Del 5
Økonomiske og administrative konsekvenser

32 Økonomiske og administrative konsekvenser

32.1 Innledning

Det følger av kommisjonens mandat at den skal redegjøre for «administrative og økonomiske konsekvenser av sine anbefalinger, og minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk».

Beredskap koster. Samtidig vil den norske økonomien bli utfordret de neste årene. I Nasjonalbudsjettet 2023 viste regjeringen til at det er en klar forventning om at veksten i norsk økonomi vil avta.1 Dette er også understreket i Perspektivmeldingen 2021 som vurderer viktige utfordringer for norsk økonomi, for offentlige finanser og for videreføring av de norske velferdsordningene i et langsiktig perspektiv. Allerede det neste tiåret ligger det an til at budsjettene blir mye strammere.2

Totalberedskapskommisjonen har ikke sett det som en del av mandatet å vurdere konkrete dimensjoneringsbehov innenfor ulike sektorer. Dette vil kreve sektorkompetanse og nærmere utredning. I tillegg er spørsmål om både virkemidlene og størrelsen på ulike beredskapstiltak ofte et politisk spørsmål som krever en demokratisk forankring av de kryssende hensynene som kan gjøre seg gjeldende. Samtidig ser kommisjonen at beredskapen kan styrkes, og bli bedre enn den er i dag, gjennom helhetlige prioriteringer og hensiktsmessig ressursbruk, på tvers av fagmiljøer og sektorer. Dette kan indirekte også gi effektiviseringsgevinster. Med dette som bakteppe har kommisjonen i denne utredningen vurdert både beredskapssystemene og særskilte beredskapsområder.

Kommisjonen kommer i denne utredningen med en rekke anbefalinger til regjeringen. Flere av kommisjonens anbefalinger handler om måter å arbeide på, for eksempel at beredskapshensyn må legges til grunn på en mer helhetlig og tverrsektoriell måte, og at beredskap settes høyere på agendaen i relevante møtefora og beslutningsprosesser. Dette er anbefalinger som tilsynelatende ikke vil ha store kostnader. Andre anbefalinger innebærer forslag om å styrke beredskapen på særskilte områder. Disse anbefalingene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. De fleste av disse forslagene må utredes nærmere før de besluttes. Flere av anbefalingene som innebærer en styrking av beredskapen er det mulig å innrette på ulike måter og i ulikt omfang, noe som vil påvirke de økonomiske og administrative konsekvensene.

Kommisjonens hovedoppgave har vært å vurdere hvordan de samlede beredskapsressursene kan brukes på en best mulig måte. På grunn av omfanget av kommisjonens mandat, og den tiden kommisjonen har tatt til disposisjon, har det ikke vært mulig å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av alle anbefalingene. Et unntak er anbefalingen om å øke tilskuddet til de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene med 80–100 millioner kroner. Anbefalingen er basert på tidligere anslag fra både Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum (FORF) og Redningsselskapet knyttet til behovet for å øke tilskuddet for å opprettholde organisasjonenes beredskapsevne. Kommisjonen har tatt høyde for at de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonenes tidligere innspill kan ha endret seg noe og for at det kan være et behov for å prisjustere de tidligere innspillene.

Det følger av mandatet at kommisjonen skal følge utredningsinstruksen i sitt arbeid. Utredningsinstruksen viser til at det skal gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse når det skal utredes tiltak som man forventer at vil gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, inkludert vesentlige budsjettmessige virkninger.3 Kommisjonen har derfor gitt NTNU Samfunnsforskning, med bistand fra Asplan Viak, et oppdrag om å gjennomføre samfunnsøkonomiske vurderinger av effektene av kommisjonens anbefalinger. På bakgrunn av oppdragets omfang og de ovennevnte årsakene, har det ikke vært mulig å gjennomføre en helhetlig samfunnsøkonomisk analyse av alle anbefalingene til kommisjonen. NTNU Samfunnsforskning, med bistand fra Asplan Viak, har derfor gjennomført en overordnet samfunnsøkonomisk analyse av helheten av kommisjonens anbefalinger. I tillegg har de gjennomført samfunnsøkonomiske vurderinger knyttet til noen utvalgte anbefalinger. Både den overordnede samfunnsøkonomiske analysen og de særskilte vurderingene er beskrevet nærmere under, og følger også som digitale vedlegg.

32.2 Overordnet samfunnsøkonomisk analyse

NTNU Samfunnsforskning og Asplan Viak har gjennomført en overordnet analyse av helheten av kommisjonens vurderinger og anbefalinger i tråd med grunntanken i, resultater fra og prinsipper for samfunnsøkonomiske analyser. I denne analysen er det lagt vekt på å synliggjøre både nytten og kostandene av anbefalingene, og ikke på tallfesting og stadfesting av kostnadseffektivitet. Formålet med dette er å tilrettelegge for videre analysearbeid knyttet til kommisjonens anbefalinger.4

Nytteeffektene av kommisjonens anbefalinger kan bli mangfoldige, noe som er i tråd med kommisjonens mandat. Abstraksjonsnivået på anbefalingene gjør det vanskelig å vurdere i hvilken grad spesifikke tiltak vil være egnet for å løse de utfordringene som omtales i kommisjonens utredning, samtidig vil det også være vanskelig å forutsi alle effekter av et tiltak. På bakgrunn av dette vises det til at det kan være relevant å vurdere om noen tiltak bør settes midlertidig i verk og innen et begrenset område. For eksempel kan et tiltak prøves ut i en kommune eller en region i stedet for nasjonalt. På denne måten vil det være mulig å evaluere tiltakene og senere eventuelt oppskalere dem og gjøre dem permanente.

I analysen er det også synliggjort at alle anbefalinger vil være forbundet med kostnader. Selv om ikke alle anbefalinger vil ha direkte konsekvenser for offentlig sektors budsjetter, vil de ofte medføre alternativkostnader og effektivitetstap, inkludert dødvektstap. Alternativkostnader oppstår fordi bruken av en ressurs i en bestemt sammenheng i de aller fleste tilfellene vil utelukke eller i hvert fall begrense samtidig bruk av ressursen til noe annet. Den samfunnsøkonomiske kostnaden blir dermed at noe annet ikke blir gjort fordi ressursen bindes opp i den anbefalte oppgaven. Effektivitetstap kan være både tilsiktet og utilsiktet. Tapet kommer som en følge av at produsenter og forbrukere, på grunn av et gitt tiltak, går bort fra atferden de egentlig ville valgt og som derfor ville gitt høyest nytte. Dødvektstap betegner tapet som oppstår når prisene etter skatter og avgifter ikke lenger reflekterer den egentlige samfunnsøkonomiske nytten og kostnaden knyttet til vareproduksjon og -konsum. Ytterligere effektivitetstap kan oppstå dersom et tiltak har uønskede incentivvirkninger.

Ressursene i samfunnet er knappe, og man må prioritere mellom ulike formål. I analysen vises det derfor til at det er nødvendig å sikre en opplyst debatt rundt prioriteringene av samfunnets ressurser på tvers av sektorer, og også mellom ulike sikkerhets- og beredskapsspørsmål. Det er ikke tilstrekkelig å stadfeste samfunnsnytten i ulike spørsmål knyttet til sikkerhet og beredskap.

32.2.1 Utredning av avgiftsfritak på kjøretøy

NTNU Samfunnsforskning har, med bistand fra Asplan Viak, utredet avgiftsfritak for kjøretøy som brukes av frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner i den offentlig organiserte redningstjenesten.5 I utredningen viser de til at et fritak fra engangsavgiften vil være det mest hensiktsmessige avgiftsfritaket å innføre og trolig også det som vil ha størst betydning for de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene. I kapittel 23 beskrives kommisjonens anbefaling knyttet til dette nærmere.

Et slikt fritak vil redusere investeringskostnadene ved kjøp av nye kjøretøy. I tillegg finnes det i dag allerede flere fritak knyttet til denne ordningen, inkludert for snøscootere som er registrert på humanitære organisasjoner. Terskelen for å innføre ytterligere fritak bør derfor være lav. Beregninger viser at verdien av fritaket vil være på omtrent 2,6 millioner kroner i 2024. Det tas forbehold om usikkerhet knyttet til tallene siden NTNU Samfunnsforskning og Asplan Viak ikke har fått tak i fullstendig data på kjøretøyparken til organisasjonene. Beregningene tar derfor utgangspunkt i anslag basert på kjøretøysbestanden i et større lokallag i Røde Kors, og justert for antatt kjøretøybehov på nasjonalt nivå hos de ulike organisasjonene.

I den overordnede samfunnsøkonomiske vurderingen av kommisjonens anbefalinger pekes det på at skattefritak og avgiftsfradrag blir i skattesystemet til de tas bort, til forskjell fra årlige bevilgninger som vurderes løpende: «Dette er ikke et problem dersom både nåværende og fremtidig netto-nytte av tiltaket overstiger netto-nytte av alternativ bruk av ressursene som tiltaket koster, noe som åpenbart er vanskelig å spå på forhånd.»6 Kommisjonen mener at det er behov for et stabilt og varig tiltak. Et avgiftsfritak på kjøretøy vil også gi de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene mer forutsigbarhet og dermed bedre forutsetninger for langsiktig planlegging.

32.2.2 Utredning om forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering

NTNU Samfunnsforskning, med bistand fra Asplan Viak, har vurdert den samfunnsøkonomiske nytten av en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering.7 Et sentralt tema i vurderingen er hva slags type hendelser og kompetanse ordningen skal dekke, og hvem som skal ha det operative ansvaret. Det er lagt til grunn at ordningen skal være en slags forsikringsordning for kommunene, og at ressursene i ordningen skal involveres som resultat av dialog eller anmodning fra kommunene. I kapittel 5 beskrives kommisjonens anbefaling knyttet til dette nærmere.

Et hovedpoeng fra vurderingene til NTNU Samfunnsforskning og Asplan Viak er at en slik ordning bør innrettes mot sjeldne hendelser med konsekvenser som er store eller langvarige nok til at de utfordrer kommunenes kapasitet eller kompetanse. Det er pekt på tre områder som kan være aktuelle for en slik ordning: psykososial støtte, kommunikasjon og koordinering. Disse områdene er basert på kommisjonens vurderinger knyttet til tiltaket.

To ulike alternativer for organisering er vurdert: en nettverksmodell og en stand-by-modell. I en nettverksmodell vil kompetente ressurser tas ut av drift ett sted og omfordeles til et annet sted med høyere behov. En stand-by-modell vil i motsetning til nettverksmodellen innebære at ressursene til enhver tid vil være tilgjengelige for utrykning. En ordning basert på en nettverksmodell vil dermed ha lengre utrykningstid. Stand-by-modellen vurderes å ha høye kostnader, samtidig som den eventuelle nytteverdien i å ha kort responstid kan være begrenset. NTNU Samfunnsforskning og Asplan Viak anbefaler derfor at nettverksmodellen velges som modell for det videre arbeidet med å etablere en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering.

For å kunne si noe om en forsterkningsordning vil være samfunnsøkonomisk tilrådelig, vil det være nødvendig å utrede hvor kostnadskrevende en nettverksmodell vil være. NTNU Samfunnsforskning og Asplan Viak viser også til at det bør vurderes hvor mye ekstra kapasitet som til enhver tid finnes tilgjengelig innenfor de tre områdene det er anbefalt at ordningen skal omfatte. Avslutningsvis vises det til at dersom en nettverksmodell kan implementeres til en relativt lav kostnad, vurderes en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering å være et effektivt virkemiddel for bedre krisehåndtering.