Del 3
Forenklede regler for mindre anskaffelser

22 Regler og prinsipper for anskaffelser under EØS-terskelverdi

22.1 Innledning

Et hovedformål med utvalgets arbeid er i mandatet angitt å være forenkling av regelverket. Over EØS-terskelverdi styres anskaffelsesregelverkets innhold langt på vei av EØS-direktivene, slik at reell forenkling i all hovedsak må skje under terskelverdiene.1 Det er også under EØS-terskelverdi at behovet for forenkling er størst, fordi kontraktenes verdi er begrenset og det gjelder et stort antall kontrakter.2 Ressursene som brukes på en anskaffelse, både fra oppdragsgiver og fra leverandørene, må stå i et rimelig forhold til kontraktens verdi.

Under terskelverdiene står nasjonale myndigheter i utgangspunktet fritt til å fastsette regler for offentlige anskaffelser. Unntaket er anskaffelser som, til tross for at de er under EØS-terskelverdi, må antas å ha «klar grensekryssende interesse», og som derfor faller inn under hovedreglene om fri bevegelighet av varer og tjenester mv. i EØS-avtalens hoveddel. Denne kategorien behandles særskilt i kapittel 23.

Forenklingsutvalget foreslo endringer i regelverket for anskaffelser under EØS-terskelverdi («Del II»).3 Noen av forslagene ble gjennomført i 2016 da dagens anskaffelsesregelverk ble vedtatt. Forenklingsutvalgets flertall foreslo samtidig et innslagspunkt på 500.000 kroner for de nasjonale reglene.4 Departementet valgte imidlertid å heve dette innslagspunktet til 1,1 millioner kroner, senere oppjustert til 1,3 millioner i 2018. Anskaffelser under 1,3 millioner kroner reguleres derfor nå bare av de generelle anskaffelsesrettslige prinsippene nedfelt i lovens § 4.5 Justeringen av innslagspunktet har ført til at anvendelsesområdet for reglene i forskriftens del II er betydelig redusert. For statlige vare- og tjenesteanskaffelser er del II i dag uten reell betydning, fordi den bare gjelder for kontrakter med en antatt verdi på mellom 1,3 og EØS-terskelen på 1,4 millioner kroner. For andre oppdragsgiveres vare- og tjenesteanskaffelser er EØS-terskelen på 2,2 millioner og anvendelsesområdet til del II derfor noe større. De innspill utvalget har fått tyder likevel på at del II langt på vei bare har praktisk betydning for bygge- og anleggsanskaffelser, hvor EØS-terskelen er på hele 56 millioner kroner.

I mandatet er det vist til at reglene i den nasjonale delen «i stor grad» er lik reglene i den EØS-baserte delen. Skillet mellom de ulike delene av forskriftene oppfattes som mindre tydelig, og det er utfordrende å vite hvor stor innvirkning EØS-retten har på tolkningen av reglene i del II.

Mandatets antydning om at utvalget bør vurdere en betydelig forenkling av anskaffelsesforskriften del II styrkes av de innspill utvalget har fått underveis i arbeidet. Blant annet mener flere av medlemmene av utvalgets referansegruppe at del II bør oppheves.

Også i Danmark og Sverige er det i senere tid gjort endringer i de nasjonale reglene som gjelder under EU-terskelverdiene, for å få ned transaksjonskostnadene knyttet til mindre anskaffelser.

Utvalget vil foreslå vesentlige forenklinger av regelverket for anskaffelser under EØS-terskelverdi. For bygg- og anleggsanskaffelser er det imidlertid ulike syn i utvalget på hvor store forenklinger som bør gjøres. Flertallet vil ha større forenklinger enn mindretallet for bygge- og anleggsanskaffelser med en verdi på under 15 millioner kroner, men mener samtidig at anskaffelser over denne terskelen bør følge EØS-regelverket med bare enkelte unntak. Mindretallet foreslår i stedet felles regler for bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelen på 56 millioner, som er enklere enn dagens regelverk, men mer detaljerte enn flertallets forslag for kontrakter under 15 millioner kroner. Et samlet utvalg mener samtidig at det bør gjelde en plikt til å gjøre også mindre bygge- og anleggsanskaffelser kjent i leverandørmarkedet, og foreslår at terskelen for denne plikten settes til kontrakter med en verdi på 3 millioner kroner. Utvalget foreslår en forenklet kunngjøringsplikt for bygge- og anleggskontrakter fra 3 millioner kroner.

En reell forenkling av regelverket for anskaffelser under EØS-terskelverdi forutsetter etter utvalgets oppfatning at ny anskaffelseslov samtidig avgrenser anvendelsesområdet til de EU-rettslige anskaffelsesprinsippene til anskaffelser som faktisk faller inn under EØS-rettens anvendelsesområde, slik det er gjort i Danmark. I motsatt fall vil en forenkling av reglene under EØS-terskelverdi kunne føre til en rekke vanskelige spørsmål knyttet til om, og i tilfelle i hvilken utstrekning, EU-prinsippene gir opphav til forpliktelser under EØS-terskelverdi som ligner på de forpliktelsene som over EØS-terskelverdi følger av direktivene («nedfallsproblematikk»). Dette betyr ikke at det ikke skal gjelde noen overordnede rettslige rammer for anskaffelser under EØS-terskelverdi, men innebærer at disse vil følge av alminnelig norsk forvaltningsrett, supplert med de generelle bestemmelsene i ny anskaffelseslov som vil komme til anvendelse på alle anskaffelser som loven gjelder for.

22.2 Gjeldende rett

Anskaffelsesforskriften del I gjelder for alle anskaffelser som omfattes av forskriften, det vil si anskaffelser med en anslått verdi på minst 100 000 kroner eksklusive merverdiavgift.6 For del I er det ikke gitt noen regler for hvordan en anskaffelse skal gjennomføres, men oppdragsgiver må overholde de grunnleggende prinsippene som fremgår av anskaffelsesloven § 4.

Anskaffelser med en anslått verdi på minst 1,3 millioner kroner følger del II i anskaffelsesforskriften. Dette innebærer blant annet at anskaffelsene må kunngjøres nasjonalt i Doffin. I del II er det også gitt egne regler for hvordan en anskaffelse skal gjennomføres, og det er etablert egne nasjonale prosedyreformer.

Anskaffelser med en antatt verdi under 100 000 kroner omfattes ikke av dagens anskaffelsesregelverk.

22.3 Reguleringen av anskaffelser under EU-terskelverdi i Danmark og Sverige

I Danmark er reguleringen av vare- og tjenesteanskaffelser som faller utenfor EU-rettens virkeområde svært enkel. For slike anskaffelser med en antatt verdi på minst 500 000 danske kroner (tilsvarende om lag 750 000 norske kroner) kreves ikke noe mer enn at oppdragsgiver sikrer at anskaffelsen skjer på markedsmessige vilkår, jf. udbudsloven § 193 første ledd.7 Dette kan for eksempel gjøres ved at oppdragsgiver gjennomfører en markedsundersøkelse; innhenter to eller flere tilbud; eller annonserer kontrakten på egen hjemmeside eller på www.udbud.dk. De generelle EU-rettslige prinsippene kommer ikke til anvendelse, men det gjør de øvrige generelle reglene i udbudsloven kapittel 1 (om interessekonflikter, fortrolighet mv.). Alle oppdragsgivere som omfattes av dansk forvaltningsrett må dessuten etterleve generelle forvaltningsrettslige regler og prinsipper. I udbudsloven § 193 stk. 5 er det presisert at en oppdragsgiver som foretar en anskaffelse etter denne bestemmelsen «skal handle i overensstemmelse med de forvaltningsretlige principper om saglighed, økonomisk forsvarlig forvaltning, forbuddet mod varetagelse af uvedkommende hensyn, ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet».

For vare- og tjenesteanskaffelser med en antatt verdi på mindre enn 500 000 danske kroner er reguleringen enda enklere. Disse reguleres bare av de nevnte generelle reglene i udbudsloven kapittel 1 og den nevnte forvaltningsrettslige bakgrunnsretten. De føringer for oppdragsgiver som følger av denne bakgrunnsretten er forklart som følger av Konkurrence- og forbrugerstyrelsen:

«Selvom en forvaltningsmyndigheds kontrakt ikke er omfattet af udbudsreglerne, finder de grundlæggende nationale forvaltningsretlige principper fortsat anvendelse.

Helt overordnet er det afgørende for gennemførelse af en lovlig indkøbsproces efter almindelige og uskrevne forvaltningsretlige principper, at der ikke efterfølgende kan rejses tvivl om sagligheden ved ordregiverens dispositioner. Der udspringer omvendt – i modsætning til udbudsretten – ikke i retlig henseende egentlige formkrav til gennemførelsen af indkøbsprocessen. Ordregiveren skal imidlertid sikre sig, at indkøbsprocessen dels er gennemført på et sagligt grundlag og i overensstemmelse med de øvrige grundlæggende forvaltningsretlige principper, dels at dette i fornødent omfang kan dokumenteres.

Princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning indebærer, at ordregiveren har en forpligtelse til at forvisse sig om at den virksomhed, som får kontrakten, også kan levere på den bedste og billigste måde».8

Den enkle reguleringen av vare- og tjenesteanskaffelser under EU-terskel har utløst behov for å særregulere anskaffelser under terskelverdi som må antas å ha «klar grensekryssende interesse», og som derfor omfattes av hovedreglene om fri bevegelighet i TEUV, se nærmere i kapittel 23.

For bygge- og anleggskontrakter under EU-terskelverdi er det i Danmark innført svært enkle regler for anskaffelser med en antatt verdi under 3 millioner danske kroner (om lag 4,5 millioner norske kroner). Slike kontrakter kan inngås på grunnlag av et såkalt «underhåndsbud», det vil si tilbud som ikke innhentes på bakgrunn av en formell konkurranse eller en rammeavtale, og hvor kontraktstildelingen kan skje i form av en direkte anskaffelse, jf. tilbudsloven § 12.9 Byggherren kan innhente opp til tre – og under visse forutsetninger fire – underhåndsbud, men ikke flere.10 For større bygge- og anleggskontrakter skal tilbud innhentes ved offentlig eller begrenset «licitation», se nærmere om dette i redegjørelsen for dansk rett i kapittel 6. Åpningen for såkalt begrenset licitation uten en åpen prekvalifikasjonsrunde medfører at oppdragsgiver også her kan avgrense konkurransen til inviterte leverandører. Av Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens veiledning til tilbudsloven følger det imidlertid at det normalt må inviteres minst tre leverandører for å overholde kravet til konkurranse, og at det må være minst én leverandør som ikke er fra oppdragsgiverens lokalområde.

Også i Sverige er det gitt egne regler for anskaffelser under EU-terskelverdi, omtalt som «ikke-direktivstyrte anskaffelser». For de fleste anskaffelser går et avgjørende skille ved en antatt verdi på 700 000 svenske kroner (om lag 680 000 norske kroner). For anskaffelser under denne terskelen gjelder 19 a kap. LOU om såkalte direkte anskaffelser.11 Her gjelder ingen krav til forutgående annonsering av en anskaffelse. I sin enkleste form kan en direkte anskaffelse innebære at en oppdragsgiver tar direkte kontakt med en leverandør og inngår kontrakt. Dersom kontraktsverdien er over 100 000 svenske kroner skal normalt resultatet av konkurransen annonseres i ettertid, og oppdragsgiver må kunne dokumentere omstendighetene omkring anskaffelsen.

Til forskjell fra i Danmark vil imidlertid de generelle EU-rettslige prinsippene komme til anvendelse, jf. 19 a kap. 8 § LOU. Dette er i samsvar med tilnærmingen i svensk rett forut for dagens regler om ikke-direktivstyrte anskaffelser (som ble vedtatt i 2021). Det var imidlertid en løsning som ikke overraskende gav opphav til en del usikkerhet, da det ikke uten videre er lett å forene EU-domstolens utlegning av f.eks. likebehandlingsprinsippet med regler om «direktupphandling» som legger opp til at oppdragsgiver kan velge å bare henvende seg til én leverandør. Et svensk lovutvalg foreslo av denne grunn at det under EU-terskelverdi skulle gjelde særskilte nasjonale prinsipper for anskaffelser uten klar grensekryssende interesse, som i Danmark.12 Mens dette forslaget lå til behandling i departementet, kom imidlertid Högsta förvaltningsdomstolen med en dom i 2018 som slo fast at prinsippenes betydning er ulik over og under EU-terskelverdi.13 Selv om prinsippene er hentet fra EU-retten, og derfor «bestäms … av EU-domstolens praxis», så vil «relevansen och den faktiska innebörden» variere ut fra den enkelte anskaffelsens «karaktär och föremål». Högsta förvaltningsdomstolen forutsatte at det er forenlig med de generelle prinsippene, slik de må forstås under EU-terskelverdi, om oppdragsgiver foretar en direkte anskaffelse «där kontakt tas med endast en leverantör».

I lys av denne dommen, fant det svenske finansdepartementet ikke grunn til å følge opp forslaget om å avgrense EU-prinsippenes anvendelsesområde til anskaffelser som faktisk reguleres av EU-retten.14

For anskaffelser med en antatt verdi over 700 000 svenske kroner gjelder kunngjøringsplikt og nærmere krav til utformingen av anskaffelsesdokumentene. Reglene er enklere enn de som gjelder for direktivstyrte anskaffelser, men ikke så enkle som de danske reglene for anskaffelser under EU-terskel. Utvalget viser til den generelle omtalen av svensk rett i kapittel 6.

22.4 Norsk bakgrunnsrett

For utvalgets drøftelser av forenklede regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi har det vært viktig å få oversikt over hvilke privat- og offentligrettslige rammer som uansett gjelder for offentlige oppdragsgivere, uavhengig av anskaffelsesregelverket. Blant annet for dette formål har utvalget innhentet en utredning fra advokat Simen Hammersvik, som er inntatt som et digitalt vedlegg til utvalgets utredning. I det følgende gis det en kort oversikt, basert på Hammersviks utredning. Fremstillingen avgrenses til anskaffelser som ikke utgjør myndighetsutøvelse, og som derfor faller utenfor forvaltningslovens vedtaksbegrep.15

Ved offentlige anskaffelser vil oppdragsgivers kompetansegrunnlag være den private autonomi, med den følge at alminnelige privatrettslige regler kommer til anvendelse. Dersom oppdragsgiver har kunngjort hvilke regler som skal gjelde for tildelingen, har leverandørene krav på at disse blir fulgt.1617 Dersom oppdragsgiver ikke har klargjort hvilke regler som skal gjelde, eller disse skulle være ufullstendige, så vil bakgrunnsretten komme til anvendelse, blant annet med et krav til likebehandling av leverandørene. I Rt. 1998 s. 1951 Laura Klubben fant Høyesterett at en kommune gjennom selve anbudsutlysningen hadde forpliktet seg til å følge anskaffelsesrettslig bakgrunnsrett.18 I saken kom ikke dagjeldende regelverk om offentlige anskaffelser til anvendelse, og det var ikke sagt noe i utlysningen om hvilke regler som skulle følges ved tildelingen. Høyesterett anvendte derfor prinsippene i NS-3400, og utledet av disse blant annet et krav til likebehandling av leverandørene.

Selv om oppdragsgivers kompetansegrunnlag er privat autonomi, vil forvaltningslovens alminnelige regler i kapittel II og III komme til anvendelse, da disse ikke er avgrenset til tilfeller av myndighetsutøvelse.1920 Med dette følger regler om habilitet og taushetsplikt. Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om informasjon, kontradiksjon og veiledning vil derimot bare komme til anvendelse i den grad dette er forenlig med de anbudsrettslige prinsipper som på privatrettslig grunnlag kommer til anvendelse i konkurransen.

Høyesterett har i flere saker slått fast at det offentliges private autonomi er underlagt offentligrettslige skranker, herunder det ulovfestede kravet om forsvarlig saksbehandling og myndighetsmisbrukslærens forbud mot usaklig forskjellsbehandling.212223 Høyesterett har i denne forbindelse også uttalt at staten forventes å utøve «sin private autonomi i tråd med god forvaltningsskikk».24

I kravet til forsvarlig saksbehandling ligger det blant annet et begrunnelseskrav, som for øvrig trolig også kan forankres privatrettslig i privatrettslige prinsipper om god anbudsskikk.

Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling kan trolig tjene som grunnlag for en plikt til likebehandling av leverandørene i tilfeller hvor oppdragsgiver velger en form for konkurranse, men en slik plikt vil uansett følge av den privatrettslige bakgrunnsretten, jf. ovenfor.

I myndighetsmisbrukslæren ligger også et forbud mot utenforliggende hensyn, som må antas å komme til anvendelse også på offentlige anskaffelser. I tilfeller hvor oppdragsgiver har valgt en form for konkurranse, vil dette i seg selv begrense hvilke hensyn som lovlig kan vektlegges ved tildelingen, jf. Rt. 1998 s. 1398 Torghatten.25 Noen ytterligere skranke ut over det som følger av den privatrettslige bakgrunnsretten er dette likevel neppe.

Felles for de privatrettslige og de offentligrettslige skrankene er at de ikke kan fremtvinge at det avholdes en konkurranse om en anskaffelse.

Det eksisterer også andre formelle regelsett som skal forebygge sløsing med offentlige midler. Videre vil de fleste virksomheter som er å anse som oppdragsgiver etter anskaffelsesregelverket være underlagt regelverk for økonomistyring. Det foreligger også indirekte skranker gjennom strafferetten og arbeidsretten, uten at det omtales nærmere her.

22.5 Utvalgets vurdering

22.5.1 Avgrensning mot anskaffelser under 300 000 kroner

Et første spørsmål knyttet til regulering av anskaffelser under EØS-terskelverdi er om en ny anskaffelseslov skal få anvendelse på de aller minste anskaffelsene. Dagens lov og forskrift kommer ikke til anvendelse på anskaffelser med en anslått verdi under 100 000 kroner eksklusive merverdiavgift.26

Spørsmålet om også ny anskaffelseslov bør avgrense mot de aller minste anskaffelsene, henger tett sammen med spørsmålet om hvilke generelle regler som tas inn i loven. I dagens lov er de generelle EØS-rettslige prinsippene i § 4 gitt generell anvendelse for alle anskaffelser som loven gjelder for, altså helt ned til 100 000 kroner. Innspill som utvalget har mottatt tilsier at det er dette som gjør at oppdragsgivere mener det er vesensforskjell på transaksjonskostnadene knyttet til anskaffelser like over og like under 100 000 kroner, og som gjør at det er ønskelig å videreføre en løsning hvor de minste anskaffelsene faller helt utenfor loven.

Dersom ny anskaffelseslov avgrenser virkeområdet til de EØS-rettslige prinsippene til anskaffelser som faktisk reguleres av EØS-retten, svekkes argumentene for å holde de minste anskaffelsene utenfor loven. Det kan argumenteres for at en ny anskaffelseslov i utgangspunktet bør gjelde for alle offentlige anskaffelser, men da selvfølgelig med egne og svært enkle regler for de minste anskaffelsene, slik som i Sverige. Samtidig er anskaffelseslovens formål temmelig omfattende, og listen over samfunnshensyn lang. Det kan dessuten hevdes at lovgiver ut fra subsidiaritetsbetraktninger bør avstå fra å regulere de minste anskaffelsene, og heller overlate dette til for eksempel den enkelte kommune. Dersom en eventuell lovregulering av de minste anskaffelsene begrenses til å gi alminnelige forvaltningsrettslige regler anvendelse, vil det for det store flertall av oppdragsgivere som er omfattet av forvaltningsloven ikke ha noen praktisk betydning. Om det er riktig å si at anskaffelser under 500 000 danske kroner er regulert av den danske udbudsloven eller ikke, synes bare å ha akademisk interesse.

Ut fra den betraktning at dagens løsning med en terskel for anskaffelsesregelverkets virkeområde synes å fungere fint, og erkjennelsen av at det trolig er vanskelig å gardere seg helt mot en viss «nedfallsproblematikk», er utvalget kommet til at også ny anskaffelseslov bør avgrense mot de minste anskaffelsene.

Samtidig er utvalget av den oppfatning at terskelverdien for lovens anvendelse, bør heves. Terskelen på 100 000 kroner kom inn i anskaffelsesregelverket i 2006, og en ren inflasjonsjustering tilsier at den heves til om lag 160 000 kroner. Ønsket om å få ned transaksjonskonstandene knyttet til mindre anskaffelser tilsier imidlertid etter utvalgets syn at den heves mer enn dette. Samtidig er ikke utvalget beredt til å gå fullt så langt som i Danmark, som i praksis har unntatt vare- og tjenestekontrakter under 750 000 norske kroner (500 000 danske kroner) fra det nasjonale anskaffelsesregelverket. Etter utvalgets syn kan et passende innslagspunkt for loven være 300 000 kroner. Utvalget tilføyer at dette innslagspunktet bør inflasjonsjusteres ved jevne mellomrom, for å unngå at terskelen reelt sett senkes for hvert år som går.

22.5.2 Generelle prinsipper for anskaffelser under EØS-terskelverdi

Etter utvalget syn bør anvendelsen av de generelle EU-rettslige prinsippene avgrenses til anskaffelser som faktisk omfattes av EØS-rettens virkeområde, slik som i Danmark. EU-prinsippene er utviklet med henblikk på anskaffelser med grensekryssende interesse, for å åpne opp de nasjonale markedene for leverandører fra andre medlemsstater. Anvendelse av dem på små anskaffelser uten slik grensekryssende interesse gir opphav til vanskelige vurderinger knyttet til prinsippenes innhold og betydning utenfor deres egentlige anvendelsesområde. Fordi mange av bestemmelsene i direktivene kan betraktes som konkretiseringer av de generelle EU-prinsippene, kan anvendelse av prinsippene under EØS-terskel føre til at de detaljerte reglene i direktivene får anvendelse på langt mindre kontrakter enn de er ment for. Denne såkalte nedfallsproblematikken er en velkjent utfordring, men den vil kunne bli vesentlig større med utvalgets forslag til langt enklere regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi. Fortsatt generell anvendelse av EU-prinsippene vil utgjøre et reelt hinder for utvalgets ønske om forenkling av anskaffelser som ikke reguleres av EØS-retten.

Et mulig alternativ til å avskjære EU-prinsippenes anvendelse er den svenske løsningen hvor det gjennom forarbeider og praksis klargjøres at prinsippenes innhold og betydning er annerledes utenfor enn innenfor EØS-rettens virkeområde. Selv om den praktiske forskjellen mellom den tilnærmingen som er valgt i Danmark og i Sverige ikke nødvendigvis er så stor, mener utvalget det vil kunne bidra til rettsusikkerhet å operere med generelle prinsipper som ved nærmere øyesyn viser seg å ha forskjellig innhold og betydning innenfor og utenfor EØS-rettens virkeområde. Når Högsta förvaltningsdomstolen legger til grunn at prinsippet om likebehandling av leverandører tillater «direktupphandling» hvor oppdragsgiver velger å gå direkte til én leverandør, uten noen forhåndsannonsering av kontrakten, så har likebehandlingsprinsippet i 8 § i 19 a kap. i den svenske anskaffelsesloven fått et ganske annet innhold enn det det har i EU-rettslig sammenheng.

Utvalgets forslag om å avgrense anvendelsen av de EU-rettslige prinsippene til anskaffelser som faktisk reguleres av EØS-retten innebærer ikke at det ikke vil være noen prinsipper å falle tilbake på for anskaffelser som ikke omfattes av EØS-retten. For det første vil de generelle reglene i lovens del I komme til anvendelse for alle anskaffelser som reguleres av loven. Dette inkluderer for eksempel forslag til § 1‑8 om habilitet. Det inkluderer også formålsbestemmelsen i lovutkastet § 1, se nærmere i kapittel 11. Også flere av bestemmelsene om samfunnshensyn vil komme til anvendelse, se nærmere i kapittel 12 til 21. Ved behov vil de konkrete reglene som utvalget foreslår for anskaffelser som ikke omfattes av EØS-retten (ny lov del II) også kunne fylles ut av bakgrunnsretten som det er redegjort for i punkt 22.4 ovenfor.

22.5.3 Vare- og tjenesteanskaffelser under EØS-terskelverdi

Utvalget har drøftet flere alternative innretninger for regulering av vare- og tjenesteanskaffelser under EØS-terskelverdi, men har landet på et forslag som er inspirert av den danske reguleringen i udbudsloven § 193. Det har vært viktig for utvalget at regulering av vare- og tjenesteanskaffelser under EØS-terskelverdi gir oppdragsgiver fleksibilitet, men også at det presiseres at oppdragsgiver skal sikre at anskaffelsen skjer på markedsmessige vilkår og at det sikres offentlighet om kontraktsinngåelsen.

Selv om anskaffelsene under terskelverdi er mange i antall, utgjør de verdimessig svært lite av det totale omfanget av anskaffelser. Det vises nærmere til fremstillingen i kapittel 29, og utvalget nøyer seg her med å vise til at av anskaffelser som følger reglene i anskaffelsesforskriften er det estimert at 90 til 96 prosent av kontraktsverdiene ligger over EØS-terskelverdi.27

Hovedkravet ved anskaffelse av varer- og tjenester under terskelverdi er at anskaffelsen skal skje på markedsmessige vilkår. I lovforslaget er det synliggjort tre praktiske eksempler på hvordan oppdragsgiver kan gå frem. Oppdragsgiver kan gjennomføre en markedsundersøkelse, og på grunnlag av denne innhente tilbud, innhente to eller flere tilbud, eller annonserer anskaffelsen, for eksempel på en relevant nettside eller ved frivillig kunngjøring i Doffin. Det kan imidlertid også tenkes andre fremgangsmåter som vil sikre markedsmessig pris. For eksempel der oppdragsgiver kjøper varer på en varebørs, og hvor det er åpenbart at det er markedspris som betales.

I tilfeller hvor oppdragsgivers fremgangsmåte medfører at det innhentes flere tilbud, må oppdragsgiver etter forslagets andre ledd i ettertid underrette alle som har inngitt tilbud om hvilken leverandør som har vunnet. På denne måten får leverandørene en orientering om utfallet av prosessen. En leverandør har anledning til å be om en nærmere begrunnelse. De nærmere kravene til begrunnelsens innhold må avpasses anskaffelsens størrelse.

For utvalget er det viktig at de forenklede reglene for vare- og tjenesteanskaffelser under EØS-terskelverdi ikke over tid medfører en favorisering av en eller et fåtall av leverandør. I praksis innebærer dette at oppdragsgiver ikke uten en tilfredsstillende begrunnelse kan utelate de samme leverandørene fra konkurranser gjentakende ganger. Dette er en viktig skranke for oppdragsgiver, som ikke er relatert til den enkelte anskaffelse, men oppdragsgivers opptreden over tid. I tillegg skal oppdragsgiver i ettertid offentliggjøre at kontrakt er inngått. Dette vil gjøre det mulig for så vel leverandører som andre interesserte å følge med på oppdragsgivers opptreden, og mulighet til å ta affære dersom det kan synes som at oppdragsgiver favoriserer utvalgte leverandører.

Utvalget foreslår også å lovfeste at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med de forvaltningsrettslige prinsipper som gjelder for offentlige oppdragsgiveres private autonomi, og som det er redegjort for i punkt 22.4 ovenfor. Utvalget har vurdert om «god forvaltningsskikk» kan fungere som en opplysende samlebetegnelse på disse skrankene.28 Utvalget er imidlertid oppmerksom på at det er ulike oppfatninger av hva som menes med «god forvaltningsskikk», herunder om det oppfattes som en skranke av rettslig karakter.29

I Danmark har lovgiver valgt å liste opp alle de aktuelle skrankene i udbudsloven § 191 stk. 5, hvor det presiseres at oppdragsgiver «skal handle i overensstemmelse med de forvaltningsretlige principper om saglighed, økonomisk forsvarlig forvaltning, forbuddet mod varetagelse af uvedkommende hensyn, ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet». Utvalget har vurdert om en lignende opplisting bør tas inn i den norske reguleringen av anskaffelser under EØS-terskelverdi. Etter utvalgets syn følger imidlertid et krav til økonomisk forsvarlig bruk av offentlige midler allerede av plikten til å sikre at anskaffelsen skjer på markedsmessige vilkår, og dessuten også av lovens formålsbestemmelse. De alminnelige reglene om habilitet gjelder uansett, også for oppdragsgivere som ikke er underlagt forvaltningsloven, jf. anskaffelsesforskriften § 7‑5 og utvalgets forslag til § 1‑8 i ny lov.

Utvalget er likevel kommet til at det kan være på sin plass å ta inn en generell henvisning til «forvaltningsrettslige prinsipper», og så løfte frem de i praksis to viktigste utslagene av dette: oppdragsgiver skal sikre forutberegnelighet og lik behandling av leverandører som inngir tilbud. Utvalget presiserer imidlertid at forvaltningsrettslige prinsipper som utvalget foreslår å ta inn i ny bestemmelse er de eksisterende norske rettsprinsippene som setter skranker for offentlige oppdragsgiveres private autonomi, slik som det ulovfestede kravet om forsvarlig saksbehandling, og myndighetsmisbrukslærens forbud mot usaklig forskjellsbehandling og vilkårlighet, med de tilpasninger som følger av oppdragsgivers valg av fremgangsmåte for å sikre at anskaffelsen skjer på markedsmessige vilkår. Dersom oppdragsgiver velger en fremgangsmåte som gjør at det innhentes eller innkommer flere tilbud, må oppdragsgiver sørge for å likebehandle leverandørene som deltar. Dette er likevel noe annet enn det EU-rettslige likebehandlingsprinsippet, som krever likebehandling, også av potensielle leverandører.30 Hensynet til leverandører som ikke får delta i konkurransen om en kontrakt under EØS-terskelverdi er søkt ivaretatt dels gjennom den overordnede plikten til å sikre at anskaffelsen skjer på markedsmessige vilkår, dels plikten til å påse at det over tid ikke finner sted noen favorisering av en eller et fåtall av leverandører og dels plikten til i ettertid å offentliggjøre hvem som har fått en kontrakt.

Kravet til at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper sikrer at de offentligrettslige skranker som gjelder for det offentliges bruk av privat autonomi også kommer til anvendelse for oppdragsgivere som ikke er underlagt forvaltningsloven, men som er omfattet av anskaffelsesregelverket i en gitt anskaffelse.

Utvalget foreslår ingen regulering av hvor eller hvordan oppdragsgiver i ettertid skal offentliggjøre at kontrakt er inngått. I praksis vil det imidlertid være hensiktsmessig å gjøre dette ved frivillig kunngjøring av kontraktsinngåelse på Doffin.

Forslaget innebærer at kunngjøringsplikten for statlige vare, og tjenestekontrakter heves fra 1,3 til 1,4 millioner kroner. For andre vare- og tjenestekontrakter er endringen større – her heves kunngjøringsplikten fra 1,3 til 2,2 millioner kroner. For utvalget har det vært viktig å forenkle regelverket for de mindre oppdragsgivere, spesielt for mindre oppdragsgivere som kommuner, som forholder seg til EØS-terskelverdien på 2,2 millioner.

22.5.4 Bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi

22.5.4.1 Overordnet om reguleringen av bygg- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi

Når det gjelder reguleringen av bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertall, Fredriksen, Arve, Breiland, Greaker, Gresseth, Karlstrøm og Tveit vil foreslå vesentlige forenklinger av regelverket for bygge- og anleggsanskaffelser under 15 millioner kroner. Dette er anskaffelser med en verdi på bare om lag 27 prosent av EØS-terskelverdien for bygge- og anleggsanskaffelser, som siden 23. mars 2022 har vært på 56 millioner kroner.31 Flertallets syn er at dagens regulering i anskaffelsesforskriften del II er for rigid for kontrakter av denne størrelse, med tilhørende høye transaksjonskostnader. Samtidig mener flertallet at det er grunn til å beholde en kunngjøringsplikt som slår inn på et lavere nivå, for å sikre at leverandørmarkedet er oppmerksomme også på de mindre anskaffelsene. Flertallet mener et passende innslagspunkt for kunngjøringsplikten kan være tre millioner kroner, opp fra dagens innslagspunkt på 1,3 millioner. Med dette sikres ytterligere forenkling for bygge- og anleggskontrakter av en verdi mellom 1,3 og 3 millioner kroner. Vurdert opp mot gjeldende EØS-terskelverdi, er dette anskaffelser som er svært langt unna de bygge- og anleggsanskaffelsene som EU-lovgiver mener må reguleres av de detaljerte reglene i anskaffelsesdirektivet. Flertallet nevner i denne sammenheng at et mindretall i Forenklingsutvalget foreslo en terskelverdi for bygge- og anleggsanskaffelser på tre millioner kroner (2014-verdi).32

For å sikre reell forenkling også for bygge- og anleggsanskaffelser med en verdi mellom 3 og 15 millioner kroner foreslår flertallet at den pliktige kunngjøringen begrenses til å gi overordnet informasjon om den planlagte anskaffelsen. Utvalget har funnet inspirasjon i de danske kunngjøringsreglene i tilbudsloven av 2007, hvor det er innført en forenklet kunngjøringsplikt (pressen eller elektroniske medier) for bygg- og anleggsanskaffelser over 3 millioner danske kroner og opp til EU-terskelverdi. Derimot finner utvalget ikke grunn til å gi nærmere prosedyreregler for bygg- og anleggskontrakter mellom 3 og 15 millioner kroner, lik den danske tilbudsloven. Den forenklede kunngjøringsplikten i flertallets forslag vil kun gjelde for anskaffelser opptil 15 millioner kroner, og ikke opp til EU- terskelverdi, slik de danske reglene i tilbudsloven, avsnitt I. Behovet for nærmere prosedyreregler er da mindre, og hensynet til enkle regler og lave transaksjonskostnader gjør seg gjeldende med tyngde. Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper vil gjelde, tilsvarende som ved vare- og tjenesteanskaffelser under EØS-terskelverdi, herunder forbud mot usaklig forskjellsbehandling, vilkårlighet eller sterkt urimelige avgjørelser.

For bygge- og anleggsanskaffelser som overstiger 15 millioner kroner mener flertallet at det er behov for mer robuste regler for å sikre leverandørenes rett til å konkurrere om kontraktene. På denne bakgrunn foreslår flertallet å trekke ned de direktivbestemte reglene i lovutkastet del III. Dette omtales i det videre som nedtrekksmodellen. De direktivbestemte reglene er godt kjent både blant oppdragsgivere, leverandører og deres rådgivere. Bygge- og anleggsanskaffelser med en verdi på over 15 millioner kroner er etter flertallets syn av en slik størrelse at det er behov for robuste regler, og EØS-regelverket tilbyr nettopp dette. I stedet for å videreføre dagens del II-regler eller utvikle et nytt nasjonalt regelverk for bygge- og anleggsanskaffelser mellom 15 millioner kroner og EØS-terskelen på 56 millioner kroner, foreslår utvalget å ta utgangspunkt i EØS-regelverket og så ta inn de unntak og presiseringer som oppfattes som viktige for å sikre ønsket fleksibilitet. Å bruke eksisterende regler fremfor å utvikle nye, vil medføre en forenkling. Oppdragsgivere og leverandører vil kunne forholde seg til ett prosedyreregelverk, og rettsutviklingen vil skje mer i parallell i Norge og EU. Dette vil også være en forenkling fra et håndhevingsperspektiv. For små og mellomstore leverandører kan dette også være en læringsprosess og forberedelse til senere og større anskaffelser etter del III.

En kartlegging gjort av Oslo Economics på oppdrag fra utvalget viste at det i 2022 ble gjennomført 1990 kunngjøringer etter del II i anskaffelsesforskriften, og av disse hadde 75 prosent av kunngjøringene en verdi på lik eller mindre enn ti millioner kroner.33 Det store flertall var bygge- og anleggsanskaffelser. I praksis vil det neppe være mer enn anslagsvis 20 prosent av bygge- og anleggsanskaffelsene som i dag følger del II som flyttes over til «del III minus» med utvalgets forslag. Slik sett bidrar flertallets forslag til en vesentlig forenkling av de langt fleste anskaffelsene under EØS-terskelverdi.

22.5.4.2 Nærmere om det konkrete forslaget

Utvalgets flertall foreslår en differensiert regulering av bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi, hvor kravene til oppdragsgivers fremgangsmåte tilpasses anskaffelsens antatte verdi. For det første foreslår flertallet at bygge- og anleggsanskaffelser med en verdi under tre millioner kroner reguleres på samme måte som vare- og tjenestekontrakter under EØS-terskelverdi, jf. punkt 22.5.3 ovenfor. For det andre foreslår flertallet at bygge- og anleggsanskaffelser med en antatt verdi på mellom 3 og 15 millioner reguleres på samme måte, men med tillegg av en plikt til å gjøre anskaffelsen kjent i leverandørmarkedet. For det tredje foreslår flertallet at bygge- og anleggsanskaffelser med en verdi over 15 millioner skal følge reglene i anskaffelsesdirektivet, men med visse justeringer som sikrer oppdragsgiver større fleksibilitet enn det EØS-reglene tillater for anskaffelser over EØS-terskel.

Med dette forslaget forsøker flertallet å tilpasse kravene til oppdragsgiver til anskaffelsens størrelse, samtidig som koblingen til henholdsvis reglene for vare- og tjenestekontrakter under EØS-terskelverdi og reglene over EØS-terskel sikrer at antall regelsett som oppdragsgiver må forholde seg til holdes nede.

Når det gjelder bygge- og anleggsanskaffelser med antatt verdi mellom 3 og 15 millioner kroner mener flertallet at det er viktig at oppdragsgiver annonserer anskaffelsen i forkant, slik at interesserte leverandører kan bli kjent med den. Samtidig ønsker flertallet å unngå å pålegge «full» kunngjøringsplikt, med alt som følger med. Dette er av hensyn til at oppdragsgiver fortsatt skal kunne følge de enkle reglene i forslag til ny § 3‑1, og at man i motsatt fall fort ender opp med en ny «del II». Flertallet foreslår derfor at oppdragsgiver ikke trenger å gjøre mer enn å publisere en forenklet kunngjøring, som informerer om at oppdragsgiver har til hensikt å gjennomføre en anskaffelse og som åpner for at leverandørene kan melde sin interesse. Dette vil i praksis si at oppdragsgiver må publisere en kunngjøring som kort beskriver hva som skal anskaffes, på hvilke kriterier kontrakten vil tildeles, estimert verdi og tidsrom for gjennomføring. Ved en slik kunngjøringsløsning oppnår oppdragsgiver en liste over interesserte leverandører, og denne kan brukes til å velge ut et gitt antall leverandører som får anledning til å inngi tilbud. Når det bærende elementet i lovforslaget for bygg- og anleggsanskaffelser med en verdi på mellom 3 og 15 millioner kroner er kunngjøringsplikten, bevarer dermed oppdragsgiverne en stor frihetsgrad med hensyn til hvordan oppdragsgiver vil tilrettelegge og gjennomføre konkurransen.

Utvalget foreslår ikke noe absolutt krav til minimumsantall som skal inviteres til å inngi tilbud, med mindre oppdragsgiver frivillig legger opp til en prekvalifiseringsrunde, og selv angir hvor mange leverandører som vil inviteres til å inngi tilbud. Oppdragsgiver må sikre tilstrekkelig konkurranse om kontrakten. Dette innebærer blant annet at oppdragsgiver ved valg av leverandører sikrer at vedkommende over tid ikke favoriserer en eller et fåtall av leverandører.

Utvalget har vurdert hvorvidt kunngjøring i pressen eller elektroniske medier skal være tilstrekkelig, eller om det skal kreves kunngjøring i Doffin. I den danske tilbudsloven § 6 er det for bygg- og anleggsanskaffelser under EU-terskelverdi stilt krav om at konkurransen kunngjøres gjennom pressen eller i elektroniske medier.34 Erfaringer har vist at det ofte kan være store transaksjonskostnader forbundet med å annonsere kontrakter av mindre verdier. Transaksjonskostnadene står ikke alltid i rimelig forhold til de besparelser som kan oppnås ved annonsering, for eksempel fordi det er få leverandører på markedet som kan levere. Erfaringer viser også at oppdragsgivere kan oppleve annonsering som tids- og ressurskrevende. Et mer fleksibelt kunngjøringskrav, hvor det ikke kreves Doffin-kunngjøring, vil delvis kunne svare ut disse utfordringene. Det viktigste formålet med kunngjøringsplikten er likevel, slik flertallet ser det, å styrke konkurransen om offentlige kontrakter og hindre at kontrakter av en viss størrelsesorden tildeles direkte til en leverandør, uten at andre virksomheter har hatt mulighet til å komme i betraktning. Utvalget mener en sentralisert kunngjøringstjeneste er viktig for å skape slik konkurranse, og for å sikre at en bredest mulig krets av virksomheter er informert om bygg- og anleggskontrakten før den inngås. Dette sikres etter flertallets oppfatning best gjennom en kunngjøring i Doffin, og ikke i aviser/lokalaviser, oppdragsgiveres egne nettsider eller oppdragsgiveres egne valg mellom disse alternativene. Utvalget vil samtidig oppfordre DFØ til å tilpasse Doffin, slik at kunngjøringen kan gjøres enklest mulig – og slik at tilbyderne enklest mulig kan skaffe seg oversikt over kunngjøringene direkte i Doffin.

Når det gjelder det nærmere innholdet i nedtrekksmodellen for bygge- og anleggsanskaffelser mellom 15 og 56 millioner kroner vil flertallet i det følgende knytte enkelte kommentarer til de særskilte unntakene fra EØS-regelverket som er ment å sikre oppdragsgiver noe større fleksibilitet.

For det første foreslår utvalget at oppdragsgiver kan velge fritt mellom konkurranseformene. Dette betyr for eksempel at oppdragsgiver for disse anskaffelsene kan se bort fra direktivets vilkår for å benytte konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog.

Oppdragsgiver kan videre fastsette egne tidsfrister for gjennomføring av konkurransen. Dette betyr at oppdragsgiver kan se bort fra direktivets minimumsfrister ved gjennomføringen av konkurransene. Dette gir oppdragsgiver mulighet til å tilpasse konkurransen til den konkrete anskaffelsen, og gjøre det mulig med en mer effektiv prosess.

Oppdragsgiver kan la være å bruke ESPD. Det hensynet som ligger til grunn for å opprette ordningen med ESPD, gjør seg ikke gjeldende for nasjonale bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi.

Oppdragsgiver kan velge bare å kunngjøre nasjonalt. Utvalget mener det i praksis er mest aktuelt å kunngjøre nasjonalt siden disse anskaffelsene presumtivt ikke har grensekryssende interesse. Dersom oppdragsgiver selv vurderer det som hensiktsmessig å kunngjøre konkurransen i TED, er dette selvsagt tillatt.

At oppdragsgiver fritt skal kunne innhente dokumentasjon og opplysninger som mangler for å unngå avvisning av en leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav, er etter utvalgets syn viktig. Etter utvalgets syn bør denne muligheten avgrenses til oppfyllelse av kvalifikasjonskrav, for å unngå en for stor forrykkelse av den fremgangsmåten som konkurranseformene i direktivet legger opp til. For at fleksibiliteten skal være reell, mener utvalget innhentingen av dokumentasjon og opplysninger som mangler må gjelde uavhengig av eventuell synliggjøring i opprinnelig tilbud. Utvalget foreslår derfor at ordet «fritt» settes inn i bestemmelsen.

22.5.5 Unntak

Over EØS-terskelverdi er det gitt en rekke unntak fra anskaffelsesdirektivets bestemmelser. Utvalgets vurdering er at de reglene som foreslås for anskaffelser under EØS-terskelverdi er såpass enkle at det i utgangspunktet ikke vil være behov for unntak fra disse. At nærmere angitte anskaffelser er unntatt fra anskaffelsesdirektivets anvendelsesområde, og derfor fra del III av dagens anskaffelsesforskrift, innebærer ikke at de ikke er regulert overhodet. Anskaffelsesloven, inkludert de EU-rettslige prinsippene i § 4, og anskaffelsesforskriftens del I kommer til anvendelse. Utvalget kan ikke umiddelbart se at forslaget til § 3‑1 innebærer noen mer omfattende regulering av disse anskaffelsene enn etter gjeldende rett. Dette er imidlertid ikke en problematikk som utvalget har hatt kapasitet til å forfølge, og det er derfor viktig at et eventuelt behov for unntak fra de nye reglene for anskaffelser under EØS-terskelverdi vurderes nærmere av departementet i oppfølgningen av utvalgets forslag.

22.5.6 Dissens for regler vedrørende bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi

Utvalgets mindretall, Gjønnes og Hennyng er enige med flertallet i at bygge- og anleggsanskaffelser med en verdi under tre millioner kroner bør reguleres på samme måte som vare- og tjenestekontrakter under EØS-terskelverdi, jf. punkt 22.5.3 ovenfor.

Utvalgets mindretall, Gjønnes og Hennyng foreslår at alle kunngjøringspliktige bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi er underlagt ett regelsett. Mindretallets forslag ligger nær opp til den danske modellen, som har egne prosedyreregler for bygge- og anleggsanskaffelser over 3 millioner danske kroner og opp til EU-terskelverdi.35

Mindretallet er enige med flertallet i at kunngjøring bare bør gjelde for kontrakter med en antatt verdi over 3 millioner kroner.

Mindretallet deler ikke flertallets syn om at deres forslag til regulering av bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi medfører forenkling.

Mindretallet oppfatter at flertallets forslag til ulik regulering av kunngjorte bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi, ikke medfører en forenkling, og mener at den regulering av bygge- og anleggsanskaffelser som flertallet har lagt opp til, kan være utfordrende for oppdragsgiver å forholde seg til.

Mindretallet støtter ikke flertallets foreslåtte kunngjøringsløsning, som går ut på at oppdragsgiver oppnår en liste over interesserte leverandører som kan brukes til å velge ut et gitt antall leverandører som får anledning til å inngi tilbud. Mindretallet mener at når oppdragsgiver først kunngjør en konkurranse, må en begrensning i deltakelse i den videre konkurransen avgjøres på bakgrunn av tilkjennegitte kvalifikasjonskrav eller utvelgelseskriterier for å skape forutsigbarhet for leverandørene.

Mindretallets forslag inneholder en forenklet kunngjøringsplikt på Doffin ettersom det ikke stilles nærmere krav til kunngjøringens innhold. Mindretallet har videre inntatt et unntak fra kunngjøringsplikten for de tilfeller hvor oppdragsgiver etter kunngjort konkurranse ikke mottar tilbud, eller alle tilbud i en forutgående kunngjort konkurranse ble avvist, eller det foreligger andre særlige forhold. Med særlig forhold menes unntakene i dagens anskaffelsesforskrift § 5‑2.

Mindretallets forslag inneholder videre de samme prinsipper som flertallets forslag, og som er foreslått å gjelde for vare- og tjenesteanskaffelser under EØS-terskelverdi om at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper, herunder sikre forutberegnelighet og lik behandling av leverandører som inngir tilbud.

I likhet med flertallets forslag gir også mindretallets forslag oppdragsgiver en stor frihetsgrad med hensyn til hvordan anskaffelsen skal tilrettelegges og gjennomføres. Det følger av forslaget at oppdragsgiver skal fastsette regler for hvordan konkurransen skal gjennomføres i tilbudsinnbydelsen, herunder hvilke forhold oppdragsgiver vil vurdere ved valg av tilbud. Oppdragsgiver står dermed fritt til å velge fremgangsmåte slik som følger av dagens anskaffelsesforskrift del I og flertallets forslag. Oppdragsgiver må likevel oppgi de reglene oppdragsgiver har satt for gjennomføringen av anskaffelsen for å sikre forutberegnelighet. Oppdragsgiver må også i anskaffelsesdokumentene opplyse om det er planlagt å gjennomføre forhandlinger. Dersom oppdragsgiveren planlegger å forhandle, skal oppdragsgiver angi hva forhandlingene vil gjelde og så vidt mulig beskrive hvordan forhandlingene vil bli gjennomført. Oppdragsgiver kan videre fritt innhente dokumentasjon og opplysninger som mangler for å unngå å måtte avvise en leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, samt avklare og forhandle om alle sider av tilbudet, herunder vesentlige forbehold og avvik. Det er likevel bare en «kan» regel, det vil si en rett oppdragsgiver har. Det betyr at oppdragsgiver ikke må innhente dokumentasjon og opplysninger som mangler. Dersom oppdragsgiver først innhenter opplysninger og dokumenter hos en leverandør tilsier likevel krav til lik behandling av leverandørene, at oppdragsgiver innhenter dokumentasjon og opplysninger hos de andre leverandører som deltar i konkurransen. Unntak fra denne regelen kan likevel tenkes dersom en leverandør ikke har levert inn noe dokumentasjon på kvalifikasjonskravene i det hele tatt. Oppdragsgiver skal derfor ikke få økt administrasjon ved å måtte bistå leverandørene med å sende inn etterspurt dokumentasjon. Det er leverandørene som har risikoen for innholdet i tilbudet. Det er kun en adgang til å innhente all dokumentasjon for å unngå unødige avvisninger og for å kunne opprettholde konkurransen om oppdraget. Dette er også en frihet som skal ligge i dagens anskaffelsesforskrift del I.

Etter mindretallets vurdering vil kunngjøring i seg selv medføre økt behov for regulering av prosessen ettersom flere leverandører kan delta i konkurransen og oppdragsgiver er mer eksponert for klager. Mindretallets forslag inneholder derfor i tillegg enkle regler og veiledning for hvilke krav oppdragsgiver kan stille, for eksempel kvalifikasjonskrav for å eventuelt sikre riktig kompetanse og erfaring. Mindretallets forslag inneholder også praktisk viktige regler om kravspesifikasjon, tildelingskriterier, begrunnelse, avvisning og avlysning. Dette er i all hovedsak en forenkling av tilsvarende bestemmelser i anskaffelsesforskriften del II. Mindretallet mener at fraværet av slik regulering i flertallets forslag er lite hensiktsmessig og medfører usikkerhet om hvilke (uskrevne) regler som gjelder for eksempelvis for begrunnelse, avvisning og avlysning, samt hvor dette skal hjemles. Mindretallet mener det er viktig at oppdragsgiver har «knagger» å henge beslutningene på. Dette øker også rettssikkerheten for leverandørene i en anskaffelseskonkurranse. I tillegg vil et slikt regelverk gi tillit i markedet.

Mindretallet mener videre at flertallets «nedtrekksmodell» gir unødig omfattende og rigide regler for bygge- og anleggskontrakter med en verdi på 15 millioner kroner og opp til EØS-terskelverdi, noe som vil kunne føre til økt ressursbruk og dermed økte transaksjonskostnader for disse anskaffelsene for både oppdragsgivere og leverandører. EØS-bestemmelsene om kravspesifikasjon, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier inneholder mer detaljerte og strenge regler for hvilke krav og kriterier oppdragsgiver kan stille. Det øker sjansen for at oppdragsgiver trår feil, noe som fører til et økt antall avvisninger, avlysninger og klagesaker.

Mindretallet foreslår på dette punktet en videreføring og til dels forenkling av bestemmelsene i anskaffelsesforskriften del II, om kravspesifikasjon, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier.

Etter EØS-reglene må kravspesifikasjonen tilpasses EU-markedet i de tilfeller internasjonale standarder finnes. Dette slipper oppdragsgiver å hensynta ved mindretallets forslag.

Etter mindretallets forslag står oppdragsgiver videre fritt til å stille kvalifikasjonskrav så lenge kravene har tilknytning til og står i forhold til leveransen. Dette gir oppdragsgiver mer frihet enn etter EØS-reglene som angir hva kvalifikasjonskravene må relatere seg til, samt uttømmende angir hvilke dokumentasjonskrav som skal stilles til tekniske og faglige kvalifikasjoner. Det medfører begrensninger på hvilke tekniske og faglige krav med tilhørende dokumentasjon, oppdragsgiver kan stille i konkurransen. I tillegg vil oppdragsgiver kunne benytte samme vurderingstema som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterier. Dette følger av anskaffelsesforskriften del II og er en viktig bestemmelse for å hindre å måtte avlyse konkurransen i de tilfeller kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier overlapper eller inneholder samme vurderingstema. Den samme muligheten følger ikke av EØS-reglene.

Likeledes gir mindretallets forslag oppdragsgiver adgang til fritt å kunne velge tildelingskriterier så lenge disse har tilknytning til leveransen. Dette gir oppdragsgiver mye større frihet enn bestemmelsene over EØS-terskelverdi, som setter begrensninger om hvilke tildelingskriterier oppdragsgiver kan stille. Oppdragsgiver unngår med dette at konkurransen må avlyses fordi oppdragsgiver har stilt et ulovlig tildelingskriterium, for eksempel stilt et krav om mannskapslister, som ikke er et tillatt tildelingskriterium etter EØS-bestemmelsene36. Dette gir økt handlingsrom for oppdragsgiver og fører til færre klager og avlysninger.

Videre inneholder mindretallets forslag en bestemmelse om markedsdialog for å minne oppdragsgivere om denne muligheten. Dette er i all hovedsak en videreføring av dagens § 8‑1. Bestemmelsen har ikke lenger en henvisning til «brudd på likebehandlingsprinsippet» siden det ikke videreføres som et nasjonalt prinsipp. Det er likevel et krav om at rådene ikke skal ha konkurransevridende effekt.

Mindretallets forslag inneholder videre ikke et krav til elektronisk format, noe som kan være praktisk viktig for noen kontraktstyper hvor leverandørmarkedet er mindre vant til å bruke KGV. Oppdragsgiver står fritt til å sette en rimelig tilbudsfrist. Oppdragsgiveren må likevel ta hensyn til anskaffelsens kompleksitet og tiden det tar for leverandørene å utarbeide forespørsler og tilbud.

Mindretallets forslag inneholder også bestemmelser om at oppdragsgiver kan tillate alternative tilbud. Dette er ingen pliktregel, men kan brukes som et redskap til å fremme innovasjon.

Mindretallets forslag inneholder videre bestemmelser om dokumentasjon. Oppdragsgiver må sikre at vesentlige forhold og viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen dokumenteres skriftlig i en anskaffelsesprotokoll. Dette er en viktig bestemmelse for å sikre at prosessen kan etterprøves. Samtidig stiller den ikke detaljerte krav til hva protokollen må inneholde slik som i anskaffelsesforskriften § 10‑5.

Mindretallets forslag inneholder også en bestemmelse om endringer i kontrakt. Dette er i all hovedsak en videreføring av anskaffelsesforskriften § 11‑2 første ledd. Det er samtidig tatt inn i bestemmelsen at endringer i leveransen i medhold av justerings- eller endringsklausuler i kontrakt eller anskaffelsesdokumentene ikke er vesentlige. Dette er en praktisk viktig regel. Samtidig stilles det ikke et like strengt krav til utforming av endringsklausulen som over EØS-terskel, noe som gir oppdragsgiver større fleksibilitet til å foreta endringer som naturlig faller inn under endringsklausulen.

Mindretallets forslag om kontraktsvilkår er en ren videreføring av anskaffelsesforskriften § 8‑12, som blant annet bestemmer at der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktstandarder, skal oppdragsgiver som hovedregel bruke disse.

Mindretallet mener at forslaget ivaretar både oppdragsgiver og leverandørenes behov for enkle forutsigbare regler, samtidig som de gir oppdragsgiver stor fleksibilitet og mulighet til å gjennomføre (tids-)effektive anskaffelser. Leverandørenes behov for å kunne etterprøve prosessen blir også ivaretatt.

Mindretallet mener også at det vil være enklere for oppdragsgivere og leverandører at alle kunngjøringspliktige bygge- og anleggsanskaffelser under EØS-terskelverdi følger samme regelsett.

Selv om «nedtrekksmodellen» som foreslått av flertallet, inneholder unntak fra EØS-bestemmelsene for å gi oppdragsgiver mer fleksible regler om for eksempel avklaring, frister og forhandlet prosedyre, mener mindretallets at denne innretningen i seg selv kompliserer rettsbildet. Det vil oppstå usikkerhet om hva som vil være tillatt i de ulike situasjonene og vil kunne føre til flere klagesaker og tvister. Mindretallets forslag åpner ikke opp for en slik fallgruve for oppdragsgiverne.

22.6 Mindretallets forslag til regulering av bygge- og anleggsanskaffelser over tre millioner kroner

23 Anskaffelser under terskelverdi som likevel har klar grensekryssende interesse

23.1 Innledning

Anskaffelsesdirektivene får bare anvendelse på offentlige anskaffelser over gitte terskelverdier. Tersklene er hentet fra WTO-avtalen om offentlige innkjøp (GPA), se anskaffelsesdirektivet artikkel 6. Denne koblingen til GPA gjør at man ikke uten videre kan betrakte gjeldende EØS-terskler som uttrykk for EU-lovgivers frie vurdering av hvilke anskaffelser som generelt antas å ha interesse for leverandører fra andre medlemsstater. Samtidig er det ingenting i GPA som hindrer EU-lovgiver i å sette lavere terskler internt i EU dersom lovgiver skulle mene at også anskaffelser et stykke under GPA-tersklene er av grensekryssende interesse i EU-rettslig sammenheng. Den omstendighet at EU-lovgiver ikke har gjort dette, kan derfor gi opphav til en presumsjon for at anskaffelser under gjeldende terskler ikke er av grensekryssende interesse.37

EU-domstolen har likevel i flere saker slått fast at også enkelte anskaffelser under relevant terskelverdi etter omstendighetene kan ha grensekryssende interesse, og dermed omfattes av EU-rettens hovedregler om fri bevegelighet som direktivene springer ut av.38 Disse hovedreglene gjenfinnes i EØS-avtalens hoveddel, hvor de relevante bestemmelsene er artikkel 8 og følgende om varer, artikkel 36 om tjenester, artikkel 31 om etablering og det generelle forbudet mot ikke-diskriminering i artikkel 4.

For å få klarhet i hvilke EØS-rettslige forpliktelser som eksisterer for anskaffelser under direktivenes terskelverdier, har utvalget innhentet en utredning fra advokat Simen Hammersvik. Utredningen følger som et digitalt vedlegg til utvalgets første delutredning.

23.2 Anvendelsesområdet til EØS-avtalens hovedregler om fri bevegelighet

I vurderingen av hvilke EØS-rettslige krav som gjelder for anskaffelser under terskelverdiene, er det viktig å være oppmerksom på at anskaffelsesdirektivene har et videre saklig anvendelsesområde enn hovedreglene om fri bevegelighet for varer og tjenester. EØS-avtalen artikkel 65 slår fast at de særlige bestemmelsene i avtalens vedlegg XVI om innkjøp skal gjelde for alle varer og de oppførte tjenester, med mindre annet er særskilt angitt. Dette er annerledes for hovedreglene om fri vareflyt, som etter EØS-avtalen artikkel 8 er begrenset til varer med opprinnelse i EØS og som er omfattet av kapittel 25 til 97 i varenomenklaturen vedtatt av det internasjonale Tollsamarbeidsrådet eller listet opp i EØS-avtalen protokoll 3. Dersom en anskaffelse under EØS-terskelverdi gjelder for eksempel landbruksvarer som ikke faller inn under EØS-avtalen artikkel 8, vil det ikke være noen EØS-regler som kommer til anvendelse i saken.39

Også for tjenester kan det være forskjeller i det saklige anvendelsesområdet for anskaffelsesdirektivene og hovedreglene om fri utveksling av tjenester, jf. blant annet henvisningen i EØS-avtalen artikkel 39 til unntaket i artikkel 32 for virksomhet som, om enn bare leilighetsvis, innebærer utøvelse av offentlig myndighet.

En viktig forskjell på anvendelsesområdet til anskaffelsesdirektivene og hovedreglene om fri bevegelighet gjelder hovedreglenes forutsetning om grensekryssende interesse. Mens direktivene gjelder uavhengig av om en anskaffelse er av interesse for leverandører fra andre EØS-stater eller ikke,4041 så kommer hovedreglene om fri bevegelighet bare til anvendelse på saker som på et eller annet vis involverer kryssing av en EØS-intern landegrense.42 I anskaffelsesrettslig sammenheng får denne vurderingen en særskilt vri fordi den må skje i forkant, uten at oppdragsgiver vet om resultatet vil bli en anskaffelse som involverer hovedreglene om fri bevegelighet.43 EU-domstolen har løst dette gjennom et særskilt vurderingstema som oppdragsgiver må vurdere: dersom det må antas at anskaffelsen vil ha klar grensekryssende interesse, så slår hovedreglene om fri bevegelighet inn.44 En nærmere redegjørelse for dette vurderingstemaet gis i punkt 22.3 nedenfor.

En siste begrensning av anvendelsen av hovedreglene om fri bevegelighet på anskaffelser under terskelverdiene følger av de unntak og særregler som er oppstilt i anskaffelsesdirektivene. Disse særreglene begrenser hovedreglenes anvendelse på nærmere angitte typer av anskaffelser over EØS-terskelverdiene, og det gir svært dårlig sammenheng i regelverket om dette ikke skulle gjelde tilsvarende også under terskelverdiene. Dette betyr ikke at disse anskaffelsene vil være prinsipielt unntatt fra hovedreglene om fri bevegelighet, men det må kunne legges til grunn at oppdragsgivers handlingsrom her minst må være like stort under som over terskelverdiene.

23.3 Terskelen for EØS-rettens anvendelse på anskaffelser under terskelverdi: anskaffelser med klar grensekryssende interesse

Vurderingstemaet klar grensekryssende interesse ble etablert av EU-domstolen i sak C-507/03 Kommisjonen mot Irland. I den engelske versjonen av dommen brukes formuleringen «certain cross-border interest».45 Med dette siktes det ikke til anskaffelser av en viss grensekryssende interesse («a certain interest»), men til anskaffelser hvor den grensekryssende interessen er sikker («certain interest»). Dette bekreftes av de øvrige språkversjonene av dommen, herunder formuleringen «un intérêt transfrontalier certain» i den franske versjonen (EU-domstolens arbeidsspråk). På svensk er dette oversatt til «ett bestämt gränsöverskridande intresse» og på dansk til «en klar grænseoverskridende interesse». Det er med andre ord snakk om en kvalifisert terskel. Vurderingstemaet er siden gjentatt i flere saker.46474849

EU-domstolen har ikke uttalt seg uttrykkelig om hvilket beviskrav som gjelder for denne vurderingen, men den konkrete angivelsen av at den grensekryssende interessen skal være «klar» («certain»), tilsier at det kreves mer enn bare sannsynlighetsovervekt. Dette betyr ikke nødvendigvis at nasjonale domstoler må stille høye beviskrav, men at de kan gjøre det uten at dette vil være i strid med det EØS-rettslige effektivitetsprinsippet. I det store flertall av EØS-stater er det rådende sivilrettslige beviskrav høyere enn sannsynlighetsovervekt, noe EU-domstolen forutsetningsvis anser i tråd med effektivitetsprinsippet.50

Det er i utgangspunktet overlatt til de nasjonale domstolene å bestemme hvorvidt en konkret anskaffelse har grensekryssende interesse. Det følger imidlertid av EU-domstolens praksis at det i den konkrete vurderingen skal sees hen til kontraktens verdi i kombinasjon med dens spesifikke egenskaper, oppfyllelsessted samt hvorvidt det foreligger klager fra utenlandske leverandører.51 Dersom det i ettertid skulle foreligge en klage på den aktuelle kontraktstildelingen fra en leverandør fra en annen medlemsstat, så er dette relevant for helhetsvurderingen, men det er ikke i seg selv tilstrekkelig til å konstatere at oppdragsgiver i forkant skulle ha vurdert anskaffelsen til å ha klar grensekryssende interesse.52

Ettersom terskelverdiene etablerer en presumsjon for at kontrakter under den aktuelle terskelen ikke vil ha grensekryssende interesse, vil det også for anskaffelser tett opp under terskelverdien kreves særegne omstendigheter for å konstatere at anskaffelsen har slik interesse. Et eksempel på dette er sak C-298/15 Borta, som gjaldt byggearbeider i en litauisk havn. Kontraktsverdien var estimert til 4,8 millioner euro, nokså tett på dagjeldende terskelverdi for slike kontrakter (5,2 millioner euro). Dette var ikke tilstrekkelig til å konstatere at kontrakten hadde klar grensekryssende interesse, men den litauiske domstolen som forela saken for EU-domstolen mente selv at dette vilkåret var oppfylt som følge av arbeidets teknisk krevende karakter, med et spesialisert og internasjonalt leverandørmarked, noe som også ble underbygget med den omstendighet at to utenlandske leverandører faktisk hadde deltatt i konkurransen. EU-domstolen hadde ingen innvendinger mot den nasjonale domstolens vurdering.5354

For anskaffelser med en verdi som ligger godt under den relevante terskelverdien tyder EU-domstolens praksis på at det skal mye til før en kontrakt må antas å ha klar grensekryssende interesse.

Et illustrerende eksempel er sak C-318/15 Tecnoedi Costruzioni, som gjaldt en byggekontrakt med en verdi på under en fjerdedel av terskelverdien for anvendelse av anskaffelsesdirektivet fra 2004.555657 Den italienske domstolen som hadde forelagt saken mente at en avstand til grensen til Frankrike på 200 km tilsa at kontrakten kunne ha interesse for leverandører etablert i Frankrike, og viste i den anledning til at flere av de italienske leverandørene som hadde deltatt i konkurransen var etablert mye lenger unna. EU-domstolen avviste imidlertid dette i temmelig kategoriske ordelag. Ifølge domstolen kan ikke eksistensen av en klar grensekryssende interesse «hypotetisk … udledes af visse oplysninger, som rent abstrakt betragtet kunne udgøre holdepunkter til støtte herfor» – det kreves tvert imot konkrete bevis for at det i den aktuelle sak foreligger klar grensekryssende interesse.58 Domstolen fremhevet videre at den aktuelle kontraktens verdi ikke engang utgjorde en fjerdedel av terskelverdien («et beløb, som end ikke udgør en fjerdedel af den i henhold til de EU-retlige bestemmelser fastsatte tærskelværdi»), og viste til at interessen fra leverandører fra andre medlemsstater ikke bare ville påvirkes av avstanden til byggeplassen, men også administrative og rettslige utfordringer knyttet til å utføre byggearbeider i et annet land.59

Et annet eksempel er sak C-187/16 Kommisjonen mot Østerrike, som blant annet gjaldt en kontrakt om produksjon av dokumentasjon på tillatelse fra myndighetene til å skyte opp fyrverkeri.60 Anskaffelsens verdi var på 56 000 euro, som var under en tredjedel av dagjeldende terskelverdi under anskaffelsesdirektivet fra 2004.61 Kommisjonen argumenterte for at kontakten likevel hadde klar grensekryssende interesse, siden markedet for produksjon av ulike former for offentlige tillatelser (ID-kort, sertifikater mv.) er spesialisert og internasjonalt, samtidig som geografisk nærhet er uten praktisk betydning. EU-domstolen viste imidlertid til at kontraktens verdi var forholdsvis lav («betydeligt under de tærskelværdier, der er fastsat») og at det gjaldt særskilte krav til utformingen av de aktuelle tillatelsene som det var knyttet kostnader til etterlevelsen av, og konkluderte med at EU-kommisjonen ikke hadde ført tilstrekkelig bevis for at kontrakten hadde klar grensekryssende interesse.62 Det er ikke uten videre klart hvorfor kravene til utformingen av tillatelsene skulle være særlig kostnadsdrivende for leverandører fra andre medlemsstater, men nettopp av den grunn bekrefter dommen inntrykket av at det skal en hel del til før en kontrakt godt under terskelverdi anses å ha klar grensekryssende interesse.

For statlige vare- og tjenestekontrakter, hvor terskelverdien er markant lavere enn terskelen for tilsvarende anskaffelser foretatt av andre oppdragsgivere, kan det hevdes at det skal særlig mye til før en anskaffelse under terskel kan ha klar grensekryssende interesse. Selv om sondringen mellom statlige og andre oppdragsgivere har sitt opphav i GPA, kunne EU-lovgiver gitt terskelen for statlige oppdragsgivere generell anvendelse dersom man mente at kontrakter i spennet fra 1,4 til 2,2 millioner kroner er av grensekryssende interesse. For vurderingen av en kontrakts grensekryssende interesse, kan det ikke spille noen rolle om oppdragsgiver er statlig eller kommunal. Den omstendighet at EU-lovgiver ikke har gjort dette, kan derfor hevdes å gi opphav til en presumsjon for at vare- og tjenestekontrakter først har grensekryssende interesse om verdien er over 2,2 millioner kroner.

I vurderingen av om anskaffelser under terskelverdi har klar grensekryssende interesse må det også sees hen til at GPA-tersklene ikke inflasjonsjusteres, og at EØS-tersklene derfor heller ikke gjør det. I realiteten blir derfor tersklene lavere år for år, noe som må ha som konsekvens at det skal stadig mer til før en kontrakt under terskelverdi kan antas å ha klar grensekryssende interesse.

For vare- og tjenestekontrakter under terskelverdi er det trolig først og fremst anskaffelser av generiske varer og fjernleverbare ytelser som unntaksvis kan ha klar grensekryssende interesse. Et eksempel kan være sak C-278/14 Enterprise Focused Solutions, som gjaldt innkjøp av IT-systemer og utstyr.63 Kontraktsverdien var bare om lag en fjerdedel av den aktuelle terskelverdien, men EU-domstolen var likevel åpen for at kontrakten kunne ha klar grensekryssende interesse som en følge av kontaktgjenstandens generiske karakter.64 Den endelige vurderingen av dette spørsmålet ble her som ellers overlatt til den nasjonale domstolen (som i denne saken ikke hadde gjort noen slik vurdering før saken ble forelagt).

23.4 EØS-rettslige forpliktelser ved anskaffelser under terskelverdi som har klar grensekryssende interesse

Dersom en anskaffelse under EØS-terskelverdi har klar grensekryssende interesse, så kommer det generelle forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering til anvendelse. Oppdragsgiver kan ikke diskriminere potensielle leverandører etablert i andre EØS-stater, og heller ikke norske leverandører som for eksempel ønsker å tilby utenlandske varer som dekkes av EØS-avtalens anvendelsesområde. I sak C-458/03 Parking Brixen gikk EU-domstolen et skritt lenger når den slo fast at reglene om fri bevegelighet av tjenester og etablering krever «equal treatment of tenderers … even in the absence of discrimination on grounds of nationality».65 Denne tilnærmingen er fulgt opp i senere saker og gir grunnlag for å hevde at det gjelder et generelt anskaffelsesrettslig likebehandlingsprinsipp som også får anvendelse i saker som ikke faller inn under direktivene.66 En viktig følge av dette er at også norske leverandører kan påberope seg likebehandlingsprinsippet i saker som omfattes av EØS-retten som følge av at anskaffelsen har klar grensekryssende interesse, og det selv om deres potensielle tilbud ikke skulle ha noen EØS-tilknytning.

Med grunnlag i likebehandlingsprinsippet har EU-domstolen utledet et prinsipp om gjennomsiktighet, og også dette kommer til anvendelse på anskaffelser under terskelverdi som har klar grensekryssende interesse.67

Spørsmålet om hvilke forpliktelser som kan utledes av prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet i saker som ikke reguleres av direktivene, er vanskelig.68 EU-domstolen har flere ganger trukket inn avgjørelser om anskaffelsesdirektivene i saker som gjelder forståelsen av de generelle prinsippene.69 Samtidig har domstolen gjentatte ganger understreket at hovedreglene om fri bevegelighet ikke kan tjene som grunnlag for å gi de detaljerte reglene i direktivene anvendelse på anskaffelser under terskelverdiene.7071 Samlet etterlater EU-domstolens avgjørelser et klart inntrykk av at den er seg den såkalte «nedfallsproblematikken» bevisst. Selv om bestemmelser i direktivene ofte kan utlegges som konkretiseringer av prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet, så betyr ikke dette at tilsvarende forpliktelser følger av disse prinsippene utenfor direktivenes anvendelsesområde. Så lenge leverandørene behandles likt, står oppdragsgiver langt friere etter reglene om fri bevegelighet enn etter direktivene. Dette er en tilnærming som også er i tråd med forholdsmessighetsprinsippet, som innebærer at det ikke stilles strengere EØS-rettslige krav til prosessen enn det anskaffelsens betydning for det indre marked krever. Under terskelverdiene vil forholdsmessighetsprinsippet legge større begrensninger på hvilke forpliktelser som kan utledes av prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet.

I praksis er de viktigste følgene av at en anskaffelse har klar grensekryssende interesse i) at det må foreligge offentlig tilgjengelig informasjon om anskaffelsen i forkant, slik at potensielle leverandører har mulighet til å melde sin interesse, og ii) at leverandørene som melder sin interesse, behandles likt. For anskaffelser med klar grensekryssende interesse kan oppdragsgiver følgelig ikke bare henvende seg til et utvalg potensielle leverandører og be dem komme med tilbud. Så lenge anskaffelsen er gjort offentlig kjent på et vis som gjør at potensielle leverandører har kunnet melde sin interesse, er det mulig å begrense antall leverandører som får delta i selve konkurransen, men utvelgelsen av disse må overholde likebehandlingsprinsippet.72

Hvilke minstekrav som stilles til offentlig informasjon om en forestående anskaffelse med klar grensekryssende interesse, er uklart.73 EU-domstolen har veket tilbake fra å oppstille en kunngjøringsplikt, og i stedet nøyd seg med å kreve at oppdragsgiver sikrer «en passende grad af offentlighed».7475 Hva som er passende offentlighet må avgjøres konkret, men det må sees hen til at formålet er å sikre at også leverandører fra andre EØS-stater har reell mulighet til å bli oppmerksom på anskaffelsen. Etter omstendighetene kan kravet til tilstrekkelig publisitet oppfylles ved informasjon på egne nettsider, annonsering i regionale eller nasjonale aviser, bransjeaviser/nettsteder mv. En frivillig kunngjøring i Doffin eller TED vil i alle tilfeller være tilstrekkelig.

Informasjonen om den forestående anskaffelsen må være tilstrekkelig til at potensielle leverandører kan vurdere om den er av interesse. Ifølge EU-kommisjonen må det opplyses om «the essential details of the contract to be awarded and of the award method together with an invitation to contact the contracting entity».76 En meddelelse eller kunngjøring kan således suppleres med annen informasjon som utleveres på forespørsel fra interesserte leverandører.

Prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet krever at oppdragsgiver i forkant av konkurransen fastsetter regler for den. De to prinsippene stiller også krav til hvilke konkurranseregler som kan oppstilles og til den nærmere gjennomføringen av konkurransen. For en nærmere omtale av dette viser utvalget til advokat Hammersviks utredning.77

23.5 Reguleringen av anskaffelser med klar grensekryssende interesse i Sverige og Danmark

23.5.1 Danmark

I Danmark er anskaffelser med klar grensekryssende interesse særregulert i udbudsloven § 191.78 Etter denne bestemmelsen skal oppdragsgiver forut for inngåelsen av en vare- eller tjenestekontrakt med en klar grensekryssende interesse kunngjøre kontrakten. Bestemmelsen suppleres av en egen annonceringsbekendtgørelse, som slår fast at kunngjøringen minst skal inneholde 1) en kort beskrivelse av de viktigste opplysningene rundt kontrakten for å sette leverandører i stand til å vurdere om de vil inngi tilbud, 2) en beskrivelse av prosedyren som vil benyttes i henhold til loven § 192, herunder opplysninger om tildelingskriterier, og 3) oppdragsgiverens kontaktopplysninger, adressen for mottak av søknader og tilbud, og tidsfrister.79 Kunngjøring skal skje på nettsiden www.udbud.dk ved bruk av en oppgitt mal. Dette er også redegjort for i relasjon til dansk rett i kapittel 6.

Spørsmålet om hvorvidt anskaffelsen har en klar grensekryssende interesse, er en konkret vurdering som oppdragsgiver må foreta, men det er utarbeidet veiledning til hjelp i vurderingen.

Den generelle veiledningen til udbudsloven inneholder ytterligere veiledning også for vurderingen av om en kontrakt har klar grensekryssende interesse.80

For bygge- og anleggskontrakter, som i Danmark reguleres av en egen lov (Tilbudsloven), finnes det ingen tilsvarende særregulering av anskaffelser med klar grensekryssende interesse. Forklaringen er trolig at tilbudsloven § 6 krever kunngjøring av alle bygge- og anleggskontrakter med en antatt verdi på mer enn 3 millioner danske kroner, og at det er lite praktisk at en bygge- og anleggskontrakt av lavere verdi vil måtte regnes som en anskaffelse med klar grensekryssende interesse.

23.5.2 Sverige

I Sverige finnes det ingen særregulering for anskaffelser med klar grensekryssende interesse. Lovutvalget som i 2018 forberedte nye regler om anskaffelser under terskelverdiene tok til orde for en sondring mellom anskaffelser med og uten klar grensekryssende interesse, men dette fikk ikke tilslutning fra departementet.81 Lovutvalgets syn var at anvendelsen av de generelle EU-rettslige prinsippene for offentlige anskaffelser burde avgrenses til tilfeller som faktisk faller inn under EU-rettens anvendelsesområde. Departementet valgte imidlertid å videreføre en rettstilstand hvor de generelle prinsippene kommer til anvendelse på alle anskaffelser som reguleres av lag om offentlig upphandling. Med dette kan det hevdes at det ikke er behov for særregulering av anskaffelser med klar grensekryssende interesse, så lenge svenske oppdragsgivere anvender de generelle prinsippene i tråd med EU-domstolens føringer også for anskaffelser under terskelverdi.

For anskaffelser under EU-terskelverdiene som er kunngjøringspliktige i henhold til LOU kap. 19 synes det klart at de krav som følger av EU-rettens regler om fri bevegelighet er ivaretatt. I disse tilfellene må oppdragsgiver, uavhengig av om den aktuelle anskaffelse har klar grensekryssende interesse eller ikke, kunngjøre konkurransen og spesifisere i anskaffelsesdokumentene: 1) hvordan anskaffelsesprosedyren skal gjennomføres, 2) hvilke krav det er som må oppfylles for å kunne delta i konkurransen, 3) minimumskrav som tilbudet skal oppfylle, 4) tildelingskriterier, inkludert vekting og prioritetsrekkefølge, og 5) kommersielle vilkår og andre betingelser som gjelder for utføringen av kontrakten.82

For anskaffelser under EU-terskelverdiene som ikke er kunngjøringspliktige (LOU kap. 19 a) er det i realiteten overlatt til den enkelte oppdragsgiver å vurdere om anskaffelsen er av en slik karakter at EU-rettens krav til «passende offentlighet» slår inn. LOU kap. 19 a § 8 slår nå fast at oppdragsgiver i alle tilfeller av «direktupphandling» skal overholde prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet. Högsta forvaltningsdomstolen uttalte i 2018 at de generelle prinsippene «i vissa fall» kunne medføre en plikt til «någon form av konkurrensutsätting».83 I samme dom ble det imidlertid også understreket at forpliktelsene som kan utledes av de generelle prinsippene må tilpasses kontraktens karakter og størrelse, og det ble forutsetningsvis lagt til grunn at det etter omstendighetene kan være i tråd med de generelle prinsippene å velge ut bare en leverandør som oppdragsgiver tar direkte kontakt med.84 Ettersom en slik fremgangsmåte ikke vil være i tråd med EU-domstolens utlegning av prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet forutsetter svensk lovgiver i realiteten at den enkelte oppdragsgiver passer på at dette ikke skjer i saker som har klar grensekryssende interesse.

Grensen for «direktupphandling» etter LOU kap. 19 a er for tiden på 700 000 svenske kroner for varer, tjenester og byggekontrakter. Det er lite praktisk at en bygge- og anleggskontrakt av lavere verdi vil måtte regnes som en anskaffelse med klar grensekryssende interesse. For vare- og tjenestekontrakter kan dette stille seg annerledes, selv om det nok også her skal mye til før en kontrakt på bare halvparten av gjeldende EU-terskel må anses for å ha klar grensekryssende interesse.

23.6 Utvalgets vurdering

23.6.1 Om det skal gis en regulering for anskaffelser under EØS-terskelverdi for anskaffelser med klar grensekryssende interesse

Vurderingen av om man i norsk rett må eller bør innføre særregler for offentlige anskaffelser med klar grensekryssende interesse avhenger av hvilke generelle regler man har eller innfører for anskaffelser under EØS-terskelverdi. Dersom de reglene som uansett vil komme til anvendelse på anskaffelser under terskelverdi er utformet slik at EU-domstolens krav er oppfylt, er det liten grunn til å innføre særregler for anskaffelser med klar grensekryssende interesse. Dette er forutsetningsvis den løsningen som er valgt i Sverige, og også i Danmark for så vidt gjelder bygge- og anleggsarbeider. Dersom man derimot ønsker mer fleksible regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi, kan det være behov for en særregel som den danske udbudsloven § 191. Dette avhenger likevel av de terskler som innføres for slike mer fleksible regler. Dersom terskelen settes godt under gjeldende EØS-terskel, er det lite praktisk at reglene vil komme til anvendelse på anskaffelser som må antas å ha klar grensekryssende interesse.

Etter gjeldende rett inntrer kunngjøringsplikt ved en anslått kontraktsverdi på 1,3 millioner kroner, jf. anskaffelsesforskriften § 5‑1.85 For bygge- og anleggskontrakter er det lite praktisk at anskaffelser under denne grensen (del 1-anskaffelser) skal kunne ha klar grensekryssende interesse, men for vare- og tjenestekontrakter kan dette stille seg annerledes. Lovgivers vurdering har imidlertid forutsetningsvis vært at det ikke er påkrevd med en bestemmelse som den danske udbudsloven § 191. I kraft av anskaffelsesloven § 4 kommer de generelle anskaffelsesrettslige prinsippene til anvendelse også på del I-anskaffelser, og dersom prinsippene forstås og anvendes i tråd med EU-domstolens praksis så vil de sikre «en passende grad af offentlighed» om anskaffelser som har klar grensekryssende interesse. I hvilken utstrekning dette skjer i praksis, er imidlertid utvalget noe usikker på. Mens den danske særreguleringen av slike anskaffelser har ledet til en rekke saker i Klagenævnet for Udbud som gjelder grensen mellom sakstilfeller som reguleres av EU-retten og de som ikke gjør det, så konstaterer utvalget at det ikke finnes noen eksempler i KOFA-praksis hvor dette har vært tema. Dette kan skyldes at norske oppdragsgivere etterlever de generelle prinsippene på et vis som gjør at det ikke har praktisk betydning å ta stilling til om en anskaffelse har klar grensekryssende interesse. Det kan imidlertid også tenkes at det er en del tilfeller hvor anskaffelser med klar grensekryssende interesse ikke i forkant gjøres kjent i leverandørmarkedet på det vis som EØS-retten krever.

I kapittel 24.12 drøfter utvalget om de EØS-rettslige prinsippene for offentlige anskaffelser også i fremtiden bør komme til anvendelse i saker som ikke omfattes av EØS-rettens anvendelsesområde. Utvalget anbefaler at det i den nye anskaffelsesloven trekkes et klart skille mellom anskaffelser som reguleres av EØS-retten og anskaffelser som ikke gjør det, slik det er gjort i Danmark. Dette gjør det mulig å forenkle regelverket for mindre anskaffelser i større grad enn det EU-domstolens generelle krav tillater. Det er for eksempel ikke lett å forene en regel som tillater at oppdragsgiver henvender seg direkte til et begrenset antall leverandører og innhenter tilbud fra dem, med EU-domstolens generelle krav til offentlighet knyttet til en forestående anskaffelse, og de tilhørende EU-rettslige kravene til hvordan konkurransen må gjennomføres for å sikre likebehandling av leverandører fra ulike EØS-land.

De forenklinger som utvalget foreslår for anskaffelser under EØS-terskelverdi, gjør at oppdragsgiver ikke kan legge til grunn at anskaffelser gjennomført etter disse reglene uten videre vil leve opp til de krav som EØS-rettens hovedregler om fri bevegelighet stiller til anskaffelser med klar grensekryssende interesse. Selv om disse hovedreglene alt er gjennomført i norsk rett ved EØS-loven, med forrang fremfor øvrig norsk lov, så mener utvalget at hensynet til klar og lojal gjennomføring av våre EØS-rettslige prinsipper da tilsier at det tas inn i loven en egen bestemmelse som gjør det klart at anskaffelser med klar grensekryssende interesse må særbehandles.86 Den omstendighet at man har funnet grunn til å gjøre dette i Danmark, styrker utvalgets oppfatning av at det bør gjøres også i Norge. Utvalget har derfor ikke funnet det påkrevd å drøfte om lojalitetsplikten nedfelt i EØS-avtalen artikkel 3 krever en slik særregel.

23.6.2 Hvordan bør en bestemmelse som regulerer anskaffelser med klar grensekryssende interesse utformes?

Etter utvalgets syn skal det en del til før en anskaffelse under EØS-terskelverdi må antas å ha klar grensekryssende interesse. Videre erkjenner utvalget at det å vurdere om en anskaffelse har klar grensekryssende interesse kan være en vanskelig vurdering for oppdragsgiver. Disse to betraktningene gjør at utvalget har foreslått en formulering i lovbestemmelsen som synliggjør at en anskaffelse under EØS-terskelverdi i utgangspunktet ikke har grensekryssende interesse. Det bør også utarbeides egen veiledning til oppdragsgivere om hvordan denne vurderingen skal foretas, på samme måte som i Danmark.

Bestemmelsen må kodifisere de føringene som fremkommer av EU-domstolens praksis, og dette er gjort i utvalgets forslag til § 3‑3 første ledd bokstavene a til c. Oppdragsgiver må annonsere kontrakten, angi de valgte reglene for konkurransen, og orientere om utfallet etter at kontrakt er tildelt.

Fordi bestemmelsen kodifiserer EØS-rettslige regler om fri bevegelighet er det naturlig at bestemmelsen bare får anvendelse på varer og tjenester som er omfattet av EØS-avtalen. Dette foreslås synliggjort i et eget ledd i bestemmelsen.