Del 5
Geografisk virkeområde

7 Anskaffelsesregelverkets geografiske virkeområde

7.1 Innledning

Det fremgår av mandatet for andre delutredning at utvalget skal vurdere hvordan anskaffelsesregelverkets geografiske virkeområde kan klargjøres.

Bakgrunnen for dette mandatpunktet må antas å være EFTA-domstolens rådgivende uttalelse 16. juli 2020 i sak E-8/19 Scanteam, hvor domstolen slo fast at anskaffelsesdirektivet kommer til anvendelse også på anskaffelser foretatt av en norsk ambassade i et land utenfor EØS så lenge anskaffelsen har tilstrekkelig nær tilknytning til det indre marked i EØS.1

7.2 Anskaffelsesloven og anskaffelsesforskriften

Anskaffelsesloven har ingen egen bestemmelse som regulerer lovens geografiske virkeområde. Heller ikke anskaffelsesforskriften inneholder noen presisering av det geografiske virkeområdet.

I anskaffelsesloven § 2 er det inntatt en generell bestemmelse om lovens virkeområde. Siste ledd i bestemmelsen gir departementet hjemmel til å forskriftsfeste at loven skal gjelde på Svalbard, noe som må tolkes slik at loven i utgangspunktet ikke gjelder på Svalbard. En tilsvarende hjemmel fremgikk av anskaffelseslovene av 1999 og 2006, og det fremgår av forarbeidene til 1999-loven at formålet var å unngå usikkerhet om lovens anvendelse på Svalbard og for å få et ryddig regelverk.2 Forskriftskompetansen er ikke benyttet, og Svalbard er derfor per i dag ikke omfattet av anskaffelsesregelverket.

I 2009 kom Fornyings- og administrasjonsdepartementet med en tolkningsuttalelse om det geografiske virkeområdet til den daværende anskaffelsesloven av 2006. Departementet konkluderte med at loven, herunder de generelle kravene i § 5, gjaldt uavhengig av hvor i verden anskaffelsen fant sted, forutsatt at den var gjennomført av en oppdragsgiver som var omfattet av lovens § 2.3 Denne konklusjonen var basert på en tolkning av anskaffelsesloven, med særlig vekt på dens formål, og uten at anskaffelsesregelverkets EØS-rettslige bakgrunn ble trukket inn i tolkningen.

Departementet uttalte samtidig at reglene i anskaffelsesforskriften av 2006 bare kom til anvendelse utenfor EØS «i den grad oppdragsgiver finner det hensiktsmessig for å nå lovens formål».4 Uttalelsen synes å bygge på en forutsetning om at EØS-avtalen ikke krever at EØS-anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse utenfor EØS. Uttalelsen må imidlertid leses i sammenheng med departementets etterfølgende drøftelse av hvilke anskaffelser som er innenfor eller utenfor EØS, der det legges til grunn at spørsmålet om tilknytning til EØS må vurderes konkret.5 I vurderingen skal det sees hen til hvilken tilknytning oppdragsgiver, varen eller tjenesten og relevante potensielle tilbydere har til EØS. Det er først dersom verken oppdragsgiver eller potensielle tilbydere befinner seg i EØS, og varen/tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet verken skal leveres, utføres eller utnyttes i EØS, at departementet anser det klart at anskaffelsen ikke omfattes av EØS-regelverket.

7.3 Anskaffelsesdirektivenes geografiske virkeområde

Anskaffelsesdirektivet har ingen bestemmelser om betydningen av den offentlige oppdragsgivers geografiske tilhørighet eller faktiske plassering, eller hvor kontraktens oppfyllelsessted er.6 Direktivet regulerer kun hvilke kontrakter som er omfattet, samt hvilke pliktsubjekter som er pålagt å følge regelverket.

Heller ikke konsesjonskontraktdirektivet inneholder noen eksplisitt regulering av det geografiske virkeområdet. Forsyningsdirektivet artikkel 19 nr. 1 angir imidlertid at direktivet ikke får anvendelse på virksomhet i et tredjeland som ikke medfører fysisk bruk av et nettverk eller geografisk område i EØS. Også direktivet om forsvarsanskaffelser har en særregel om geografisk anvendelsesområde. Artikkel 13 bokstav d fastsetter at direktivet ikke får anvendelse på kontrakter tildelt i et tredjeland som gjennomføres når tropper er utstasjonert utenfor EØS-territoriet, og hvor operasjonelle behov krever at kontraktene inngås med markedsdeltakere i området der operasjonen gjennomføres.

I KOFA-2018-157 Scanteam kom spørsmålet om anskaffelsesdirektivets geografiske virkeområde på spissen. Saken gjaldt en anskaffelse av konsulenttjenester i forbindelse med planlegging, administrering og gjennomføring av et menneskerettighetsprosjekt i Angola, gjennomført av den norske ambassaden i Luanda, til en verdi av 20 millioner kroner. Til tross for at anskaffelsens verdi oversteg EØS-terskel, ble konkurransen bare lyst ut i den nasjonale kunngjøringsdatabasen, Doffin. Utenriksdepartementet var av den oppfatning at anskaffelsen ikke var regulert av de EØS-rettslige anskaffelsesreglene ettersom den ble gjennomført utenfor EØS. Klager brakte saken inn til KOFA og anførte at det forelå en ulovlig direkteanskaffelse, fordi konkurransen ikke også var kunngjort i TED-databasen.

KOFA besluttet å innhente EFTA-domstolens syn på om anskaffelsesdirektivet (2014) kom til anvendelse på en anskaffelse foretatt utenfor EØS. Etter EFTA-domstolens syn kommer anskaffelsesdirektivet til anvendelse utenfor EØS dersom den aktuelle anskaffelsen har «tilstrekkelig nær tilknytning» til EØS («sufficiently closely linked to the EEA»).7 EFTA-domstolen slo fast at EØS-avtalens geografiske virkeområde ikke er til hinder for at EØS-retten kan få virkninger utenfor EØS-territoriet, og viste i denne sammenheng til EU-domstolens praksis knyttet til EU-rettens anvendelse på ulike aktiviteter som utøves utenfor EU-territoriet.8 EU-domstolen har blant annet slått fast at EU-retten kan få anvendelse på yrkesaktiviteter som utøves utenfor EUs territorium, så lenge arbeidsforholdet har en tilstrekkelig nær tilknytning til EU.9

EFTA-domstolen fremholdt videre at vilkåret «tilstrekkelig nær tilknytning» er oppfylt dersom en anskaffelse «kan ha en direkte innvirkning på hvordan det indre marked i EØS fungerer».10 Momenter av betydning for vurderingen er for eksempel språket i anbudsinnbydelsen, språkkrav, den lovgivning som får anvendelse på tildelingsprosessen eller den lovgivning som får anvendelse på den tildelte kontrakt, beliggenheten til den kompetente klageinstans eller til domstoler med eksklusiv jurisdiksjon, nasjonale registreringskrav, publiseringen av konkurransekunngjøringen i EØS, eller om det er utarbeidet en konkurranse for å engasjere markedsdeltakere etablert i EØS.11

Samtidig ble det fremholdt at anskaffelser foretatt utenfor EØS som ikke har «noen som helst tilknytning til EØS», ikke omfattes av EØS-retten.12 Det er altså ikke slik at den omstendighet at oppdragsgiver er underlagt EØS-anskaffelsesregelverket, gir direktivet anvendelse på alle anskaffelser som oppdragsgiver foretar. Departementets oppfatning i den nevnte tolkningsuttalelsen fra 2009 om at anskaffelsesloven gjelder uavhengig av hvor i verden anskaffelsen fant sted, forutsatt at den gjennomføres av en oppdragsgiver som er omfattet av anskaffelsesloven, går dermed lenger enn det som er påkrevet av EØS-retten.

Klagenemnda la EFTA-domstolens tolkningsuttalelse til grunn og fant at den aktuelle anskaffelsen samlet sett hadde nær tilknytning til EØS, og at departementet derfor hadde foretatt en ulovlig direkteanskaffelse.13 Staten brakte gebyrvedtaket inn for tingretten med anførsel om at det var tale om unnskyldelig rettsvillfarelse. EFTA-domstolens forståelse av anskaffelsesdirektivets geografiske virkeområde ble imidlertid ikke bestridt. Også tingretten la EFTA-domstolens uttalelse til grunn, og frifant klagenemnda. Staten valgte ikke å påanke dommen.14

Forsyningsforskriften § 2-6 regulerer forskriftens geografiske virkeområde tilsvarende forsyningsdirektivet artikkel 19 nr. 1. Forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser § 1-3 andre ledd bokstav i regulerer det geografiske virkeområdet til forskriften for enkelte kontraktstyper, tilsvarende forsvarsanskaffelsesdirektivet artikkel 13 bokstav d.

7.4 Nærmere om Svalbard

EØS-avtalen gjelder ikke for Svalbard, jf. EØS-avtalen protokoll 40 og EØS-loven § 6.

Det følger av Svalbardloven § 2 første ledd at privatrettslig lovgivning, samt strafferettslige regler og regler om rettspleien gjelder på Svalbard. Av bestemmelsens andre ledd følger det at øvrige bestemmelser ikke gjelder for Svalbard, men mindre det er særskilt fastsatt. Bestemmelsen innebærer følgelig at offentligrettslig lovgivning, bortsett fra strafferett eller prosessrett, kun gjelder når det er særskilt fastsatt.15

I stortingsmelding (2008–2009) om Svalbard ble det vurdert om prinsippet i svalbardloven § 2 burde snus slik at utgangspunktet er at norske lovbestemmelser gjelder for Svalbard, med mindre annet fremgår.16 Det ble imidlertid konkludert med at om en enkelt lov skal få anvendelse på Svalbard bør vurderes i egne prosesser, slik at utgangspunktet i svalbardloven § 2 skal videreføres. Bakgrunnen for dette var særlig at rammene for lokalsamfunnet på Svalbard er annerledes enn for fastlandet.17 Samtidig ble det fremholdt at det var grunn til å forvente en fortsatt økende innføring av lover og forskrifter på Svalbard.

I stortingsmelding (2015–2016) om Svalbard ble det foretatt en ny vurdering av spørsmålet.18 Meldingen konkluderte med at spørsmålet om lov skal gis anvendelse på Svalbard må vurderes konkret ut fra behovet for stedlige tilpasninger.19 Relevante behov for stedlige tilpasninger kan være knyttet til for eksempel klima, geografi, administrative eller andre lokale forhold. I tillegg ble det vist til at det i de senere årene var en rekke lover som hadde utvidet virkeområdet til også å gjelde på Svalbard, eksempelvis konkurranseloven.20

7.5 Utvalgets vurdering

I lys av EFTA-domstolens tilnærming i Scanteam-saken mener utvalget at det er hensiktsmessig at ny lov om offentlige anskaffelser uttrykkelig angir at loven kommer til anvendelse på alle anskaffelser som har tilstrekkelig nær tilknytning til EØS, uavhengig av hvor kontrakten skal oppfylles. EFTA-domstolens uttalelse må anses som uttrykk for gjeldende EØS-rett, og det er ønskelig at denne rettstilstanden også kommer til uttrykk i lovteksten. Utvalget foreslår derfor å kodifisere rettstilstanden i ny lov.

En tilsvarende bestemmelse bør også tas inn i lov om forsyningsanskaffelser og lov om konsesjonskontrakter. I lov om forsyningsanskaffelser og en fremtidig lov om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser bør det også tas inn særregler som gjennomfører unntakene i geografisk virkeområde som fremgår av forsyningsdirektivet artikkel 19 nr. 1 og direktivet om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser artikkel 13 bokstav d.

En bestemmelse som slår fast at anskaffelsesloven kommer til anvendelse på alle anskaffelser med tilstrekkelig nær tilknytning til EØS, vil samtidig klargjøre at det ikke er slik at loven kommer til anvendelse på enhver anskaffelse foretatt av en offentlig oppdragsgiver, uansett hvor i verden anskaffelsen finner sted. Forutsatt at oppdragsgivere har forholdt seg til tolkningen av det geografiske virkeområdet, slik det fremgikk av departementets tolkningsuttalelse knyttet til 2006-loven, vil utvalgets forslag på dette punktet innebære en endring av gjeldende rett.

Når det gjelder det nærmere innholdet i vilkåret «tilstrekkelig nær tilknytning» («sufficiently closely linked to the EEA»), viser utvalget til EFTA-domstolens klargjøring av dette. Utvalget forstår EFTA-domstolen slik at det er avgjørende om det er leverandører etablert i EØS som har interesse av den aktuelle kontrakten. Vilkåret har slik sett likhetstrekk ved vurderingen av når en anskaffelse under EØS-terskelverdi må antas å ha klar grensekryssende interesse,21 men med den viktige forskjellen at det er tilstrekkelig at kontrakten er av interesse for leverandører i én EØS-stat, så lenge verdien er over EØS-terskelverdi.22 Selv om «tilstrekkelig nær tilknytning»-kriteriet stammer fra EU-domstolens generelle rettspraksis knyttet til EU-rettens «ekstraterritorielle» virkning, særpreges anskaffelsesretten av at vurderingen av om en kontrakt er av interesse for EØS-leverandører må skje i forkant. Dette er samme utfordring som oppdragsgiver står overfor i vurderingen av om en kontrakt under EØS-terskelverdi er av interesse for leverandører fra andre EØS-stater, og hvor EU-domstolen har angitt vurderingstemaet «klar grensekryssende interesse». Utvalget er derfor av den oppfatning at dette vurderingstemaet vil være retningsgivende også for vurderingen av når oppdragsgiver skal måtte legge til grunn at leverandører etablert i EØS vil ha interesse av en kontrakt som skal oppfylles utenfor EØS. Utvalget viser til at EFTA-domstolen presiserte at vilkåret «tilstrekkelig nær tilknytning» er oppfylt dersom anskaffelsen «kan ha en direkte innvirkning på hvordan det indre marked i EØS fungerer» («liable to have a direct impact on the functioning of the internal market within the EEA»).23 Utvalget mener på denne bakgrunn at vurderingskriteriet i loven kan og bør presiseres dithen at den aktuelle kontrakten har tilstrekkelig nær tilknytning til EØS dersom den klart kan ha interesse for leverandører etablert i Norge eller andre deler av EØS.

Når det gjelder anskaffelsesregelverkets anvendelse på Svalbard, mener utvalget at rettstilstanden er noe uklar. På den ene side tilsier EFTA-domstolens tilnærming i Scanteam-saken at også kontrakter som helt eller delvis skal oppfylles på Svalbard vil kunne omfattes av EØS-anskaffelsesregelverket dersom oppdragsgiver er underlagt anskaffelsesloven, og kontrakten klart kan ha interesse for leverandører etablert i fastlands-Norge eller andre deler av EØS. På den annen side kan det hevdes at EØS-unntaket for Svalbard er en spesialregulering, som helt unntar kontrakter som skal oppfylles på Svalbard fra EØS-retten og således også anskaffelsesdirektivenes virkeområde. Utvalget heller mot førstnevnte standpunkt, og mener også at det vil være en hensiktsmessig regulering av hvilke offentlige kontrakter som skal oppfylles på Svalbard som bør reguleres av anskaffelseslovene. Samtidig erkjenner utvalget at det kan være særlige forhold knyttet til Svalbard som utvalget ikke overskuer. Utvalget er derfor blitt stående ved at det fremdeles bør være opp til departementet å vurdere om loven skal gjelde for Svalbard, og fastsette særlige regler av hensyn til de stedlige forholdene. I lys av EFTA-domstolens tilnærming i Scanteam-saken mener samtidig utvalget at departementet bør ta i bruk denne forskriftshjemmelen og klargjøre hvilke kontrakter knyttet til Svalbard som omfattes av anskaffelsesregelverket.

Når det gjelder lovenes anvendelse på kontrakter som helt eller delvis skal oppfylles i utlandet, vil utvalget peke på at de fleste kontraktene som skal oppfylles i utlandet, men som likevel oppfyller vilkåret om klart å kunne ha interesse for leverandører etablert i Norge eller andre deler av EØS, trolig vil være over EØS-terskelverdi. Dette medfører at leverandører i hele EØS-området kan konkurrere om disse kontraktene. Dersom det skulle være kontrakter under EØS-terskelverdi som er av interesse for norske leverandører, er utvalgets vurdering at det er rimelig at oppdragsgiver, som jo forutsetningsvis er underlagt anskaffelseslovene, følger de forenklede reglene i lovens del II også i disse tilfellene. Utvalget tilføyer for ordens skyld at spørsmålet om også leverandører etablert i andre EØS-stater kan melde seg på i konkurransen om slike kontrakter, avhenger av om kontrakten omfattes av EØS-avtalens hovedregler om fri bevegelighet, jf. utkastet til § 1-5 første ledd bokstav b.

Utvalget tilføyer avslutningsvis at EFTA-domstolens klargjøring av EØS-anskaffelsesregelverkets anvendelse på kontrakter som helt eller delvis skal oppfylles i utlandet, kan by på utfordringer i tilfeller hvor kontrakten er underlagt fremmed rett og eventuelt også fremmede domstoler. Spørsmålet var fremme for EFTA-domstolen i Scanteam-saken, men EFTA-domstolen nøyde seg med å påpeke at det må skilles mellom lovgivning som får anvendelse på tildelingsprosessen, som vil være underlagt EØS-retten, og den som får anvendelse på kontrakten som inngås i ettertid.24 Utvalget er enig i dette, men vil samtidig påpeke at dette ikke løser komplikasjoner som kan oppstå dersom det skulle være foretatt en ulovlig direkteanskaffelse og håndhevingsdirektivenes vilkår for å kjenne kontrakten uten virkning er oppfylt. Utvalget antar imidlertid at oppdragsgiver et stykke på vei kan gardere seg ved å ta inn en klausul i kontrakten som åpner for å si opp kontrakten dersom KOFA eller en norsk domstol konstaterer at det foreligger en ulovlig direkteanskaffelse. Det vil likevel bero på oppfyllelseslandets nasjonale rett om en slik klausul kan håndheves.