Del 4
Organisering for klimaomstilling

Denne delen av utredningen vurderer organisering av Norge i omstillingen mot lavutslippssamfunnet gitt et knapt utslippsbudsjett, knappe ressurser og uønsket stiavhengighet. Utvalget beskriver hvordan det kan legges til rette for en effektiv planlegging, gjennomføring og evaluering av klimapolitikken.

17 Et overordnet klimastyringssystem

I dette kapittelet redegjør utvalget for hvorfor det er behov for et styrket styringssystem i Norge. Kapittelet ser også på andre lands styringssystemer.

17.1 Et system for å tenke lengre, bredere og mer helhetlig

Norge trenger styrkede rammer og et system som hjelper oss til å tenke lengre, bredere og mer helhetlig i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Utvalget mener det er behov for en ny systematikk i hvordan klima og natur ivaretas. Klimaomstillingen må organiseres på en måte som tar utgangspunkt i at det i 2050 er et svært begrenset utslippsbudsjett, knappe ressurser og at uønsket stiavhengighet må unngås, se boks 3.3 om stiavhengighet.

Omstillingen til lavutslippssamfunnet må være utgangspunktet for alle beslutninger som har betydning for omstillingen. I sum gjennomføres det en rekke politiske og administrative beslutninger på alle nivåer av offentlig sektor som påvirker omstillingen til lavutslippssamfunnet.Det tas daglig mange beslutninger som har betydning for omfanget og innretningen av den økonomiske aktiviteten, og dermed klimagassutslipp og tap av natur. Stat og kommuner setter rammer for beslutninger om forbruk og investeringer i husholdninger og bedrifter, og fatter vedtak om offentlige investeringer og drift.

Utvalget mener det raskt må etableres et styrket klimastyringssystem for å omstille Norge til et samfunn nesten uten utslipp i 2050. Et system for klimaomstilling bør bestå av tre hovedpilarer:

• Planlegge: Det må planlegges for at målene skal nås. All planlegging må ta utgangspunkt i at Norge skal være et lavutslippssamfunn nesten uten utslipp i 2050, at ressursene er knappe og at man unngår uønsket stiavhengighet. Klimapolitikken må integreres på tvers av og i alle ledd av forvaltningen og samfunnet for øvrig.

• Gjennomføre: God organisering, samordning, kunnskap og kompetanse er viktig for en rask og effektiv gjennomføring av politikken.

• Evaluere: Innsats og fremgang må evalueres underveis. Kursen må justeres når fremgangen ikke er god nok eller forhold endrer seg. Åpen og etterrettelig rapportering er et essensielt verktøy. Det bidrar også til at befolkningen kan følge utviklingen og holde politikere ansvarlige ved valg.

Et klimastyringssystem må sørge for tilstrekkelig tempo og være fleksibelt nok til å ta inn endringer underveis. Hovedpilarene i utvalgets forslag til klimastyringssystem er dynamiske, og det er glidende overganger og overlapp mellom de ulike pilarene. Figur 17.1 illustrer at de ulike elementene vil bygge på hverandre og gjentas over tid. Planleggingen må føre til gjennomføring, og evaluering vil bidra til endring i planleggingen ved behov.

Forstørr bilde

Figuren viser de tre hovedpilarene utvalget mener et overordnet klimastyringssystem bør inneholde. Prosessen er rullerende.

Kilde: Klimautvalget 2050

En ny systematikk i klimaomstillingen vil kreve ressurser og medføre noen kostnader, men kan også øke effektiviteten og redusere andre kostnader. Et styrket styringssystem må ikke bidra til at prosessene blir tyngre og mer kompliserte, men sørge for at omstillingen til lavutslippssamfunnet blir mer effektiv og forutsigbar for alle aktører. Mer samhandling mellom ulike politikkområder kan bidra til mer helhetlig politikk. Mer systematikk og åpenhet kan gjøre det lettere å holde politikere ansvarlig. Det kan bidra til å styrke legitimiteten til beslutninger og gjøre det mindre sannsynlig at motreaksjoner bidrar til at politikken utvikles i rykk og napp. En mer forutsigbar omstillingsprosess kan redusere risikoen for feilinvesteringer både i offentlig og privat sektor. Det er viktig å vurdere nøye om en utfordring kan løses innenfor eksisterende institusjonelle og regulatoriske rammer. På mange områder er det ikke behov for store endringer i det systemet som allerede er etablert. Nye institusjoner, lover og regler har alltid en kostnad.

Et offentlig klimastyringssystem kan hente inspirasjon fra privat sektor. Private bedrifter har i økende grad jobbet systematisk med klimarelaterte problemstillinger de siste årene. Anbefalinger fra ulike initiativer, som for eksempel Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD), har gitt økt oppmerksomhet om klimarelaterte konsekvenser for selskapers lønnsomhet og risiko, samt ledet til strengere myndighetskrav om selskapsrapportering knyttet til bærekraft og klima. Børsnoterte selskaper har i økende grad integrert klimarelaterte problemstillinger i sine ordinære strategi- og styringsprosesser, og regelverksutviklingen på området går raskt. Bedrifters bidrag i omstillingen og selskapsrapportering er nærmere beskrevet i kapittel 10, og er et viktig og utfyllende tillegg til det overordnede styringssystemet utvalget foreslår her i kapittel 17.

Flere og flere land etablerer lovfestede system for klimapolitikken. Utvalget har gjort en gjennomgang av hvordan Sverige, Danmark, Finland, Tyskland, Frankrike og Storbritannia organiserer og styrer sin klimapolitikk. Også EU har etablert et omfattende klimastyringssystem inkludert en europeisk klimalov. Alle de nevnte landene har systemer som bidrar til kontinuitet og forutsigbarhet, og mye er nedfelt i landenes klimalover. Lovene varierer en god del i innretning, men har mange av de samme hovedelementene. Relevante eksempler er krav til jevnlige klimaplaner, rapportering og etablering av uavhengige klimaråd, se tabell 17.1 hvor landenes ulike styringskrav er sammenlignet.

Norge bør la seg inspirere av hvordan andre land bruker klimalovene som styringsverktøy, og utvalget anbefaler at den norske klimaloven videreutvikles. Norge har en klimalov fra 2017 som er svært overordnet og i begrenset grad fungerer som et operativt styringsverktøy. De tre hovedpilarene planlegge, gjennomføre og evaluere bør forankres gjennom ulike krav til prosess og styring i klimaloven. Lovfestede krav bidrar til forutsigbarhet og kontinuitet for både for regjering, Storting og offentligheten. I de videre kapitlene utdypes hvilke elementer og krav utvalget mener bør inngå i en videreutviklet norsk klimalov. Samtidig mener utvalget det er viktig at det gis rom for ulike politiske veivalg og endring av kurs underveis. En klimalov må ikke bestemme innholdet i politikken, den må bestemmes gjennom løpende politiske prosesser. En klimalov må heller ikke være til hinder for å justere politikken underveis, for eksempel basert på ny kunnskap. Figur 17.2 gir en oppsummering av utvalgets forslag til et styrket styringssystem som gås gjennom i denne delen av utredningen.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050

Utvalgets gjennomgang av flere lands styringssystemer er nærmere beskrevet i digitalt vedlegg til rapporten. Gjennomgangen viser i hovedtrekk at:

• alle landene har oppdatert sine klimalover de siste årene, og lovfestet flere krav til prosess og styring av klimapolitikken.

• alle stiller krav til å jevnlig legge frem klimaplaner som viser hvordan målene skal nås.

• i noen land har sektordepartementer egne utslippsbudsjetter, og sektordepartementene utarbeider egne strategier for å oppfylle klimamål.

• i alle landene er klimadepartementet slått sammen med enten nærings- eller energidepartementet.

• i flere av landene har parlamentet en fremtredende rolle i utarbeidelsen av klimapolitikk, og fremgangen i klimaomstillingen debatteres i parlamentene med jevne mellomrom. Noen av landene har også mekanismer som gjør at parlamentet kan å etterspørre ytterligere politikk for at klimamålene skal nås.

• alle landene har etablert uavhengige klimaråd som følger med på og vurderer fremgang. I mange av landene kan parlamentene også be om redegjørelser og rapporter fra klimarådene.

• Sverige og Danmark utformer politikken på grunnlag av brede forlik i parlamentet.

Norge vedtok klimaloven i 2017. Loven lovfester Norges klimamål og forplikter regjeringen til å årlig rapportere til Stortinget om klimastatus, men utover det gir den få konkrete krav til prosess og styring.

Storbritannia var tidlig ute med å etablere et juridisk bindende rammeverk, og har siden 2008 hatt en klimalov som forplikter regjeringen til å vedta bindende karbonbudsjetter for utslippskutt (UK Climate Change Act, 2008). Disse settes for femårsperioder, og regjeringen har plikt til å legge frem forslag til politikk for å nå budsjettene. Hvis utslippsbudsjettene ikke nås kreves det en offentlig redegjørelse som viser hvordan utestående utslippsreduksjoner skal oppnås. Det er etablert et klimaråd (Climate Change Committee) som har et bredt mandat til å gi råd, overvåke og rapportere til Parlamentet om Storbritannias arbeid for å redusere utslipp.

Tyskland har lovfestet sine klimamål frem mot 2050 (Tysklands klimalov, 2021). Loven har egne mål for opptak i skog- og arealbrukssektoren, og lovfester også mål for de ulike sektorene. Det er ministeren for de ulike sektorene som er ansvarlig for å spesifisere hvilke virkemidler som skal tas i bruk for å nå sektormålene. Loven angir også årlige utslippsmål for perioden 2031-2040. Ifølge loven skal det lages et klimahandlingsprogram som spesifiserer hvordan målene skal nås. Tyskland har også etablert et klimaråd som skal vurdere utslippsdata og vurdere bakgrunnsmateriale for de foreslåtte virkemidlene. Både regjeringen og Parlamentet kan be rådet om spesialrapporter.

Sverige har en forholdsvis kort klimalov fra 2017 (Sveriges klimalov, 2017). Hvert år skal regjeringen legge frem en klimapolitisk handlingsplan, som viser vedtatte og planlagte virkemidler og deres effekt. Sverige har etablert et uavhengig klimaråd som evaluerer regjeringens politikk for å nå målene. Rådet skal også delta i samfunnsdebatten.

Danmark oppdaterte og styrket sin klimalov i 2020 (Danmarks lov om klima, 2021). Den lovfester Danmarks klimamål og at det hvert femte år skal settes delmål. Loven etablerer et årshjul for fremlegging av klimaprogram og rapportering på fremdrift i en årlig klimastatus til Folketinget. Det er etablert et uavhengig klimaråd som skal gi råd om dansk klimapolitikk og om dagens politikk er tilstrekkelig. Loven inneholder også en handleplikt som inntreffer hvis det ikke kan sannsynliggjøres at klimamålene nås. Klimarådet skal hvert år gjøre en faglig vurdering av om regjeringen har en plikt til å gjøre mer for å nå målene, altså om handleplikten slår inn.

Finland etablerte en klimalov i 2015 og oppdaterte den i 2022 (Finlands klimalov, 2022). Loven forplikter regjeringen til å etablere et system for klimapolitikken. Det stilles krav om å lage fire ulike klimaplaner som viser hvordan de lovfestede målene skal nås. Det er etablert egne prosesser for å ivareta samiske interesser i utarbeidelsen av planene. Ansvarsområdene til de ulike departementene er også tydeliggjort i loven. Loven er gjort gjeldende for kommuner og det er stilt krav til klimaplaner i kommuner. Finland har eksplisitt åpnet for at loven kan håndheves av domstolene. Det er etablert et klimaråd som skal gi vitenskapelige råd og vurdere om klimapolitikken er tilstrekkelig.

Frankrike har en klimalov som fastsetter målet om å bli karbonnøytral innen 2050 og setter flere tallfestede mål for energisektoren (Frankrikes energi- og klimalov, 2019). Loven etablerer et uavhengig klimaråd. Det er et formål med loven at den skal fremme forskning og innovasjonspolitikk som bidrar til energiomstillingen. I tillegg har Frankrike en egen lov som foreslår ulike tiltak og virkemidler for å nå klimamålene (Law No 2021-1104 on the fight against climate change and the reinforcement of resilience in the face of its effects, 2021).

EU har vedtatt en europeisk klimalov for å gjøre EU klimanøytralt i 2050 (European Climate Law, 2021). I loven etableres det prosesser med å vurdere kollektiv og nasjonal fremgang mot målene hvert femte år. Hvis fremgangen ikke er tilstrekkelig skal det iverksettes nye virkemidler. Loven etablerer også et uavhengig europeisk klimaråd. Rådet skal blant annet gi råd om EUs virkemidler, mål og indikative klimabudsjett, samt identifisere tiltak og muligheter som er nødvendige for at EU skal nå klimamålene sine. Hvert medlemsland inviteres også til å etablere et nasjonalt organ for klimarådgivning.

Krav til systemer og prosesser gir forutsigbarhet og stabilitet. Et klimastyringssystem må gjøre det troverdig at langsiktige målsetninger nås. Det må være fleksibelt nok til å møte fremtidige endringer i teknologiske, sosiale og økonomiske forhold. FNs klimapanel har vist til at land som har robuste systemer for styring av klimapolitikken har bedre forutsetninger til å få til omfattende omstilling av samfunnet (IPCC, 2022b). For politikk der det er stor uenighet om hva som er den riktige løsningen er det også viktig at prosessene er legitime. Både fordi det gjør politikkens innhold bedre, og fordi prosesser som ikke oppfattes som legitime kan være kilde til sterk folkelig motstand mot de foreslåtte løsningene. At parter som er uenig i politikkvalg likevel aksepterer den politiske beslutningen som legitim er viktig for demokratisk stabilitet (Arnesesn, 2018). Et forutsigbart styringssystem er ikke i seg selv nok for å sikre omstillingen til et lavutslippssamfunn, det er en rekke andre forutsetninger som må være på plass. Politisk vilje er en av de viktigste, men også evne, kompetanse og ressurser til å gjennomføre de nødvendige endringene og beslutningene er nødvendig.

Norge må bygge ned målkonflikter og sikre at helheten angir en troverdig retning for å fjerne de aller fleste utslipp. Norge har et sterkt demokrati og gode forutsetninger for omstilling. Samtidig er det noen trekk ved hvordan det norske samfunnet er organisert som gjør en rask omstilling til lavutslippssamfunnet utfordrende. Med bistand fra Menon Economics og Fridtjof Nansens Institutt inviterte utvalget flere samfunnsvitere til å bidra med 15 kortfattede analyser av hvem som har makt i norsk klimapolitikk (Gulbrandsen & Handberg, 2023). Analysene ble samlet i en rapport som viser at ulike interesseaktører har sterk innflytelse over politikken og at en sterk sektororientering i norsk forvaltning kan gjøre det utfordrende å løse den tverrsektorielle utfordringen som omstillingen til et lavutslippssamfunn er. En tilstandsanalyse av det norske demokratiet som ble gjennomført i 2023 anbefalte at transparens i forholdet mellom politikere og ulike interessegrupper bør styrkes for å forhindre at ressurssterke grupper får uforholdsmessig innflytelse i det politiske systemet (Knutsen et al., 2023).

Sektorprinsippet kan gjøre det vanskelig å håndtere sektorovergripende problemstillinger. Både Forsvarskommisjonen (NOU 2023: 14), Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4) og Koronakommisjonen (NOU 2021: 6) viste til at sektorprinsippet er en sentral del av Norges statsskikk og bidrar til tydelig ansvarsfordeling, men gjør det vanskelig å håndtere sektorovergripende problemer, fordi ingen tar ansvar for helheten. Sektororienteringen i norsk politikk reflekteres blant annet i hvordan den norske styringsmodellen ser ut. Hvert departement er orientert mot egen sektor og egne sektormål, mens tverrgående omstillingstiltak i praksis får lav prioritet. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring undersøkte i 2019 departementenes rolle i å fremme omstilling i statsforvaltningen (Difi & DFØ, 2019). Direktoratet anbefalte at departementene bør styrke sin rolle som strategisk aktør. De fant også at samordningsdepartementer generelt har lite gjennomslag fordi sektorprinsippet står så sterkt. Klima- og miljødepartementet er et eksempel på et slik samordningsdepartement.

18 Planlegge klimapolitikken

Alle de store og små beslutningene som har betydning for lavutslippssamfunnet må ta innover seg et knapt utslippsbudsjett i 2050, fare for uønsket stiavhengighet og at tilgangen på ressurser er knapp. Dette kapittelet tar for seg hvilke verktøy utvalget mener er nødvendig for å planlegge for klimaomstilling.

18.1 Staten må planlegge for å nå klimamålene

Å nå Norges klimamål krever god planlegging og jevnlig oppdatering. Utvalget foreslår flere verktøy for å sikre at omstillingen til et lavutslippssamfunn gjennomsyrer all planlegging. Figur 18.1 viser verktøy utvalget mener er viktig for å sikre at vi tenker lengre, bredere og mer helhetlig når vi planlegger. Større og helhetlige klimaplaner og -meldinger for hvordan Norge skal nå sine klimamål har til nå kommet med ujevne mellomrom. Det gjør det uklart hvilken politikk som faktisk gjelder og hva som er den konkrete planen for å nå klimamålene. Særlig har det vært usikkerhet i perioder med regjeringsskifter. Flere andre land har lovfestet krav til når det skal legges frem planer for klimapolitikken, og når disse skal oppdateres. Norge har ikke et tilsvarende krav, men siden 2018 har regjeringen årlig rapportert på klimastatus i tråd med krav i den norske klimaloven. Det har gitt Stortinget og offentligheten informasjon om status for klimapolitikken.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050

Helhetlige planer for hvordan Norge skal nå klimamålene bør behandles og forankres i Stortinget jevnlig. Klimalovrapporteringen gir Stortinget informasjon om status for klimapolitikken, men klimaloven legger ikke opp en syklus med behandling av politikken i Stortinget. Ifølge regjeringens klimastatus og -plan av 2022 skal det årlig legges frem et vedlegg til statsbudsjettet som viser regjeringens plan, politikkutvikling, utslippseffekter og rapportering, med et klimastyringssystem som skal videreutvikles (Klima- og miljødepartementet, 2022). Det er en utvikling i riktig retning, men medfører ikke nødvendigvis en helhetlig stortingsbehandling av klimapolitikken og de konkrete tiltakene og virkemidlene som må til for å nå målene. I planleggingen og oppfølgingen av politikken bør Stortinget ha mulighet til å aktivt ta stilling til og behandle politikken som planlegges og gjennomføres for nå klimamålene. Dersom Stortinget jevnlig får mulighet til å vurdere og justere klimapolitikken kan det også bidra til å holde fremdriften i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Ambisiøse tverrpolitiske forlik kan også gi økt forutsigbarhet og troverdighet i klimapolitikken. Dette kan bidra til at klimapolitikken blir videreført også ved regjeringsskifter. Bred forankring i Stortinget er derfor viktig.

Utvalget anbefaler at det legges frem helhetlige klima- og energiplaner i form av en Stortingsmelding hvert andre år. Utvalget mener det er behov for en helhetlig plan for hvordan både langsiktige og kortsiktige klimamål skal nås, hvordan denne henger sammen med andre politikkområder, og hvordan politikken skal skjerpes over tid. Klima- og energipolitikken er tett integrert og avhengig av hverandre, og klima- og energipolitikken er til sammen avgjørende for omstillingen i mange andre sektorer, som for eksempel samferdsel og industri. Kraftbehov og behov for forsterket og mer nett er eksempler på det. En helhetlig klima- og energiplan bør vurdere hvordan alle politikkområder bør justeres for å legge til rette for omstillingen, og både risiko for uønsket stiavhengighet og prioritering av knappe ressurser kan vurderes. Energikommisjonen påpekte i sin rapport at Stortinget regelmessig bør bli orientert om helheten i energi- og klimapolitikken (NOU 2023: 3, 2023). EU-landene er også forpliktet til å lage helhetlig klima- og energiplaner gjennom EUs styringssystem.

Utvalget mener det er viktig at ikke bare energi- og klimapolitikken vurderes, men at også andre politikkområder, som petroleumspolitikken, næringspolitikken, arealpolitikken og jordbrukspolitikken, vurderes opp mot utslippsbudsjettet i 2050 og fordeling av knappe ressurser. Utvalget mener en helhetlig klima- og energiplan bør ha et langsiktig perspektiv som viser hvordan politikken er planlagt trappet opp, samtidig som den må vise konkret hvordan oppfyllelsen av de kortsiktige klimamålene skal gjennomføres. Klima- og energiplanen bør inneholde en samlet oversikt over hvilke tiltak og virkemidler som skal iverksettes for å nå Norges klimamål og hvordan Norge skal omstilles til et lavutslippssamfunn med begrenset utslippsbudsjett og knappe ressurser. Planene bør også inneholde en analyse av når og hvordan de ulike utslippene kan fases ut slik utvalget har anbefalt i kapittel 3.

Utvalget mener det må tydeliggjøres hva de ulike sektorene skal bidra med og hvilke ressurser det er behov for. I en gjennomgang av Norges klimapolitikk fra 2022 anbefaler IEA at Norge etablerer egne utslippsstrategier for sektorer til 2030 og 2050, og at disse inkluderer sektormål og politikk for å nå målene (IEA, 2022). Mange samfunnssektorer er også avgjørende for å sikre nødvendige ressurser til omstillingen. Energisektoren kan bidra til å øke tilbudet av fornybar kraft, som vil være nødvendig for omstillingen i de fleste andre sektorer. Samferdselssektoren kan bidra til et transportsystem som legger beslag på minst mulig areal og energi. Utdannings- og forskningssektoren kan bidra til å gi samfunnet den nødvendige kompetansen for å sikre lave utslipp, høy velferd og et konkurransedyktig næringsliv. Flere andre land har forankret departementenes ansvar for å redusere utslipp fra egen sektor i lov. Utvalget mener departementene som er ansvarlig for de ulike sektorene må planlegge for hvordan deres sektor vil bidra til den langsiktige omstillingen og til å nå de kortsiktige klimamålene, samtidig som de ikke er i strid med andre miljømål for eksempel for natur. Dette vil utgjøre en viktig del av de helhetlige klima- og energiplanene og må være avgjørende for prioriteringene som gjøres i det ansvarlige departement. Det bør vurderes om en forankring av et slikt ansvar skal inkluderes i klimaloven.

Planene må ses i sammenheng med øvrige sentrale politiske dokumenter. I de årene hvor planen sammenfaller med nasjonal transportplan og perspektivmeldingen bør disse dokumentene sees i sammenheng og gis en helhetlig ramme. I figur 18.2 vises en tidslinje for når disse dokumentene skal legges frem og hvilke år de sammenfaller. På sikt bør det legges opp til at disse dokumentene utarbeides i en felles prosess på tvers av departementer og etater for å sikre samsvar mellom ulike politikkområder.

Forstørr bilde

Tidslinje som viser når nasjonal transportplan og perspektivmeldingen skal legges frem, når Norge skal melde inn nytt mål under Parisavtalen og hvilke år det er Stortingsvalg. I tillegg viser figuren hvordan utvalgets forslag til å legge frem helhetlige klima- og energiplaner hvert andre år passer inn i tidslinjen. Figuren viser også en illustrasjon av hvordan femårige utslippsbudsjett trappes ned frem mot 2050.

Kilde: Klimautvalget 2050

Faste tidspunkt for fremleggelse av klima- og energiplaner gir forutsigbarhet for regjering, Storting og offentligheten. At Stortinget på jevnlig basis behandler en helhetlig stortingsmelding om klima og energi kan bidra til mer kontinuitet i gjennomføringen av politikken, også ved regjeringsskifter. Det vil også bidra til at klimapolitikken kan oppdateres jevnlig av Stortinget dersom den ikke er tilstrekkelig for å nå målene. Utvalget mener det er hensiktsmessig at planene legges frem til behandling hos Stortinget annet hvert år, men at klima- og energiplanene må bygge på hverandre og videreutvikles etter hvert som politikken gjennomføres og evalueres. Det er viktig at regjeringen og Stortinget med jevne mellomrom vurderer behovet for å endre kurs, og utvalget mener to-års intervaller vil bidra til at klimapolitikken holdes på dagsorden samtidig som det gir tid til at klimapolitikken får virke og kan ses i sammenheng med andre politikkområder. Utvalget anbefaler at krav til å legge frem helhetlige klima- og energiplaner for Stortinget hvert andre år lovfestes i klimaloven.

Brede og ambisiøse forlik om klima- og energiplaner med politikkpakker vil bidra til økt troverdighet for langsiktige målsetninger. Hvis klimapolitikken er troverdig og forutsigbar vil det påvirke dagens investeringsbeslutninger og prioriteringer i privat sektor på en måte som forsterker og bygger opp under den offentlige innsatsen. Det kan gi raskere og mer omfattende utslippskutt enn vi har hatt hittil.

Utvalget anbefaler at Norge lager femårige utslippsbudsjetter frem til 2050. I årene frem mot 2050 skal norske utslipp reduseres drastisk. For å planlegge en nedtrapping av utslipp som gir jevnere omstilling bør det langsiktige målet for 2050 operasjonaliseres i femårige utslippsbudsjetter som viser hvordan den kortsiktige politikken påvirker det langsiktige målet. Et utslippsbudsjett bør sette en øvre grense for hvor mye Norge kan slippe ut i en femårsperiode, og budsjettene bør strekke seg til 2050. Storbritannia har siden 2008 hatt utslippsbudsjetter for femårsperioder med et tallfestet tak for utslippene, se figur 18.3. Budsjettene bestemmes 12 år frem i tid. I 2021 ble budsjettet for perioden 2033-2037 bestemt. Femårige utslippsbudsjetter for Norge kan bidra til å sikre forutsigbar planlegging. Femårsperioder passer også godt med systemet i Parisavtalen, hvor partene oppfordres sterkt til å ha mål med tidsrammer på fem år. Femårige budsjetter vil være et supplement til årlige utslippsbudsjetter for ikke-kvotepliktige utslipp som Norge blir bundet av gjennom klimaavtalen med EU.

Forstørr bilde

Kilde: Lavutslippsstrategi fra 2021 utarbeidet av Storbritannias regjering til Parlamentet. Tilpasset av Klimautvalget 2050 (Storbritannias regjering, 2021).

At Norge skal ha femårige utslippsbudsjetter og når de skal oppdateres bør lovfestes i klimaloven. Storbritannia har lovfestet sitt utslippsbudsjett i klimaloven, og binder seg flere år frem i tid. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig at selve utslippsbudsjettet lovfestes, men at det lovfestes et krav til at Norge skal ha et utslippsbudsjett. Hvis selve utslippsbudsjettet lovfestes vil prosessen med å justere budsjettet som følge av for eksempel endrede forutsetninger være unødvendig tid- og ressurskrevende.

Klima- og energiplanene må vise hvordan de femårige utslippsbudsjettene kan nås. Systemet med utslippsbudsjett bør være rullerende, slik at budsjettet for de kommende to femårsperiodene er mer forpliktende og med konkrete planer for utslippsreduksjoner. Utvalget mener utslippsbudsjetter for fem år av gangen frem til 2050 vil gi større fleksibilitet mellom år for å ta høyde for at det er mange faktorer som påvirker utslippene i ett enkelt år. Også lengre ut i tid bør det legges frem utslippsbudsjetter, men det bør være større rom for tilpasning i budsjettene for å ta høyde for ny kunnskap, teknologi- og kostnadsutvikling.

Årlige budsjettdokumenter for staten må reflektere og bidra til den langsiktige omstillingen. Statsbudsjettet legger viktige føringer for klimapolitikken og er en viktig del av både planleggingen og gjennomføringen av omstillingen år for år. I regjeringens klimastatus og -plan for 2022 legges det opp til å integrere klima tettere i arbeidet med å utforme statsbudsjettet gjennom et klimabudsjett. Ifølge regjeringen er klimabudsjettet en systematisk fremstilling av klimaeffekten av statsbudsjettet og de ulike budsjettforslagene og hvordan de vil påvirke utslippene. Utvalget mener det er viktig at klima integreres i de interne budsjettprosessene, og at det i større grad må synliggjøres hvordan budsjettforslag påvirker det langsiktige klimamålet. Slik det fremstår nå er klimabudsjettet til regjeringen hovedsakelig innrettet mot å vurdere hvordan Norge oppfyller det gjeldende utslippsbudsjett for ikke-kvotepliktige utslipp i inneværende og kommende år. De årlige budsjettdokumentene må sees i sammenheng med den helhetlige klima- og energiplanen, og brukes som et verktøy for å legge rammene for hvordan planen gjennomføres.

Planlegging av klimapolitikken er avhengig av et godt og oppdatert faggrunnlag. Det må til enhver tid foreligge et faggrunnlag for hvilke tiltak og virkemidler som kan benyttes for å redusere utslippene og som samtidig gir en oversikt over hvilke ressurser det vil kreve, for eksempel mengden kraft og areal. Det vil gi regjering og Storting et godt grunnlag for å videreutvikle klimapolitikken. Utvalget merker seg at det legges opp til at analysen av tiltak og virkemidler til 2030 som ble lagt frem av Miljødirektoratet i juni 2023 nå skal legges frem fast årlig. Dette er positivt, og det er viktig at dette arbeidet videreutvikles til også å omfatte mer langsiktige og helhetlige analyser av ulike tverrgående og faglige problemstillinger i omstilling. Utvalget anbefaler at krav til at det skal foreligge et slikt oppdatert felles faggrunnlag fra Miljødirektoratet og de ulike fagetatene forankres i klimaloven.

En rekke land har de senere årene etablert klimaråd. Klimarådene har som hensikt å bidra til at klimapolitikken er forskningsbasert, støtte opp under åpenhet i politikkutviklingen, og gjøre det lettere for befolkningen å holde politikerne ansvarlige for politikk og måloppnåelse. Storbritannia var tidlig ute med å etablere klimaråd. Sverige, Danmark, Finland og en rekke andre land har fulgt etter. Klimarådene oppfyller ulike funksjoner i ulike land. EU har også etablert et vitenskapelig klimaråd, og EUs klimalov oppfordrer alle medlemslandene til å gjøre det samme. En undersøkelse av europeiske klimastyringssystem og ulike lands klimaråd gjennomført på vegne av det europeiske miljøbyrået viste til at dersom et klimaråd er uavhengig av regjeringen og rapporterer til parlamentet, har de større mulighet til å ivareta en rolle som «klimavakthund» og tilrettelegge for en bredere og mer opplyst offentlig debatt (Evans et al., 2021). Norge har ikke etablert et eget klimaråd med tilsvarende funksjon som øvrige land.

Utvalget anbefaler at det etableres et klimapanel i Norge som skal bidra til et faglig grunnlag for klimapolitikken og til å identifisere muligheter og utfordringer. Utvalget mener det er behov for et uavhengig panel som kan gi innspill og råd i klimapolitikken, og bidra med ny kunnskap og perspektiver. Rådene panelet gir kan bidra som grunnlag inn i de politiske beslutningene. Det er viktig at et slik panel bidrar til at klimamålene gjennomføres på en god måte. Et klimapanel bør være tverrfaglig sammensatt slik at ulike faglige perspektiver ivaretas. Både Storting og regjering bør ha mulighet til å be om konkrete rapporter og faglige anbefalinger fra rådet som kan ligge til grunn for politikkutviklingen. Det vil gi et bedre beslutningsgrunnlag for politikerne og øke tilliten til klimapolitikken i befolkningen, men er ikke til erstatning for politikken. De politiske beslutningene må fortsatt tilligge Storting og regjering. Utvalget foreslår også at et klimapanel kan ha en rolle i å vurdere metoder og verktøy for god klimarapportering, og både bygge på og være en videreutvikling av arbeidet til Teknisk beregningsutvalg for klima. Se for øvrig kapittel 20.

18.2 Kommunene må ha en tydelig klimarolle

Kommuner og fylkeskommuner spiller en sentral rolle i norsk samfunnsutvikling, og er viktige i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Lykkes ikke Norge med omstilling i kommunene, vil ikke Norge bli et lavutslippssamfunn. Myndigheter på alle nivå har en viktig rolle for å bidra til et ambisiøst klimaarbeid i kommunene. Kommunene er sentrale både i planleggingen og gjennomføringen av tiltak som legger viktige rammer for omstillingen gjennom retningsvalg som kan gi stiavhengighet og føringer for bruk av ressurser.

Mange og svært ulike kommuner gir både utfordringer og muligheter for omstillingen. Det er store forskjeller mellom kommunene knyttet til størrelse, geografi, næringsstruktur, demografi og infrastruktur. Noen har større ressurser og mer kompetanse enn andre å støtte seg på i omstillingen. Det gir ulike utgangspunkter og ulike innfallsvinkler til omstillingen. Omstilling til lavutslippssamfunnet er i dag i varierende grad integrert i ulike kommuners planlegging og drift. Samtidig gir den norske styringsmodellen muligheter til å teste ut forskjellige virkemidler og tiltak for å redusere utslipp og tilpasse politikken til lokale forhold. Erfaringer fra én kommune kan gi kunnskap av verdi for andre kommuner. For at læring skal deles mest mulig effektivt er det viktig med god dialog både mellom statlig og lokalt nivå og mellom ulike kommuner og fylkeskommuner. Mange kommuner har allerede gått foran i omstillingen til lavutslippssamfunnet, og prøvd ut nye metoder for å påskynde omstillingen. Oslo var den første kommunen som innførte klimabudsjett, og flere kommuner har fulgt etter. Flakstad var den første kommunen i Norge som innførte et mål om arealnøytralitet. Det er også mange kommuner som arbeider aktivt med å ta hensyn til klima og sirkularitet i driften av kommunen og i anskaffelser. Blant annet har Viken fylkeskommune et prosjekt hvor de gir bistand og veiledning i klimavennlige innkjøp, for å gjøre det enklere for kommunene å ta klimavennlige valg ved innkjøp av kjøretøy, transporttjenester og materialer til bygg og infrastruktur.

Utvalget mener kommunene må ha et tydelig ansvar for å bidra i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Mye av beslutningsmyndigheten i Norge er desentralisert, og kommunene har store muligheter til å påvirke samfunnets utvikling. Kommunene har en vesentlig rolle som samfunnsutvikler, myndighetsutøver, tjenesteleverandør, innkjøper, eier og drifter. Kommunene har flere sentrale virkemidler de kan ta i bruk, blant annet som arealplanlegger. Norske kommuner og fylkeskommuner er egne rettssubjekter med egen folkevalgt ledelse, samtidig skjer det lokale selvstyret innenfor nasjonale rammer satt gjennom lover eller statsbudsjett. For å nå nasjonale mål er man avhengig av at kommunene bidrar. Dette gjelder også for klimaomstilling hvor kommunene blant annet har ansvar for viktige områder som arealplanlegging, avfallshåndtering, samferdsel og utdanning. I tillegg kan kommunen spille en viktig rolle som pådriver og initativtaker. Hvis bidrag til å nå nasjonale mål ikke tillegges vekt av den enkelte kommune, vil det gi svekket måloppnåelse på nasjonalt nivå. I kapittel 6 påpeker utvalget at det er behov for sterkere statlig styring av arealpolitikken både til lands og til havs. Utvalget mener det er hensiktsmessig at staten gir klare krav om at kommunene skal bidra til at målene skal nås og at staten i større grad styrer kommunene i retning lavutslippssamfunnet.

Utvalget anbefaler at kommunenes ansvar for utviklingen til lavutslippssamfunnet forankres i lov. Det kan stilles lovkrav til kommunenes bidrag i omstillingen på forskjellige måter, men både kommuneloven og plan- og bygningsloven er sentrale lover i kommunens omstilling. Dagens kommunelov inneholder krav til å utarbeide samordnede og realistiske planer for egen virksomhet og økonomi, og for lokalsamfunnets eller regionens utvikling. Økonomiplanen skal blant annet vise hvordan langsiktige utfordringer, mål og strategier i kommunale og regionale planer skal følges opp. Det skal også lages et årsbudsjett som er bindende for kommunen. I tillegg inneholder kommuneloven krav til at kommunene og fylkeskommunene skal rapportere til staten om økonomi, ressursbruk og tjenester. Statsforvalteren fører statlig kontroll med kommuner og fylkeskommuner med økonomisk ubalanse. En mulighet for å sikre kommunens bidrag til omstillingen er å endre kommuneloven slik at det blir lovpålagt å utarbeide og vedta klimamål med en tilhørende plan med tiltak for å kutte utslipp og øke opptak i tråd med målet, og et klimabudsjett som gjelder utslipp innenfor kommunens geografiske område. Disse kan følges opp på tilnærmet samme måte som økonomiforvaltningen, og det bør også rapporteres på oppfølgingen slik det gjøres for økonomiplanen. Klimagassregnskapet for kommuner og fylker, publisert årlig av Miljødirektoratet, kan være et nyttig verktøy. En slik løsning må sees i nær sammenheng med plan- og bygningsloven, som har stor betydning for kommunenes arbeid med samfunnsutvikling og -planlegging. Også andre lover, som klimaloven, kunne vurderes som en lov hvor kommuners rolle kan forankres.

Staten har også et ansvar for å legge til rette for at kommuner kan føre en ambisiøs klimapolitikk, og for å bryte ned barrierer som kan begrense kommunes klimaarbeid. Klimaarbeidet i kommunene er også avhengig av at staten tilrettelegger for at kommunen kan omstille seg. Det er mange sektorovergripende virkemidler som ligger på statlig nivå, og det er viktig at kommunene har handlingsrom til å kunne gjennomføre en ambisiøs klimapolitikk. Et konkret eksempel på barrierer som kan begrense kommunenes arbeid med klima er manglende lovhjemmel til å stille klimakrav i reguleringsplaner. For eksempel har Oslo kommune og flere andre kommuner stilt, eller ønsker å stille, krav i reguleringsplanene om at anleggsplasser skal være fossilfrie. Det er uklart om plan- og bygningsloven åpner for at det kan stilles slike krav, og kommuner som vedtar slike krav løper dermed en risiko for at kravet er ulovlig. Kommunal- og distriktsdepartementet har i en tolkningsuttalelse konkludert med at det ikke er hjemmel til å fastsette slike krav, men har foreløpig ikke foreslått å endre loven slik at kommuner får hjemmelsgrunnlag til å lovlig kunne stille krav til fossilfrie anleggsplasser (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2021). Utvalget mener staten har et ansvar for å bryte ned og fjerne slike barrierer som hindrer kommuner i å planlegge og gjennomføre en ambisiøs klimapolitikk.

Utvalget anbefaler at plan- og bygningsloven oppdateres slik at den blir et hensiktsmessig styringsverktøy mot lavutslippssamfunnet. Dette gjelder både bestemmelser om hvordan klima skal tas hensyn til i kommunens samfunnsplaner og arealplanlegging, og hvordan nasjonale myndigheter legger rammer for arealpolitikken på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Det faglige grunnlaget for en slik oppdatering finnes allerede i dag. Det er gjort en rekke vurderinger av hvordan plan- og bygningsloven kan bearbeides for i større grad å være et verktøy for omstilling til et lavutslippssamfunn, herunder en rapport rådgivningsfirmaet Holth & Winge har skrevet for utvalget (Holth & Winge AS, 2023).

Statsforvalterens rolle bør videreutvikles når det gjelder samordning og veiledning av kommunene i arbeidet med samfunns- og arealplaner. Kommunene utvikler sine egne samfunns- og arealplaner i dag. Utvalget mener kommunene bør beholde denne rollen, men at statsforvalteren i større grad kan samordne ulike planer og prioriteringer for blant annet areal, transport og næringsliv innenfor hver region. Statsforvalteren kan også ha en viktig funksjon knyttet til veiledning og som ressurssenter. Bruk av innsigelse til kommunale planer som i liten grad hensyntar klimamål må benyttes der det er nødvendig. Slike endringer kan forankres i en oppdatert plan- og bygningslov og ny statlig instruks til statsforvalteren om bruk av innsigelser. Se også vurderinger i kapittel 6.

Klimaavtaler mellom staten og kommunene kan fremme kommunenes klimaomstilling, men er krevende å få til i praksis. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) skriver i en rapport om statlig styring at avtaler er et effektivt virkemiddel i styringen av kommunene så lenge de brukes i et moderat omfang og dermed innebærer et reelt signal om prioritering (Difi, 2019). Eksempler på slike avtaler er statens avtale om bosetting av flyktninger. Sverige har brukt dette virkemiddelet i klimapolitikken, og har etablert flere langsiktige avtaler mellom stat og kommune om klimaomstilling. Statskontoret i Sverige (det svenske forvaltningsorganet for offentlig forvaltning) har vurdert slike avtaler, og konkludert med at dette kan være et effektivt virkemiddel som kan komplementere mer direkte styringsformer (Statskontoret, 2022). Byvekstavtalene, som er ordninger som har nullvekst for persontransport med bil som overordnet mål, er også eksempler på avtaler mellom stat og kommune. Det samme er bygdevekstavtaler som nå er under utprøving. Slike avtaler kan vise hvordan kommunene skal bidra til å nå de nasjonale klimamålene og redusere sine utslipp. Avtalene krever en forhandlingsprosess mellom staten og kommunene for å bli enige om hva som eventuelt skal inngå i slike avtaler. En utfordring er at det vil være svært ressurskrevende å forhandle frem slike avtaler for alle Norges kommuner. I en fremforhandlet løsning er det også usikkert hvilken grad av forpliktelse som kan oppnås. Utvalget mener det er fornuftig å arbeide videre med utprøving og utvidelse av omfanget av avtaler med ulike typer kommuner om bidrag til omstillingen og til å nå Norges klimamål, og vurdere dette som et mulig tillegg eller alternativ til andre virkemidler.

18.3 Utslippsbudsjettet i 2050 må være utgangspunktet for all planlegging

Norge har i dag generelle krav til å ta hensyn til klima i flere ulike lovverk, instrukser, retningslinjer og veiledere, men det blir i varierende grad vurdert og vektlagt i de respektive beslutningsprosessene. Det er mange ulike grunner til dette. I noen saker er det manglende politisk vilje, i andre er det uklart regelverk, prioritering eller mangel på kunnskap om klimaeffekter som gjør at klimahensyn ikke blir vurdert og vektlagt. Alt fra stortingsmeldinger, tildelingsbrev til underordnede etater og enkeltvedtak i kommunene kan påvirke klimagassutslipp og Norges omstilling til lavutslippssamfunnet.

EU har lovfestet krav om at alle lovforslag og budsjetter skal vurderes opp mot deres klimamål for 2050 (European Climate Law, 2021). Hvis vurderingen viser at forslaget ikke er forenelig med EUs mål om klimanøytralitet, må det begrunnes særskilt dersom en fortsatt går videre med forslaget. Hensikten med kravet er å synliggjøre hvilken påvirkning all politikk har på det langsiktige målet til EU og hvordan det bidrar til eller svekker måloppnåelsen.

Utvalget anbefaler at Norge innfører et krav i klimaloven som sikrer at større statlige beslutninger vurderes med utgangspunkt i lavutslippssamfunnet. Det vil si at Stortingsmeldinger, budsjettforslag og lovforslag må vurderes i lys av hvilken betydning beslutningen vil ha på et knapt utslippsbudsjett i 2050, for knappe ressurser og uønsket stiavhengighet. Et slikt krav vil bidra til at klimaomstilling er et førende hensyn allerede i planleggingen. Det vil medføre at det blant annet i stortingsdokumentene i større grad må vises hva ulike forslag innebærer av konsekvenser for utslipp, bruk av arealer og andre knappe ressurser, og hvilket materielt fotavtrykk det vil føre til på lang sikt. Når det skal planlegges politikk på andre områder, for eksempel samferdsel eller petroleum, må beslutningsgrunnlaget også vise konsekvensene det har for omstillingen til et lavutslippssamfunn, og dette må være førende for politikken som foreslås. Det er viktig at utredninger som ligger til grunn for beslutninger ser på både hvilken klimaeffekt beslutningen har, og hvordan beslutningen blir påvirket av klimaendringer. Utvalget anbefaler også at det lages en veileder for hvordan slike vurderinger skal gjøres. Dette er gjort i flere andre land, blant annet New Zealand og Sverige (New Zeland Ministry for the Environment, 2019; Naturvårdsverket et al., 2022). Klimautvalgets sjekkliste i kapittel 14 bør også brukes som inspirasjon.

18.4 Lovverket må klimavaskes

Mange avgjørelser tas basert på forvaltningens faglige og politiske skjønn, og det er stor sannsynlighet for at kortsiktige økonomiske og andre interesser går foran hensynet til klima. På denne måten kan det tas mange små og store beslutninger som hverken er i tråd med eller bidrar til å omstille Norge til et lavutslippssamfunn. Dette vil påvirke utslippsbudsjettet i 2050, føre til uønsket stiavhengighet og kunne gå på bekostning av ressurser som er knappe.

Forvaltningen må ha tydelige krav og hjemmelsgrunnlag til å vektlegge omstillingen til et lavutslippssamfunn i beslutningene som tas. Det er en forutsetning for at klimapolitikken kan gjennomføres i store og små beslutninger. Ett eksempel der kravene til vektlegging har blitt styrket er offentlige anskaffelser der det lenge har vært frivillig å vekte hensyn til miljø, samtidig som det har vært krav om å innrette anskaffelsespraksisen slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremmer klimavennlige løsninger. Riksrevisjonen slo i en undersøkelse fra 2022 fast at det offentlige i for liten grad bruker innkjøpsmakten sin på en slik måte, og det er nå innført som krav at miljø som hovedregel skal vektes minst 30 prosent (Riksrevisjonen, 2021). Det er også satt ned et lovutvalg som skal fremme forslag til hvordan miljømessig bærekraft, sosial bærekraft og økt innovasjon i offentlige anskaffelser i praksis kan bidra til grønn omstilling.

Klimahensynets sektorovergripende karakter tilsier en helhetlig tilnærming til all lovgivning av betydning for klima. Holth & Winge har gjort en gjennomgang av klimahensynets stilling i dagens lovgivning for utvalget (Holth & Winge AS, 2023). Utredningen viser at det stilles få eksplisitte prosessuelle krav til å ta klimahensyn. Det synliggjør behovet for en helhetlig gjennomgang av all lovgivning, hvor siktemålet er å gi bestemmelser som sikrer at klimahensynet utredes og vektlegges på tvers av sektorene i forvaltningsapparatet. Det bør stilles krav til hvordan beslutningsprosessene skal foregå og hva de skal inneholde. Samtidig er det ikke slik at dersom klimahensynet integreres og gjennomsyrer all lovgivning av betydning vil problemet være løst. En rekke andre forutsetninger må også være på plass, blant annet politisk og administrativ vilje til å vekte hensynet til klima foran andre hensyn. En annen forutsetning er kompetanse og kunnskap om regelverket og ressurser til å gjøre vurderingene om hvordan ulike beslutninger påvirker klima. Å sikre at det tas klimahensyn på tvers av sektorer og forvaltningen er med andre ord en kompleks og utfordrende oppgave som ikke bare løses gjennom å stille krav i lovverk.

Eksplisitte, konkrete lovfestede krav til å vise effekter for utslipp vil kunne gi hensynet til klima større rettslig betydning enn det har i dag. Det vil også kunne bidra til at alle ulike forvaltningsnivåer har en tydelig rettslig plikt til å synliggjøre hvordan beslutningen påvirker klimaomstillingen. Dette gjelder saksbehandling i kommune, statsforvalter, etater og departementene. Det finnes ulike måter å bidra til å sikre at det tas klimahensyn på tvers. En måte er å stille konkrete lovkrav, som kravet til at miljø skal vektes minst 30 prosent i offentlige anskaffelser nevnt over. Her er det satt en minimumsterskel som sier konkret hvor mye vekt det minst skal legges på miljø. Holth & Winge peker i sin utredning på at en mulighet er å utvide klimaloven til å bli en lov som gjelder forvaltningens saksbehandling. Norge har i dag en naturmangfoldslov som stiller krav til at forvaltningen skal vurdere og ta hensyn til naturen når det utøves myndighet som kan påvirke naturmangfoldet. Holth & Winges utredning foreslår at en klimalov kan ha samme funksjon for klimahensyn. En slik endring vil binde forvaltningen på alle nivåer og innebære en betydelig endring i klimalovens rettslige status ettersom loven da vil bli en lov som gir rettigheter og plikter, og som kan håndheves av domstolene. Dagens klimalov binder kun Storting og regjering og kan ikke håndheves av domstolene.

Utvalget anbefaler at det gjøres en «klimavask» av relevante lover med sikte på å styrke klimahensynets rettslige stilling. I figur 18.4 vises noen utvalgte lover som kan ha betydning for omstillingen til et lavutslippssamfunn. Gjennomgangen gjort av Holth & Winge viser at klimahensynet bør integreres bedre i sektorlovgivningen, og at det kan styrke klimahensynets stilling når det tas beslutninger som kan ha betydning for om og hvordan Norge når sine klimamål. En klimavask vil innebære at det vurderes hvordan krav til å ta hensyn til klima, omstilling og utslippsreduksjoner kan integreres bedre i lovgivningen for å sikre at relevant norsk lovverk er innrettet for å bidra til at Norge blir et lavutslippssamfunn. En slik vurdering bør se på behovet for å styrke lovgivningen som har betydning for klima og Norges omstilling til et lavutslippssamfunn. I tillegg til en generell vurdering av behov for å styrke klimahensynet i norsk lovgivning, har utvalget gitt noen konkrete anbefalinger til sektorlovgivningene hvor behovet for oppdatering er størst blant annet i del II. Her peker utvalget på at det er behov for å gjøre endringer i petroleumsloven, plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, skogbruksloven, forskrift om konsekvensvurderinger og lovverk knyttet til havarealer.

Forstørr bilde

Lover som bør gjennomgås med sikte på å styrke klimahensynets rettslige status. Listen er ikke uttømmende. Ansvarlig departementet for lovene står i parentes.

Kilde: Holth & Winge og Klimautvalget 2050

18.5 Statens verktøy for å sikre klimaomstilling i alle ledd

Alle samfunnsmål må være i tråd med målet om et lavutslippssamfunn. Utvalget mener at målene samfunnet styrer etter må ta utgangspunkt i utslippsbudsjettet for 2050. På lik linje med det svenske klimapolitiske råd anbefaler derfor utvalget at norske myndigheter går igjennom alle klimarelevante samfunnsmål og sikrer at de blir forenelige med det langsiktige klimamålet. For eksempel bør nasjonal transportplan ha som formål å bidra til et transporteffektivt samfunn hvor transporten i god tid før 2050 er uten utslipp og i tråd med mål på natur- og miljøområdet. Et hvert samfunnsmål må bygge på vurderinger av hvordan målet vil bidra til at så å si alle utslipp er fjernet for godt i 2050, og hvilke ressurser oppnåelsen av målet vil legge beslag på.

Fremskrivninger og forutsetninger for planlegging i ulike sektorer må ta utgangspunkt i at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Det ligger ulike fremskrivninger til grunn for mye av statens langsiktige strategiarbeid innenfor ulike sektorer. Antagelsene om fremtiden baserer seg ofte på hvordan ting har utviklet seg historisk. Fremskrivningene må i stedet ta utgangspunkt i hvor man ønsker å være i 2050, og se på hva som er nødvendig å gjøre på veien dit, og tilpasse politikken for å nå andre mål ut fra dette.

Utredningsinstruksen og veilederen til utredningsinstruksen må sikre at effekter for klima, naturmangfold og sirkularitet vektlegges i beslutningsprosessene. Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) er til for å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, og stiller minimumskrav til utredninger når tiltak skal utføres. Veilederen til utredningsinstruksen gir klare føringer for vektlegging ikke bare av prissatte konsekvenser, men også de ikke prissatte konsekvensene. Utfordringen er at selv om prissatte konsekvenser er godt belyst, så viser det seg ofte vanskelig å vektlegge disse i endelige beslutninger. Det må prioriteres å utvikle metoder og prosedyrer som gjør at slike konsekvenser vektlegges. Også faglige utredninger som konseptvalgutredning for statlige prosjekter (KVU) må vektlegge slike vurderinger, og det må inkluderes i overordnede føringer (rundskriv om statens prosjektmodell – krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter) og tilhørende veiledningsmateriale.

Interne regjeringsnotater hvor politikkforslag drøftes og mandater til offentlige utvalg må også ta utgangspunkt i lavutslippssamfunnet. Regjeringens interne beslutningsnotater blir utformet etter en forhåndsbestemt mal, hvor det blant annet er krav til å synliggjøre økonomiske og administrative konsekvenser. Det bør også synliggjøres hvilke konsekvenser forslaget vil få for omstillingen til lavutslippssamfunnet, slik at det blir en del av beslutningsgrunnlaget til regjeringen. Når det settes ned offentlige utvalg, bør også konsekvensene for klimaomstillingen være en del av mandatet, og slike krav bør være standard for alle utredninger som kan ha betydning for klima.

Karbonprisbanene som fastsettes for bruk i statlige beslutninger må settes i tråd med mål for reduksjoner i norske utslipp. Dette er spesielt viktig for prisene på kort sikt, siden prisene på lengre sikt i mindre grad påvirker lønnsomhetsvurderingene. Dagens anbefalte karbonpriser er mest sannsynlig ikke tilstrekkelige til å nå Norges klimamål. De innebærer også ulike baner for ulike utslippskilder, samt ujevn stigning over tid, med raskere stigning mot slutten av århundret, se figur 18.5. Gitt at Norge har klimamål både for mellomlang sikt (2030) og lang sikt (2050) som innebærer utslippskutt for hele økonomien, er det etter utvalgets mening rimelig at karbonprisene til bruk i samfunnsøkonomiske analyser skal være like på tvers av sektorer og utslippskilder. Dette er også i tråd med anbefalingene til Rosendahl og Wangsness omtalt i kapittel 15 (Rosendahl, 2023).

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet

Utgangspunktet for perspektivmeldingens drøftinger må være at klimamålene skal nås. Perspektivmeldingen beskriver sentrale utviklingstrekk og drøfter utfordringer for norsk økonomi og de norske velferdsordningene i et langsiktig perspektiv. Utvalget mener det bør gjøres flere endringer for å sikre at perspektivmeldingen også reflekterer og drøfter omstillingen til et lavutslippssamfunn i større grad, blant annet ved å:

• gjøre analyser og fremskrivninger basert på at klimamålene og øvrige bærekraftsmål skal nås.

• synliggjøre sammenhengen mellom fremskrivninger av sentrale makroøkonomiske størrelser som BNP, konsum og investeringer og bærekraftsmålene, herunder beskrive om og i så fall hvordan fortsatt økonomisk vekst vil være konsistent med klimamålene.

• beskrive hvordan offentlige finanser forventes å utvikle seg i takt med omstillingen til lavutslippssamfunnet, herunder synliggjøre kostnadsfordeling mellom private aktører og offentlige myndigheter for investeringene knyttet til denne omstillingen.

Samtidig bør perspektivmeldingen også vurdere konsekvensene for det norske samfunnet og norsk økonomi dersom den globale utviklingen ikke går i ønsket retning.

Nasjonal transportplan legger viktige føringer for fremtidens transportinfrastruktur og mobilitetsmønstre, og målet for planen må være lavutslippssamfunnet. Også prosessen i forkant av at nasjonal transportplan legges frem er viktig. Samferdselsdepartementet definerer på vegne av regjeringen utgangspunkt og premiss for nasjonal transportplan, mens transportvirksomhetene utarbeider det faglige underlaget. Tradisjonelt tar nasjonal transportplan utgangspunkt i fremskrivninger av dagens og historiske mobilitetsmønstre, og det faglige underlaget utarbeides av den enkelte samferdselsetat som hver har ansvar for ulike transportformer. For å bli et lavutslippssamfunn mener utvalget at utgangspunktet må være at mobiliteten i 2050 er uten utslipp og uten større arealbeslag enn i dag, samt med redusert etterspørsel etter ressurser. Det er mange ulike måter å løse dette på som prosessen rundt nasjonal transportplan kan utrede på godt vis, men det faglige underlaget må ta utgangspunkt i at transportsystemet skal bli utslippsfritt og ressurs- og energieffektivt, at transportformene må ses på tvers slik at transportsystemet som helhet er i tråd med et lavutslippssamfunn. Utvalget mener følgende bør gjøres for å forbedre nasjonal transportplan:

• Ikke fremskrive dagens transportmønster og historisk transportutvikling for å kartlegge fremtidens etterspørsel etter transport, men legge til grunn at mobiliteten i 2050 er uten utslipp og uten større arealbeslag enn i dag.

• Mer av det faglige underlaget for nasjonal transportplan bør utarbeides på tvers av ulike transportformer og kompetanse, ikke enkeltetater med ansvar for deler av transportsystemet.

Rundskriv og retningslinjer kan bidra til å styrke klimahensynets rolle. Rundskriv er orienteringer fra departement til berørte parter om tolkninger av lover og forskrifter. For eksempel kan departementet utarbeide rundskriv til kommuner eller statsforvaltere. Et rundskriv kan ha som formål å bidra til mer enhetlig forvaltningspraksis innen et område, for eksempel på klima- og miljøområdet. Retningslinjer gir veiledning i hvordan saker skal behandles. Utvalget mener rundskriv og retningslinjer bør brukes mer for å klargjøre praktiseringen av lover og forskrifter som berører klima og natur.

Statlige etaters viktigste styringssignal er tildelingsbrev. Tildelingsbrevet skisserer økonomiske rammer og redegjør for prioriteringer, mål og rapporteringskrav. På oppdrag for Klimautvalget 2050 har Fridtjof Nansens Institutt gjennomgått tildelingsbrevene fra departementene til statens etater for å undersøke i hvilken grad og hvordan arbeid med klima inngår i styringen av etatene (Bjander & Gulbrandsen, 2022). Analysen viser stor variasjon i vektleggingen av klimaarbeid og utslippsreduksjoner i tildelingsbrev og instrukser. For eksempel vises det til at styringssignalene på klimaområdet til Landbruksdirektoratet, Oljedirektoratet og NVE er lite konkrete og forpliktende, dette til tross for at etatene representerer viktige sektorer i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Utvalget mener alle statlige etater må få tydelige føringer for hvordan de skal bidra til at Norge blir et lavutslippssamfunn. Disse føringene må omfatte både etatenes egne fotavtrykk og arbeidet for et lavutslippssamfunn generelt. Regjeringen kan gi såkalte fellesføringer som skal gjelde alle tildelingsbrev og dermed også gjelde alle underliggende etater. For eksempel ga regjeringen i 2022 fellesføringer om å redusere konsulentbruken. Utvalget mener det må gis en fellesføring til alle underliggende etater om at de skal bidra til å omstille Norge til et lavutslippssamfunn og hvordan de skal bidra.

Fagetatene må ha klare føringer for å prioritere arbeid med utslippsreduksjoner og vurderinger om hvilke klimatiltak og virkemidler som er nødvendige i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Miljødirektoratet har det tverrgående ansvaret på etatsnivå for at det gjøres jevnlige og sammenlignbare vurderinger av klimatiltak og -virkemidler, men det er viktig å også bygge på kompetansen til fagetatene i de ulike sektorene. De ulike fagetatene bør derfor bli eksplisitt bedt om å prioritere dette. Det er etablert et fast etatssamarbeid som det er viktig at videreutvikles. Tildelingsbrev og oppdrag til fagetatene må gi klare føringer for å prioritere arbeidet med utslippsreduksjoner i omstilling til et lavutslippssamfunn.

Offentlig sektor har en viktig oppgave i å sørge for at egen virksomhet og egne aktiviteter støtter opp om omstillingen til et lavutslippssamfunn. Det gjelder både investeringer og hvordan statlige organer arbeider med å redusere utslipp fra egen virksomhet. I kapittel 10 drøftes hvorfor en effektiv planlegging og gjennomføring av offentlige investeringsprosjekter står sentralt i en vellykket omstilling til lavutslippssamfunnet. Utvalget mener at alle statlige organer (inkludert departementene) og etater må ha klimamål og handlingsplaner for egen virksomhet for å sikre at drift av egen virksomhet bidrar til omstillingen. Det bør også rapporteres på dette, se nærmere redegjørelse i kapittel 20.

Staten har en viktig rolle som direkte eier i flere selskaper. Regjeringens eierskapsmelding beskriver hvordan statens eierskap kan bidra til høyest mulig avkastning og gode tjenester, samtidig som selskapene driver ansvarlig og bidrar til å akselerere det grønne skiftet (Nærings- og fiskeridepartementet, 2022). Det kommer frem i meldingen at staten forventer at selskapene setter mål og iverksetter tiltak for reduksjon i klimagassutslipp på kort og lang sikt i tråd med Parisavtalen gjennom konkrete handlingsplaner. Staten forventer at målene rapporteres på og er vitenskapsbaserte der et slikt grunnlag er tilgjengelig.

Allmenheten må sikres reell mulighet til medvirkning og til å påvirke beslutninger som er av betydning for Norges omstilling til et lavutslippssamfunn. Miljøinformasjonsloven har som formål å sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon og mulighet til å påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål. Loven sier at offentlige myndigheter skal fremme allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet. Det er offentlige myndigheters plikt å gi offentligheten mulighet til å komme med innspill når ulike klimatiltak og -virkemidler planlegges. Det gjelder utforming av regelverk, planer og programmer som har som hensikt å redusere utslipp, men også når de potensielt vil bidra til å øke utslippene og gjøre det vanskeligere for Norge å nå klimamålene. Det er viktig at denne plikten følges opp av offentlige myndigheter i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Legitime prosesser og involvering av offentligheten er svært viktig, og utvalget skriver mer om hvordan dette sikres i kapittel 4.

19 Gjennomføre klimapolitikken

I dette kapittelet ser utvalget på elementer for en rask og effektiv gjennomføring av omstillingen, herunder organisering og samordning, og behovet for kunnskap og kompetanse til å gjennomføre klimapolitikken.

19.1 Organisering og samordning for å oppnå mer helhetlig politikk

Norge må være rigget for å gjennomføre omstillingen til lavutslippssamfunnet. Figur 19.1 viser en oppsummering av hva utvalget mener kan bidra til bedre organisering og samordning. I tillegg viser figuren utvalgets forslag for å styrke kunnskap og kompetanse. En rekke styrings- og planleggingsverktøy er også viktige for gjennomføring av klimapolitikken. Skillet mellom planlegging og gjennomføring er ikke alltid helt klart, og flere av utvalgets vurderinger i kapittel 18 er relevante for gjennomføring av klimapolitikken.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050

Sektordepartementene og fagetatene har en stor rolle i jobben med å gjennomføre klimapolitikken for å omstille Norge. Det må sikres at alle statlige institusjoner forholder seg til det langsiktige målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050, også der hvor sektorprinsippet står sterkt. Norge må vurdere om dagens organisering er god nok for å oppnå en helhetlig omstilling. Det kan være behov for å endre noen institusjoner eller eventuelt skape nye.

Samordning på tvers av sektorer og politikkområder er krevende i den norske forvaltningen. Det er ikke første gang forslag til reformer i offentlig sektor har samordning som et sentralt tema. Ifølge en rapport fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring er behovet for samordning blitt mer aktualisert nå som forvaltningen står overfor flere og større tverrsektorielle problemer enn tidligere (Difi & DFØ, 2019). Blant annet var et av kritikkpunktene fra 22. juli-kommisjonen at forvaltningen hadde for svak evne til samordning og samhandling. Riksrevisjonen har også kritisert forvaltningen for manglende samordning. I DFØs rapport refereres det til et forskningsprosjekt om forvaltningsreformer i Europa som viste at toppledere i sentraladministrasjonen i Norge og 10 andre europeiske land så på samordning som en av de viktigste reformtrendene. Samtidig opplevde flertallet at det var lite eller ingen faktisk forbedring av samordningen. Samordning med andre politikkområder og på tvers av forvaltningsnivåer oppleves som betydelig mer krevende enn samordningen innenfor egen sektor. Dette påpekes også av Forsvarskommisjonen, Helsepersonellkommisjonen og Koronakommisjonen som vist til i kapittel 17.

Sektororientering trenger imidlertid ikke være problematisk om forvaltningen styrker sin evne til å samordne beslutninger. I mange tilfeller vil ett forvaltningsorgans beslutninger påvirke eller komme i veien for andres ansvarsområder eller prioriteringer. Norsk lovgivning gir ofte stort rom for skjønnsmessig vurdering for at forvaltningen skal kunne håndtere slike målkonflikter. Noen sektororganer kan imidlertid være under sterkt press for å oppnå sektorspesifikke mål på bekostning av andre viktige hensyn. OECD fremhevet dette som en utfordring for Norge i styringen av arealforvaltningen (OECD, 2022). Utvalget mener departementene og etatene i større grad bør sette ned tverrsektorielle prosjektgrupper på tvers av organer for å håndtere spesifikke oppgaver.

Departementene må arbeide for samordning på tvers. Utvalget har vurdert ulike tiltak for bedre samordning som et utvalg av land har gjennomført, se digitalt vedlegg til rapporten. Regjeringen i flere av landene har etablert egne grupper eller enheter for omstilling til lavutslippssamfunnet internt i regjeringen. Disse behandler initiativer og saker på tvers av politikkområder med betydning for den grønne omstillingen, og har sekretariater i forvaltningen som har ansvar for å koordinere arbeidet med de andre departementene. Som en del av strategien for det norske departementsfellesskapet er det opprettet flere kjernegrupper på departementsrådsnivå for å møte behovet for en mer samordnet, strategisk og langsiktig styring. Gruppene skal bidra til å ivareta sektorpolitiske mål og gi bedre og mer effektiv måloppnåelse på tvers. Det er opprettet en kjernegruppe for klima og omstilling, som ledes av departementsråden i Klima- og miljødepartementet, og består av departementsrådene i Landbruk- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet. Ifølge mandatet skal kjernegruppa se på hvordan eksisterende prosesser og rutiner kan forbedres og følges opp i praksis, og hvilke signaler og instrukser det er hensiktsmessig at departementsrådene gir i sine departement. Et mål er at klima og omstilling til lavutslippssamfunnet prioriteres tilstrekkelig i departementene og etatene. Det pekes også på at det er et mål at klima integreres i og håndterer sektorpolitikkens verdier. Utvalget mener dette er et godt initiativ og at dette bør fortsette og videreutvikles for eksempel med samarbeidsgrupper på ulike nivå i departementer og etater, og om ulike saker og prosesser. Det vil bidra til samordning på tvers og i større grad sikre at klimapolitikken blir fulgt opp i alle departementer.

Klima er én av flere komplekse samfunnsutfordringer som fordrer samarbeid og samordning på tvers av sektorer. Forsvarskommisjonen viser til at det er behov for tiltak for å styrke regjeringen og sentrale myndigheters evne til å lede, styre og planlegge og utvikle politikk for krisehåndtering, sikkerhet og beredskap, og at det er nødvendig med en mer helhetlig strategisk tilnærming til hvilke utfordringer Norge kan rammes av (NOU 2023: 14, 2023). Tilsvarende vurderinger gjelder også for omstilling til et lavutslippssamfunn. Forsvarskommisjonen peker på at sammenliknet med mange andre land har Norge svakere tradisjoner for å arbeide helhetlig og langsiktig i politikkutviklingen. Det gjelder særlig på tvers av sektorer. Videre fremhever kommisjonen at for å bygge en sterkere strategisk kultur trengs en styrking av etablerte samhandlingsarenaer på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Også for å sikre omstillingen til et lavutslippssamfunn er det behov for mer helhetlig strategisk tenking. En styrking av funksjonene rundt statsministerens kontor (SMK) kan bidra til større forutsigbarhet og langsiktig tenking på tvers av sektorer, dersom de understøtter et ansvar for helheten i politikken.

Norsk forvaltning er innrettet mot gradvis endring. Forvaltningen er ikke like godt innrettet for å gjennomføre en planlagt stor omstilling raskt. Omstillingen til et lavutslippssamfunn forutsetter at forvaltningen bidrar til omfattende endring av samfunnet på kort tid og så raskt som mulig. Ett eksempel er at det kan være behov for å redusere tiden det tar å planlegge, søknads- og konsesjonsbehandle og bygge ut ny infrastruktur og kraftproduksjon. Samtidig er det en risiko for at det vil gå på bekostning av vurderinger og vektlegging av andre hensyn. Dette kan løses for eksempel ved at det i flere tilfeller legges klarere rammer for slike beslutninger på regionalt eller nasjonalt nivå, slik det for eksempel ble gjort i Nasjonal ramme for vindkraft (NVE, 2019). Strømnettutvalget presenterte noen tiltak for raskere saksbehandling (NOU 2022: 6). Det kan også være behov for en kulturendring i deler av forvaltningen. Samferdselssektoren er et eksempel hvor dagens organisering er spredt mellom flere ulike etater som har ansvar for ulike deler, som vei, luftfart og jernbane. I Sverige har Trafikverket ansvar for den langsiktige planleggingen av infrastruktur for vei, jernbane, sjøfart og luftfart. I tillegg har etaten ansvar for bygging og drift av statlige veier og jernbane. Man bør vurdere om en lignende organisering også kan være hensiktsmessig i Norge. Se nærmere om transportsystemet i kapittel 8. Økt mobilitet på tvers av departementer og fagetater, og mer systematisk samarbeid på tvers av saksfelt, kan bidra til at saksbehandlere ser helhetlig på saker og jobber for en rask og omfattende endring av samfunnet.

19.2 Styrke kommunenes evne og vilje til å bidra til lavutslippssamfunnet

Kommunene må gis ressurser til å levere på oppgaven. Krav i lovverk, retningslinjer fra staten eller føringer om å ta hensyn til klima hjelper lite hvis det ikke finnes ressurser til å gjennomføre tiltak. Omtrent halvparten av norske kommuner har under 5000 innbyggere. Disse kommunene har 7 prosent av befolkningen, men 55 prosent av landarealet. De har derfor begrensede ressurser i forhold til størrelsen på arealet, ettersom rammetilskuddet til kommunene gis på bakgrunn av befolkningsstørrelse, ikke areal. Slike begrensninger gjør at lokale klimaambisjoner kan komme i konflikt med det overordnede målet for en kommune som alltid vil være å levere gode tjenester til befolkningen. Arbeid med omstilling til et lavutslippssamfunn er i dag ikke en lovpålagt oppgave for kommunene. Med et trangt budsjett kan ofte slike frivillige oppgaver nedprioriteres. I kapittel 18 anbefaler utvalget å lovfeste kommunenes ansvar for å bidra i omstillingen til et lavutslippssamfunn.

Det bør vurderes om det er behov for et økonomisk insentiv til kommunene for å bidra til nasjonale klimamål i større grad. Regjeringen har etablert en tilskuddsordning for utprøving av bygdevekstavtaler, hvor målet med ordningen er at de skal bidra til bosetting, tilgang på kompetent arbeidskraft og fremtidsrettet næringsutvikling i de minst sentrale deler av distrikts-Norge. I dag støttes klimatiltak lokalt gjennom det nasjonale programmet Klimasats. Miljødirektoratet har gjennomført en evaluering av Klimasats som viser at programmet har en verdi utover de direkte utslippskuttene (Miljødirektoratet, 2023a). Hovedfunnene i evalueringen er at Klimasats har kuttet klimagassutslipp, mobilisert kommuner over hele landet, redusert viktige barrierer, endret praksis og holdninger, gitt erfaringer med ny teknologi og gitt utvikling av metoder og løsninger med stort spredningspotensial. Klimasats har også konkretisert og synliggjort hva klimaarbeid innebærer, og mange av tiltakene har fått betydelig lokal oppmerksomhet og støtte i befolkningen. Utvalget mener programmet Klimasats er viktig for kommunenes kapasitet og evne til arbeid med omstilling til lavutslippssamfunnet og at det bør videreføres.

Kapasiteten og kompetansen i kommunenes klima- og miljøforvaltning bør styrkes. Det kan være krevende for forvaltningen på alle nivåer å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å forstå og fortolke og håndheve lovverket som gjelder innenfor klima- og miljøforvaltningen på riktig måte, men denne utfordringen er gjerne større der hvor ressursene er mindre. Noen kommuner har dedikerte klima- og miljørådgivere, men dette gjelder et mindretall av kommuner. I Sverige er det et system med egne klimarådgivere lokalt som kan vurderes også i Norge. Irland har etablert fire regionale kontorer for klimahandling som arbeider med både utslippsreduksjoner og klimatilpasning lokalt. I Frankrike har etaten for økologisk omstilling (Agence de la transition écologiue) lokale kontorer som bidrar med implementering av tiltak. I flere kapitler har utvalget pekt på at det bør bli enklere for kommunene å få tilgang på kompetanse, for eksempel innen arealforvaltning, sirkulærøkonomi og energieffektivisering. Utvalget anbefaler at det etableres kompetansesentre for kommunene med dette formålet. Slike kompetansesentre kan bygge på kunnskap og erfaringer fra arbeidet med Klimasats.

Ujevn fordeling av kompetanse bidrar til ujevn iverksettelse av nasjonale reguleringer og retningslinjer. Holth & Winge viser til at tolkning og håndhevelse av rettsregler innen arealforvaltningen krever oversikt og innsikt i et omfattende og komplekst rettsområde (Holth & Winge AS, 2023). Bedre veiledningsmateriale kan hjelpe. Lovendringer som synliggjør hvilke hensyn som skal vektlegges ved rettsanvendelsen kan også bidra til økt forståelse i forvaltningen. Det kan være behov for en omprioritering av eksisterende ressurser, eller en styrking av kommunene. Tilbud om etterutdanning og veiledning kan være viktig for at kommunene skal fylle sin rolle i omstillingen. Kompetansebygging hos folkevalgte i kommunene er også viktig. Forskere ved UiO har på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet vurdert tiltak for klimaomstilling i distriktene og anbefaler blant annet at man etablerer omstillingsregioner hvor fylkeskommunene og eventuelt statsforvalteren kan spille en sentral rolle ved å være et ambulerende fagmiljø til støtte for distriktskommuners omstillingsarbeid (Senter for utvikling og miljø (SUM, 2021).

19.3 Norges samarbeid med EU

Norsk klima- og energipolitikk er tett integrert med EUs ambisiøse politikk. EØS-avtalen og klimaavtalen med EU gir viktige rammer for Norges klimapolitikk. I del III anbefaler utvalget at Norge bør fortsette klimasamarbeidet med EU. Politikk- og regelverksutviklingen i EU går raskt, og påvirker en rekke politikkområder i Norge. Det betyr at Norge må rigge seg godt nasjonalt for å få mest mulig ut av samarbeidet og være i stand til å integrere regelverk som omhandler klima og energi fra EU på en effektiv måte.

Norge vil få mer ut av klimasamarbeidet med EU ved å jobbe mer sektorovergripende. Arbeid med å vurdere politikk fra EU bør bli mer tverrsektorielt og legge til rette for en mer offensiv norsk rolle i politikkutviklingen i EU. I dag er norsk forvaltning og prosessen for vurdering av EØS-saker knyttet til ulike sektorer og rettsområder. Dette kan gjøre det vanskelig å forstå helheten i et forslag på et tidlig tidspunkt i prosessen. EUs sektorovergripende tilnærming til klimapolitikken byr på muligheter og utfordringer for Norge. Norsk forvaltning behandler i dag politikk fra EU ut fra hvilken sektor politikken kan innordnes. Dette blir stadig vanskeligere å definere når EU utvikler politiske pakker med synergier mellom ulike politikkfelt. En annen utfordring er at politikken utvikles i et høyt tempo. Det er krevende for norsk forvaltning å følge regelverksutviklingen i EU og iverksette politikken like raskt. Det gir igjen utfordringer for berørte private aktører i Norge, som trenger veiledning og forutsigbare rammebetingelser. Samtidig har EUs ambisjon om å holde et høyt tempo i politikkutviklingen åpnet for at EU benytter seg av andre type samarbeidsformer som er mindre knyttet til formelle regler for samarbeid internt i EU. Dette kan gi Norge bedre muligheter til å påvirke politikken før beslutningene tas.

Tidlig og bred offentlig debatt om klimapolitikk fra EU er viktig for å sikre legitimitet. I dag skjer den offentlige debatten om politikk fra EU ofte først idet politikken skal tas inn i norsk regelverk. Tidligere involvering og økt offentlig debatt vil styrke legitimitet nasjonalt og forbedre vår evne til å påvirke politikken i EU. Dette kan bli stadig viktigere ettersom klimapolitikken i EU strammes inn og effekten av politikken gir større utslag i Norge. Bredere offentlig debatt vil også kunne gi befolkningen en bedre forståelse av betydningen av EU for omstillingen av den norske økonomien. Det bør innføres bedre rutiner for tidlig etablering av norske posisjoner og involvering av offentligheten for å sikre en bred offentlig debatt og forankring av klimapolitikk fra EU på et tidlig tidspunkt.

Utvalget mener at departementsfellesskapet og berørte myndigheter må prioritere tilstrekkelig kapasitet og kompetanse for å sette Norge i stand til å følge tempoet og omfanget av omstillingen i EU. Hvor raskt Norge klarer å gjennomføre omstillingen er tett knyttet til hvor raskt Norge klarer å iverksette politikk fra EU. Begrenset kapasitet kan være en barriere for dette. En analyse omtaler EUs grønne giv som en demokratisk utfordring for Norge fordi det kan bli vanskeligere å få oversikt over hvordan politikken vil slå ut på et tidspunkt hvor Norge fremdeles kan påvirke politikken (Farstad et al., 2021). Gjennom EØS-avtalen er Norge også avhengig av at Island og Liechtenstein ikke blokkerer vedtak om å innføre EU-regelverk i EØS-komiteen. Dermed kan iverksetting også begrenses av kapasitetsutfordringer på Island og i Liechtenstein. Manglende kapasitet og prioritering kan bli en demokratisk utfordring også fordi det begrenser norsk forvaltnings evne til å bidra inn i politikkutviklingen i EU. Norsk forvaltning må ha kapasitet til å identifisere og bruke handlingsrommet slik at Norge kan sikre tilpasning til lokale forhold der det er behov for det. Med større kapasitet kan Norge også delta i initiativ og allianser av mer frivillig art, som også kan påvirke omstillingen i bransjer hvor Norge har mange bedrifter.

Det er behov for et kunnskapsløft og mer veiledning om klimapolitikk fra EU. Mye av politikken som EU iverksetter vil gjelde for norske bedrifter. Får Norge en effektiv gjennomføring av regelverk og strategier kan det bidra til raskere utslippskutt i Norge. Man bør vurdere næringslivets behov for tilgjengelig informasjon, veiledning og standarder, som kan hjelpe dem i klimaarbeidet og til å følge opp egne klimamål. Både staten og det offentlige må arbeide for å bedre miljørapporteringen. For eksempel kan staten gjøre miljørapportering lettere for norske bedrifter gjennom å legge til rette for bedre og mer tilgjengelig informasjon om rapportering i tråd med EUs kriterier for bærekraftig virksomhet. Norske myndigheter bør også vurdere muligheter for bedre veiledning til norske bedrifter om gjennomføring av klimapolitikk fra EU.

20 Evaluere klimapolitikken

I dette kapittelet ser utvalget på verktøy for jevnlig vurdering og videreutvikling av klimapolitikken.

20.1 God og forståelig rapportering

Evaluering av fremgang i klimapolitikken er nødvendig for å se hva som fungerer og hva som må justeres. Åpenhet og rapportering er viktig for at offentligheten kan følge utviklingen. Figur 20.1 viser en oppsummering av hva utvalget mener kan bidra til bedre vurdering og evaluering av hvor vi er på vei og om vi når klimamålene.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050

For å få folkelig oppslutning og bidra til legitimitet om den politikken som føres, må man gi åpen og etterrettelig informasjon. Befolkningen må kunne stole på informasjonen som er gitt og følge med på om politikken blir gjennomført. Beslutningstakerne må kunne holdes ansvarlige for den politikken de fører. Rapportering er et viktig verktøy for transparens og etterprøvbarhet.

Fast rapportering på fremgang mot målene og åpenhet om hvordan politikken gjennomføres viser om Norge er på riktig kurs. I fem år har rapportering etter klimaloven vært et fast punkt i Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon til Stortinget. Rapporteringen har bidratt til å synliggjøre hvordan regjeringen arbeider med klimapolitikken. Samtidig har mye av innholdet i rapporteringen vært vanskelig tilgjengelig, og det har ikke alltid vært enkelt å se konkret hvordan Norge ligger an til å nå klimamålene og om omstillingen er på riktig vei.

Utvalget mener den årlige klimarapporteringen i større grad bør bidra til åpenhet, offentlig debatt og til å spre tydeligere informasjon om hvordan Norge ligger an til å nå klimamålene. I kapittel 18 foreslår utvalget at det legges frem klima- og energiplaner annet hvert år. Rapporteringen bør ta utgangspunkt i denne planen, og gi en enkel fremstilling av status. Utvalget anbefaler at rapporteringen inneholder et eget kapittel med evaluering av gjennomføringen av den helhetlige klima- og energiplanen, hvilken politikk som er gjennomført og hva som ikke er det og hvorfor. Utvalget mener rapporteringen også bør videreutvikles for å bedre belyse effekten av planlagte og vedtatte virkemidler både på kort, mellomlang og lang sikt, og hvordan politikken legger til rette for omstilling. Hovedformålet med rapporteringen må være å få et godt grunnlag for å vurdere om det er behov for oppdatering og justering av klimapolitikken for å nå målene, slik at det kan gjøres i neste klima- og energiplan. Det bør også vurderes hvordan indikatorer og videreutvikling av disse kan brukes inn i rapportering. Utvalget anbefaler at klimalovens bestemmelse om rapportering oppdateres til å reflektere anbefalingene beskrevet over.

Effektiv overvåking av at forpliktelser overholdes kan øke legitimiteten til politikken. Velfungerende kontrollmekanismer som vurderer hvordan staten følger opp krav kan bidra til å skape tillit. I Norge er det etablert flere organer som skal kontrollere regjeringen og forvaltningen:

• Riksrevisjonen er Stortingets viktigste kontrollorgan. Riksrevisjonen passer på at statens midler og verdier forvaltes på en forsvarlig måte i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, at Stortingets vedtak gjennomføres på en effektiv måte, og at statsforvalterne jobber i tråd med lover og regler.

• Sivilombudet skal se til at det offentlige behandler befolkningen rettmessig.

• Regelrådet er et fritt og uavhengig forvaltningsorgan som skal bidra til å fremme gode beslutningsgrunnlag og effektiv regulering av næringslivet. De uttaler seg om regelverksforslag som retter seg mot næringsliv når de er på høring.

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har som oppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i Norge, og er et uavhengig offentlig organ som er organisatorisk underlagt Stortinget. NIM bidrar med fagkunnskap og gir råd og veiledning, slik at statens myndigheter kan ivareta sitt menneskerettslige ansvar best mulig.

• I forbindelse med behandlingen av klimaloven i 2017 vedtok Stortinget at det skulle settes ned et Teknisk beregningsutvalg for klima. Teknisk beregningsvalg for klima skal foreslå metoder og beregne klimaeffekt av statsbudsjettet, og gi råd om hvordan eksisterende metoder for tiltaks- og virkemiddelanalyser på klimaområdet kan forbedres.

• I tillegg vurderer EFTAs overvåkingsorgan (ESA) hvordan Norge ligger an til å nå forpliktelsene i EUs klimaregelverk, og gjør en teknisk ekspertrevisjon av rapporteringen til FNs klimarammeverk (EFTA Surveillance Authority, 2022).

Veivalgene for å bli et lavutslippssamfunn må tas av de folkevalgte. Utvalget mener det er viktig og riktig at det er politikerne som tar beslutningene for hvordan Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Utvalget mener det ville vært uheldig med en institusjon som flytter beslutningene bort fra demokratiske prosesser. Utvalget mener det ikke er behov for et nytt organ som kontrollerer etterlevelse av klimapolitikken. Samtidig har utvalget i kapittel 18 pekt på at et klimapanel kan bidra til å legge til rette for gjennomføringen av klimapolitikken gjennom å gi uavhengige faglige råd og bidra med ny kunnskap.

Modeller og verktøy for å vurdere fremgang mot klimamålene bør forbedres. Som beskrevet over inneholder klimaloven krav til at regjeringen årlig skal rapportere til Stortinget om status og fremgang, og utvalget mener denne rapporteringen må videreutvikles. En utfordring er at det er vanskelig å vurdere tallene, metodene og fremskrivingene som legges frem, og hvilke forutsetninger som er lagt til grunn. Det er også et behov for å forbedre metodene og verktøyene som brukes i rapporteringen. Teknisk beregningsutvalg for klima uttalte i sin rapport fra 2022 at det er behov for mer systematisk og bedre dokumentasjon av metodene som brukes, og av antakelsene som ligger til grunn for utslippsfremskrivinger, for å øke transparens (Teknisk beregningsutvalg for klima, 2022). Oppgaven med å vurdere og forbedre metoder og verktøy for rapporteringene bør tilligge klimapanelet som utvalget har anbefalt å opprette i kapittel 18. Utvalget mener det i dette arbeidet må bygges videre på arbeidet til Teknisk beregningsutvalg for klima.

Statens ulike organer og etater må måles på hvordan de bidrar til å nå det langsiktige klimamålet. I kapittel 18 anbefaler utvalget at statens organer skal ha egne klimamål og handlingsplaner for å bidra i omstillingen og at staten skal ha en helhetlig styring med hvordan underliggende organer og etater arbeider med å redusere utslipp. Det bør som del av dette etableres rutiner for rapportering og måling. En slik måling og rapportering kan bidra til at man får en bedre og mer helhetlig oversikt over hva som gjøres i de ulike etatene og organene. Det er allerede et etablert system for virksomhetsstyring i staten, herunder mål- og resultatstyring, hvor en slik måling og rapportering kan inngå (DFØ, 2023a).

Det bør innføres et enhetlig måle- og rapporteringssystem for kommuners klimaarbeid. I kapittel 18 anbefaler utvalget at kommunenes ansvar i omstillingen skal lovfestes, og at det kan vurderes å innføre krav om planer med klimatiltak og klimabudsjett. For å følge med på oppfyllelsen av disse bør det også rapporteres på dette. Gjennom kommuneloven skal kommunene rapportere opplysninger om økonomi, ressursbruk og tjenester til staten gjennom et nasjonalt informasjonssystem (KOSTRA). Dette gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Utvalget mener det bør vurderes om det kan innføres et lignende måle- og rapporteringssystem for kommunes klimaarbeid, eller integrere slik rapportering i gjeldende informasjonssystem. Dette vil også bidra til å gi staten et mer helhetlig bilde av fremgang i kommunene.

Det er også behov for bedre kunnskap om effekter og konsekvenser av politikk og tiltak som kommuner og fylkeskommuner gjennomfører. Dette gjelder særlig hvordan beslutninger knyttet til avfall, transport og arealbruk bidrar til klima- og miljømål. Slik informasjon kan inngå som en del av et enhetlig måle- og rapporteringssystem for kommunenes klimaarbeid. Det vil også bidra til å gi staten mer informasjon om hvilke samlede effekter kommunale og fylkeskommunale beslutninger har for overgangen til et lavutslippssamfunn. Dette var en av de sentrale anbefalingene i OECDs gjennomgang av norsk klima- og miljøpolitikk i 2022 (OECD, 2022). Informasjon om kommuners klimaarbeid bør være enkelt tilgjengelig for befolkningen for å sikre åpenhet og etterprøvbarhet. I kapittel 15 anbefaler utvalget at myndighetene må tilrettelegge bedre for at det skal være mulig å lære av erfaringer etter hvert som virkemidler innføres. Utvalget anbefaler at myndighetene må tilrettelegge bedre for eksperimentering og læring for eksempel ved at virkemidler innføres gradvis eller i ulike områder/for ulike grupper på ulike tidspunkt. Kommuner og fylkeskommuner kan være gode arenaer for slik politikkutvikling. Eksperimentering må følges av effektevaluering for å kunne vurdere hva effekten av et virkemiddel har vært (Nygård, 2023).

21 Utvalgets anbefalinger til del IV

Utvalget mener Norge trenger styrkede rammer og et system som hjelper oss til å tenke lengre, bredere og mer helhetlig i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Det er behov for en ny systematikk i hvordan klima og natur ivaretas. Klimaomstillingen må organiseres på en måte som tar utgangspunkt i er et svært begrenset utslippsbudsjett i 2050, knappe ressurser og at uønsket stiavhengighet må unngås. Utvalget anbefaler derfor at:

• det raskt etableres et styrket klimastyringssystem i arbeidet med å omstille Norge til et samfunn nesten uten utslipp i 2050.

• Norge i større grad lar seg inspirere av hvordan andre land bruker klimalovene som styringsverktøy, og at den norske klimaloven videreutvikles.

• det fastsettes femårige utslippsbudsjetter til 2050 der budsjettet for de kommende to femårsperiodene er mer forpliktende.

• det legges frem helhetlige klima- og energiplaner i form av en Stortingsmelding hvert andre år, og at disse ses i sammenheng med øvrige sentrale politiske dokumenter.

• departementene som er ansvarlig for de ulike sektorene er ansvarlige for å vise hvordan deres sektor skal bidra til den langsiktige omstillingen og til å nå de kortsiktige målene.

• planene baseres på brede og ambisiøse politiske forlik.

• klima- og energiplanene blant annet inkluderer:

  • ulike sektorers bidrag til utslippsreduksjoner og opptak med konkrete planer for utslippsreduksjoner og en vurdering av hvilke ressurser det vil forutsette.

  • en analyse av når og hvordan de ulike utslippene kan fases ut.

  • en overordnet vurdering av samlet tilgang og etterspørsel etter ulike ressurser.

• klimapolitikken og klima- og energiplanene må baseres på oppdatert faggrunnlag og kunnskap, og at det derfor:

  • lovfestes et krav til at Miljødirektoratet årlig legger frem et faggrunnlag for tiltak og virkemidler i klimapolitikken i samarbeid med andre fagetater som inkluderer langsiktige og helhetlige analyser.

  • etableres et uavhengig klimapanel i Norge som gir innspill og råd i klimapolitikken og bidrar med å fremskaffe ny kunnskap og perspektiver.

• det lovfestes i klimaloven krav til å lage femårige utslippsbudsjetter, legge frem helhetlige klima- og energiplaner hvert andre år og at det årlig legges frem et felles faggrunnlag.

• kommunene får et tydelig og lovfestet ansvar for å bidra i omstillingen til et lavutslippssamfunn, og sentrale lover som kommuneloven og plan- og bygningsloven styrkes som verktøy for kommunenes klimaomstilling.

• staten tar ansvar for å legge til rette for at kommuner kan føre en ambisiøs klimapolitikk, og bryter ned barrierer som kan begrense kommunes klimaarbeid.

• utgangspunktet for all planlegging er utslippsbudsjettet i 2050, å unngå uønsket stiavhengighet og at ressursene er knappe ved å:

  • innføre et overordnet krav til å vurdere konsekvensene for klimaomstilling i klimaloven med inspirasjon fra EUs klimalov.

  • klimavaske norsk lovverk for å styrke klimahensynets rettslige stilling slik at forvaltningen får tydelige krav og hjemmelsgrunnlag til å vektlegge omstillingen til et lavutslippssamfunn.

  • bruke rundskriv og retningslinjer mer aktivt for å klargjøre praktiseringen av lover og forskrifter som berører klima og natur.

  • sikre at alle sentrale beslutningsverktøy og norske samfunnsmål er i tråd med at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, blant annet for:

    • fremskrivningene og forutsetninger for planlegging i ulike sektorer

    • nasjonal transportplan

    • perspektivmeldingen

    • jordbruksavtalen

    • utredningsinstruksen og veilederen til denne

    • konseptvalgutredninger (KVU)

    • karbonprisbanene som fastsettes for bruk i statlige beslutninger

• alle underliggende etater får en tydelig føring (fellesføring) om å bidra til å omstille Norge til et lavutslippssamfunn og vise hvordan de skal bidra.

• offentlig sektor sørger for at egen virksomhet og egne aktiviteter støtter opp om omstillingen til et lavutslippssamfunn, og at det stilles krav til at statlige organer og etater skal ha klimamål og handlingsplan for egen virksomhet.

For å bidra til gjennomføringen av politikken for å bli et lavutslippssamfunn anbefaler utvalget at:

• departementer og fagetater arbeider mer systematisk på tvers av saksfelt, det kan blant annet gjøres ved lage tverrsektorielle prosjektgrupper på tvers av organer, og å øke mobilitet på tvers av ulike sektorer.

• kapasiteten og kompetansen i kommunenes klima- og miljøforvaltning styrkes, for eksempel ved å ha egne klimarådgivere. Det bør etableres kompetansesentre for kommunene som kan bidra til økt kompetanse om arealforvaltning, sirkulærøkonomi og energieffektivisering i norske kommuner.

• klimasats som viktig kompetansbygger for kommunene styrkes.

• EUs regelverk for omstilling gjennomføres i et høyere tempo, og kapasitet, kunnskap og kompetanse styrkes.

• det innføres bedre rutiner for involvering av offentligheten for å sikre bred offentlig debatt og forankring av klimapolitikk fra EU på et tidlig tidspunkt.

• det gjøres et kunnskapsløft og gis mer veiledning om klimapolitikk fra EU, både for forvaltningen, bedrifter og offentligheten.

For å systematisk evaluere fremgang i klimapolitikken anbefaler utvalget at:

• den årlige rapporteringen etter klimaloven videreutvikles til å:

  • i større grad bidra til åpenhet, offentlig debatt og til å spre tydeligere informasjon om hvordan Norge ligger an til å nå klimamålene.

  • inneholde et eget kapittel med evaluering av gjennomføringen av den helhetlige klima- og energiplanen, hvilken politikk som er gjennomført og hva som ikke er det og hvorfor.

  • bedre belyse effekten av planlagte og vedtatte virkemidler både på kort, mellomlang og lang sikt, og hvordan politikken legger til rette for omstilling.

• modeller og verktøy for å vurdere fremgang mot klimamålene vurderes og forbedres, og klimapanelet bør ha en rolle i dette arbeidet. Utvalget mener et slik klimapanel må bygge videre på arbeidet til Teknisk beregningsutvalg for klima.

• det innføres et enhetlig måle- og rapporteringssystem for kommuners klimaarbeid, og at dette ses i sammenheng med lovfestet krav til at kommunene skal bidra i omstillingen.

• statens ulike underliggende organ og etater må måles og rapportere på hvordan de bidrar til å nå det langsiktige klimamålet, egne klimamål og handlingsplaner.

• det legges til rette for muligheter til å eksperimentere og lære av erfaringer med bruk av virkemidler. Slik eksperimentering må følges av effektevaluering for å kunne vurdere hva effekten av et virkemiddel har vært.