Om rettslig klageinteresse for miljøorganisasjoner i forbindelse med ulovlighetsoppfølgning

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til Statsforvalteren i Vestland sitt brev datert 26.10.2023.

I brevet stilles det spørsmål om miljøorganisasjoner har klagerett på vedtak om pålegg om retting og vedtak om overtredelsesgebyr, der organisasjonene selv ikke er part i saken. Videre stilles det spørsmål om organisasjonenes innvendinger til det opprinnelige vedtaket kan ha betydning i vurderingen av om organisasjoner har rettslig klageinteresse. Det vises til at spørsmålet er uavklart.

Spørsmålet avgrenses mot de tilfellene der en miljøorganisasjon klager på at andre ulovlige forhold ikke blir fulgt opp.

Vi nevner innledningsvis at vårt svar gis på generelt grunnlag, og vi tar ikke stilling til en konkret sak.

Departementets svar

1. Innledning

Vedtak om pålegg om retting og overtredelsesgebyr treffes med hjemmel i plan- og bygningsloven (pbl). §§ 32-3 og 32-8. Både pålegg om retting og overtredelsesgebyr er enkeltvedtak som kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Vedtakene knytter seg til ulovlighetsoppfølging etter kapittel 32 i pbl.

Statsforvalteren stiller spørsmål om tredjepersoner, og da spesifikt miljøorganisasjoner, kan ha klagerett på slike typer enkeltvedtak.

Plan- og bygningsloven inneholder ingen bestemmelser om hvem som har klagerett på vedtak som er truffet med hjemmel i loven. Loven viser til forvaltningsloven, se pbl. § 1-9.

De som er part i en sak, og andre med «rettslig klageinteresse», kan klage på enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 28 første ledd. For at en miljøorganisasjon, som ikke er part i saken, skal kunne ha klagerett må den ha rettslig klageinteresse.

2. Rettslig klageinteresse

2.1 Utgangspunkt

«Rettslig klageinteresse» er en rettslig standard som vil innebære en konkret og skjønnsmessig vurdering i hver enkelt sak. En del momenter og utgangspunkter er utviklet gjennom teori og rettspraksis.  

Begrepet «rettslig klageinteresse» har en nær sammenheng med begrepet «rettslig interesse» i den tidligere § 54 i tvistemålsloven. Praksis og teori knyttet til denne bestemmelsen vil derfor kunne være relevant ved tolkningen av begrepet «rettslig klageinteresse».[1] I dag vil dette være knyttet til tvistelovens §§ 1-3 og 1-4. Klageadgangen etter forvaltningsloven bør ikke være snevrere enn muligheten til å reise søksmål etter tvisteloven.

For å ha rettslig klageinteresse må det foreligge en aktuell interesse for den som klager. Det vil si at en klage over fortidige eller fremtidige forhold normalt vil kunne avises på grunnlag av manglende aktuell interesse. Klageren må også ha en viss tilknytning til saken. I juridisk teori presiseres det at det ikke er nødvendig at vedtaket må ha rettslige konsekvenser for klageren. Det er tilstrekkelig at interessen er av en slik art og styrke at det er rimelig at vedkommende gis klagerett.[2] En alminnelig interesse i å klage på et enkeltvedtak er i utgangspunktet ikke tilstrekkelig til å si at man har en viss tilknytning til saken, og derfor rettslig klageinteresse. Den som klager må stå nærmere til å klage enn folk flest.[3] I vurderingen vil det også være sentralt om klageren har en viss interesse av å få medhold i saken, og om det er rimelig at klagen prøves.

At miljøorganisasjoner kan ha rettslig klageinteresse er utvilsomt.[4] I vurderingen vil det være sentralt om organisasjonens formål og naturlige virkeområde tilsier at organisasjonen har en tilstrekkelig tilknytning til saken. Dette utgangspunktet er nå nedfelt i tvistelovens § 1-4. Den aktuelle saken må ligge innenfor organisasjonens formål. For å fastslå hva som er organisasjonens formål vil organisasjonens vedtekter være sentralt. Organisasjonens medlemstall, representativitet og virksomhet vil også kunne være av betydning. Ad-hoc organisasjoner, som kun er opprettet i forbindelse med å fremme en klage i en konkret sak, vil sjelden kunne ha rettslig klageinteresse.[5]

Et særtrekk ved miljøorganisasjoner er at de ikke representerer medlemmenes interesser, men fremmer naturens interesser som ikke kan tale sin egen sak. Slike organisasjoners formål og virkeområde vil knytte seg til vern av natur og miljø i en eller annen form. Med mindre enkeltpersoner blir direkte berørt av et enkeltvedtak som også påvirker miljøet, vil de sjelden kunne ha rettslig klageinteresse på vegne av miljøet. Det er miljøorganisasjoner som kan ivareta allmenne og ideelle miljøinteresser ved å klage på enkeltvedtak. Det er derfor viktig at miljøorganisasjoner gis klagerett etter forvaltningsloven.[6]

Departementet kan ikke se at innholdet i en klage kan ha en selvstendig betydning for om en miljøorganisasjon har rettslig klageinteresse. Vurderingen må baserer seg på om organisasjonens formål og virkeområde tilsier at det foreligger en tilstrekkelig tilknytning til saken, og at den har en viss interesse i å få medhold i saken. Sakens tema har selvfølgelig betydning når man skal vurdere organisasjonens tilknytning og interesse, og klagens innhold kan være med på å illustrere hvor sterk interesse klager har i saken. Men innholdet i en klage må først vurderes når det er konkludert med at organisasjonen har klagerett.

Om en miljøorganisasjon har «rettslig klageinteresse» i henhold til fvl. § 28 første ledd vil bero på en konkret helhetsvurdering i hver enkelt sak. Vurderingen må gjøres basert på de momentene som er nevnt over.

Vi vil nedenfor si noe om miljøorganisasjoners klagerett og de ulike vedtaksformene, pålegg om retting etter pbl. § 32-3 og overtredelsesgebyr etter pbl. § 32-8. Redegjørelsen vil kun ta for seg rettingspålegg, og ikke vedtak om opphør av bruk, virksomhet eller stans av arbeider.

2.2 Vedtak om pålegg om retting

Kommunen plikter å følge opp ulovligheter, jf. pbl. § 32-1 første ledd. Denne plikten inntrer når kommunen blir kjent med at det foreligger ulovlig forhold på en eller flere eiendommer.

Kommunen kan bli kjent med slike forhold ved å for eksempel motta tips om ulovlig forhold fra tredjepersoner, dvs. personer som ikke kan betegnes som «ansvarlig» for ulovligheten.  Det er riktignok ingen som har rettskrav på at kommunen setter i gang med ulovlighetsoppfølging. Ingen kan for eksempel klage på at kommunen ikke setter i gang med å følge opp et ulovlig forhold som den er klar over.

Vedtak om pålegg om retting har til formål å bringe et ulovlig forhold tilbake til en lovlig tilstand. Ulovlige forhold vil som regel utgjøre fysiske tiltak som kan ha påvirkning på omgivelsene. Det er den ansvarlige for det ulovlige forholdet som vedtaket vil rettet seg mot. Hva pålegget vil gå ut på vil variere fra sak til sak. Et slikt vedtak betegnes ikke som en straffeliknende reaksjon.[7] På denne annen side er slike vedtak inngripende ved at man ved manglende oppfyllelse kan bli ilagt tvangsmulkt eller forelegg, og pålegget kan tvangsfullbyrdes.[8]

Det kan tenkes at miljøorganisasjoner kan ha en viss interesse i at ulovlige forhold i en konkret sak i et bestemt område blir tilbakeført til en lovlig tilstand, for eksempel ved større inngrep i naturområder. Organisasjonen kan for eksempel være uenig i at pålegget går langt nok i å sørge for at forholdene blir rettet til lovlig tilstand. Den kan for eksempel anføre at det fortsatt vil være en ulovlig tilstand selv om pålegget oppfylles. Denne interessen vil kunne tilsi at man har en nærmere tilknytning til saken enn folk flest.

På den annen side retter vedtaket seg først og fremst mot den/de som er ansvarlige for det ulovlige forholdet. Pålegget stifter en personlig forpliktelse, og må eventuelt tinglyses for å knyttes til eiendommen slik at det ikke er nødvendig å gjenta pålegget ved eierskifte.[9] Vedtaket er derfor i all hovedsak et forhold mellom plan- og bygningsmyndighetene og den/de som er ansvarlige for ulovlighetene.

Om tredjepersoner, og da spesifikt miljøorganisasjoner, skal kunne angripe innholdet og utformingen av et pålegg må vurderes konkret i hver enkelt sak. Det sentrale er om organisasjonens formål og virkeområde tilsier at den har tilstrekkelig tilknytning til en sak om pålegg om retting.

2.3 Vedtak om overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr kan gis når en eller flere av handlingsnormene som er oppgitt i pbl. § 32-8 bokstav a)-l) uaktsomt eller forsettlig blir overtrådt. Vedtaket har et pønalt formål, og gis som en reaksjon på at en eller flere handlingsnormer i pbl. § 32-8 er overtrådt av en privatperson eller et foretak. Denne typen vedtak kan betegnes som en administrativ sanksjon.[10]

Vedtak om å gi den ansvarlige overtredelsesgebyr er en sanksjonsform som ikke nødvendigvis må brukes som en del av prosessen ved å få rettet et ulovlig forhold. Et overtredelsesgebyr kan gis for eksempel etter at ulovlighetsoppfølgingen er avsluttet. Kommunen har heller ikke plikt til å ilegge overtredelsesgebyr selv om vilkårene for dette er oppfylt, jf. ordlyden i bestemmelsen «kan ilegges».

Utgangspunktet er derfor at vedtak om overtredelsesgebyr først og fremst har rettslige og faktiske konsekvenser for den som blir ilagt gebyret. Selv om klager har en viss tiknytning til saken vil ikke dette uten videre være avgjørende for å ha rettslig klageinteresse dersom vedtaket verken rettslig eller faktisk får virkninger for klager.[11]

Fvl. § 28 inneholder ingen særregulering av tredjepersoners klagerett på administrative sanksjoner. Tredjepersoner er personer som ikke er part i en sak, jf. fvl. § 2 bokstav e). I forarbeidene som Statsforvalteren viser til i sitt brev, ble spørsmålet om klagerett for tredjepersoner tatt opp, men det ble uttalt at det ikke var nødvendig å foreslå en egen regulering av tredjepersoners klagerett på enkeltvedtak om administrative sanksjoner. Videre ble det bemerket at hva som skal til for å gi klagerett i forbindelse med slike vedtak bør i fremtiden også overlates til praksis. De samme forarbeidene nevner også at søksmålsadgangen for slike vedtak heller ikke er avklart.[12]

Om en miljøorganisasjon vil ha tilstrekkelig tilknytning til en sak om overtredelsesgebyr beror på en konkret helhetsvurdering. Som nevnt over vil sakens tema knytte seg til ileggelse av en sanksjon som følge av overtredelse av en eller flere handlingsnormer i pbl.§ 32-8. En tredjepersons interesse vil kunne være at reaksjonsnivået er for lavt med tanke på overtredelsens grovhet. I rettspraksis har det blitt uttalt at tredjepersoner ikke kan reise søksmål om et enkeltvedtak som er av en så personlig karakter at vedtaket vil kunne bli angrepet mot den berørtes vilje. Visse offentligrettslige rettigheter eller plikter kan derfor bare angripes av den som er berettiget eller forpliktet av vedtaket.[13] På generelt grunnlag vil departementet bemerke at uenighet knyttet til reaksjonsnivå vil være noe som enhver kan påberope seg i saker som knytter seg til administrative sanksjoner. Spørsmålet blir om det er tredjepersoner som har en interesse av en slik art og styrke at de står nærmere til å klage enn folk flest.

Om en miljøorganisasjon har rettslig klageinteresse beror som nevnt tidligere på en konkret og skjønnsmessig vurdering. Dette vil også være i tilfelle i vurderingen av om en slik organisasjon har klagerett på vedtak om overtredelsesgebyr.

3. Oppsummering

De alminnelige reglene om klagerett i fvl. § 28 er ikke til hinder for at miljøorganisasjoner kan ha klagerett på vedtak om pålegg om retting og vedtak om overtredelsesgebyr. Det må gjøres en konkret helhetsvurdering i hver enkelt sak med utgangspunkt i den rettslige standarden «rettslig klageinteresse», og de momentene som er utarbeidet gjennom praksis og teori. Som nevnt over er det naturlig at en nærmere avklaring av Statsforvalterens spørsmål skjer gjennom praksis.

Vi vil bemerke at hvis konklusjonen er at en tredjeperson ikke har rettslig klageinteresse er dette et avvisningsvedtak som igjen kan påklages.

 

[1]Ot prp nr 38 (1964-65) s 99.

[2]Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett,2022, s. 306.

[3]Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, s. 501.

[4]Se Rt.1980 s.569 og Rt. 2003 s. 833 om organisasjoners søksmålsadgang.

[5]Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 2019, s.492-493.

[6]Bugge, Lærebok i miljøforvaltningsrett, 2022, s.203.

[7]NOU 2005:12 s.332.

[8]Se pbl. §§ 32-5, 32-6 og 32-7.

[9]Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s.353.

[10]Se definisjon i fvl. § 43.

[11]Se vår uttalelse i klagesak 2012/2352 om en nabos klagerett på ettergivelse av tvangsmulkt.

[12]Prop.62 L (2015-2016).

[13]Se Rt.1995 s.139 som gjaldt om en samboer hadde rettslig interesse i et utvisningsvedtak. Se også Rt.2001 s.1006.