

6 Internasjonalt samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeid

6.1 Innledning

Arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er ikke bare et nasjonalt anliggende. De sikkerhets- og beredskapsutfordringene som Norge står overfor, er i stor grad knyttet til utviklingstrekk utenfor grensene våre. For å håndtere de sikkerhets- og beredskapsutfordringene som Norge vil møte, både i dag og i fremtiden, mener kommisjonen at det er nødvendig å videreutvikle og styrke det internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeidet.

Kommisjonen legger til grunn at det i tiden fremover kan forutsettes et fortsatt velfungerende Europa som samarbeider i EU, et Nato som står samlet, et styrket nordisk samarbeid, blant annet som følge av finsk og svensk Nato-medlemskap, og fortsatt internasjonalt samarbeid gjennom FN. I dette kapitlet beskrives internasjonalt samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeid i EU, Norden og FN og hvilken betydning dette har for Norge.

Norges medlemskap i Nato er en viktig del av det internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeidet, men inngår også som en avgjørende dimensjon i det norske totalforsvarskonseptet. Samarbeidet som skjer i Nato er behandlet i kapittel 10. Gitt at internasjonalt samarbeid er viktig for flere sentrale beredskapsområder, omtales dette også nærmere i en rekke andre kapitler.

6.2 Beredskapssamarbeid med EU

EU har et omfattende samarbeid innenfor samfunnssikkerhet og beredskap og ser i økende grad samfunnssikkerhet som en integrert del av arbeidet med å øke den indre sikkerheten i Europa.104 Temaer som beredskap og motstandsdyktighet har tradisjonelt blitt sett på som en oppgave som hvert medlemsland i EU selv skal følge opp, og beredskap grenser opp mot spørsmål om nasjonal sikkerhet som ikke omfattes av EU-traktaten. Slik er det fortsatt, men beredskapssamarbeidet i EU har blitt kraftig styrket de siste årene, blant annet som følge av erfaringene fra ebolautbruddet i 2014, migrasjonskrisen i 2015 og de store skogbrannene i Portugal, Frankrike og Sverige i 2017 og 2018. Koronapandemien og krigen i Ukraina har bidratt til at arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er blitt styrket ytterligere.

Krisene de senere årene har bidratt til at flere samordningssaker har munnet ut i felles EU-regler. Styrket beredskap og motstandsdyktighet er ofte også målsettinger i lovforslag og andre initiativer på en rekke saksområder. Motstandsdyktighet fremheves også som retningsgivende for EUs arbeid generelt i 2020 Strategic Foresight report.105

Norge er en av EUs nærmeste samarbeidspartnere og har et nært forhold til EU gjennom EØS-avtalen og flere andre avtaler. I tillegg har Norge tradisjon for tett kontakt med EU og EUs medlemsland om beredskaps-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Nedenfor gjennomgås flere av de viktigste mekanismene for beredskapssamarbeidet mellom Norge og EU.

6.2.1 EØS-avtalen

Siden EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994, har avtalen vært hovedpilaren i Norges forhold til EU. Formålet med avtalen er å knytte Efta-landene106 Norge, Island og Liechtenstein til deler av EU-samarbeidet. I første rekke gjelder det alt som har med EUs indre marked å gjøre. For å kunne delta i EUs indre marked har de tre landene forpliktet seg til å gjennomføre relevant EU-regelverk. Landene har også forpliktet seg til å løpende utvikle avtalen i tråd med den underliggende EU-retten. For å sikre disse forpliktelsene har avtalen egne institusjoner og prosedyrer for både løpende overtakelse av nye relevante EU-rettsakter i EØS-avtalen og tilsyn og kontroll med at landene gjennomfører og etterlever EU/EØS-retten på samme måte som EUs medlemsland.107 Regjeringen har oppnevnt et utvalg som skal vurdere erfaringene fra EØS-samarbeidet de siste ti årene. Utvalget skal levere utredningen sin innen utgangen av 2023.108

EØS-avtalen gir Norge medinnflytelse i vesentlige prosesser. Den gir også Norge rett til å bli invitert på linje med EUs medlemsland i forberedelsesfasen for nye rettsakter som angår det indre markedet. Dette sikrer at norske aktører og myndigheter kan delta i høringer, arbeidsgrupper og konsultasjoner på lik linje med aktører og myndigheter i medlemslandene.109 Avtalen gir også et rettslig grunnlag for deltakelse i EU-programmer110, som andre land i Europa som står utenfor EU, ikke har. Dette er av stor betydning for norske interesser, også innenfor krisehåndtering og beredskap. EØS-avtalen gir imidlertid ikke stemmerett i EUs besluttende organer111.

EØS-avtalen inkluderer en felles målsetting om å redusere sosiale og økonomiske ulikheter i Europa. Norge bidrar til dette gjennom de såkalte EØS-midlene. Fra 2004 har støtten vært samlet i to ordninger som til sammen utgjør EØS-midlene112: en ordning finansiert av Norge alene (Norway grants) og en annen ordning (EEA Grants) der også Island (om lag 4 prosent) og Liechtenstein (om lag 1 prosent) bidrar. Norges andel utgjør i underkant av 98 prosent av ordningene totalt sett. EØS-midlene fordeles på områder som er viktige for utviklingen i mottakerlandene, og der det er potensial og interesse for samarbeid med Norge. I perioden 2014–2021, der midler utbetales frem til april 2024, har innsatsen vært rettet mot fem hovedsektorer med ulike tematiske programmer. Forebygging og beredskap mot katastrofer har vært ett av programmene.113 Det pågår nå forhandlinger mellom EU og Norge om neste periode (2021–2027) og innholdet i denne.

EØS-avtalen som beredskapsverktøy

EØS-avtalen har stor betydning for forebyggende tiltak, kapasitetsbygging og krisehåndtering. Overfor kommisjonen er det blitt understreket at EØS-avtalen er et beredskapsverktøy for Norge, og at det er viktig at vi forstår nødvendigheten av avtalen og hva slags samarbeid den åpner for. Koronapandemien viste blant annet hvordan deltakelse i det indre markedet fremmet forutsigbarhet med hensyn til vesentlige forsyninger og anskaffelser i krisetider. Selv om EØS-avtalen gir rettigheter til Norge, Island og Liechtenstein for saker som angår det indre markedet, er det likevel en risiko for at sentrale deler av en krisehåndtering vil foregå i spor hvor landene ikke deltar. Under både koronapandemien og krigen i Ukraina har EU vist evne til å iverksette endringer raskt. Samtidig har dette medført at saker kan bli behandlet i andre fora enn dem hvor Norge normalt møter, og hvor Norge har møterett. Ved starten av koronapandemien tok for eksempel EU i bruk handelspolitiske virkemidler for å stenge grensene som et tiltak for å unngå at smittevernutstyr ble eksportert ut av EU. Siden Norge, Island og Liechtenstein ikke er en del av EUs tollunion, ble landene holdt utenfor. EØS-avtalen åpnet imidlertid for å etablere møtepunkter med relevante aktører for å kunne diskutere løsninger. Gjennom møter og forhandlinger i EØS-komiteen114 ble det funnet løsninger som også inkluderte Norge, Island og Liechtenstein. EØS-avtalen og tilgangen til det indre markedet var avgjørende for at dette kom på plass.

Koronakommisjonen viser i den andre rapporten sin til begrensninger knyttet til Norges forhold til EU som ble synlige under pandemien. For eksempel brukte EU Emergency Support Instrument (ESI) til å finansiere innkjøp av vaksiner. For Norge er det ikke juridisk mulig å ta del i denne mekanismen, og Norge fikk heller ikke sitte som fullverdig medlem i EUs vaksinestyringsgruppe. Koronakommisjonen påpeker at Norge dermed var særlig avhengig av å ha gode allierte i EU for å kunne delta i vaksinesamarbeidet under pandemien.115

Selv om Norge til slutt fikk ta del i vaksinesamarbeidet, er det ikke gitt at situasjonen vil være den samme ved neste krise. Koronakommisjonen anbefalte at regjeringen prioriterer arbeidet med å knytte Norge tett til det forsterkede helsesamarbeidet i EU, inkludert European Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA). Koronakommisjonen anbefalte også at Norge bør få i stand en alternativ finansieringsmekanisme som kan settes opp som en parallell til ESI.116 Totalberedskapskommisjonen har også mottatt innspill om at full deltakelse i EUs styrkede helseberedskapssamarbeid (EUs helseunion) vil være avgjørende for å ivareta fremtidig norsk helseberedskap, og at dette blant annet er et viktig element i norsk legemiddelberedskap for å sørge for tilgang til legemidler. Regjeringen har besluttet at det skal innledes forhandlinger med EU med sikte på å kunne inngå en avtale om norsk tilknytning til det styrkede europeiske helseberedskapssamarbeidet. Det skal arbeides for en løsning som gir Norge størst mulig påvirkning gjennom fulle deltakerrettigheter.117 Etter hva Totalberedskapskommisjonen kjenner til, pågår det nå samtaler, og det er en ambisjon om å komme til enighet om en avtale innen utgangen av 2023.

Som den viktigste lærdommen fra pandemien når det gjelder anskaffelser av og tilgang på vaksiner, trekker Koronakommisjonen frem at Norge har vunnet mye på å samarbeide med europeiske land, og særlig med EU. Av denne grunn viser kommisjonen til at Norge fremover bør vise seg som en trygg og solidarisk partner som er villig til å hjelpe også i vanlige tider, slik at sjansene øker for at andre europeiske land vil hjelpe oss når neste krise kommer.118 Gjennom kunnskapsinnhentingen til Totalberedskapskommisjonen, er det også vist til at EUs gode forhold til Norge vil være viktig i en krisesituasjon. Norge anses å være et land som er til å stole på, og som har vist seg å være en aktiv og leveringsdyktig bidragsyter. Overfor Totalberedskapskommisjonen er det samtidig blitt understreket at dette er ferskvare og noe som må holdes ved like gjennom blant annet å utvikle og opprettholde den institusjonelle kompetansen om EU i Norge, både generelt i samfunnet, i embetsverk og blant politikere.

6.2.2 EUs ordning for sivil beredskap

EUs ordning for sivil beredskap (European Union Civil Protection Mechanism – UCPM) legger til rette for et bredt samarbeid i Europa innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Ordningen er det viktigste grunnlaget i EU for sivil katastrofeinnsats og sentralt hva gjelder samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Ordningen innebærer at deltakerlandene stiller ressurser til rådighet for kriserammede land, både i og utenfor Europa. Gjennom ordningen får Norge også tilgang til kurs, trening, finansiering av øvelser og prosjekter og dessuten mulighet for å påvirke europeisk samfunnssikkerhetspolitikk. Norge deltar i EUs ordning for sivil beredskap og har deltatt i det europeiske samarbeidet om sivil beredskap siden 1982.119 Det er Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) som, på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet, forvalter samarbeidet for Norge.

Ordningen har de siste årene gjennomgått store endringer. Dette har skjedd som følge av behovet for å styrke evnen til å håndtere større og mer langvarige kriser, et behov som ble avdekket under blant annet håndteringen av pandemien og de store skogbrannene i flere land i Europa i 2017 og 2018. I mai 2021 ble forslag til forordning om endring av EUs ordning for sivil beredskap (2021–2027) besluttet.120 EUs ambisjon med ordningen er å bygge opp og videreutvikle felles europeisk beredskaps- og krisehåndteringsevne for å møte økningen og alvorlighetsgraden i natur- og menneskeskapte kriser som trolig vil treffe Europa i årene fremover. Primært skal dette gjøres gjennom å styrke beredskapsreserven ECPP121 og den sivile ressursreserven rescEU122. Som deltakerland har Norge mulighet til å opprette eller videreutvikle kapasiteter i ECPP og rescEU, med finansiering fra EU, se boks 6.1. Etter hva kommisjonen erfarer, er det et godt nordisk samarbeid om å utvikle slike kapasiteter slik at de på best mulig måte kan bidra til å styrke både norsk og nordisk beredskap, samtidig som de også vil være tilgjengelige for bruk i og utenfor Europa. Samordningen og utsendingen av disse ressursene skjer gjennom det operative sentret ERCC123.

Overfor Totalberedskapskommisjonen er det påpekt at krigen i Ukraina har synliggjort hvilken plattform EUs ordning for sivil beredskap gir deltakerlandene ved større kriser. Ordningen har koordinert og levert hjelp til Ukraina på en god måte. Antallet hendelser som ERCC håndterer har økt kraftig både som følge av pandemien og krigen i Ukraina. Mens det i 2019 var om lag 20 hendelser, håndterte ERCC over 100 hendelser i både 2020 og 2021. Det er forventet at bruken av ERCC vil stabilisere seg på et høyere nivå, blant annet som en følge av at mulighetene for bistand gjennom EUs ordning for sivil beredskap er blitt mer kjent, og at terskelen for å be om bistand er senket.

I forrige stortingsmelding om samfunnssikkerhet understrekes det at for Norge utgjør EUs ordning for sivil beredskap et viktig sikkerhetsnett.124 Dersom det inntreffer en hendelse i Norge som overgår de nasjonale kapasitetene våre, kan norske myndigheter be om bistand fra EU. Videre har Norge mulighet til å hente viktige erfaringer og lærdom fra hendelser i utlandet.

Den norske tilknytningen til ordningen var nyttig under pandemien. Gjennom ordningen fikk Norge tilgang til møter i EU. Tilknytningen bidro i særlig grad til at arbeidet med hjemhenting av norske borgere kunne gjennomføres i nært samarbeid med andre europeiske land. Det har også blitt påpekt overfor kommisjonen at dette er et eksempel hvor EUs forhandlingsstyrke gjør det mulig med en krisebistand som overgår kapasiteten som enkeltland har hver for seg, i møte med en global krise som pandemi. Det vises også til at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt med en felleseuropeisk beredskapsordning. Samtidig understrekes det at styrkingen av EUs ordning for sivil beredskap gjør det viktigere med en enda tydeligere prioritering og nasjonal oppfølging, inkludert av hvilke kapasiteter som stilles til rådighet.

6.2.3 Et europeisk samarbeid i utvikling

EUs samarbeid om motstandsdyktighet og beredskap utvikler seg raskt, og arbeidet med å styrke beredskapen skjer parallelt med løpende krisehåndtering. Som en av EUs nærmeste samarbeidspartnere når det gjelder krigen i Ukraina, blir Norge i stor grad inkludert. Norge er også, gjennom tilknytningen vår til EU gjennom EØS-avtalen og flere andre avtaler, omfattet av EU-direktiver og -forordninger innenfor en rekke sektorområder. Flere av de relevante, pågående prosessene beskrives i noe mer detalj nedenfor. I tillegg vil samarbeid med EU omtales i de delene av utredningen der dette er relevant.

Forstørr bilde

Foto: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Mål om katastrofeberedskap

EU-kommisjonen la i februar 2023 frem en anbefaling om mål for katastrofeberedskap. Målene er utviklet i fellesskap av medlemslandene og EUs institusjoner. Arbeidet er motivert av et behov for økt beredskap i en tid med en skjerpet sikkerhetspolitisk situasjon og med økt risiko for flere samtidige hendelser på tvers av grensene. Målene er ikke-bindende minstestandarder for forebygging og beredskap mot katastrofer som rammer mer enn ett land. Formålet er å sikre at EU blir bedre rustet til å takle slike katastrofer, og å styrke evnen til å hente seg raskt inn igjen i etterkant. Målene gjelder for EUs medlemsland, EUs relevante institusjoner og partnerland innenfor EUs ordning for sivil beredskap, inkludert Norge. Målene har et særlig fokus på naturkatastrofer, men også menneskeskapte katastrofer.125 De fem målene gjelder126

• forberedelser («anticipate») – utvikling av scenarioer, risikovurderinger og planverk for risikohåndtering

• beredskap («prepare») – styrke befolkningens oppmerksomhet og kunnskap om risiko og beredskap

• varsling («alert») – styrke evnen til tidlig varsling lokalt, regionalt og nasjonalt

• respons («respond») – styrke EUs ordning for sivil beredskap sin responskapasitet

• sikring («secure») – sikre at ERCC og nasjonale beredskapsmyndigheter evner å opprettholde kjernefunksjonene sine

Motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner

Konklusjoner fra Det europeiske råd i oktober 2022 legger føringer for å raskt utvikle et frivillig og koordinert samarbeid om motstandsdyktighet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.127 Dette ble senere fulgt opp med rådsanbefalinger om motstandsdyktighet i kritiske virksomheter på justis- og innenriksfeltet i desember.128 I tillegg er direktivene Critical Entities Resilience Directive (CER) og Networks and Information Systems 2 Directive (NIS2) og forordningen Digital Operational Resilience Act (DORA) utarbeidet for å virke sammen og sikre motstandsdyktighet på tvers av ulike sektorer. De tre rettsaktene ble endelig vedtatt i EU i 2022. Rettsaktene er alle merket som EØS-relevante fra EUs side, noe som innebærer at de også kan få betydning for Norge.

Styrket autonomi

Som et ledd i arbeidet med å styrke sin strategiske autonomi legger EU vekt på å bygge lager og produksjonskapasitet for kritiske varegrupper. EU har for eksempel besluttet å etablere felles lagre av verneutstyr og å bygge en europeisk egenproduksjon av kritiske produkter som batterier, halvledere og prosessorer. Den felles handelspolitikken skal tilpasses de nye utfordringene og være konsentrert om å diversifisere europeisk import.

På energisikkerhetssområdet er autonomi også en ambisjon, akselerert etter Russlands militære angrep på Ukraina. REPowerEU, som er EU-kommisjonens plan for å raskere fase ut russisk fossil energi og øke hastigheten i den grønne omstillingen, ble lagt frem i mars 2022.129 Det vises for øvrig til omtale i kapittel 14.

6.2.4 Schengensamarbeidet og annet justispolitisk samarbeid

Norges forhold til EU reguleres ikke bare gjennom EØS-avtalen, men også av en rekke andre avtaler. Siden midten av 1990-årene har Norge, gjennom nye avtaler, knyttet seg til mange av de områdene av EU-samarbeidet som ikke omfattes av EØS-avtalen. Dette gjelder avtaler om justis- og innenriksspørsmål, sikkerhets- og forsvarspolitikk mv.130 Schengenavtalen trekkes ofte frem som den viktigste av Norges øvrige avtaler med EU.

Norge og Island har deltatt i EUs Schengensamarbeid siden 2001. Samarbeidet gjelder blant annet felles regler for oppheving av indre grensekontroll, ytre grensekontroll og tiltak for å bekjempe grensekryssende kriminalitet. I likhet med EØS-avtalen videreutvikles Schengensamarbeidet gjennom stadig nye rettsakter som vedtas i EU og deretter gjøres til del av tilknytningsavtalen.131 Kommisjonen har fått innspill om at Schengensamarbeidet også er viktig i et beredskapsperspektiv. Når saker er relevante for samarbeidet, skal Norge og de andre assosierte landene delta og være med i forhandlingene. På denne måten bidrar Schengensamarbeidet til at Norge kommer innenfor i en rekke prosesser i EU. Samtidig skal Norge på selvstendig grunnlag avgjøre om innholdet i rettsakter som er en videreutvikling av Schengenregelverket, skal godtas fra norsk side og innarbeides i norsk rett.132

Kommisjonen har samtidig fått innspill om at Schengensamarbeidet medfører utfordringer når det gjelder grensekryssende kriminalitet. Schengensamarbeidet omfatter bare delvis politi- og strafferettslig samarbeid for å forebygge og bekjempe slik kriminalitet. Størstedelen av EUs samarbeid om kampen mot kriminalitet foregår dermed utenfor Schengensamarbeidet. Av denne grunn har Norge inngått bilaterale avtaler for å sikre et tettere strategisk og operasjonelt samarbeid på feltet, blant annet med Europol. Norge har også inngått en samarbeidsavtale med Eurojust for å styrke påtalesamarbeidet i kampen mot alvorlig internasjonal kriminalitet.133

Overfor kommisjonen er det påpekt at samarbeidsordningene har vært av stor betydning for Norge for å ha et tettest mulig samarbeid. Samtidig har det parallelt skjedd en ytterligere utvikling i EUs arbeidsformer på feltet, og det europeiske politisamarbeidet i EU har som eksempel blitt styrket. I det europeiske politisamarbeidet er det utviklet nye samarbeidsflater og verktøy som bare er tilgjengelige for EUs medlemsland og som Norge dermed ikke har tilgang til. Kommisjonen erfarer at dette, i økende grad, utgjør en forskjell i tilfanget av politioperativ informasjon mellom såkalte tredjeland og medlemslandene i EU, og at dette også er med på å begrense mulighetene våre til kriminalitetsbekjempelse nasjonalt.

6.3 Nordisk samarbeid

Det nordiske samarbeidet om samfunnssikkerhet og beredskap er preget av en tett dialog om blant annet spørsmål knyttet til nordisk sikkerhet, Nordens nærområder og europeiske og globale problemstillinger. Formålet med det nordiske samarbeidet innenfor samfunnssikkerhet og beredskap er å styrke landenes evne til å forebygge og redusere konsekvenser av større ulykker, natur- og menneskeskapte katastrofer og andre samfunnskriser innenfor beredskapsområdet. Samarbeidet bidrar til forsterket felles responsevne og økt operativ effektivitet.134

Stoltenberg-rapporten fra 2009 har vært viktig for det nordiske samarbeidet når det gjelder samfunnssikkerhet. Rapporten, som ble utarbeidet på forespørsel fra de nordiske utenriksministrene, viste at det i alle nordiske land var et utbredt ønske om å styrke det nordiske samarbeidet. Samfunnssikkerhet ble trukket frem som et konkret område hvor det nordiske samarbeidet kunne styrkes.135

6.3.1 Nordisk ministerråd og Nordisk råd

Det offisielle nordiske samarbeidet skjer innenfor rammene av Nordisk ministerråd og Nordisk råd og omfatter Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige i tillegg til Færøyene, Grønland og Åland.

Nordisk ministerråd er de nordiske regjeringenes offisielle samarbeidsorgan og arbeider for felles nordiske løsninger på områder der de nordiske landene kan oppnå større resultater ved å samarbeide enn ved å løse oppgavene hver for seg. Nordisk ministerråd er basert på Helsingforsavtalen som ble underskrevet i 1963, og som er en avtale for det nordiske samarbeidet. Det er de nordiske statsministrene som har det overordnede ansvaret for det nordiske samarbeidet. Statsministrene har som visjon at Norden skal bli verdens mest bærekraftige og integrerte region frem mot år 2030. Det er utarbeidet en handlingsplan for perioden 2021–2024 for arbeidet med denne visjonen. Samfunnssikkerhet og beredskap er på nåværende tidspunkt ikke definert som et politikkområde som Nordisk ministerråd samarbeider om.136

Nordisk råd er det parlamentariske organet for det offisielle nordiske samarbeidet og ble dannet i 1952. Rådet består av 87 valgte medlemmer. Rådsmedlemmene sitter i parlamentene i de respektive landene og det er parlamentene som utnevner dem etter forslag fra partigrupper. Nordisk råd samles til to årlige møter: temasesjonen og den ordinære sesjonen, der de nordiske parlamentarikerne fatter vedtak om saker de vil at de nordiske regjeringene skal finne løsninger på.137

Nordisk råd utarbeidet i 2019 en strategi for samfunnssikkerhet som et innspill til landenes regjeringer. Formålet med strategien var å bidra til en effektiv felles nordisk kriseberedskap som, på kort varsel og uten grensehindringer, kan stå til rådighet for gjensidig hjelp ved større kriser, blant annet innenfor cybersikkerhet, overgripende sikkerhet og politisamarbeid, skogbranner og dødsbranner, CBRN-samarbeid, redningstjenester og nødkommunikasjon. Strategien beskriver at trusler knyttet til samfunnssikkerhet som kan ramme et nordisk land, også kan ramme på tvers av grensene. Det vises derfor til at med den samlede kunnskapen, erfaringen og beredskapen som finnes i de nordiske landene, så vil Norden være godt rustet i møtet med slike utfordringer, og at det derfor er viktig å samarbeide i Norden og hjelpe hverandre ved behov.138

En ny internasjonal strategi for Nordisk råd ble godkjent i mars 2023. I den nye strategien understrekes blant annet viktigheten av sikkerhet i Norden og Nordens nærområder og at landene må arbeide enda tettere sammen for å i fellesskap kunne møte de utfordringene som landene står overfor.139

6.3.2 Finsk og svensk medlemskap i Nato

Med finsk og svensk Nato-medlemskap står Nato foran en utvidelse av det allierte territoriet i Nord-Europa. Dette vil gi økt evne og troverdighet når det gjelder avskrekking og kollektivt forsvar i vår del av Europa. Samtidig innebærer en utvidelse, med Finlands landegrense på 1 340 km til Russland, at Natos landegrense med Russland er mer enn doblet.140 Se for øvrig kapittel 10 om det nordiske totalforsvarssamarbeidet.

Totalberedskapskommisjonen har møtt en rekke aktører som understreker at finsk og svensk Nato-medlemskap vil bidra til å åpne for et mer integrert nordisk samarbeid både på forsvarssiden og når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap. Det har derfor blitt vist til at det vil være særlig viktig å investere i dette samarbeidet i tiden fremover.

Det nordiske samarbeidet om samfunnssikkerhet og beredskap er forankret i Haga-samarbeidet. Samarbeidet ble etablert i 2009. I Haga I-erklæringen fra et møte mellom de nordiske ministrene med ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap ble det slått fast at de nordiske landene i fellesskap skulle undersøke og konkretisere arbeid på ulike områder innenfor samfunnssikkerhet. I 2013 ble det fastsatt en ny plattform, Haga II-erklæringen, som fastslår at målet for samarbeidet er et robust Norden gjennom blant annet samarbeid for forebygging, håndtering av og gjenoppretting etter alvorlige hendelser. Det er også et mål å fjerne hindringer for grenseoverskridende samarbeid.141

Hvert år møtes de nordiske ministrene med ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap for blant annet å vedta rammene for det videre nordiske Haga-samarbeidet. Ministrene har vedtatt utviklingsmål for samarbeidet i perioden 2022–2024. Tre områder er prioritert: styrking av sivil beredskap i lys av erfaringene fra pandemien og andre nylige hendelser, utfordringer knyttet til klimaendringer, og bedre tilrettelegging av mottak av og bidrag til støtte for å sikre effektiv operativ støtte over grensene (vertslandsstøtte).142 En departemental embetsgruppe ivaretar koordineringen. Haga-erklæringen og konklusjonene fra ministermøtene operasjonaliseres gjennom møter mellom de nordiske generaldirektørene for de nasjonale beredskapsmyndighetene. Gjennom Haga-samarbeidet arbeides det for felles bidrag til EU, FN, Nato og Nordens nærområder. Det legges til rette for at de nordiske landene har koordinerte posisjoner for å påvirke disse organisasjonene.143

I tillegg finnes et nordisk samarbeid innen redningstjeneste. Gjennom Den Nordiske Redningsoverenskomst, Nordred, samarbeider de fem nordiske landenes redningstjenester, helsevesen og politi for å ivareta grenseoverskridende samfunnssikkerhet.144

6.4 FN

FN har en viktig rolle ved humanitær respons til naturkatastrofer og ved komplekse hendelser og kriser. Det er hovedsakelig FNs kontor for koordinering av humanitær innsats (OCHA) som koordinerer arbeidet, men en vellykket humanitær respons vil være avhengig av et tett samarbeid mellom FN-organisasjonene, andre internasjonale organisasjoner, frivillige organisasjoner, militære aktører og nasjonale myndigheter.145

Medlemslandene i FN vedtok i 2015 et globalt rammeverk for katastrofeforebygging, Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. Det overordnede målet for Sendai-rammeverket er å forebygge og redusere risiko for katastrofer. Arbeidet koordineres av FNs kontor for katastrofeforebygging (UNDRR). DSB er nasjonalt kontaktpunkt for Sendai-rammeverket og koordinerer den nasjonale oppfølgingen. Rammeverket skal fremme samfunnssikkerhet lokalt, nasjonalt og internasjonalt gjennom tverrsektorielt samarbeid, og er operasjonalisert gjennom syv delmål:146

• å redusere dødeligheten ved hendelser og katastrofer innen 2030

• å redusere antallet berørte mennesker ved hendelser og katastrofer globalt innen 2030

• å redusere økonomiske tap som følge av uønskede hendelser som andel av brutto nasjonalprodukt innen 2030

• å redusere bortfallet av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, medregnet utdanning og helse, innen 2030

• å øke antallet land som har nasjonale og lokale strategier for samfunnssikkerhet, innen 2030

• å øke internasjonalt utviklingssamarbeid gjennom formålstjenlig og bærekraftig bistand som støtter opp om landenes egne planer for å implementere dette rammeverket innen 2030

• å styrke systemer for (tidlig) varsling og risikoinformasjon til befolkningen innen 2030

FNs mål for bærekraftig utvikling frem mot 2030 ble vedtatt høsten 2015. Ettersom bærekraftsmålene ser miljø, økonomi og sosial utvikling i sammenheng, kan de fungere som et veikart når det gjelder kobling av initiativer som kommer fra ulike FN organisasjoner, inkludert Sendai-rammeverket. FN har tidligere uttalt at Sendai-rammeverket vil kunne bidra til å komplettere overvåkingen av noen av bærekraftsmålene, noe som særlig gjelder målene knyttet til utrydding av fattigdom, bærekraftige, trygge og motstandsdyktige byer og bosetninger og å stoppe klimaendringene og bekjempe konsekvensene av disse.147

Norge bidrar også med operativ støtte ved humanitære innsatser. DSB følger opp humanitært arbeid etter en egen samarbeidsavtale med Utenriksdepartementet, og det er inngått flere avtaler om operativ støtte ved humanitære innsatser, blant annet med Verdens matvareprogram (WFP), FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og med FNs kontor for koordinering av humanitær innsats (UN OCHA). Konseptene Norwegian Support Team (NST)148 og Norwegian UNDAC Support (NUS)149 inngår i samarbeidet. NOR EMT, et norsk medisinsk team, er satt opp som en kapasitet som er tilgjengelig for oppdrag både gjennom EU og FN. I tillegg til disse kapasitetene forvalter DSB også en pool av eksperter for oppdrag gjennom UN Disaster Assessment and Coordination (UNDAC) og internasjonale kurs og øvelser.150

Verdens helseorganisasjon (WHO) er den største enkeltorganisasjonen i FN-systemet og spiller en viktig rolle i arbeidet med å bedre helsetilstanden til verdens befolkning. Organisasjonen arbeider også med forskning, utvikling, opplæring, faglig bistand og nødhjelp. Norge er blant de største giverlandene av frivillige tilleggsbidrag til WHO.151

6.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Norge er avhengig av et velfungerende og velregulert internasjonalt samfunn. Flere av de største utfordringene i vår tid er for store til at enkeltland kan løse dem på egen hånd. Mange av utfordringene vi står overfor, har utspring utenfor landets grenser og er grenseoverskridende. Eksempler på uønskede hendelser og kriser som må løses i fellesskap er pandemier, digitale trusler, kriminalitet, handelsutfordringer, klimautfordringer og sikkerhetspolitiske utfordringer. Dette er beredskapsområder hvor nasjonale virkemidler alene ikke er nok.

Sikkerhets- og beredskapsutfordringene er, som beskrevet i kapittel 3, i endring. For å imøtekomme de utfordringene som Norge vil møte, både i dag og i fremtiden, mener kommisjonen at det er nødvendig å videreutvikle og styrke det internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeidet. Kommisjonen mener at den internasjonale dimensjonen av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap dermed må bli en tydeligere del av det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Både koronapandemien og krigen i Ukraina er eksempler på sammensatte kriser som krever stor grad av samarbeid på tvers av grensene i Europa og Nato. Norge er et for lite land til å kunne håndtere slike kriser alene og er derfor helt avhengig av et fungerende internasjonalt samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeid.

Norges medlemskap i Nato og FN og inngåtte avtaler med EU danner utgangspunktet for Norges internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeid. Både i EU og i Nato arbeides det mye med motstandsdyktighet og beredskap, og arbeidet skjer raskt. Kommisjonen mener at det er viktig at Norge følger med og i større grad deltar i dette utviklingsarbeidet. Norge må også benytte seg av det allerede formaliserte samarbeidet på feltet på best mulig måte. For å sikre dette er det nødvendig å kontinuerlig utvikle og vedlikeholde en institusjonell forståelse av EU, Nato og andre internasjonale prosesser som er viktige for Norge, blant politikere, offentlige, private og frivillige virksomheter.

En del av dette vil være å kjenne til hvilke deler av det internasjonale samarbeidet som ikke er formalisert. Under pandemien fikk Norge tilgang til vaksiner på grunn av gode relasjoner med naboland og andre europeiske land. Kommisjonen ser at det ikke er realistisk å forvente at alle kriser i fremtiden vil kunne dekkes av de avtalene vi har i dag. Derfor er det viktig å arbeide for å videreutvikle og formalisere samarbeidet på områdene der det er særlig behov for dette. Ett eksempel er det pågående arbeidet med å få på plass en avtale om norsk tilknytning til det styrkede europeiske helseberedskapssamarbeidet.

Endringene av EUs ordning for sivil beredskap (2021–2027) innebærer at arbeidet med sivil beredskap i Europa oppskaleres betydelig. For å få mest mulig igjen for Norges deltakelse i ordningen mener kommisjonen at norske samfunnssikkerhets- og beredskapsaktører må utnytte de mulighetene som ligger i ordningen, ved å benytte muligheter til å utvikle eller styrke egne beredskapsressurser som kan inngå i ECPP eller nye kapasiteter under rescEU. Kommisjonen mener også at norske samfunnssikkerhets- og beredskapsmiljøer i større grad må ta i bruk de mulighetene som finnes til å finansiere for eksempel prosjekter, øvelser, kurs, kompetansebygging, utveksling av eksperter med mer. Scenarioer for analyser og øvelser i Norge bør i større grad utvikles basert på hvilke muligheter og kapasiteter som ligger i EU-ordningen. Deltakelse i ordningen gir dessuten Norge en mulighet til å påvirke retningen i det videre arbeidet. Det er i dag et tett nordisk samarbeid om oppfølgingen av ordningen, blant annet når det gjelder å utvikle kapasiteter under rescEU. Det tette samarbeidet bidrar til at den samlede nordiske beredskapen blir styrket, og må derfor også videreutvikles.

De nordiske landene har mange likheter, blant annet når det gjelder kultur, klima, styresett og nærheten til Russland og nordområdene. Kommisjonen mener derfor at det er særlig viktig å ta vare på det nordiske samarbeidet knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap. Samtidig ser kommisjonen at det er viktig å utvikle og styrke samarbeidet, særlig med bakgrunn i finsk og svensk Nato-medlemskap. Gitt de sikkerhets- og beredskapsmessige utfordringene som de nordiske landene står overfor, ser Totalberedskapskommisjonen et behov for å videreutvikle dagens nordiske samarbeid om totalforsvar, samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen understreker at det er viktig at det nordiske samarbeidet ses i sammenheng med det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og at Norge må ha klare mål for hva som skal oppnås med samarbeidet.

Det internasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapssamarbeidet medfører forpliktelser for Norge. Norge blir gjerne sett på som en god og pålitelig samarbeidspartner. Kommisjonen understreker at oppfatningen av Norge i våre samarbeidsland er noe som må opprettholdes og videreutvikles. Norge må derfor stadig arbeide for å være en viktig bidragsyter i både Nato og det internasjonale, europeiske og nordiske samarbeidet. På kommisjonens reiser har vi registrert en opplevelse av at Norge ikke alltid deler det samme situasjonsbildet som allierte i Nato og andre europeiske land. Det settes også spørsmålstegn ved hvorfor ikke Norge, med våre ressurser, kan bidra mer. Kommisjonen mener det er viktig å vise solidaritet med samarbeidspartnerne våre i FN, Nato, EU og Norden. Dette er avgjørende for å sikre solidaritet med Norge når kriser oppstår, samtidig som det også er viktig for samarbeidspartnerne våre å vite at de kan regne med Norge.

Kommisjonen anbefaler:

• å videreføre og styrke samarbeidet med EU, FN og Nato om samfunnssikkerhet og beredskap.

• å ta initiativ til å styrke samarbeidet om totalforsvar, samfunnssikkerhet og beredskap i Norden