2 Hvilke saker skal behandles i regjeringskonferanse?

2.1 Generelt

Hovedregelen er at alle viktige saker skal behandles i en regjeringskonferanse. Hva som er viktige saker, beror på en skjønnsmessig vurdering. Alle saker med betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, saker som er politisk vanskelige og saker hvor det er uenighet mellom statsrådene regnes som viktige, og de skal alltid behandles i regjeringskonferanse.

Det skal legges fram regjeringsnotater uavhengig av om den formelle beslutningsmyndigheten i saken (se punkt 1.3) ligger hos det enkelte departement eller hos Kongen i statsråd.

Selv om en statsråd ifølge retningslinjene ikke er pålagt å legge fram en sak for regjeringen, kan han eller hun likevel velge å gjøre det. Det kan for eksempel gjøres dersom statsråden er i tvil om hvilken avgjørelse som bør treffes, og ønsker råd fra regjeringen om dette.

Normalt vil det være en god rettesnor å heller legge fram ett regjeringsnotat for mye enn ett for lite. Er saken kurant, vil regjeringen uansett bruke kort tid på å behandle den. Det er imidlertid ikke ønskelig at saker legges frem for regjeringen «for sikkerhets skyld». Ved tvil om en sak bør legges frem for regjeringen, kan det tas kontakt med Innenriksavdelingen på SMK.

Sakene skal legges fram så tidlig at regjeringen får tilstrekkelig tid til å vurdere dem. I mange tilfeller foreligger det frister eller andre eksterne bindinger for når en sak skal være ferdigbehandlet fra regjeringens side, for eksempel ved at en sak er varslet til Stortinget. I slike tilfeller er det statsrådenes ansvar å fastsette tidsplaner som sørger for at det både er tid til prosess med berørte departementer før behandling i regjering, og at regjeringen får tilstrekkelig tid til å behandle saken på en god måte innenfor de eksterne fristene. Dette gjelder særlig for saker hvor den formelle beslutningen etterpå skal treffes av Kongen i statsråd (se nærmere om fristene i kapittel 5). Som utgangspunkt må det legges til grunn for alle saker at det kan være nødvendig med drøftelser i flere regjeringskonferanser.

I punkt 2.2 til 2.12 under redegjøres det nærmere for enkelte sakstyper, herunder sakstyper som alltid skal behandles i regjeringskonferanse.

2.2 Igangsetting av utredninger mv.

Regjeringen skal alltid behandle spørsmålet om arbeidet med en sak kan settes i gang dersom saken:

• kan ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser
• reiser vesentlige prinsipielle og politiske spørsmål
• dersom finansministeren eller andre berørte statsråder ikke er enige i at arbeidet skal settes i gang

I regjeringsnotatet redegjøres det for hvilke problemer som skal løses, hva som er målet for arbeidet, valg av utredningsform, mandat for arbeidet, prinsippene for sammensetning av eventuelle utredningsutvalg, tidsfrister for utredningen og plan for mulig oppfølging av utredningen.

Arbeidet med utredningen må legges opp slik at kravene i utredningsinstruksen blir fulgt. Berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i prosessen.

2.3 Oppnevning av offentlige utredningsutvalg

Forslag om oppnevning av alle viktige utredningsutvalg skal normalt legges fram for regjeringen. Utvalg som skal oppnevnes av Kongen i statsråd (NOU-utvalg), skal alltid forelegges regjeringen. Den ansvarlige statsråden skal da legge fram et regjeringsnotat om utredningsutvalget.

Begrunnelsen for å oppnevne utvalget tas inn i regjeringsnotatet, men skilles fra selve mandatet. Mandatet for utredningsarbeidet skal alltid vedlegges notatet hvis det ikke i sin helhet er tatt inn i notatet. Mandatet skal knapt og klart angi arbeidsoppdraget for utvalget. Mandatet må utformes i tråd med kravene i utredningsinstruksen.

I regjeringsnotatet skal det også redegjøres for hvilken kompetanse lederen eller andre medlemmer av utvalget bør ha, og hvilke departementer, direktorater/etater, interessegrupper mv. som bør være representert i utvalget.

Konkrete personforslag til leder av og medlemmer i utvalget tas ikke med i regjeringsnotatet. Statsråden må påse at utvalget får en tilfredsstillende kjønnsmessig og geografisk sammensetning, se retningslinjene «Om statsråd». Hver enkelt regjering vil ha egne interne rutiner for klarering av navneforslag. Statsrådenes forværelser kan gi nærmere informasjon om disse rutinene.

2.4 Foreleggelse før alminnelig høring

Hvis en sak som ønskes sendt på høring, har betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, er politisk vanskelig eller det er grunn til å anta at det er uenighet mellom statsrådene, skal den først legges fram for regjeringen. Kravet om regjeringsbehandling gjelder ikke høring av offentlige utredninger (NOU) fra utvalg oppnevnt av sittende regjering, med mindre det skal legges særskilte føringer eller supplerende forslag inn i høringsbrevet.

Regler om når saker skal forelegges for berørte departementer før alminnelig høring, følger av utredningsinstruksen. Dersom ett eller flere departementer som har fått seg forelagt slike saker, mener at konsekvensene ikke er tilstrekkelig utredet, må saken legges fram for regjeringen før den kan sendes på alminnelig høring. I slike tilfeller må regjeringsnotatet redegjøre for eventuelle tilleggsutredninger eller andre tiltak som kan sikre at konsekvensene blir belyst på en fullgod måte.

2.5 Proposisjoner med forslag til lovvedtak

Lovproposisjoner skal som hovedregel behandles i regjering før de fremmes for Stortinget. Proposisjoner som bare inneholder lovforslag av rent «teknisk» karakter og hvor det er enighet mellom departementene i foreleggelsesrunden, kan likevel fremmes direkte i forberedende statsråd uten forutgående regjeringsbehandling.

Utkast til regjeringsnotat skal forelegges berørte departementer etter at utkastet til proposisjonen med det endelige lovforslaget har vært på intern foreleggelse til de berørte departementene. Rent unntaksvis kan likevel utkast til regjeringsnotat av tidsmessige grunner forelegges parallelt med at utkast til proposisjon sendes på intern foreleggelse. Slike notater blir imidlertid sjelden gode fordi de ikke kan fange opp eventuelle sentrale uenighetspunkter fra foreleggelsen av proposisjonen. Statsrådene skal derfor i sine planer for arbeidet med proposisjonen unngå slik parallell foreleggelse.

I større lovsaker som berører flere departementer, kan det være hensiktsmessig å begynne arbeidet med å legge et notat om den videre prosessen fram for regjeringen. I notatet redegjøres det for hvilke hovedspørsmål som skal behandles, hvordan arbeidet er tenkt organisert, forslag om embetsmanns- eller statssekretærgrupper for å bistå i arbeidet, framdriftsplan osv. I disse sakene vil det ofte være hensiktsmessig å legge fram prinsipielle spørsmål i flere notater, enten i samme regjeringskonferanse eller i flere runder (se punkt 3.1). I slike tilfeller bør det også legges fram et avsluttende regjeringsnotat etter at proposisjonen er ferdigstilt og har vært på foreleggelse til berørte departementer.

Det skal alltid opplyses om lovforslag og forslag til forskrifter og annet regelverk har vært på alminnelig høring eller ikke. For saker som har vært på høring, skal høringsinstansenes vurderinger omtales. Det skal framgå hvilke hovedsynspunkter som er kommet til uttrykk i høringen, og sentrale instansers merknader skal omtales. Dersom det i den alminnelige høringen er kommet fram vesentlige innvendinger mot et forslag, kan det tidlig i den videre prosessen være behov for å legge fram et regjeringsnotat som drøfter hovedinnretningen av lovforslaget. Dette bør gjøres før departementet tar fatt på detaljutformingen av forslaget.

Regjeringsnotater for sluttbehandling av lovproposisjoner til Stortinget må meldes opp slik at de kan behandles av regjeringen i god tid før saken skal behandles i statsråd og normalt ikke senere enn én uke før proposisjonen er tenkt fremmet i forberedende statsråd (om oppmelding se kapittel 5). Særlig dersom det gjenstår mer omfattende uenighet mellom berørte statsråder eller dersom større spørsmål er uavklarte, må det alltid beregnes tilstrekkelig tid til å ferdigstille proposisjonsutkastet etter regjeringsbehandlingen. Som utgangspunkt må det legges til grunn for alle saker at det kan være nødvendig med drøftelser i flere regjeringskonferanser.

2.6 Andre proposisjoner til Stortinget

Forslag til de årlige budsjettene, revidert nasjonalbudsjett og nysalderingsproposisjon legges fram for regjeringen i egne regjeringsnotater fra Finansdepartementet.

Alle spørsmål om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer innenfor budsjettrammene, må legges fram for regjeringen i egne regjeringsnotater. Unntatt fra dette er likevel saker som ligger innenfor fagdepartementets egne omdisponeringsfullmakter, eller saker der Finansdepartementet har gitt uttrykkelig samtykke. Men også omdisponeringer innenfor statsrådens fullmakter skal legges fram for regjeringen dersom saken er politisk viktig.

Andre proposisjoner med forslag til stortingsvedtak som for eksempel fullmakter, ratifikasjoner eller lignende, skal også legges fram for regjeringen med mindre de er helt rutinemessige og ukontroversielle.

Utkast til regjeringsnotat skal normalt forelegges for berørte departementer etter at utkastet til proposisjon har vært på intern foreleggelse til berørte departementer, og det har vært prosess departementene imellom for å avklare eventuelle merknader. Parallell foreleggelse fungerer dårlig siden man ikke da får kartlagt eventuelle sentrale uenighetspunkter departementene imellom før regjeringsbehandlingen, og således får et dårligere beslutningsgrunnlag.

Regjeringsnotater om proposisjoner til Stortinget må meldes opp slik at de kan behandles av regjeringen i god tid før saken skal behandles i statsråd og normalt ikke senere enn én uke før proposisjonen er tenkt fremmet i forberedende statsråd (om oppmelding se kapittel 5). Særlig dersom det gjenstår mer omfattende uenighet mellom berørte statsråder eller dersom større spørsmål er uavklarte, må det beregnes tilstrekkelig tid til å ferdigstille proposisjonsutkastet etter regjeringsbehandlingen, herunder en ytterligere behandling i regjeringen. Som utgangspunkt må det legges til grunn for alle saker at det kan være nødvendig med drøftelser i flere regjeringskonferanser.

2.7 Meldinger til Stortinget

Igangsetting av arbeidet med meldinger til Stortinget skal avklares i regjeringen ved framleggelse av et regjeringsnotat om saken (unntak for rutinemessige årsmeldinger). I regjeringsnotatet redegjøres det for hvilke problemstillinger som skal drøftes, hvorfor melding er valgt som framleggelsesform, forslag til framdrift og hvordan arbeidet er tenkt organisert. Notatet skal også inneholde opplysninger om hvorvidt tiltakene som skal drøftes i meldingen kan dekkes ved omdisponeringer innenfor departementets eksisterende budsjettrammer, eller om tiltakene forutsetter økte rammer. Allerede i dette første r-notatet bør det drøftes hvilke veivalg/prinsippspørsmål som blir sentrale i meldingsarbeidet, og når/hvordan disse er tenkt avklart.

I større saker er det hensiktsmessig at regjeringen tar stilling til hovedveivalg underveis i arbeidet, forutsatt at saken er godt nok opplyst til at regjeringen kan konkludere. Dersom det underveis i meldingsarbeidet oppstår vesentlig uenighet mellom berørte statsråder, må uenigheten legges fram for regjeringen i regjeringsnotat. Avklaring av veivalg og større uenigheter kommer ikke til erstatning for ordinær departementsforeleggelse av hele meldingsteksten.

Etter at utkast til melding er blitt forelagt berørte departementer, skal det legges fram et regjeringsnotat for sluttbehandling av gjenstående uenigheter og endelig avklaring av de viktigste politiske og økonomiske spørsmålene i meldingen.

Statsrådene skal i sine planer for meldingsarbeid unngå å legge opp til parallell foreleggelse av meldingstekst og siste r-notat. Ved parallell foreleggelse blir r-notatene sjelden gode, fordi notatene ikke kan fange opp eventuelle sentrale uenighetspunkter fra foreleggelsen av meldingen.

Regjeringsnotater for sluttbehandling av meldinger til Stortinget må meldes opp slik at de kan behandles i god tid før saken skal behandles i statsråd, og normalt ikke senere enn én uke før meldingen er tenkt fremmet i forberedende statsråd (om oppmelding se kapittel 5). Særlig dersom det gjenstår mer omfattende uenighet mellom berørte statsråder eller dersom større spørsmål er uavklarte, må det alltid beregnes tilstrekkelig tid til å ferdigstille meldingsutkastet etter regjeringsbehandlingen. Det må legges til grunn for alle saker at det kan være nødvendig med drøftelser i flere regjeringskonferanser.

Rutinemessige årsmeldinger om etaters virksomheter eller lignende, trenger normalt ikke legges fram for regjeringen i egne regjeringsnotater.

2.8 Redegjørelser for Stortinget

Muntlige redegjørelser for Stortinget kan benyttes når regjeringen har behov for å orientere Stortinget om dagsaktuelle saker. Slike redegjørelser er først og fremst aktuelle når en statsråd raskt må gi Stortinget viktig informasjon.

Det skal normalt ikke holdes årlige planlagte muntlige redegjørelser innenfor enkelte politikkområder. Muntlige redegjørelser skal heller ikke brukes dersom regjeringen ønsker å varsle ny politikk. Dette skal gjøres i form av en melding eller proposisjon til Stortinget.

Fra denne hovedregelen er det visse unntak. Utenrikspolitiske redegjørelser står i en særstilling og holdes i den formen de har hatt gjennom lang tid. Det legges også normalt fram en egen halvårlig redegjørelse om EU/EØS. Stortinget har også på enkelte andre områder fattet anmodningsvedtak om årlige redegjørelser. Ønsker statsråden å gi en muntlig redegjørelse, må samtykke innhentes fra Stortingets presidentskap (se nærmere Stortingets forretningsorden § 45). Før statsråden innhenter slikt samtykke, skal spørsmålet om å gi en redegjørelse og en kort skisse over innholdet, legges fram for regjeringen i et regjeringsnotat. Forhåndssamtykke fra regjeringen er ikke nødvendig for de faste redegjørelsene på det utenrikspolitiske området.

Etter at statsråden har innhentet Presidentskapets samtykke, legges det fram et regjeringsnotat for klarering av selve redegjørelsen. Utkastet til redegjørelse skal forelegges berørte departementer og vedlegges regjeringsnotatet. Regjeringsnotatet må meldes opp i god tid før redegjørelsen skal holdes, normalt ikke senere enn én uke før redegjørelsen skal holdes.

2.9 Forskriftssaker

De fleste forskriftssaker legges ikke fram for regjeringen i egne regjeringsnotater. Viktige forskrifter eller forskriftsendringer må likevel legges fram for regjeringen i egne regjeringsnotater før de fastsettes. Som viktige forskrifter må blant annet regnes viktige politiske saker, forslag med store økonomiske og administrative konsekvenser, saker der det har vært betydelig motstand i høringsrunden, og saker der det er uenighet mellom statsrådene.

2.10 Grunnlovsforslag

Regjeringen har rett til å fremme grunnlovsforslag. De fleste grunnlovsforslag fremsettes imidlertid av stortingsrepresentanter. Forslag om endringer i Grunnloven må legges frem i løpet av de tre første stortingene etter et valg. Deretter må forslagene behandles i løpet av de tre første stortingene etter neste valg.

For å sikre at regjeringen har oversikt over grunnlovsforslagene som skal behandles av Stortinget, skal justis- og beredskapsministeren innen utløpet av oktober i første, andre og tredje stortingssesjon fremme et regjeringsnotat som gir en oversikt over grunnlovsforslag som planlegges behandlet av Stortinget i løpet av det neste året. Regjeringsnotatet skal gi en angivelse av hva forslagene går ut på og hvem som har fremmet dem, samt en vurdering av forslaget. Beskrivelsen av forslaget skal koordineres med berørte fagdepartement.

2.11 Saker om Stortingets kontroll med forvaltningen

Stortinget har fem permanente eksterne kontrollorganer: Riksrevisjonen, Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet), EOS-utvalget, Stortingets ombudsnemd for Forsvaret (Ombudsnemda) og Norges institusjon for menneskerettigheter (se retningslinjene «Om forholdet til Stortinget»).

Det følger av Instruks for Riksrevisjonens virksomhet § 15 første ledd at Riksrevisjonen årlig skal oversende en rapport til Stortinget. Finansministeren skal fremme et regjeringsnotat om den årlige rapporten om revisjon og kontroll av statsforvaltningen (Dokument 1). Det enkelte departement skal løpende vurdere behovet for å følge opp Riksrevisjonens merknader. Ligger det an til at et departement vil få vesentlig kritikk fra Riksrevisjonen, må statsråden legge fram et regjeringsnotat om dette. Hva som anses som vesentlig kritikk, kan avhenge både av alvorlighetsgraden på Riksrevisjonens kritikk og hvor politisk vanskelig kritikken oppfattes. I notatet redegjøres det for hvordan departementet vurderer kritikken, og på hvilken måte saken skal følges opp.

Det følger av sivilombudsloven § 5 annet ledd at ombudet årlig skal gi Stortinget melding om sin virksomhet. Digitaliserings- og forvaltningsministeren og justis- og beredskapsministeren skal fremme et felles regjeringsnotat om Sivilombudets årsmelding, herunder om hovedinnholdet, eventuell kritikk og hvordan kritikken skal følges opp.

Det enkelte departement skal løpende vurdere behovet for å følge opp Sivilombudets uttalelser. Dersom Sivilombudet behandler saker av prinsipiell karakter som kan berøre flere departementer, for eksempel innsynssaker, saker som gjelder forvaltningsrettslige spørsmål mv., bør statsråden legge fram et regjeringsnotat om dette. I notatet redegjøres det for hvordan departementet vurderer saken, og på hvilken måte saken skal følges opp.

Det følger av EOS-kontrolloven § 17 tredje ledd at EOS-utvalget avgir årlig melding til Stortinget om sin virksomhet. Justis- og beredskapsministeren og forsvarsministeren skal fremme et felles, orienterende regjeringsnotat om EOS-utvalgets årsmelding, herunder om hovedinnholdet, eventuell kritikk og hvordan kritikken skal følges opp.

2.12 Andre viktige beslutninger

Det kan også være behov for å legge fram andre saker for regjeringen. Eksempler på slike saker kan være vedtak som et fagdepartement har fullmakt til å treffe, men hvor avgjørelsen vil kunne skape strid, saker hvor det kan være delte meninger om avgjørelsen internt i regjeringen, saker med store økonomiske konsekvenser, Norges posisjon i internasjonale spørsmål eller forhandlinger, eller saker hvor fagstatsråden er i tvil og ønsker å høre de øvrige regjeringsmedlemmenes vurdering av saken.

2.13 Notater til orientering

Regjeringens konklusjoner skal være operative, se pkt. 3.9, og det skal i utgangspunktet ikke legges fram saker for regjeringen til orientering. Denne framgangsmåten kan bare benyttes dersom avgjørelsen allerede er tatt og det av tidsmessige grunner ikke på et tidligere tidspunkt har vært mulig å legge saken fram for regjeringen til realitetsbehandling.