Del 3
Veivalg og virkemidler

Del III redegjør for sentrale veivalg i omstillingen, før utvalget gir sine anbefalinger om hvilke prinsipper slike avveininger bør bygge på og hvordan virkemidlene i klimapolitikken bør utformes.

13 Veier til lavutslippssamfunnet

I dette kapittelet utdyper utvalget ulike veivalg Norge står overfor på veien til lavutslippssamfunnet.

13.1 Færre veivalg enn man skulle tro

Utvalget er bedt om å gjøre en helhetlig utredning av veivalgene Norge står overfor for å nå klimamålet i 2050. Det er mange store og små beslutninger på veien dit. Noen gir stiavhengighet, mens andre enkelt kan omgjøres dersom man senere ønsker å ta en annen retning, se boks 3.3 om stiavhengighet. Noen retningsvalg er fornuftige uavhengig av hvordan verden ellers utvikler seg, mens andre veivalg er mer avhengige av hva andre land og aktører gjør.

Gitt ambisjonen om å bli et lavutslippssamfunn, er det langt færre veivalg enn utvalgets mandat kan gi inntrykk av.Svaret på noen veivalg gir seg selv når målet er å redusere utslippene ned til 2,5 – 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Den tekniske analysen i kapittel 3 viser at så å si alle utslipp i de fleste sektorer må fjernes for godt for at utslippene skal reduseres til dette nivået. I analysen er det for eksempel ingen gjenstående utslipp fra veitrafikk, og utslippene fra luftfart, sjøfart og fiske er 1 prosent av det utslippene var i 2021. I de aller fleste tilfeller er derfor spørsmålet i hvilken rekkefølge og hvordan de ulike tiltakene skal gjennomføres, på en måte som samtidig legger til rette for at samfunnet kan nå andre viktige mål.

Å ikke velge retning er også et valg. Selv om et veivalg i utgangspunktet er et valg mellom to eller flere retninger videre, er det å ikke velge, å bli stående stille, også et valg. Utvalget har lagt til grunn at veivalgene skal vise ulike veier til lavutslippssamfunnet. Å ikke bli et lavutslippssamfunn er ikke et veivalg. Flommen forårsaket av uværet Hans sommeren 2023 viser hvilke omkostninger klimaendringene kan føre med seg. Sammenlignet med det man har opplevd andre steder, har likevel de menneskelige og materielle kostnadene i Norge hittil vært små. Å ikke forholde seg til hvordan et endret klima vil påvirke Norge og det norske samfunnet er ikke mulig.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn griper inn i alle samfunnsområder. Som vist i del II, henger klimapolitikken tett sammen med de fleste andre politikkområder, og målet om et lavutslippssamfunn må nås parallelt med en rekke andre samfunnsmål. Usikkerhet om fremtidig utvikling når det gjelder både teknologiske, økonomiske og samfunnsmessige forhold gjør det vanskelig å vite hvordan ulike hensyn best kan veies mot hverandre. Dette gjør omstillingen kompleks, og det er utfordrende å utforme en politikk som både er treffsikker og helhetlig.

Omstilling til lavutslippssamfunnet vil formes gjennom avveininger og kompromisser i en lang rekke enkeltsaker. For å sikre at alle beslutninger trekker i retning av lavutslippssamfunnet, er det avgjørende med prosesser som sikrer at ulike hensyn kan veies mot hverandre på en god måte, og tydelige prinsipper som kan gjøre slike avveininger lettere.

Det er viktig at særinteresser eller endringsmotstand ikke får definere de ulike løsningene. For å kunne se ulike samfunnsmål i sammenheng, bør klimapolitikken i størst mulig grad utformes gjennom en helhetlig tilnærming der tiltak og virkemidler vurderes samlet, ikke enkeltvis. En samlet vurdering av all politikk systematisk opp mot omstillingen kan gjøre det lettere å sikre klimaeffekt samtidig som man unngår negative effekter på andre samfunnsmål, eller også i noen tilfeller gi positive effekter på andre felt. Dette er også i tråd med EUs tilnærming til klimapolitikken under EUs grønne giv.

Samfunnet står foran flere komplekse og sektorovergripende problemstillinger. Det er ikke bare omstillingen til et lavutslippssamfunn som krever en helhetlig og tverrsektoriell tilnærming. Dette gjelder også temaer som forsvar, sikkerhet, digitalisering, og helse og omsorg. Klima, miljø og tap av natur er utfordringer som det ikke nødvendigvis finnes gode løsninger for i et system hvor sektorinteresser får dominere. Funksjoner som samordner ulike politikkfelt, sikrer helhetlige avveininger, og bidrar til at de ulike perspektivene belyses i beslutningsprosessene, er sentralt. Politikkutformingen og de institusjonelle strukturene må gjenspeile dette. Dette er beskrevet i rapportens del IV.

Noen veivalg er mer sentrale for omstillingen enn andre. De ulike veivalgene påvirker hverandre, og gir muligheter og legger begrensninger for andre veivalg. Rekkefølgen for hva man prioriterer er derfor ikke likegyldig, men legger snarere viktige premisser for mulighetene senere. Selv om svært mange beslutninger påvirker fremtidige klimagassutslipp, er det enkelte politiske valg som vil ha særlig stor betydning for hvordan et norsk lavutslippssamfunn vil se ut og hvilke konsekvenser omstillingen vil få for andre samfunnsområder. Felles for disse veivalgene er at de viser at det er flere mulige måter å bli et lavutslippssamfunn på, men at valgene som gjøres i dag kan ha stor betydning for hvordan omstillingen gjennomføres. Disse er kanskje særlig knyttet til bruk av knappe ressurser. EUs vitenskapelige klimaråd illustrerer dette i sin rapport som ser på ulike scenarioer til samme utslippsmål. De skisserer tre ulike utviklingsbaner med vekt på etterspørselstiltak, kraftig økning i fornybar energi, og en kombinasjon av disse. Sammenligningen illustrerer at de politikkvalgene dette bygger på gir ulike konsekvenser blant annet for rettferdighet, utslipp og miljø (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023).

Veivalgene og rekkefølgen de tas i har betydning for oppslutning om klimapolitikken. For at privatpersoner skal være villig til å endre sin adferd kan det være viktig å se at store aktører som staten og bedrifter må legge om sin virksomhet til lavutslipp. Det kan være viktig for noen bransjer å se at omstillingen også skjer i andre bransjer. Også rekkefølgen på klimatiltak har betydning for aksept. For eksempel kan det for noen være lettere å akseptere nedbygging av natur til fornybar energi dersom det først innføres kraftig politikk for energieffektivisering og utbygging av energi på grå arealer, slik at man er sikker på at nedbygging av natur er en siste utvei. Det vil ofte være lettere å få aksept for restriktive tiltak dersom det først er gjort en innsats for å bedre tilgangen på alternativer, for eksempel at utbygging av et bedre kollektiv- og sykkeltilbud kommer før restriksjoner på bruk av privatbilen.

Det er mange mulige lavutslippssamfunn. Et samfunn praktisk talt uten klimagassutslipp kan utvikles på mange måter. Hvordan det skal se ut er valg som må treffes gjennom demokratiske beslutninger. Det trengs en opplyst og levende offentlig debatt som tydeliggjør valgene man står overfor, og slik at man unngår at man tar valg basert på gammel vane eller beslutningsvegring. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å beskrive en samlet visjon for hvordan samfunnet i 2050 skal se ut. Utvalget oppfordrer politiske partier og andre samfunnsaktører til å tydeliggjøre sine visjoner for samfunnsutviklingen med lavutslippssamfunnet som ramme. Hva en rettferdig omstilling er, og hvordan behovet for en rettferdig omstilling skal ivaretas, bør også tydeliggjøres. Rettferdighet berører politiske spørsmål langt utover klimapolitikken. Klimadebatten vil tjene på tydelige fremtidsbilder som med ulike ideologiske og verdimessige utgangspunkter viser hvordan gode liv i lavutslippssamfunnet kan oppnås.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn skjer under usikkerhet. Usikkerheten for omstillingen til et lavutslippssamfunn er ikke nødvendigvis større enn for andre beslutninger som fattes i samfunnet. Uansett må veivalgene ta hensyn til at de skal være fornuftige i så mange ulike utfall som mulig. Utvalget har identifisert flere viktige usikkerhetsfaktorer i omstillingen, se kapittel 4. Disse kan i noen tilfeller påvirke hva som er de beste veivalgene, men er også viktige for å kunne vurdere hvor krevende omstillingen vil bli.

Lavutslippsutvikling er en kontinuerlig prosess. Utgangspunktet for politiske avveininger og veivalg må ligge fast, selv om tidspunkt og tempo i gjennomføring av det enkelte tiltak vil variere.

Retningen EU går i for å nå sine mål betyr mye for Norges veivalg mot 2050. Norges ulike berøringspunkter mot EU legger rammer for hva som kan og bør være innholdet i en egen, nasjonal klimapolitikk. På mange måter kan politikken fra EU sies å være en grunnmur som nasjonal politikk kan bygge videre på. EUs politikk påvirker også hva som er gode veivalg for Norge. Samtidig har Norge noen forutsetninger for omstilling som skiller seg fra mange europeiske land. Det er derfor sentralt å forstå og tilpasse den nasjonale politikken til den retningen EU velger i omstillingen av samfunnet.

13.2 Omstilling krever lederskap

Norge har de siste tiårene vært gjennom mange omstillinger som har vært viktige i samfunnsutviklingen og som har berørt mange mennesker. Omstillingene har endret næringsstrukturen, bomønstre, arbeidsmarkedet, kosthold, medievaner og ført til større grad av likestilling. Omstilling er noe som skjer hele tiden, og er ikke vanskelig eller problematisk i seg selv.

Klimaomstilling skiller seg på noen måter fra tidligere omstillinger. Klimaomstillingen kjennetegnes ved at løsningene som må komme på plass er relativt godt kjent, men de må komme på kort tid og på tvers av sektorer, og de må i stor grad drives frem av overordnede politiske mål i samspill med teknologisk og samfunnsmessig endring. Det vil være behov for nye løsninger for å kunne gjennomføre en rask og gjennomgripende omstilling. Det må finnes gode alternativer til utslippsintensiv atferd. Det er behov for godt samarbeid og vilje og evne til endring både i offentlig og privat sektor. Dette stiller krav til koordinering og lederskap.

Klimaomstilling er ikke en ren teknisk eller økonomisk øvelse, men en samfunnsprosess. Det er viktig å utvikle nye tekniske løsninger, men vel så viktig å ta dem i bruk og bli vant til dem. Innovasjon må være tilpasset den sosiale organiseringen i samfunnet og hvordan vi lever livene våre. På en del områder vil det også være nødvendig å endre kultur og normer. Omstillingen må forstås som en mangfoldig prosess, og det er behov for mange typer kunnskap, ulike faglige perspektiver og bred deltakelse for å finne de beste løsningene.

Det er krevende å skape oppslutning om store samfunnsendringer. Å endre det bestående møter som regel motkrefter. Ved endringer vil det ofte være noen som kommer dårligere ut, i hvert fall i første omgang, mens fordelene ved endringene først blir synlige over tid. Det er derfor viktig å sy sammen pakker av virkemidler som ivaretar ulike interesser og behov.

Politisk lederskap er avgjørende for å lykkes med en omstilling til et lavutslippssamfunn. Lederskap innebærer å gå foran og tenke langsiktig. Demokratisk oppslutning er grunnlaget som politisk lederskap må hvile på. Omstilling betyr at det må gjennomføres endringer som først kan være kontroversielle, men som etter hvert blir akseptert og støttet av et flertall i befolkningen. Norge har mange historiske eksempler på hvordan politisk lederskap har bidratt til store endringer i samfunnet, for eksempel innenfor likestilling, LHBT-rettigheter, biltrafikk i by, røykeloven, barnehagesektoren og mange andre. Røykeloven blir ofte brukt som eksempel på en lovendring som endret normer i samfunnet og skapte oppslutning om politikken etter at politikerne våget å ta det første steget. Hvis politikken går for langt foran kan det føre til tilbakeslag, men hvis politikken ikke leder an skjer det lite. Det må gis tydelige og troverdige signaler om at omstillingen til et lavutslippssamfunn er førende for politiske beslutninger.

Politisk lederskap fungerer ikke i et vakuum. Sosial endring skjer når mange krefter i samfunnet trekker i samme retning. Folkelige bevegelser og innsats fra næringslivet er sentralt. Men også her er det behov for lederskap. Ledere i næringslivet, fagbevegelsen og sivilsamfunnet må vise vei til et lavutslippssamfunn.

Å vise lederskap er derfor et grunnleggende veivalg for omstillingen. Dette gjelder politiske ledere, men også ledere i næringslivet, sivilt samfunn og gjennom pressens innvirkning på det offentlige ordskiftet. Uten lederskap blir omstillingen av samfunnet redusert til avgrensede forsøk og enkeltinitiativer.

13.3 Tempo og tid for en omstilling som haster

Det haster å omstille Norge til et lavutslippssamfunn. Det haster å redusere utslippene – og det haster å iverksette politikk for de utslippene som det tar tid å redusere. Forventningene om når politikken skal gi effekt i form av omstilling og av reduserte utslipp må være tydelige. Også fremdrift i beslutningsprosessene må være tydelig. Samtidig som beslutningsprosessene må være inkluderende og åpne, må man ikke tillate trenering og at motvilje til endring vinner frem.

Hittil har politikken i liten grad lagt vekt på å omstille det norske samfunnet til et lavutslippssamfunn. Tiltakene for å redusere utslipp har vært rettet mot enkeltutslipp og teknologiutvikling mer enn en omstilling av hele samfunnet. Politikken har vært preget av sektortilnærming. I tillegg har klimapolitikken lent seg på kjøp av kvoter fra andre land. Denne tilnærmingen er ikke er tilstrekkelig for å bli et lavutslippssamfunn.

Et grunnleggende veivalg i klimapolitikken er hvorvidt man skal utsette store utslippsreduksjoner i Norge og på kort sikt basere seg på kjøp av kvoter for å avvente nye fremtidige teknologier for å oppfylle klimamålene. Det kan være fordeler med å vente med omstillingen i Norge til senere, fordi lavutslippsteknologien vil være mer moden og rimeligere fordi andre land har tatt kostnaden med å utvikle den. Dette kan bety lavere direkte kostnader nå og mindre ressurser nødvendig for prøving og feiling for den enkelte bedrift eller aktør i Norge som skal ta i bruk teknologien. Å starte med utslippskutt nå kan innebære at kostnadene blir høyere på kort sikt. Likevel kan de samlede kostnadene over tid bli lavere (Vogt-Schilb et al., 2018). Det er heller ikke gitt at det i fremtiden vil finnes kvoter tilgjengelig i tilstrekkelig omfang, eller til en pris som gjør det lønnsomt å utsette utslippskutt. En del teknologiutviklingsløp tar tid, og det tar tid å bygge ut nødvendig infrastruktur for å legge til rette for omstilling. Det er også alltid usikkerhet knyttet til teknologiutvikling, både om man lykkes i å utvikle den, kostnader, tilgang på knappe ressurser og eventuelle uforutsette negative konsekvenser.

Det er derfor en risikofylt strategi for Norge å satse på kvotekjøp for å nå klimamålene både til 2030 og til 2050. Som beskrevet i kapittel 3 er det risiko knyttet både til fremtidig pris på kvoter og på kvaliteten på kvoter. I tillegg er det rent praktiske risiko knyttet til det å kjøpe kvoter fremfor å redusere utslipp, fordi det i mange tilfeller vil være for sent å redusere egne utslipp på det tidspunktet man vet hvor mange kvoter man får kjøpt, til hvilken pris. Utvalget mener at å basere seg på å kjøpe kvoter på landnivå vil være en risikabel strategi for Norge.

Å satse ensidig på bruk av teknologier som fjerner CO₂ fra luften eller som skal redusere effektene av temperaturøkning eller andre klimaeffekter, fremfor å redusere utslipp, øker sannsynligheten for en sen og brå omstilling. Slike teknologier er ofte energi-, material- og arealkrevede og vil derfor gi mer nedbygging av natur enn om utslipp blir redusert direkte. Det kan også være uventede negative effekter av disse teknologiene. Slike teknologier vil derfor ikke kunne anvendes i et omfang som kan erstatte store utslippskutt i alle sektorer. Utsettelse øker sannsynligheten for alvorligere fremtidige klimaendringer og for et stort omstillingsbehov på kort tid. Utvalget mener at det er betydelig risiko knyttet til en slik strategi.

Et tydelig politisk signal om omstilling vil gi større forutsigbarhet for alle aktører og legge til rette for en mer gradvis endring. For at et slikt signal skal være troverdig, må det følges opp med helhetlige politikkpakker og tilhørende virkemidler.

For å begrense klimaendringene er det gunstigst med tidlige reduksjoner i utslippene. Tidlige reduksjoner i utslipp begrenser klimaendringene mer enn sene reduksjoner, fordi det reduserer sannsynligheten for å overstige karbonbudsjettene og dermed utløse irreversible og alvorlige endringer.

I tillegg er det flere etiske argumenter for at Norge bør starte omstillingen nå. Sen og brå omstilling skyver kostnader over på fremtidige generasjoner. For Norge handler de etiske forpliktelsene også om at landet allerede har sluppet ut mye klimagasser per person, og at Norge har blitt rikt på fossil energi. Norge har ressurser, kompetanse og kapasitet til utslippsreduksjoner og omstilling mange andre land ikke har. Det er derfor etiske argumenter for at Norge bør gå foran og ta minst vår andel av ansvaret, for eksempel for nødvendig teknologiutvikling som kan nyttiggjøres globalt.

Utvalget mener derfor at omleggingen av politikken må starte i dag – i retning av et Norge med lave utslipp i alle sektorer gjennom redusert aktivitetsnivå, endret atferd og bruk av nullutslippsteknologi. Gjennomgangen i kapittel 3 viser at det er mulig å få til betydelige utslippsreduksjoner gjennom utrulling og bruk av kjent teknologi, men også at endringer i atferd er nødvendig for at Norge skal nå målet om å redusere utslippene med 90 – 95 prosent i 2050, sammenlignet med 1990. I denne gjennomgangen er det ikke tatt hensyn til at mange av ressursene som trengs; som kraft, areal, biomasse og kompetanse, er knappe. Uten karbonfangst og -lagring av biomasse som brennes er de resterende utslippene over 6,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Bruk av biomasse i et slikt omfang som analysen legger til grunn er neppe forenelig med andre viktige samfunnsmål. Det betyr at det er behov for å begrense atferd som gir høye utslipp, og stimulere til atferd som ikke gir utslipp, for å nå målet. Bruken av knappe ressurser må vurderes nøye, slik at aktiviteter som er i tråd med lavutslippssamfunnet prioriteres. Dette innebærer en omlegging av viktige samfunnssystemer, drøftet i rapportens del II.

Tidlige og varige utslippskutt bør vektlegges. Utvalget mener at fordelene med tidlige reduksjoner i utslippene må tillegges betydelig vekt i politikkutformingen. Samtidig må ikke ønsket om tidlige reduksjoner gjøre at man gjennomfører tiltak som ikke gir varige utslippsreduksjoner eller er i tråd med et varig lavutslippssamfunn, jf diskusjon i kapittel 3.

I tillegg må det nå gjennomføres politikk for omstilling. Ikke all politikk gir reduserte utslipp med en gang, noe vil gi gradvise utslippsreduksjoner eller utslippsreduksjoner først om en stund Dette kan gjelde innsats for å endre atferd for eksempel i retning mer sirkularitet og mindre ressursbruk, som kan gi gradvis effekt etter hvert som flere og flere endrer seg, spesielt dersom atferdsendringene igjen skal føre til endringer i produksjon av for eksempel mat, klær og reiser. Det samme gjelder utslippsreduksjoner som forutsetter at ny teknologi utvikles som for eksempel i prosessindustrien. At det tar tid før effekten av politikk blir synlig, er ikke et argument for å utsette utforming og implementering av politikk. Snarere er det motsatt. Politikk som tar tid for å virke må iverksettes så raskt som mulig, og være forutsigbar, for at effekten, når den kommer, skal komme så tidlig som mulig.

Behovet for tidlige og varige utslippsreduksjoner, og for omstilling, må ses sammen. Disse to perspektivene må ikke ses på som konkurrerende eller alternativer til hverandre. Snarere må de benyttes sammen for å vurdere hvilke tiltak som er et bidrag til omstillingen, og hvordan omstillingen best kan justeres for å gi rask effekt der det er mulig. Som tidligere nevnt anser utvalget omfattende bruk av biodrivstoff som et eksempel på et tiltak for utslippsreduksjoner som ikke er i tråd med anbefalingen om å vektlegge omstilling og varighet.

13.4 Viktige ressurser er knappe

Alle viktige ressurser for overgangen til et lavutslippssamfunn er knappe. I del II ble det pekt på mange knappe ressurser som er viktige i omstillingen til et lavutslippssamfunn, og de mange dilemmaene som er knyttet til dette. Veldig mange av tiltakene for å redusere utslipp forutsetter tilgang på ressurser som kraft, biomasse, kapital, arealer, mineraler, metaller, andre naturressurser og kompetanse. Arbeidskraften kan ikke benyttes flere steder samtidig. Kraft som brukes ett sted, kan ikke brukes et annet, og areal som brukes til industri, kan ikke samtidig være skog. Veivalg i én sektor som leder til løsninger som bruker mye av en eller flere ressurser, begrenser derfor hvilke muligheter andre sektorer har.

Dette perspektivet får ikke nok vekt når omstilling vurderes sektor for sektor. Avgrensede analyser av enkelttiltak eller innenfor enkeltbransjer problematiserer ikke nødvendigvis tilgang til slike ressurser, men legger snarere til grunn at disse ressursene er tilgjengelige i det omfanget det er etterspørsel etter. Utvalgets gjennomgang av ulike sektorers veikart for lavutslipp viser at tilgang til knappe ressurser ikke er vurdert helhetlig (THEMA Consulting Group, 2023).

Politiske valg legger føringer for samfunnets bruk av disse knappe ressursene. I omstillingen er det viktig at de politiske valgene er bevisst knappheten. Politiske valg påvirker både tilgang og etterspørsel etter slike knappe ressurser. Det er derfor viktig at prisene på kraft, arealer og andre ressurser tillates å reflektere at tilgangen er begrenset. Politikken må legge til rette for en samfunnsmessig ønsket prioritering av bruken av knappe ressurser både gjennom markedsløsninger og politikk.

Kompetent arbeidskraft er en knapp faktor i omstillingen. For eksempel er fastlandsindustrien avhengig av at det finnes arbeidskraft og kompetanse tilgjengelig. Dersom det gis insentiver til fortsatt høyt aktivitetsnivå i petroleumsvirksomheten, vil tilgang på arbeidskraft og kompetanse for både eksisterende og ny industri være dårligere eller koste mer. Dette vil forsinke omstillingen til et lavutslippssamfunn. Kompetansebehovsutvalget peker i sin rapport på at knapphet på kompetanse kan bremse omstillinger som er nødvendige for å nå klimamålene, og at kompetansebehov i fornybarnæringene er svært viktige å imøtekomme for å nå klimamålene.

Hvor mye kraft som produseres og brukes i Norge påvirker mange sektorer og interesser. Industrien, petroleumsnæringen og transportsystemet etterspør mer kraft for å redusere sine utslipp. Utbyggingen av ny fornybar kraft, og også etterspørselen etter kraft, er betydelig påvirket av politiske beslutninger. Mer utbygging av fornybar energi betyr mer kraft. Det vil kunne gjøre det lettere å erstatte fossil energi og slik redusere utslipp i for eksempel industrien. Tilgangen på kraft og prisnivået på kraften er viktige rammer for hva slags næringsvirksomhet vi har i Norge. Det er derfor viktig at retningen og prioriteringer i energipolitikken trekker i samme retning som i klimapolitikken og at det blir tydelig kommunisert.

Utbygging av fornybar energi legger beslag på andre knappe ressurser. Omfattende utbygging av fornybar energi legger til grunn at en del av samfunnets ressurser og arealer skal brukes på å bygge ut ny kraft. Dette vil legge beslag på kompetanse, arbeidskraft og arealer som kan brukes til andre formål. Det vil også føre til inngrep i natur, og redusere naturens karbonlagre og evne til opptak av klimagasser. Utbygging av kraft kan også komme i konflikt med urfolks rettigheter. Samtidig er påvirkningen på natur og arealer et resultat av samfunnets totale arealbruk. Fornybar kraft er en av flere årsaker til at natur bygges ned. Kraftprisene vil avhenge av hvor mye kraft som er tilgjengelig. Å prioritere tilgang til mye og rimelig kraft vil legge bånd på ressurser som det vil være behov for også til andre formål i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Hvorvidt dette er den beste bruken av samfunnets knappe ressurser, må vurderes nøye.

Bruken av ressurser påvirker Norges bidrag til å stanse tapet av natur både nasjonalt og globalt. Å bli et lavutslippssamfunn samtidig som tapet av natur stanses, krever en langt strammere naturressurs- og arealpolitikk enn Norge fører i dag. I samfunnsutviklingen til et lavutslippssamfunn vil det være behov for å ta i bruk arealer, men hvor dette skjer, hvordan, og i hvilket omfang, er sentralt både for hvordan andre utslipp påvirkes, og måloppnåelse på andre viktige samfunnsområder. I vurderingen av hvorvidt man skal bygge ned natur for å øke produksjonen av fornybar energi er samfunnets samlete press på naturen sentralt. Dette betyr en avveining mellom ulike former for etterspørsel etter areal i samfunnet, og en prioritering mellom hvilken bruk det er rom for. Det betyr også at noen formål må nedprioriteres og at det må identifiseres hvilke arealer som ikke er aktuelle for ulike typer utbygging, slik som Nasjonal Ramme for Vindkraft identifiserte hvilke arealer som ikke bør bygges ned for vindkraft (NVE, 2019). For bruken av arealer vil også urfolks rettigheter sette rammer for hvilke arealer som kan brukes til hva. Hvilken etterspørsel etter naturressurser som omstillingen legger opp til er et sentralt ledd i dette. Utover å påvirke natur i Norge, har dette også betydning for natur og arealbruk i andre land. Dersom Norges omstilling forutsetter ressurser som fører til tap av natur i andre land, vil dette gjøre det vanskeligere å nå målene i naturavtalen.

Bruken av biomasse bør begrenses. Biomasse er en knapp ressurs. Bruken bør begrenses til der det ikke er andre alternativer. Det er risiko for at etterspørselen etter biomasse blir større enn hva som er tilgjengelig innenfor de rammene som settes av bærekraftig arealbruk og målene i naturavtalen, særlig hvis mange land ønsker å bruke biomasse for å redusere sine utslipp. Tiltak knyttet til å unngå, begrense og effektivisere ressursbruk bør derfor ha prioritet. Det er lite sannsynlig at biomasse produsert på bærekraftig vis vil bli tilgjengelig i det omfanget som er lagt til grunn i den tekniske analysen i kapittel 3. Dette understreker behovet for å redusere utslippene på andre måter enn ved å bruke biomasse, også gjennom å redusere de aktivitetene som gir utslipp. Biomasse er en internasjonal handelsvare. Det er derfor behov for å vurdere konsekvens av Norges etterspørsel etter biomasse utover Norges grenser. EUs klimaråd har vurdert ulike utslippsnivåer i EU utfra hvordan de påvirker blant annet risiko for andre miljøproblemer. Ut fra dette har de identifisert en øvre kvantitativ grense på bruken av bioenergi. Enkelte av klimarådets scenarioer gir kun liten eller ingen økning i bruken av bioenergi, selv om de fleste av scenariene viser en økning. Et av rådets tre hovedscenarioer viser at bruken av bioenergi i transportsektoren når toppen før 2030. Rådet viser også til at bruk i industrien bør begrenses til bestemte prosesser der det ikke er andre alternativer til fossil energi. Norge bør ha et svært bevisst forhold til hvor det legges opp til bruk av biomasse, og omfanget av dette, for eksempel knyttet til bruk av biodrivstoff i transporten.

En del metaller og mineraler vil det være knapphet på i omstillingen til et lavutslippssamfunn. En mer sirkulær økonomi, som reduserer og effektiviserer ressursbruken, er sentralt for at tilgang til metaller og mineraler ikke skal vanskeliggjøre omstillingen. Gjenbruk og materialgjenvinning må prioriteres foran utvinning av jomfruelige ressurser for å begrense tapet av natur. Der det skal utvinnes jomfruelige ressurser er det nødvendig med svært strenge rammer for å begrense negative miljøeffekter som tap av naturens karbonlagre og evne til opptak. Økt etterspørsel vil kunne gi stimuli til utvinning på nye, vanskelig tilgjengelige områder, eller med nye metoder for utvinning. For å unngå at dette fører til tap av natur og andre uønskede miljøkonsekvenser må regelverket være i forkant av utviklingen. Det bør ikke åpnes for utvinning før man har kunnskap om konsekvensene for eksisterende karbonlagre, fremtidig opptak og økosystemenes tilstand.

Helt overordnet har Norge tilsynelatende et valg mellom å bli et lavutslippssamfunn med høyt forbruk av ressurser som kraft, areal, og mineraler og metaller, eller et lavutslippssamfunn med et lavere forbruk av materielle ressurser. Den tekniske analysen i kapittel 3 har ikke lagt til grunn begrensninger på bruken av ressurser. Et samfunn med høy materiell ressursbruk vil ha et stort fotavtrykk og vil mest sannsynlig ikke være kompatibelt med et samfunn uten ytterligere stort tap av naturmangfold. Noen av konsekvensene vil komme i andre land, og noen i Norge. Et høyt forbruk vil også legge beslag på ressurser som andre land kan ha bruk for i sin omstilling.

Også EUs klimaråd gjør lignende vurderinger. EUs Scientific Advisory Board on Climate Change peker i sitt råd fra 2023 på at en samfunnsutvikling med lavere energibruk og forbruk av naturressurser styrker FNs bærekraftsmål, fremmer energisikkerhet og reduserer andre risiki sammenlignet med en utvikling som legger vekt på teknologiutvikling på tilbudssiden (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023).

Et norsk lavutslippssamfunn som bruker store ressurser, risikerer å skyve problemet over på andre land eller til neste generasjoner, og er neppe en løsning for et varig lavutslippssamfunn. En del av klodens ressurser er begrensete. Noen av ressursene vil kunne gjenbrukes på et senere tidspunkt, men dette gjelder ikke alle. Selv om en del av ressursene er fornybare eller betinget fornybare gitt en bærekraftig forvaltning, er det også en del ressurser som er absolutt begrensete. De ressursene Norges omstilling til et lavutslippssamfunn legger beslag på, vil ikke være tilgjengelige for andre på det samme tidspunktet. Dette betyr at hva slags omstilling Norge har, legger føringer både for mulighetene for Norge i fremtiden, og for andre land i samtiden.

Nivået på bruk av ressurser er et sentralt politisk veivalg som legger føringer for om Norge kan bli et varig lavutslippssamfunn. Dette handler ikke om ressursbruken i den enkelte løsning, men om ressursbruken i summen av enkeltløsninger. Politiske beslutninger om hva som er ønskelige løsninger er av stor betydning for forståelse av begrensningene og prioritering av ressursbruken hos aktører i samfunnet.

En mer sirkulær økonomi er en måte å gjøre ressurser tilgjengelig for samfunnet på i en situasjon hvor viktige ressurser er begrenset. Dette kan isolert sett bidra til å dempe fotavtrykket og på den måten redusere målkonflikter i overgangen til et lavutslippssamfunn. Samtidig betyr en mer sirkulær økonomi nødvendigvis at ressursbruk blir dyrere eller at det blir lagt andre begrensninger på ressursbruken.

Men økt sirkularitet vil ikke fjerne behovet for å prioritere innenfor knappe rammer. Fotavtrykket ved dagens forbruksmønster er altfor høyt, og må ned. Selv med høye ambisjoner om økt sirkularitet må sammensetning og nivå på privat og offentlig forbruk tilpasses de grensene naturen setter. Når ressursene er begrenset, kan man ikke løse samfunnets utfordringer sektor for sektor. De ulike interessene må i større grad avveies mot hverandre. Utformingen av beslutningssystemene må reflektere dette. En utvikling av samfunnet hvor det brukes mindre materielle ressurser bør være et sentralt politisk budskap i omstillingen til et lavutslippssamfunn.

Alle sektorer må ta utgangspunkt i at viktige ressurser er knappe i omstillingen. Dette gjelder både arbeidet til departementene som er ansvarlig for politikkutforming for de ulike sektorene, men også arbeid innad i ulike sektorer gjennom bransjeorganisasjoner og lignende om hvordan deres sektor vil bidra til den langsiktige omstillingen og til å nå de kortsiktige klimamålene. Videre bør ressursknapphet påvirke den enkelte bedrifts arbeid med egne omstillingsplaner. Se utvalgets vurderinger i kapitlene 10 og 18.

13.5 Noen sentrale veivalg

Særlig avgjørende veivalg for Norge er knyttet til petroleumsvirksomheten og jordbruket. Veivalgene handler i stor grad om valg for retningen på sektorpolitikken for petroleumsvirksomheten og jordbruket, som vil være avgjørende for hvordan man kan holde seg innenfor utslippsbudsjettet på vei til og i 2050. For andre sektorer handler utviklingen om å fjerne så å si alle utslipp for godt, på en måte som tar hensyn til at viktige ressurser er knappe. Innretningen av jordbrukspolitikken og petroleumspolitikken i årene fremover vil få stor betydning for hvor store utslipp det er rom for i andre sektorer. For petroleumssektoren er elektrifisering og eventuell videre leting sentrale beslutninger, jf omtale i kapittel 12. Veivalg knyttet til omstilling av produksjonen i jordbruket vil gradvis bli mer presserende, siden denne sektoren sannsynligvis vil stå for en stadig større andel av klimagassutslippene og være den klart største utslippskilden i 2050, jf. omtale i kapittel 3 og 7.

Selv med elektrifisering av sokkelen og karbonfangst og -lagring vil det være betydelige utslipp fra utvinning av petroleumsressursene på norsk sokkel, også uten at nye felt settes i drift.Størrelsen på utslippene avhenger av aktivitetsnivået i næringen. Det betyr at jo høyere aktivitetsnivå det er i olje- og gassnæringen, desto mer må utslippene i andre sektorer reduseres. Dersom det legges til grunn at alle anlegg som er i drift i 2050 er drevet med fornybar energi, samt at utslipp fra andre utslippskilder er redusert, mener Olje- og energidepartementet at en vil en kunne ha et utslippsnivå i 2050 på under 1 million tonn CO₂ -ekvivalenter. Dette vil utgjøre en betydelig del av samlet utslippsbudsjett i 2050 på mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter.

Dersom utslippene fra jordbruket ikke reduseres fra dagens nivå, utgjør disse utslippene alene så å si hele utslippsbudsjettet i 2050. Utslippene fra jordbrukssektoren i utslippsregnskapet er i dag snaut 5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. I tillegg kommer utslipp fra energibruk til driftsbygninger og maskiner og utstyr. Tar man høyde for utslipp i andre sektorer det er svært vanskelig å unngå, jf. kapittel 3, vil utslippsbudsjettet i 2050 være overskredet. Utslippsreduksjoner i jordbruket kreves for å nå målet om et lavutslippssamfunn, men betydelige utslippsreduksjoner i jordbruket innebærer store endringer for næringen, og stiller samfunnet overfor krevende avveininger. Jo lenger det utsettes å ta stilling til disse spørsmålene, desto mindre tid vil være tilgjengelig for en vanskelig omstilling.

I 2050 er det er ikke rom for utslipp på dagens nivå i jordbruket og i tråd med prognosene for petroleumssektoren selv om alle andre sektorer har redusert utslippene til tilnærmet null.For at Norge skal nå målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050 er det behov for ytterligere omstilling i disse to sektorene utover den omstillingen man ser for seg i dag. Petroleumssektoren og jordbrukssektoren vil sannsynligvis være de to største utslippssektorene i Norge i 2050, se figur 13.1 som viser resultatet av den tekniske analysen omtalt i kapittel 3 for fordeling av utslippene mellom de ulike utslippssektorene i 2050. Utviklingen i disse to sektorene vil i stor grad påvirke rommet for utslipp fra andre sektorer og hverandre. Mindre utslippsreduksjoner ett sted, betyr større utslippsreduksjoner et annet sted. Selv med de til dels urealistiske forutsetningene for den tekniske analysen redegjort for i kapittel 3, kommer utslippene i 2050 bare så vidt innenfor utslippsbudsjettet i 2050.

Forstørr bilde

Figuren viser resultatet av den tekniske analysen for fordeling av utslippene mellom de ulike utslippssektorene i 2050. Figuren inkluderer ikke utslipp og opptak i sektoren for skog- og arealbruk.

Kilde: Klimautvalget 2050

Et sentralt veivalg i Norges omstilling til et lavutslippssamfunn er derfor å ytterligere utvikle politikk for omstilling i petroleumssektoren og jordbrukssektoren. For at Norge skal nå målet om å bli et lavutslippssamfunn er det behov for å stramme inn politikken utover de foreliggende ambisjoner. Uten dette vil ikke Norge nå klimamålet. Utvalgets tilrådinger i kapitlene 7 og 12 må ses i lys av dette.

13.6 Samarbeid med EU

Et sentralt veivalg for norsk klimapolitikk er hvor tett man frem til 2050 og etter vil knytte seg til EUs klima- og energipolitikk. Norge er allerede tett knyttet til EUs klimapolitikk frem til 2030 gjennom klimaavtalen med EU. På mange områder påvirkes Norge sterkt av utviklingen i EU uavhengig av klimaavtalen, både gjennom EØS-avtalen, gjennom andre kanaler og fordi norske bedrifter tilpasser seg et europeisk marked i utvikling. Hvordan og i hvilken grad Norge evner å øve innflytelse over politikken fra EU, og hvilken formell tilknytning man velger til EUs klimasamarbeid etter 2030, er likevel et veivalg av stor betydning ikke bare for klimapolitikken men for norske bedrifter og næringsliv.

Utvalget mener at Norge kan få god drahjelp av EU i klimapolitikken. Det samarbeidet Norge har nå, gir fleksibilitet til å gjennomføre utslippskutt utenfor Norge. Dette har vært en viktig motivasjon for å samarbeide fra norsk side. Når alle utslippskutt skal tas i Norge er det ikke gitt at det vil være en like viktig grunn fremover. Men en ny, fremtidig avtale vil gi systematikk og forplikte Norge til fremgang år for år. En slik avtale vil gi et juridisk bindende rammeverk, og fungere som et gulv for ambisjonsnivået i norsk klimapolitikk også i fremtiden. På den måten kan et samarbeid med EU bidra til å øke troverdigheten i norsk klimapolitikk. Utvalget har trukket frem manglende troverdighet i klimapolitikken som en sentral utfordring for Norges omstilling mot lavutslippssamfunnet.

EU utvikler også klimapolitikk for mange sektorer og gjennom samarbeid kan Norge dra nytte av et allerede utviklet regelverk som er laget for å oppnå raske utslippskutt. Dermed kan en norsk omstilling gjennomføres raskere ved å samarbeide med EU. Samtidig har Norge i mange sammenhenger brukt lang tid på å gjennomføre direktiver fra EU i norsk regelverk. Effekten kan derfor også potensielt være at omstillingen forsinkes fordi hverken nasjonal politikk eller politikk fra EU innføres.

En ambisiøs klimapolitikk i EU gir tydeligere retning også for norsk politikk. Europeisk samarbeid gjør det lettere for enkeltstater å føre en ambisiøs politikk, fordi politikken fra EU skaper like spilleregler på tvers av land. Det gir mindre risiko for at næringsliv og arbeidsplasser flyttes internt i Europa som et resultat av ambisiøs klimapolitikk. Det er derfor ikke entydig hvorvidt en ambisiøs klimapolitikk i EU fører til et mindre handlingsrom generelt sett på nasjonalt nivå.

Utvikling i europeisk klima- og energipolitikk har stor betydning. EU er Norges største eksportmarked. Endringer i markedene for de sentrale eksportvarene fra Norge vil derfor være viktig for fremtidig utvikling av slike varer i Norge. Hvorvidt det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt for Norge å opprettholde en høy aktivitet i norsk olje- og gassnæring er nært knyttet til hvilken rolle naturgass vil ha fremover i det europeiske energisystemet. Europeiske prioriteringer i industripolitikken er viktig for utviklingen av industrisektoren i Norge.

Norge blir påvirket av EUs klimapolitikk uavhengig av et særskilt klimasamarbeid. Dette skjer gjennom flere kanaler. Norsk økonomi henger tett sammen med utviklingen i europeisk økonomi, EØS-avtalen gjør at Norge må implementere omfattende regelverk fra EU, og Norge blir påvirket av den politiske utviklingen i EU og europeiske land. Dette er av stor betydning for Norges omstilling til et lavutslippssamfunn.

Utvalget anbefaler at Norge fortsetter klimasamarbeidet med EU, og deltar i EUs klimaregelverk frem mot 2050. Det bør søkes politisk flertall for at Norge skal videreføre en klimaavtale med EU i et langsiktig tidsperspektiv. Klimaavtalen med EU binder ikke Norge til fremtidige versjoner av EUs klimaregelverk for ikke-kvotepliktige utslipp og skog- og arealbruk. Det betyr at Norges deltakelse i deler av EUs forsterkede klimaregelverk avhenger av en beslutning om at Norge vil videreføre klimaavtalen med EU, og dermed delta i forsterkede versjoner av regelverket. Stortinget må samtykke til en videreført avtale. Det er ikke besluttet om og i så fall på hvilke vilkår Norge skal delta i EUs forsterkede klimaregelverk. Utvalget mener Norge drar nytte av EUs ambisiøse klimapolitikk, og at dette må være en ramme for norsk klimapolitikk. Forutsigbarhet er viktig, og utvalget mener det ikke bør være uklarhet om Norge skal delta i nye og mer ambisiøse versjoner av EUs klimaregelverk. Utvalget anbefaler derfor at Norge viderefører en klimaavtale med EU frem mot 2050 og søker politisk flertall for dette.

14 Prinsipper for politikkens innhold

I dette kapittelet foreslår utvalget et sett overordnede prinsipper som bør ligge til grunn for politiske prioriteringer og valg av virkemidler i klimapolitikken. Prinsippene er ment å peke ut en retning for de beslutningene som må treffes i løpet av omstillingen til lavutslippssamfunnet. For å gjøre det lettere å anvende prinsippene i praksis foreslår utvalget også en forenklet «sjekkliste for lavutslippssamfunnet» som både myndigheter og andre aktører kan bruke til å gjøre forenklede vurderinger av om en beslutning vil være i tråd med målet om et lavutslippssamfunn.

14.1 Politiske prioriteringer, virkemiddelbruk og veivalg

Forrige kapittel redegjorde for noen grunnleggende og sentrale veivalg i Norges omstilling til et lavutslippssamfunn. Hvilke valg man treffer på disse områdene vil ha konsekvenser langt utover det konkrete veivalget. For at man skal lykkes med en helhetlig omstilling av samfunnet anbefaler utvalget at politiske prioriteringer bør basere seg på noen overordnete prinsipper. Hensikten er å motvirke at klimapolitikken ender opp som en rekke mangelfullt koordinerte enkelttiltak som ikke trekker i samme retning.

Utslippsmålet for 2050 om et samlet utslipp på 2,5 – 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter må legge føringer for alle beslutninger. Det innebærer at hensynet til klima alltid må vektlegges, og at målet om et lavutslippssamfunn må legge avgjørende føringer også i tilfeller der det kan gå på bekostning av andre samfunnsinteresser.

For å sikre dette anbefaler utvalget at følgende overordnede prinsipper legges til grunn:

• Forutsigbarhet og styringseffektivitet: Politikken bør bidra til å gjøre omstillingen mest mulig forutsigbar for befolkning og næringsliv, slik at det legges til rette for nødvendige investeringer i et lavutslippssamfunn. Det kan sikres ved å vedta tidfestede planer eller opptrappingsbaner for avgifter og reguleringer, og ved å unngå å avvike fra de overordnede målene i klimapolitikken i enkeltsaker. Det bør velges virkemidler som gir størst mulig sikkerhet for at målene nås.

• Kostnadseffektivitet: Omstillingen vil koste, derfor er det avgjørende å unngå at kostnadene blir større enn nødvendig. Kostnadseffektivitet bør imidlertid vurderes i et større perspektiv enn den isolerte kostnaden for det enkelte tiltak, og inkludere virkninger som ikke kan prissettes. For eksempel kan omstillingen i sum bli dyrere dersom den utsettes slik at mange tiltak må gjennomføres på svært kort tid nærmere 2050, og økt forbruk av elektrisitet i én sektor kan gjøre det dyrere og vanskeligere for andre sektorer å gjennomføre nødvendige tiltak. Virkemidlene bør samlet sett minimere samfunnets kostnader knyttet til omstillingen som helhet.

• Langsiktighet: Valg og prioriteringer må kunne stå seg både frem mot og forbi 2050. Dagens valg bør ikke vanskeliggjøre videre utslippsreduksjoner og opptak av klimagasser etter 2050. Når langsiktige planer legges, bør det legges vekt på å forebygge utslipp.

• Ressurs- og arealeffektivitet: Omstillingen vil kreve betydelige energi- og naturressurser, og klimaendringene må håndteres parallelt med andre trusler mot natur og miljø. Derfor bør tiltak og virkemidler gi en lavest mulig samlet påvirkning på naturlige systemer. Også samfunnsutviklingen i stort bør ha dette som utgangspunkt.

• Nasjonal politikk for globale mål: De nasjonale klimamålene bør ligge til grunn for politiske valg, samtidig som man tar hensyn til beslutningens globale effekter. Det bør vurderes i hvilken grad et tiltak fører til klimagassutslipp i andre land, og hvorvidt tiltaket gjør det lettere eller vanskeligere for andre land å omstille seg til et lavutslippssamfunn. Teknologiutvikling og erfaringsoppbygging er eksempler på effekter som kan lette omstillingen for andre, mens faren for karbonlekkasje eller flytting av utslipp til andre lands klimaregnskap er eksempler på det motsatte.

• Hensynta rettferdighet uten å svekke omstillingen: Selv om fordelingshensyn i hovedsak bør ivaretas av andre politikkområder, bør fordelingseffektene av klimatiltak vurderes mer systematisk i politiske prosesser og valg av virkemidler. I tilfeller der man velger å kompensere effektene av klimatiltak for enkeltgrupper må kompensasjonen innrettes slik at den ikke undergraver formålet med tiltaket.

• Styre etter dit vi vil: Mange beslutninger er preget av usikkerhet om fremtiden, og det kan ha stor betydning om man forventer en utvikling i tråd med klimamålene eller ikke. Samfunnsplanleggingen bør ta utgangspunkt i målet om et lavutslippssamfunn, ikke prognoser basert på historisk eller nåværende utvikling – for eksempel når det gjelder forventet fremtidig energibruk, transportvekst eller uttak av naturressurser.

14.2 Sjekkliste for lavutslippssamfunnet

Utvalget har utarbeidet en fempunkts sjekkliste som kan brukes for å anvende prinsippene i praktisk politikk. Formålet med listen er å vise hvordan man kan vurdere i hvilken grad enhver beslutning, enten det er på statlig eller kommunalt nivå eller i en bedrift eller husholdning, er i tråd med det langsiktige målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. De fem punktene angir en overordnet retning, og er med vilje holdt på et enkelt nivå. Dermed kan punktene forstås og brukes til å gjøre forenklede vurderinger, samtidig som de også kan danne grunnlag for en mer omfattende metodikk som kan inngå i større utredninger, vurderinger eller rapporteringskrav der det er hensiktsmessig.

Utvalgets sjekkliste fanger ikke opp alle aspekter som bør vurderes i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Vurderinger av for eksempel kostnader og fordelingseffekter vil være viktige ved alle beslutninger, selv om de ikke er inkludert i sjekklisten. Det er heller ikke slik at ethvert tiltak som får rødt lys på ett eller flere kriterier automatisk er uforenelig med et lavutslippssamfunn. Men flere gule eller røde lys på sjekklisten indikerer at tiltaket kan vanskeliggjøre omstillingen eller legge begrensninger på andre samfunnsområders muligheter – for eksempel når det gjelder tilgang til kraft, areal eller klimagassutslipp. Da trengs det en grundig vurdering av hva som skal til for at tiltaket ikke motvirker omstillingen til lavutslippssamfunnet. På denne måten synliggjør sjekklisten hvordan dagens beslutninger også innebærer veivalg. I figur 14.1 er det illustrert hvordan dette kan operasjonaliseres.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050

Forstørr bilde

15 Virkemiddelbruk for omstilling

Utvalget redegjør for ulike virkemidler som kan benyttes i klimapolitikken, både prising, regulatoriske og andre virkemidler, og hvordan virkemidler kan brukes i kombinasjon for å gjennomføre en gjennomgripende omstilling til et lavutslippssamfunn.

15.1 Mange markedssvikter må håndteres samtidig

Forurensning, klimagassutslipp og nedbygging av naturområder med tilhørende tap av biologisk mangfold, er eksempler på såkalte negative eksterne virkninger. En negativ ekstern virkning oppstår når en aktivitet påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlige for aktiviteten har økonomisk insentiv til å ta hensyn til dette i sine beslutninger. En slik markedssvikt er begrunnelsen for mange typer offentlige inngrep, slik som økonomiske og regulatoriske virkemidler. Dette er grundig beskrevet i både samfunnsøkonomisk faglitteratur og en rekke tidligere offentlige utredninger (NOU 1996: 9, NOU 2003: 9, NOU 2007: 8, NOU 2015: 15, NOU 2018: 17, NOU 2022: 20)

Eksterne virkninger og andre former for markedssvikt medfører at markedskreftene alene gir en dårlig og lite effektiv bruk av ressursene. En sentral egenskap ved klimaproblemet er at nesten all menneskelig aktivitet medfører klimagassutslipp, og siden de negative konsekvensene som utslippene medfører ikke er en del av markedet, slippes det ut betydelig mer enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt fra bedrifter og husholdninger på tvers av sektorer og land. Omstillingen til et lavutslippssamfunn forutsetter politikk på mange områder og vil ikke løses av markedet alene.

Klimautfordringen henger også tett sammen med mange andre markedssvikter. Aktivitetene som gir utslipp av klimagasser medfører også andre negative eksterne virkninger, som lokal luftforurensning og støy. Disse må også håndteres. Samtidig kan løsninger som reduserer klimagassutslipp medføre andre negative eksterne virkninger. Mange av tiltakene som kutter utslipp er for eksempel energi-, material- og arealkrevende. Det innebærer at tiltakene må balanseres mot hvilke andre problemer de bidrar til. Et eksempel er hvordan utbygging av fornybar energi kan medføre nedbygging av arealer, med konsekvenser for både biologisk mangfold og karbonbinding. Det er derfor avgjørende at virkemiddelbruken ikke ensidig gir insentiver til å redusere klimagassutslipp, men også sikrer insentiver for å redusere andre negative eksterne virkninger.

Både fossile og utslippsfrie teknologier innebærer nettverkseksternaliteter som offentlig politikk må bidra til å håndtere. En nettverkseksternalitet vil si at verdien på et gode øker med antall brukere. Det klassiske eksemplet er utbredelsen av telefoner fordi det er svært enkelt å se hvordan verdien øker med antall brukere. Mange klimavennlige teknologier innebærer direkte eller indirekte nettverkseksternaliteter. For eksempel krever elbiler ladeinfrastruktur, og ammoniakk eller hydrogen som drivstoff i fly og skip vil kreve infrastruktur på flyplasser og i havner. Dette kan gi en høna-eller-egget-problematikk som kan forsinke utvikling av løsninger samfunnet har behov for, og derfor trengs det offentlig politikk for å løse situasjonen.

Utvikling av nye klimavennlige teknologier innebærer positive eksterne virkninger, for eksempel innovasjoner som kan brukes av mange utover den som har betalt for innovasjonen. Når bedrifter utvikler nye teknologier vil som regel ikke hele gevinsten ved den nye teknologien tilfalle dem, blant annet fordi det kan være mulig å kopiere teknologier. Dette medfører at bedrifter ikke nødvendigvis har tilstrekkelige insentiver til å utvikle ny teknologi. Deler av teknologiutviklingen bør derfor støttes gjennom offentlige virkemidler (se også kapittel 10.3). OECD anbefaler for eksempel at det offentlige kan bidra med finansiering av klimavennlige investeringer, forskning og innovasjon, reguleringer, informasjonsspredning samt å vise vei gjennom eksempler.

Mange beslutninger med konsekvenser for utslipp tas ikke i et marked. En rekke administrative beslutninger i offentlig sektor påvirker også omfanget og innretningen av infrastruktur, bebyggelse og den økonomiske aktiviteten, og derigjennom klimagassutslipp og andre eksterne virkninger. Det offentlige fatter daglig beslutninger om lokalisering av offentlige tjenester, avsetting av areal til utbygging, vern av sårbare områder og anskaffelser av varer og tjenester. Det er viktig at slike beslutninger tas med tanke om å holde utslipp nede.

Virkemidlene for omstilling bør innrettes i tråd med prinsippene utvalget har redegjort for i kapittel 14. Myndighetene kan bruke mange ulike virkemidler for å rette opp de ulike markedssviktene. Virkemidler kan være blant annet skatter og avgifter, støtte, reguleringer, standarder og pedagogiske virkemidler som informasjon. Ulike virkemidler vil virke forskjellig, og effekten av virkemidler vil påvirkes av samspillet med andre virkemidler. Virkemidlene rettes mot husholdninger, bedrifter og offentlige myndigheter selv. Virkemidler blir lettere vedtatt om de har god oppslutning i befolkningen og mer effektive om de har høy troverdighet blant befolkningen og i næringslivet.

Norge kan ikke velge virkemidler uavhengig av politikken i EU. Den nasjonale politikken i EUs medlemsland utarbeides gjerne som respons på en eller flere av EUs direktiver. Mye av regelverket som vedtas i EU er EØS-relevant, både på energiområdet og innenfor klima og miljø. Ifølge det europeiske miljøbyrået var 27 prosent av nasjonal klimapolitikk i 2019 ikke direkte relatert til EU-politikk (European Environment Agency, 2019). Mange av EUs direktiver på klima- og energifeltet er laget for å gi retning for nasjonal politikk. Dette kan for eksempel gjøres ved at direktivene fastslår målsettinger og angir hvordan man skal regne på måloppnåelse. Hvilke virkemidler landene tar i bruk for å nå målene er ofte opp til landene. Samtidig vedtas det også på flere områder mer detaljert regulering som vil gjelde hele EØS-området. For eksempel er det nå vedtatt nye krav til kjøretøy og til drivstoff til skip og i luftfarten. Mye av regelverket EU nå vedtar på klimaområdet, vil Norge måtte implementere også i norsk regelverk.

15.2 Utslipp må prises

Karbonprising innebærer at forurenser betaler. Et viktig prinsipp i klima- og miljøpolitikk er at forurenser skal betale. Prinsippet er opprinnelig fundert i jus og etikk der prinsippet medfører et ansvar for forurensere for å betale for opprydding og tilbakeføring av det som har blitt skadet, også når denne kostnaden på forhånd er ukjent, noe som skiller dette fra for eksempel å betale en miljøavgift på forhånd. Prinsippet legger til grunn at man vet hvem som forurenser, og at dette er en aktør som kan pålegges å betale.

Karbonprising er og bør fortsette å være bunnplanken i klimapolitikken. I kapittel 3 ble norske klimamål og bruk av kvoter mellom land for å oppfylle disse beskrevet. I dette kapitlet vurderes bruken av karbonprising og av kvotemarkeder på bedriftsnivå. Dette er ulike markeder med ulike funksjoner og egenskaper. Se for øvrig boks 3.1 i kapittel 3.2. Karbonpriser på riktig nivå og med en forutsigbar utvikling i tråd med klimamålene, vil legge til rette for en effektiv omstilling. Siden utslipp av klimagasser gir negative effekter som den enkelte aktør i utgangspunktet ikke har insentiver til å ta hensyn til, bør de negative virkningene så langt det er mulig prises. Her er Skatteutvalgets forslag et godt utgangspunkt (NOU 2022: 20). I dag prisens utslipp gjennom avgifter eller kvotesystem, men i de siste årene før 2050 er det ikke opplagt at kvoter vil være tilgjengelige eller at det vil være ønskelig å bruke kvoter. Gjennom karbonprising betaler forurenser for sine utslipp. Dersom markedene er velfungerende og aktørene reagerer på prissignalene, vil det å sette en lik pris på alle klimagassutslipp lede til en treffsikker og kostnadseffektiv klimapolitikk. Prising gir insentiver til utvikling og bruk av miljøvennlig teknologi. Karbonpriser på et tilstrekkelig høyt nivå og med en forutsigbar utvikling, vil legge til rette for en effektiv omstilling til et lavutslippssamfunn.

Det er viktig at omfanget av karbonprising utvides og at prisen økes for utslipp som er lavt eller ikke priset. De siste årene har avgifter og kvotesystem blitt utvidet til å omfatte flere kilder, prisingen har generelt økt og blitt likere for ulike kilder, og det er gitt signaler om fremtidig opptrapping av avgiftsnivået og innstramming av kvotemengden. Likevel er det fortsatt forskjeller i prisnivået for ulike utslippskilder, jf. figur 15.1. For at karbonprising skal være mest mulig effektivt, er det viktig at prisen er likest mulig på tvers av ulike utslipp. Nivået må også være tilstrekkelig høyt til at man får den utslippsreduksjonen man ønsker. Det bør gis signaler om fremtidig utvikling i prisen for å gi forutsigbarhet til aktørene. I praksis er det ofte nødvendig å gjøre en avveining mellom lik pris og høy pris. I noen sektorer er det vanskeligere å få politisk vedtatt høyere karbonpriser enn i andre. Ønsket om en lik pris kan derfor bidra til at prisen legges på nivå med det laveste ambisjonsnivået. De siste årene har det vært en utvikling i riktig retning, selv om det fortsatt er betydelige utslipp som ikke er priset. EUs kvotesystem for bedrifter har også blitt mer omfattende over tid, og med EUs Klar for 55-pakke blir omfanget utvidet til nye sektorer som skipsfart. Utslipp fra bygg og transport blir omfattet av et eget kvotesystem.

Forstørr bilde

Inkluderer ikke utslipp eller opptak fra skog og arealbruk.

Kilde: Finansdepartementet

Det bør også være tilsvarende insentiver for å fjerne CO₂ fra luften.I dag finnes det ikke tilsvarende insentiver for å fjerne karbon permanent fra luften gjennom for eksempel bio-CCS eller direkte fangst av CO₂ fra luften, som det finnes for å redusere utslippene av CO₂. Et tilsvarende insentiv ville for eksempel være en omvendt avgift (tilskudd per tonn CO₂ fjernet lik avgift på utslipp per tonn CO₂) eller betaling per tonn CO₂ fjernet lik kvoteprisen for utslipp per tonn CO₂. Et tilsvarende økonomisk insentiv for fjerning av CO₂ som for utslipp av CO₂ vil bidra til likere pris og en mer effektiv insentivstruktur. Miljødirektoratet har i en rapport foreslått en slik insentivstruktur, og Stortinget har i vedtak bedt om at dette utredes (vedtak nr. 713, 10. juni 2022) (Miljødirektoratet, 2023b; Stortinget, 2022).

Aktørene står overfor ulik pris på utslipp. Karbonpristrappen i figur 15.1 viser hvilken marginal karbonpris norske utslipp av klimagasser står overfor i 2023 og hvilken pris de stod ovenfor i 2013. Figurens y-akse angir den marginale CO₂ -prisen, mens x-aksen angir akkumulert utslippsmengde i millioner tonn CO₂ -ekvivalenter fordelt på ulike sektorer. Figuren viser at klimaavgiftene har økt betydelig. I 2013 var for eksempel CO₂ -avgiften på diesel rundt 250 kroner per tonn CO₂, mens den i 2023 var økt til om lag 950 kroner per tonn (løpende priser). Av figuren fremgår det også at aktørene står overfor svært ulik pris på utslipp, selv om forskjellene har blitt utjevnet siden 2013. Figuren viser også at kvoteprisen har økt betydelig siden 2013, noe som har bidratt til likere karbonpris mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp. Utslipp av lystgass og metan fra jordbruket utgjør mesteparten av utslippene som ikke er priset, jf. figur 15.2.

Forstørr bilde

Kilde: Prop. 1 LS (2023–2024) Finansdepartementet

Karbonprising gir inntekter til staten som kan finansiere klimatiltak. I tillegg til å korrigere atferd, får staten inntekter fra miljø- og klimaavgifter samt inntekter fra auksjonering av klimakvoter i EU ETS. Samlet anslås dette å gi staten inntekter på om lag 26 milliarder kroner i 2023 (Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser, 2023). Det ligger en stor verdi i at staten står fritt til å benytte inntekter der de kommer til størst nytte, men det er samtidig et godt etablert funn i forskningen at bruk av inntekter fra karbonprising til klimatiltak eller overføringer til befolkningen bidrar til å gjøre karbonprising mer akseptabel (Baranzini & Carattini, 2017; Carattini et al., 2019; Klenert et al., 2018). Tilstrekkelig aksept er en forutsetning for at avgifter kan innføres. I EU er det nå innført krav om at medlemsland skal bruke alle inntekter fra auksjonering av klimakvoter til klimatiltak, med unntak av inntekter som brukes til å kompensere aktører som er utsatt for karbonlekkasje. Mellom 2013 og 2021 ble i snitt 75 prosent av inntektene brukt på denne måten (European Environment Agency, 2023). Inntekter som ikke kanaliseres til medlemslandene blir også brukt på klimatiltak gjennom EUs innovasjonsfond og EUs moderniseringsfond. Når utslippene går ned, vil imidlertid også inntektene falle. Det er derfor uansett viktig at budsjettpolitikken ikke bygger på at slike inntekter er permanente.

Utviklingen i karbonprisen bør være forutsigbar også på lang sikt, slik at aktørene har god informasjon når beslutninger skal fattes. For langsiktige investeringsbeslutninger er det for eksempel nødvendig med så sikker informasjon som mulig. For høyest mulig forutsigbarhet bør det være bred politisk enighet om det fremtidige avgiftsnivået eller kvotemengden.

Valget mellom kvotehandel og avgifter som virkemiddel, er et valg mellom sikre kostnader for aktørene eller sikre utslippskutt. Med mål om gitte utslippsreduksjoner i et gitt år, vil et kvotesystem i større grad enn avgift sikre måloppnåelse, mens hva kvoteprisen blir avhenger av hva utslippsreduksjoner koster. Avgifter der det er bred politisk enighet om fremtidig avgiftsnivå kan gi mer forutsigbarhet for aktørene, som kan skape større visshet for investeringsbeslutninger, men det er da usikkert hvor store utslippsreduksjoner et gitt avgiftsnivå vil gi.

15.3 Den riktige karbonprisen er ikke kjent

Det er usikkert hva som erriktigkarbonpris. Rosendahl og Wangsness (2023) har i en artikkel vurdert karbonpriser til bruk i Norgebasert på en gjennomgang av modellresultater fra FNs klimapanels 1,5-gradersrapport. De viser til to prinsipielle måter å anslå riktig karbonpris på. Den ene forsøker å beregne effektene og kostnadene av økte utslipp. Da kommer man frem til det som gjerne kalles skadekostnaden av utslipp. Den optimale karbonprisen er lik den marginale skadekostnaden siden tiltakskostnaden da også blir lik skadekostnaden på marginen. Det er betydelig usikkerhet omkring konsekvensene av fremtidige klimaendringer og tilhørende kostnader. Det reflekteres i at slike anslag varierer svært mye avhengig av modell og forutsetninger. Den andre måten å anslå riktig karbonpris på er å finne den karbonprisen som gjør at man når et gitt klimamål.

Det er stor variasjon i anslag på riktig karbonpris.Tabell 15.1 viser globale karbonpriser som er i samsvar med 1,5-gradersmålet hentet fra Rosendahl og Wangsness (2023). Tabellen illustrerer det store spennet i anslag for hva som er et tilstrekkelig karbonprisnivå ved å vise laveste og høyeste pris som er anslått, samt median og gjennomsnitt. Variasjonen i priser er et resultat av ulike forutsetninger og spesifikasjoner i ulike modeller. Tabellen illustrerer også at det er nødvendig med høyere karbonpriser om man vil unngå midlertidig overskridelse av globale karbonbudsjetter (som innebærer risiko for å overstige terskler for farlige irreversible endringer i klimasystemet), se nest siste kolonne. Rimelige begrensninger på bruk av biomasse og arealer øker også den nødvendige karbonprisen, se siste kolonne. Basert på modellgjennomgangen anbefaler Rosendahl og Wangsness ulike alternativer for karbonprisbaner til bruk i samfunnsøkonomiske analyser. Figur 15.3 viser foreslått sentrale bane samt høy og lav bane anbefalt brukt til følsomhetsanalyser. Disse prisene ligger over det som er dagens anbefalte karbonprisbaner til bruk i samfunnsøkonomiske analyser.

Forstørr bilde

Kilde: Rosendahl og Wangsness (2023), tilpasset av Klimautvalget 2050

Det er ikke gitt at karbonprisen i Norge bør være på samme nivå som den globale prisen som er nødvendig for å nå felles klimamål. For det første kan det være etiske og rasjonelle grunner til at et rikt land som Norge bør være villig til å betale en høyere pris for utslippsreduksjoner enn det globale modeller indikerer er nødvendig for å nå et globalt klimamål. Et slikt ambisjonsnivå kan for eksempel operasjonaliseres gjennom egne mål for nasjonale utslippsreduksjoner, slik Norge har for 2030 og 2050. Grønn skattekommisjon anbefalte å sette avgiften på klimagasser tilstrekkelig høyt til å nå nasjonale utslippsmål dersom det var satt mål om utslippsreduksjoner i Norge (NOU 2015: 15). Den optimale karbonprisen vil da bestemmes av hva som er tilstrekkelig for å nå utslippsmålet. Man trenger da gode anslag for kostnaden ved å redusere utslipp. Det er heller ikke enkelt, og også slike anslag varierer svært mye.

Hvilken pris som er nødvendig for at Norge skal nå klimamålet om 90 – 95 prosent reduksjon i 2050 er usikkert. På samme måte er det også usikkert hvilken pris som er nødvendig for å nå målet om å redusere utslippene i Norge til 2030 med 55 prosent. Regjeringens Klimastatus og -plan for 2023 og Miljødirektoratets rapport med analyser av 85 tiltak som vil redusere utslipp av klimagasser fra alle sektorer om utslippskutt til 2030, viser at dagens avgiftsnivå og planlagt økning til 2000 kroner i 2030 ikke alene er tilstrekkelig (Miljødirektoratet, 2023c). Regjeringen viser også i sin plan til andre virkemidler enn avgift som vil gi utslippsreduksjoner, som biodrivstoff og reguleringer. Utvalget mener det er positivt at regjeringen har en plan for avgiftsøkning til 2030. Utvalget mener det ville være positivt om opptrappingsplanen ble gjort mer forpliktende, for eksempel gjennom en tverrpolitisk enighet. En forpliktende plan bør ha lengre tidshorisont enn 2030. Planen må ha som føring at avgiftsøkningene ikke skal kompenseres på måter som reduserer effekten av avgiftsøkningene. I kapittel 18 vurderer utvalget hvilke karbonprisbaner som bør brukes i samfunnsøkonomiske analyser.

15.4 Karbonprising er ikke alltid effektivt eller mulig

For at prising av utslipp skal virke kostnads- og styringseffektivt må en rekke forutsetninger være oppfylt. Det er ikke alltid mulig eller ønskelig å sette utslippspriser på et nivå som gir ønskede utslippsreduksjoner. Utviklingen frem til nå har vist at det er krevende.

Det må være politisk rom for å sette avgiftsnivået tilstrekkelig høyt, eller kvotemengden tilstrekkelig stram, og alle aktører og utslipp bør være eksponert for den samme prisen. I praksis kan dette være vanskelig. Dersom det er sterk motstand i enkelte sektorer, blir det for eksempel politisk krevende å prissette alle utslippene likt, se figur 15.1. Usikkerheten om kvotepris kan gjøre det mer krevende politisk å sette et stramt mål for utslippsreduksjoner. Ofte er prising et lite populært virkemiddel, og det vekker motstand å øke prisene eller utvide omfanget. Det kan gjøre at politiske signaler om at prisen skal bli høy i fremtiden ikke oppfattes som troverdig. Troverdighet er avgjørende for at aktører skal velge å investere i utslippsreduserende teknologi eller gjennomføre kostbare omstillingsprosesser.

Andre eksterne virkninger må også være riktig priset. Aktørene vil ikke nødvendigvis ta hensyn til eksterne virkninger som ikke er priset, for eksempel ved bruk av ressurser som energi, natur og andre knappe ressurser. Disse andre eksterne virkningene må også være riktig priset og håndtert for å få de mest kostnadseffektive utslippsreduksjonene gjennom karbonprising.

Klimaskadelige subsidier trekker i feil retning. Man oppnår ikke riktig karbonprising dersom det samtidig eksisterer klimaskadelige subsidier. Disse bør derfor identifiseres og fjernes. Aktiviteter som gir utslipp innenfor olje og gass, transport, jordbruk og arealbruk kan være direkte eller indirekte subsidiert, for eksempel gjennom taxfreeordningen, skattefradrag for pendling og støtte til skogsbilveier.

Utslippsprising kan resultere i andre negative virkninger. Nesten all aktivitet medfører utslipp. Derfor vil klimapolitikken berøre en lang rekke samfunnsområder og andre samfunnsmål. Selv med optimal prising av alle eksterne virkninger, kan det oppstå uheldige fordelingsvirkninger, både geografisk og mellom ulike befolkningsgrupper. Utbygging av fornybar energi vil medføre arealbruk, men samtidig skal samfunnet beskytte natur og biologisk mangfold mot inngrep. Et sentralt hensyn i utformingen av virkemidler er derfor å håndtere målkonflikter og sikre at oppnåelse av ett mål ikke svekker oppnåelsen av andre mål.

Prising i ett land eller område bør ikke føre til karbonlekkasje. Ved karbonlekkasje vil utslippene flyttes til andre områder slik at den globale effekten er liten, null eller til og med negativ. Dersom et land innfører karbonprising, eller andre virkemidler som øker kostnadene for aktørene, og andre land ikke gjør det (eller har lavere pris på utslipp), kan det gi et konkurransemessig fortrinn til bedrifter i landene som ikke priser utslipp. Det kan medføre at produksjon flyttes til land uten karbonpris og med høyere utslipp per produsert enhet. Dette skjer særlig ved at bedrifter i land uten karbonpris tar markedsandeler i internasjonale markeder på bekostning av bedrifter (med lavere utslipp) som betaler for sine utslipp. Det iverksettes ulike tiltak for å motvirke karbonlekkasje, inkludert vederlagsfri tildeling av kvoter, CO₂ -priskompensasjonsordningen eller EUs karbongrensejusteringsmekanisme CBAM.

Organisasjoner og enkeltpersoner reagerer ikke alltid profitt- eller nyttemaksimerende på prisinsentiver. Det er empirisk godt belyst at det er mange systematiske avvik fra økonomisk optimale beslutninger. I realiteten tas mange beslutninger uten at man reflekterer over det. Beslutningene er automatisert, med vaneatferd som resultat. Atferd påvirkes også av sosiale normer og preferanser, ofte uten at vi er klar over det. I tillegg tenker vi ofte innenfor mentale modeller som påvirker hvordan vi oppfatter ting og hvordan vi tolker eller feiltolker informasjonen vi mottar. Avvik fra økonomisk rasjonalitet som tapsaversjon, nåtidsskjevhet og referanseavhengige preferanser gjør at man har en tendens til å forbli i nåværende situasjon eller velge et kjent alternativ, selv om det er lønnsomt eller gir økt velferd å gjøre noe nytt (Miljødirektoratet et al., 2020; Verdensbanken, 2014). Ett eksempel er at om man pleier å kjøre til arbeid kan man fortsette å gjøre det selv om det etter hvert utvikles rimeligere og bedre kollektive alternativer. God informasjon om kollektive alternativer, eller at kolleger deler positive erfaringer, er kanskje tilstrekkelig for å legge om atferden, mens et prisinsentiv ville måtte være svært sterkt om det var eneste virkemiddel.

Prissignalet må nå frem til den som kan påvirke utslippsnivået. Ikke alle utslipp kan prises slik at den som kan gjøre noe med utslippet får insentiv til å redusere det. Det kan for eksempel være krevende å gi insentiv til avfallssortering gjennom å legge avgifter på de som håndterer avfallet og ikke de som kaster det. I andre tilfeller er det en annen aktør som tjener på en investering i utslippsreduksjoner enn den som skal foreta investeringen. En avgift vil i noen tilfeller dessuten utgjøre en svært liten del av totalkostnaden. Dette kan for eksempel gjelde produkter med fluorholdige gasser, hvor man normalt ikke bruker stort volum av gassene. Da må i så fall avgiften settes svært høyt for at den skal ha effekt.

Beslutninger som forårsaker utslipp, må skje i et marked for at karbonprising skal være effektivt. Mange utslipp påvirkes av beslutninger som ikke tas i et marked, inkludert mange beslutninger som tas i offentlig sektor for eksempel om arealbruk og infrastrukturinvesteringer, selv om prisene på innsatsfaktorene er markedsstyrt.

Utslippet må ha en «eier» som kan påvirke utslippsnivået. For at et utslipp skal reduseres, må noen stå ansvarlig for utslippet. Det kan dessuten være begrenset hva eier av utslippet kan gjøre for å begrense det, for eksempel ved skogbranner. Det finnes også utslipp som vanskelig kan tilskrives en eier, for eksempel kan dette gjelde utslipp fra avløpsvann.

Det må være teknisk og administrativt mulig å måle og rapportere utslipp. Ofte brukes standardfaktorer for utslipp, som betyr at tiltak som har faktisk effekt ikke nødvendigvis vil telle.

Når prising ikke er effektivt eller tilstrekkelig må andre virkemidler tas i bruk. Andre virkemidler enn prising kan både være effektive som supplement til karbonprising og effektive alternativer til karbonpriser i mange tilfeller. Dette blir nærmere vurdert i de neste avsnittene.

15.5 Holdninger og preferanser viktig for gjennomførbarhet og effekt av virkemidlene

Det er behov for tydelig politisk ledelse som skaper nødvendig aksept for virkemiddelbruken. Både den generelle legitimiteten til klimapolitikken og den spesifikke støtten til eller motstanden mot spesifikke virkemidler er svært viktig for hva som er politisk gjennomførbart (Schaffer et al., 2022). Samtidig er det verken nødvendig eller tilstrekkelig med et flertall i befolkningen for å innføre et virkemiddel, politikere kan gå foran og gjennomføre politikk som et flertall foreløpig ikke støtter, og noen ganger er det motstand fra mindre interessegrupper eller partipolitikk som er barrieren (Kallbekken, 2023).

Politikere kan være skeptiske til å innføre politikk som de forventer at vil gi motstand i befolkningen eller fra aktører med makt. Det finnes mye kunnskap om aksept for ulike virkemidler. Forskningen har forsøkt å gi svar på hvilken type politikk som vil gi mer eller mindre motstand i befolkningen. Ulike metastudier indikerer at det er viktig for en generell oppslutning i befolkningen at et politisk virkemiddel oppfattes å gi en rettferdig fordeling av goder og byrder og at det er styringseffektivt (Bergquist et al., 2022). Kunnskap om klimaendringer har vist seg å være langt mindre viktig (Dechezleprêtre et al., 2022). På samme måte som for andre politiske områder vil politiske virkemidler bidra til å forme oppfatninger i befolkningen, normer og politiske institusjoner. For eksempel vil klimapolitikk skape nye politiske vinnere og tapere, og derigjennom nye grupper som yter motstand mot politikken. Hvordan de som opplever å tape på et politisk forslag blir tatt hensyn til er viktig både for at forslaget skal oppfattes som rettferdig og for å forhindre motstand fra grupper som kan mobilisere mot et gitt forslag (Gaikwad et al., 2022). Allerede i 1935 ble en innflytelsesrik påstand formulert om at: «new policies create a new politics» (Schattschneider, 1935). Når nye aktører får økt innflytelse kan nye allianser i samfunnet dannes som sammen bidrar til å opprettholde støtten til sterkere virkemidler over tid. Dermed kan det etableres en positiv dominoeffekt hvor stiavhengighet bidrar til å forsterke politikken over tid, se boks 3.3 om stiavhengighet. Politikk som treffer bredt har en tendens til å bygge bredere og mektigere koalisjoner av grupper som støtter opp om politikken enn politikk som er rettet mot et gitt segment av befolkningen, for eksempel gjennom behovsprøving. Det bidrar til at mer universelle løsninger har en tendens til å stå seg bedre over tid (Patashnik, 2019).

Det er ulike oppfatninger av hvorvidt prinsippet om at forurenser skal betale er rettferdig. Dette avhenger av hvem det er som er forurenser og som må betale. Store, kommersielle aktører har mulighet til å tilpasse driften for å begrense forurensning og betale for rensekostnader. Men forurenser betaler-prinsippet kan oppleves som urettferdig på individuelt nivå dersom rike individer kan fortsette uendret med en karbonintensiv livsstil ved å betale for det, mens de med dårligere råd blir nødt til å tilpasse seg og endre atferd.

Avgifter er ofte upopulære, men provenyet kan brukes på måter som øker aksepten, og aksepten øker også dersom alternativene til aktiviteten som ilegges avgift styrkes. Karbonavgift til fordeling (KAF) er en mulighet som ofte løftes frem som noe som vil øke aksepten for en stram klimapolitikk. KAF innebærer øremerking av inntekter fra karbonavgifter til utdeling til enkeltpersoner/husholdninger. Canada og Sveits har gjennomført politikk som bygger på en slik ide, men med begrenset effekt på støtte fra befolkningen (Mildenberger et al., 2022). Forskning indikerer at det kan være mer effektivt for aksepten å øremerke avgiftsinntektene til klimatiltak som å gi utbetalinger til individer (Carattini et al., 2019; Matti et al., 2022). Samtidig kan varianter av KAF både jevne ut inntekter og gjøre klimapolitikken mer rettferdig uten at insentivene til å redusere utslippene tas bort.

Subsidier er ofte langt mer populære enn avgifter, men det skyldes til dels at det er vanskeligere å se hvem som egentlig bærer kostnaden. Kombinasjoner av virkemidler, fordi de har ulike kostnader og gevinster for ulike grupper, kan være mer populære fordi det blir enklere for flere å identifisere elementer som kommer dem selv til gode. Generelt er de to viktigste faktorene for aksept om virkemidlet oppfattes som rettferdig og styringseffektivt, og disse hensynene bør derfor tillegges vekt.

Endret atferd både på individ- og organisasjonsnivå er en forutsetning for utslippskutt og omstilling til et lavutslippssamfunn med bærekraftig ressursbruk. Endring i atferd, normer og preferanser er avgjørende for mange av tiltakene som bidrar til unngåtte utslipp, slik som at forbrukere og bedrifter tar i bruk elektrifiserte løsninger, eller reduserer den fysiske ressursbruken. Mange atferdsendringer av denne typen er gratis eller lønnsomme både for den enkelte og samfunnet, men det kan være krevende å motivere til slik atferdsendring gjennom virkemidler.

Kunnskapen om hva som påvirker atferd på klimaområdet øker stadig og ulike fagfelt har gitt ulike bidrag. Psykologer, økonomer, sosiologer og andre faggrupper ser på ulike aspekter ved hva som får både den enkelte og organisasjoner til å beslutte og agere på ulike måter. Forskningen viser at en gitt handling forutsetter både motivasjon, evne og bevissthet i beslutningssituasjonen (Samson, 2023). Det er viktig at myndighetene bygger politikken på slik kunnskap.

Individer og organisasjoner må være motiverte for omstilling, de må ha kunnskap og kompetanse og det må ligge til rette for endring. Ulike fagdisipliner har gjerne ulike svar på hva som gir motivasjon for handling. Økonomer er særlig opptatt av at de økonomiske insentivene skal legge til rette for de riktige valgene, mens andre fagdisipliner kan legge vekt på andre sider ved motivasjonen. Psykologer og andre fagdisipliner skiller ofte mellom ytre og indre motivasjon, og forskning viser for eksempel at økonomiske insentiver kan redusere indre motivasjon (Rode et al., 2015). Det er mange potensielle forklaringer på hvorfor dette skjer, inkludert at å sette en pris på noe fratar individet fra moralsk ansvar til å handle selv, reduserer tilfredsstillelsen ved å gjøre noe moralsk riktig, og endrer individet til fra et moralske eller sosialt tankesett til et økonomisk tankesett. Dette er relevant for å vurdere bruk av økonomiske virkemidler generelt, jamfør for eksempel utvalgets drøfting av en naturavgift i kapittel 6. Avgifter kan styrke den ytre motivasjonen, men også svekker den indre motivasjonen, og det er spesielt viktig å være oppmerksom på dette i tilfeller der det eksisterer sterk indre motivasjon til klimavennlig atferd.

En utfordring for politikken er at det er enklere å utforme virkemidler for ytre motivasjon enn for indre motivasjon. Samtidig fordrer omstillingen atferdsendringer som forutsetter at den indre motivasjonen er til stede hos en stor del av befolkningen. Forskningen viser at det er mange faktorer som påvirker indre motivasjon, og politikken kan legge til rette for motivasjon i ønsket retning.

Sosiale normer og opplevd mening med en handling kan styrke den indre motivasjonen. Konkretisering av hvilke handlinger som bidrar til omstillingen kan øke folks engasjement (Jones et al., 2017). Psykologisk forskning viser at politiske budskap som fremstiller utfordringer på en realistisk måte kombinert med konkrete handlingsalternativer virker mobiliserende. Budskap som harmonerer med allerede etablerte normer og som viser til at klimaomstilling allerede er godt i gang har samme type effekt. Det er også relevant hvem som sier noe, ikke bare hva som blir sagt. Mennesker har en tendens til å i større grad akseptere vanskelige budskap fra mennesker de opplever å ha en gruppetilhørighet til (Hornsey & Fielding, 2020). Det kan være en større grad av opplevd fellesskap på det lokale nivået. Kommunenes engasjement for omstilling har derfor stort potensiale. Tydeligere kommunikasjon om omfanget og nødvendigheten av klimaomstilling, særlig fra øverste politiske nivå, vil også bidra til å mobilisere privat sektor.

Sosiale normer og preferanser kan endres uten at virkemidlene endres. Normer og preferanser er i konstant endring. Utslippseffekten av atferdsendringer som skyldes endring i sosiale normer og preferanser, uavhengig av økonomiske insentiver, bør ikke undervurderes. Holdningene til både kosthold og brukte klær er endret, delvis basert på økt miljøbevissthet (se kapittel 6 og 10). Virkemidler kan også understøtte og fremskynde pågående normendringer i ønsket retning. Innføring av røykeloven endret holdningene og normene knyttet til røyking (Nyborg & Rege, 2002). Informasjon kan være et viktig virkemiddel, men samtidig er det avgjørende hvordan informasjonen gis. For eksempel er det vist at forhåndsvalgte alternativer i et skjema har stor effekt på hva folk velger, for eksempel når det gjelder sparing og organdonasjon (Thaler & Sunstein, 2009). Informasjon som sammenligner det du gjør med hva naboer eller andre gjør har også stor effekt (Allcott, 2011). Dette er for eksempel brukt for å redusere strømforbruk. En aktørs preferanser kan også endres over tid, for eksempel før og etter at et tiltak er gjennomført og påvirkes av eksisterende og endrete normer. Noen kan gå fra å foretrekke fossilbil og kjøtt til å foretrekke alternativene etter å ha prøvd dem. Preferansene kan også påvirkes av virkemidler (Nyborg & Rege, 2003).

For atferdsendringer er det avgjørende å tilpasse virkemiddelbruken til hvor utbredt den aktuelle atferden er. Det er mulig å tenke på sekvensering for innføring av virkemidler rettet mot atferdsendring. Det har vært forsket lenge på dette når det gjelder teknologiadopsjon blant forbrukere, og det er vanlig å dele inn faser fra tidlige innovatører til tidlige brukere, tidlig majoritet, sen majoritet og etternølere. Som et eksempel kan dette anvendes på å promotere et mer plantebasert kosthold: Tidlige brukere trenger informasjon og bedre tilgang på relevante produkter, men kan godta at det er mer krevende og dyrere å spise plantebasert, mens etternølerne trenger at de plantebaserte alternativene er svært lett tilgjengelige og ikke dyre for å endre kosthold (Gonera et al., 2021). Et annet viktig aspekt ved atferdsendringer er hvordan samfunnets normer, uttrykt blant annet gjennom reguleringer, for eksempel forbud mot bestemte forurensede teknologier, også påvirker hva som blir oppfattet som sosialt akseptabelt. Det britiske klimarådet har i en rapport vurdert hvordan atferdsvitenskap kan brukes for en effektiv klimapolitikk på en rekke konkrete områder som kosthold, redusert forbruk, etterspørselen etter flyreiser, nullutslippskompetanse, næringslivets omstilling til bærekraft, arealbruk og landbruk og aksept (Climate Change Committee, 2023).

Folkelige bevegelser kan være en kilde til innovasjon som får stor samfunnsmessig betydning. I etterkrigstiden ble det gjennomført store sosiale og teknologiske innovasjoner i Norge og andre land som ga store utslag for samfunnsutviklingen. Noen endringer var gradvise, som oppbyggingen av velferdsstaten, mens andre var relativt raske, for eksempel knyttet til innføringen av p-piller. Etterkrigstiden viste også hvor viktig sivilsamfunnet kan være i å dyrke frem sosial innovasjon. Innføringen av barnehager bygget på forsøk som var drevet frem av sivilsamfunnet gjennom en internasjonal barnehagebevegelse. Folkelig mobilisering for klimapolitikk kan bety at nye løsninger vokser frem. Et sterkt sivilsamfunn kan derfor gi et godt grunnlag for sosial innovasjon.

15.6 EUs kvotesystem for bedrifter gir ikke alene tilstrekkelige insentiver

Norske bedrifter er en del av EUs kvotesystem for bedrifter på lik linje med bedrifter i EU-landene. Norge har om lag 150 kvotepliktige virksomheter som gjennom kvoteplikt har insentiv til å redusere utslippene.

EUs kvotesystem for bedrifter bør fortsette å være ett av hovedvirkemidlene for å redusere utslipp. Et kvotesystem skal i teorien sørge for at alle tiltak som har lavere kostnader enn kvoteprisen blir gjennomført. I et kvotesystem vil utslippsmålsetningene nås, mens usikkerheten ligger i til hvilken pris og i hvor stor grad det vil bidra til langsiktig omstilling og teknologiutvikling. Bedrifter som forventer en høy kvotepris i fremtiden, vil ha insentiver til å ta i bruk teknologi i dag som vil gjøre dem bedre rustet til å møte en høy pris i fremtiden. Dette forutsetter imidlertid at de tenker langsiktig og har tro på at prisen vil stige så mye at tiltak i dag vil lønne seg i et lengre perspektiv. Fra 2008 til i dag har norsk industrisektor i liten grad redusert sine utslipp. Avkarbonisering av europeisk energisektor har ført til lave kvotepriser og at EUs bedriftskvotesystem har gitt lite bidrag til omstilling i Norge.

Lave kvotepriser på kort sikt må ikke gi en brå og dyr nasjonal omstilling. Frem mot 2050 vil kvotemengden i EUs kvotesystem reduseres betraktelig. Med den planlagte nedtrappingen av kvotemengden vil det ikke bli gjort tilgjengelig flere kvoter til bedriftene fra rundt 2040. Dersom Norge venter med kutte kvotepliktige utslipp til kuttene er kostnadseffektive i en europeisk sammenheng, kan Norge risikere at en stor del av kuttene må tas tett på 2050. Det kan gi høye omstillingskostnader over en kort periode. Dette kan være en god grunn for ytterligere virkemiddelbruk rettet mot de kvotepliktige utslippene slik at omstillingen intensiveres allerede nå. Utvalget mener politikk fra EU bør anses som et gulv heller enn et tak der det er mulig. Et mål om nasjonale utslippsreduksjoner vil gi signaler om at også bedrifter i kvotesystemet må redusere utslipp fra egen virksomhet i Norge.

Boks 15.1 EUs bedriftskvotesystem EU ETS

EUs bedriftskvotesystem ble innført fra 2005 for enkelte aktiviteter i industrivirksomheter. Siden 2005 har systemet blitt utvidet til å inkludere flere aktiviteter og klimagasser, og kvotetaket, det vil si antall kvoter utstedt, eller gjort tilgjengelig, hvert år, har blitt strammet gradvis inn. Norge har vært en integrert del av EUs kvotesystem fra 2008. Med EUs klimapakke klar-for-55 ble kvotetaket ytterligere strammet inn, se figur 15.4. Figuren illustrerer også at faktiske utslipp har vært lavere enn kvotetaket. Siden kvotene kan spares og brukes senere har det gitt et stort kvoteoverskudd. Dette har igjen ført til ulike tiltak for å redusere kvotemengden, både raskere nedtrapping av kvotemengden, engangs sletting av kvoter og innføring av markedsstabiliseringsmekanismen. Markedsstabiliseringsreserven innebærer at kvoteoverskudd over et visst nivå blir slettet. Dersom nedtrappingen innført med klar-for-55 blir videreført etter 2030 vil kvotetaket være null i 2040. Samtidig er det som figuren illustrerer et betydelig antall oppsparte kvoter tilgjengelig. I tillegg vil EU-kommisjonen foreslå regelverk som vil kunne inkludere utslipp som er fjernet fra luften for eksempel gjennom fangst og lagring av biogent CO₂ og direkte fangst og lagring av CO₂ fra luft. Dette innebærer at selv om det ikke utstedes nye kvoter etter 2040, så vil det fortsatt være noen kvoter tilgjengelig. Figuren viser også utviklingen i kvotepris, som har økt kraftig siden 2018.

Forstørr bilde

Figuren viser historiske utslipp og kvotetak, og utvikling i kvotetaket fremover (for kvotesystemet EU ETS utenom luftfart og skipsfart), samt prisutviklingen. Innstramming i kvotetaket med vedtak av EUs pakke klar-for-55 er vist. Videreføring av vedtatt nedtrapping i kvotetak etter 2030 er indikert med stiplet linje.

Kilde: Miljødirektoratet

Det er innført flere tiltak for å sikre at europeisk industri er konkurransedyktig, slik at en ikke får karbonlekkasje. Med overkapasitet i Asia og økende politisk regionalisering er oppmerksomheten om karbonlekkasje høy. Tiltak som er igangsatt blant EU-landene for å redusere faren for karbonlekkasje er blant annet vederlagsfrie kvoter, CO₂ -priskompensasjonsordningen og karbongrensejusteringsmekanismen CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism). Med innføringen av Net Zero Industry Act vil EU blant annet bidra til raskere tillatelsesprosesser, utløse mer investeringer og videreutvikle kompetanse (Directorate-General for Internal Market, 2023). Gjennom Critical Raw Materials Act belyses EUs avhengighet av importerte materialer (Directorate-General for Internal Market Industry Entrepreneurship and SMEs, 2023). I EU, hvor stålproduksjon er viktig, er det også utviklet egne strategier for reduksjon av klimagasser i kombinasjon med opprettholdelse av konkurransekraft (EU-kommisjonen, 2021)

Norske bedrifter har blitt tildelt en stor andel gratis kvoter.Mange virksomheter innenfor kvotesystemet har ikke trengt å kjøpe kvoter fordi de har mottatt mer enn tilstrekkelig med kvoter vederlagsfritt. Norsk industri har fått en relativt stor andel vederlagsfrie kvoter fordi en stor andel av vår industri er regnet for å være utsatt for karbonlekkasje og fordi Norge har en liten andel fossil kraftproduksjon.I tillegg til at en stor del av kvotene har blitt gitt gratis til virksomhetene ble det fra 2013 åpnet for at land kunne innføre CO₂-priskompensasjon.

CO₂-priskompensasjonsordningen er ment å kompensere kraftintensive sektorer for høye kraftpriser som resultat av kvotekostnader for kraftprodusentene. I kvoteperioden fra 2013-2020 var Norge ett av få land som innførte en slik ordning. Den norske CO₂ -priskompensasjonsordningen utnytter ikke hele handlingsrommet EUs retningslinjer åpner for. De fleste store industrilandene i EU har gjennomført CO₂ -priskompensasjonsordningen. Enkelte har valgt å gjøre ordningen betinget av at alle støttemottakere må benytte deler av støtten til utslippsreduserende tiltak. Utvalget mener tilsvarende krav bør innføres i Norge. EU har vedtatt at ordningene for å motvirke karbonlekkasje over tid skal erstattes av andre ordninger som karbongrensejusteringsmekanismen CBAM.

15.7 Tilgang til frivillige kvoter kan fortrenge utslippskutt

Selv om utslippene som inngår i EUs kvotesystem for bedrifter dekker omtrent halvparten av de norske, territorielle utslippene, er det kun et fåtall av norske bedrifter som er kvotepliktige. Det er over en halv million bedrifter i Norge, og kun omtrent 150 av disse er med i EUs kvotesystem for bedrifter. Det betyr at for flertallet av norske bedrifter må omstillingen til et lavutslippssamfunn lene seg på andre virkemidler.

Utslippene av klimagasser fra norske bedrifter er knyttet til utslipp både i Norge og i andre land.Mange av bedriftene har lave utslipp i Norge. Utslippene dreier seg først og fremst om utslipp fra transport, og noen utslipp fra industri og energiproduksjon. For mange bedrifter skjer brorparten av utslippene i andre land, fordi produksjonen av varer som bedriftene selger, og utvinning av råvarer til varene, ikke skjer i Norge.

At utslippene knyttet til norske bedrifter ofte skjer i andre land, stiller andre krav til politikken for disse utslippene.Det krever kunnskap om forholdene i andre land, og dialog både med andre lands myndigheter og med aktører i verdikjedene. De senere årene har det vært en utvikling, særlig drevet frem av EU og til dels USA, som forsøker å håndtere utslipp i andre land relatert til egen økonomi. EUs regelverk for avskogingsfrie verdikjeder er et eksempel på dette.

De siste årene har stadig flere bedrifter satt seg mål om å være klimanøytrale hvor kvotekjøp i det frivillige markedet er en sentral del av strategien for å nå disse målene. Private virksomheter har en viktig rolle i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Flere og flere bedrifter ønsker å bidra, og har derfor satt seg klimamål som de planlegger for å nå. At private aktører setter seg ambisiøse klimamål og arbeider for å nå disse er et viktig bidrag til å nå Parisavtalens temperaturmål og kan bidra til å stimulere omstilling. Men et klimamål for en bedrift betyr ikke nødvendigvis at målet nås ved å kutte utslippene fra egen bedrift eller produksjonslinje. Over halvparten av de norske bedriftene som har satt slike mål benytter seg av kvotekjøp i det frivillige markedet og ytterligere 16 prosent sier de vil benytte seg av det i fremtiden (PwC & Zero, 2022 side 15).

Det er flere problematiske sider ved at bedrifter legger opp til å nå mål om reduserte utslipp ved bruk av klimakvoter fra det frivillige markedet.Kvoter i det frivillige markedet som bedrifter opererer i har ofte ulik og usikker utslippseffekt. For en del tiltak – som for eksempel skogplanting – kan det være stor forskjell mellom vurderingen av virkning og realisme ved et enkeltstående tiltak og en tilsvarende vurdering av summen av alle slike planlagte tiltak dersom mange bedrifter skal gjennomføre dem samtidig. Zero og PWC påpeker at det er store utfordringer med kjøp av kvoter i det frivillige markedet, og at det er krevende for bedrifter å vurdere utslippseffekten av kvotene de kjøper. I lavutslippssamfunnet er det kun plass til svært små utslipp.

Utvalget mener bedrifters oppmerksomhet må være rettet mot omstilling og å kutte utslipp fra egen virksomhet, og ikke legge opp til bruk av kvoter for å kompensere for egne utslipp.Norges Bank signaliserer samme prioritering i sine synspunkter om selskapers frivillige bruk av klimakreditter (Ihenacho & Verpe, 2023). Ressurser brukt på å kjøpe kvoter kan fortrenge bedriftens arbeid med å kutte utslipp fra bedriftens direkte og indirekte utslipp. Bruk av kvoter med usikker klimaeffekt kan også være i strid med god markedsføringsskikk og være grønnvasking. Myndighetene bør gjennom sin politikk ikke oppmuntre til at bedrifter benytter seg av det frivillige kvotemarkedet for å nå sine klimamål. Dialogen med private bedrifter om utslippsreduksjoner bør dreie seg om arbeidet med å redusere bedriftenes egne utslipp. Dette gjelder dialog både i næringspolitikken, men også andre relevante politikkfelt som utenrikspolitikken og utviklingspolitikken. I den grad kvoter skal brukes bør det stilles krav til bedrifters bruk av klimakvoter. Et sentralt moment bør være at bedriftenes arbeid med å redusere egne utslipp, både fra kjernevirksomhetene og i verdikjeden, skal prioriteres. Kjøp av kvoter i det frivillige markedet må komme i tillegg til dette arbeidet. I tillegg er det sentralt at det er åpenhet rundt hvordan bedriftene når sine klimamål. Også dette er i tråd med Norges Banks synspunkt (Ihenacho & Verpe, 2023). I rapporten fra Zero og PWC er det foreslått en trafikklysmodell som kan vurderes (PwC, 2022). Finland har også nylig laget en guide for bruk av kvoter i det frivillige markedet (Ministry of Agriculture and Forestry & Ministry of the Environment, 2023).

15.8 Andre virkemidler må tas i bruk

Når karbonprising alene ikke er effektivt eller gjennomførbart, må andre virkemidler tas i bruk.Andre effektive virkemidler i klimapolitikken kan være juridiske virkemidler som krav, forbud og påbud, økonomisk støtte til for eksempel teknologi, infrastruktur og kompetanseutvikling, pedagogiske virkemidler som for eksempel merkeordninger, kunnskap og informasjon, og til sist ulike krav til og regler for offentlige beslutninger, for eksempel når det gjelder offentlige anskaffelser og offentlige investeringer i infrastruktur. Klimagassutslippene påvirkes av politikken på mange andre politikkområder enn klimapolitikken, som energi, transport, skatt og offentlige anskaffelser. For å bli et lavutslippssamfunn er det derfor en forutsetning at også virkemidlene på andre politikkområder støtter opp under klimamålene.

For utslipp som skal fjernes for godt er det gode grunner til å vurdere andre virkemidler enn bare prising.En avgift sikrer ikke nødvendigvis null utslipp, og et kvotesystem uten kvoter er lite meningsfylt. For utslipp der det vurderes at det finnes gode alternativ uten utslipp, kan det være mer formålstjenlig å forby utslippet enn å ilegge en avgift eller innføre et kvotesystem der det ikke er kvoter å handle. I slike tilfeller vil forbud gi tydeligere politiske signaler og kan også ha større legitimitet i befolkningen ved at det stiller alle aktører overfor de samme kravene til omstilling. Et eksempel er forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming som ble varslet god tid i forkant av innføringen av forbudet, eller forbud mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall. Det har også i praksis vist seg enklere å fjerne eller redusere en avgift enn å fjerne reguleringer når de har blitt innført. Dette kan skyldes at aktører med politisk innflytelse har innrettet seg etter krav fra myndighetene og gjennomført investeringer. Dermed vil de ha interesse av at krav skal opprettholdes.

Juridiske virkemidler som krav, påbud og forbud er sentrale for overgangen til et lavutslippssamfunn, men bør brukes på en måte som er forutsigbar for aktørene. Utvalget mener at slike virkemidler i større grad enn det som har vært gjort hittil må tas i bruk. Forbud som innebærer investeringer i ny teknologi bør varsles i god tid før de innføres slik at aktørene kan forberede seg godt. Klimakur 2030 skisserte ulike mulige forbud mot fossil energibruk i industri, fjernvarme og bygg. Noen av disse forslagene har siden blitt konsekvensutredet, men er foreløpig ikke vedtatt. Forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger fra 2020 ble i motsetning til dette vedtatt av Stortinget gjennom klimaforliket fra 2012, mens utredningene og konsekvensvurderingene ble gjort i etterkant, blant annet med vurdering av nødvendige unntak.

Det er viktig med grundige vurderinger av konsekvenser av inngripende tiltak som forbud, men for aktørene er det klare fordeler med den forutsigbarheten tidlig varsling gir. I forkant av forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger ble det gitt målrettet støtte til utfasing gjennom Enova og god informasjonsspredning fra blant annet Miljødirektoratet. Utslippene fra oppvarming er redusert med 80 prosent siden 1990 bl.a. på grunn av forbudet og skjerpede energikrav, og utslippsreduksjoner startet lenge i forkant av at forbudet trådte i kraft i 2020.

Samtidig kan varsling av noen typer forbud gi uheldige insentiver til tilpasning i forkant av forbudet. Som Miljødirektoratet skriver må krav brukes med omhu (Miljødirektoratet, 2023c). Krav og forbud innebærer at ny teknologi og løsninger tvinges i bruk på tross av merkostnader eller andre forhold som hindrer utbredt bruk. Krav eller forbud er derfor best egnet for å rulle ut relativt modne teknologier og løsninger, eller i segmenter der aktørene kan bære merkostnaden ved teknologiutvikling. Tidspunkt for innføring av krav og forbud bør tilpasses forventninger i teknologiutviklingen. Fordelen med slike reguleringer er at de sikrer utslippsreduksjoner og i tillegg gir forutsigbarhet for produsentene av klimavennlig teknologi. Krav som ikke gjelder ny teknologi må også vurderes nøye. Varsling av forbud mot nydyrking av myr kan ha ført til at mer myr ble dyrket i forkant av forbudet.

Juridiske virkemidler er ofte styringseffektive, særlig bruk av forbud og påbud. De er tydelige og med lave administrative kostnader for myndighetene. Samtidig kan juridiske virkemidler være mindre kostnadseffektive dersom de gir lite handlingsrom for den enkelte aktør til å finne gode løsninger eller hindrer utvikling av teknologinøytrale løsninger på klimautfordringer (IPCC, 2022b, kapittel 13). Det kan også være forskjell på hva som er kostnadseffektivt for den enkelte aktør, og hva som er kostnadseffektivt for samfunnet som helhet. Juridiske virkemidler kan også være effektive for å stimulere til innovasjon og teknologiutvikling og utrulling av lavutslippsteknologi.

Forurensingsloven er et eksempel på lovverk som bør brukes mer aktivt i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Forurensningsloven har i begrenset grad vært brukt på klimafeltet, selv om klimagassutslipp er omfattet av loven. Hovedgrunnen er at flere utslipp er helt eller delvis unntatt loven og loven avgrenses mot å direkte regulere klimagassutslipp som er omfattet av kvotesystemet. Samtidig gir loven mulighet til å stille teknologikrav og vilkår i tillatelser som alle forurensende bedrifter skal ha også for de kvotepliktige utslippene. Et mulig krav kan være at det forutsettes at nullutslippsteknologi innføres innen en viss tid, som gir tilstrekkelig tid til å utvikle nullutslippsalternativer, men samtidig et insentiv til å utvikle og innføre dem. Forurensningsloven kan også hjemle forbud som omtalt over, som forbud mot å bruke fossil energi til et visst formål eller forbud mot å omsette fossil energi til visse formål.

Bruk av prosessuelle krav vil også kunne ha stor betydning. Lover og forskrifter kan også brukes til å stille krav til hvordan en prosess skal gjøres eller at visse vurderinger skal foreligge før en avgjørelse kan tas. Krav til å vurdere klimaeffekt eller til å vektlegge klimahensyn er eksempler på prosessuelle krav som bør tas i bruk i større grad i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Lovfestede krav til å vurdere og hensynta klima i beslutningsprosesser er også viktig, og bør være et sentralt virkemiddel. Klimalover blir ofte brukt til å stille lovfestede krav til hvordan staten skal legge opp prosessen med å utvikle klimapolitikk. I del IV er det utdypet nærmere om muligheten for slike krav i ulike lovverk.

Støtte til utslippsreduserende tiltak kan være både styrings- og kostnadseffektivt. Det finnes mange ulike typer subsidier i klimapolitikken, slik som støtte til forskning og utvikling av utslippsreduserende teknologi, favorisering av nullutslippskjøretøy i skattesystemet, subsidier til energieffektivisering i bygg, eller støtte til demonstrasjon og utprøving av karbonfangst og -lagring. Subsidier til utslippsreduserende teknologi kan potensielt være kostnadseffektivt, men det avhenger av at det gis støtte til riktige prosjekter og at utformingen av ordningen er god, se også kapittel 10. Det kan også være ressurskrevende å sikre at staten, heller enn bedrifter, har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere ulike teknologier opp mot hverandre. Ringvirkninger av innovasjon der én innovasjon skaper grunnlag for nye innovasjoner og ny næringsutvikling kan ytterligere øke den samfunnsøkonomiske gevinsten ved slik støtte. Det er samtidig betydelig risiko for at selektiv støtte til enkeltprosjekter blir mislykket, fordi det er vanskelig for myndighetene å «plukke vinnerteknologier». Bredere generelle støtteordninger med høy grad av konkurranse kan derfor være bedre, og det er ofte formålstjenlig å utforme ordninger som er teknologinøytrale. Det kan for eksempel gjøres ved å sikre støtte til prosjekter som resulterer i nullutslippsløsninger uten å spesifisere hvordan det skal skje.

Det kan settes rammer som påvirker offentlige beslutninger i riktige retning, for eksempel regler for vektlegging av miljø i offentlige anskaffelser. Det offentlige kjøper varer og tjenester for rundt 740 milliarder kroner i året. Å stille krav til at disse anskaffelsene skal være i tråd med omstilling til et lavutslippssamfunn vil kunne gi viktig drahjelp i omstillingen og øke bevissthet og kompetanse både hos offentlige myndigheter og private aktører som leverer varer og tjenester til det offentlige. Fra 1. januar 2024 innføres det et krav at klima- og miljøhensyn som hovedregel skal vektlegges med minimum 30 prosent i offentlige anskaffelser. Det er også satt ned et lovutvalg som skal fremme forslag til hvordan miljømessig bærekraft, sosial bærekraft og økt innovasjon i offentlige anskaffelser i praksis kan bidra til grønn omstilling. Dette utvalget skal legge frem sin utredning i november 2023. Klimautvalget mener de skjerpede kravene til vekting av miljø i regelverket er et godt eksempel på hvordan juridiske virkemidler kan benyttes for styre omstillingen i riktig retning raskere.

Pedagogiske virkemidler som informasjonstiltak og merkeordninger kan være effektive, spesielt i kombinasjon med andre virkemidler.Informative virkemidler kan gjøre det enklere for forbrukerne å gjøre klimabevisste valg. Merking av CO₂-utslipp eller energimerking av ulike varer og tjenester kan være nyttig (Carlsson et al., 2021). Effekten av store og brede informasjonskampanjer har typisk vært liten eller vanskelig å måle. Samtidig har enkelte kampanjer hatt svært stor effekt, for eksempel kampanjen fra sivilt samfunn for å begrense bruken av palmeolje i mat. Energirådgivning rettet mot bedrifter har i flere land vist seg å ha god effekt. Utover å bidra til utslippskutt kan informasjonstiltak være nyttige for å skape en bredere forståelse i samfunnet for at personlige valg har betydning for veien til lavutslippssamfunnet. Kostnaden ved informasjonstiltak er variable (fra billige kampanjer på sosiale medier til dyre rådgivningsbaserte tjenester), de er ofte populære og har som regel ikke problematiske fordelingseffekter. Pedagogiske virkemidler kan ha spesielt stor effekt dersom de brukes til å understøtte økonomiske virkemidler (Gravert & Shreedhar, 2022).

I omstillingen vil det være behov for å etablere nye normer eller støtte opp under eksisterende normer i samfunnet. Her kan juridiske virkemidler som standarder, forbud og påbud signalisere hva samfunnet aksepterer og ikke aksepterer og bidra til å påvirke normer i ønsket retning. Pedagogiske virkemidler og offentlige beslutninger og investeringer kan også bidra til å påvirke normer i ønsket retning.

15.9 Kombinasjon av virkemidler og endring i virkemiddelbruken over tid

Det kan være gode grunner til å kombinere ulike virkemidler både i pakker og gjennom endring i virkemiddelbruken over tid. Klimautfordringen berører alle samfunnsområder, og konsekvensene av klimaløsninger påvirker alle deler av samfunnet. Politikk på de fleste felt påvirker strukturer som fører til utslipp av klimagasser. Samtidig påvirker samfunnet hva slags klimaløsninger som er gode og ønskede. Mange ulike eksterne virkninger på en gang og andre viktige samfunnsmål tilsier en kombinasjon av virkemidler. Etter hvert som teknologi og markedsløsninger modnes, og preferanser endres er det også viktig at virkemiddelbruken tilpasses utviklingen.

Pakker med virkemidler kan være en viktig strategi for å håndtere kompleksiteten i å løse klimaproblemet. Gitt store koordineringsproblemer på tvers av sektorer og aktører, må virkemidler i større grad ses i sammenheng. EU og andre store aktører har i økende grad beveget seg i retning av virkemiddelpakker og definerte samfunnsoppdrag. De fleste lands klimapolitikk består av en omfattende portefølje av ulike virkemidler. I tillegg til hvilke virkemidler som inngår i porteføljen er et avgjørende spørsmål hvordan disse skal endres over tid for å nå satte mål.

Virkemiddelpakker er nødvendige for å få til strukturelle endringer i viktige samfunnssystemer. En omfattende systemendring til lavutslippssamfunnet, der mange ulike elementer må endres samtidig, må nødvendigvis være basert på et bredt sett av virkemidler siden hvert element i endringen har ulike egenskaper. FNs klimapanel påpeker at utslippsreduksjoner ikke bare handler om å håndtere markedssvikt, men at strukturelle endringer er nødvendige for omstillingen, inkludert infrastruktur (for eksempel at kraftsystemet skal håndtere et stort innslag av variabel produksjon). Eksplisitte systemendringer er også nødvendige, inkludert koordinering av aktører på tvers av ulike felt, slik som klimapolitikk og næringspolitikk, og på tvers av styringsnivåer. Ett virkemiddel som for eksempel karbonprising kan virke godt hvis nullutslippsteknologi skal erstatte eksisterende teknologi innenfor et uendret system, for eksempel å gå over fra fossil olje til bioolje i samme fyrkjel. Hvis et helt system skal endres på en grunnleggende måte, for eksempel omlegging fra et system basert på privatbilisme og til et system basert på mobilitetstjenester, kan virkemiddelpakker være avgjørende. Samfunnet må på i parallell utvikle og ta i bruk nye teknologier, endre atferd, ta i bruk nye forretningsmodeller, og redusere ressurs- og arealbruken. Ved å kombinere virkemidler kan man oppnå synergier og håndtere målkonflikter, øke aksepten for politikken og samlet sett oppnå styringseffektive lavutslippsstrategier som samtidig tar hensyn til kostnadseffektivitet, fordelingseffekter, og er politisk mulig å gjennomføre (Bouma et al., 2019; Givoni et al., 2013).

Andre barrierer enn kostnader hindrer at ny teknologi tas i bruk. Barrierer, som mangel på kunnskap, endringsvegring, sosiale normer, og tilgjengelighet hindrer rask spredning av nye utslippsfrie løsninger. De fleste tiltakene utredet av Miljødirektoratet står ovenfor mer enn en barriere (2023a). Figur 15.5 illustrerer barrierer som møter aktører som vurderer karbonfangst og -lagring på avfallsforbrenningsanlegg. Et annet eksempel er aktører som vurderer å kjøpe elektriske lastebiler som møter barrierer som mangel på kunnskap, umoden og dyr teknologi og mangel på ladeinfrastruktur. Miljødirektoratet peker på at fordi de fleste klimatiltakene har flere barrierer vil ett virkemiddel alene sjelden være tilstrekkelig.

Forstørr bilde

Kilde: Miljødirektoratet, tilpasset av Klimautvalget 2050

Det er avgjørende at virkemidlene raskt settes inn på områder der omstillingen tar lang tid, eller er krevende for eksempel på grunn av stiavhengighet eller nettverkseffekter.Dette inkluderer virkemidler for utvikling av klimavennlig teknologi, effektiv arealbruk, jordbruk, utbygging av infrastruktur som er nødvendig for å bryte ut av stiavhengighet (slik som utbygging av ladestasjoner, verdikjeder for nye drivstoff og infrastruktur for transport og lagring av CO₂), og i tillegg utvikling av nødvendig kunnskapsgrunnlag, se boks 3.3 om stiavhengighet. Dette må håndteres gjennom virkemidler som supplerer karbonprising (som subsidier til teknologiutvikling, byggeforskrifter og offentlige investeringer i infrastruktur).

Å fjerne så godt som alle utslipp raskt gjennom innfasing av en lang rekke nye teknologier forutsetter kraftige virkemidler på flere områder.Innenfor de fleste segmenter av landbasert transport er nullutslippsløsninger allerede tilgjengelige, eller ventet å snart bli det, og da bør rask innfasing vektlegges. For å få til rask innfasing av nye teknologier må nødvendig infrastruktur og systemer være på plass i tillegg til at de økonomiske insentivene må være til stede. Dette betyr en vektlegging av fysisk tilrettelegging gjennom for eksempel infrastruktur for lading i tillegg til de økonomiske insentivene for enkeltpersoner eller enkeltaktører.

Stramheten i politikken må være mest mulig forutsigbar for aktørene, men samtidig kunne tilpasses over tid.Stortinget har gitt sin tilslutning til en opptrapping av CO₂ -avgiften til 2000 kroner til 2030. Dette har gitt mer økonomisk forutsigbarhet for aktørene og bedre grunnlag for å ta gode investeringsbeslutninger. Tilsvarende har EU-kommisjonen gitt tydelige signaler om den langsiktige utviklingen i kvotesystemet når det gjelder kvotetak og hvilke utslipp som skal omfattes. Mange beslutninger bedrifter tar har lange tidshorisonter, det bør derfor gis signaler om planlagt politikkutvikling ikke bare de nærmeste ti årene. Samtidig er det usikkerhet knyttet til klimakunnskapen, teknologiutvikling, kostnader og samfunnsutvikling som gjør at det er usikkert hva avgiften eller kvotetaket bør være langt frem i tid. Det tilsier at forutsigbarheten også må kombineres med transparens og tydelighet i kommunikasjonen om hva som er målet og hvor utslippene totalt skal ende.

Virkemidler bør koordineres på en måte som gir tilstrekkelige utslippskutt, oppnår synergier, håndterer målkonflikter, og er politisk gjennomførbar. Samtidig er det viktig å unngå at virkemidler blir kombinert på måter som undergraver andre hensyn. Det finnes noe forskning om hvordan virkemidler kan kombineres på gode måter, og også om hva som fungerer mindre godt. Generelt fungerer avgifter langt bedre i samspill med andre virkemidler enn det et kvotesystem gjør. Fra et økonomisk perspektiv består de mest effektive virkemiddelpakkene av en kombinasjon av karbonprising med støtte til utvikling av nye teknologier som karbonprisen ikke er tilstrekkelig til å utløse. Et annet perspektiv på spørsmålet er at det handler om å «dytte» og «dra». Virkemidler for å dra samfunnet bort fra de gamle løsningene inkluderer også å fjerne subsidier som bevarer eksisterende løsninger og strategier for å flytte finansiering, ressurser og ekspertise over fra gamle til nye næringer. Ved å kombinere virkemidler som dytter og drar kan også den samlede virkemiddelbruken lettere få aksept (Bergquist et al., 2020).

Det er ingen fasit på hvilke kombinasjoner av virkemidler som mest effektivt vil bidra til omstillingen i Norge og samtidig ivareta de andre hensynene. Det er derfor avgjørende å bygge inn muligheter for systematisk læring. Det finnes mange erfaringer med vellykkede utslippskutt å bygge på fra ulike sektorer og fra andre land, men ingen erfaring med en virkemiddelbruk som får utslippene til null i et helt land. Myndighetene kommer til å begå feil, og virkemiddelbruken vil måtte bli justert underveis. Et sentralt element i en strategi for kunnskapsoppbygging er at utprøvingen av virkemidler er systematisk og evalueres. I dag ofte legges større ressurser i å vurdere virkemidler før de innføres. Muligheter for læring, og evalueringspunkter, bør bygges inn som en del av systemet for virkemiddelbruk. Det kan tilrettelegges bedre for eksperimentering og læring for eksempel ved at virkemidler innføres gradvis eller i ulike områder eller for ulike brukergrupper på ulike tidspunkt.

16 Utvalgets anbefalinger til del III

Klimapolitikken må ha utslippene i 2050 som utgangspunkt, og omstillingen til et lavutslippssamfunn må starte nå. For å redusere usikkerheten som bedrifter, husholdninger og offentlige myndigheter skal ta beslutninger under er det viktig at politikken som legges frem er troverdig og langsiktig.

Karbonprising er bunnplanken i klimapolitikken, men er ikke alene tilstrekkelig for å få til den nødvendige omstillingen eller for at det skal tas tilstrekkelig hensyn til knappe ressurser. Det er avgjørende at virkemidlene raskt settes inn på områder der omstillingen tar lang tid, eller er krevende for eksempel på grunn av stiavhengighet eller nettverkseffekter.

Mange veivalg er gitt når målet er å bli et lavutslippssamfunn. Et sentralt gjenstående veivalg i Norges omstilling til et lavutslippssamfunn er å utvikle ytterligere politikk for omstilling i petroleumssektoren og jordbrukssektoren. For at Norge skal nå målet om å bli et lavutslippssamfunn er det behov for å videreutvikle politikken utover de nåværende ambisjonene. Uten dette vil ikke Norge nå klimamålet. Utvalget oppfordrer politiske partier og andre samfunnsaktører til å tydeliggjøre sine visjoner for samfunnsutviklingen med lavutslippssamfunnet som ramme. Utvalget anbefaler derfor at:

• Norges omstilling til et lavutslippssamfunn bygger på at eksisterende utslipp skal fjernes eller reduseres så langt mulig gjennom redusert aktivitetsnivå, endret atferd og bruk av nullutslippsteknologi.

• omstillingen til et lavutslippssamfunn starter nå, og bør ikke lene seg på strategier som kvotekjøp eller usikre nye teknologier i stedet for å redusere utslipp i Norge.

• omstillingen innrettes slik at den begrenser ressursbruken og legger til rette for en mer sirkulær økonomi.

• det utvikles ytterligere politikk for omstilling i petroleumssektoren og jordbrukssektoren utover de nåværende ambisjonene. Uten dette vil ikke Norge kunne nå klimamålet for 2050.

• Norge fortsetter klimasamarbeidet med EU, og deltar i EUs klimaregelverk frem mot 2050 og at det søkes politisk flertall for dette.

• beslutningstakere på alle nivåer bruker «sjekkliste for lavutslippssamfunnet» som et utgangspunkt for å vurdere i hvilken grad en beslutning bidrar til lette eller vanskeliggjøre omstillingen, og at prinsippene også anvendes for å vurdere innretning av virkemidler:

  • Forutsigbarhet og styringseffektivitet

  • Kostnadseffektivitet

  • Langsiktighet

  • Ressurs- og arealeffektivitet

  • Nasjonal politikk for globale mål

  • Hensynta rettferdighet uten å svekke omstillingen

  • Styre etter dit vi vil

• karbonprising utgjør bunnplanken i klimapolitikken ved at:

  • det arbeides kontinuerlig med å utvide omfanget av karbonprising og med å øke prisen for utslipp som er lavt priset.

  • det arbeides for en tverrpolitisk forpliktende opptrappingsplan for CO₂-avgiften også etter 2030 som er i tråd med nasjonale klimamål.

  • det innføres tilsvarende prisinsentiver for miljømessig forsvarlig fjerning av CO₂ fra luften som for utslipp.

  • klimaskadelige og naturskadelige subsidier identifiseres og fjernes.

  • uønskede fordelingseffekter håndteres gjennom skattesystemet og velferdsordninger.

• andre virkemidler tas i bruk når karbonprising ikke er tilstrekkelig, mulig eller effektivt, som regulatoriske og pedagogiske. Herunder at:

  • virkemiddelpakker er nødvendig for å håndtere kompleksiteten i klimaproblemet og for å få til nødvendige strukturelle endringer i viktige samfunnssystemer.

  • det vurderes om andre virkemidler enn prising er mer styringseffektivt og gir gunstigere fordelingseffekter, som juridiske, pedagogiske og gjennom bruk av offentlige anskaffelser.

  • juridiske virkemidler som krav, påbud og forbud, og prosessuelle krav om å vurdere klimaeffekt eller vektlegge klimahensyn, er ofte effektivt og bør i større grad tas i bruk, se også forslag i del III og IV.

  • støtte til utslippsreduserende tiltak kan være både styrings- og kostnadseffektivt for teknologiutvikling og for å skape aksept og oppslutning om klimaomstillingen.

  • for å påvirke atferd, normer og preferanser i retning lavutslippssamfunnet kan både juridiske virkemidler som standarder, forbud og påbud, og andre virkemidler som pedagogiske og offentlige beslutninger og investeringer være effektive og bør alltid vurderes.

  • det vurderes å benytte inntekter fra kvotesalg og midler til CO₂ -priskompensasjonsordningen til omstilling mot nullutslipp i de kvotepliktige virksomhetene.

• bedrifters oppmerksomhet må være rettet mot å kutte utslipp fra egen virksomhet, og ikke legge opp til bruk av kvoter for å kompensere for egne utslipp. I den grad bedrifter skal bruke frivillige kvoter bør det stilles krav til miljømessig integritet til slik bruk av kvoter fra det frivillige markedet for å hindre grønnvasking.

Det er ingen fasit på hvilke kombinasjoner av virkemidler som mest effektivt vil bidra til omstillingen i Norge og samtidig ivareta de andre hensynene. Kunnskap om effektive virkemidler er viktig og utvalget anbefaler derfor å:

• bygge inn muligheter for systematisk læring.

• bygge politikk for å påvirke atferd og beslutninger hos enkeltindivider og organisasjoner på oppdatert kunnskap.

Forstørr bilde