Del 10
Avsluttende del

39 Administrative bestemmelser

39.1 Opplysningsplikt til EFTAs overvåkningsorgan

39.1.1 Innledning

I anskaffelsesdirektivene er det gitt enkelte bestemmelser om at oppdragsgiver skal sende dokumenter eller opplysninger til EU-kommisjonen. Det varierer om opplysningene skal sendes på eget initiativ, eller etter anmodning fra EU-kommisjonen. Direktivet pålegger også medlemsstatene å sende opplysninger eller dokumentasjon, men det er ikke nærmere redegjort for i denne utredningen.

39.1.2 Anskaffelsesdirektivet

Anskaffelsesdirektivet inneholder tre bestemmelser som pålegger den enkelte oppdragsgiver å sende informasjon til EU-kommisjonen:

• artikkel 32 nr. 2 bokstav a første avsnitt

• artikkel 69 nr. 4

• artikkel 84 nr. 3

Det følger av artikkel 32 nr. 2 bokstav a første avsnitt at oppdragsgiver kan gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring i situasjoner som nevnt i bokstavene a til c. Bokstav a gjelder situasjoner der oppdragsgiver allerede har gjennomført en åpen eller begrenset anbudskonkurranse, men ikke fikk noen tilbud eller kun mottok uegnede forespørsler eller tilbud. I slike tilfeller kan oppdragsgiver gjennomføre en ny konkurranse med forhandling, uten å gjøre en ny kunngjøring, forutsatt at oppdragsgiver oppfyller to kriterier. For det første må vilkårene i den nye konkurransen ikke inneholde vesentlig endrede kontraktsvilkår, og for det andre må oppdragsgiver sende en rapport til EU-kommisjonen, dersom den ber om det.

Direktivet angir ingen videre krav til rapporten, eller konkretiserer hva den skal omhandle. Ut fra sammenhengen i direktivet, at artikkel 32 oppstiller unntak fra kunngjøringsplikt, kan det antas at rapporten eller opplysningene som EU-kommisjonen vil kunne be om, er de faktiske og rettslige omstendigheter som leder frem til bruk av unntaksadgangen.

Artikkel 69 nr. 4 regulerer det tilfellet at en oppdragsgiver avviser en leverandør fordi vedkommende har mottatt ulovlig statsstøtte. Bestemmelsen pålegger oppdragsgiver å drøfte forholdet med leverandøren, jf. ordlyden om at avvisning bare kan skje «etter samråd med anbyderen», og etter at vedkommende etter en fastsatt frist ikke kan godtgjøre at støtten er forenlig med TEUV artikkel 107. Dersom en oppdragsgiver i slike tilfeller avviser en leverandør, skal oppdragsgiveren underrette Kommisjonen om dette.

Direktivet oppstiller en plikt til å underrette Kommisjonen om avvisningen. Direktivet gir ingen detaljerte føringer om hvilke nærmere opplysninger som skal inntas i underretningen, men ut fra sammenhengen kan det antas at oppdragsgiver må opplyse om hvilken konkurranse det gjelder, hvilken fremgangsmåte og begrunnelsen avvisningsbeslutningen bygger på samt angivelse av hvilken leverandør det er snakk om.

Artikkel 84 omhandler krav til dokumentasjon av anskaffelsesprosessen i anskaffelsesprotokollen. Av artikkel 84 nr. 3, følger det at anskaffelsesprotokollen eller hovedelementene i denne skal sendes til EU-kommisjonen eller de relevante myndighetene i henhold til artikkel 83, dersom de anmoder om dette.

39.1.3 Forsyningsdirektivet

Forsyningsdirektivet inneholder fem bestemmelser som pålegger den enkelte oppdragsgiver å sende informasjon til EU-kommisjonen.

• artikkel 18 nr. 2

• artikkel 19 nr. 2

• artikkel 31

• artikkel 84 nr. 4

• artikkel 100 nr. 3

Det følger av artikkel 18 nr. 1 at kontrakter som oppdragsgivere i forsyningssektorene inngår med sikte på videresalg og utleie til tredjeperson, ikke er omfattet av direktivets regler. Det følger videre av artikkel 18 nr. 2 at oppdragsgiver, på anmodning, skal underrette Kommisjonen om «produkter eller virksomhet som de anser som unntatt i henhold til nr. 1». Det følger videre av bestemmelsen at EU-kommisjonen kan offentliggjøre lister over kategorier og produkter som den anser som omfattet av unntaket i EUT. Kommisjonen skal i så tilfelle hensynta eventuelle kommersielt sensitive opplysninger, som oppdragsgiver påpeker ved oversendelse av opplysningene.

Artikkel 19 nr. 1 angir at direktivet ikke får anvendelse på kontrakter som oppdragsgiver tildeler for andre formål enn å kunne utøve sin virksomhet etter artikkel 8 til 14 (forsyningsaktiviteter). Videre følger det av artikkel 19 nr. 2 at oppdragsgiver, på anmodning, skal underrette EU-kommisjonen om enhver virksomhet som de anser som unntatt etter artikkel 19 nr. 1. På samme måte som for unntaket i artikkel 18 nr. 2 kan kommisjonen offentliggjøre lister over kategorier av virksomheter som den anser omfattet av unntaket, herunder hensynta eventuelle kommersielle sensitive opplysninger.

Forsyningsdirektivet artikkel 31 stiller krav om at oppdragsgiver, etter anmodning, skal gi EU-kommisjonen opplysninger som listet i bokstavene a til c, når unntakene i artikkel 29 nr. 2 og 3 samt artikkel 30 anvendes. Unntakene kontrakter som tildeles foretak i samme gruppe, og kontrakter som tildeles av eller til et fellesforetak.

Opplysningene som skal sendes inn er navnene på de berørte foretakene eller fellesforetakene (bokstav a), de berørte kontraktenes art og verdi (bokstav b) og alle opplysninger som er nødvendig for å bevise at unntaksadgangen kan benyttes (bokstav c).

Forsyningsdirektivet artikkel 84 nr. 4 inneholder den samme reguleringen som i anskaffelsesdirektivet artikkel 69 nr. 4, som omtalt i kapittel 39.1.2. Oppdragsgiver skal underrette EU-kommisjonen hvis vedkommende avviser en leverandør som følge av et unormalt lavt tilbud grunnet ulovlig statsstøtte.

Forsyningsdirektivet artikkel 100 nr. 3 inneholder tilsvarende regulering som i anskaffelsesdirektivet artikkel 84 nr. 3. Det stilles ikke krav til at det utarbeides en egen protokoll i forsyningsdirektivet artikkel 100, men oppdragsgiver har bl.a. plikt til å oppbevare opplysninger og dokumentasjon som er tilstrekkelig til å begrunne beslutninger som treffes i alle stadier av anskaffelsen. Disse opplysningene og dokumentasjon skal sendes til EU-kommisjonen eller de relevante myndighetene i henhold til artikkel 99, dersom de anmoder om dette.

39.1.4 Konsesjonskontraktdirektivet

Konsesjonskontraktdirektivet inneholder to bestemmelser som pålegger den enkelte oppdragsgiver å sende informasjon til EU-kommisjonen.

• artikkel 15

• artikkel 31 nr. 5

Etter artikkel 15 skal oppdragsgiver etter anmodning gi EU-kommisjonen opplysninger som listet i bokstavene a til c, dersom oppdragsgiver benytter unntakene i artikkel 13 nr. 2 og 3 eller 14. Artikkel 13 nr. 2 og 3 og artikkel 14 oppstiller unntak fra konsesjonskontraktdirektivet for visse kontraktstyper.1

Direktivet lister hvilke opplysninger som skal sendes til kommisjonen i bokstavene a til c. Det følger av bokstav a at oppdragsgiver skal gi opplysninger om navnet på de berørte foretakene eller fellesforetakene. Videre skal oppdragsgiver jf. bokstav b gi opplysninger om den berørte konsesjonens art og verdi, og avslutningsvis følger det av bokstav c at oppdragsgiver også skal gi alle opplysninger som EU-kommisjonen finner nødvendig for å etterprøve at vilkårene for å benytte unntaksadgangen i artikkel 13 nr. 2 og 3 eller artikkel 14 er oppfylt.

Konsesjonskontraktdirektivet artikkel 31 nr. 5 pålegger oppdragsgiver å sende en rapport til EU-kommisjonen, i de tilfeller oppdragsgiver benytter unntaksmuligheten til ikke å kunngjøre en konkurranse fordi det ved førstegangs utlysning ikke ble mottatt (egnede) tilbud. Bestemmelsen ligner i stor grad på den tilsvarende bestemmelsen i anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 2 bokstav 2 andre avsnitt, som er omtalt i kapittel 39.1.2. Forpliktelsen til å sende rapporten er bare dersom EU-kommisjonen krever det, og det er videre ingen krav til innholdet i rapporten, jf. tilsvarende i kapittel 39.1.2.

39.2 Utvalgets vurdering

Fremstillingen har vist at anskaffelsesdirektivene i visse tilfeller pålegger oppdragsgiver å sende informasjon til EU-kommisjonen. I enkelte tilfeller skal dette skje på eget initiativ, for eksempel dersom oppdragsgiver benytter enkelte av unntaksmulighetene i direktivene, eller dersom en oppdragsgiver avviser en leverandør fordi det er oppdaget ulovlig statsstøtte. Det finnes også tilfeller der opplysninger skal gis etter forespørsel fra EU-kommisjonen. Dette gjelder for eksempel anskaffelsesdirektivet artikkel 84 nr. 3 og forsyningsdirektivet artikkel 100 nr. 3. I norsk kontekst, med de tilpasningene som følger av EØS-avtalen og vedtakene som innlemmer anskaffelsesdirektivene i norsk rett, skal norske oppdragsgivere gi opplysninger til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i de tilfeller det er påkrevet.

Det følger av ODA-avtalen artikkel 6 at ESA, i samsvar med bestemmelsene i EØS-avtalen og ODA-avtalen, kan anmode om «alle nødvendige opplysninger fra regjeringer og vedkommende myndigheter i EFTA-statene». Tilsvarende gjelder for foretak eller sammenslutninger av foretak. ESAs kompetanse til å anmode om nødvendige opplysninger gjelder bare så langt det er innenfor de oppgavene som ESA er pålagt.

Det nevnes også, for helhetens skyld, at ESA er gitt særskilte oppgaver for å håndheve regelverket for offentlige anskaffelser, herunder forfølge enkeltsaker og pågående anskaffelsesprosesser. Utvalget vil vise til fremstillingen i håndhevingsutvalgets rapport fra 2010.2 Håndhevingsutvalget fremholdt at det pågikk cirka 6 til 10 granskningssaker til enhver tid, og at antallet saker hadde vært høyere før etableringen av KOFA. Utvalget har vært i kontakt med Nærings- og fiskeridepartementet, som har gitt uttrykk for at det i hvert fall etter vedtakelsen av det nye regelverket i 2017, ikke har vært initiert etterforskning fra ESA i enkeltanskaffelser.

I dagens anskaffelsesregelverk er det ingen konkret gjennomføring av direktivets bestemmelser om oppdragsgivers opplysningsplikt. I anskaffelsesloven er det i § 17 gitt en bestemmelse om pålegg, som gir departementet hjemmel til å pålegge oppdragsgivere tiltak som er nødvendig for å sikre oppfyllelse av blant annet EØS-avtalen. Det er videre vist til at adgangen til å gi pålegg kan benyttes til å sikre oppfyllelsen av de opplysningsplikter som Norge eller den enkelte oppdragsgiver er pålagt etter de nye anskaffelsesdirektivene. Det er deretter, blant annet, vist til bestemmelsene som utvalget har redegjort for i dette kapittelet. Det følger av forarbeidene at departementets syn var at opplysningsplikten skulle kunne oppfylles gjennom bruk av pålegg med tilhørende adgang til å ilegge mulkt.3 Forarbeidene behandler ikke konkret hvordan dette skal foregå i de tilfeller opplysningsplikten pålegger oppdragsgiver å gi opplysninger til ESA, uten at det foreligger en konkret anmodning.

Utvalget foreslår etter dette å gjennomføre bestemmelsene som gjelder opplysningsplikt i ny lov om offentlige anskaffelser, og at det gis enkelte utdypende bestemmelser i ny anskaffelsesforskrift. Å lovfeste opplysningsplikten er viktig for å gjøre plikten lett tilgjengelig, og videre rettslig nødvendig ettersom opplysningsplikten i visse tilfeller omfatter private virksomheter, og ikke bare offentlige oppdragsgivere. Utvalget vil understreke at dette nok ikke vil kreve en særskilt EØS-rettslig vurdering, ettersom ESA allerede besitter nokså vidtrekkende beføyelser til å etterforske og be om dokumentasjon i relasjon til gjennomføringen av offentlige anskaffelser. Etter utvalgets syn er det naturlig å dele opp bestemmelsen i to ledd, slik at det oppstilles et skille mellom de tilfeller oppdragsgiver skal gi opplysninger til ESA etter anmodning, og de tilfeller der oppdragsgiver på eget initiativ skal gi opplysninger til ESA.

Utvalget har ingen sterk oppfatning av om opplysningene som oppdragsgiver sender til ESA skal gå via departementet eller ikke, og overlater den endelige vurderingen av dette til departementet. I utkastet til forskriftsbestemmelser er det lagt opp til at opplysningene skal formidles gjennom departementet. Utvalget kan ikke se at dette skal medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser for departementet, da bestemmelsene om opplysningsplikt for oppdragsgiver er relativt få.

Utvalget har sett hen til tilsvarende bestemmelser om opplysningsplikt i andre lover på konkurranserettens område, som for eksempel støtteprosessloven og EØS-konkurranseloven.4 I begge lover skal opplysninger som formidles til EFTAs overvåkningsorgan gis uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Utvalget er i tvil om en slik formulering er nødvendig for de tilfeller anskaffelsesdirektivene krever informasjon fra oppdragsgivere. Siden dette så langt i praksis ikke synes å ha vært en utfordring, vil utvalget overlate til høringsinstansene og departementet å uttale seg nærmere om behovet for en eventuell lovregulering av taushetsbelagte opplysninger i relasjon til opplysningsplikten.

39.3 Forskrifter

39.3.1 Utvalgets vurdering

Utvalget har foreslått at anskaffelsesregelverket reguleres i lov, og at det gis én lov for hvert av anskaffelsesdirektivene. Samtidig har utvalget foreslått én tverregående forskrift, som regulerer mer tekniske aspekter, som det ikke er nødvendig eller lovteknisk mulig å regulere i lov.

Utvalget har i utgangspunktet foreslått enkelte forskriftshjemler fortløpende i nye lover, men det er også behov for enkelte tilleggshjemler. Det er behov for følgende:

• forskriftshjemmel til å gjennomføre rettsakt om beregning av tidsfrister

• forskriftshjemmel til å gjennomføre vedleggene til anskaffelsesdirektivene

• forskriftshjemmel til å gjennomføre direktivet om elektronisk faktura

• forskriftshjemmel til å gjennomføre rettsakter som tas inn i vedlegg XVI til EØS-avtalen

Etter utvalgets syn viser også den pågående rettsutviklingen i EU, at det kan bli behov for at regelverket etter hvert utvides med nye lovhjemler.5 Utvalget har en viss bekymring knyttet til at EU ser ut til å utvikle stadig nye bestemmelser som pålegger oppdragsgivere konkrete plikter. Bestemmelsene er ikke å gjenfinne i anskaffelsesregelverket men i annet sektorspesifikt regelverk. Selv om de spredte bestemmelsene fra EU tar sikte på å være virkemidler for å oppnå gjennomgående gode og eller legitime formål, vil utvalget erkjenne at det kan bli krevende for offentlige oppdragsgivere å bli oppmerksom på disse bestemmelsene. Hvis oppdragsgivere ikke er klar over bestemmelsene, kan det naturligvis få konsekvenser for etterlevelsen av bestemmelsene.

Utvalget har allerede foreslått en konkret lovhjemmel for å gjennomføre kommende obligatoriske minimumskrav fra EU knyttet til klima og miljø i forslag til § 2-3 i ny lov om offentlige anskaffelser. Ettersom utvalget har registrert at EUs spredte bestemmelser om offentlige anskaffelser også regulerer andre forhold, er det lagt inn en generell forskriftshjemmel til å gjennomføre andre rettsakter i EØS-avtalen. Forskriftshjemmelen er tenkt å kunne utgjøre hjemmelsgrunnlag for den eller de rettsakter som gjennomføres i andre forskrifter i Norge, men som også inneholder forpliktelser for oppdragsgivere underlagt anskaffelsesregelverket. En delt forskriftshjemmel vil i hvert fall medføre at oppdragsgivere har en reell mulighet til å bli oppmerksom på at det finnes anskaffelsesbestemmelser også i annet regelverk.

Et relevant eksempel å nevne er den nye forordningen om avskogingsfrie råvarer og produkter, som blant annet inneholder en forpliktelse for medlemsstatene til å gjennomføre sanksjoner om avvisning fra konkurransen om offentlige kontrakter. Forordningen sorterer under Klima- og miljødepartementet, og må gjennomføres i forskrift som skal gjennomføre den forordningen, og forskriften kan vurderes å ha lovhjemmel også i nytt anskaffelsesregelverk – såkalt delt hjemmelsgrunnlag. Utvalet vil peke på at departementene naturligvis må gjøre den endelige vurderingen om hvordan dette bør innrettes, men utvalget har for ordens skyld valgt å foreslå en forskriftshjemmel, som i hvert fall kan være et aktuelt alternativ for å avhjelpe de strukturelle utfordringene som EU-lovgiver har skapt.

Utvalget har etter dette også foreslått en mer generell forskriftshjemmel, som gir hjemmel til å gi forskrift om gjennomføringsbestemmelser av rettsakter i EØS-avtalen for øvrig, altså utenfor vedlegg XVI, men som gjelder offentlige anskaffelser.

39.4 Ikrafttredelse og overgangsregler

39.4.1 Utvalgets vurdering

Utvalget viser til at det i ny lov om offentlige anskaffelser vil være behov for regler om ikrafttreden og eventuelle overgangsregler. For helhetens skyld er det satt inn foreløpige bestemmelser om ikrafttreden og overgangsregler i utvalgets forslag. Utvalget legger til grunn at dette har en viss opplysningsverdi overfor høringsinstansene, som også etter omstendighetene kanskje har innspill knyttet til bestemmelsene. Den endelige utformingen av disse bestemmelsene må naturligvis overlates til departementet.

40 Økonomiske og administrative konsekvenser

40.1 Innledning

Utvalgets forslag til endringer i regelverket for offentlige anskaffelser vil få økonomiske og administrative konsekvenser både for de enkelte oppdragsgiverne og leverandørene, og for offentlig sektor og samfunnet som helhet. Ifølge utredningsinstruksen skal utredningen beskrive forventede virkninger for de som berøres av forslagene som fremmes, både positive og negative virkninger og kostnader.

Utvalget vil innledningsvis bemerke at kunnskapsgrunnlaget for å vurdere hvordan dagens håndhevingssystem fungerer, sammenlignet med håndhevingssystemene i de øvrige nordiske land, ikke er så godt som det helst burde være. Det er mange milliarder som brukes på offentlige anskaffelser hvert år, men uten at det er prioritert ressurser til forskning på hvordan håndhevingssystemet bør se ut for å realisere lovgivers formål med anskaffelsesregelverket i størst mulig grad. Utvalgets medlemmer har, hver på sin måte, innsikt i ulike sider ved dagens håndhevingssystem og dette er supplert med eksterne rapporter, innhenting av data fra ulike hold og innspill fra referansegruppen. Samlet mener utvalget å ha grunnlag for å hevde at de endringer som foreslås i dagens håndhevingssystem vil være til det bedre. Utvalget vil samtidig understreke behovet for forskning for å skaffe et bedre kunnskapsgrunnlag for fremtidige vurderinger av styrker og svakheter ved ulike systemer for håndheving av regelverket for offentlige anskaffelser. Utvalget vil her særlig fremheve behovet for komparativ forskning på håndhevingssystemene i de nordiske land.

Første del av dette kapittelet gir en oversikt over utvalgt statistikk om offentlige anskaffelser relevant for utvalgets arbeid i andre delutredning. I den andre delen redegjøres det for vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

40.2 Statistikk om offentlige anskaffelser

I dette kapitlet omtales statistikk for offentlige anskaffelser, med særlig vekt på utviklingen i antall saker i ulike håndhevingsorganer. Utvalget har forsøkt å fremskaffe en fullstendig oversikt over alle saker som gjelder offentlige anskaffelser i tingrettene, men dette har ikke vært mulig. Utvalget har imidlertid innhentet oversikt over saker om midlertidige forføyninger fra Oslo tingrett, fordi det er i Oslo tingrett de fleste forføyningssakene behandles. Utviklingen i antall saker om midlertidige forføyninger i Oslo tingrett omtales i kapitlet om dagens håndhevingssystem.

Som det fremgår i kapitlet om erstatning har utvalget også innhentet informasjon om antallet anskaffelsesrelaterte erstatningssaker i Norge og andre utvalgte land, samt utmåling av erstatning. Det er svakheter ved dette datagrunnlaget, men utvalget mener likevel det gir forsvarlig grunnlag for å mene at det er markant færre erstatningssaker i Sverige enn i Norge, og at dansk og svensk utmålingspraksis er strengere enn norsk.

40.2.1 Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)

Klagenemndssekretariatet betjener ni klagenemnder. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) er en av disse. Bevilgningen til Klagenemndsekretariatet har i perioden 2022 til 2024 ligget på mellom 36,2 og 38,15 millioner kroner. Om lag 30 prosent av bevilgningen går til KOFA, dvs. rundt 11 millioner kroner. Estimatet bygger på informasjon fra Klagenemndssekretariatet. I kapitlet om håndhevingssystemet gis det oversikt over utviklingen i antall behandlede saker i KOFA og i saksbehandlingstiden i KOFA i perioden 2003–2023. I tillegg vises det til informasjonen nedenfor.

Tabell 40.1 viser utviklingen i andelen saker om ulovlige direkteanskaffelser av total saksmengde i KOFA i perioden 2017–2023. Andelen er økt fra 21,3 prosent i 2017 til 27,1 prosent i 2023. Andelen var lavest i 2019 (10 prosent) og høyest i 2022 (35,3 prosent).

Kilde: KOFA

Figur 40.1 viser utviklingen i antall saker om ulovlige direkteanskaffelser i KOFA i perioden 2017–2023. Det er en økende trend i avgjorte saker om ulovlige direkteanskaffelser i perioden 2017–2023. KOFA avgjorde flest saker i 2022 (61 saker), og det var også dette året det ble gjort flest vedtak om overtredelsesgebyr (25 saker). Dette antas å ha en sammenheng med at det under korona-pandemien ble gjennomført en del hasteanskaffelser. Antall saker med vedtak om overtredelsesgebyr varierte fra null til 25 saker i perioden. Antall saker som ble avvist eller der det ikke var brudd varierte fra syv i 2019 til 33 saker på sitt høyeste nivå i 2021.

Kilde: KOFA

Figur 40.2 viser utviklingen i habilitetssaker og innsyn-/taushetspliktssaker i KOFA i perioden 2017–2023. Antall avgjorte saker i KOFA varierer i perioden 2017–2023, og var syv i 2017 og en i 2023. Trenden for avgjorte saker i KOFA per år er avtagende i perioden, med en topp på elleve saker i 2019. Antall saker i KOFA om brudd på regelverket var tre i 2017 og ti i 2022, mens det i 2023 ikke var slike saker. Antall saker i KOFA der det ikke er brudd eller som ble avvist har ligget på mellom en og fem saker i perioden.

40.2.2 Utviklingen i antall saker i håndhevingsorganer i øvrige nordiske land

I kapitlet om håndhevingssystemet i øvrige nordiske land gis det en oversikt over utviklingen i antall saker i det finske Konkurrens- och konsumentverket i perioden 2018 til 2022 og utviklingen i antall saker og saksbehandlingstid i den finske Marknadsdomstolen i perioden 2020 til 2023. Videre gis det en oversikt over utviklingen i antall saker i den islandske klagenemnda i perioden fra 2018 til 2023. I digitalt vedlegg 4 Håndheving – direktivgjennomføring i Sverige og Danmark er det gitt oversikt over innkommende saker til Klagenævnet for udbud i Danmark og oversikt over innkomne klager til forvaltningsdomstolene i Sverige og gjennomsnittlig saksbehandlingstid.

I erstatningskapitlet fremgår statistikk om antallet anskaffelsesrelaterte erstatningssaker i andre utvalgte land, samt utmåling av erstatning. Det vises til nærmere omtale av antall erstatningssøksmål og erstatningsbeløp i utvalgte andre land i kapitlet om erstatning.

40.2.3 Statistikk for anskaffelser i forsyningssektorene og konsesjonskontrakter

Tallmateriale som utvalget har innhentet i forbindelse med første delutredning viser at de fleste kunngjøringene av konkurranser skjer i henhold til anskaffelsesforskriften. Antall kunngjøringer i henhold til forsyningsforskriften og konsesjonskontraktforskriften utgjør en liten andel. Samtidig er anskaffelser i forsyningssektorene og anskaffelser som skjer i form av konsesjonskontrakter generelt nokså store. Vi viser til statistikk for slike anskaffelser i kapitlet om lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter.

40.3 Vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalgets forslag til lovendringer vil medføre gevinster og kostnader for oppdragsgivere, leverandører, offentlig sektor og samfunnet som helhet. I dette kapitlet gis det vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag. Det er i hovedsak konsekvenser av flertallsforslag som vurderes, mens mindretallsforslag i mindre grad er omtalt. Det vises også til kapitlet om økonomiske og administrative konsekvenser i utvalgets første delutredning for nærmere vurderinger av konsekvenser av enkelte forslag.

40.3.1 Sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser

I kapitlet om sikkerhet og beredskap fremhever utvalget at offentlige anskaffelser er et egnet verktøy for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn på en kostnadseffektiv måte, men at dette forutsetter at offentlige oppdragsgiver er oppmerksomme på det handlingsrom som regelverket gir. Utvalget er enig med totalberedskapskommisjonen i at det stilles for få krav til sikkerhet og beredskap knyttet til anskaffelser i «klassisk» sektor.

Utvalget mener at god planlegging i forkant i form av risikovurderinger og valg av riktig regelverk er viktig for å kunne stille nødvendige krav til sikkerhet og beredskap. Videre vises det til at oppdragsgiver kan vurdere å dele opp anskaffelsen i delkontrakter og begrense antall delkontrakter som kan tildeles en leverandør, og at oppdragsgiver kan vurdere behovet for lengre kontraktsvarighet. Samtidig påpeker utvalget at det er vid adgang til å stille krav og kriterier på de ulike trinnene av en anskaffelse som ivaretar hensyn til sikkerhet og beredskap innenfor det relevante regelverket.

Utvalget foreslår at sikkerhet og beredskap tas inn som et formål og samfunnshensyn i nye lover på anskaffelsesområdet. Forslaget innebærer at oppdragsgiver kan stille krav eller kriterier for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn, og at oppdragsgiver bør vurdere å stille slike krav i anskaffelser der det er relevant. Dette kan medføre at det i større grad tas slike hensyn i offentlige anskaffelser, noe som vil gi økonomiske og administrative konsekvenser.

40.3.1.1 Gevinster og kostnader ved å ivareta hensyn til sikkerhet og beredskap

Å stille krav i offentlige anskaffelser for å ivareta hensyn til beredskap og sikkerhet innebærer både gevinster og kostnader for oppdragsgivere, leverandører og samfunnet som helhet. Det kan være både nyttig og lønnsomt for oppdragsgiver og samfunnet at sikkerhet og beredskap ivaretas gjennom offentlige anskaffelser. Utvalget har ikke vurdert når en oppdragsgiver bør stille slike krav, fordi det vil avhenge av anskaffelsen og dens tilknytning til sikkerhets- og beredskapshensyn. Det vil være opp til de enkelte oppdragsgiverne å vurdere om gevinstene ved å ta slike hensyn er høyere enn kostnadene i de enkelte anskaffelsene, og om det dermed er lønnsomt å ivareta slike hensyn.

Å ta hensyn til sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser kan være ressurskrevende for oppdragsgivere. Vurderinger knyttet til adgangen til å ta hensyn til sikkerhet og beredskap er krevende for oppdragsgivere, samtidig som det kan være viktig fra et samfunnsmessig perspektiv at dette faktisk hensyntas i anskaffelser der det er behov for og adgang til dette. Dersom oppdragsgivere stiller feil eller uforholdsmessige krav kan dette medføre unødvendige kostnader eller risiko. Det samme gjelder dersom oppdragsgivere ikke tar slike hensyn, der det er relevant, i frykt for å trå feil.

Videre kan hensyn til sikkerhet og beredskap gi mindre konkurranse om offentlige anskaffelser, og dermed høyere priser for en gitt kvalitet. Å oppfylle krav til sikkerhet og beredskap kan være ressurskrevende for leverandører, og kan medføre at leverandører velger å ikke delta i konkurransen om kontrakten. Det er derfor etter utvalgets syn viktig at slike krav ikke fører til unødig begrensning av konkurransen om offentlige kontrakter. Det offentliges ressurser er begrensede, og et helhetlig beredskapsarbeid må være kostnadseffektivt. Offentlige oppdragsgivere må etter utvalgets syn være forberedt på at beredskap og sikkerhet koster, men nettopp av denne grunnen er det viktig at det sikres god konkurranse også om beredskaps- og sikkerhetsrelaterte anskaffelser.

40.3.1.2 Oppdatert veileder og utredning om sikkerhet og beredskap

I lys av utvalgets tydeliggjøring av mulighetene for oppdragsgivere til å ta hensyn til sikkerhet og beredskap anbefaler utvalget at Nærings- og fiskeridepartementet ser nærmere på behovet for ny veiledning om dette temaet. Etter utvalgets syn er dette særlig viktig i lys av økt aktualitet knyttet til sikkerhet og beredskap i dagens samfunn. Å oppdatere veilederen om sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser vil kreve bruk av ressurser i Nærings- og fiskeridepartementet, eventuelle andre berørte departementer og/eller DFØ. En oppdatert veileder kan være nyttig for oppdragsgivere og leverandører som ønsker å stille krav og kriterier som ivaretar hensyn til sikkerhet og beredskap innenfor regelverket.

I lys av tiden utvalget har hatt til rådighet har utvalget ikke hatt tid til å se nærmere på forståelsen og praktiseringen av regelverket i Finland hva gjelder sikkerhet og beredskap. Utvalget er imidlertid enig med Totalberedskapskommisjonens syn om at dette bør utredes. Utvalget overlater derfor til Nærings- og fiskeridepartementet og vurdere om det er grunn til å se nærmere på dette. En eventuell slik utredning vil kreve ressurser i departementet.

40.3.2 Lokale og regionale leverandører

Utvalgets vurdering er at det er tilstrekkelig fleksibilitet i utvalgets foreslåtte regelverk for oppdragsgiver til å ivareta hensynet til lokale og regionale aktører, både for anskaffelser under og over EØS-terskelverdi. Utvalgets vurdering er derfor at det ikke er behov for særregler. Utvalget har tydeliggjort at det i enkelte tilfeller vil være mulig å klage på oppdragsgiveres begrunnelse for ikke å dele opp en kontrakt. Det vil derfor kunne komme noen slike klagesaker, men neppe av et nevneverdig omfang. Utvalgets forslag har ikke økonomiske og administrative konsekvenser utover dette.

Utvalget omtaler tiltak for å innrette konkurransen slik at lokale og regionale leverandører kan delta i konkurransen om offentlige anskaffelser over EØS-terskelverdi. Utvalget fremhever at det er viktig med konkurranse om offentlige kontrakter, fordi godt innrettede konkurranser fører til kostnadseffektiv behovsdekning for det offentlige, og dermed til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Dersom konkurransen om slike kontrakter reelt sett avgrenses til lokale og regionale leverandører, vil manglende konkurransepress kunne føre til at offentlige oppdragsgivere ikke får god kvalitet til en god pris.

40.3.3 Åpenhet om eierskap

Utvalget viser til at dagens regelverk gir oppdragsgiver anledning til å etterspørre informasjon om eierskap i tilfeller hvor dette har saklig relevans for anskaffelsen og/eller for å avgjøre om det foreligger plikt eller adgang til å avvise en leverandør. Videre fremhever utvalget at det pågår prosesser knyttet til økt åpenhet om eierskap (aksjeregister og register over reelle rettighetshavere) som vil kunne ha positive virkninger for åpenhet i offentlige anskaffelser, uten behov for særregulering i ny anskaffelseslov.

Finansdepartementet har foreslått at offentlige myndigheter skal få lovfestet tilgang til opplysninger fra registeret over reelle rettighetshavere, det vil si at det vil gjelde de fleste oppdragsgivere etter anskaffelsesregelverket. Utvalget anbefaler at Finansdepartementet benytter forskriftshjemmelen til å sikre at alle oppdragsgivere etter anskaffelsesregelverket får tilgang til registeret over reelle rettighetshavere. Forslaget vil medføre at en noe større gruppe får tilgang til registeret, men ettersom registeret allerede er opprettet må de økonomiske og administrative konsekvensene av dette anses helt ubetydelige.

40.3.4 Land-for-land rapportering

Utvalget foreslår at det ikke innføres et krav til offentlig land-for-land-rapportering i anskaffelsesregelverket. Videre foreslår utvalget at mer åpenhet om skatt og skatteplanlegging ivaretas gjennom målrettede regler på andre rettsområder. Utvalgets forslag er nærmere begrunnet i kapitlet om land-for-land rapportering, og er blant annet basert på en samfunnsøkonomisk vurdering, der nytten for samfunnet som helhet og de enkelte oppdragsgiverne vurderes opp mot kostnadene disse påføres.

Land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser vil kunne bidra til mer åpenhet om leverandørers betaling av skatt og andre økonomiske opplysninger fordelt på ulike land der leverandøren har virksomhet. Det er imidlertid lite sannsynlig at denne informasjonen ville kunne brukes i en anskaffelsesprosess. Det ville vært krevende for oppdragsgiver å avdekke eventuelle ulovlige forhold eller alvorlige feil som kunne gitt et godt nok grunnlag for å avvise leverandører. Nytten for samfunnet som helhet og de enkelte oppdragsgiverne ved å innhente informasjon fra leverandører om skatt og andre opplysninger fordelt på ulike land er derfor trolig lav.

Land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser ville medført økt ressursbruk hos oppdragsgivere og leverandører, og enkelte leverandører ville valgt ikke å delta i anbudskonkurranser. Svekket konkurranse kan føre til høyere priser og dårligere kvalitet på anskaffelsene, og den negative effekten ville vært størst i markeder med få konkurrenter. For oppdragsgivere ville det kreve spesialisert økonomisk og skattemessig kompetanse for å vurdere opplysningene fra leverandører, og trekke konklusjoner ut fra disse. Slik kompetanse er det ikke hensiktsmessig at enhver offentlig oppdragsgiver besitter, og vil også kreve mer ressurser. Etter utvalgets vurdering ville derfor kostnadene for samfunnet ved land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser vært høyere enn nytten.

40.3.5 Tydeliggjøring av geografisk virkeområde

I lys av EFTA-domstolens tilnærming i Scanteam-saken mener utvalget at det er hensiktsmessig at ny lov om offentlige anskaffelser uttrykkelig angir at loven kommer til anvendelse på alle anskaffelser foretatt av norske oppdragsgivere så lenge anskaffelsen har tilstrekkelig nær tilknytning til EØS, uavhengig av hvor i verden kontrakten skal oppfylles. EFTA-domstolens uttalelse må anses som uttrykk for gjeldende rett, og det er ønskelig at rettstilstanden også kommer til uttrykk i lovteksten.

Utvalget foreslår å videreføre særregler om geografisk virkeområde fra forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet i nye lover om slike kontrakter. I tillegg foreslår utvalget å videreføre særreguleringen om at regelverket i utgangspunktet ikke får anvendelse for Svalbard, med mindre dette forskriftsreguleres. Utvalget viser til kapitlet om anskaffelseslovens geografiske virkeområde, der utvalget gir nærmere vurderinger av hvordan det geografiske virkeområdet kan klargjøres.

En tydeliggjøring av det geografiske virkeområdet vil kunne være nyttig for oppdragsgivere, leverandører og andre som skal følge regelverket, fordi det kan gjøre det enklere å tolke og etterleve reglene om geografisk virkeområde i de tilfellene der det har vært usikkerhet rundt tolkningen. Ettersom det uansett kun er snakk om kodifisering av gjeldende EØS-rett, har det lite for seg å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser opp mot et hypotetisk scenario hvor EØS-forpliktelsen tenkes borte.

40.3.6 Endringer i avvisningsregler

Anskaffelsesforskriften har en rekke avvisningsbestemmelser. I anskaffelsesforskriften er avvisningsbestemmelsene inndelt i tre kategorier. Dette er avvisning som følge av formalfeil, forhold ved leverandøren og forhold ved tilbudet. Reglene som angir en plikt til å avvise leverandører ivaretar lik behandling av leverandørene eller øvrige hensyn av samfunnsmessig betydning. Reglene om rett til avvisning er derimot i utgangspunktet begrunnet i hensynet til oppdragsgiver. Reglene om avvisning danner grunnlaget for en stor del av klagene i anskaffelsesprosessene. I perioden 2017 til 2023 utgjorde 42 prosent av klagene KOFA behandlet avvisninger.

Etter utvalgets syn er det ikke behov for store endringer i dagens bestemmelser om avvisninger. Utvalget har imidlertid tydeliggjort hvilket handlingsrom direktivet gir, og foreslått enkelte endringer i ordlyd og struktur for bedre å samsvare med direktivets ordlyd og system. Utvalgets forslag til endring i struktur er gjort for å gjøre sammenhengen mellom ulike bestemmelser mer tilgjengelige, samt å synliggjøre hvilke bestemmelser som er utslag av direktivbestemmelser.

Siden utvalgets forslag i hovedsak innebærer en videreføring av dagens avvisningsbestemmelser, og en tydeliggjøring av handlingsrom og struktur, har utvalgets forslag ikke store økonomiske og administrative konsekvenser for oppdragsgivere, leverandører og offentlig sektor og samfunnet som helhet. Samtidig vil de foreslåtte endringene gjøre det enklere for brukerne å tolke bestemmelsene i samsvar med EØS-retten. I tillegg er det også gjort en grundig sammenstilling av gjeldende rett knyttet til de ulike avvisningsbestemmelsene som vil være nyttig for brukerne av regelverket. Også dette kan spare tid og ressurser hos oppdragsgivere og leverandører ved anvendelsen av bestemmelsene.

I forlengelsen av avvisningsbestemmelsene i anskaffelsesregelverket har utvalget også redegjort for bestemmelsene i Sanksjonsforskrift Ukraina som gjelder i offentlige anskaffelser, gjennom et forbud mot å tildele kontrakter til visse leverandører. Utvalget har foreslått at klagenemnda bør ha kompetanse i slike saker, der det har direkte betydning for gjennomføringen av en anskaffelse. Utvalget har ikke grunn til å tro at dette vil øke saksmengden i nevneverdig grad.

40.3.7 Endringer i håndhevingssystemet

40.3.7.1 Innledning

Som det fremgår i kapitlet om håndhevingssystemet er et velfungerende håndhevingssystem en forutsetning for at utvalgets forslag til ny anskaffelseslov skal fungere etter intensjonene. I dagens håndhevingssystem er det de alminnelige domstolene som oppfyller Norges forpliktelser etter håndhevingsdirektivene, men i praksis er det likevel Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som fungerer som første og eneste tvisteløsningsorgan for langt de fleste anskaffelsene. Utvalgets syn er at klagenemnda oppfyller oppdraget om å bidra til at tvister om offentlige anskaffelser løses på en effektiv, uhildet og grundig måte. Skriftlig saksbehandling sørger for å holde sakskostnadene nede, og nemndsmedlemmer med særlig innsikt i offentlige anskaffelser og tvisteløsning sørger for avgjørelser av høy kvalitet.

Utvalget foreslår å endre dagens håndhevingssystem ved å dreie håndhevingen mot prekontraktuell fase, og slik begrense behovet for etterfølgende erstatningssøksmål. For utvalget har det vært viktig å finne løsninger som sikrer også små og mellomstore leverandører reelle muligheter til å få stanset en kontraktstildeling og få en avgjørelse som pålegger oppdragsgiver å rette opp eventuelle feil, slik at kontrakten deretter kan tildeles rette leverandør. Utvalget har videre vært opptatt av at KOFA fortsatt skal være et lavterskeltilbud som tilbyr kostnadseffektiv og rask prøving av påståtte brudd på regelverket. Det er ikke ønskelig å endre KOFA til en særdomstol med fast ansatte dommere og kostnadsdrivende muntlige forhandlinger.

Hovedpunktene i utvalgets forslag til håndhevingssystem er som følger:

• Klagenemndas avgjørelser gjøres bindende.

• Klage til KOFA innen utløpet av karensperioden suspenderer oppdragsgivers mulighet til å inngå kontrakten. Suspensjonen varer inntil klagenemnda har avgjort saken, eller klagenemnda kommer frem til at den oppheves.

• Det overlates til domstolene å ta stilling til om det er grunnlag for å holde oppdragsgiver erstatningsansvarlig for tilbudskostnader eller tapt fortjeneste. Samtidig avskjæres muligheten for å kreve erstatning for tapt fortjeneste som følge av feil som kunne og burde vært anført alt før kontrakten ble inngått.

• Konkurransetilsynet fører tilsyn med at oppdragsgivere overholder kunngjøringsplikten.

• Konkurransetilsynet kan fremme sak til KOFA om at en kontrakt skal kjennes «uten virkning».

• Konkurransetilsynet kan også ilegge overtredelsesgebyr mot ulovlig direkteanskaffelser, og eventuelle klager over Konkurransetilsynets vedtak overprøves av KOFA.

Utvalget vurderer at et slikt håndhevingssystem vil gi samfunnsøkonomiske gevinster. Utvalgets forslag antas å kunne gi gevinster både for samfunnet, oppdragsgivere og leverandører gjennom blant annet økt tillit til offentlige anskaffelser, god konkurranse om offentlige anskaffelser, kostnadseffektiv håndheving, færre erstatningssaker og lavere erstatningsutbetalinger, samt færre ulovlige direkteanskaffelser.

Utvalgets forslag innebærer at en leverandør som mener at en offentlig oppdragsgiver har kommet i skade for å bryte regelverket, får mulighet til å håndheve sine rettigheter for en uavhengig og upartisk klagenemnd på en kostnadseffektiv måte. Også små og mellomstore leverandører sikres reelle klagemuligheter, noe som er viktig for deres tillit til offentlige anskaffelser, og derfor for deres vilje til å bruke tid og krefter på å konkurrere om offentlige kontrakter, noe som igjen bidrar til effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser. Utvalgets forslag vil videre innebære at offentlige oppdragsgivere som mener at de med urette anklages for å ha opptrådt i strid med regelverket, kan få prøvd dette på en rask og effektiv måte.

Utvalgets forslag innebærer at en i større grad får rettet opp den aktuelle feilen tidlig i prosessen, fremfor en håndheving i form av etterfølgende sanksjoner som erstatning. For alle involverte, og for ivaretakelsen av lovens formål, er det klart å foretrekke at feil avdekkes og rettes opp, før kontrakt inngås. Det har derfor vært sentralt for utvalget at håndhevingssystemet innrettes slik at feil i størst mulig grad avdekkes og rettes opp før kontrakt tildeles.

Ønsket om et effektivt håndhevingssystem må avveies mot ressursbruken knyttet til prøvingen, både kostnadene knyttet til selve håndhevingssystemet og kostnadene som prøvingen medfører for oppdragsgiver. For saksanlegg for domstolene er kostnadene i dag så høye at faren for misbruk er svært liten, men for en klagenemnd kan dette stille seg annerledes. Et passende klagegebyr og gjennomtenkte regler om sakskostnader er derfor viktig, og vil ha innvirkning på antallet klager til klagenemnda.

Utvalget foreslår at departementet vurderer å innføre etterannonsering av kontraktsinngåelser under EØS-terskelverdi, samt plikt for oppdragsgivere som er omfattet av anskaffelsesregelverket til å offentliggjøre årlig oversikt over den totale størrelse på kjøp fra eksterne enheter (private eller andre offentlige enheter). Forslaget forutsetter at dette kan gjøres forholdsvis enkelt. Forslaget vil kunne ha økonomiske og administrative konsekvenser, men det vil bero på om disse forslagene tas videre av departementet, og hvilken utforming de i så fall vil ha.

40.3.7.2 KOFAs organisering, saksbehandling og budsjett

Utvalget ser ikke behov for større endringer i KOFAs organisering, men som det redegjøres for i kapittel 21 mener utvalget at det er grunn til å vurdere om nemnda bør utvides fra ti til tolv medlemmer, for å muliggjøre intern organisering som gir rom for større avstand mellom partene i en sak og nemndas advokatmedlemmer. Det er også ønskelig å rekruttere flere dommere til nemnda, og da helst slik at nemnda kan settes med én dommer i hver sak. En økning fra ti til tolv nemndsmedlemmer vil imidlertid ikke i seg selv medføre økte kostnader, ettersom nemndsmedlemmene honoreres per sak de deltar i.

Utvalget ser ikke behov for større endringer i KOFAs saksbehandlingsregler. For å holde kostnadene nede, er det avgjørende at saksbehandlingen er skriftlig. Når KOFA skal gi bindende avgjørelser før kontraktsinngåelse, vil dette trolig gi en økt saksmengde for KOFA, isolert sett. Det er i dag ressurskrevende og kostbart for leverandørene å begjære midlertidig forføyning hos domstolen for å få stanset en kontraktsinngåelse, og det må antas at flere saker vil bli brakt inn for prøving i karensperioden hos KOFA. På den andre siden ser ikke utvalget behov for at KOFA skal fortsette å gi rådgivende uttalelser i det foreslåtte håndhevingssystemet. Dette vil medføre en markant reduksjon i antallet saker som sendes til klagenemnda. Hvis det tas utgangspunkt i tallene for 2023, ville det medføre en reduksjon på 131 saker, av totalt 170.6 Antallet prioriterte saker utgjorde 59 av totalt 170 saker i 2023. Det er primært denne typen saker at utvalget mener at KOFA skal fokusere på. Den faktiske økningen i klagenemndas saker som følge av at det åpnes for å klage til KOFA i karensperioden vil for øvrig kunne styres gjennom justering av klagegebyrets størrelse.

KOFA bruker i dag mye ressurser på saker om ulovlige direkteanskaffelser. Med utvalgets forslag vil Konkurransetilsynet gjennom sin behandling av klager og tips om ulovlige direkteanskaffelser sile hvilke som bringes inn for nemnda med henblikk på å få kjent en kontrakt uten virkning, noe som vil redusere arbeidsbyrden for KOFA. Saker hvor Konkurransetilsynet mener en ulovlig direkteanskaffelse kan og bør sanksjoneres med et overtredelsesgebyr, vil kunne bli brakt inn for KOFA for overprøving, men det vil uansett være snakk om langt færre saker enn i dag, hvor også helt opplagte tilfeller må behandles av KOFA.

Samtidig er det svært viktig at KOFA har ressurser som sikrer grundig og tillitsvekkende behandling av klagene som kommer inn. Med utvalgets forslag vil KOFA få en helt sentral rolle i den prekontraktuelle håndhevingen av regelverket, noe som fordrer at KOFA har de ressursene som kreves for å håndtere korte tidsfrister. Også oppgaven med å vurdere om en kontrakt inngått etter en ulovlig direkteanskaffelse skal kjennes «uten virkning», vil by på nye utfordringer. En nøkkel til KOFAs suksess er nemndas sekretariat, som forbereder alle sakene for nemnda og holder arbeidsbelastningen for nemndas medlemmer nede.

I innfasingen av de endringene i håndhevingssystemet som utvalget tar til ordet for, er det svært viktig at KOFA har de ressursene som trengs for å mestre sin nye rolle. Ressursbehovet på lengre sikt kan reguleres gjennom blant annet klagegebyr og justeringer av sakskostnadsreglene.

40.3.7.3 Klagegebyr ved behandling i KOFA

Det må betales klagegebyr ved behandling i KOFA. For klager på ulovlige direkteanskaffelser er gebyret 1000 kroner. Gebyret er for tiden på 8000 kroner for alle andre saker. Partene bærer sine egne omkostninger ved behandlingen i KOFA, uavhengig av sakens utfall.

Utvalget har drøftet om nivået på klagegebyret bør løftes. Når Konkurransetilsynet får myndighet til å ta imot og håndtere klager på ulovlig direkteanskaffelser, bortfaller behovet for særskilt tilrettelegging for slike klager til KOFA. En potensiell leverandør må fremdeles kunne klage en ulovlig direkteanskaffelse inn til KOFA, men må da være beredt til å betale ordinært klagegebyr.

Utvalget vil ikke foreslå noe klagegebyr for klager til Konkurransetilsynet på ulovlige direkteanskaffelser. De inntektene man i dag har fra slike gebyrer vil med utvalgets forslag bortfalle, men dette er et helt ubetydelig beløp.

Når det gjelder det ordinære klagegebyret til KOFA, mener utvalget at det er viktig å videreføre KOFA som et lavterskeltilbud, også for små og mellomstore leverandører. Samtidig bør gebyret være høyt nok til at det luker bort klager som det ikke er grunn til at nemnda skal bruke tid og krefter på, som for eksempel mulige brudd som uansett ikke har virket inn på tildelingsbeslutningen. Det er viktig at nemndas samlede arbeidsbelastning ikke blir for stor, og at nemnda kan prioritere rask behandling av klager inngitt i karensperioden.

Utvalget overlater til departementet å balansere de ulike hensynene som her gjør seg gjeldende, og har derfor foreslått en lovbestemmelse om klagegebyr uten å sette inn et konkret forslag.

40.3.7.4 Håndheving av bestemmelser om samfunnshensyn

Utvalget har ikke foreslått særskilte regler om håndheving av bestemmelsene om samfunnshensyn, og forslaget vil derfor ikke få økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget presiserer at det er lite hensiktsmessig med en etterfølgende overprøving av oppdragsgivers skjønnsmessige vurderinger knyttet til hvordan samfunnshensyn skal ivaretas i den konkrete anskaffelsen. Det er en bedre løsning om leverandører og organisasjoner tar opp dette i forkant av tildeling av kontrakt. Det vises til nærmere omtale i kapitlet om håndhevingssystemet.

40.3.7.5 Håndheving under EØS-terskelverdi

Utvalget antar at forslaget til regler for håndheving av anskaffelser under EØS-terskelverdi ikke i seg selv vil ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Under EØS-terskelverdi står lovgiver fritt til å avveie de ulike hensynene som anskaffelsesregelverket skal ivareta, og dette inkluderer også å vektlegge økonomiske og administrative konsekvenser av reglene. Utvalgets forslag til regler for anskaffelser under EØS-terskel fremgår av første delutredning, med de dissenser som fremgår der. Utvalget kan ikke se at forslaget om håndheving av reglene under EØS-terskel som nå fremsettes, vil ha særegne økonomiske eller administrative konsekvenser.

40.3.7.6 Konkurransetilsynet fører tilsyn med ulovlige direkteanskaffelser

I kapitlet om håndhevingssystemet diskuterer utvalget spørsmålet om det bør opprettes et eget tilsyn for offentlige anskaffelser. Utvalget mener det er behov for et uavhengig tilsynsorgan for å sikre konkurranse om offentlige kontrakter, og da særlig for å bekjempe ulovlige direkteanskaffelser. Dagens ordning hvor enhver kan klage en ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA er etter utvalgets vurdering effektiv, men den gir KOFA en dobbeltrolle som kombinert gebyrmyndighet og tvisteløsningsorgan og den åpner heller ikke for anonyme klager. Etter utvalgets syn vil det være en ryddigere og bedre ordning om gebyrkompetansen legges til Konkurransetilsynet, men mulighet for overprøving i KOFA.

Dersom Konkurransetilsynet får myndighet til å sanksjonere ulovlige direkteanskaffelser, vil dette medføre både gevinster og kostnader for samfunnet. Økt tilsyn med ulovlige direkteanskaffelser vil kunne gi gevinster for samfunnet dersom det medfører at omfanget av ulovlige direkteanskaffelser reduseres. Det totale omfanget av slike anskaffelser per i dag er ikke kjent, men det antas at et tilsyn vil kunne ha en avskrekkende effekt. Det er ikke mulig å vurdere om gevinstene vil være høyere enn kostnadene et slikt tilsyn medfører.

Konkurransetilsynet har rutiner for å motta anonyme tips og klager, og tilrettelegging for slike vil etter utvalgets syn kunne bidra til å styrke arbeidet med å bekjempe ulovlige direkteanskaffelser. Tilsynet bør etter utvalgets syn få en generell adgang til å innhente opplysninger fra både oppdragsgivere og leverandører for å vurdere om anskaffelsesreglene er overholdt og en skjønnsmessig adgang til å påklage også andre brudd på anskaffelsesregelverket som har en side til konkurransen om offentlige kontrakter. En slik adgang vil medføre ressursbruk hos tilsynet, oppdragsgivere og leverandører.

Tilsyn med ulovlige direkteanskaffelser vil nødvendigvis kreve tilførsel av ressurser til Konkurransetilsynet. Samtidig vil dette avlaste KOFA, og da særlig KOFAs sekretariat, som i dag bruker en hel del ressurser på å utarbeide utkast til forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr, som så behandles av nemnda og som både oppdragsgiver og klager deretter gis anledning til å kommentere på før nemnda treffer endelig avgjørelse i saken. Det er heller ikke slik at alle de 30-50 klagene med påstand om ulovlige direkteanskaffelser som KOFA årlig mottar, er særlig kompliserte, og utvalget mener at tilsynet må få anledning til selv å prioritere hvilke saker som bør forfølges, innenfor de til enhver tid gjeldende rammebetingelser for tilsynets arbeid. Utvalgets syn er uansett at det er riktig å tilføre Konkurransetilsynet ressurser for å styrke arbeidet med å bekjempe ulovlige direkteanskaffelser, for slik å bidra til å oppfylle lovens formål om effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser.

Dersom Konkurransetilsynet får tilsynsansvar for anskaffelsesregelverket, vil det etter utvalgets vurdering være naturlig at det også håndterer varsler om brudd på anskaffelsesregelverket etter varslingsdirektivet. Dette mener utvalget ville vært en god løsning, fordi Konkurransetilsynet generelt har rutiner for å motta anonyme tips og klager. Dette vil medføre noe økt ressursbruk i Konkurransetilsynet, men ikke mer enn om oppgaven legges til et annet tilsynsorgan. Varslingsdirektivet må uansett gjennomføres og etterleves.

40.3.8 Erstatningsreglene

Utvalgets vurdering av erstatningsreglene henger uløselig sammen med utvalgets forslag til endringer av andre deler av håndhevingssystemet, og for å legge til rette for rask og kostnadseffektiv håndheving før kontrakt inngås. Med de endringer som utvalget har foreslått, reduseres behovet for å bruke erstatningsreglene som et virkemiddel for å effektivisere anskaffelsesregelverket.

Et hovedgrep i utvalgets forslag er at leverandørenes tapsbegrensningsplikt presiseres slik at muligheten til å kreve erstatning bortfaller dersom leverandøren kunne og burde ha forsøkt å avverge tapet gjennom en klage til KOFA eller domstolene forut for kontraktsinngåelsen. Slik utvalget ser det vil dette ta bort behovet for etterfølgende erstatningssøksmål i de langt fleste tilfellene. Dersom leverandøren har rett i at oppdragsgiver har trådt feil, kan feilen rettes opp før kontrakt er inngått. Dersom KOFA konkluderer med at det ikke foreligger noe brudd på regelverket, kan oppdragsgiver inngå kontrakt i nær visshet om at det ikke vil være grunnlag for noe etterfølgende erstatningskrav fra en leverandør som mener seg forbigått.

Erstatningskrav vil derfor først og fremst være aktuelle i tilfeller hvor kontrakt er inngått uten at det var praktisk mulig å klage til KOFA, eller tilfeller hvor kontrakt er inngått før KOFA har rukket å avgjøre klagen (for eksempel i tilfeller hvor KOFA mener det ikke er grunnlag for å suspendere retten til å inngå kontrakt).

Det andre hovedgrepet i utvalgets forslag gjelder erstatningsutmålingen for fortjenestetap, hvor utvalget mener det må legges større vekt på leverandørenes tapsbegrensningsplikt og tas større hensyn til den usikkerheten som normalt knyttet seg til om leverandøren ville realisert det forventede dekningsbidraget (spart prosjektrisiko, frigjørelse av ressurser til andre prosjekter og usikkerhet knyttet til behov for kapasitetsutvidelse).

Etter utvalgets vurdering vil utvalgets forslag til endringer i håndhevingssystemet og erstatningsreglene samlet sett ha positive konsekvenser for samfunnet. Når en legger til rette for rask og kostnadseffektiv håndheving før kontrakt inngås, vil det redusere grunnlaget for erstatningskrav. Dette vil gi innsparinger for oppdragsgivere og offentlig sektor. Selv om det med utvalgets forslag forventes lavere erstatningsutbetalinger til leverandører, vil leverandører bruke mindre ressurser på erstatningssøksmål og få gevinster av rask og kostnadseffektiv håndheving før kontrakt inngås. Det legges derfor til grunn at regelendringene samlet sett vil få positive effekter også for leverandører.

40.3.9 Gjennomføring av håndhevingsdirektivene

Utvalgets forslag til oppdatert gjennomføring av håndhevingsdirektivene inneholder flere regelendringer som vil kunne få økonomiske og administrative konsekvenser. I det følgende vurderes konsekvenser av endringer i regler om klager, frister, midlertidige avgjørelser og tilsidesettelse av ulovlige beslutninger samt sanksjoner.

40.3.9.1 Endringer i regler om klager

Håndhevingsdirektivene fastslår at medlemsstatene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at det «effektivt og særlig så raskt som mulig» kan klages på beslutninger truffet av offentlige oppdragsgivere med påstand om brudd på anskaffelsesretten. Utvalgets vurdering er at håndhevingsdirektivet artikkel 1 nr. 1 fjerde avsnitt om at «beslutninger truffet av de offentlige oppdragsgivere» må kunne påklages bør gjennomføres i ny lov om offentlige anskaffelser. Det anses som hensiktsmessig at loven inneholder en konkretisering av hva som er klagegjenstand, og at ny lov angir at klage «må gjelde unnlatelser, handlinger eller beslutninger i forbindelse med gjennomføringen av anskaffelser etter anskaffelseslovene eller forskrifter gitt med hjemmel i disse». Forslaget antas å ikke ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser.

Håndhevingsdirektivet gir regler om hvem som skal ha adgang til å klage på oppdragsgivers beslutninger i en anskaffelsesprosess (rettslig klageinteresse). Som en følge av utvalgets anbefaling om å gjøre KOFA til håndhevingsorgan i håndhevingsdirektivenes forstand, er det behov for bestemmelser i ny lov om offentlige anskaffelser om hvem som skal ha adgang til å klage. Etter utvalgets syn bør klageadgangen formuleres etter inspirasjon fra tvistelovens bestemmelser om søksmålsadgang for domstolene. Dette gjelder både det overordnede vurderingstemaet «reelt behov» og særbestemmelsen om foreninger, stiftelser og offentlige organers søksmålsadgang. Forslaget antas å ikke ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget foreslår at det ikke innføres en plikt for leverandør til først å klage til oppdragsgiver. Når direktivet krever at enhver klage skal suspendere adgangen til å inngå kontrakt, vil selv en åpenbart grunnløs klage til oppdragsgiver utsette kontraktsinngåelsen, noe som ikke er ønskelig. Utvalget påpeker at det likevel ofte vil være hensiktsmessig å klage til oppdragsgiver. Det er også utvalgets inntrykk at leverandører i stor grad velger å gjøre dette, og at oppdragsgiver da ofte aksepterer å utsette kontraktsinngåelsen uten at leverandøren må begjære en midlertidig forføyning. Utvalget foreslår at leverandør skal ha plikt til å underrette oppdragsgiver før det inngis klage i karensperioden. Forslaget skal bidra til å sikre at klager innen karensperioden faktisk gir suspensjonsvirkning. Det kan hevdes å medføre en byrde for leverandører å orientere oppdragsgiver om at de vil fremme en klage i karensperioden, samtidig er dette vesentlig mindre enn de mulige konsekvensene av ikke å ha en slik plikt til å underrette (økt mulighet for erstatningskrav). Forslaget antas å ikke ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser.

40.3.9.2 Flere preklusive frister

Utvalgets vurdering er at Norge bør benytte handlingsrommet i håndhevingsdirektivene til å innføre flere preklusive frister i anskaffelsesregelverket. Etter utvalgets syn er det hensiktsmessig at beslutninger i en anskaffelsesprosess påklages fortløpende, slik at tvister i størst mulig grad løses før kontraktsinngåelse og mens det ennå er mulig å rette opp feil. Ved å fremtvinge klager underveis i en anskaffelsesprosess, vil feil bli brakt til oppdragsgivers oppmerksomhet på et tidspunkt hvor de fortsatt kan rettes opp. Etter utvalgets syn vil dette fremme effektiv håndheving av anskaffelsesregelverket, og forebygge større tvister i etterkant av kontraktinngåelsen.

Utvalget har foreslått følgende preklusive frister i nytt anskaffelsesregelverk:

• preklusiv frist på ti dager i to-trinns prosedyrer for å klage på oppdragsgivers beslutning om å avvise eller ikke velge ut en leverandør (det er i dag valgfritt å sette en slik frist).

• preklusiv frist på ti dager for å klage på oppdragsgivers beslutning om å avlyse en konkurranse.

• preklusiv frist på 20 dager for å klage på oppdragsgivers beslutning om å videreføre en kontrakt selv om det i utgangspunktet foreligger en oppsigelsesplikt (dette antas å gjelde svært få saker).

• preklusiv frist på seks måneder etter at kontrakt er inngått for å fremme klage eller søksmål om sanksjonen «uten virkning».

• preklusiv frist på to år til å fremme klage eller søksmål om overtredelsesgebyr som sanksjon mot en ulovlig direkteanskaffelse

• preklusiv frist på 1 år for å fremme søksmål om erstatning som følge av en overtredelse

Utvalgets forslag om preklusive frister antas å fremme effektiv håndheving ved at flere tvister kan løses før kontraktinngåelse, at større tvister etter kontraktinngåelse kan forebygges og at en kan oppnå hurtig tvisteløsning. En preklusiv frist kan også i noen grad kunne virke prosessdrivende ved at en leverandør må klage for ikke å tape rettigheter. Imidlertid forventes forslaget samlet sett å gi gevinster både for oppdragsgivere, leverandører og offentlig sektor og samfunnet som helhet.

40.3.9.3 Midlertidige avgjørelser og tilsidesettelse av ulovlige beslutninger

Utvalget har et ønske om å styrke den prekontraktuelle prøvingen, noe som innebærer at leverandørenes mulighet til å få utsatt kontraktsinngåelsen må styrkes. Det er etter utvalgets syn sterkt ønskelig at klager om påståtte ulovlige beslutninger raskt avgjøres av KOFA, slik at de kan rettes opp før de får betydning for hvem som får tildelt kontrakten. Dette gjelder ikke bare ulovlige tildelingsbeslutninger, men også for eksempel en beslutning om å avvise en leverandør, eller en beslutning om å avlyse hele konkurransen, fordi det har oppstått uenighet om lovligheten av de beslutninger som oppdragsgiver har truffet. Dagens gjennomføring av håndhevingsdirektivene legger ikke til rette for dette.

Forslaget vil kunne gi gevinster for leverandører, fordi det vil øke muligheten til å få rettet opp brudd på regelverket før kontrakt inngås. I tillegg vil det være mindre ressurskrevende for leverandører med midlertidige avgjørelser i KOFA enn å gå til domstolene for å kreve midlertidig forføyning. For oppdragsgivere kan utsettelse av kontraktinngåelser gi økte kostnader, men rask behandling i KOFA vil begrense disse. Samtidig kan avgjørelser før kontraktinngåelser redusere ressursbruken hos oppdragsgivere og leverandører knyttet til tvister etter kontraktinngåelser.

40.3.9.4 Sanksjoner mot ulovlige direkteanskaffelser

En ulovlig direkteanskaffelse er en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger kunngjøringsplikt. Det at offentlige kontrakter er gjenstand for konkurranse bidrar til at det offentlige får dekket sine behov på en kostnadseffektiv måte, gjennom at leverandørene må konkurrere om å levere det beste tilbudet. Konkurransen har til formål å medføre bedre kvalitet til lavere pris. Utvalget legger derfor til grunn at mer effektive sanksjoner mot ulovlige direkteanskaffelser vil føre til at flere kontrakter blir gjenstand for konkurranse, noe som vil gi betydelige gevinster for oppdragsgivere og samfunnet som helhet.

Utvalget konstaterer at KOFAs myndighet til å ilegge gebyr, men ikke til å kjenne kontrakten uten virkning, har ført til at overtredelsesgebyr er blitt hovedregelen snarere enn unntaket. Utvalget deler EU-lovgivers oppfatning av at det er riktig at en kontakt inngått som følge av en ulovlig direkteanskaffelse kjennes «uten virkning» i tilfeller hvor dette vil lede til reell konkurranse om den aktuelle anskaffelsen.

Utvalget foreslår derfor at KOFA får myndighet til å kjenne en kontrakt «uten virkning», for slik å sikre at sanksjonen «uten virkning» blir den primære reaksjonen mot ulovlig direkteanskaffelser også i Norge.

Tilfeller hvor en kontrakt kjennes «uten virkning» vil nødvendigvis medføre økte kostnader for oppdragsgivere, men nettopp av denne grunn er det grunn til å tro at denne sanksjonen vil være enda mer effektiv enn et overtredelsesgebyr for å bekjempe ulovlige direkteanskaffelser. For oppdragsgivere som er i god tro om adgangen til å foreta en direkteanskaffelse vil intensjonskunngjøring være en enkel måte å unngå risiko for at kontrakten kjennes «uten virkning». Utvalgets forslag vil kunne medføre flere intensjonskunngjøringer, med det vil ikke være ressurskrevende og må anses som en ønsket utvikling.

Utvalget antar at forslaget om Konkurransetilsynet som tilsyn med ulovlige direkteanskaffelser, og KOFAs mulighet til å kjenne en kontrakt «uten virkning», samlet vil føre til flere tilfeller hvor ulovlig tildelte kontrakter kjennes «uten virkning». Samtidig foreslår utvalget en klagefrist på seks måneder etter at kontrakt er inngått, noe som er vesentlig kortere enn dagens frist på to år. Klager innkommet etter denne fristen, vil bare kunne lede til ileggelse av et overtredelsesgebyr (innen en frist på to år) eller avkortning av kontrakten.

I dag ilegges et overtredelsesgebyr på inntil 15 prosent av anskaffelsens verdi. Dette er markant høyere enn nivået i Danmark og Sverige, som også forutsetningsvis har et gebyrnivå som er i overensstemmelse med de kravene som EØS-retten stiller. Utvalget foreslår at maksimalt gebyr ved ulovlige direkteanskaffelser skal være 10 prosent av anskaffelsens verdi, oppad begrenset til 15 millioner kroner, og at departementet gir nærmere føringer på utmålingen av overtredelsesgebyrets størrelse. Forslaget vil medføre at oppdragsgivere som blir ilagt overtredelsesgebyr som følge av en ulovlig direkteanskaffelse, vil bli ilagt et lavere gebyr enn hva som er tilfellet i dag. Etter utvalgets syn gjør styrkingen av «uten virkning» som den primære sanksjon mot ulovlige direkteanskaffelser, at det ikke er behov for et gebyrnivå som er markant høyere enn i Danmark og Sverige, særlig når det også sees hen til muligheten for anonyme klager til Konkurransetilsynet.

Når det gjelder sanksjonen avkortning av kontrakten, har utvalget kommet til at dagens gjennomføring av muligheten for å avkorte en kontrakt bør videreføres i norsk rett. Det kan tenkes tilfeller hvor samfunnshensyn gjør at en kontrakt ikke kan kjennes «uten virkning» her og nå, men hvor det likevel er mulig å avkorte kontrakten, for slik å gjenopprette konkurransen om i hvert fall deler av den opprinnelige anskaffelsen. Forslaget vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for oppdragsgivere som får en kontrakt avkortet, noe som er en tilsiktet konsekvens av sanksjoner mot ulovlige direkteanskaffelser og en forutsetning for at sanksjonene skal virke preventivt.

40.3.10 Endringer i avlysningsregler

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende regulering av at oppdragsgiver kan avlyse en konkurranse når det foreligger saklig grunn, med noen presiseringer. Videre foreslår utvalget å kodifisere plikten til å avlyse dersom det avdekkes feil som kan virke inn på utfallet av konkurransen og som ikke kan rettes opp på annen måte. Det foreslås også å innføre en regel om at en avlysningsbeslutning må påklages innen en frist på 10 dager, og legge til rette for hurtig behandling av slike klager i KOFA. En leverandør som ikke påklager en avlysning innen fristen, mister muligheten til senere å kreve erstatning for urettmessig avlysning av konkurransen.

Utvalgets forslag innebærer en rettslig avklaring av når oppdragsgivere har rett og plikt til å avlyse en konkurranse, som er et spørsmål som de siste årene har vært gjenstand for en rekke tvistesaker. En klargjøring vil kunne redusere antall tvistesaker, og dermed også domstolenes, oppdragsgiveres, leverandørers og andre aktørers ressursbruk på slike tvistesaker.

Hovedgrepet i utvalgets forslag til nye avlysningsregler er å legge til rette for at oppdragsgiver og leverandør hurtig kan oppnå en rettslig bindende vurdering av om en avlysning er lovlig eller ikke, kombinert med en presisering av at leverandører som ikke benytter denne muligheten, er avskåret fra å senere anføre den påstått ulovlige anskaffelsen som grunnlag for et erstatningskrav. Dette vil kunne redusere omfanget av erstatningskrav.

40.3.11 Omgjøring, signering av kontrakt og vedståelsesfrist

Utvalgets forslag til regler om omgjøring, signering av kontrakt og vedståelsesfrist er i hovedsak en videreføring og klargjøring av gjeldende regler, og har ikke vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Forslagene har likevel noen fordeler og ulemper for oppdragsgivere og leverandører som omtales i det følgende.

Utvalgets vurdering er at en ny lov bør inneholde en bestemmelse som regulerer oppdragsgivers adgang til å omgjøre en beslutning om å tildele kontrakt. Bestemmelsen har praktisk betydning, og gir oppdragsgiver adgang til å rette opp feil før kontrakten signeres. Det er også en fordel at omgjøringsadgangen har klare rettslige rammer, slik at en eventuell omgjøring skaper minst mulig usikkerhet for oppdragsgiver og berørte leverandører.

Etter utvalgets syn må bestemmelsen om når kontrakt ansees inngått videreføres i nytt anskaffelsesregelverk. Regelen om signering fra begge parter bidrar til å klargjøre skjæringspunktet for kontraktsinngåelse. At regelen er klar og tydelig, kan avverge tvister om skjønnsmessige spørsmål om avtaleinngåelsens tidspunkt. Utvalget mener det er nødvendig å lovfeste regelen ettersom reguleringen av skjæringspunktet fraviker alminnelig norsk avtalerett.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse om vedståelsesfrist, uten materielle endringer. Utvalget foreslår likevel å forenkle og forkorte bestemmelsens ordlyd. Utgangspunktet er fortsatt at dersom oppdragsgiver ikke har fastsatt en vedståelsesfrist, gjelder en frist på 30 dager regnet fra utløpet av tilbudsfristen. Ved å fastsette en vedståelsesfrist, vil leverandørene være bundet av sine tilbud gjennom evalueringsprosessen. Denne perioden er avgjørende for oppdragsgiveren for å kunne gjøre grundige vurderinger og sikre at konkurransen er i tråd med anskaffelsesregelverket. En fordel med dagens løsning er at den gir forutsigbarhet til begge parter. At leverandørene vet hvor lenge de er bundet av sine tilbud, gjør det mulig for dem å planlegge og administrere ressurser på en effektiv måte. Samtidig gir det oppdragsgiveren trygghet om at tilbudene er bindende i evalueringsperioden, og gjennom eventuelle klageprosesser. Utvalget vil understreke at det er viktig at oppdragsgiver foretar en forsvarlig vurdering av fristens lengde, for å unngå unødvendige kostnader. Dersom oppdragsgiver fastsetter lange vedståelsesfrister, kan dette medføre ulemper for leverandørene, som igjen vil kunne veltes over på oppdragsgiver i form av økte risikopåslag og økte priser.

40.3.12 Oppsigelse av kontrakt

Utvalget foreslår å utvide oppsigelsesretten som følger av anskaffelsesdirektivet artikkel 73 bokstav b til å omfatte også avvisningsgrunner som gjelder manglende overholdelse av skatter og avgifter og de frivillige avvisningsgrunnene. Utvalget foreslår videre å innta en ny oppsigelsesrett for avvisningsgrunner som oppstår i kontraktsperioden.

Forslagene vil kunne gi gevinster både for oppdragsgivere og samfunnet for øvrig. For oppdragsgivere vil bestemmelsene kunne bidra til å skape klarhet om adgangen til å si opp en kontrakt i dens løpetid, og styrke adgangen til å utelukke leverandører fra offentlige anskaffelser. En slik oppsigelsesrett kan innebære at en vil kunne påse at leverandørene overholder regler (om f.eks. skatter og avgifter) og forpliktelser ved gjennomføringen av en kontrakt.

Utvalget foreslår også å innføre en oppsigelsesplikt der en tildelingsbeslutning er kjent ulovlig ved endelig avgjørelse av klagenemnda eller domstolene. Utvalget erkjenner at oppsigelse av en kontrakt vil kunne medføre økonomiske og administrative kostnader, men anser disse rettferdiggjort av det bidrag til mer effektiv prekontraktuell prøving som oppsigelsesplikten vil gi. Tilfeller hvor kostnadene ved en oppsigelse er urimelig høye, må ivaretas gjennom anvendelsen av de unntak fra oppsigelsesplikten som utvalget har redegjort for i kapittel 37.

40.3.13 Oppbevaring og innsyn i kontrakt

Anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet inneholder regler om oppbevaring av kontrakt og påfølgende innsyn. Utvalget konstaterer at det er en del oppdragsgivere, eksempelvis offentligrettslige organer, som er omfattet av anskaffelsesregelverket, men som likevel ikke er omfattet av offentleglova. For å ivareta kravet om innsyn i disse kontraktene, mener utvalget at bestemmelsen må gjennomføres i nytt regelverk. Utvalget foreslår derfor at oppdragsgiver som ikke er omfattet av offentleglova, skal gi allmennheten innsyn i vare- og tjenestekontrakter med en verdi på minst 10 millioner kroner eksklusive merverdiavgift, og bygge- og anleggskontrakter med en verdi på minst 100 millioner kroner eksklusive merverdiavgift. Reglene i offentleglova om unntak fra innsyn gjelder tilsvarende.

Hensynet til åpenhet tilsier at det bør være innsyn i alle kontrakter som er inngått med offentlige midler. Utvalget har imidlertid falt ned på at plikten først inntrer i henhold til beløpsgrensene som følger av direktivet, ettersom det vil påføre oppdragsgivere, som ikke er omfattet av offentleglova, nye administrative byrder dersom alle kontraktene omfattes.

Videre foreslår utvalget at oppdragsgiver skal oppbevare kontrakten i hele kontraktsperioden. Etter utvalgets syn vil det være en forenkling ikke å oppstille egne terskelverdier for kravet om oppbevaring av kontrakt. De aller fleste offentlige oppdragsgivere vil være underlagt andre offentligrettslige krav til arkivering og journalføring som gjør at de i praksis uansett har plikt til å oppbevare kontrakten. Bestemmelser om oppbevaring av kontrakt og innsyn bør gjelde alle anskaffelser som er omfattet av de tre lovene som utvalget foreslår på anskaffelsesområdet. Dette er i samsvar med dagens regulering i anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften, men nytt for konsesjonskontraktforskriften hvor det etter gjeldende rett ikke er krav til å gi innsyn i kontrakt over angitte terskelverdier.

Utvalgets forslag vedrørende oppbevaring og innsyn i kontrakt vil ikke medføre nevneverdig økt ressursbruk hos oppdragsgivere, ettersom forslaget innebærer en videreføring av plikter som allerede er gjeldende rett. For oppdragsgivere som gjennomfører anskaffelser etter konsesjonskontraktdirektivet vil likevel forslaget ha den konsekvens at de får lovfestet en plikt til å gi innsyn i kontrakter over de angitte terskelverdiene. Dette antas ikke å medføre merarbeid for disse virksomhetene, ettersom de allerede i dag er underlagt krav om å oppbevare kontrakt. Økt åpenhet vil være nyttig for aktører som ønsker innsyn i kontrakter om offentlige anskaffelser, og kan styrke tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmenheten.

40.3.14 Offentlige anskaffelser i forsyningssektorene og i form av konsesjonskontrakter

40.3.14.1 Overordnet

Utvalget har i første delutredning redegjort for hvorfor forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet, på samme måte som anskaffelsesdirektivet, bør gjennomføres på lovs nivå. Samtidig konkluderte utvalget med at det ikke er hensiktsmessig å prøve å innarbeide direktivene i en felles lov for alle offentlige anskaffelser. Den mest brukervennlige løsningen, som samtidig også best får frem reglenes EØS-rettslige opphav, er at forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet gjennomføres i hver sin lov.

Reglene i forsyningsdirektivet er i stor grad sammenfallende med bestemmelsene i anskaffelsesdirektivet, men mindre detaljerte og mer fleksible, noe som skyldes særtrekkene ved vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. Bestemmelser i konsesjonskontraktdirektivet er gjennomgående mer fleksible enn bestemmelser i anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet.

Utvalget foreslår at forsyningsdirektivet gjennomføres i ny lov om anskaffelser i forsyningssektorene, og at konsesjonskontraktdirektivet gjennomføres i ny lov om konsesjonskontrakter. Det foreslås i hovedsak at bestemmelsene i disse to lovene koordineres med den endelige utformingen av den nye anskaffelsesloven. Å flytte regelverk fra forskrift til lov gir demokratisk forankring og muliggjør lovforarbeider som gir veiledning om de underliggende EØS-reglene.

Regelendringene kan medføre økte administrative kostnader i en overgangsperiode til å lære nytt regelverk. Forenklingene forventes deretter å redusere transaksjonskostnadene for oppdragsgivere og leverandører ved offentlige anskaffelser. Det vises til kapittel 29 i NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser for en nærmere omtale av økonomiske og administrative konsekvenser av å flytte regelverk over i lov og å gjennomføre direktiv.

40.3.14.2 Formål og samfunnshensyn

Utvalget foreslår at lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter innledes med en formålsbestemmelse som tilsvarer den som er foreslått i § 1-1 i forslaget til ny anskaffelseslov. Den EØS-rettslige reguleringen i direktivene om forsyning og konsesjonskontrakter er mer fleksibel og «lettere» enn reguleringen i anskaffelsesdirektivet, noe som kan tilsi en «lett» formålsbestemmelse. Samtidig øker mer fleksible regler viktigheten av en veiledende formålsbestemmelse, som angir hvilke hensyn lovgiver forventer at oppdragsgiver tar. Det kan også være unødig komplisert med ulike formålsbestemmelser i de tre lovene, jf. også målet om et enklest mulig regelverk.

Utvalgets forslag til ny formålsbestemmelse i første delutredning NOU 2023: 26 er i utgangspunktet ikke ment å utvide formålet med loven vesentlig, utover økt ivaretakelse av samfunnshensyn. Økt ivaretakelse av samfunnshensyn vil gi både gevinster og kostnader for oppdragsgivere, leverandører og samfunnet som helhet. Det vises til kapittel 29 i NOU 2023: 26 for en nærmere redegjørelse av økonomiske og administrative konsekvenser av endringer i lovens formål og bestemmelser om samfunnshensyn.

Utvalget foreslår at lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter inneholder et kapittel om samfunnshensyn. Det vises til at det kan være særlige forhold knyttet til visse anskaffelser i forsyningssektorene og/eller anskaffelser som skjer i form av konsesjonskontrakter som tilsier at det er behov for tilpasninger i reguleringen av samfunnshensyn. Utvalget har hatt begrenset mulighet til å gå inn på dette, og ser seg derfor nødt til å overlate det til høringsrunden og Nærings- og fiskeridepartementets oppfølging av denne. De økonomiske og administrative konsekvensene ved å ivareta samfunnshensyn i slike anskaffelser vil derfor avhenge av departementets oppfølging.

40.3.14.3 Innslagspunkt og klar grensekryssende interesse

Forslaget fra utvalget om å øke innslagspunktet for lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter fra 100 000 kroner til 300 000 kroner vil medføre at færre anskaffelser vil bli omfattet av lovene, og redusere transaksjonskostnadene for anskaffelser som ikke lenger omfattes.

Videre foreslår utvalget at begge lovene kodifiserer EU-domstolens praksis om krav til anskaffelser under terskelverdi med klar grensekryssende interesse. Bestemmelsen må ansees å ha et snevert anvendelsesområde og det må antas at det skal en del til før en anskaffelse under terskelverdiene har klar grensekryssende interesse.

Kapittel 29 i NOU 2023: 26 redegjør nærmere for konsekvenser av å øke innslagspunktet og ha regler om anskaffelser med klar grensekryssende interesse.

41 Spesialmerknader

41.1 Utkast til bestemmelser i ny lov om offentlige anskaffelser

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 4.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og en kodifisering av rettspraksis knyttet til anskaffelsesdirektivenes geografiske virkeområde. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 7.

Første ledd fastslår at loven også kommer til anvendelse for kontrakter som helt eller delvis skal oppfylles utenfor EØS. Dette er en kodifisering av rettspraksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen.

Loven får anvendelse for slike kontrakter dersom anskaffelsen har en tilstrekkelig nær tilknytning til EØS. Oppdragsgiver må gjøre en konkret vurdering av kontraktens tilknytning til EØS.

Det foreligger en tilstrekkelig nær tilknytning dersom det er klart at den er av interesse for leverandører etablert i Norge eller andre deler av EØS.

Det skal være «klart» at kontrakten har en slik interesse, og dette betyr at ikke enhver mulig eller potensiell interesse fra aktører i EØS-området er tilstrekkelig. Kontrakten må ha en direkte innvirkning på hvordan det indre marked i EØS-fungerer. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 7 om de ulike momentene som kan inngå i en slik vurdering.

Andre ledd i bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse. Departementet får kompetanse til å bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Det kan også gis særregler i den grad det er nødvendig for å tilpasse lovgivningen til de særlige forhold som gjør seg gjeldende for disse områdene.

Bestemmelsen andre og tredje ledd gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 83 nr. 6. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 22.4.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivforpliktelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 4.

Bestemmelsen inneholder ingen konkrete forpliktelser, men tydeliggjør at oppdragsgiver kan stille krav eller kriterier for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn. Det fremgår også en oppfordring til oppdragsgiver til å vurdere slike krav i anskaffelser der det er relevant. Hvilke anskaffelser hvor det er relevant vil variere.

Andre ledd gjennomfører håndhevingsdirektivet artikkel 2a nr. 2 fjerde avsnitt første og andre strekpunkt og kodifiserer EU-domstolens praksis om krav til begrunnelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 27.6.6.

Innholdet av plikten til å gi begrunnelse om hvilken leverandør som har vunnet konkurransen og hvorfor må ses i lys av at mottakerne må få tilstrekkelig informasjon til å kunne vurdere om avgjørelsen bør prøves rettslig, samt at domstolene skal kunne vurdere anskaffelsesprosessen. Begrunnelsen må inneholde en forklaring på hvordan vinnende tilbud ble evaluert under tildelingskriteriene, og hva med vinnende tilbud som har vært bedre enn konkurrentenes. Kravet til begrunnelse vil variere etter anskaffelsens art, størrelse og kompleksitet. Begrunnelsesplikten skjerpes dersom det er oppstilt skjønnsmessige tildelingskriterier.

Det er tilstrekkelig at det sendes en samlet begrunnelse. Den må imidlertid sendes direkte til de berørte leverandørene.

Bestemmelsen gjennomfører ingen direktiv-bestemmelse. Bestemmelsen er utslag av likebehandlingsprinsippet, og innebærer en delvis kodifisering av EU-domstolens rettspraksis. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 12.2.

Første til tredje ledd gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 57 nr. 2. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.4.

Fjerde ledd gjennomfører artikkel 57 nr. 3 andre avsnitt. Bestemmelsen svarer til § 16-3 andre ledd. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.5.

Første ledd gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 57 nr. 1 første avsnitt. At bestemmelsen også gjelder for et vedtatt forelegg er en nasjonal regulering som ikke følger av direktivet. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.2.

Andre ledd gjennomfører art 57 nr. 3 første avsnitt. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.5.

Tredje ledd gjennomfører artikkel 57 nr. 7. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.10.

Første ledd gjennomfører artikkel 57 nr. 4 bokstav e. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.6.

Andre ledd gjennomfører artikkel 57 nr. 4 bokstav f. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.6.

Første ledd gjennomfører artikkel 57 nr. 4. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.6.

Første ledd bokstav e viser til kontrakter som er inngått etter anskaffelsesdirektivene. Med dette menes denne lov, lov om anskaffelser i forsyningssektorene, lov om konsesjonskontrakter eller lov om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser.

Andre ledd gjennomfører direktiv artikkel 57 nr. 7. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.10. Dersom leverandøren er ilagt sanksjoner av en kompetent myndighet regnes perioden fra denne avgjørelsen.

Første ledd gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 57 nr. 1 andre avsnitt. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.3.

Andre ledd gjennomfører ingen direktivbestemmelse, men svarer innholdsmessig til artikkel 57 nr. 1 andre avsnitt og kodifiserer EU-domstolens praksis. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.3.

Tredje ledd gjennomfører ingen direktivbestemmelse, men er et utslag av omgåelsesbetraktninger som følger av direktivet. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.3.

Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 57 nr. 6. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.9.

Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 60. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 10.

Første ledd gjennomfører ingen direktivforpliktelse, men er et utslag av likebehandlingsprinsippet og har en side til artikkel 56 nr. 1 og kodifiserer EU-domstolens praksis. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 12.3.1.

Andre ledd gjennomfører ingen direktivbestemmelse, men har en side til likebehandlingsprinsippet og artikkel 58 nr. 4 andre avsnitt. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 12.3.2.

Bestemmelsen gjennomfører artikkel 69 nr. 3. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 11. Det vises også til kapittel 39 om oppdragsgivers plikt til å informere EFTAs overvåkningsorgan ved buk av avisningsbestemmelsen i § 16-10 tredje ledd.

Bestemmelsen gjennomfører ingen direktivforpliktelse, men er et utslag av artikkel 56 nr. 1 og de anskaffelsesrettslige prinsippene. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 12.4.2 og 12.4.3.

Bestemmelsen gjennomfører ingen direktivforpliktelse, men er et utslag av de anskaffelsesrettslige prinsippene. Bokstav a og b har en side til artikkel 56 nr. 1. Bokstav c og d har en side til artikkel 26. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 12.4.4 til 12.4.7.

Første ledd gjennomfører direktivet artikkel 57 nr. 5. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.8. Adgangen til å avvise gjelder både for handlinger eller unnlatelser som er gjennomført før eller underveis i konkurransen.

Andre ledd gjennomfører ingen direktivforpliktelse, men har sammenheng med artikkel 55 nr. 2 og gjennomsiktighetsprinsippet. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 9.8.

Tredje ledd er kun en henvisning til § 30-1, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse.

Kapittel 21 – Oppsigelse av kontrakter

Bokstav b gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 73 bokstav a når det gjelder avvisning etter artikkel 57 nr. 1. Avvisning knyttet til artikkel 57 nr. 2 og 4 er en nasjonal bestemmelse.

Etter bokstav b kan oppdragsgiver si opp en kontrakt dersom leverandøren på tidspunktet for signering av kontrakt var i en situasjon som nevnt i §§ 16-2 til 16.5. Dette gjelder situasjoner der leverandøren ikke har overholdt plikter knyttet til skatt og avgifter i henhold til § 16-2, der en leverandør er rettskraftig dømt eller har vedtatt et forelegg for en av de straffbare forholdene som er angitt i 16-3, habilitet etter § 16-4 og frivillige avvisninsggrunner etter § 16.5.

Bakgrunnen for regelen er at det er viktig at det offentlige ikke handler med leverandører som befinner seg i situasjoner som bestemmelsen angir. Før oppsigelse i medhold av bestemmelsen kan gjøres må leverandøren gis mulighet til å dokumentere at leverandøren har gjennomført tiltak som viser at leverandøren har ryddet opp etter seg (såkalte «self-cleaning»-tiltak), og likevel har nødvendig integritet som leverandør.

Bokstav d gjennomfører ingen direktivforpliktelse, men er en nasjonal bestemmelse.

Etter bokstav d kan oppdragsgiver si opp en kontrakt dersom leverandøren i løpet av kontraktsperioden blir omfattet av en av avvisningsgrunnene i §§ 16-2 til 16-5. Dette gjelder situasjoner der leverandøren ikke har overholdt plikter knyttet til skatt og avgifter i henhold til § 16-2, der en leverandør er rettskraftig dømt eller har vedtatt et forelegg for en av de straffbare forholdene som er angitt i 16-3, habilitet etter § 16-4 og frivillige avvisninsggrunner etter § 16.5.

Bakgrunnen for regelen er at det er viktig at det offentlige ikke handler med leverandører som befinner seg i situasjoner som bestemmelsen angir. Før oppsigelse i medhold av bestemmelsen kan gjøres må leverandøren gis mulighet til å dokumentere at leverandøren har gjennomført tiltak som viser at leverandøren har ryddet opp etter seg (såkalte «self-cleaning»-tiltak), og likevel har nødvendig integritet som leverandør.

Bestemmelsen gjennomfører ingen direktivbestemmelse, men er en nasjonal bestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 37.

Første ledd oppstiller en plikt for oppdragsgiver til å si opp en kontrakt som er inngått på bakgrunn av en tildelingsbeslutning som senere er kjent ugyldig ved endelig avgjørelse fra klagenemnda eller domstolene. Med endelig avgjørelse menes at avgjørelsen ikke lenger kan angripes med ordinære rettsmidler. Oppsigelsen inntrer først etter passende varsel. Hva som utgjør et passende varsel beror på en konkret vurdering av kontraktens karakter og overtredelsen. Der oppdragsgiver gjennomfører en ny konkurranse som følge av at en tildelingsbeslutning er satt til side må kontrakten senest sies opp når denne anskaffelsen er avsluttet.

Andre ledd angir unntak fra oppsigelsesplikten der det foreligger særlige grunner. Hva som vil være særlige forhold beror på en konkret vurdering. Det er en snever unntaksregel og det må påvises særlige forhold før unntaket kan anvendes. Det kan eksempelvis foreligge der det vil være i strid med vesentlige samfunnsinteresser, som offentlig sikkerhet, mennesker, dyrs liv og helse, eller der oppsigelse av kontrakten vil medføre et ekstraordinørt verditap.

Det er heller ingen plikt til å si opp kontrakten dersom leverandøren som er urettmessig forbigått ved tildelingen har fått erstatning for positiv kontraktsinteresse, i tillegg til at den leverandøren som faktisk har fått tildelt kontrakten, også skulle vært tildelt kontrakten, dersom forbigåtte leverandøren ikke hadde inngitt tilbud.

Tredje ledd pålegger oppdragsgiver en plikt til å offentliggjøre eventuell videreføring av kontrakten senest 7 dager etter den endelige avgjørelsen. Slik offentliggjøring kan gjøres på Doffin.

Fjerde ledd angir at oppsigelsesplikten heller kommer heller ikke til anvendelse der kontrakten er kjent uten virkning.

Femte ledd åpner for at oppdragsgiver eller klager i en sak som gjelder å sette en tildelsingsbeslutning til side kan be klagenemnda kan avsi en rådgivende uttalelse av om det foreligger særlige forhold som tilsier videreføring. Oppdragsgiver er ikke bundet av avgjørelsen. I slike saker er er klagenemnda gitt myndighet til å avsi rådgivende avgjørelser, dette er en særregel jf. at klagenemndas avgjørelser er bindende.

I henhold til sjette ledd kan det fremsettes klage på oppdragsgivers beslutning om å videreføre en kontrakt der en tildelingsbeslutning er satt til side. Klagen må fremsettes innen 20 kalenderdager fra dagen etter at oppdragsgiver har offentliggjort sin eventuelle beslutning om å videreføre kontrakten. Dette innebærer at klagenemnda i disse tilfellene kan vurdere spørsmål, selv om en kontrakt er inngått og klagen ikke er sendt inn før kontraktt er inngått, se § 25-2 andre ledd.

Bestemmelsengjennomfører håndhevelsesdirektivene artikkel 1 nr. 1 fjerde avsnitt, for så vidt gjelder anskaffelser over EØS-terskelverdi. Bestemmelsen har et videre anvendelsesområde, og gjelder også for anskaffelser under EØS-terskelverdi. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 23.

Bestemmelsen tydeliggjør at håndhevingen av regelverket må være effektiv, tilgjengelig, rask og tillitsskapende.

Andre ledd avgrenser virkeområde til bestemmelsene i kapittel 26 (karensperiode og suspensjon) og kapittel 27 (sanksjoner) til å gjelde anskaffelser som følger reglene i del III. Det betyr anskaffelser over EØS-terskelverdi, og anskaffelser som er omfattet av § 3-2 andre ledd (bygge- og anleggsanskaffelser over femten millioner kroner.).

Bestemmelsen gjennomfører håndhevingsdirektivet artikkel 2 nr. 1 bokstav a, b og c. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 19, 22, 29, 30, 32, 33 og 34.

Første ledd konstaterer at både klagenemnda for offentlige anskaffelser og de alminnelige domstoler er å anse som håndhevingsorganer etter håndhevingsdirektivene. Dette innebærer at når de treffer avgjørelser som håndhevingsorganer, må EØS-rettens krav til effektiv rettsbeskyttelse og de nærmere bestemte kravene som følger av håndhevingsdirektivene overholdes.

Andre ledd angir at klagenemnda og domstolene kan treffe midlertidige beslutninger (eller forføyninger) og settes til side beslutninger dersom saken har kommet inn til nemnda eller retten før kontrakt er inngått.

Klagenemnda behandler likevel klager over oppdragsgivers beslutning om å videreføre en kontrakt som bygger på en tildelingsbeslutning som er kjent uten virkning, jf. § 21-2 sjette ledd.

Domstolene behandler likevel midlertidig forføyning mot fortsatt kontraktsoppfyllelse ved tilfeller av ulovlig direkteanskaffelser jf. § 27-7.

Fjerde ledd innebærer at det kun er domstolene som kan tilkjenne erstatning som følge av oppdragsgivers brudd på anskaffelsesreglene. Erstaningsreglene er regulert i §§ 28-1 og 28-2.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivforpliktelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 21.4.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivforpliktelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 21.4, og den generelle fremstillingen i NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser kapittel 16.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevelsesdirektivene artikkel 1 nr. 3 tredje avsnitt og deler av artikkel 1 nr. 1 fjerde avsnitt (klagegjenstand). Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 24.

Reglene om klageinteresse skal tolkes på samme måte som tvisteloven §§ 1-3 og 1-4.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevelsesdirektivene artikkel 2a nr. 2 første og fjerde avsnitt. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 27.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevelsesdirektivene artikkel 2b første avsnitt bokstavene a til c. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 27.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevelsesdirektivet for klassisk sektor artikkel 2 nr. 3 og 4, og håndhevelsesdirektivet for forsyningssektorene artikkel 2 nr. 3 og 3a. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 28.

Andre ledd innebærer at leverandør må gi beskjed om at klage vil bli inngitt, men krever ikke at leverandøren fullt ut redegjør for klagens innhold på tidspunktet vedkommende orienterer oppdragsgiver.

Tredje ledd angir hvor lenge suspensjonen varer.

Fjerde ledd regulerer hvilke avgjørelser klagenemnda skal treffe dersom en klage over oppdragsgivers beslutning er inngitt i karensperioden. For det første skal klagenemnda, dersom oppdragsgiver ber om det, treffe en midlertidig avgjørelse innen 30 dager om hvorvidt suspensjonen skal oppheves eller videreføres. Klagenemnda kan oppheve suspensjonen dersom den finner grunn til det.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 28.5.1.

Andre ledd gjennomfører håndhevingssdirektivet for klassisk sektor artikkel 2 nr. 3 og 4, og håndhevingssdirektivet for forsyningssektorene artikkel 2 nr. 3 og 3a.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevingsdirektivene artikkel 2d nr. 1, og delvis artikkel 2d nr. 2. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 32.

Første ledd angir i hvilke tilfeller håndhevingsorganet skal kjenne en kontrakt uten virkning. Bestemmelsen må sees i sammenheng med unntaket i § 27-2 og reglene om intensjonskunngjøring i § 27-3.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevingsdirektivene artikkel 2d nr. 3. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 32.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevingsdirektivene artikkel 2d nr. 4 og 5, og 3a. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 32.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevingsdirektivene artikkel 2e og 2d nr. 3. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 33.

Første ledd angir hvilke tilfeller håndhevingsorganet skal idømme alternative sanksjoner. Alternative sanksjoner er å avkorte en kontrakts varighet, eller å ilegge oppdragsgiver et overtredelsesgebyr. Utbetaling av erstatning utgjør ikke en alternativ sanksjon etter denne bestemmelsen.

Bestemmelsen lister relevante tilfeller i bokstavene a til d. I alle tilfellene som er listet opp kan det være aktuelt med overtredelsesgebyr. Det er bare i tilfellene omhandlet i bokstavene c og d at det er aktuelt å vurdere og avkorte kontraktens varighet.

Andre ledd fastslår at håndhevingsorganet kan utøve skjønn. Det betyr at håndhevingsorganet jf. håndhevingsdirektivene artikkel 2e nr. 2 andre avsnitt kan ta hensyn til alle relevante faktorer, herunder overtredelsens alvorlighetsgrad og den offentlige oppdragsgivers adferd. Håndhevingsorganet kan også hensynta, i den grad det er relevant, hvorvidt kontrakten fortsatt er i kraft.

Tredje ledd angir størrelsen på overtredelsesgebyret.

Bestemmelsen gjennomfører håndhevingsdirektivene artikkel 2d og 2f. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 32.

Fjerde ledd klage betyr klage til enten Konkurransetilsynet eller Klagenemnda for offentlige anskaffelser.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse og gjennomfører ingen direktivforpliktelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 33.6.3.

Bestemmelsen åpner for at klagenemnda og domstolene kan ilegge direktivets alternative sanksjoner, dersom det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse og klage eller søksmål er fremmet etter utløpet av seks måneders fristen i § 27-5 fjerde ledd.

Vurderingen av hvorvidt det foreligger en direkteanskaffelse skal skje på samme måte som § 27-1 første ledd bokstav a. En ulovlig direkteanskaffelse er en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger kunngjøringsplikt.

Klagenemnda og domstolene har ingen plikt, men kan ilegge sanksjonene. Den fakultative adgangen må sees i sammenheng med at det ikke er noen klage- eller søksmålsfrist for å ilegge sanksjoner. Hvorvidt sanksjoner skal ilegges må gjøres ut fra en konkret helhetsvurdering.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 29.6.3.

Bestemmelsen åpner for at domstolene kan behandle midlertidige forføyninger mot fortsatt kontraktsoppfyllelse, dersom hovedkravet er påstand om ulovlig direkteanskaffelse. Bestemmelsen er et unntak fra § 25-2 andre ledd, om at domstolen i utgangspunktet bare kan behandle saker dersom søksmålet eller begjæringen er mottatt før kontrakt er inngått.

Det følger av bestemmelsen at midlertidig forføyning bare kan behandles dersom hovedkravet gjelder en ulovlig direkteanskaffelse som kan bli kjent uten virkning. Dette innebærer at den midlertidige forføyningen må fremsettes innen seks måneders fristen i § 27-4 fjerde ledd, etter dette vil ikke klager kunne ha rettslig interesse, ettersom kontrakten da uansett ikke kan kjennes uten virkning.

Bestemmelsen angir vilkårene for erstatning for tilbudskostnader. Vilkårene i bokstav a og b er alternative.

Bokstav a gjennomfører håndhevingsdirektivet for forsyningssektorene artikkel 2 nr. 7. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 34.3. Det er ikke et krav til at det foreligger et kvalifisert brudd på anskaffelsesregelverket. Det er tilstrekkelig at det kan påvises et brudd. Det må påvises at bruddet har redusert en realistisk mulighet til å vinne kontrakten.

Bokstav b gjennomfører håndhevingsdirektivet artikkel 2 nr. 1 bokstav c. Det vises til den genrelle fremstillingen i kapittel 34.2. Erstatning etter denne bestemmelsen krever at det påvises et kvalifisert brudd.

Bestemmelsen første ledd kodifiserer det EØS-rettslige statsansvaret på anskaffelsesrettens område. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 34.7.3.

Andre ledd er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivforpliktelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 34.7.6. Bestemmelsen innebærer at erstatning for tapt fortjeneste er avskåret dersom leverandøren ikke har klaget til klagenemnda eller domstolene i henhold til § 25-2 andre ledd.

Tredje ledd er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 34.7.7. Bestemmelsen angir forhold skal se hen til ved utmåling av erstatning for tapt fortjeneste. Ordlyden blant annet viser at bestemmelsen ikke angir uttømmende hvilke forhold retten skal se hen til ved vurdering av erstatningsutmålingen. Bestemmelsen fremhever to forhold retten skal se hen til.

For det første må retten se hen til den usikkerheten som normalt knytter seg til om leverandøren ville realisert det forventede dekningsbidraget. Dette innebærer forhold som spart prosjektrisiko, frigjørelse av ressurser til andre prosjekter og usikkerhet knyttet til behov for kapasitetsutvidelse. For det andre skal retten se hen til om leverandøren har godtgjort at tapet ikke kunne unngås eller reduseres gjennom å påta seg andre oppdrag.

Bestemmelsen er en nasjonalbestemmelse og regulerer adgang til å klage på vare- og tjenesteanskaffelser under EØS-terskelverdi, og bygge- og anleggsanskaffelser med antatt verdi under femten millioner kroner. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 21.10. Bestemmelsen stenger ikke for alminnelige søksmål til domstolene.

Første ledd angir hvem og hva som kan påklages til klagenemnda. Hvem som kan klage er enhver som oppfyller vilkårene i § 25-2, og hva som kan påklages er hvorvidt oppdragsgiver har overholdt anskaffelsesregelverket.

Andre ledd angir at klage må fremsettes innen en måned etter at kontrakt er inngått. Fristen starter å løpe dagen etter at kontrakt er inngått etter alminnelig norsk avtalerett. Fristen beregnes for øvrig på samme måte som andre frister i anskaffelsesregelverket.

Tredje ledd er et unntak fra fristregelen i andre ledd, og åpner for at saker som gjelder påstand om brudd på habilitetsregler eller favoriseringsforbundet (§ 3-1 tredje ledd) kan fremmes uavhengig av en-måneds-fristen.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 26.8.2.

Bestemmelsen innfører en preklusjonsfrist i to-trinns prosedyrer for å klage på oppdragsgivers beslutning om å avvise en forespørsel om å delta i konkurransen eller ikke velge ut en leverandør der hvor oppdragsgiver har satt et tak for hvor mange kvalifiserte leverandører som inviteres med videre basert på utvelgelseskriterier. Dette er en endring i forhold til anskaffelsesforskriften § 20-7 hvor det var opp til oppdragsgivers skjønn å fastsette en slik frist. Det er ikke nødvendig at fristen oppgis i anskaffelsesdokumentene siden dette er en lovfestet preklusiv frist, men det følger av tredje ledd at oppdragsgiver skal orientere om fristen i meddelelsen som skal sendes.

Det følger av fjerde ledd at klage kan fremsettes til KOFA eller som en begjæring om midlertidig forføyning til tingretten. En klage vil ikke gi automatisk suspensjon etter i henhold til §§ 26-3 og 26-4.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 26.8.2.

Bestemmelsen innfører en preklusjonsfrist i to-trinns prosedyrer for å klage på oppdragsgivers beslutning om å ikke velge ut en leverandør der hvor oppdragsgiver har satt et tak for hvor mange kvalifiserte leverandører som inviteres med videre basert på utvelgelseskriterier. Dette er en endring i forhold til anskaffelsesforskriften § 20-7 hvor det var opp til oppdragsgivers skjønn å fastsette en slik frist. Det er ikke nødvendig at fristen oppgis i anskaffelsesdokumentene siden dette er en lovfestet preklusiv frist, men det følger av tredje ledd at oppdragsgiver skal orientere om fristen i meddelelsen som skal sendes.

Det følger av fjerde ledd at klage kan fremsettes til klagenemnda eller som en begjæring om midlertidig forføyning til tingretten. En klage vil ikke gi automatisk suspensjon etter §§ 26-3 og 26-4.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle gjennomgangen i kapittel 21.7.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle gjennomgangen i kapittel 34.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 21.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 21.6.

En klage er fremsatt uten aktverdige formål hvis den er åpenbart grunnløs, eller er fremsatt for å trenere en anskaffelsesprosess.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse.

Bestemmelsen første og andre ledd kodifiserer EU-domstolens rettspraksis. Bestemmelsen tredje til sjette ledd er nasjonale bestemmelser, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 35.

Første ledd angir at oppdragsgiver kan avlyse konkurransen dersom det foreligger saklig grunn. Oppdragsgivers adgang til å avlyse en konkurranse, er ikke begrenset til unntakstilfeller eller må bero på vektige grunner.

Andre ledd angir i hvilke tilfeller oppdragsgiver plikter å avlyse en konkurranse. Andre ledd kodifiserer EU-domstolens rettspraksis.

Tredje ledd oppstiller krav om skriftlig meddelelse om avlysningen. Det er ikke nødvendig med en omfattende begrunnelse, det er tilstrekkelig med en kort begrunnelse. Begrunnelsen må vise til de forhold som har ledet frem til, og etter oppdragsgivers syn berettiger avlysningen.

Fjerde ledd oppstiller en preklusiv frist for leverandøren, som på påklage en avlysningsbeslutning innen ti dager etter at meddelelsen er sendt.

Femte ledd angir hvilke spørsmål klagenemnda må ta stilling i en sak som gjelder påstått rettstridig avlysning.

(1) Oppdragsgiver skal omgjøre tildelingsbeslutningen dersom det avdekkes feil som har virket inn på valget av leverandør og feilen ikke kan rettes på annen måte.

(2) Omgjøring av tildelingsbeslutning kan skje frem til kontrakten er inngått.

(3) Kontrakt anses inngått når begge parter har signert kontrakten.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 36.

Bestemmelsen regulerer oppdragsgivers adgang til å omgjøre tildelingsbeslutningen, i tidsperioden etter at tildelingsbeslutningen er meddelt leverandørene og inntil kontrakt er inngått. Bestemmelsen kodifiserer retts- og nemndspraksis.

Første ledd angir at oppdragsgiver har plikt til å omgjøre tildelingsbeslutningen dersom det avdekkes feil som har virket inn på valget av leverandør. Med feil menes både rettslige feil, typisk feil ved gjennomføringen av anskaffelsen, eller faktiske feil som for eksempel tilfeller der oppdragsgiver har bygget sine beslutninger på uriktige opplysninger. Kriteriet om at feilen har virket inn på valget av leverandør, betyr at omgjøringsplikten får aktualitet der feil leverandør er innstilt til å vinne konkurransen.

Det foreligger ikke omgjøringsplikt i tilfeller hvor feilen kan rettes på annen måte, for eksempel gjennom forhandlinger så fremt oppdragsgiver har valgt en konkurranseform der det er tillatt.

Andre ledd angir at omgjøring kan skje frem til kontrakt er inngått. Omgjøring kan ikke skje etter at kontrakt er inngått. Tidspunktet for når kontrakt er inngått fremgår av tredje ledd.

Tredje ledd fastslår når kontrakt er inngått, og klargjør at det er når begge parter har signert kontrakten. Tidspunktet for inngåelse av kontrakt som følge av en anskaffelse avviker fra alminnelig norsk avtalerett.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivbestemmelse. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 36.

Første ledd angir at oppdragsgiver skal fastsette en forholdsmessig vedståelsesfrist. At fristen skal være forholdsmessig betyr at fristen bør være realistisk, og gi tilstrekkelig tid til en forsvarlig evaluering og behandling av eventuelle klager. Fristens lengde bør ikke være for lang, ettersom det kan føre til unødvendige merkostnader og lavere deltakerinteresse. Fristen skal være minst tretti dager.

Andre ledd angir på hvilke vilkår en frist kan forlenges. Det er ikke oppstilt formkrav til forlengelsen. Fristforengelsen bør skje i skriftlige former, men også konkludent adferd kan anses å utgjøre forespørsel eller aksept med tanke på fristforlengelse. Likebehandlingsprinsippet må overholdes ved forlengelse av vedståelsesfristen.

Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 2 bokstav a første avsnitt, artikkel 69 nr. 4 og artikkel 84 nr. 3. Bestemmelsen gjennomfører også forsyningsdirektivet artikkel 18 nr. 2, artikkel 19 nr. 2, artikkel 31, artikkel 84 nr. 4 og artikkel 100 nr. 3 og konsesjonskontraktdirektivet artikkel 15. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 39.

Første ledd regulerer tilfeller der EFTAs overvåkningsorgan anmoder oppdragsgiver om informasjon.

Dette gjelder blant annet anskaffelsesdirektivet artikkel 32 nr. 2 bokstav a om bruk av konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring og artikkel 84 nr. 3 hvor oppdragsgiver kan bli pålagt å sende anskaffelsesprotokollen eller de viktigste elementene i den til EFTAs overvåkningsorgan.

Andre ledd regulerer tilfeller der oppdragsgiver på eget initiativ skal sende opplysninger til EFTAs overvåkningsorgan. Dette er regulert blant annet i anskaffelsesdirektivet artikkel 69 nr. 4 som gjelder informasjon om at oppdragsgiver avviser en leverandør fordi vedkommende har mottatt ulovlig statsstøtte. Det nærmere innholdet av opplysningsplikten fastsettes i forskrift.

Bestemmelsen er en nasjonal bestemmelse, og gjennomfører ingen direktivforpliktelse. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å fastsette forskrift. Alle forskriftshjemlene i første til fjerde ledd gir hjemmel til å gjennomføre EØS-forpliktelser.

41.2 Utkast til bestemmelser i forskrift om offentlige anskaffelser

[Overlates til departementet].

Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 69 nr. 4. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 39.

Bestemmelsen gjennomfører forsyningsdirektivet artikkel 84 nr. 4. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 39.

Bestemmelsen gjennomfører anskaffelsesdirektivet konsesjonskontraktdirektivet artikkel 31 nr. 5. Det vises til den generelle fremstillingen i kapittel 39.

41.3 Utkast til endringer i konkurranseloven

Konkurransetilsynet plikter å veilede foretak vedrørende forståelse av denne lov, lovens rekkevidde og dens anvendelse i enkeltsaker.

Etter bokstav f skal Konkurransetilsynet føre tilsyn og håndtere klager for brudd på anskaffelsesregelverkets bestemmelser om ulovlig direkteanskaffelser. Tilsynet skal også ilegge sanksjoner for slike brudd, de nærmere bestemmelsene om tilsynets reaksjonsmuligheter fremgår av anskaffelsesloven § 25-3. Det fremgår også av bestemmelsen at tilsynet kan håndheve andre brudd på anskaffelsesregelverket som er til skade for konkurransen i markedet.